补偿性财政政策篇1
“将零星的财政补贴转化为规范的生态补偿机制，这是当前!亟待解决的问题。”
政策起步
《新理财》：目前，我国生态补偿工作处在怎样一个阶段?
孔志峰：我国生态补偿已经走过理论准备、地方试点阶段，目前正处在政策起步阶段。
2000年之后，国家环保总局就着手展开了生态补偿的研究。2005年3月，中国环境与发展国际合作委员会的生态补偿机制和政策课题正式立项，该课题研究为我国生态补偿实现了最基本的理论准备。
2007年，环保总局印发《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，就流域、林业、保护区、矿产资源开发、生态功能区等领域的生态补偿，提出了指导性意见。这个意见，总结了各地经验和现有的研究成果，也标志着中国的生态补偿，已经走在国家宏观指导下的起步阶段。
《新理财》：经过多年的探索与实践，我国生态补偿已经积累了一定的经验。请问我国现有的生态补贴做法是怎样的?
孔志峰：每个地方做法差距很大，但从总的看，可以归纳为三个方面：
第一，在宏观调控层面上。利用一些财政工具，如：消费税、增值税减免、财政补贴、水资源费等，在国家宏观中体现生态补偿的要求。
第二，在国家层面上。主要体现在一些生态项目中。如退耕还林、生态公益林等项目中的补偿政策，“三江源”生态保护等项目中的生态补偿。
第三，在地方政府层面上。一般采取政府间转移支付解决，纵向转移支付一般由省级财政向市县进行，横向转移支付则体现在同级政府之间。
政府摸索
《新理财》：对于环境保护，生态补偿能否成为一种普适的办法?地方政府应该如何做好生态补偿?
孔志峰：实际上，生态补偿一直是作为一项重要的环境经济政策来实施的。在目前环保部提出的七大环境经济政策中，生态补偿是最早落实的一项政策，因此，可以说是一项普适的环境政策。目前的问题是，生态补偿涉及到财政政策和产业政策两大领域，各地在试点形成的财政政策和产业政策，都是比较零星的、分散的。如何将其转化为比较规范的生态补偿机制，这是当前亟待解决的问题。
建立规范的生态补偿机制，包括很多内容。如：如何把生态补偿的一些因素纳入现行的财政体制中，如何在税收体系中形成环境税收体系等等。此外，还需要考虑把财政政策与产业政策有机结合起来，调动企业家发挥社会环境责任；需要考虑把生态补偿政策与我国的生态功能区划分政策有机结合起来。
财政设计
《新理财》：在您看来，生态补偿方面的财政方向是怎样的?如何建立一套完善的机制实现四两拨千斤的效果?
孔志峰：从我参与生态补偿的研究与实践情况看，我认为，从财政的角度讲，进行财政政策的制度设计，需要从如下三个层面进行：
首先是形成调整人与自然交换方式的政策，把过去干预性、过度开发调整为可持续发展式的，具体包括三个层面：一是对产生生态服务功能地区的地方政府，要对其失去发展机会导致的财政收入减少，给予一定的补偿，这种补偿主要通过政府间的转移支付制度来实现：二是对企业，通过财政政策的调整，在其成本中增加生态补偿的相关费用，要提高企业的环境社会责任；三是对个人，需要通过向它们发放生态补偿补贴的方式，来调整其与自然的交换关系。
其次，是要把生态补偿与地方产业转型结合起来。如果仅仅是发放补贴来实现生态补偿，最终会形成一种输血型的机制，难解根本问题。因此，生态补偿需要与扶贫、区域经济结构调整等结合起来，改变原来生产生态服务功能地区的经济结构，使他们的发展，从原来的GDp为核心，转化为以绿色GDp为核心。
最后，需要建立生态补偿资金的绩效评价制度，以绩效评价制度规范补偿资金的使用，将绿色GDp与生态补偿挂钩，由此达到生态补偿的目的，提高补偿资金的使用效率。
国际借鉴
《新理财》：作为环境保护的一种有效手段，生态补偿已经在国外较为常见，他们的做法能否为我国的生态补偿提供借鉴和启示?
孔志峰：国外的概念和我们不一样，我们讲的生态补偿，在国外叫做“生态功能服务付费”。这是一种建立在自然资源、生态功能产权基础上的市场交易行为。我国是公有制国家，土地是国有的，由此形成的生态功能是很难界定产权的。因此。利用产权交易的方式，形成市场主导型的生态补偿机制，在我国很困难。所以我国的生态补偿，还是政府主导为主体，两者差别较大。
补偿性财政政策篇2
关键词：转型时期；公共政策；损益补偿
中图分类号：D63文献标识码：a文章编号：1004-1605（2009）01-0091-03
公共政策损益补偿存在问题分析
公共政策在制定和实施过程中，在坚持公共性的前提下（维护社会大众的利益），可能会损害少数人的个人利益，在这种情况下，公共政策必须通过其他的手段给予受损人以相应的利益补偿，保护少数人合法利益，平衡利益格局，维护社会的稳定。虽然我国的公共政策损益补偿有了很大的进步，但是由于我国目前处于社会转型时期，利益调整频繁，公共政策损益补偿还存在许多问题，主要表现如下：
1.公共政策损益补偿的范围过窄
具体表现在以下两个方面：一是公共政策损益补偿一般是只针对财产权。公共政策损益补偿是对某些政策的实施损害了个人的合法权益而给予补偿，但是目前我们一般只补偿受到损害的财产权，而对于政策调整而导致的个人的受教育权、劳动权等受到损害的却很少补偿。虽然目前因为公共政策的实施而导致的个人财产权的受损是一个最主要的方面，但是像因为某一教育政策而导致的受教育权不平等、因为产业结构调整而导致的劳动权受到的侵害在目前也经常发生，笔者认为对于这些权利的受损比财产权受损给一个人带来的负面效果更大，因此也应该得到相应的补偿。二是只补偿直接损失，很少补偿间接损失。公共政策致使个人受损的程度可以分为直接损失和间接损失，直接损失是指侵权行为所造成的现存财产上权利和利益的数量减少和质量降低，间接损失是指侵权行为阻却了财产上的在正常情况下应当得到的利益，如利息、租金、利润、劳动报酬等。由于认为公共政策损益补偿是在公共政策坚持公共性的前提下进行的，目前我国的公共政策损益补偿都是只补偿直接损失，而间接损失没有补偿。
2．公共政策损益补偿的标准太低
具体有两种表现形式，一是补偿缺位，即公共政策没有对受到的损害予以补偿，一是补偿低于损失，即公共政策给予利益受损人的补偿低于其受损的利益。补偿缺位是指公共政策带来了损害但却没有给予受损人补偿。补偿缺位虽然在作为式公共政策里很少发生，但是在不作为式的公共政策里经常发生，也即因为公共权威某方面管理活动的缺位而导致一部分人利益受损，但是公共权威却认为这不是由其政策活动所造成的，所以不予补偿。与前者相比，公共政策损益补偿的标准问题更多的是补偿低于损失。公共权威当局执行某项公共政策给少数人造成了利益损害，并通过其他政策给予一定的补偿，但是补偿不足以抵销损失，从而造成受损主体对补偿的不满。这一方面是由补偿的原则造成的，认为公共政策损益补偿是由符合公共性的公共政策造成的，而不是由偏离公共性的公共政策造成的，因为只要给予补偿就行，而不考虑其是否能够抵销补偿；另一方面是由补偿的计算造成的，如对损失的认定、补偿的价格、补偿的起始日期等都会造成补偿标准过低的现象。
3．公共政策损益补偿的方式单一
目前我国的公共政策损益补偿的最主要的方式就是货币补偿，即公共政策损害了个人的财产权等其他权利，给予利益受损人一定的货币补偿。而其他的补偿方式，如实物补偿、就业安置、社会保障、政策优惠、实际权利补偿等都运用不足，从而造成利益受损人对补偿方式不满。因为虽然货币补偿有方便、快捷的优点，但是有些损害是不能够用金钱来代替的。此外，除了财产权以外的其他权利受到的损害，如受教育权、劳动权等不宜于采用货币补偿的权益，我国目前仍是简单地采用货币补偿。这些权益的损害带来的后果是一系列权益得不到保证，比如受教育权受到损害，个人不能受到应该的教育，以后找不到合适的工作，生活也就更加困难。对于这些权利受到的损害，补偿时除了货币外，如果不配套其他的补偿方式，受损主体可能就会被社会边缘化，带来更大的社会矛盾。
4．公共政策损益补偿不及时
在我国目前的公共政策损益补偿中，被损害的财产权等其他权益在受到损害以后相当长一段时间内都得不到补偿，严重影响了受损人的生产和生活状况，也给行政当局的形象造成极大的损害。一般来讲，利益受损人相对于政策制定主体、执行主体和受益主体来说都是处于一种弱势地位，而且受损的利益一般都对其生产生活具有重要意义。如果受到损害的利益得不到及时补偿，一方面会给受损人的生产生活造成极大的不便，因为很多时候这些财产就是他们生产生活的保障；另一方面，如果损害得不到及时补偿，会给以后的补偿带来麻烦，比如说补偿标准问题，因为随着时间的推移，一般情况下，财产都会升值，公共政策的制定执行主体和受益主体一般都不会按照现在的标准补偿，但是如果按照原来的标准补偿，势必会引起受损人的不满；此外由于补偿的滞后导致的财产的利息、利润等在补偿过程中被忽视，这样也会导致补偿的标准低于应有的补偿。
由上可知，我国的公共政策损益补偿还存在许多问题，这使受到损害的个人利益不能得到合理补偿。虽然这些公共政策是公共利益取向的，但是因为损益补偿问题而导致公共政策的执行出现问题，不能够使社会利益最大化，使处于转型期本来就利益矛盾凸显的局面更加严峻。
公共政策损益补偿实现的对策研究
1.健全实现公共政策损益补偿的法律制度
健全公共政策损益补偿的法律制度，目前最紧要的是从以下两个方面做起：一是在宪法中规定公共政策损益补偿的原则；二是制定一部统一的公共政策损益补偿的法律。
改革开放以来，我国在各个领域对公共政策损益补偿进行了立法，并取得了一定的成就，特别是2004年宪法修正案规定国家“为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿”，这是我国在保护私人权益方面的一个巨大进步。但是，修正案却没有对补偿原则进行规定。这让我国的公共政策损益补偿立法缺乏补偿程度的依据，进而导致我国的公共政策损益补偿的补偿程度不统一，或者说是补偿偏低的现象，因为我国目前都是依据“适当补偿”原则进行补偿的。结合国外经验和我国的具体实践，我们应该在宪法中确定“合理补偿”的补偿原则。由于公共政策损益补偿是对因公共利益的需要而侵犯的权益的一种补救，因此不可采用再让公共利益受损的“完全补偿”原则，而“适当补偿”原则不能够保护个人合法的权益，因此从公平的角度出发，“合理补偿”是目前切实的补偿原则。
此外，由于我国的公共政策损益补偿牵涉到较多领域，目前立法形式多样，层次不一，而且补偿的范围、方式等方面的内容差别很大。因此笔者认为，从长远的角度来看，我国应该制定一部统一的公共政策损益补偿的法律，对公共政策损益补偿的一些基本问题，如补偿原则、范围、程序、标准、方式等进行一个总体的规定，这样可以指导具体领域的立法，使我国各个领域的公共政策损益补偿的相关法律更具有统一性。
2.完善对公共政策损益补偿的执行监督制度
为了让公共政策能够发挥其有效性，最重要的一点就是加强公共政策的执行监督，使其能够按照它原本的目的和方式实施。完善我国的公共政策损益补偿的执行监督制度，应该建立多元主体参与的监督制度，完善社会监督制度。
目前我国的公共政策监督是一种多角度的立体监督，一般包括执政党的监督、国家权力机关的监督、政策执行机构内部的监督和社会监督。笔者认为，针对公共政策损益补偿执行监督中出现的问题，我们应该建立一种多元主体参与的统一的监督制度，而不是目前这样多种形式相结合的监督制度。后者因为每一种形式的监督都具有相同的利益取向而出现监督功能弱化的情况。而多元主体参与共同监督的制度则因为利益取向不同而不容易被利益“俘获”，从而使监督更有力、更客观。组成一个由政党、人大、政府部门、受损主体、其他社团、新闻媒体等多元主体参与的监督团体共同对公共政策损益补偿问题进行监督，这样，不同利益的代表者可以从不同的角度出发相互协商共同发现公共政策损益补偿过程中出现的问题并进行监督。我们目前已经进入信息化社会，面临的问题也越来越复杂，公共政策损益补偿的监督问题也不例外，信息化社会要求网络化的组织，如果多元主体参与成立一个网络化的监督组织，肯定会更全面、更有效地监督公共政策损益补偿问题。
完善公共政策损益补偿的社会监督制度，最重要的就是从目前的事后监督前移，强调事前、事中监督。我国的新闻媒体、社会团体、个人社会力量等对公共政策损益补偿执行的监督，一般都是补偿过程出了问题引起受损主体的不满之后，它们抱着一种揭发内幕的态度去监督，而监督的目的是威慑执行者从而防止问题的发生。因此社会监督应该从目前的这种事后监督前移并强调事前、事中监督，特别要在公共政策损益补偿的过程中对补偿的范围、标准、方式等问题进行监督，这样可以防止执行主体在损益补偿执行过程中克扣、截留补偿，从而让公共政策损益补偿得以顺利进行。
3.建立有效的公共政策损益补偿申诉制度
一旦公共政策损益补偿出现问题，受损主体又没有合适的申诉渠道，势必造成，因此建立有效的公共政策损益补偿申诉制度，是公共政策损益补偿制度建设的重要内容之一。
目前我们针对公共政策损益补偿问题也有一套受损主体的申诉制度，但之所以出现那么多，主要是因为目前我们的受损主体申诉制度还没有发挥应有的功能。例如我们目前最主要的公共政策损益补偿申诉制度――上访制度就没有能够成为受损主体信任的利益表达渠道。目前我国实行的是同级上访，而接受群众上访的群体一般都和公共政策制定主体有一定的业务关系或者利益关系的部门人员，他们就是抱着一副如何来应付上访群众的心态，而不是抱着发现问题、处理问题的态度。因此群众对部门意见很大，希望通过越级上访或者闹事来引起上级部门的注意。因此，我们应该改革目前的制度，成立由多个部门成员共同组成的部门，如从同级党、人大、政府等多个部门抽调一定的人员组成专门的部门，让其直接对上一政府首长负责，或者实行的垂直管理。
除了之外，我们还要健全和完善其他的受损主体申诉和利益表达的制度和渠道，如人大代表、政协委员对补偿政策的访问监督制度等。只要这样，当受损主体对补偿政策或方案不满时才有申诉和表达自己意见的渠道，才能有利于补偿政策的协调和执行，从而避免社会矛盾。
4.建立公共政策损益补偿的参与制度
公共政策损益补偿的参与制度要求我们在制定补偿措施或方案时吸收受损主体的意见和建议，让受损主体参与补偿方案和政策的制定。公共政策损益补偿方案最终面向的是在公共政策实施的过程中利益受到损害的人，如果受损主体没有参与补偿政策或方案的制定，他们对包括补偿依据、范围、标准、方式等在内的补偿政策是如何制定的缺乏了解，会认为自己没有得到合理的补偿，从而在补偿政策执行的过程中产生抵触情绪。如果受损主体能够参与补偿政策的制定，他们的意见得到表达，即使没有得到采纳，只要相关人员能够给他们一个合理的解释，这样在政策执行的过程中就不会产生很大的阻力，从而有利于补偿政策的执行。
损益补偿的全部过程都要有受损主体参与其中。具体而言，在制定公共政策时，吸引可能受损主体参与对可能要损害的财产以及其他权益的调查；在制定补偿方案时，吸收受损主体对补偿标准、方式的意见；在最后评估公共政策时，让受损主体参与其中，发表对公共政策制定和执行的看法。这样既可以保护受损主体的权益，也可以监督公共权威部门的公共政策行为。受损主体参与补偿政策或方案的制定可以改变其只能被动接受的地位，让受损主体不仅仅是认为自己受损的权益得到补偿，而且也让他们感受到尊重，自己的权益不是被强制剥夺，因为补偿方案是在双方自愿达成一致基础上的一种最佳选择。
5.提高公共政策损益补偿的透明化
公共政策损益补偿的透明化机制要求做到以下两点：一是公共政策损益补偿方案的制定程序透明，二是公共政策损益补偿的相关信息公开。
补偿性财政政策篇3
关键词：生态补偿;地方政府;财政政策;转移支付
在我国的经济发展进程中，环境的恶化及生态资源的不足成为我国经济快速前行的阻碍。目前，经济发展与环保的关系尚未得到理顺，奉献者与受益者间在生态环境及相关利益分配方面存在不公平的状况，使得国家在生态环保和建设方面承担着巨大的压力，影响着不同区域及民众的协调发展。生态补偿的目的就是厘清各利益相关者的关系，进一步落实环保职责，依靠经济和政策手段达到维护国家生态安全的目标。所以，构建生态补偿机制是完善环保政策的重要机制及解决严峻生态环境问题的有效手段。财政政策作为宏观调控的手段之一，其能更好地彰显国家的意图，所以在生态补偿的实践过程中必须要凸显其作用[1]。争取通过经济和生态上补偿，能更好地弥补市场失灵，进一步解决环境成本外部化的问题，进而促进环境保护与经济的协调发展。
一、政府间财政转移支付的内涵及产生的诱因
（一）政府间财政转移支付的概念。转移支付是指金融资产或商品的所有权向另一方无偿转移。转移的商品可以是服务或实物。它主要包括：政府对个人、政府与企业以及政府间的转移支付。广义的政府间财政转移支付既包括各国政府间的转移支付，又涵盖国内各级地方政府间财政资金的无偿转移，主要有补助资金和同级政府间的横向转移收入等。狭义的政府间财政转移支付是指有行政隶属关系的上、下级政府间无偿的财政资金转移，亦即纵向的、单一的转移支付。
（二）政府间财政转移支付产生的诱因。第一，弥补纵向财政失衡的要求。纵向财政失衡是指上下级政府间因承载的支出责任与其自身财政收益不匹配造成的资金缺口。主要成因是各级地方政府收入支出责任不一致造成的，从收入方面分析，各级地方政府的财政收入大多呈“倒三角”特征，即大部分的税收收入由中央统一调配，而各级地方政府需肩负很多支出责任却只有很少的财权;从支出方面分析，各级地方政府的财政支出大多呈“正三角”特征，即相对于某地区的地方政府，越接近基层，其承载的支出责任就越大。这种因财权与事权不对等而产生的资金缺口需要政府间纵向转移支付来弥补[2]。第二，弥补横向财政失衡的要求。横向财政失衡是指属地不同的同级地方政府在交换基本公共服务时无法达成一致，其支出责任与自有财力间存在的资金缺口。这就需要上级政府加大对地方财政缺口政府的转移拨付力度，通过适度的政策倾斜，不断扩充地方政府的财政实力，直至消除横向财政失衡。第三，矫正各属地间外溢性的要求。公共物品的外溢性是其特有属性，根植于公共物品的供给之中。鉴于地方政府因生态补偿而受益（受损）的区域无法被恰好限定在其属地范围内，或许会超出或尚未达到地方政府的属地边界，由此就产生了外溢性。这就需上一级政府对兼具外溢性的公共物品进行适度的调整，矫正各属地间的外溢效应。
二、政府间财政转移支付制度实现生态补偿的政治和经济意义
完善各级政府间财政转移支付制度，有利于稳定各地区生态环境的均衡现状，促使我国经济沿着可持续发展轨道前行。
我国流域源头地区的生态环境极为羸弱，当地政府为了进行生态环境的建设和保护工作，有的甚至放弃了发展工业的机会，为我国生态环境改善做出了巨大贡献。利用政府间财政转移支付制度进行生态补偿时，中央对财政资金划转要进行统筹安排，对于具有正外部性的生态环保地区进行补偿，对于那些破坏生态环境的违法行为予以严惩，这样做既有利于改善生态主体功能区农户的生产和生存条件，又可以为流域经济发展创建良好的外部条件。
我国生态流域源头多为贫困地区，区域内民族社会问题纷杂，运用政府间财政转移支付对源头地区进行生态补偿，有助于缓解该地区的民族社会矛盾，维持地区的长治久安，还可以规避环境问题成为妨碍这些地区经济发展的障碍。
基于生态源头地区的重要性，笔者认为有必要以生态补偿为切入点，通过不断健全政府间财政转移支付制度，以生态服务功能的总价值为基点来稽核生态补偿标准，实现我国各地区经济和生态的协调发展。
三、政府间财政转移支付制度存在的不足
（一）政府间财政转移支付结构不合理。现行的财政转移支付体制中，一般性转移支付模式是根据各级政府部门的财政收入、支出数额及各地域转移支付系数测算得出的，均等化作用明显。其他转移支付模式则是按照基数法计算得出的，相比较而言缺乏公平性和客观性。
2012年度中央对地方的转移支付的预算为4.51万亿，其中：一般性转移支付预算为2.25万亿，占总预算的19.03%;专项转移支付预算为1.739万亿，占总预算的38.55%;对地方税收返还预算为0.519万亿，占总预算的11.5%。一般性转移支付仅占总预算的19.03%，无法充分发挥其自身所特有的均衡调节作用;而专项转移支付占总预算的38.55%，其自身的特殊性决定了其易被挪用或浪费，背离了转移支付能够促进基本公共服务均等化的目标。
2012年度一般性转移支付预算总额中，用于生态功能区的预算资金仅为371亿元，仅占中央对地方转移支付预算总额的0.82%。而在专项转移支付中，诸如退耕还林、退牧还草、自然生态保护、荒漠风沙治理、天然林保护等预算资金总计为554.34亿元，仅占专项转移支付预算的3.19%。显然，国家现行的转移支付制度存在结构失衡，且真正用于生态补偿的资金量很少，在年初财政预算时没有预留足额生态补偿金，使得生态补偿金易被截留或挪为他用，无法对生态环境建设和保护起到补偿作用。
（二）转移支付制度对生态补偿机制缺乏有效监管。现行的政府间财政转移支付制度，在长期的实践过程中形成了“上级部门只负责拨款，而不关心下级部门如何使用;下级部门只管申请用款，在使用中忽视监督”的现象。在缺乏有效监管的状态下，很多的转移支付资金处于失控边缘，极易被截留或被挪作他用。由于缺乏审计监督，使得财政资金的使用无法达到合理配置及统筹安排，无法掌控其流向，弱化了财政资金的利用效率。而涉及生态补偿的专项转移支付，并没能发挥出专项资金独有的作用。在专项财政转移支付实践进程中，由于缺乏有效的监管，其易被浪费或截留，专项资金使用的随意性较强。
在生态环保立项时，由于缺乏健全的监督机制，极易造成项目评审的无序性;在项目实施进程中，因监管机构不足，使得生态项目管理混乱，项目资金使用的目的性较差;在生态项目结题进入评价阶段，由于审计监督没能及时发挥作用，使得很多尚未完成生态任务的项目也能凭借寻租的方式蒙混过关，削弱了专项生态补偿金的利用率。我国现行的生态补偿量化标准及指标尚不明晰，其评估体系亟待完善，加大了专项生态补偿金使用的随意性，直接威胁到国家生态环境的安全。
四、完善政府间财政转移支付制度的对策
（一）优化生态补偿中转移支付结构。首先，在生态补偿视角下，优化政府间财政转移支付的工作思路如下：第一，加大一般性生态补偿财政转移支付力度，挖掘其潜在功用，努力实现地域间基本公共服务均等化;第二，递减专项转移支付的额度，在其拨付额度内逐步加大生态补偿的补助份额，不断降低人为操控专项转移支付的随意性，不断提升其资金的利用效率;第三，不断压缩直至取替税收返还制度，进一步缩小因税收返还所带来的各地域间的贫富差异。其次，不断构建纵横交错的政府间转移支付模式。借鉴国内外生态补偿的成功经验，笔者建议我国逐步建立纵横交错的生态补偿转移支付模式，即在生态补偿的实践中采用纵向转移支付为主、横向转移支付为辅的模式。这样既能充分发挥中央在生态补偿中的主导作用，又可以弥补地方政府因财力不足而产生的资金缺口，充分整合流域上下游间及不同产业间的合力。在生态功能区，利用纵向转移支付，可以为其生态建设和保护提供充裕的资金支持，保障生态补偿实践的顺地实施;利用横向转移支付，可以将各地域、产业间等各方力量形成合力，以弥补中央短期的财政不足，充分发挥市场融资优势，不断推进生态功能区社会经济的协调发展。
（二）强化生态补偿转移支付的财政监管。任何一项制度实施，若缺乏必要的监管，就无法获取预期效果。现行的政府间财政转移支付制度，强化了生态补偿转移支付实践进程中的审计监督，提高了财政资金的利用率，进而保障资金使用的安全性。
强化生态补偿转移支付财政监管的具体思路如下：第一，强化各级政府生态补偿职责的法制约束;第二，强化生态财政转移支付资金的审计监督;第三，制定有针对性的法律法规，监控政府间财政转移支付的实践进程;第四，开展财政转移支付资金进行生态补偿效果的绩效评估工作，针对政府年度财政转移支付资金进行严格审计和绩效评价;第五，加强生态补偿资金使用过程的监督管理，对转移支付资金的使用效能进行跟踪调查，进而强化生态补偿财政转移支付资金的财政监管。
（三）完善省以下生态补偿财政转移支付制度。当前，中央对各省的财政转移支付略好于省以下各级地方政府，省以下各级地方政府间的财政转移支付亟待健全和完善。
近年来，大多数省一级政府正逐渐将财权上移，将事权逐步下放，造成了辖区内各级政府的财权与事权不对等，使得原本财力就不足的各级地方政府更是雪上加霜，其结果就是本该由县乡一级政府提供的公共物品处于无人提供的尴尬局面。属于本地域的生态物品无法对外供给，同时无法对生态环境保护者进行生态补助，造成地域内的生态环境无人维护，长此以往，会使农户渐渐失去环境保护的积极性。且地域间的财政转移支付无法实现，横向转移支付处于空白状态。
这就需要省级政府制定适合本省省情、规范的财政转移支付制度，切实履行保护本地生态环境的职责。此外，对于跨地域的生态物品，要逐步确立中央、省、市、县、乡间的纵向转移支付补偿制度。同时，在中央的统一协调下，创造性地开展省、市、县、乡间的横向转移支付，在各级政府的鼎力协作下，共同确保生态转移支付资金的充裕，进而维护好愈发重要的生态环境。
参考文献：
补偿性财政政策篇4
[关键词]生态补偿；财税政策；路径分析
生态补偿最早是一个自然科学的概念，后被引入到社会科学研究领域。生态补偿作为保护生态环境的一项经济手段，是20世纪50年代以来开始出现并逐步成为环境政策的一个重要领域，其核心内容是生态保护外部成本内部化，建立生态补偿机制，改善、维护和恢复生态系统服务功能，调整相关利益者因保护或破坏生态环境活动产生的环境利益及其经济利益分配关系，以内化相关活动产生的外部成本为原则的一种具有经济激励特征的制度。
财税视角下的生态补偿涵义更加广泛，其政策涵义是一种以保护生态服务功能、促进人与自然和谐相处为目的，运用财政税收手段，调节生态保护者、受益者和破坏者经济利益关系的制度安排。…财税政策是生态补偿机制的重要组成部分，因此从财税视角下考察生态补偿路径，有助于拓宽生态补偿的理论思路和操作渠道。
一、生态补偿与生态税收政策
生态补偿资金筹措渠道是多方面的，但生态税收收入是其中重要的来源。借鉴国外先进的生态税收建设经验，完善生态税收政策，建立与生态补偿机制相适应的生态税收体系，是税制改革的要求，也是经济、社会、环境和谐发展的需要。
(一)完善资源税1拓宽资源课税范围。(1)应扩大资源课税的课征范围，征税范围除包括自然资源中矿产资源(非金属矿原矿、金属矿原矿、黑色金属矿原矿、石油、天然气、煤炭)和盐之外，应开征水资源税，以解决我国日益突出的缺水问题。(2)开征森林资源税和草场资源税，以避免和防止生态破坏行为。(3)将稀缺性的可再生资源纳入资源税征税范围。(4)扩大土地征税范围，将在农村占有土地用于非农业生产纳入土地使用税征税范围之中，对于农民居住用地给予税收优惠，平衡城乡之间土地使用税的税收负担。
2建立多层次的资源课税体系。完善的资源课税体系应该涵盖开采者开发资源、生产者耗费资源、消费者消费以资源为原材料而生产的产品及对其产生的废弃物处置的整个过程。可在各个环节，根据各自的特点，设置相应的税种，形成协调统一、目标一致的资源税体系。(1)在开采阶段，可以设置资源税。引导资源的合理开发，限制在资源开采过程中发生“采富弃贫’’的现象。(2)在生产阶段，设置生态税。首先在生产过程中限制使用稀缺资源以及不可再生资源，对以稀缺资源和不可再生资源为原料进行生产的行为征税；对生产过程中使用替代品行为给与一定的税收优惠。其次根据生产过程对环境的影响，限制生产行为对自然环境产生的污染，避免走西方发达国家在工业化过程中所走的“先污染，再治理”的弯路。(3)对产品的消费行为，可以通过科学地设置消费税税目，对消费行为和消费习惯进行限制或鼓励，通过引导消费行为，诱导消费方向，间接影响资源品在生产中的运用和资源的开发。这种间接作用在市场经济条件下效果更好。(4)对废弃物的处置征收环境保护税，使企业产生的外部成本通过税金的形式集中起来，为国家治理环境提供资金保证。通过上述各环节的协调统一，实现资源的合理开发和有效利用。
3合理设计资源课税的计税依据和税率。对资源课税的计税依据和税率的合理配置可以考虑分两个层次进行：首先以开采量为计税依据，设计合理的定额税率，在这一层次主要解决对绝对地租的分配问题。即所有权垄断应取得的收益；然后，再按销售价格为计税依据，设计合理的比例税率，在这一层面上解决相对地租，即经营垄断带来的超额利润。将资源课税的计税依据从销售数量改为开采量，使企业积压的资源产品也负担税收，增加了企业的成本，使企业从关心本企业微观效益角度合理安排资源的开发，引导企业珍惜与节约国家资源，避免过度开采。以销售价格为计税依据，使资源课税的税额随着资源的价格的变动而变动，价格杠杆和税收杠杆相互协调，发挥调节作用。
(二)调整消费税为了增强消费税的环境保护效应，筹措生态补偿资金，应对现行的消费税进行改革。扩大消费税征收范围，将天然气、液化气、煤炭等二氧化碳排放量大的能源类产品作为应税消费品；把一些可能造成环境破坏的产品(如电池、杀虫剂、一次性塑料用品等)纳入征税范围，达到以较低的成本刺激厂商或个人减少污染。适当提高含铅汽油的税率，以抑制含铅汽油的消费，推动汽车燃油元铅化进程。在继续实行对不同排气量的小汽车适用差别税率的基础上，应对排气量相同的汽车，视其是否安装尾气净化装置而实行区别对待，并应明确规定对使用“绿色”燃料的汽车免征消费税，以促使消费者和制造商做出有利于降低污染的选择。
(三)开征环境税在生态经济建设过程中，各国都在努力寻求经济发展、环境保护和税制建设的最佳结合点，环境税收政策日益发挥重要作用。各国政府的生态环境税大致可分有以下几种：
1对污染排放物进行课税。征收此类税的目的是利用税收政策限制或禁止某些经济活动。主要税种有二氧化碳税、二氧化硫税、水污染税、固体废物税、垃圾税等。
2对有污染环境后果和资源消耗较大的产品征税。征收此类税的目的在于通过课税促进企业最大效率地利用能源、燃料和原料，并能回收循环使用，减少废物的遗弃与排放，减轻环保压力，并能节约能源。主要税种有油税、旧轮胎税、饮料容器税等。
3对造成其他社会公害的行为征税。如为了控制噪音对人类生活环境的危害，针对飞机和工业交通所产生的噪音，根据噪声水平和噪声特征征收噪音税；为减少城市交通压力，改善市区环境开征拥挤税。㈨
随着科学发展观的全面落实，在我国开征环境税已经非常必要。目前，我国环境税课征对象可暂定为排放的各种废气、废水和固体废弃物。对于一些高污染产品，可以以环境附加税的形式合并到消费税中。在开征环境税的初期，为易于推行，税目划分不宜过细，税率结构也不宜太复杂。可考虑将现行的水污染、大气污染、工业废弃物、城市生活垃圾废弃物、噪音等收费改为征收环境保护税，发挥税收对环保工作的促进作用。
(四)完善排污收费制度
逐步扩大排污收费的范围，将各种污染源纳入收费范围内，制定严格的征收标准，加大收缴力度。按照“污染者付费原则”，将环境要素成本量化纳入企业生产成本，按照“谁开发谁保护，谁利用谁补偿”的原则，建立公平合理的生态补偿机制。
二、优化生态补偿财政投入政策
地区之间的经济发展不平衡，生态补偿资金丰腴程度不同，补偿能力差别较大，有效解决这一问题的主要手段是建立健全生态保护财政转移支付制度。财政转移支付是生态补偿最直接的手段，也是最容易实施的手段。
(一)生态补偿财政转移支付的几个相关问题
1转移支付规模。在安排财政转移支付生态补偿资金时，首先应合理确定转移支付规模，一方面在总量上要有足够的数量保证，解决生态补偿公共支出责任的纵向不平衡和缓解地区间财力差距扩大的趋势，逐步实现各地的基本生态补偿公共支出的均衡；另一方面，生态补偿财政转移支付应有上限，如果转移支付规模太大，超出了合理范围，会在资金分配过程中造成交易成本无谓增加和效率损失。财政转移支付的额度应使财政收支的纵向不平衡达到既能保持上级政府的控制力，又使损失的效率最小化。
2转移支付对象。中央的生态补偿财政转移支付应在全国范围内根据需要确定重要支持对象。西部和三江上游地区的天然林保护和退耕还林还草工程对全国的生态安全至关重要，应成为国家财政进行生态补偿的重点地区。各级地方政府根据本地经济发展和环境污染的实际情况，在本级预算范围内确定辖区内的生态补偿财政转移支付对象。
3转移支付结构。随着经济的快速发展和环境污染情况的加剧，在加大财政调控力度的同时，应优化生态补偿财政转移支付的结构。以科学发展为主线，注重加强政策引导，着力推进结构调整、节能减排、自主创新，促进经济发展方式转变。
(二)构建多层次的生态补偿财政分担体系
1中央政府财政转移支付。中央政府在安排生态补偿财政转移支付资金时，主要针对全局性的补偿问题，将全国作为一盘棋，通盘考虑，加大对中西部地区、生态效益地区的转移支付力度，改进转移支付办法，突出对生态地区的转移支付，设立重点生态区的专项资金和西部生态补偿与生态建设基金。对欠发达县实行税收增量返还和激励性转移支付办法，促进县域经济的协调发展。
2省级财政转移支付。省级生态补偿财政转移支付应根据本省具体情况，合理安排财政转移支付的方向、规模，明确投资重点、分配使用原则和专项资金的使用范围等内容。重点是对重要生态功能区的支持，关注本省欠发达地区的生态补偿的落实。设立环境整治与保护专项资金，整合现有市级财政转移支付和补助资金。在资金安排使用过程中，市级各部门明确倾斜性的生态环境保护项目，结合年度环境保护和生态建设目标责任制考核结果安排项目。根据当地排污总量和国家环保总局公布的污染物治理成本测算，安排补偿资金的额度，原则上应按上年度辖区内环境污染治理成本的一定比例安排补偿资金。各省、市等地方政府可以就本地区生态环境项目设立地方补偿资金，并可在补偿计划上单列出对物权受限人的补偿。设立这种多层次的补偿资金可以对地方环境保护起到刺激作用，同时形成上下多层的互动机制。
3建立乡镇财政保障制度。首先，针对由于分税制改革带来地方乡镇财政收入减少的现状，县财政通过转移支付补足乡镇生态补偿资金缺口。其次，针对部分乡镇在保护生态环境方面所做的牺牲，县财政应将增加生态保护补偿预算资金，列入每年度财政预算。
财政投人是构建生态补偿机制的重要组成部分，财政应根据不同的生态保护和生态补偿的要求，以不同的形式，制定不同的财政补偿投入政策，采取不同的措施，加大对环境保护建设的投入力度，补偿维持生态环境良性循环的公共资金。
(三)建立财政补贴、财政投资有机融合的财政补偿机制
对于外部效应较大的公用设施、能源、交通、农业以及治理大江大河和治理污染等有关国计民生的产业和领域，财政投资应采用直接投资方式进行，以提高国民经济的整体效益。对于收益率较低的生态保护项目，市场机制发挥作用有限，应采取财政补贴方式，使这些项目的收益率能够有利于调动投资者参与生态保护项目的积极性。财政补贴的方式可以直接的补贴方式支付给投资于生态保护和生态维护的项目或投资者，也可以隐蔽的财政贴息的方式提供补贴，或者采取以奖代补的方式提供补贴，发挥财政资金的引导作用。
三、建立生态补偿财税政策的配套措施
(一)完善生态补偿法律体系
目前，我国生态补偿的各种法律规定散见于一些不同层级的法律、法规和规章之中，到目前为止还没有一部生态补偿的基本法律或行政法规，以对生态补偿的基本原则、基本制度、主体、对象、范围、标准、方式、资金来源等作出总体性规定，而且，现行的生态补偿法律规定缺乏可操作性。生态补偿政策在保护生态环境方面发挥着重要作用，但政策与法律相比缺乏安定性、连续性与强制性。
要解决生态服务提供者与受益者之间在环境资源利益分配上的不公平问题，应该尽早实现在生态补偿领域国家层面的立法，明确补偿主体的法律义务和责任，创建和完善生态补偿法律制度。其主要内容就是从法律制度上确立由生态服务功能的受益者支付生态效益的相应费用，解决无偿享有生态服务或环境效益的问题，并弥补生态环境保护者的损失。同时，在法律上进一步完善由生态环境的破坏者承担环境污染、生态破坏的负外部性或将外部性成本内部化，并对环境违法行为进行重罚，提高违法成本。在依法治国的大环境下，法律制度作为必不可少的“硬约束”，在生态补偿方面将发挥不可替代的作用。
(二)建立多层次生态补偿资金渠道
除了通过生态税收筹集生态补偿资金外，应使生态补偿资金多元化，为生态补偿提供充足的资金。
1推行绿色金融贷款。合理利用信贷资金，引导信贷资金支持生态补偿项目；有效利用国债这一有利的筹资手段，动用社会闲置资金进行生态补偿，解决资金缺口问题；考虑发行中长期特种生态建设债券或，筹集一定的资金；提高金融开放度、资信度和透明度，保持投资制度的一致性和稳定性，创造良好的条件，积极吸引国外资金直接投资于生态项目的建设。
2完善生态环境治理备用金制度。对新建或正在开采的矿山，应以土地复垦为重点建立生态补偿保证金制度。所有企业都必须在交纳一定数量保证金后才能取得采矿许可，保证金应根据每年生态损害需要治理的成本加以征收，要能满足治理所需全部费用。保证金可以通过地方环境或国土资源行政主管部门征收上缴国家。也可以在银行建立企业生态修复账户、政府监管使用的方式交纳。若开采企业未按规定履行生态补偿义务，政府可动用保证金进行生态治理。
3建立生态补偿与生态保险协调体系。针对生态风险引入生态保险，建立生态风险分散机制，并通过生态保险筹集生态补偿资金。生态保险在保护参保双方利益的同时，对由于环境污染给受害方造成的损失进行赔付，并对保障生态安全的措施进行补充拨款。保险机制可以成为使生态环境损失大大降低的风险调节器与管理手段。这种直接的经济激励机制的应用可以作为对社会与自然相互关系调节的传统经济手段与法律手段的有益补充，也是污染者付费原则得到实施的生态经济手段。生态保险实质上不仅是用来对受害人造成的损失进行赔偿，而且对投保人来说是生态环境损害的预先安排，保证生态损失发生后能够有效消除损失。
(三)建立财政、税收、环保三部门联动机制
为加强排污费的管理，应完善排污费的核定、征收、使用各环节的规章制度，并建立财政、税收、环保三部门联动机制。排污费由环保行政主管部门根据污染者排污的种类、数量和排污费数额进行核定，地税部门负责代为征收，银行入库，财政统管，从根本上解决环保部门吃排污费的问题，建立市场经济条件下的环境保护和生态补偿的新机制。
(四)构建生态补偿机制社会参与和统一操作平台
生态补偿机制的建立是一项复杂的系统工程，需要政府、社会和公民的广泛参与，需要各利益相关方的协调配合和相互监督。通过政府宏观调控引导、市场机制有效配置、法律法规的约束、伦理道德的规范，建立有效的社会参与机制、社会监督机制、利益协调机制，构建相对统一的政策运行和协作平台，保障我国生态补偿政策体系得以有效实施和完善。
补偿性财政政策篇5
1.1构建生态财政体制的必要性
(1)严格划定中央与地方的环境保护职能,强化国家承担宏观生态环境保护的职责。有利于增强国家进行宏观配置环境资源的财力。
(2)通过调整财政政策,调节财力分配结构,统筹安排生态建设投资。有利于推进生态环境可持续发展。
(3)改革财政制度,通过财政补贴、优惠政策等措施,扶持生态环境建设企业的经营活动,鼓励企业开展资源综合利用。有利于刺激生态企业增加生态环境投入。
(4)国家通过课以罚款、征收资源补偿费和环境税等增税方法。有利于防止自然资源的过度开发。
1.2构建新型生态财政体制。构建新型生态财政体制
(1)构建政府公共财政预算制度。在政府财政支出预算科目中,建立生态环境建设财政支出预算科目。将生态环境建设资金纳入财政预算,并逐步增加。政府投入主要方式,一是用于重点工程建设;二是用于银行贴息间接支持重点项目。
(2)加大财政转移支付力度。第一,确定转移支付的基数,构建配套政策与操作措施,保证生态财政支出不断增加。第二,扩大专项补助范围。通过国家预算,加大对生态环境建设的专项补助范围和数额。第三,发挥财政杠杆作用。利用财政手段,通过财政资金给予生态企业投资补贴,激发企业投资积极性。第四,建立担保制度。通过政府担保,财政贴息的办法,发行生态企业债券,筹集生态环境建设资金。
(3)构建财政政策支持体系。第一,运用财政政策支持生态环境建设,探索生态财政体制的新思路、新方法和新机制。第二,调整财政支出结构。充分认识构建生态财政体制的重要性,突出生态财政体制长期效益,制定科学的财政支持规划和实施方案,完善生态财政体系,增加生态财政支出。第三,构建以地方财政为主体,中央财政为支持的财政支持体系,加大对生态环境治理的投入力度。
(4)构建多元化投融资主体。第一,要以财政支持为基础,构建投资主体多元化的生态环境投融资体制。第二,要支持地方培育自我开发能力,通过实施贷款担保、财政贴息等政策,鼓励和引导民间资本和外国资本向生态环境工程项目流动。
2构建适应生态环境治理需要和要求的税收制度
2.1生态税收的涵义和特征
(1)生态税收是指国家为实现特定生态环境保护目标,筹集生态环境保护资金,并调节纳税人相应行为而开征的有关税收的总称。
(2)生态税收的特征:第一,目的性。生态税收收入是国家为实现特定的生态环境保护目标筹集的财政收入,首要目标是环境保护。第二,调节性。生态税收通过调节企业或个人有利于或不利于生态环境行为而发挥其作用。第三,关联性。生态税收与经济活动性质和规模之间存在着一定的关系。
2.2建立新型生态税收体制
(1)完善税收支持措施。采取切实可行的税收支持措施,确保生态环境工程建设的顺利进行。第一,设立生态建设工程项目。在重点地区设立生态环境工程保税区,增加生态工程项目的诱惑力,吸引国内外投资者参与项目建设。第二,放宽征税条件。对污染少、资源能源消耗低、生态友好型企业,放宽增值税、所得税的征收条件,使企业得到税收实惠。第三,实行税收返还制度。对生态企业实施免征或全额返还资源税,将免税或返还部分作为国家投资,继续用于生态环境保护。对生态环境建设项目,在税收上实行返还制度。
(2)调整现行税收优惠政策。第一,扩大固定资产投资方向调节税零税率政策的适用范围,准确界定零税率调节税的使用项目类型。第二,界定生态产业和生态工业园区的范围,在规定期限内对参与生态工程的企业实行税收优惠政策。第三,对生态环境建设需要的进口产品,减免进口关税。第四,对低碳家电、新能源汽车等,减征消费税。第五,对经营生态环境公用设施的企业,在征收营业税、增值税和城市维护建设税方面给予优惠。第六,允许清洁能源企业、污染治理企业、环境公用事业以及环保示范项目,加速投资折旧。
(3)调整税收结构。第一,增设资源消费税税目,根据污染品质确定消费税额。第二,对燃油等产品征收消费税附加,利用税收差异鼓励使用优质低碳产品。第三,提高对危害人们健康的消费品税率。不断优化税收结构。第四,通过制定相关法规,对生态环境建设实施税收优惠和差别利率,调动生态环境项目投资主体的积极性。
3构建适应生态环境治理需要和要求的金融体制
3.1构建市场化投融资机制
(1)遵循市场化原则。强化市场观念,引入市场机制,遵循市场规律,改革生态环境治理投融资体制,以适应生态环境建设发展的需要和要求。
(2)完善市场化商业运作机制,建立多渠道、多元化的投融资体系。按照市场化模式,改革生态投融资机制。
(3)发挥商业性金融在生态投融资体系中的作用。调整和改善生态环境投融资结构。
3.2深化生态金融体制改革
(1)强化政策性金融体制。完善商业性金融发展的环境,构建政策性金融和商业性金融相互补充的金融框架。确立政策性金融的主导地位,采取多种措施发展政策性金融,加强政策性金融商业化运作。加大政策性金融支持力度。第一,明确国家开发银行在生态投融资中的地位,加大开发银行的投资力度;第二,在政策性银行设立专项优惠贷款,增加生态环境治理项目配套资金;第三,制定资本市场倾斜政策,通过股票上市、债券发行额度的倾斜政策,支持生态环境项目及其产业的发展。第四,改革投入方式,拓宽融资渠道,增加政策性银行资金来源,提高政策性贷款的效率和效果。
(2)健全商业性金融体系。第一、建立合理补尝制度。补偿商业金融机构因对生态环境治理放贷造成的利益损失,调动商业性银行对生态环境发展投融资的积极性。第二,建立生态项目基金。组建生态项目工程建设基金,按照市场化投资运作方式,筹措、管理和运用社会资金投向这些项目。第三,发挥资本市场作用。通过发行中长期债券等形式,筹集大型生态项目建设所需的资金。第四,积极引入民间资本。实现投资主体多元化。第五,国家以优惠利率政策等鼓励商业性银行向生态项目投资。
(3)制定灵活的金融政策。第一,加大政策性金融的倾斜力度,引导、扶持商业性金融介入。第二,发挥资本市场对生态建设资金筹措的作用,适当放宽信贷条件,加强银行信贷资金的支持。第三,发挥市场配置资金的作用,发挥商业性金融在生态工程中的主导作用。
(4)培育生态资本市场。第一,支持生态企业进行体制改革。将竞争优势明显、经济效益良好的企业推向市场,通过社会融资实现企业资本筹集和扩张,增强企业生态投资能力。第二,发行生态债券。利用债券市场发行生态债券,主要用于生态环境治理。培育市场体系、扩大市场规模、发展投资银行、推动股权流动、改善投资结构、加强股票监管、健全市场运作机制。第三,重视生态企业债券市场的发展和建设。通过资本市场直接融资,优化环保企业资本结构,实现产权主体多元化,变革产权制度。
4构建适应生态环境治理需要和要求的生态补偿机制
4.1总书记在党的十七大报告中指出实行有利于科学发展的财税制度,建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制。生态补偿机制不健全是导致我国生态环境状况有所恶化的重要原因。因此,加强生态环境保护和建设必须不断完善生态补偿机制。
4.2完善生态补偿机制的举措
(1)提高对生态补偿重要性的认识。要加强对生态补偿机制建设重要性的教育,充分认识建立生态补偿制度的重要性和必要性。
(2)选择适合的补偿模式。制定生态环境保护标准,依据生态环境保护标准确定补偿模式。第一,通过横向转移支付的方式进行补偿;第二,由政府投入,并采用水土保持补偿机制;第三,采用循环利用的模式。
(3)规范生态补偿机制。首先,构建由生态控制区、生态恢复区、生态防护区组成的生态保护区机制。其次,完善现行政策措施,总结经验教训,实现生态补偿的制度化、规范化和科学化。再次,生态补偿机制,按照由点到面的原则,分步推进,逐步实施。建立和完善生态环境补偿机制。
(4)整体推进,分步实施,统筹规划、科学保护。不断完善现有政策措施,总结经验,由点到面,努力实现生态补偿的制度化、规范化。
5构建适应生态环境治理需要和要求的市政债券制度
5.1生态市政债券是指以城市政府为发行债券主体、通过资本市场公开发行的生态环境治理债券主要用于城市公共实施建设,污水、垃圾处理、城市绿化、改善空气质量等。
5.2创新市政债券体制发行市政债券是我国投融资体制改革的重要举措,它关系到中央和地方财权和事权的重新划分,也涉及到法律制度修订和经济政策调整,需要创新市政债券体制,建立完善的市政债券管理体系及监督机制。
(1)完善市政债券发行的配套政策。第一,实行市政债券投资收益的减免税政策,以吸引机构与个人投资者投资。第二,向商业银行开放市政债券市场,允许商业银行投资市政债券。第三,通过市场交易,提高市政债券的流动性,降低投资风险。第四,建立有效的市政债券的发行与担保机制。第五,运用合理的担保结构,落实担保及风险责任。
(2)建立债券资金优先使用保障机制。市政债券融通的资金可以有多种用途。为了加快生态环境建设,必须综合运用行政手段和市场机制,保障市政债券资金优先用于生态环境治理。一是设立政府环保专门预算用于回购债券;二是提供优惠担保政策等。
补偿性财政政策篇6
【关键词】政府财政补偿医院
随着政府投入的逐渐降低以及医院逐渐变为以利润为导向，改革所带来的其他问题也愈加明显。当前，我国的医院仍然是以公立医院为主，获利能力本就较弱，并且也不是以盈利为主要目的，因此政府投入就显得相当的重要，为了促进医院的可持续发展，需要加大政府财政对于医院的投入。
一、政府财政加大对医院投入的必要性
从当前的财政补助来看，是很难维持医院的正常运行的，医院仍然需要依靠药品收入、医疗服务收入来获得维持运行的资金。为此，如果财政补助不足就会导致公立医院出现市场逐利的情况，医院会想办法通过创收来补足自己的所需，维持医院的正常生存。[1]要有效的维持医院的正常运行，保证医疗事业的可持续发展，还需要政府财政进一步的增强对医院的投入。
自从市场经济体制改革，我国放开医疗服务市场之后，政府对于医疗服务的投入减少是相当明显的。因为，医院医疗技术服务收费要受到政府物价部门的定价制度的管控，不能够随意的上调，医院往往就只能够是将药品加成收入当做是医院生存与发展的一种补偿的渠道。在这样的情况下就会出现医院“以药养医”的运行模式以及“看病贵”的现象。
当前，在部分城市之中开始逐步的尝试“医药分开（离）”的方法，由政府来集中招标采供药品，对药品价格进行统一，让“以药养医”的这条路不能够继续下去，让老百姓可以真正的享受到低价优质的药品。但是这种改革的一个重要前提就是需要政府加大对医院的投入，对医院的补偿机制进行完善，否则医院生存补偿渠道就会消失，难以生存。
二、当前政府财政对医院投入存在的问题
（一）政府的财政投入不足，补偿金额不够高
2011年时，我国的公立医院总数达到了13180个，政府对于公立医院的财政补偿总额达到了10104993万元，只占医院总收入中的8.68%，每一家医院平均获得的财政补偿为766.7万元，政府财政对于公立医院的补偿相当的有限，而从发达国家的经验来看，政府对于公立医院的投入通常都要占到公立医院总收入的30%左右。但是近年来，我国公立医院所获得的财政补助收入占总收入的比重都不足10%。财政补偿水平严重的不足，这很难保证医院的可持续发展。
（二）政府财政投入结构不够合理，政策落实上对公共卫生投入不够重视
以经济发展水平较高的深圳市为例，其经济发展水平较高，市政府财政对于医疗卫生的投入也增长的较为明显。然而深圳市对于卫生的投入基本上是集中在基本建设资金以及医疗卫生设备之上，为深圳市的卫生事业发展提供了良好的硬件基础。然而深圳市对于公共卫生的投入却存在较为明显的不足。这种情况所导致的结果就是让有限资源不能够得到合理的使用，使得公共卫生工作的开展变得更加的困难。
（三）缺乏明确的补偿标准
我国政府对于医院还没有科学统一的补偿标准，很多时候是根据床位以及人员数来进行补偿。这种方式虽然简单，但是却不能和医院所提供的医疗服务工作量、医疗服务质量以及医疗服务效率进行挂钩。[2]有些医院在改善医疗服务质量与医疗服务效率上做了很多的努力，并且所花费的人、财、物也较多，如果根据传统的补偿标准，那么政府对于医院的投入就不会增加，这就不能够促进医院提高服务质量。
三、改善政府财政对医院投入的对策
（一）合理的确定财政补偿的水平
对于医院，特别是公立医院来讲，需要将这些医院的财政补偿纳入到财政预算管理中。公立医院本身就是非营利性质的，通过自己所提供的医疗服务能够获得一定程度的补偿，此外还需要政府对其进行财政补助。然而我国对于公立医院的财政补偿力度明显不足，财政投入的不足导致医院的发展所需得不到满足。因此需要让财政补助收入在医院总收入之中的比重得到增加。首先，需要对各级政府的责任进行落实，让政府在制度、规划、筹资、服务以及监管方面发挥出自己的作用，更好的维护公立医院所具有的公益性，让财政资金能够得到公平公正的分配。其次，需要从多个方面考虑到财政补偿水平的影响因素，并且在对公立医院的财政补偿水平进行确定的过程中，需要考虑到医院所提供的医疗服务量、医疗服务质量、服务效率、医院运营状况等因素，综合考虑并决定对其的财政投入水平。
（二）对投入方向与结构进行优化，改善政府的投入效率
虽然要增大对医院的财政投入，但是也需要做到量力而行、量入为出，综合多方面的因素对卫生资源进行合理的配置，要体现出卫生服务提供与获得的公平性，并让财政投入能够拥有较高效率。在投入方向上，需要向社会经济发展水平较为落后的地区进行倾斜、向市场能力较弱但是公益性质比较强的医院进行倾斜。补偿办法需要从以前的供方导向逐步的转变为以需求目标为导向，并需要尽可能的是通过服务购买的方式来进行补助。在投入的内容之上，需要保证符合规定的离退休人员经费是全额投入，这样可以有效的减轻公立医院的负担，对于在职人员经费的补助则可以根据一定的比例来进行。医院的基本医疗收入占医疗收入的比例以及基本药物收入占药品总收入的比例来进行确定。这样才可以和绩效考核进行挂钩。
（三）对补偿标准进行明确，完善补偿方式
政府要加大对医院的财政投入，可以采取经常性补偿、专项补偿与奖励性补偿这三种方式。经常性补偿是根据工作量调整情况来进行补偿，需要以医院财政补助的历史数据、医院提供的医疗服务量作为基准，对合理的补偿投入量进行计算，在每一年都需要根据具体的情况进行调整。[3]专项补偿则是根据实际发生额的一定比例来提供补偿。专项补偿是以区域卫生规划作为基础的，需要对当前区域中现存的医疗机构数、从业人员、大型设备等进行仔细的盘查，并且要做出合理的规划，在经过批准之后才可以进行补偿。奖励性补偿则是根据具体的评价情况来进行补偿，这是一种后补机制，需要对医院的医疗服务效率、医院费用控制情况、患者满意度等进行综合考察，对于获得高评价的给予奖励性补偿。
总之，从当前的情况来看，政府财政对于医院的投入明显不足，并且投入所存在的问题也很多，这在一定的程度上阻碍了医院的健康发展，为此，需要明确增大财政投入的必要性，并在此基础上明确投入存在的问题并进行改善，这样才可以促进医院的可持续发展。
参考文献
[1]赵大海.政府对公立医院财政投入的水平和方式研究[J].财政研究，2010（02）：7-9.
补偿性财政政策篇7
（一）针对重点开发区实施激励型财税政策
重点开发区已经具备了一定的经济快速发展的基础，需要一定的激励机制来刺激其经济潜能的发挥，财税政策应当通过特定的作用方式和工具组合，注重以经济杠杆来重新调度和倾斜配置一部分经济利益，起到引导、激励和约束当地政府和企业加快经济起飞和形成新兴中心区域的作用。对于国家鼓励的产业和投资领域，实施税收优惠、投资补贴、加速折旧、贴息等优惠措施；全面推进增值税转型，实施消费型增值税。
（二）针对限制开发区实施支持补偿型财税政策
限制开发区的开发潜力不大，重点应落在生态修复和环境保护上来，财税政策应当对这类区域加大转移支付的支持力度，并发展生态补偿机制。减免税收主要用于发展限制开发区的特色产业；设立专门的生态效益补偿基金，用于限制开发区域的生态修复和维护；对于直接受益主体收取适当费用来充实相应生态补偿基金，考虑采用从水资源费、水电费、旅游收入等渠道筹集受益者补偿资金，加快建立按照生态环境资源开发利用量征收的生态环境补偿费征收机制。
（三）针对禁止开发区的保障———补偿型财税政策
禁止开发区必须杜绝各种开发活动，但地方行政职能的执行需要必须得以满足，对此类区域，财税政策的定位是以转移支付等保障地方政府的运转和基本公共服务，同时加大生态补偿的力度。财政拨款主要用于保障公共服务和生态环境补偿的转移支付，加强生态修复。
二、构建与我国主体功能区发展建设相适应的财政政策体系
（一）优化税制结构，促进经济发展方式的根本转变
1、改革现行税制，使财政收入规范和稳步增长。第一，通过税费改革，理顺税费关系第二，将中央与地方财政税收收入分配方式转换为大多采用共享税方式的形式，以有利于调动各省建设主体功能区的积极性。第三，适时开征新税种，扩大财源。
2、优化税制结构，建立促进生态环境管理的税收体系。第一，利用增值税和消费税的调节导向，引导人们的消费结构。第二，调整资源税，开征环境税，加大环境污染惩处力度。第三，积极推进适合各主体功能区的财税体制改革试点。
（二）构建与主体功能区相协调的财政转移支付制度
1、科学合理确定财政转移支付目标。进一步规范政府与市场、中介组织、企业之间的关系，切实转变政府职能。
2、构建与主体功能区相适应的纵向转移支付制度。
3、构建针对主体功能区的地区间横向转移支付机制。可通过多种形式，向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然资源保护区倾斜。
4、进一步完善省以下转移支付制度。
（三）构建与主体功能区政策相适应的预算投入和横向生态补偿机制
1、进一步完善我国现行的对口支援制度。改革和创新传统的对口支援制度，加大东部沿海等省份对中西北部省份的技术、资金、劳动力资源对口支援。
2、逐步加大对生态补偿的公共预算投入比例。中央和地方财政对环境保护的支出应加大投入生态恢复的比例。
补偿性财政政策篇8
第二条本办法所称风险补偿资金，是指市政府为鼓励银行业金融机构增加对中小企业信贷支持而设立的引导性财政专项扶持资金。
第三条本办法所称中小企业，是指在市依法设立的符合国家产业政策、符合市产业发展规划和支持发展方向、有发展前景的、成长型、科技型、劳动密集型，经市金融办、市发改委、国资委、财政局、工信局、科技局、高新区管委会按一定标准筛选进入《贷款企业准入名录》的各种所有制形式的法人经济实体、各县区工业园区投资开发公司及项目。
第四条本办法所指银行业金融机构是指在市依法设立的各类政策性银行、商业银行的市级机构和农村信用合作社县级联社，也包括在市有信贷业务并且可统计的外埠金融机构。
第五条本办法所称风险补偿是指贷款银行向《贷款企业准入名录》中的企业和项目发放贷款发生呆账，在处置抵（质）押物后仍不足以弥补贷款银行损失时，从中小企业贷款风险补偿资金中给予贷款银行风险补偿的制度。
第六条本办法由市金融办牵头组织实施，市财政局是风险补偿资金的主管部门，负责风险补偿的拨付和监督管理；市发改委、国资委、工信局、财政局、科技局、高新区管委会负责制定相关标准，筛选年度风险补偿贷款支持的中小企业；市金融办负责落实合作银行业金融机构，负责实际贷款增长量和损失类贷款的调查核实。
第七条风险补偿资金的来源：市级财政安排的专项资金。
第八条风险补偿金启动金额为1000万元。今后年度由市财政局按照贷款银行上年度对《贷款企业准入名录》中的企业和项目实际发放贷款净增长额的3%确定新增补偿金，与上年度存量补偿金总额共同组成全市中小企业贷款风险补偿资金总额，并专户存入贷款银行封闭管理。
贷款银行上年度中小企业贷款实际净增长额，由市金融办组织市财政局、人民银行中心支行、银监分局等部门联合核实。
第九条风险补偿资金的补偿范围为自发文之日起向《贷款企业准入名录》中的企业和项目发放的新增贷款。
第十条补偿条件：（一）原则上要求执行基准利率，最高上浮不超过基准利率的30%，不得以中间业务费等形式变相收取利息或其他额外费用。（二）市中小企业信用担保公司担保贷款、转贷款、委托贷款、信用证项下卖方融资等银行业金融机构不承担风险的贷款，不予以风险补偿。（三）银行员工内外部勾结，以欺诈等方式发放形成的违规贷款或由于银行工作人员失误造成的贷款损失，不予以风险补偿。
第十一条风险补偿资金的风险补偿标准为贷款银行向《贷款企业准入名录》中的企业发放贷款所产生的实际损失的50%。单户贷款的风险补偿最高额为100万元，每年每家金融机构累计风险补偿的最高额为500万元。
第十二条对贷款银行实际损失补偿的前提是：贷款银行向《贷款企业准入名录》中的企业和项目发放贷款发生实际损失后，借款企业有抵（质）押物的，由贷款银行依法处置抵（质）押物弥补损失；处置抵（质）押物后不足弥补损失的，由市财政局按贷款实际损失50%的标准动用风险补偿金，用于补偿。贷款银行在贷款形成损失后，应及时向当地法院主张债权，通过司法追索回的还款资金，应同比例退还风险补偿金。
补偿性财政政策篇9
助学贷款的发展历程以2004年助学贷款新政策的出台为界可以划分为两个阶段，即从1999年6月至2004年6月为第一阶段；2004年6月至今为第二个阶段。在第一阶段，助学贷款的经办银行是指定的，学生借款利息的50%由财政承担，由经办银行确定贷款期限。助学贷款政策刚出台时，各界对它的期望值比较高，但随着还贷高峰的到来，20%左右的违约率使银行失去了对助学贷款的兴趣，个别地区把发放助学贷款的学校锁定在名牌大学，大大缩减了助学贷款额度，一度出现了大面积的停贷。在助学贷款发展的第二阶段，国家对助学贷款的贴息方式、还贷年限做出调整，更主要的改变了国家指定商业银行办理助学贷款的做法，实行由政府按隶属关系委托全国和省级国家助学贷款管理中心通过招投标方式确定国家助学贷款经办银行的办法，建立了国家助学贷款风险补偿机制，按照风险分担的原则，按隶属关系，由财政和普通高校按贷款当年发生额的一定比例建立国家助学贷款风险补偿专项资金，给予经办银行适当补偿，具体比例在招标时确定。尽管如此，助学贷款的开展情况仍不能尽如人意，流标现象时有发生。
助学贷款作为一项准公共品性质的制度安排，在落实中遇到困难，从政令畅通的角度讲，张副部长的批评是正确的。但作为一项制度，难以推行，应该有深层次的原因。因此，反思这一制度的各个环节是否还存在问题是必要的。
一、法理基础
中国现行的助学贷款制度法理基础并不牢固。首先，政府无权规定银行等金融机构对高等教育负有法定的义务，助学贷款作为财政部、人民银行、教育部联合出台并经国务院确认的制度，其合法效力在于国家是四家国有商业银行的股东。随着国有商业银行股份制改革的深入，随着战略股东的引入，政府、人民银行、教育部、银监局都不能强制商业银行提供助学贷款。其次，地方政府或财政部、人民银行的分支机构督促农村信用社进行助学贷款也是没有法理依据的。因为信用社是社员出资的，尽管从理论上说，信用社的股本金可能已经成为负数。从根本上说农村信用社愿意进行助学贷款可能是出于与人民银行搞好关系，保证支农再贷款额度以及道义等非经济因素的考虑。第三，助学贷款部分相关文件中一些提法的法理依据值得推敲。2005年年初，人民银行与银监会联合发出通知，要求相关金融机构认真落实国家助学贷款新政策，保证及时发放符合条件的国家助学贷款，对助学贷款不得设置任何规模和资金限制，保证高校贫困生顺利入学。各银监局将联合人民银行各地分支机构，依法查处未按国家规定政策及时发放国家助学贷款的银行。《中华人民共和国中国人民银行法》、《中华人民共和国银行业监督管理法》并未提供上述提法的法理依据。对市场来说，法无禁止的就可以去做；而对政府来说，法无授权的就不能做（钱颖一，2005）。在各地出台的实施细则、补充条例中，“不得推托”等词汇频繁出现，这些条款是否遵循了依法行政原则仍存在疑问。第四，助学贷款惩戒机制的法理依据含糊不清。由于部分地区推行助学贷款不力财政部门和教育部门出台了相关的惩罚措施。上述八个地区在一个月的整改期后如果仍不落实相关政策，财政部将采取的措施是：不安排对地方高校的共建经费，并减少今年教育专项的转移支付资金。对财政困难且国家助学贷款工作开展得好的省份，用“以奖代补”的方式给予奖励支持。教育部将采取的措施是：明年一律调减这些地方和有关高校的大专(高职)生、本科生和研究生招生计划。暂停这些地方和有关高校的硕士、博士点的审批；今年已经审批通过的硕、博士点，亦暂缓执行，不公布，不下达。暂停对新设置高校、高校升格、高校更名的审批工作；暂停教育部与这些地方的高校共建工作。在部委属高校中，凡未落实资助政策、学生或家长反映较多的，是985工程学校的一律暂时停拨有关经费；不是985工程学校的，一律暂停安排维修经费。上述措施的合法性均存在疑问。第五，地方政府、教育部、人民银行、银监局对各银行施加非市场手段的影响与法理不合。在各地推行助学贷款的过程中，有关部门常通过对商业银行施加压力迫使商业银行参与投标。这些行为均属于行政违法行为。
二、制度安排
在助学贷款运行的第一阶段，该制度安排的缺陷比较明显。对学生和学校而言，助学贷款明显的具有正的收益；对国家而言，助学贷款中只付出了财政贴息，但收到了良好的社会效益，国家的总体收益也是正的；商业银行承担了国家助学贷款数额小、涉及面广、工作量大等特点所带来的高交易成本、管理成本和以及贷后很高的迫偿成本和违约损失，承担了助学贷款资金的机会成本，却成为助学贷款各主体中唯一一个得到负收益的主体。因此，商业银行没有积极性去维护这个制度的运行是不难理解的。
应该承认，2004年6月出台的助学贷款新政策是一个极大的进步，其合理之处在于将风险由银行单独承担变为风险由财政、高校、银行分担。但新政策没有从根本上修正助学贷款的制度缺陷。银行与助学贷款管理中心就风险补偿金比例问题难以达成一致，成为助学贷款受阻的首要原因。国家规定的最高风险补偿金为15%，而一般仅在7%左右，从全国看，助学贷款的违约率在20%-30%之间。在商业银行看来，助学贷款是政策性业务，分担风险对商业银行是不公平的，因此，商业银行提出较高的风险金比率。而各地财政的财力有限，风险补偿金的财政承担部分也有不同的主体。国家助学贷款新政策中规定，省级财政只负责省级财政拨款高校贷款学生的贴息和风险补偿金，市级财政拨款高校贷款学生的贴息和风险补偿金由市级财政负责。由于各地财力不同，使风险补偿问题在落实中存在差异。银行普遍认为，与其扯皮，不如退出这项安排。比如，2004年山东省助学贷款招标过程中，工商银行山东分行提出的风险补偿金比例为40%，建设银行山东分行提出的风险补偿金比例为12%；省有关部门提出的风险补偿金比例为5%，双方差距悬殊，使贷款银行难以落实。在河南省高校2004年至2005年度国家助学贷款业务招标开标仪式上，11家收到招标邀请书的银行只有5家到会，最后只有工行、中行、建行3家国有商业银行投标，而他们开出的30％或更高的风险补偿金比例遭到财政和高校的拒绝。
高校对风险补偿问题也有看法。高校承担50%的风险补偿基金的安排与扩大学生贷款面的目标有矛盾。新政策规定，每个高校在风险基金中承担的数额，按照当年贷款发生额和毕业学生贷款违约率加权计算。学生贷款金额越多，学校应交的风险补偿越多。这使得高校倾向于减少学生的贷款，从而少交风险补偿金。更为严重的是，由此可能导致的高校对学生实行选择性贷款，甚至选择性录取，增加了该项制度安排的负面影响，增加制度成本，减少了制度收益。
助学贷款制度如何改革取决于对助学贷款制度做怎样的修补才能使助学贷款中的多个利益相关主体都能够得到正的收益，使各个主体自觉维护这项制度，形成稳定的均衡。
现在看来，实现上述目的比较困难。从目前大学生的就业状况看，未来新毕业大学生的经济状况不会出现大的改观，学生信用状况也不会在短期内改变。假定违约率保持不变，则助学贷款改革的核心问题就是如何提高风险补偿金比率的问题。假定风险补偿金比例不变，则助学贷款改革的核心问题就是如何降低违约率的问题。
针对第一种情形的尝试或设想有成立担保基金、助学贷款保险公司等。针对第二种情形的尝试有黑名单公布制度、用人单位督促还款安排、生源地助学贷款制度、延长贷款期限的方法、国家助学贷款呆坏账核销办法、助学贷款发生呆坏账的免责条款等。针对两种情形的尝试都没有取得明显的成效。上述安排都不能使各利益主体都得到正的收益，不能形成对称的责权利关系。不能形成稳定的均衡。在助学贷款的总体收益难以覆盖成本的情况下，总得有人来承担相应的损失（马经，2003）。
从制度的长期稳定性方面讲，助学贷款制度设计要正确的回答两个主要问题，一是由谁承担风险，二是由谁经办。笔者的答案是助学贷款这类政策性业务应该有政策性银行来承担，其风险应由国家承担，即由财政提供担保。政策性银行完全有能力承担政策性业务，财政状况的初步好转也为财政担保提供了可能性。
在美国，如果学生违约没有归还贷款，或者由于死亡、疾病而无法还贷，州政府和联邦政府将向银行赔付95％的拖欠贷款，也就是说，美国商业银行发放的助学贷款，是由州政府负责担保的，而且由联邦政府“再担保”。中国的事实是：政府想方设法将助学贷款的风险转嫁给市场主体，全然不顾政府社会公共品提供者的角色。
就助学贷款的经办机构而言，决策者应该转变思路，为什么一定要让商业性银行承担此类业务，为什么不能考虑让政策性银行承担。事实上，长期以来，中国金融存在一个不正常现象。国家千方百计把政策性业务强加给商业银行。而政策性银行却大刀阔斧的进行商业性业务乃至进行商业化改革。商业银行、政策性银行都有各自的行为边界，商业银行就应该以盈利为一切经营活动的出发点和落脚点，政策性银行就应该提供社会所需要的公共品性质的金融服务。商业银行在经营政策性业务过程中常带有商业色彩，一个极端的例子是，有的地区商业银行在发放助学贷款的时候，对特别贫困的学生反而不发放，老师不得不告诉申请助学贷款的学生，别把自己的经济条件写得太差。就是说，商业银行经办助学贷款难以实现助学贷款隐含的机会均等的要求。即使助学贷款得到一般商业性贷款相同的收益，商业银行仍然要进行权衡，因为助学贷款对贷款期限、还款方式的约束限制了商业银行的自主经营权。而政策性银行承担助学贷款业务则不会存在类似问题。2004年12月30日国家开发银行河南省分行与河南教育厅在河南省属高校助学贷款合作协议上正式签字，这在全国尚属首创。事实证明，政策性银行完全有能力承担该业务。
三、话语权之争
对各方围绕助学贷款问题的表态进行梳理后，我们发现众多的指责指向商业银行。而商业银行几乎没有辩解。我们的问题是，谁拥有指责别人的话语权，这些指责应该指向哪里。毫无疑问，人文关怀和社会公共品的提供者不应该是微观市场主体，除非他们自愿。商业银行退出助学贷款招标是基于经济利益的理性选择。这种选择是值得尊重的。不幸的是，制度的不规范使行为不当或无所作为者拥有指责别人的话语权。如果要追究助学贷款政策执行不力的责任，除了在法理基础、制度安排方面进行思索外，更深层次的问题是：谁造成接近20%的学生难以承担学费的事实。
参考文献：
1、马经，《助学贷款国际比较与中国的实践》，中国金融出版社，2003.1
2、魏震、王原，《风险补偿绊了助学贷款的腿》，,2004.10
补偿性财政政策篇10
【关键词】森林；生态；效益补偿
一、实行森林生态效益补偿政策的必要性
（一）实行森林生态效益补偿政策是生产实践的迫切需求。森林的生态效益是森林的外部经济效益，不能通过市场交换使其经济主体受益，现代经济学将之称为公共商品，对这种公共商品应有特殊的价值计量方法和补偿措施。森林生态补偿就是对森林生态效益的一种价值回报，也是商品经济价值规律的客观要求。建立完备的森林生态体系是我国林业发展战略的首要奋斗目标。而生态环境恶化和林业资金匮乏的矛盾也日益突出，因此，建立森林生态补偿机制是我国林业实现跨越式发展的迫切需要。
（二）实行森林生态效益补偿政策是弥补生态公益林资金严重不足的重要渠道。从我国生态公益林建设的实践来看，生态公益林建设资金严重不足。主要体现在三个方面：一是建设初期的造林费用不足；二是森林管护费用，包括人工管护费、护林防火费、病虫害防治费等不足，导致森林资源管护不力，毁林现象严重；三是对经营生态公益林的集体和个人投入的补偿，由于没有资金渠道，一直没有实现，严重影响了生态公益林经营者的积极性。当前，我国作为发展中国家，国家财政对林业的投入是相当有限的，实行森林生态效益补偿政策，通过“谁受益，谁补偿”，“专款专用”等政策弥补资金不足，实现森林资源的有效配置。
（三）实行森林生态效益补偿政策是实施生态公益林体系建设的重要保证。生态公益林是以维护和改善生态环境，保持生态平衡，保护生物多样性等满足人类社会多种生态需求为主体功能的森林。生态公益林服务于社会，受益于全民，是一项公益事业。是以空气净化、水源涵养、水土保持、防风固沙、农田牧场保护、护岸固堤、护路、护渠、美化环境，以及以国防、科研服务为主要目的。其本身的价值很难直接用经济效益指标来衡量。生态公益林的生态效益是以活立木群落为载体的形式发挥作用的。一旦将其林木采伐，其生态效益也就不复存在。所以，生态公益林是严禁商业性采伐的，其经营者不可能按商品经营方式通过市场交换取得其劳动和投入的经济回报。实施生态补偿机制，可以从根本上改变森林生态效益长期无偿享用，森林的经营者只有投入而无回报的这种不合理的状况，也可以弥补国家财政拨款的不足，保证公益林建设的可持续性。
二、目前森林生态效益补偿存在的问题
（1）基础研究薄弱生态价值是一个相对的概念，难以用货币来进行衡量，而且补偿对象有时很难准确界定。（2）补偿方式比较单一，没有建立良性投融资机制资金渠道以中央财政转移支付为主，补偿的重点为西部地区，而且以重大生态保护和建设工程及其配套措施为主要形式；投入主要以国家为主，地方投入较少；有限的资金主要以毛毛雨的形式，分散用于各个地区，造成资金的低效使用和浪费。（3）现行的财税政策不完善，在一定程度上限制了生态补偿机制的建立。（4）全国还没有形成统一、规范的管理体系缺乏有效的监督，资金的收取和利用都存在很大的漏洞。
三、建立生态补偿机制的对策建议
（1）建立健全政府间财政转移支付制度。加大对中西部地区、生态效益地区转移支付力度，改进转移支付办法，突出对生态地区的转移支付；设立对重点生态区的专项资金支持模式，将中央因改革所得税收入分享办法增加的收入，全部用于对地方，主要是中西部地区的一般性转移支付。（2）强化生态补偿的税收调节机制。调整和完善现行资源税，增收水资源税，以解决我国日益突出的缺水问题；开征森林资源税和草场资源税，以避免和防止生态破坏行为；对非再生性、稀缺性资源的开发要逐步提高税率。（3）拓宽生态建设和环境保护资金筹措渠道。今后可以继续利用国债这一有利的筹资手段，解决资金缺口问题。提高金融开放度、资信度和透明度及加强投资制度的一致性和稳定性，创造良好的条件以引进海外资金，积极吸引国外资金直接投资于生态项目的建设。（4）加强生态补偿机制的基础研究工作开展生态保护立法研究，为建立生态环境补偿机制提供法律依据。根据我国环境污染和生态破坏的实际情况，科学确定不同地区的补偿标准、补偿方式和补偿对象；在财政支付能力有限、政府控制力不足的条件下，加强产权改革制度的研究，调动民间参与污染治理和生态建设的积极性，将政府主导型生态治理模式逐步转变为民间主导型治理模式。（5）进一步完善生态补偿的收费制度逐步扩大排污收费的范围，提高排污收费标准，加大收缴力度，加强对有关部门行政不作为的监督。积极探索生态补偿收费的实践，制定严格的征收标准，实行收支两条线管理，征收的生态补偿费应该专款专用，用于生态恢复和补偿。
四、结语
建立森林生态效益补偿机制是一个新的课题，是我国改善生态环境建设、解决生态建设资金的根本途径，虽然国家已经开始试点，但仍有许多问题有待于进一步深入研究，如生态效益价值评估，同时借鉴林业发展国家的做法和经验，努力促进我国森林生态效益补偿机制的建立。而我国财力有限，区域经济发展不平衡，对本文中提出的对策建议，在不同地区具有相应的选择性，有必要引起地区政府重视，林业部门要主动介入积极探索。
参考文献
[1]徐信俭等.关于建立森林生态效益补偿基金的思考[J].林业经济，2000（4）.
[2]吴水荣，马天乐，赵伟，等.森林生态效益补偿制度进展与经济分析[J].林业经济，2001（4）.
[3]陈钦等.建立我国森林生态效益补偿制度的条件分析[J].林业财务与会计，2001（7）.