乡镇基层减负工作总结篇1
—当前乡镇基层政权存在的问题、原因及对策
我国进入社会转型期以来，艰巨而又复杂的社会系统工程未能及时完全统一和协调，不可避免地存在着一些问题，尤其是作为我国基层社会行政“末梢”的乡镇政府，集中体现了各种矛盾和问题。最近，笔者就当前农村基层政权存在的主要问题，在几个县的13个乡镇进行了调研，对其形成原因和如何解决问题进行了一些思考，并在这里作些粗浅的探讨。
一、问题及原因
当前基层政权主要存在以下五个声面的问题：
1、基层对政负债沉重。乡镇债务自20世纪90年代初开始形成，至90年代末期才引起关注。此时，相当部分乡镇因债务过于庞大而积重难返。据有关专家调查，湖南桃源县每个乡镇都负债，其中，负债1000万元以上的有23个，负债2000万元以上的有15个，负债最高的达1.09亿元。从我调查的13个乡镇来看，85%乡镇负了债，最多的达800余万元。某乡总人口17254人，至去年底负债361万元，人均负债209.2元。绝大多数的村也背上了沉重的债务。有些乡镇为了能“打开门、揭开锅”正常运转，向干部、向社会高利集资，向农信社借贷，并以此作缓解债务的方式，这必将引起新的债务。在目前中央政府化解乡村债务的政策尚明朗的情况下，基层政府为消减债务可能侵犯农民利益、加剧干部腐败、激化矛盾、甚至动摇土地承包经营责任制，成为今后恶化政府与农民关系的潜流。之所以背负沉重债务，主要原因是乡镇政府为完成上级政府的财政考核和大量投资高风险项目。具体来说有以下几个方面：一是乡镇举债建设，搞“形象工程”及“发展产业、达标升级”等。如上世纪九十年代中期的“百万生猪”工程，末期的“万亩烤烟”基地以及发展村办企业等，耗费了乡村大量的财力、物力。据调查，1997年一1999年某乡为带动农民种烤烟，建基地、育苗、租地、建烤房以及县、乡工作组伙食开支等全部由乡村负担，乡里为此背上15万元债务。二是乡村两级收入下降。尤其是在“三提五统”、农业税取消后，欠发达地区的乡村经济严重减弱，甚至出现了农民“零负担”下的乡村经济“零收入”，导致乡、村两级干部正常支出严重不足，既影响干部队伍的稳定，也影响了基层政权的执政地位。三是拖欠税费现象严重。多年来，农民税费的收缴基本都是采用动员其自愿上交的办法，对那些不愿上交税费的农户，乡、村两级显得束手无策，而县里采取的政策是任务要完成，问题不能出。乡里为保稳定，只能收多少算多少，实在没办法只能由乡村干部自己垫付。农户的欠款收不上来，该上交县财政的税费任务又要全额及时上缴，容易形成理不清的“债务链”，加速乡镇经济的恶性循环。某村近三年来村干部垫付上交税费13.78万元，仍欠乡镇税费7.82万元，而该乡为了完成县里下达的财政任务，只好又先替该村垫缴欠税部分，形成难解的债务链。四是债滚债，“雪球”增大，造成乡镇债务逐年攀升。五是乡镇财政包干体制直接导致乡村负债。九十年代初，县对乡实行财政包干，由于乡镇财政缺口大，县里给各乡下达各项经济任务逐年增加（主要是指农特税，生猪税等），乡里完不成任务只好垫交。据调查，某乡人口3.8万，该乡从2002年一2004年三年共垫交各种经济指标任务款（税款）135.7万元。六是农村义务教育、学校危房改造、水利设施修缮建设等公益事业导致乡级负债。多年来，由于国家财政用于这方面的投入较少，而乡镇可用财力又少，公益事业的投入基本上都是靠向金融机构借贷甚至拖欠工程款。这方面相当普遍，有的占总债务的比重还较大。例如，某乡投资公益事业负债120万元，占该乡总债务的33.24％。
2、基层党组织缺乏活力。改革开放以来，农村基层党组织总体上是健康发展的，但少数农村党员仍不同程度地存在理想信念淡化、宗旨意识褪化、组织纪律弱思想观念僵化、知识结构老化的问题，严重影响农村基层党组织战斗力。原因主要有二：一是党员年龄老化严重。据统计，我市农村党员的平均年龄近50岁，党员平均年龄60岁以上的村占的比重较大，许多村多年来未发展新党员。如某乡15个支部连续两年未发展一名党员的村就有2个。二是外出务工党员增多。随着农村务外出务工人员日益增多，外出务工的党员也逐年增多。如某县70多万人口，常年外出务工人员15万，外出务工党员1400余人，占党员总数的6.9%，有的村外出务工党员人数竟占到该村党员总数的42%。由于打工区域的不确定及农村党员履行义务自觉性的下降，导致外出务工党员这支特殊的流动群体管理难：一方面“老弱病残”党员“走不动”，另一方面务工党员外出打“游击”，一年下来难以开好一个支部大会。
3、基层政权行政能力弱化。一是乡镇政府行政机构设置上普追存在“条块分割”问题。有些理应下放给乡镇政府直接管理的，却被上级职能部门所把持（这些乡镇部门机构大多有利可图）；有些需要由上级职能部门业务指导和行政管理的乡镇事业单位，却被上级职能部门当作“包袱”甩给乡镇政府管理。尤其是前者，这些由上级职能部门实际管理的乡镇部门机构，往往不愿服从乡镇政府的管理或领导，更为严重的是，它们在一定范围内行使着本来属于乡镇政府的职权，从而削弱了乡镇政府的管理职能和权威，将乡镇政府架空、肢解为一级不完全的政府。这些部门机构就像各国派驻在联合国的代表机构，它们住乡镇政府的房子，享受乡镇政府的福利待遇，却可以不听乡镇政府的“调遣”；它们各自掌管着一个方面的权力，各自为政。乡镇政府对这些部门机构毫无办法，“叫不应”也“管不着”，只好放任不管。这种局面既不能对乡镇社区实施有效的管理和控制，也不能给农民提供完善服务。二是乡镇政府行政机构设置上普遍存在职能不清的问题。由于“政、企”、“政、事”和“政、经”不分，乡镇政府及其下属行政机构“该管的没管或者没有管好”，或者“管了不该管的事”。乡镇政府插手企事业和经济组织内部事务，而一些企事业单位和经济组织又担当了本属于乡镇政府的行政管理职能。三是对上负责与对下负责的矛盾。上级党委、政府把工作任务和指标层层“下压”，而乡镇处于最底层，只有硬着头皮上，“上面千条线，下面一根针”，对下还要保稳定，存在“上”与“下”的矛盾。
4、民间非政府力量逐年增大。一是宗教、宗族势力有所抬头，如某县已登记的宗教场所240所，非佛非道的场所（指方神庙类）达295处，仅去年一年依法取缔的非法场所就达51所；近年来各地宗族势力也在逐渐抬头，有的甚至严重影响村干部的选举工作。这些都导致农村基层精神文明有所滑坡。二是改革开放以来，社会结构发生了重大变化，就业形式、生活方式、价值标准的多元化变化直接导致了社会的分化，个人自由度增加，对政府的依附性减少。农村新富阶层的迅速崛起，冲击了农村社会权威体系，使农村社会由以前的党政单一权威制向多元权威制转变。
5、少数乡村干部工作热情不高。一方面乡镇干部待遇偏低。乡镇干部与县直关干部同为国家公务员，却待遇不一，国家规定的170元补工资以及菜篮子补贴乡镇干部都得不到保障。据调查，乡镇干部月平均工资684元，每月工作性支出约200元（含摩托车交通费，通讯费，每年报刊摊派，各项捐款等），用于家用仅剩484元，而乡镇干部“一头工，一头农”现象突出，生活较为贫困。另一方面乡镇干部政治地位较低。例如，乡镇科级领导干部大多从县直机关下派，从乡镇一般干部中直接提拔的较少。乡镇一般干部进城工作率也还不到8.5%，缺乏城乡交流，影响了乡镇干部工作积极性。此外，乡镇干部在许多工作中没有执法权，难以依法行政，这在很大程度上影响了干部的工作热情。
二、对策
加强农村基层组织政权建设，要从理顺体制、转变职能等方面入手，笔者认为主要应从以下五个方面着手。
1、转变基层政府职能，建立公共服务型政府。当前基层政府大包大揽，管得过多过宽的现象没有得到根本改变，政府管了很多不该管、管不好、管不了的事。特别是基层政府热衷于直接投资推动经济发展，产生了不少问题。社会主义市场经济的发展和现代行政管理科学要求基层政府必须转变职能，从经济建设向公共管理转型。建立公共服务型政府，要把握好以下几个方面：一是明确职能定位。与市场经济相适应的现代政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，根据我国实际情况，基层政府职能应该以向社会、企业提供优质服务，搞好社会管理，创造良好经济发展环境和生活环境为主。二是树立现代政府理念。要摒弃政府权力包揽一切的旧观念，树立有限政府、责任政府、法治政府和服务政府理念，使政府从具体参与经济建设活动中脱身出来，把企业、中介组织和个人能够解决的问题交给社会处理，把更多的财力和精力投入到为经济发展创造良好环境上来。当前，基层政府的工作重点应放在以“五新一好”为主要内容的社会主义新农村建设上来，它对统筹城乡经济、破解“三农”、改善农民生活质量有重要的现实意义。三是坚持依法行政，加快政府管理创新。按照《全面推进依法行政实施纲要》和《行政许可法》的要求，转变行政管理方法，充分运用间接管理手段和动态管理经济和社会事务的管理，提高服务水平。
2、积极化解乡镇债务，理顺乡镇管理职能。我国政权运作是一种“压力型体制”，任务层层下压，导致各级政府将事权下移，最终都落在行政链条最低端的乡镇头上。乡镇头顶着计划生育、财政税收、社会治安综合治理、招商引资、中心工作等“一票否决”的悬剑。近年来，乡镇政府求发展、保稳定的任务越来越重，但是越来越紧张的财政使乡镇的调控能力愈来愈弱，条块不协调，使乡镇的权力愈来愈小。乡镇范围内，几乎凡是有权的、具有吸纳能力的所站全都收编上划，诸如税务、国土、工商、财政、公安等，乡镇政府的行动不仅常因之受掣肘，而且还常常要为他们支付许多费用。这种权力与责任不对等的体制削弱了乡镇一级政权的调控能力和行政管理能力。要协调好农村基层政权组织的关系，提高基层行政效能，一方面要强化措施，积极化解乡村债务。及时有效地化解乡村债务是从根本上维护农村社会温度的基础，也是保证农村基层政权正常运转的关键。一是削减高息借债，对乡村所欠的私借公用部分，要在清理核实的基础上，通过双方协商按照国家有关民间借贷利率规定个人借贷利率（月息10%以下）。二是对农民拖欠的税款要依据不同的情况分别对待，能减免给予减免，有能力偿还的要依据法律手段予以征收。三是对以集体名义为企业借（贷）款形成的债务，一律划转给企业，由其负债偿还，企业已合并、转制的，由新企业偿还，企业已经倒闭的，可先挂账，企业已经租赁经营承包的，从租赁费中划转偿还。四是统筹考虑，倾斜政策，加大政府扶持力度。根据不同情况，一方面核销银行贷款的死帐，另一方面区别对待，对一些“合理”，国家逐年拔出专款予以化解。五是严格控制非生产性支出，精减机构人员。农业税取消后，乡村干部工作量大减，应严格按照2003年农村税费配套改革要求，严格执行乡于部编制，逐步消化超编人员。另一方面要对乡镇政权设置进行改革。条件成熟的地方可以考虑实行乡镇自治，取消乡镇政权，将目前乡镇政权从国家行政组织变成杜区自治组织，或者是把乡镇作为县级派出机构，大幅度精筒人员和职能。
3、理顺行政管理体制，强调事权与对权相对应。目前我国县乡两级财政收入只占全国财政总收入的21%，而县乡材政供养人口却占全国财政供养人口的71％。地方的财政能力减弱，但承担的各种行政管理、公共服务的任务并没有相应减少，尤其是乡镇一级在对财政分配方面处于最不利的地位。要从体制上科学界定中央与地方的财权和事权，以立法的形式，将中央和地方各级政府的权力范围、权力运行方式、利益分配结构、承担的责任和展行的义务等明确下来。义务教育、卫生保健、社会救济等基础性的社会公共服务应该由中央承担，在地方承担的任务方面，省、市、县各级的侧重点也应该明确。
乡镇基层减负工作总结篇2
这次会议的主要任务是贯彻落实省委、省政府和市委、市政府关于深化农村税费改革，全面开展以税费改革为主要内容的农村综合改革的部署和要求，总结近年来我市农村税费改革工作，分析研究改革进程中的新形势、新情况，动员全市上下统一思想，明确任务，迅速行动，全面推进我市农村综合改革。下面，我讲四个方面的意见：
一、全市农村税费改革取得了显著成绩，促进了农民减负增收，加快了农村改革发展
农村税费改革是继、家庭承包制之后的又一次重大变革，是促进农业发展、农民富裕、农村繁荣的重大举措。从上一段改革情况来看，在省委、省政府的领导下，经过全市各级各部门和广大干部群众的共同努力，我市的农村税费改革工作取得了显著成效。主要表现在以下七个方面：
一是农民负担得到明显减轻。*年全面推行税费改革后，当年全市农民负担总额减少1.6亿元，人均减负33.3元，亩均减负40.3元，减负率达63.2%。*年全市农业税降低一个百分点，全市农民负担总额又减少1725万元。*年全面取消农业税，农民负担再次减少7635万元。3年来共减轻农民负担6亿元，全市488万农民人均减负123元。同时，从制度上规范了面向农村的集资和收费行为，各种乱收费、乱集资、乱摊派情况得到根本遏制。
二是干群关系得到改善。通过农村税费改革，乡镇政府和村级组织的工作职能、事权范围得到进一步规范，基层组织的工作重点逐步转到行政管理和发展农村经济及公益事业上来，促进了农村村民自治和农村集体事务的规范化管理，有效地改善了党群、干群关系，推进了农村基层民主政治建设，促进了农村的和谐进步。
三是乡镇机构改革不断推进。*年来，全市共撤并减少乡镇、街道办事处7个。按照今年1月市委、市政府印发的《*市适度撤并乡镇的实施方案》，我市已撤销了9个乡镇，撤并比例达13.3％。另外，自2002年县乡机构改革以来，全市乡镇机关内设机构由原来的635个减至269个，精简366个，精简57.6%。通过乡镇机构改革，促进了乡镇政府职能的转变，压缩了经费开支，减轻了财政负担，为进一步深化乡镇机构改革、建立防止农民负担反弹的长效机制奠定了基础。
四是农村义务教育管理体制逐步完善。几年来，全市共撤并校点365所，清退代课教师和临时聘用人员373人，撤销了乡教育行政管理机构，将其职能并入中心学校，将农村中小学人事和教师工资全部上收到县实行统一管理。加大了农村中小学危房改造力度，*年共排除校点危房13万平方米。认真落实对贫困生的“两免一补”政策，*年全市共有28.7万名中小学生享受了“两免一补”政策，共免书费和杂费2748万元，补助生活费562.5万元。
五是县乡财政管理体制改革不断深入。农村税费改革以来，各级财政对农村税费改革的转移支付逐年加大。到*年,我市共争取中央、省的农村税费改革转移支付资金5.76亿元，同时，中央、省、市、县四级联动，实施了一系列缓解县乡财政困难的政策措施，有力地保证了乡镇政权、村级组织正常运转和农村义务教育必要经费的正常投入。县乡财政体制的改革和调整步伐加快，全市已有3个县22个乡镇全面开展了“乡财县管乡用”改革试点。
六是清理化解乡村债务和建立防止农民负担反弹机制取得进展。*年，各县(市)区在坚决控制新债的基础上，采取停息挂账、盘活资产、债权置换、核销划转等方式积极消赤减债，共化解乡镇债务8136万元、村组债务1966万元。为防止农民负担反弹，全市9个县、115个乡镇和1496个村委会推行了“村帐委托乡代管”的改革试点，全面实行了涉农价格收费“公示制”、农村义务教育收费“一费制”、报刊订阅“限额制”，建立了农村公益事业筹资筹劳“一事一议”制度和农民负担监督管理及违规违纪“责任追究制”。
七是农村经济社会呈现良好的发展势头。农村税费改革顺民心、合民意，使广大农民普遍得到了实惠，农民生产积极性得到充分调动。随着“多予、少取、放活”政策的不断落实，我市农业发展势头强劲，主导产业建设步伐加快，经济效益显著提高，粮食生产稳步增长，各项社会事业显著进步，农村经济社会的发展活力不断增强。*年，全市农民人均纯收入达2078元，较上年增长9.5%，比“九五”末增加了615元，年均增长7.3%。
三年来的农村税费改革试点工作，不仅取得了多方面的成效，也为继续深化农村税费改革奠定了良好的基础，积累了一些可供借鉴的经验。归纳起来，主要有以下几个方面：
第一，必须加强领导，精心组织，才能确保各项改革顺利推进。农村税费改革政策性强，涉及面广，是一项十分复杂的系统工程。只有切实加强组织领导，才能正确把握改革方向，及时协调处理改革中出现的矛盾和问题。只有严格按照政策要求，精心制定实施方案，周密部署安排，狠抓督促检查，才能顺利推进农村税费改革。
第二，必须充分发动群众，依靠群众，才能确保各项政策落到实处。农民群众是农村税费改革的主体。只有充分调动广大农民群众的积极性，把政策交给群众，真心实意地依靠农民群众，维护农民群众的权益，使他们正确理解改革，真心拥护改革，积极参与改革，参与监督实施，才能为改革成功打下坚实的基础，才能确保各项工作落到实处。
第三，必须整体推进，配套实施，才能推进税改工作的全面开展。“三个确保”是衡量农村税费改革是否成功的重要标志，确保减轻农民的负担，是推行改革的首要目标，确保乡村基层政权组织的正常运转，确保农村义务教育等社会事业的健康发展，是巩固改革成果的必然要求。只有在严格执行农村税收政策、确保农民减负的同时，积极推行各项配套改革，整体推进，配套进行，才能全面实现改革目标，有效巩固改革成果。
第四，必须循序渐进，逐步完善，才能确保改革健康发展。农村税费改革是一场全新的革命，没有现成的经验可以借鉴，加上农村情况千差万别，各地发展很不平衡，且各种矛盾和问题交织在一起，改革不可能“毕其功于一役”，必须坚持先行试点，循序渐进，通过试点发现和解决问题，及时调整和完善政策，才能确保改革健康发展。
在客观评价我市农村税费改革工作成绩的同时，我们也要清醒地看到，农村税费改革也还存在一些问题和困难，主要表现在：一是乡镇机构改革和人员分流工作进展不快。一些地方、部门和少数干部，对完成全市已确定的撤并乡镇13.3%、压缩事业编制10%、改革和整合乡镇站所等目标任务，产生了畏难情绪，不同程度存在消极等待、观望思想，导致全市乡镇机构改革进展不平衡。二是乡村债务化解难度大。据统计,目前我市乡村债务总额达14.7亿元，其中乡镇负债为9.2亿元，村级负债为5.5亿元,债务包袱沉重，其中约60％为政府性、公益性债务。由于集体经济薄弱，这些债务化解难度增大，给保持农村稳定和深化改革带来了突出矛盾,给农村经济发展带来了不良影响。三是基层组织运转存在困难。农村税费改革以后，乡镇财政收支缺口较大，尤其是农业税取消后，维持村级组织运转的农业税附加也相应消失，村级组织的正常运转存在困难。四是农民减负的基础还不牢固。由于乡镇机构、农村义务教育、县乡财政体制改革还不完全到位，农民负担反弹的隐患依然存在。这些问题，必须通过进一步深化农村税费改革逐步加以解决。
二、深刻认识新阶段农村税费改革的重大意义，增强做好税费改革工作的责任感和紧迫感
当前，随着农业税的全面取消，农村税费改革进入了一个新的阶段。这个新阶段就是以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制等为主要内容的农村综合改革。这个阶段涉及的面更广、层次更深、任务更艰巨。正如总理说的：“取消农业税并不是等于完成了税费改革，不搞好相关的综合改革，取消农业税这个来之不易的成果是保不住的”。正是从这个意义上讲，推进综合改革的阶段是农村税费改革更重要、更艰难的阶段。对于这场已经涉及到农村各个领域的改革，我们必须清醒地认识到它的艰巨性、复杂性、长期性，做好打攻坚战、打持久战的充分准备。全市各级各部门一定要正确把握形势，深刻认识抓好新阶段农村综合改革工作的重要意义。
（一）推进农村综合改革，是巩固农村税费改革成果的固本之策
纵观我国历史上几次大的赋税制度改革，从隋唐的“租庸调”、“两税法”，到明清的“一条鞭法”、“摊丁入亩”，都没能跳出所谓“积累莫返”的“黄宗羲定律”，症结就在于，税制改革之后，缺乏更深层次的经济和社会管理体制方面的配套改革，改革之后往往出现负担反弹。现在，我们第一步农村税费改革工作的基本到位，农业税的全部免征，已经基本解决了税制方面存在的问题，初步实现了规范税制、减轻负担的目标。但是，我们必须清醒地认识到，免征农业税，虽然使农民负担明显减轻了，但导致农民负担反弹的体制和机制性因素仍然存在。现行的体制机制，还不适应市场经济条件下农村经济社会的发展。只有下决心深化改革，进行体制创新，才能有效防止农民负担反弹，才能巩固和发展农村税费改革已经取得的成果，才能保证农村经济社会的稳定发展，否则，就有可能前功尽弃。
（二）推进农村综合改革，是促进农业持续稳定发展的客观要求
我市是一个农业大市，这几年由于思路好、政策好等方面的因素，农业和农村经济实现了持续较快的发展。但是，从总体上看，目前全市农民收入水平、农业比较效益、农业产业化程度都还比较低，农业的自我发展能力还不强，抗御自然风险和市场风险的能力较弱，农民减负的基础尚不稳固，我们必须立足长远，着眼于建立农业稳定发展、农民持续增收的长效机制，进一步配套推进和全面深化农村综合改革，建立和完善多层次、全方位的农业扶持体系，激发农民发展农业生产的热情，推动农业产业结构调整，加大农村基础设施建设和农业生产的投入力度，以增强农业的抗风险能力和市场竞争能力，促进农业的持续稳定发展。
（三）推进农村综合改革，是建设社会主义新农村，统筹城乡经济社会协调发展的重大举措
十六大以来，党中央作出了“我国在总体上已经到了以工促农、以城带乡的发展阶段”的重要判断，制定了“工业反哺农业、城市支持农村”的重要方针。党的十六届五中全会，进一步提出了建设社会主义新农村的宏伟目标，今年的中央一号文件，明确提出：“全面深化农村税费改革是建设社会主义新农村的体制保障”。这既为我们深化农村税费改革，统筹城乡发展提供了重要的理论和政策依据，也为我们指明了深化农村税费改革长期努力的方向。从我市的实际情况来看，乡村两级运转难，乡镇机构改革和人员分流难，乡村债务化解难，农村基础设施和公益事业建设投入缺乏稳定的渠道等突出矛盾和问题，都需要继续在深化改革中探索解决的办法和途径，有关的政策措施也需要在实践中进一步完善、强化并落实到位。只有坚定不移地推进农村综合配套改革，逐步形成适应农村生产力发展水平的生产关系和上层建筑，才能实现工业与农业相互促进、城市与农村共同繁荣、经济与社会全面协调发展。
三、不断深化农村税费改革，稳步推进农村综合改革的各项工作
当前和今后一个时期，我市深化农村税费改革总的要求是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实科学发展观，按照建设社会主义新农村的总体要求，围绕促进农村经济长远发展和建立农民增收减负的长效机制，全面推进以乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革和县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合配套改革，建立精干高效的基层行政管理体制，完善覆盖城乡的公共财政制度，妥善处理乡村债务等突出问题，确保深化农村税费改革工作健康有序进行，促进农村经济加快发展和社会全面进步。按照这一总体要求，要切实抓好五个方面的工作：
（一）推进乡镇机构改革，确保基层组织有效运转
乡镇政府作为我国政权的最基层，直接面对广大农民，担负着发展农村经济，为农民办事，维护农村稳定的职责，必须确保有效运转。但目前，在我市一些乡镇还存在机构过多、人员过剩等问题。农业税减免以后，乡镇政府的职能、乡村干部的工作任务都会发生新的变化，人浮于事的问题将会更加突出。因此，推进乡镇机构改革势在必行，这是农村税费改革成败的关键。
首先，要加快适度撤并乡镇的步伐。按照中共云南省委、云南省人民政府《关于深化乡镇机构改革的实施意见（试行）》（云发〔*〕27号）文件和全省农村税费改革试点工作第四次会议的有关要求，今年1月，市委、市政府已下发了《*市适度撤并乡镇的实施方案》，对乡镇撤并工作提出了明确要求，全市乡镇建制在*年以来已撤销7个乡镇的基础上，再撤并9个乡镇，共减少16个乡镇建制，减少13.3%。各县（市）区要按照市委、市政府的统一部署，顾全大局，采取切实有效措施，积极稳妥地做好乡镇撤并工作。为了推进这项工作，省、市财政在原体制补助基数不变的前提下，对*年以来撤并的乡镇给予奖励：每撤并一个乡镇，给予一次性奖励120万元；每精简一名原由财政全额供养的乡镇行政事业单位人员，给予一次性奖励5000元。从*年开始，每撤并一个村民委员会，给予一次性奖励3万元。
其次，要加快转变乡镇政府职能。随着农村税费改革的不断深入，乡镇主要工作已从直接抓生产经营、催耕催种、征收税费等具体事务中解脱出来，乡镇政府的工作方式和工作重点发生了相应的转变。要积极适应这种变化，按照精简、统一、效能的原则，综合设置乡镇内设机构，减少乡镇领导职数，规范上级派驻乡镇机构，提高乡镇行政效率。
第三，要积极推进乡镇事业单位改革。要合理区分乡镇公益性事业和经营性事业，实行分类管理。属公益性的，要完善服务功能，经费主要由财政保障；属经营性的，要提升自我发展能力，加快走向市场。要整合乡镇事业站所，因地制宜设置乡镇事业性综合服务中心，增强为“三农”服务的能力。
第四，要严格控制乡镇领导职数及人员编制，妥善做好乡镇分流人员安置工作。要严格实行总量管理，从严核定、从紧控制乡镇机构和人员编制。乡镇机关要严格按照上级核定的人员编制和领导职数配备人员，合理设置职位，确定职责。乡镇领导职数要控制在8名以内，规模大、经济发达的乡镇可以增加1名政府副职；乡镇事业单位编制，以*年底的实有人数为基数，按照不低于10%的比例精简。县级部门派驻乡镇的机构及人员，不得突破*年底上级核定的编制数额。各县（市）区要切实加强乡镇机构编制管理，逐步实行实名制，确保5年内财政供养人员只减不增。
第五，要搞好乡村建设规划。当前，农村工作重点和工作格局已发生较大变化，农村交通、通讯设施日益改善，原有的乡村管理范围、管理方式需要进行新的调整。我们要对现有乡镇村的规模和发展状况、自然条件、资源分布、历史沿革、群众意愿等方面开展深入调查，根据群众意愿，因势利导，因地制宜，积极稳妥地开展乡村行政区划调整工作。
中央和省明确指出，乡镇机构改革成效好不好，主要就是看四条：一看是否有利于巩固税费改革成果，确保农民负担不反弹；二看是否有利于提高工作效率，降低行政成本；三看是否增强了为农服务的功能，促进农村经济社会发展；四看是否提高了依法行政的能力，促进农村社会稳定。我们一定要对照这“四看”，切实把乡镇机构改革工作抓紧、抓实、抓出成效。
（二）加快农村义务教育管理体制改革步伐，确保农村义务教育工作有效进行
推进农村义务教育改革，主要是解决当前农村义务教育体制中存在的投入保障水平偏低、资源配置不合理等突出问题，真正建立各级政府责任明确，财政分级投入，经费稳定增长，管理以县为主的体制。一是要继续巩固和完善“以县为主”的农村义务教育管理体制。进一步强化县级政府对行政区域内义务教育资源的统筹规划和管理，全面落实“保工资、保入学、保安全、保运转”的要求，建立健全监督机制，确保农村义务教育的各项政策落到实处。二是要完善以政府投入为主的农村义务教育投入机制。2006年中央一号文件已经明确，2006年对西部地区农村义务教育阶段学生全部免除学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费，并建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制，进一步明确了义务教育是政府的责任。各县（市）区要加大对义务教育的支持力度，承担起应尽的责任，进一步调整教育经费支出结构，提高用于农村义务教育的支出比例，促进城乡义务教育均衡发展。三是加快中小学校人事制度改革。改革和完善学校用人机制，严格教师资格和准入制度，全面推行教师聘任制，分流不合格教师和清退临时聘用人员。加大城乡教师交流力度，鼓励教师到乡村中小学任教。四是要做好农村中小学布局的合理调整。继续完善农村中小学布局调整工作，要统筹规划，量力而行，严禁不切实际超标准建设。进一步优化教育资源配置，加大基础薄弱学校的改造力度，加强寄宿制学校建设，加大排危工作力度，在全市尽快形成以高中、初中、九年制一贯制中学、完全小学为主要类别，初小和教学点为补充，满足需要，布局合理，体系健全，结构优化的教育格局。
（三）完善县乡财政管理体制，进一步规范乡镇财政收支行为
建立和完善覆盖农村的公共财政体制，提高乡镇财政的自我保障能力，是深化农村税费改革的重要内容，是统筹城乡经济社会发展的必然要求。一是调整完善乡镇财政体制。坚持按照事权与财权相统一的原则，根据乡镇经济发展水平和财政自理能力，合理确定乡镇财政体制。二是加大对乡镇转移支付力度。各县(市)区要按照乡镇机构改革“三定”方案设定的部门和编制，依据部门预算编制原则确定行政人员、全额拨款站所人员的工资福利。中央和省、市转移支付资金要全部兑现到乡镇，专款专用，不得截留挪用。三是积极推行“乡财县管乡用”财政管理方式改革。针对当前乡镇财政自身组织收入越来越少和乡镇财政管理基础薄弱的现状，对乡镇财政实行以“核算统一、账户统设、工资统发、采购统办、票据统管”为主要内容的“乡财县管乡用”管理方式改革。坚持乡镇财政“预算管理权、资金使用权、资金所有权、资金审批权、乡镇债权债务关系”等五权不变和继续实行一级政府、一级财政的原则，由县级财政直接管理并监督乡镇财政收支，进一步规范乡镇财政收支行为，提高财政资金使用效率，防范和化解乡镇债务风险。去年我们在3个县进行了试点，从目前的效果来看是比较成功的，今年要在试点的基础上，进一步加大推行“乡财县管乡用”的改革力度。
（四）摸清底数，分清类别，努力化解乡村债务
化解乡村债务是当前农村工作的一项重要任务。各县（市）区、各有关部门要按照“制止新债、摸清底数、明确责任、分类处理、逐步消化”的原则，积极开展乡村债务清理化解工作。一是坚决制止发生新的乡村债务。要不折不扣地贯彻落实国务院和省政府关于坚决制止乡村发生新的债务的要求，把制止新债作为政治纪律，作为当前农村工作的一项重要内容，与加强农村基层组织建设、推进农村基层民主、实行政务公开结合起来，尤其是与村级财务公开结合起来，统筹考虑，综合治理。二是对历史上形成的乡村债务，要以县为单位，抓紧核实，摸清底数，明确责任，分类登记，逐步化解。各级政府要切实承担起责任，积极开展化解乡村债务工作，要树立不借新债、减少旧债也是政绩的观念。今后，要把制止新债、化解旧债作为考核乡镇干部任期目标和工作实绩的重要内容。
（五）不断完善各项制度，抓好农村其他各项改革
一是要进一步完善村内筹资筹劳“一事一议”制度，探索采取“以奖代补”方式安排政府投入，鼓励和引导农民搞好农村公益事业建设；二是要加强农村公共卫生和卫生服务体系建设，逐步扩大新型农村合作医疗制度试点的范围；三是将农村“五保户”和农村义务兵家属补贴的供养补助所需经费列入各级财政预算，逐步提高农村“五保户”供养水平。省财政将从今年起，提高“五保户”的补助标准。鼓励有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度，建立残疾人帮扶制度，逐步解决农村特困人群的生活困难。四是要稳定和完善农村土地制度，继续深化粮食流通、农村金融和林业、农场、供销社体制等改革。五是要继续完善并严格执行农民负担监督管理的各项工作制度，落实好涉农税收价格收费“公示制”、农村订阅报刊费用“限额制”、农村中小学收费“一费制”和涉及农民负担案件“责任追究制”。健全农民负担监测、举报制度，推行县乡政务和村务公开，强化社会监督和农民群众监督。继续开展农民负担专项治理，加强农民负担监督检查和案件查处力度。对违反国家政策法规加重农民负担的行为要严肃处理，决不姑息。
（六）搞好试点示范，逐步推进农村综合改革
根据全省农村税费改革工作第四次会议的要求，市委、市政府将陆良和罗平两县确定为全省农村综合改革的试点示范县。试点县要按照省的统一部署和市委、市政府批复的改革方案，精心组织实施，及时总结经验，切实发挥试点示范作用。其他县（市）区也要结合实际，统筹规划，突出重点，选择一至两个乡镇开展农村综合改革试点示范工作，并通过试点，总结经验，全面推进农村综合改革。市级各相关部门要加强工作指导，积极支持试点工作的开展。
四、精心组织，密切配合，确保农村综合改革顺利推进
深化农村税费改革，开展农村综合改革，关系到农村上层建筑的深刻变革，关系到农村经济和社会领域的重大变革，牵一发而动全身，情况极为复杂，任务十分艰巨。各级各部门一定要按照中央和省市的要求，精心组织，周密部署，形成改革的强大合力，确保改革顺利推进。在这里我重点强调以下几点：
（一）要健全工作机构，强化组织领导
各级党委政府要从讲政治的高度，把推进农村综合改革作为一件大事，摆上重要议事日程，一把手亲自抓、负总责，层层落实党政领导负责制和部门分工责任制，逐步形成党委政府统一部署、领导小组齐抓共管、成员单位各负其责、相关部门密切配合的工作机制。为加大改革力度，确保农村税费改革顺利推进，市委、市政府及时调整、充实了市农村税费改革领导小组及工作机构，各级也要建立健全农村税费改革的领导和工作机构，安排专职人员和必要的工作经费，进一步明确工作职责，为改革顺利推进提供强有力的保证。
（二）要认真履行工作职责，狠抓各项工作的全面落实
当前，全市上下改革和发展的任务非常繁重。各级各部门必须立足全局，科学安排时间，积极配合协调，共同抓好农村综合改革工作。各县（市）区要精心制定改革方案，并认真组织实施。市税改领导小组各成员单位要按照职责分工，认真履行工作职责，狠抓工作落实，部门之间要互相协调，加强联系，形成密切配合、协同作战、共同推进的工作局面，确保改革的各项措施全面落实到位。财政部门要做好县乡财政管理体制改革工作，确保今年全面推行“乡财县管乡用”的目标完成；民政部门要做好适度撤并乡镇村组、农村“五保户”、义务兵家属优抚及农村特困人口生活救助工作；人事编制部门要做好乡镇行政事业机构改革工作；教育部门要做好农村义务教育管理体制改革和规范教育收费工作；农业部门要做好村级“一事一议”筹资筹劳制度完善落实、规范农村财务管理、清理化解乡村债务、国有农场管理体制改革和农民负担监督管理工作；地税部门要做好涉农税收减免政策的落实、处理农业税尾欠和完善有关税制工作；卫生部门要做好农村公共卫生体系建设工作；法制办要做好涉及农村税费改革地方性法律法规的修订工作；新闻宣传部门要注意宣传农村税费改革的政策措施，宣传改革实践中出现的好典型，为改革创造良好的舆论环境；市税改办负责全市农村税费改革综合协调与督查工作，加强对各地改革试点工作的指导和督促检查，加强与各成员单位的沟通联系，全面掌握农村税费改革进展情况。各相关部门要尽快组建强有力的办事机构，并在市委、市政府和市农村税费改革领导小组的领导下，切实负起责任，既要分工负责，各司其职，又要密切配合，协调动作。
为了全面推进农村综合改革，确保圆满完成各项改革任务，市农村税费改革领导小组决定继续对农村税费改革试点工作实行责任制考核。一是对各县（市）区实行责任制考核。各县（市）区党委书记是第一责任人，政府主要领导是直接责任人，各相关部门承担各项改革的具体组织和实施责任。二是对市级民政、教育、人事（编办）、财政、农业、地税、卫生等成员单位及相关人员量化目标，层层落实责任，实行目标责任制考核。
（三）要深入调查研究，及时化解各种矛盾
农村综合改革是一个不断探索、不断完善的过程。各地各部门要深入调查研究，有条件的可以组织到先行试点的地方考察学习，借鉴经验，吸取教训。在改革中，各级领导要深入基层、深入农村、深入群众，对改革工作进行具体指导，要高度重视税费改革中可能出现的引发农村不稳定的因素，及时发现新情况、新问题，化解各种矛盾，不断完善改革的政策和措施，维护农村社会稳定。对改革中出现的困难和问题，要用创新的思路，发展的办法来解决。要加强指导，把握政策，改进方法，认真做好干部群众的思想政治工作，研究解决实际问题，创造良好的改革环境。
（四）要搞好督促检查，抓好跟踪落实
各级农村税费改革领导小组要加强对农村税费改革工作的督促检查，确保改革政策不走样，改革内容不走过场，改革目标如期完成。对在检查中发现的问题，要及时督促整改，搞好跟踪落实。今后市农村税费改革领导小组将从相关部门抽调人员组成工作组，定期不定期深入县乡和有关部门，对农村税费改革工作进行监督检查，督促工作进度，检查各项政策、规定和纪律的执行情况。明年3月前，还将组织人员对各县（市）区的农村综合改革工作进行年度考核验收。
（五）要严明改革纪律，确保改革工作稳步推进
农村税费改革工作政策性强、涉及面广，特别是乡镇机构改革关系全市改革、发展和稳定的全局，涉及干部群众的切身利益，必须严明纪律，加强管理，全市各级各部门干部特别是领导干部要严守以下农村税费改革的纪律和要求。
一是严守政治纪律。坚决贯彻执行党中央、国务院和省委、省政府关于乡镇机构改革的决策，认真落实市委、市政府关于机构改革的安排部署。各级领导干部必须讲政治、讲党性，识大体、顾大局，以党和国家的利益为重，以身作则，率先垂范，积极支持改革。任何单位和个人不得在干部群众中散布不利于改革的言论，更不得有令不行，有禁不止，自行其是。对改革中出现的问题和社会矛盾，务必采取措施及时妥善处置，把问题消除在萌芽状态，把问题解决在基层，杜绝损害群众利益的行为发生，切实维护社会稳定。
二是严守组织纪律。改革过程中涉及到的人员分流、干部流转等重大事项，必须认真贯彻执行民主集中制原则，坚持集体讨论决定。严禁在机构撤并、干部调整过程中擅自增设机构、增加编制、突破编制增加人员。
三是严守工作纪律。各县（市）区政府要按时按要求完成每一阶段的工作任务。纪检、组织、人事、财政、审计、教育、民政等部门要密切配合，保持正常的工作秩序，做到思想不散、秩序不乱、工作不断，确保改革和工作两不误、两促进。
乡镇基层减负工作总结篇3
关键词：农村税费改革 乡镇 财政体制
行政发展
一、农村税费改革的背景、成果以及对乡镇财政的影响
在我国改革开放前期，农民收人持续增加。按不变价格计算，1978-1984年，农民人均纯收人年均增长率达15.6%0}’}到1985年以后，农民收人的增长速度急剧放慢。据国家统计局有关公报，“七五”时期(1986-1990年)，农民人均纯收人年均实际增长率为4.2%,“八五”时期为4.3%,“九五”时期为4.7%01989年农民人均纯收人竟出现负增长，为一1.6%oX27cr9a)影响农民收人增长的因素很多，其中最受人们关注的莫过于农民负担过重。实际上，1980年代后期开始，农民负担逐步增加。1990年代，农民负担总体呈上升趋势，基本在高位运行，农民负担年均增长幅度一般都超过同期农民收人增长幅度。
1994年农民负担增长幅度更是高出农民人均纯收人增长幅度12.6个百分点。f31c}s}面对日益突出的农民负担问题，中央政府采取了不少严厉的减负措施，但是农民负担过重问题始终未能从根本上得到解决。
农民负担过重，极大地妨碍了农村社会经济发展和农民生活水平的提高。出现了农业经济滑坡、农村基础设施落后、农村教育文化卫生事业发展缓慢、农民生活困难、城乡差别扩大等等令人担忧的现象。
某些地方，一些农民不堪重负，被迫背井离乡，甚至出现自杀等让人触目惊心的事件。农民负担过重还严重影响了党和政府在农村群众中的形象，引发了农民对农村基层政府的不满情绪。农民拒绝交纳税费、抵制政府工作、集体上访等对抗性行为屡有发生。很明显，农民负担过重引起的种种问题已经危及农村的社会秩序和政治稳定，一定程度上动摇了基层政府行政管理的基础。在这种背景下，中央政府推出了以减轻农民负担为重要目的的农村税费改革举措。
农村税费改革是我国农村继土地改革、家庭联产承包经营之后的第三次重大改革。从2000年开始，农村税费改革试点由点到面，稳步推进。2003年在总结经验、完善政策的基础上，农村税费改革试点工作在全国全面推行。农村税费改革的基本内容是“三取消、二调整、一改革”，即取消乡统筹费、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税；改革村提留征收使用办法等。2004年，农村税费改革进一步深化，取消了除烟叶外的农业特产税，进行减征、免征农业税试点，并将在5年内取消农业税。4年多的农村税费改革取得了显着成果。通过农村税费改革，用税来代替向农民征收的各种收费、集资和摊派，用税法来规范农村的分配关系，保障了广大农民的利益，规范了农村税费制度和分配行为，有利于现代公共财政体制的建立。大大减轻了农民负担，各地试点情况表明，农民负担减轻幅度一般都达到30％。明显改善了政府与农民的关系和农村干群关系，促进了农村上层建筑的调整和完善。
农村税费改革试点工作初步达到了“减负”、“规范”的目的，但是农民负担的减轻意味着乡镇政府收人的减少，农村税费制度的规范意味着对乡镇政府收取税费行为的制约。这对乡镇财政产生了明显的影响，一是扩大了乡镇财政缺口，加剧了乡镇财政危机。农村税费改革以前，乡镇财政已经存在较大缺口，当时可以通过税外收费、借债等途径解决。统计数据表明，从1996年到2000年，全国乡镇财政总收人中，超过30％的收人是乡镇自筹、统筹资金。2000年，全国乡镇财政总收人为1026．65亿元，其中自筹、统筹资金达403．34亿元，占39．29％。4农村税费改革，取消了乡统筹费等行政事业性、政府性基金、集资和屠宰税，又开始取消除烟叶外的农业特产税，降低农业税税率。这样，乡镇政府财政收人中，税收没有太多增加，甚至逐渐减少，而原来可以纳人乡镇财政收人的统筹费等又被取消，乡镇财政收人大大减少，乡镇财政缺口迅速扩大。为了支持农村税费改革，解决乡镇财政困难，中央财政和省财政增加了转移支付金额。2001-2004年中央财政对试点地区的转移支付金额分别为33亿元、245亿元、305亿元、396亿元。尽管
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如此，乡镇财政缺口仍然很大。二是乡镇债务偿付能力大幅度下降。由于各种原因，全国绝大多数乡镇背负沉重债务。财政部科研所课题组认为，如果采用中间值推断，全国乡村债务总额不会低于亿元；如果采用高值推断，全国乡村债务总额应突破亿元。湖南桃源县o个乡镇总计负债．亿元，平均每个乡镇负债近万元，最高的达万元。农村税费改革以前，乡镇化解债务的能力已经不足。农村税费改革以后，乡镇偿付债务的能力大大降低，沉重的债务带来的问题和矛盾更加尖锐。农村税费改革的方向无疑是正确的，但它客观上加剧了乡镇财政压力，使原本十分困难的乡镇财政雪上加霜，难以为继。
农村税费改革以后，乡镇财政危机降低了乡镇政府供给公共产品和服务的能力，不少乡镇尤其是以农业为主要产业的乡镇，基层政府根本无力或难以满足农村庞大的公共需求，水利设施的建设和维护、农村义务教育、公共卫生保健等问题突出。另一方面，财政危机影响了乡镇政府的社会控制能力和行政管理活动，可能引起乡镇政府行政管理危机。
二、农村税费改革的趋势：财政体制创新
农村税费改革之后的乡镇财政压力增大和潜在的行政管理危机，使农村税费改革进人了一个两难的境地。在目前的财政体制和行政管理体制下，要么继续推进农村税费改革，减轻农民的负担，但严重制约乡村正常运转；要么让乡村正常运转，牺牲农村税费改革，加重农民负担，让改革走回头路。i事实上，已经出现了转移、加重农民负担的一些新动向。有些地方，乱收费由农业税费向行业税费转移，如对农民建房收“空间占用税”，巧立名目变相提高学杂费。一些地方乡镇政府“强迫提供服务”，美其名目“有偿服务”，如强令农民购买质次价高的果树苗，通过代办保险从中牟利。有些地方克扣农民应得的征地补偿费、补助金等。诸如此类损害农民利益，加重农民负担的现象，不禁令人担心农村税费改革陷入“黄宗羲定理”。
农村税费改革的困境，究其缘由，首先是因为农村税费改革本身的局限。政府财政是财政收人和财政支出的统一，农村税费改革属于财政收人方面的改革，规范的是政府、集体和农民三者之间的分配关系。农村税费改革使乡镇财政收人的数量、结构发生了变化，而乡镇财政支出没有全面、系统的改革和调整。即就是在财政收人内部，税费改革也只是财政收人改革的部分内容，也没有改变我国长期存在的城乡二元税制和分配体制。农村税费改革的局限说明，要使农村税费改革走出困境，必须同时进行财政支出方面的改革，统一城乡税制，完善基层政府收人结构。归根到底，农村税费改革的趋势必然是财政体制创新，建立现代公共财政体制。从这个意义上讲，财政体制创新既是农村税费改革的逻辑要求，也是农村税费改革顺利进行和成功的必要保证。
农村税费改革是财政体制创新的开端和有机组成部分。财政体制创新之所以必要，不仅仅是为了使农村税费改革走出困境，根本理由在于消除现有财政体制的弊端。现行财政体制是年分税制改革后形成的，本身是财政体制创新的成果。然而，随着时间的推移，分税制基础上的财政体制显现了新的问题。中央财政收人占全国财政总收人的比重大大提高，同中央财力集中度提高相一致，省级财政相对于市级财政，市级财政相对于县级财政，县级财政相对于乡镇财政，财力集中度不断提高。财力向上集中，而事权、财政支出责任并没有发生同向变化，甚至反向下移。县乡财政收人功能、财力逐渐减弱，但财政支出功能日益增强。县乡政府在提供维持性和社会福利性公共物品方面承担着更大的作用，在提供与基层民众权利和生活息息相关的服务功能方面比任何层级政府发挥着更大的作用。L这样形成县乡政府(财政转移支付之前)事权与财权、财政支出责任与财政收人功能的不对称。按理，财政转移支付可以缩小，乃至解决不同级政府间、不同地区间财政的不对称。但是，由于财政转移支付制度尚不够完善，使地区间的财政差距、基层政府财政的不对称难以有效解决。另外，上级政府可以通过上收财力和下放事权来转嫁财政负担。乡镇财政处于国家财政体系的末端，承受转嫁的上级财政负担，无法将自己的财政负担在财政体系内部转嫁，通常的做法就是向农民伸手，解决财政困难。通过分析，我们就不难理解农村基层政府财政特别是乡镇财政困难，以至于农民负担过重的财政体制方面的原因了。现行财政体制的弊病远不止这些，但是已足以说明必须进行新的财政体制创新。
适应社会主义市场经济和城乡经济社会协调发展要求，财政体制创新的内容至少包含以下方面。
乡镇基层减负工作总结篇4
一、充分认识加强基层干部队伍建设的重要意义
基层是我们党的执政基础，基层干部是推动基层工作的骨干力量，基层干部队伍建设是党的执政能力建设的重要方面。改革开放以来，我市广大基层干部长期奋战在改革发展稳定的第一线，为推进经济社会发展和加强党与群众的血肉联系发挥了重要作用，作出了突出贡献。在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段，重视基层工作，关心爱护基层干部，是提高党的执政能力、巩固党的执政地位、实现党的执政使命的重要保证；是落实科学发展观，坚持以人为本，构建社会主义和谐社会的必然要求；也是加强党的先进性建设，密切党群干群关系，增强基层党组织创造力、凝聚力和战斗力的迫切要求。特别是当前村级组织换届选举基本结束后，基层干部队伍建设面临着不少新情况、新问题，因此，关爱基层干部、加强基层干部队伍建设就具有特别重要的意义。各单位要进一步统一思想，提高认识，加强领导，切实把加强基层干部队伍建设摆上重要位置。
二、认真解决村级组织办公场所问题
村级办公场所是农村基层组织的重要载体，也是农村基层干部群众参与村务管理的重要场所。解决集体经济薄弱村村级组织办公场所问题，是农村基层干部队伍建设的客观需要，也是广大群众和基层干部的迫切愿望。
1、总体要求。从今年7月开始到年底，集中半年时间，重点解决村级组织无办公场所问题；对办公场所面积不到100平方米的其他村级组织，各乡镇也要想方设法，努力达到100平方米的标准。确保到2006年6月底前，全市所有村的村级组织办公场所面积都在100平方米以上。
2、经费来源。根据浙委办发[2005]33号文件精神，解决办公场所问题要坚持因村制宜、统筹规划，量力而行、节俭实用。经费以乡镇（街道）财政为主，采取市里补一点、结对部门帮一点、村自筹一点的办法统筹安排解决，市财政补助主要面向欠发达乡镇的经济薄弱村，乡镇、村不得向农民筹资和摊派。
3、解决方式。可采取新建、购买、改建等多种办法，充分利用村集体的闲置房屋、学校布局调整的闲置校舍、乡镇（街道）及有关站所等单位的弃用公房等，也可以通过相互调剂、赠送等办法加以解决。土地由所在村负责解决。需新建办公场所的，要充分利用村集体闲置土地。
4、责任落实。乡镇（街道）党（工）委、政府（办事处）是解决所辖区域内村级组织办公场所的责任单位，全面负责这项工作的实施。市委组织部要加强协调，农办、财税、国土、建设、规划、民政、农业、教育等相关部门要密切配合，在国家法律规定许可的范围内，在立项、审批、税费、产权置换等方面予以大力支持，简化审批手续，减免相关费用，减轻基层负担，加强资金使用的管理和监督，把解决集体经济薄弱村村级组织办公场所办成“廉政工程”。
三、切实加强对基层干部的培养锻炼
1、加强培训工作。按照基层干部每届任期内轮训一遍的要求，分级负责，有计划地组织培训。按照浙委办［2005］40号文件的要求，乡镇（街道）党政正职参加杭州市组织的培训，集中培训时间不少于1个月；其他班子成员由杭州市和我市共同负责培训，集中培训时间不少于15天；乡镇（街道）一般干部和村（居）“两委”负责人由市级和乡镇（街道）负责培训，集中培训时间不少于7天；村（居）“两委”班子成员由乡镇（街道）负责培训，累计集中培训时间不少于5天。在确保上述集中培训的同时，根据工作需要，应及时组织基层干部参加省、杭州市和我市以及相关业务部门举办的其他培训活动。
2、加强学历教育。凡40周岁以下的乡镇（街道）领导班子成员未达到大学文化程度的，要求积极参加学历教育，在2008年底前取得大学学历。大力鼓励和支持35周岁以下的年轻干部攻读硕士研究生或参加在职研究生学历教育。村（居）“两委”主要负责人未达到高中（中专）文化程度的，要求积极参加学历教育。加强对村（居）后备干部的教育培养，并把他们纳入统一的培训教育计划。通过远程教育等多种手段，加强对农村党员干部适用技术培训，市财政要加大对村（居）干部学历培训的支持力度。
3、加强岗位锻炼。继续加强后备干部实践锻炼基地建设并坚持完善后备干部上挂下派工作，有针对性地组织后备干部在乡镇（街道）、部门间的双向挂职，有计划地组织后备干部到重点工程、综合部门以及市长公开电话受理中心等岗位挂职锻炼。继续抽调部分后备干部担任农村工作指导员，继续抽调部分新提拔领导干部到市局担任督查员，帮助他们进一步提高实际工作能力。
4、加强干部交流。加大乡镇（街道）干部的交流力度，尤其要注重经济发达乡镇（街道）与欠发达乡镇（街道）之间、乡镇（街道）与市级部门之间的干部交流。
四、加大对优秀基层干部的选拔使用
1、选拔优秀基层干部担任领导职务。要树立关心爱护基层干部的用人导向，加大对安心基层工作、经过基层工作锻炼的优秀干部的选拔任用力度。对长期在基层工作尤其在艰苦环境下取得突出成绩的干部，要优先提拔使用，特别优秀的，可经上级组织部门批准破格提拔。对工作能力强、工作成绩突出、群众满意度高的优秀村（居）党组织书记、村（居）委会主任，可以按照《浙江省乡镇党政领导干部选拔任用工作实施办法》规定，选拔为乡镇领导干部。
2、选拔优秀村干部担任乡镇机关工作人员。要按照省市的统一部署，定期选拔录用部分优秀村干部到乡镇机关工作。对长期在村干部岗位上工作、实绩突出并受到县级以上党委和政府奖励表彰的优秀村干部，在同等条件下优先选拔录用。事业单位在招录（聘用）人员时，对优秀村（居）干部在同等条件下也要优先予以录用（聘用）。
五、切实解决村干部的误工补贴和养老保险问题
1、解决村干部的误工补贴问题。在继续实施村党组织书记规范化管理办法的基础上，各乡镇（街道）要根据本地实际，研究提出解决村干部误工补贴的指导意见，经村两委会讨论提出方案、村民代表会议表决同意，从村集体经济收益中提取一定比例作为村干部的补贴，并通过建立村干部工作实绩考核制度，根据考核结果实行误工补贴与考核实绩捆绑兑现，确保村干部的年收入不低于该村村民人均年收入。
2、解决村干部的养老保险问题。在继续实施村“两委”会主要干部养老保险办法的基础上，有条件的乡镇（街道）、村，可通过多种办法，为其他在职村干部办理社会养老保险，扩大村干部参加养老保险的覆盖面。
3、解决农村困难党员和老党员老干部的生活补助问题。健全和完善农村困难党员老党员帮扶机制，通过多种途径不断充实帮扶基金，加大帮扶力度。根据经济社会的不断发展和改革成果共享的要求，各乡镇（街道）要逐年提高对从村主要干部岗位上退下来的无养老保险的老同志的生活补助标准；同时，市财政要给予适当补助。
六、关心基层干部的思想、工作和生活
1、建立健全谈心谈话制度。要通过多种渠道和方式，倾听基层干部群众的意见和建议。市级部门在制定涉及基层工作的政策前，要认真听取基层干部的意见。各级领导干部要经常性深入基层，按照干部管理权限，经常与基层干部开展谈心谈话活动。建立健全市委领导谈心谈话制度，市委领导按分工每年至少与乡镇（街道）主要领导谈心一次；坚持并完善部长访谈制度，市委组织部领导每两年至少与乡镇（街道）班子成员谈心一次；乡镇（街道）党（工）委领导要按照分工每年至少与一般干部和村（居）“两委”主要负责人谈心一次，并逐步形成制度。
2、完善乡镇机关非领导职务设置。乡镇机关科级非领导职数按乡镇行政编制的10%确定。根据非领导职务设置的有关规定，对《关于县（市、区）和乡（镇）机关非领导职务设置问题的补充通知》（浙人奖[1996]105号）中规定的五种情况下被确定为副主任科员和主任科员非领导职务的，不受规定的比例限制。对长期在乡镇工作的干部在职级待遇上要给予一定的倾斜，凡参加工作满30年（或满25年并在乡镇工作时间累计满10年）、大专以上文化程度（1985年以前参加工作的学历可放宽到高中、中专文化程度）、近五年来年度考核均在称职以上等次且未受党纪、政纪处分的在编在职乡镇副主任科员，经民主测评，组织考核，可确定为主任科员，并不受规定的比例限制。
3、关心基层干部的生活。要深入了解关心乡镇（街道）干部生活中的实际困难，对生活有特殊困难的基层干部家庭，要给予具体帮扶。要关心基层干部的健康，每两年安排乡镇（街道）干部进行一次健康体检，各乡镇（街道）要积极创造条件每两年安排村（居）“两委”主要负责人进行一次健康体检。
4、加强对基层工作的具体指导。要支持基层干部大胆开展工作，及时帮助基层干部解决工作中的实际问题，并注意总结推广基层干部在工作中创造的好经验、好做法。要减轻基层干部的工作负担，各市级部门要严格控制和规范各种针对基层的检查、评比、达标活动，大力精减会议文件，切实改进会风文风，实实在在为基层干部减负，让他们集中精力为群众办实事。
5、弘扬正气，形成全社会关爱基层干部的良好氛围。全市广大新闻工作者和文艺工作者，要深入基层采访写作，创作出更多弘扬主旋律，讴歌基层干部的好作品。通过电视、报纸、广播，组织宣讲团、事迹巡回报告团等多种方式，弘扬基层干部先进典型的时代精神和高尚情操，大力宣传基层干部艰苦创业、一心为民、敬业爱岗、甘于奉献的精神风貌，营造关爱基层干部的舆论氛围。
乡镇基层减负工作总结篇5
关键词：农业税乡镇基层政府问题解决对策
2006年1月1日，全国32个省份免征农业税，长达2600年的农业税历史到此结束。减免农业税，是广大农民欢呼雀跃的事情，也是乡镇干部翘首企盼的改革。然而，农业税减了，农民的日子好过了，乡镇基层政府却更艰难了。
一、乡镇基层政府面临的困难
1、巨大的经济负担
农村减免农业税后，乡镇，这个应为农村改革起到积极推动作用的基层组织，不但难以完成自身的变革和新生，而且还会影响到其职能转换和职能实现。由于债务缠身，债主频繁逼债，政府机关内的稳定和治安不能保证，巩固和深化改革成果更是难上加难。
乡村不良债务增多。免征农业税后，村集体和乡镇政府没了收入来源，上级核定的税收转移资金有限，乡村不良债务矛盾日益突出。据1999年农业部调查统计，全国乡村两级债务约为3600亿元；专家估计，目前这一数字可能增至6000亿元。贵州省委政策研究室对全省1480个乡镇的统计汇总表明，无外债乡镇仅有58个，占3.92%；乡镇债务在50万元以下的385个，占26.01%；50万元至100万元的319个，占21.55%；100万元至200万元的381个，占25.74%；200万元至500万元的263个，占17.78%；500万元以上的74个，占5%。
乡镇部分职能出现“真空”。免征农业税后，乡镇管理职能弱化，部分职能出现“真空”，农村公益事业面临困难。税改前，农村教育费附加和教育集资是农村义务教育主要经费渠道，税改后，乡镇教育经费缺口则明显扩大。如贵州省铜仁市税改前农村教育费附加和集资共1002万元，税改后财政转移支付为546.89万元，减少了455.11万元。税改前，村级基础设施建设主要靠农业税提留，各村“一事一议”自筹资金解决等，税改后，农民不愿再为农村基础设施出资，甚至以“摊派”、“乱集资”为由抵制“一事一议”。农村中的水利设施毁坏、输电线路老化、村级公路桥涵毁坏等问题，完全依靠乡镇来解决，而乡镇得到的财政转移支付仅能保干部工资发放和工作的正常运转，基层对农村基础设施建设投入显得力不从心。
各种支出增加加大乡镇财政压力。税改后，乡镇财政支出口径依旧，给财政带来巨大压力。以贵州省为例，近年来出台的公务员和事业单位人员调资等政策性支出，以及上级部门下拨教育、卫生、农业等专款时要求下级配套，还有计划生育、教育、卫生、农业等支出要求按法定比例增长，乡镇财政压力越来越大。
乡镇机构撤并困难重重。由于种种原因，乡镇撤并工作进展缓慢，虽有文件却难以落实。以河南为例，河南省委、省政府早在2001年9月就下文要求进行乡镇撤并工作，并要求在2002年1月底前结束。但是该文件精神至今没有得到落实，全省动作最快的虞城县，当时合并了3个乡镇，后来也因人员、债务等问题难以化解，又恢复到原来的格局。
2、错位的成本负担
改革是要付出成本的，这种成本目前几乎是层层下移，最终全部压给了乡镇。改革的阵痛、改革的付出和改革的包袱全由乡镇承担。
改革切断了乡镇经济之源，也遏制了农民负担产生之源，中央用转移支付来解决乡镇改革之后的生存所需、发展所需，但是转移支付资金却被层层截留，到乡镇和农民手中的资金少之又少。2月22日，国家审计署公布了乌兰察布市三级有关部门截留克扣征地补偿款的案件，41名责任人和2个责任单位受到处理。在2005年3-4月，乌兰察布市建设高等级公路时，市有关部门直接截留克扣征3860万元。随后，该市4个旗县和部分乡镇在转拨征地补偿款时又克扣1526.9万元。该市征地拆迁办直接挪用近300万元，用于发放补助、招待和出国旅游等支出。
将各种债务转移到乡镇政府和村委会，例如普九、农电改造、水利建设、乡镇企业欠款以及清退的农业税、特产税等都由乡镇政府承担。
由于乡镇无力承担公共服务职能所需的成本，只好转移到农民或者举债。有迹象表明，由于乡镇机构改革滞后，免征农业税后，农村乱收费已向教育、医疗卫生和公共服务领域转移。在中西部很多地方,农民外出打工、结婚登记、新建房屋等都要交纳不菲的费用。
3、沉重的精神负担
开展工作缺乏相关信息只能消极应对。华中师范大学中国农村问题研究中心吴理财对湖北省4个县（市）乡镇干部问卷调查结果显示，乡镇干部平均月薪为654.3元，工资待遇低，工作环境艰苦，52.9％的人反映工资不能按时发放。乡镇干部最苦恼的是，改革把乡镇干部当成“牺牲品”，每次乡镇改革都造成乡镇干部人心浮动。一些乡镇干部甚至产生了严重的不满情绪：对改革工作不满，认为改革过于频繁，不公平，方式不合理。对工资福利待遇不满，孳生对工作的厌倦情绪，或采取放任自流的消极态度。脱离群众，不愿踏踏实实为群众办实事。乡镇干部工作积极性不高直接导致组织纪律涣散，工作难以落实，矛盾积压难解，基层形象丑化等问题。部分乡镇干部反映，虽然表面上乡镇仍然管理着地方几乎一切事务，乡镇干部在地方上依然享有较高地位，但由于税收管理职能弱化，乡镇面临巨大的权限危机，无法用行政手段解决好日常问题，乡镇干部权威性和优越性逐步丧失。
财政困境加剧导致乡村社会矛盾激化。取消农业税后，随着财政困境加剧，一些乡镇政府尤其是中西部的县乡政府，向农民非法征收超额规费，同时减少公共服务的提供；农民为了避免过度盘剥，会采取抗议、暴力对抗、越级上访等较为激烈的手段，乡村社会的各种矛盾被进一步激化。与此同时，免征农业税后，乡镇政府工作开展也会遇到新问题，进一步激发干群矛盾。
二、相关建议
各方普遍认为，免征农业税后中央政府及各级政府还需要有一系列的配套措施。政府不能单在农业税上做文章，还必须实现乡镇治理模式的转换。目前各方的建议主要集中在以下几方面：
1、中央和省市通过各种方式给乡镇减负
专家认为，在农民减负后，中央和省市应将化解乡镇债务提上议事日程，迅速做出决策，在广泛深入调研的基础上，出政策，出方案，将其作为深化农村改革、稳定基层政权、维护农村稳定的重要一环。上世纪70年代，韩国政府加大公共财政对农村基础设施及公共服务的投入。此后10年，韩国政府累计向“新村运动”投入2.8万亿韩元，相当于财政支出的1％，大大改善农民的生产生活条件，推动了农村的发展。取消农业税后，上级部门应加大协调力度，加大转移支付资金数量，确保乡镇机关和村组正常运转所需经费。现阶段，可全面推行乡镇干部工资由县级财政统一发卡的制度，并将县级财政体制外开支的“尾巴工资”，一并纳入财政工资卡，以减轻乡镇政府的压力，稳定乡镇干部情绪。对于行政业务经费，可考虑根据县级财力，以人为单位，确定一个基准数额，按乡镇实际人口计算拨付。
2、对全国乡镇进行分类改革
工商业在乡镇经济中占主导地位的乡镇改革。对其中工商业基础较好、群众组织化程度较高的乡镇进行扩大乡镇自试点。
工商业有一定基础，但农业仍是乡镇经济中重要组成部分的乡镇。这些乡镇一般财政状况较好，农民负担较轻，乡镇企业发展较快，干群矛盾比较缓和。改革可维持现行乡镇建制不变，重点放在理顺职能、精简机构编制、明晰事权和财权上，通过转变乡镇政府职能，精简机构和人员，建立精干高效的行政管理体制和运行机制。
以农业为主要产业或基本上纯农业的乡镇。这类乡镇地处偏僻，可利用资源频繁，乡镇政府和农民负担重，农民组织化程度低，矛盾问题突出。乡镇改革要“扩乡、精县”，减少县政对乡镇的影响。
少数民族地区的乡镇。这些乡镇在行政管理上实行民族区域自治。经济上一般比较落后，乡镇政府处于“全能政府”状态。这类乡镇改革应尊重民族地区的实际情况，在民族区域自治制度的框架内，由民族区域自治机关结合实际选择适合自身需要的改革模式。
3、分门别类解决乡镇债务
要对乡村债务摸清底数，清理归类，哪个方面造成的债务由哪个方面承担责任。对于订阅各级党报党刊、建党支部、村委会活动场所以及学校、绿化、道路、防汛等各种达标验收等由基层组织进行的开支，很大一部分都有上级组织和部门摊派的痕迹。对于这类债务，要认真清理文件，核定所应该承担的债务。对于政府宏观政策的历次改变在基层造成的损失，应该由决策部门解决。另外对于乡村组织自身“不正之风”形成的债务，应由省级以上党政部门派工作人员下来，组成清理债务小组，由农民代表参加，把债务分解到造成该项具体负债的每个责任人，由责任人偿还。同时，对于多年积累的村级债务，要集中清收农民历年欠款，按照先易后难、先短期后长期的思路，引导帮助农户制定好还款计划，依照还款能力逐步还款，使不良债务逐步化解。
作者单位：四川大学公共管理学院
参考文献：
[1]张锐.连云港.乡镇政权体制改革的研究报告[Z].“三农中国网”2005.12.22.
[2]徐勇.在乡镇体制改革中建立现代乡镇制度的思考[Z].“中国农村研究网”2005.12.26.
[3]吴理财，朱红萱.华中师范大学中国农村问题研究中心.《乡镇干部的所思所想对湖北省乡镇干部的问卷调查》[o].中国农村经济,2005.11:61―67.
乡镇基层减负工作总结篇6
一、乡镇负债的现状及其危害
近年来，随着深化体制改革的进行，全面取消农业税之后，乡镇债务也渐渐“显山露水”，成为严重的经济和社会问题，并受到了广泛的关注。
(一)乡镇政府负债总量巨大，覆盖面广，增长速度快
我国乡镇的债务问题，其主要特点表现为负债数额大，负债面广，负债差距明显以及增长速度快。《2005年中国农民发展报告》提供的资料表明：乡镇负债问题已经严重影响到农村基层组织的管理。截止到2005年，全国县乡政府的显性负债就已经高达4000多亿元，个别乡镇债务高达亿元，全国乡镇平均债务在400万元左右，而这些数据中还不包含村级债务。据专家估计，全国的乡村债务总额估计不会低于6000亿元，甚至可能已经突破了上万亿元，占全国gdp的10%左右，占全国财政总收入的30%-50%，大大超过了长期建设国债的总负担。
（二）乡镇负债的危害
严重的债务问题既制约了乡镇经济的发展，又削弱了乡镇财政履行职能的能力，使部分乡镇财政处在“破产”边缘，财政的发展功能异常脆弱。这导致基层政府无法担负提供农村最基本的公共服务的应有职能，使低下的服务水平和相对较高的服务价格超出了农民可承受的能力，加重了农民的负担。基层政权不能为农民提供公共服务，不能很好地代表农民利益，其存在价值受到农民质疑，形成社会不安定因素，对整个国家产生了不容忽视的政治风险。
二、乡镇负债形成的原因分析
（一）经济根源：经济的不发达和财源不足
经济的不发达和财源不足是造成乡镇负债问题的经济根源。20世纪下半叶的中国开始实行重工业优先发展战略，这种城乡二元体制的社会资源配置与发展严重阻碍了农村经济的发展，使农业发展徘徊不前，农民陷入相对封闭状态。所以，这种二元社会结构严重削弱了乡镇经济发展的后劲，从而减少了乡镇财政收入的来源。另外，我国相当一部分乡镇地区自然条件差，多为地处偏远的农业区，乡镇经济结构属于农业主导型或农业依托型，受市场和自然条件的影响突出，财政收入蕴含着极大的不稳定性。从非农业产业的发展看，乡镇企业的发展相对滞后，很多乡镇企业因结构不合理，运行机智不灵活以及债务沉重，以致发展后劲不足，对乡镇财政的贡献不大。
目前，在我国乡镇中，经济普遍发展较慢，表现主要有三个方面：一是经济总量明显偏低。二是产业结构以传统农业为主，传统种植业仍是这些乡镇的主业。三是二、三产业规模小。由于乡镇经济规模偏小，再加上以传统农业为主的经济结构“含税量”小，这些乡镇财政收入规模明显偏小，增长也比较缓慢。经济落后，财源不旺，为了维持正常运转，乡镇只能依靠借款、贷款、举债支付经常性开支。
（二）制度性根源：社会结构原因和财政体制原因
1.社会结构原因
我国在特定历史条件下形成的二元社会结构是造成我国农村贫困，农业落后，农民地位下降及基层政府财政困难，负债不断增加的主要制度性根源。20世纪下半叶，为了确保重工业优先发展战略的实施，国家建立了一套高度集中的计划经济体制，人为的割裂了工业与农业，城市与乡村的内在联系，用政策和体制的力量把城乡置于不平等的劳动分工和贸易条件下，确立并强化了城市相对农村的优势地位，形成了城乡二元结构。这种城乡二元体制的社会配置与发展的特征是：先城市后农村，先工业后农业，先市民后农民，以城市和市民为中心，把农村和农民仅仅作为和补给线，以牺牲农业来发展工业，其结果是工业化的成果很大部分来自于农业经济剩余，而工业化的财富积累则主要留在城市，农村、农业、农民只能维持简单的社会再生产，经济和社会发展历史性停滞不前。
二元经济结构下国民收入分配的严重扭曲，加重了乡镇财政的负担。长期以来，国家财政对农业投入严重不足，导致农业基础设施建设的资金匮乏，严重阻碍了农村经济的发展，导致农业生产率提高缓慢，劳动力就业压力大，使农民陷入相对封闭的状态。所以，这种二元社会结构对乡镇财政建设的直接影响是削弱了乡镇经济发展的后劲，从而减少了乡镇财政收入的来源。
2.财政体制原因（1）公共财政体制改革滞后。一是公共财政收入不完整。各级政府特别是地方政府高度依赖预算外收入，破坏了总预算的约束性和预算的完整性，肢解了本属于各级政府的财政收入。在现行的分税制体制下，收入来源稳定，税源集中，增收潜力较大的税种，都列为中央固定收入或中央与地方政府共享收入，而留给地方的几乎都是收入不稳定，税源分散，征管难度大，征收成本高的中小税种，导致地方财政收入下降，乡镇财政收入更是无法保障，乡镇财力无力支撑本级政府职能的履行，从而形成愈来愈多的债务。二是公共财政支出的不规范。首先，财政支出的“越位”与“缺位”同时并存，一方面表现在财政支出上的大包大揽，财政支出的增长速度大大超过财政收入的增长速度；另一方面，财政支出却远远不能满足日益增长的公共需求。其次，中央政府的财政支出过多的向发达地区和城市倾斜，这种支出政策既加大了地区差别，工农差别和城乡差别，又固化了现存的二元社会结构。
（2）分税制财政体制改革不完善。目前我国分税制采取不尽合理的基数法，固定的基数与不稳定的财源之间矛盾较大，使得乡镇财政缺乏稳定的收入来源。分税制改革以来，收入向上逐级集中，职能和责任不断下放，导致乡镇财政责任权利不对称。另外，由于分税制改革只是初步划分了中央政府和地方政府的财权，事权划分不清，并且没有界定各级地方政府之间的事权和财权，省级以下的财政体制尚未理顺，导致乡镇财政的财权和事权的不对称更为突出，形成了“财权在上，事权下放”的基本态势，使乡镇财政的支出压力增大。
（3）乡镇财政管理体制改革滞后。在现行的分税制下，县对乡实行规范分税制体制的很少，在制定体制时也很少考虑到乡镇利益，征管体制缺陷也较为突出，乡镇没有健全的财税功能，这些因素都在一定程度上制约了乡镇财政的发展。另外，税收立法权集中在中央，使地方政府无法根据本地的特殊情况对税目和税率进行调整，更无权根据实际情况自行开征新的税种，又在一定程度上制约了地方税收随经济增长的弹性。
（三）历史根源：历史遗留性负债
历史遗留问题是乡镇负债的源泉。许多乡镇政府债务是历史遗留下来的包袱，其中主要是以下几个方面：一是乡镇财政承担了农村义务教育的大头，特别是在20世纪90年代，在中央和地方政府“普九”达标要求下，各乡镇中小学大都修建了超过当地财政支付能力的校舍，导致教育负债累累，乡镇财政不堪重负。二是乡镇政府超过财政实力修建基础设施，如修路，修桥，农电改造等。三是撤区并乡以及合并乡镇中形成的负债，由于行政区划的重新调整，造成了部分债权无法明确或回收，成为乡镇负债。四是许多乡镇政府盲目决策投资兴办企业，由于投资失误，项目档次低，重复建设，导致乡镇企业发展陷入困境，最终造成乡镇企业亏损和破产而遗留下负债“包袱。”
（四）自身管理原因：乡镇机构臃肿；财务管理混乱；“政绩工程”和腐败问题
1.乡镇机构臃肿。目前各乡镇机构中，既有行政编制的国家干部，也有事业编制人员，还有乡镇招聘的工作人员，人员编制规模大，超编现象严重，导致乡镇机构庞大，财政供养人员过多，支出负担重。
2.乡镇财务管理混乱，监督机制失效，财政收支缺乏约束。很多乡镇没有制定切实可行的财政、财务管理制度，多头审批，随意性很大，不合理的支出名目繁多，乱收滥支现象严重。
3.“政绩工程”和腐败问题。有些乡镇政府为了谋求团体自身特别是干部个人的利益最大化，不顾乡镇债务增减和可持续发展能力，拼命举债“上项目、树形象，换政绩”，结果社会效益、经济效益不大，劳民伤财。同时，由于腐败原因，一些乡镇干部挥霍起来有恃无恐，利用公款大吃大喝。这些都人为加重了乡镇债务负担。
三、化解乡镇负债的对策探析
(一)高度认识乡镇负债问题的严重性
日益严重的乡镇负债，越来越成为一个令决策层和社会各界高度关注的问题。县乡村的债务还在高速增长，同时县乡村级财政困难最终还会通过各种收费落到农民头上，加重了农民负担，地方经济越卡越死，财源日益萎缩，形成恶性循环。乡镇财政困难日益加剧，成为企业和农民负担沉重的一个重要内在原因，若不及时有效的化解，乡镇地区的困境只会越来越严重，国家投入再多，乡镇地区也将无法摆脱贫困落后的局面。因此乡镇政府领导要对乡镇的财政赤字与负债的危害引起高度重视，注重清查摸底工作，积极研究问题形成的具体原因和相应的对策措施。要根本解决乡镇负债问题，必须在观念上和思想上予以充分重视。
（二）加强乡镇财源建设，促进乡镇经济增长
因地制宜，发展乡镇经济，加强乡镇财源建设，增加乡镇财政收入是化解乡镇负债的根本性措施。因此，乡镇政府应该大力发展地方经济，积极培植财源，增加财政收入，实行以收抵债。首先，发展地区经济是财政走向良性循环的基础，乡镇财政也不例外。从我国目前的情况来看，农业仍然是许多乡镇、乃至县的重要收入来源。农业搞好了，农民负担就会相应减轻，乡镇经济才能有所发展。其次，只有加强乡镇财源建设，才能增强发展后劲，增加乡镇财政收入。要因地制宜，化资源优势为财源优势，把对财政回报高、能够增加财力的项目作为财源建设的重点，全方位抓好财源建设。
（三）加强监管，建立健全财政的监督和约束机制，提高乡镇财政资金的使用效益
1.加大对财政收入的监督检查。加强对税收收入征收部门征管质量的监督检查，促进征收部门严格执行税法和税收管理权限；加大预算收入缴纳单位的监督检查，切实规范财政分配秩序，保障乡镇财政收入。
2.加大对财政支出的监督检查，规范支出管理。加强对预算编制，预算执行全过程的监督检查，强化预算约束，确保预算的严肃性，保证预算的严格执行，解决乡镇预算约束软化、支出随意问题；强化公共支出监督，促进政府采购的全面推行，坚决遏制腐败现象，大力节约乡镇财政开支。
3.加强预算外收支的监督检查，推行综合预算。把乡镇的各项预算内收入以及自筹资金和统筹资金等预算外收入统一纳入乡镇综合财政预算管理范围，采取统一支出标准、统一核算口径、统一安排资金的方法，管好预算内外资金，提高改革的综合效益。
4.加强财政监督检查机构与队伍建设，为强化财政监督检查工作提供组织保证，才能有效的实行财政解困，切实化解乡镇财政负债问题。
（四）体制改革：减少政府的层次，撤消乡级财政
逐步撤消乡级财政，将乡级政府转化为县级政府的派出机构是有效化解乡级政府负债的新思路。这是有效杜绝人员膨胀、消赤减债和减轻农民负担的根本性办法，从而为根本解决乡镇财政赤字与负债难题创造条件。
1.取消地（市）级政府编制，在撤乡并镇的基础上，大幅度的精简乡镇机构，在此基础上取消乡镇财政。
乡镇基层减负工作总结篇7
关键词：thereformofruraltaxesandadministrativechargesisanothergreatreformafterthelandreformandthefamilyoperation.itplaysanimportantroleinreleasingthefarmers’burden,regulatingtherelationoftheruraldistribution.whilegreatreformachievementshavebeenmadeinthereformofruraltaxesandadministrativecharges,aseriesofproblemhavebeenrevealed,thetypicaloneisthefarmers’burdenresilience.therefore,wemustdoagoodjobinrelativeworkifthereformcangosmoothly.
Keywords:reformofruraltaxesandadministrativecharges;farmers’income;farmers’burden
一、农村税费改革的原因和必要性
农村税费是指向农村农民征收的各种税收及收取的各种费用的总称。税费改革以前，农民负担主要由三部分组成：1.农民直接上缴给国家的农业税和农业特产税。2.“三提五统”费用和农村义务工等社会负担义务费。3.农民应承担的符合国家有关部门规定的其他费用，其中“三提”是指农户上缴给村级行政单位的三种提留费用，包括公积金、公益金和行管费。“五统”是指农民上缴给乡镇一级政府的五项统筹费，包括教育附加费、计划生育费、民兵训练费、乡村道路建设费和优抚费。“三提”和“五统”一般各占“三提五统”总额的50%。
二、农村税费改革后农民负担反弹的原因分析
税费改革的最终目的在于减轻农民的负担，增加农民的收入，促进农村经济的发展。但从我国农村问题深厚的历史背景，以及开展过程中所遇到的问题来看，我国部分试点地区出现了农民负担反弹的情况，其他地区也或多或少的出现了一些“苗头”。在我国历史上也有先例，中国古代封建王朝进行过多次税费改革其中比较著名的有唐代的“租庸调法”和杨炎的“两税法”，明代张居正提出的“一条鞭法”，还有清代的“摊丁入亩”和“火耗归公”，但是每一次的改革无不是轰轰烈烈始，无声无息终。且每一次改革之后，都将杂税变为了正税，但是以后又会出现新的杂税，每一次的改革都为以后的加税增费垫高了门槛，农民的税赋不断加重。对于这一历史现象，明末清初思想家黄宗羲在《明夷待访录・田制三》中作了分析，将其总结归纳为“积累莫返之害”，即为了克服苛捐杂税的弊端，改革的主流思路都是合并税收、取消收费、简化税制，把各种税、赋合并为一，规定不得再征收其他费用。这在当时固然能起到减轻税赋的作用，但随着时间的推移，政策的制定和执行者往往忘记了改革后的正税已经包括了以前的各种收费，一旦开支不足，又会巧立名目收费，违背改革的初衷。这即为著名的“黄宗羲定律”。从我国目前一些地区出现的农民负担反弹的迹象表明，如果我们不以史为鉴，深刻认识和思考这一问题，找出解决问题的方法，极有可能会再次陷入“黄宗羲定律”的历史怪圈。
三、防止税费改革后农民负担反弹的建议
（一）从体制上，要消除城乡二元体制，统一城乡税制。首先必须要消除城乡二元的观念，淡化城镇与农村的区别。在实践中，要将现在的二元户籍制度、二元就业制度、二元福利保障制度、二元教育制度和二元公共事业投入制度转变为一元制度。加强农民向城镇的流动性，支持农民进城务工。如果没有二元的社会制度，没有农业户口和非农户口的区别，农民就不会有特定的农民负担，就不会存在歧视农民的现象，因此农民负担问题也可以消除。与此同时，要根据公平与效率原则的要求，借鉴国际经验，统一城乡税制，均衡城乡负担，国民平等纳税，统一工农税制，农业税负从轻。这不仅为各级政府和农民之间形成规范的分配关系奠定了制度基础，也为彻底解决农民负担过重问题提供了制度保障。在具体实践操作中，可以采用逐步降低农业税税率，直到最终取消农业税。农民作为一个社会阶层，应有纳税义务，可以考虑对农民征收所得税。由于我国大多数农户经营规模很小，农民大多数没有计帐的习惯，如果开征所得税的话，确实又存在计税所得难于确定，征管困难，税收成本高等问题。我们也可以采取农业标准课税法，即以确定的标准农业所得作为基础，结合土地面积情况计算农民的农业所得，作为课税的依据。
（二）规范和完善税费改革，建立健全制度，堵塞制度上的漏洞。1.规范农村收费管理。规范“一事一议”筹资筹劳，明确“事”的范围和“议”的规则，进行上限控制，无论什么情况下不得擅自突破上限筹资，制定具体操作办法。对农村经营收费要规范、透明，根据服务质量、数量和成本费用收取，要有章可循，要备帐检查。严禁强行服务、强权收费、强行以资代劳。要定期开展专项治理，取消为“三乱”提供借口的各种升级达标活动。2.加强农业税征收管理工作。要根据农村税费改革的各项政策，按照税收征管法规，依率征税、依法减免，方便广大纳税人。建立健全农业税征管队伍，提高乡镇征收人员的政策水平和业务素质。严格依法治税，做到农业税任务“通知到户、征收到户、结算到户”。3.加强监督，靠群众和舆论对农民负担实施有效监督，从制度上杜绝农民负担反弹的可能性。各有关部门要按农村税费改革的总体要求，搞好各项配套改革，确保农村税费改革综合效应的发挥。要建立健全农民负担监督机制，落实责任制，加强对违反规定加重农民负担行为的监督，实行一票否决制。加大对多种形式的乱收费的查处力度，对有令不行、有禁不止，变相加重农民负担的单位、领导或个人，要给予严肃处理。4.推进乡镇一级民主化进程，充分发挥乡镇人大与其他监督机构对财政支出的监督作用，使财政支出和公共产品的提供真正满足本地民众的需要，而不是上级各种各样的达标要求。当然，对上一级政府的监督也应落到实处，进行相应地监管和改革。
（三）加大财政转移支付力度，完善乡镇财政体制，建立农村基层政权经费保障机制。根据各级政府的事权，赋予相应的财权，坚持量入为出的原则，对任何事情都要量力而行，有多少钱办多少事。转变政府职能、搞好服务，完善财政体制，确保基层政府在上级政府财政转移支付的帮助下，在按职能设置机构、定员定编的基础上，按照人员经费标准和提供公共服务基本经费标准，能够筹集到履行事权所必须支出的基本财力。必须按照事权与财权一致的原则，清理各级政府财权相对于事权“越位”与“缺位”的情况，用清理“越位”退出的预算收入，弥补“缺位”所需的预算支出。如中央政府用退出支持生产性、竞争性领域的国有企业支出，弥补乡镇政府负担的国防（征兵、民兵训练）费用、义务教育经费等。完善财政转移支付制度，加大中央、省、市对乡镇的财政转移支付力度。因农村税费改革造成的县、乡镇两级政府财政收支缺口，列入上一级政府一般财政转移支付考虑的范畴；同时上级政府出台其他政策影响下级政府财政减收增支，也要通过财政转移支付给予补偿，以约束、规范上级政府的行政行为，并确保各级政府的正常运转。同时，必须加强对乡镇财政资金预算的管理，提高资金的运行效率和使用效果。适当调整乡镇政权的管辖范围，调整职能，强化乡镇财政职能，乡镇政府所有收入纳入乡镇财政统一管理，乡镇政府所有支出统筹安排，实行财政集中支付。对税费改革后新增加的农业税收入，应首先用于乡镇编制内供给人员经费、公用经费、农村义务教育投入和乡、村两级组织运转等必不可少的支出。通过上述管理和改革，挖掘乡镇财政资金的使用潜力。
（四）精简机构，压缩人员。农村税费改革后，乡镇、村基层干部角色发生根本转变，不再是以前每年的“要债人”，农村基层政权的运作效率得以提高。可是由于历史原因，乡镇机构仍然有庞大的人员队伍，财政供养人员多，“僧多粥少”这是乡镇财政困难的主要原因之一，也是农民负担反弹的重要诱因。我们必须要加快乡镇机构人员精简的步伐，裁汰冗员。以安徽省为例，到2002年，每个乡镇党政机构数由原来5-8个减少到1-3个，事业单位由12个压缩到6-7个，事业单位财政供给人员精简了40.6%。其中，安徽省长丰县各村干部的编制由过去的5-7人减少为3-5人，总共精简村干部1812人。①可以看到，通过精简乡镇机构，归并设置过多、过散的事业单位，压缩人员编制，清退临时、超编人员，这样可以极大减轻人员工资对乡镇政府的财政压力，保障农村税费改革的顺利进行。对村组干部可以考虑实行交叉任职的方法，精简村组干部，缩减村级支出。按照规定核定村组干部人员和补贴标准，压缩非生产性支出，严格核定村级办公费用开支标准，村级原则上不能支出招待费用。
（五）积极稳妥地化解乡村两级负债。由于乡村两级负债面宽量大，特别是在西部农村的乡村，靠其自身收入，乡村干部发放工资都难以为继，更不用说如此庞大的乡村负债。因此，要在全面清理、检查核实的基础上，摸清债务的来源、用途和现状，区别不同债务情况，明确债务人，该清偿的清偿，该剥离的剥离，能核销的核销，采取多种方式进行化解。总的来说，应该是综合治理、逐步化解，既拖不得，又急不得。拖下去，问题长期不能解决，积重难返；急起来，提出目标欠缺考虑，不切实际，又不免打农民的主意，造成农民负担的反弹。原则上，乡镇政府的负债不能由农民偿还，应建立乡镇偿债储备金，制定系统全面的还债计划，分年逐步清偿。对效益差的乡镇企业，以承包、出售、破产后的收回资金还债。对那些与农民直接相关的，农民从中受益，由农民直接承借的债务，有关方面应单独研究，制定专门的解决方案，不能简单的平摊到农民身上。其他的债务要按照“谁受益、谁负担，谁借钱、谁还债”的原则，分别进行清偿。
（六）从长远来看，要稳步推行城镇化战略，提高城市化率，减少农民数量。我国农村有9亿人口，5亿劳动力，巨大的人口压力是造成农民增收缓慢的最重要原因。不减少农民、不减少农村人口，农民就很难真正富裕起来。而城镇化战略作为减少农村人口的有效途径，在实践中是行之有效的。据有关专家测算，如果我国的城市化率从目前30.9%提高到世界平均水平46%，则农民人均收入将提高28%，这个增长幅度相当于我国从1992年到1998年6年间农民人均收入增长幅度，这将好过现今任何一个政策工具，这是解决农民收入问题的根本出路。
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乡镇基层减负工作总结篇8
一、当前乡镇党委建设存在的主要问题
当前乡镇党委建设存在的问题，归纳起来主要有以下三点。
一是小政府，大债务。近年来，由于乡镇承担的基础设施投入任务较为繁重，财政负担日趋沉重，而乡镇财政收入来源有限，且呈减少趋势，乡镇财政赤字问题十分突出。加上新一轮乡镇行政区域调整，原有的2至3个乡镇撤并成一个镇，各镇的债务也相应地合并累加，使现在的镇级债务规模扩大，财政压力很大，甚至影响了乡镇的日常运行。
二是高成本，低运行。随着乡镇的撤并，乡镇的规模扩大，管辖区域扩大，乡镇的管理成本和运行成本也随之增加。特别是像松门、箬横等一些中心镇，所辖人口地域庞大，下属村居众多，机关干部上百甚至更多，很难采用“扁平型”的行政管理模式，多设立管理区这一中间层级，目的是方便群众办事，提高行政效率。但由于目前的乡镇机关、管理区、村居三级运行体制尚未理顺，责权利难以统一，造成目前乡镇运行成本高，效率低。
三是责任重，权力小。乡镇担负本地区的发展稳定重任，各级各线也对乡镇工作设立了各种名目的考核，但随着依法行政的推进，行政权力集中在部门，乡镇已很难依法有效地干预管理本地区的行政事务，乡镇行政的自主性削弱，出现了心有余而力不足的情况。
由于以上三种情形的存在，目前乡镇工作出现四个难。
一是财政运行难。由于普遍存在的乡镇财政赤字，加上不断扩大的债务规模，乡镇已很难投入资金搞农村基础设施建设。沉重的财政压力已影响到乡镇机关的正常运行。
二是行政管理难。一方面是管理范围的扩大和管理对象的增多，另一方面是行政权力的削减和行政程序的严格，乡镇的管理难度加大，出现了“老办法不灵，新办法不明、硬办法不行”的情况。譬如计划生育工作，社会抚养费的征收难度很大，对计划外生育的控制也缺乏有效的办法。
三是干群关系处理难。有些群众对乡镇党委寄以很高的期望，但由于政府职能的转换，这些群众不理解，甚至产生埋怨情绪。一些群众由于在社会转型过程中利益受损，从而对乡镇党委不信任，甚至出现逆反心理。随着工业化、城市化的不断推进，旧村改造、土地征用等与农民利益息息相关的措施不断增多，在农村出现了许多的利益群体，为了各自的目的，不断地向政府争利益，要好处，达不到要求，就无理纠缠，甚至越级上访。
四是基层党建开展难。由于基层民主政治建设的不断推进，特别是村民自治进程的加快，村党支部的领导核心地位逐步受到挑战，村级换届选举的后遗症较多。有些村委会成员自恃是村民投票选出来的，不把村支部放在眼里，片面强调村民自治，片面争取局部利益。各级制定的有关村级工作组织规则，在部分村难落实。乡镇党委、政府在启动罢免等程序时，又要考虑社会稳定，难免投鼠忌器，客观上造成少数村两委关系难协调，基层党建工作难推进。
二、对加强乡镇党委建设的对策和建议
㈠高度重视乡镇党委建设
1、在思想上重视乡镇工作。在新农村建设中，乡镇党委担负组织者和实施者的重任，面临基层出现的新情况、新问题，需要高度重视和支持乡镇工作。各级要把乡镇工作放到重要位置，理解乡镇工作，支持乡镇工作。“上头千条线，下面一根针”。对下达给乡镇的各项工作，不是简单地下指标、分任务，而是要及时给予帮助指导。在处理具体事务时，不是过分强调和谐稳定，而是要支持乡镇大胆开展工作，真正担负起本地区发展稳定的责任。
2、在财力上向乡镇倾斜。现在的乡镇财政大多是吃饭财政，没有能力承担重大的基础设施投入。要适当调整乡镇财政结构，对重大基础设施项目建议由市级安排资金投资建设。各级在下达各项临时性工作时，要适当考虑乡镇负担，做到“费随事转”。对公共卫生、义务教育等社会事业，各级要加大投入比例，逐步减少乡镇财政支出，改善乡镇财政状况。
3、在组织上为乡镇工作提供保障。配齐配强乡镇领导班子。目前，各种专业人才主要集中在市级部门，处于一线的乡镇普遍缺乏。建议组织部门在配备干部时，要充分考虑乡镇的需求，尽可能地输送优秀人才进入乡镇领导班子，优化乡镇干部队伍结构。
㈡探索符合乡镇工作实际的运行机制。
1、合理划分乡镇与职能部门的职责。由于依法行政的推进，对辖区内的一些事务，目前乡镇普遍存在管不了、管不好的情况。建议乡镇与部门要分清事权，对乡镇无权处理的，部门要主动履行职责。可以考虑职能部门适当放权到乡镇，采取乡镇工作人员实行对应的部门编制，取得相应的行政执法权，在乡镇从事具体的行政管理工作，其行政行为的后果由所属职能部门承担。建议在中心镇实行放权试点，尽量改变乡镇无权执法的窘状，实现权责一致。
2、理顺乡镇内部运行机制。针对目前乡镇存在的“高成本、低运行”的现状，建议本着“统一领导、分级负责、重心下移、强化基础”的原则，在中心镇合理设置管理区，理顺关系，职责到位，充分发挥管理区这一层级的作用，形成村居、管理区和镇中心机关三级管理体系。
3、加强乡镇干部队伍建设。目前的乡镇干部队伍总体素质较好，能适应繁重的乡镇工作的要求。但也存在着“缺少目标激励无动力，缺少责任考核无压力，缺少交流调配无活力”的问题。针对以上问题，要采取切实措施，加强乡镇机关内部管理，建立科学的绩效考评体系，做到任务到人，责任到人，调动乡镇机关干部的积极性。
乡镇基层减负工作总结篇9
一、税费改革给基层组织建设提供了重大发展机遇——重建干群鱼水情
人们常用“鱼”和“水”来比喻干群关系。然而近年来，在不少地方，农村基层干部与群众之间的“鱼水关系”已荡然无存。有的成了“蛙水关系”——平时干部在岸上呱呱叫，不收钱粮不下乡，收钱收粮才下“水”；有的是“油水关系”——干部和群众合不拢，各唱各的调；有的甚至成了“水火关系”——干群之间矛盾激化，水火不相容。造成干群关系不融洽的原因很多，但非常重要的一条就是存在国家、集体与农民的利益关系不合理、不规范的现行税收体制。这种不合理的体制下，基层干部的角色发生了错位，他们最主要的精力放在了向群众催粮催款上，“乡官”成了“税官”，绝大多数乡镇都是将收粮收款的任务层层分解，“千斤重担人人挑，人人肩上有指标”，基层干部如果完不成任务就可能奖金、福利甚至正常的工资都没有保障。名不正言不顺，基层干部催粮催款自然会受到群众的抵制。用基层干部的话说，催粮催款比“刮宫引产”（指计划生育工作）还难，是真正的“天下第一难”，结果是：狗混熟了，人搞生了，腿跑断了，气受够了，心累死了，形象黑了。“鱼水关系”成了“水火关系”，农民群众怨声载道，基层干部苦不堪言。不规范的体制催生出的最严重的恶果就是农民负担沉重，而农民负担问题正是造成干群关系紧张甚至引发干群冲突的导火索。
这些年党和国家在减轻农民负担问题上出台过不少文件，采取过不少措施，但终因不规范的体制难以从根本上解决问题，紧张的干群关系也没有缓解。
这次农村税费改革的目的，就是要调整和规范国家、集体与农民的利益关系，将农村分配制度纳入法制化的轨道。这不仅是减轻农民负担的治本之策，也为密切干群关系提供了契机。
1、税费改革使农民得到实惠，农民负担大幅度减轻，促进了党群干群关系的改善。实行税费改革的根本目的，就是实践“三个代表”,维护群众根本利益,切实减轻农民的负担，规范农村税费制度。去年实行费改税后，农民负担大幅度的减少，我市农民总负担将比原来减少30-35%,而下一步取消农业税，又是一项使每个农户都受益的根本性举措，意味着
二、税费改革给基层组织建设带来的不利影响
1、财力明显减少，机构难运转。在调查中我们发现，财政紧张是基层当前最大的问题。税费改革，农民负担明显减轻，但与此相伴的是乡村两级财力大幅度减少。可以说，农村税费改革的过程就是一个乡镇财政日趋陷入困境的过程。去年费改税后乡镇财政收入平均减少三成左右。而今年农业税降低3个百分点、明年取消农业税以后对乡镇税收的影响更是显而易见。在我们调查的绝大部分乡镇中，工商业基础都比较薄弱，农业税占乡镇税收的比重都在50%以上。取消农业税以后，意味着断了乡镇的一半“财路”，乡镇税收主要来源是地方工商税收，在原本财力就捉襟见肘、入不敷出的情况下，这无异于是雪上加霜。财力的下降必将大大削弱基层组织建设的物质基础。据调查，税费改革后，昌乐县95%的乡镇、85％以上的村将陷入经费不足、正常运转困难的困境。如昌乐县唐吾镇，2003年实际财政收入410万元，其中农业税129万元，工商税收110万元，转移支付182万元。而当年需要的财政支出高达1047.3万元，其中上缴县财政598.1万元，镇级支出449.2万元，收支相抵财政缺口为656.1万元，整个乡镇的财政收入仅仅是上缴县财政的教师上划的数额；今年农业税降低三个百分点后，镇税收将会减少60多万元，在工商税收增长不大、涉农收费已经是“高压线”的情况下，对于如何弥补日益扩大的财政收支缺口乡镇也是一筹莫展。再看看村级财力。根据昌乐县财政局统计，税费改革前的2002年，县村级财力是783.28万元，村平1.8万元；费改税后的2003年村级财力为406．92万元，村平0.9万元，比改革前减少一倍多；而取消村提留、农业税附加以后，村里可以收取的就只有每人最多15元的“一事一议”公益事业费。据匡算，昌乐每个村平均每年需要5万元的收入才能保持基本正常运转，缺口达4.1万元。另外乡镇村级历史债务沉重且偿还困难。前些年，由于各种原因，不少乡镇、村背上了沉重的债务包袱。据统计，昌乐全县15处乡镇，平均每个乡镇债务约在600万元左右；全县400多个村，无债务的仅有45个，全县村级债务总额为1．26亿元，村均债务为24．4万元。税费改革前部分乡村利用乡统筹、村提留逐年偿还了一部分，改革后无集体收入的村的债务偿还问题陷入了困境。
2、队伍难稳定。一是得失不相称，心理难平衡。税费改革后，为了弥补收入上的减少，各地相继采取合村并组、精简干部的办法以减少支出，使得基层组织人少事多的矛盾更加突出。减人不减事、合村并组后，管理幅度增大，各种矛盾增多，工作难度增强，使基层千部面临前所未有的压力；二是减人不增资，工资难兑现，收入无保障。税费改革后，为了完成上级任务和平衡各种关系，乡村财务的缺口最终大部分落到了现任干部的工资上，基层干部一年忙到头，却拿不到多少工资。在调查中我们发现，现在基层干部工资难以足额按时发放，工资被拖欠的现象很普遍，最近几年的调资在绝大部分乡镇也都没有兑现。在我们调查的几个乡镇中，除了寿光经济条件较好外，其他县乡镇干部平均工资在500元左右，他们的实际工资收入只相当于潍坊市同级别干部工资的1/3，而且不能按时发放，有的2月份的工资拖到5月还没有发。而基层干部是有怨无处诉，只能自己默默地忍受，或者是另谋出路，因为他们不可能象农民工那样采取极端的方式“讨薪”。再看看村干部的情况。税费改革过程中，在农民的利益得到强化的同时，集体的利益却被忽视了。税费改革前，农民与村级集体经济组织税费关系体现在村委会作为村集体的代表者而向农民收取的提留。“并税制”在去除乡统筹以及其他不合理收费等问题的同时，也把村提留一并改掉了。取消村提留，就是否定了村级组织作为集体土地所有者的法律地位，实际上也就取消了村级组织存在的物质基础。村集体经济名存实亡，导致大部分村干部的报酬很低甚至根本就没有报酬，他们辛辛苦苦干一年的工资收入还不如村里年青人外出打工的收入。如昌乐唐吾镇，有些村干部工作一年的报酬就是镇里年终给每个人送去的500公斤“慰问煤”。三是激励无手段，后顾之忧难解决。用"劳多，酬少，前无出路，后无退路”来比如处在社会最基层的乡村干部的当前处境一点不为过。基层干部缺乏升职的机会，村干部在村里最多干到村支书，既不能进事业单位，又不能进入公务员序列，在位时收入低，退休后也难以足额享受养老保险、医疗保险。而对于大多数乡镇干部来说，除了缺少升职、进城机会外，过低的工资收入也难以让他们象正常人一样生活。现实的反差不可避免地导致基层干部心理的失落感和不平衡，工作积极性不高，不少基层干部得过且过，甚至干脆"撂挑子"，基层干部大量流失，甚至在一些落后村出现了根本选不出村支书的情况。
3、实事难兴办。一方面，税费改革后乡村级财力下降，"无钱办事"的问题日显突出。改革后村内集体公益事业和两工使用都采用“一事一议”方式筹资筹劳，这也将影响农村公益事业的投入。因为有些工程并不能使每个农户受益，在认识不统一的情况下，费用征缴难，使得“一事一议”变成“有事难议”，特别是跨村的项目，难度就更大。另一方面，乡村负债面大，还债与办实事之间产生矛盾。加之税费改革后乡镇财政收入下滑、村级集体收入降低，在乡村现有的财力下，既要保"吃饭"，又要还债务，还要办实事，还不能违法乱收费，让基层干部感到很为难。最终会出现农村公益事业无人干也无钱干的局面，使公益事业发展受到影响。
4、地位难巩固。应该说，税费改革对农村基层组织建设带来的影响还很多，比如，农村党员干部的培训经费如何解决；合村并组管理幅度增大后，如何加强对党员的教育管理，党组织如何有效地开展活动；农村干部如何进一步提高能力素质，改进领导方式和工作方法，以适应新形势的需要等等。这些影响，集中反映一点，就是税费改革使得农村基层组织建设原有的困难和矛盾更凸显出来，构成了对农村基层组织的生存威胁。在农村基层组织赖以生存的物质条件不具备、农村干部队伍不稳定、农村党组织难以发挥应有作用的情况下，党在农村的领导地位和执政地位已经现实的受到了威胁。
三、影响干群关系和基层组织建设的深层次原因
负担过重是导致干群关系紧张的直接原因，但是绝对不能认为取消了农业税，减轻了农民负担，增加了农民收入，就能够完全解决党的基层组织执政中存在的问题。还必须透过现象看本质，进一步挖掘导致干群关系紧张的深层次原因。
第一，农村经济发展力度不够、路子不准。当前农村基层组织建设的矛盾增多、难度增大，表面上看是由税费改革而出，但归根结底是由于农村经济的落后所引起的。从实际来看，不少村班子之所以软弱涣散，在群众中没有威信，绝大多数都是因为村集体经济薄弱缺乏带领群众共同致富的必要物质基础，群众长期不能得到任何实惠，必然对干部缺乏认同感、信任感，班子必然失去凝聚力、战斗力。我们在调查中发现，越是经济条件好、集体经济越强大的乡村，基层组织的号召力越强，用他们的话说就是“干部号召什么老百姓就干什么”。相反那些经济落后、债务多、集体经济薄弱的乡村，基层组织没有任何号召力。昌乐唐吾镇的赵家岭村和王家河洼村就形成了鲜明对比。这两个村子相距不过五里地，自然条件差不多。前些年王家河洼村两委带领村民发展速生林580多亩，通过树木轮伐每年村集体收入20多万元；立足林业优势，村集体投资50万元建成年产值200多万元的木器厂；投资80多万元建成年产值180多万元的标准化养殖小区。集体经济的壮大，为村两委给村民办实事奠定了物质基础，村集体先后投资400万元建桥、修路、打机井、按路灯、建学校，每年减轻农民负担60%以上，在河洼村形成了以村两委为核心、干群一心、上下齐心、政治稳定、社会安定的良好局面。而赵家岭村，村集体经济就是一屁股债务，学校房子漏了没钱修、道路坑坑洼洼没人管，两委在村民心目中根本就没有任何地位，更没有号召力，用村支书的话说就是“说什么都没有人听、办什么事情都很难”，组织基本上处于瘫痪状态。所不幸的是，象赵家岭这样的村毕竟是凤毛麟角。农村经济长期停滞不前，干部工资不高甚至兑不了现，必然影响干部的积极性，出现基层干部难选、难当、难留的"三难"问题；农村基层组织长期局限于财力的限制，只把注意力集中到收税收款等琐碎事务中，办任何事情都把手伸向群众，必然导致党群、干群之间容易滋生矛盾。因此，农村税费改革后基层组织建设遇到种种问题，发展不够是关键的症结所在。再就是发展路子的问题。大部分乡镇都把农业当成发展经济的“主渠道”，普遍认为农村经济结构调整就是少种粮食多种菜，无论经济结构怎么调整都走不出农业这个圈子，对工业普遍不重视，工业基础相当薄弱。所以税费改革、特别是取消农业税以后，对于大多数乡镇的财力打击是致命的。
第二，基层组织和基层干部的职能定位不准。农村税费改革后，基层组织必须思考"干什么，怎样干"的新课题；基层干部必须重视税费改革呼唤"复合型"、"市场型"、"民主型"干部的新要求。但客观地说，目前我们基层组织还没有实现这种角色的转换，基层干部还不具备这种能力素质。突出表现在工作职能、领导方式和工作作风上，仍然习惯于传统的"种-管-收"、"催-征-罚"，没有把工作重心转变到定位在依法行政，以法律的手段、经济的手段来管理村组事务上来；没有定位到研究市场农业、规模经营和产供销配套服务上来；没有定位到积极发展农村经济，自身示范做样子，教育群众换脑子，引导农民找路子，建立一个适应农村市场经济发展的新机制上来。
第三，改革的跟进措施不配套。农村税费改革应该是一项系统工程，但目前把它作为一项系统工程，进行全方位的配套改革还考虑得不够，带来了基层组织建设上的难度。税费改革后，财政转移支付的改革力度太小，对于弥补日益扩大的财政缺口来说于事无补；前一轮的乡镇部门机构改革还不到位，乡镇合并了，但是人员不没有减少多少；教育体制改革严重滞后，教师工资的发放并没有真正摆脱由乡镇负担的做法；农民的素质偏低、农村基层民主政治建设还处于一个低水平上，等等。由于这些配套改革没有及时跟上，农村基层组织建设就处在了"夹缝"中，暴露出来的问题难以有效解决。
四、新形势下加强当的基层组织建设的基本思路
综上所述，费税改革为加强党的基层组织建设既带来机遇，又带来挑战。在新的形势下，如何趋利避害，加强党的基层组织建设，提高基层组织的执政能力？主要有以下几条思路：
第一，必须突出加快发展这个主题。解决好"三农"问题，不仅要通过税费改革减负增收，更重要的要通过加快发展致富。只有农业增效、农民增收，只有村级集体经济发展壮大了，农村和农村基层组织建设中的问题才能迎刃而解。在抓发展问题上，基层组织要着力解决好两个问题。一是认识问题，即不能把税费改革作为缓和干群关系、增强党组织凝聚力和解决农村一切问题的"法宝"，要认识到税费改革带来功效是暂时的，即便实现了"零负担"，如果群众的收入没有积极的增长、经济没有真正的发展，一年不能实实在在地为群众办几件实事，群众仍然不会满意。只有把税费改革带来的压力转变为经济发展的动力，坚持紧扣发展这一主题，把发展作为第一要务来抓，才是解决农村问题的唯一出路。二是思路问题，即发展经济要有正确的思路，思路决定着出路。如何形成正确的思路？第一，必须看住市场抓调整、抓工业。坚持以市场为导向进行结构调整，力争把品种调优、规模调大、层次调高、机构调活，走农业产业化、集约化发展的路子。各乡镇要把发展工商业放在突出的位置，大力扶持工商业的发展。寿光的侯镇这几年一直把发展工业放在突出位置。农业税在乡镇财政收入中仅占1/6，而取消农业税以后造成的缺口也可以在一两年内通过工商业税收的增加而弥补。第二，必须用好优势育特色。发展农村经济各村有各村的实际，要结合各地实际，充分挖掘自身优势，扬长避短，趋利避害，因地制宜，形成一村一品、一乡一业的地方特色。第三，必须发展科技强后劲。发展农村经济也要朝高科技含量方向发展，坚持积极引进先进技术、引进农业专家型人才，走科技兴农、科技兴企的道路。第四，必须在富群众的同时富集体。在鼓励、带领群众致富的同时，基层党组织必须考虑和抓好村级集体经济的发展。只有集体有了积累，为群众办实事、好事才真正有基础，也才能真正落到实处。
第二，要抓住领导班子建设这个关键。农村基层组织建设能不能抓好，关键在领导班子。必须按照《农村基层组织工作条例》的规定，明晰乡镇党政之间、村"两委"之间的职责权限，使他们各司其职、各负其责；必须把抓班子、带队伍作为第一职责，切实解决好税费改革后基层干部队难选、难当、难留的"三难"问题。一是要健全选拔机制，解决好农村基层干部"难选"问题。在基层干部的选拔任用上要大胆进行改革，通过全面推行村支部"两推一选"的办法，选拔懂经营、善管理、能带领一方群众共同致富的人进村级班子。特别是要通过这种民主竞争择优机制选准配强村支部书记。要健全后备干部的培养选拔机制，坚持继续选拔优秀大中专毕业生到村工作和有目的地引导回乡知识青年、退伍军人和长期在外打工回乡的人在农村创办领办经济实体，并给予相应的优惠政策，为村的干部储备人才。要根据税费改革后乡村管理体制变化、合村并组等实际，及时调整党组织的设置、创新党员教育管理方式、健全农村基层其他群团组织，保证基层组织能及时发现优秀人才，并有重点地进行帮带、培养。二是要完善教育培训机制，解决好农村基层干部"难当"的问题。农村基层干部难当，有客观环境的原因，要通过理顺关系、发展经济、创优环境来逐步加以解决。同时，也有主观因素的原因，那就是针对农业出现的新情况、新问题，干部自身思想政治素质、能力水平难以与新形势相适应，存在"本领恐慌"问题。解决好这一问题，要利用各级党校阵地，力争通过1－2年的时间把村支部书记轮训一遍，教育培训经费由各级财政解决，切实帮助基层干部更新观念、增强致富本领。要有选择地选择一批村级主职干部到经济发达地区跟班学习。要加大典型的培植力度，选树一批素质高、能力强的村级干部典型，用身边典型现身说法，发挥示范、辐射、教育、带动作用。要加强经常性的思想作风建设，充分运用农村"三个代表"学教活动建立起来的经常性教育机制，强化基层干部的责任意识、服务意识和奉献意识。三是要建立激励约束机制，解决好农村基层干部的"难留"问题。可以考虑给予村干部“准公务员”身份，要在政治待遇上给予适当的考虑，经济待遇上给予必要保障，其工资发放纳入县财政，调动村干部的积极性，稳定基层干部队伍。
乡镇基层减负工作总结篇10
【关键词】乡镇机构改革；政府职能转变；文本制度比较；实证研究
总理日前发表署名文章指出，“乡镇机构改革的核心是转变政府职能。现在，我们对乡镇政府职能转变的认识和实践都还没有跟上形势的发展，乡镇政府存在着职能越位、错位和缺位的情况。各地在试点中普遍感到减人、减支都比较难，深层次的原因是对乡镇政府职能界定不清，事减不下来。在市场经济条件下，按照公共行政原则，乡镇政府应该履行哪些职责，如何有效地发挥作用，已经成为一个重大课题”[1]。为此，本文从“文本制度”分析比较与实践互动的多维视角，重点结合河南省于1983年、1992、1998年、2001年、2005年分别进行五轮乡镇机构改革的效果，试图探讨制约我国乡镇政府职能转变的体制障碍及其人为因素。
一、农村改革初期“社改乡”的机构设置与职能定位
党的十一届三中全会以后，随着我国农村经济体制的改革，“政社合一”的体制失去了权威基础，“无法容忍新兴的社会力量，无法协调和统帅整个农村社会”[2]（p211）。因此，在1982年的“一号文件”中，中共中央特别强调指出：“最近以来，由于各种原因，农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷于瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋长蔓延。这种情况应当引起各级党委高度重视，在总结完善生产责任制的同时，一定要把这个问题切实解决好”[3]（p853）。1982年12月，五届全国人大通过了修改后的《中华人民共和国宪法》，规定：“乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域，设立人民代表大会和人民政府。农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”[3]（p1060），由此确立了“乡政村治”二元治理体制的新模式。
1982年冬季，河南省遵照宪法规定和中央指示精神，在全省范围内选择了43个县和2个城市郊区的142个公社进行“社改乡”工作试点。1983年4月上旬，根据中共河南省委第一书记刘杰同志的安排，由省委政策研究室负责召集各地、市、县参加体制改革试点工作的领导举行座谈会，会后形成了《河南省农村体制改革试点工作座谈会纪要》（以下简称《纪要》）。该《纪要》提出，“实行政社分开后，建立乡党委、乡政府、乡经济联合社三套机构。其中，2万人以下的乡，配备干部25人；2万人以上5万人以下的乡，配备干部30人；5万人以上的乡，配备干部35人。乡（镇）建立财政所，但目前尚不能成为一级财政。原农村下属的供销社、信用社、粮管所、食品站、教育工作组、文化宣传队、卫生院等也要进行改革，充分发挥各自的作用，协调一致地做好工作”[4]。该《纪要》中的三个附件是《关于乡党委、乡政府、乡经济联合社的主要任务和职责》，规定如下[4]：
（一）乡党委的主要任务和职责（草案）
乡党委是党在农村社会基层组织中的战斗堡垒，由党员大会或代表大会选举产生。按照民主集中制的原则，实行集体领导、分工负责，对全乡的各项工作实行统一领导。它的主要任务和职责是：
1.宣传和执行党的路线、方针、政策，宣传和执行党中央、上级党组织和乡党委的决议，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，团结、组织党内外的干部和群众，坚持四项基本原则，努力完成本单位所担负的任务。乡党委对乡政府、乡经济组织和群团组织的工作，主要是思想、政治和组织的领导，不能包办代替，使其保持各自的独立性，发挥其应有的职能和作用。
2.组织党员认真学习马克思列宁主义、思想，学习党的基本知识和党的路线、方针、政策，学习科学、文化和业务，提高政治觉悟和为人民服务的本领。
3.对党员进行教育和管理，严格党的组织生活，发展新党员，监督党员切实履行义务，遵守纪律，不断加强党在思想上、组织上、作风上的建设。
4.密切联系群众，做好民族、宗教和统一战线工作，经常了解群众对党员、党的工作的批评和意见，尊重群众、专家的知识和合理化建议，维护群众的正当权利和利益，关心和帮助他们改善物质和文化生活，做好群众的思想政治工作，提高他们的觉悟，密切党内外群众的联系。对于群众中的错误意见和不良风气，要用适当的方式加以纠正；对于群众中的矛盾，要妥善地加以处理。
5.充分发挥党员和群众的积极性和创造性，在党内深入持久地开展创先争优活动，在社会上要大力开展“五讲四美”、“三热爱”的教育活动，发现他们中间的先进分子及其他为社会主义所需要的人才，及时进行表扬和鼓励，支持他们改进工作，进行革新和创造。
6.要按照“四化”标准培养干部，配备班子，广开才路，选贤荐能。关心干部生活。妥善安排老干部。热情帮助犯错误的同志。教育并带领干部深入实际，调查研究，及时总结和推广群众创造的新鲜经验，促进农业生产的更快发展。
7.开展批评和自我批评，揭露、改正工作中的缺点和错误。教育和监督党员干部和其他工作人员，严格遵守国法政纪，严格遵守国家的财经纪律和人事制度，不得侵占国家、集体和群众的利益。监督本单位财会人员和各种执法的专业人员不得执法犯法，同时保证他们依法独立行使其职权，不受侵犯和打击报复。
8.搞好民兵、武装、保密、保卫工作，教育党员和群众提高革命警惕，坚决同反革命分子和其他犯罪分子的破坏活动作斗争。
（二）乡政府的主要任务和职责（草案）
乡人民政府是国家的基层政权组织，是乡级国家权力机构的执行机关和行政机关。乡政府的乡长和副乡长，由乡人民代表大会分别选举产生，实行乡长负责制。它的主要任务和职责是：
1.乡政府在县人民政府和乡党委的直接领导下，执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议、命令，管理本行政区域内的行政工作，并根据党的方针、政策和国家法令，领导和管理经济、文化建设和社会治安、计划生育、教育、卫生等事业。按照宪法规定，对本级人民代表大会和上级国家行政机关负责并报告工作。
2.监督集体和个人执行国家计划指标（包括审查乡经济联合社的生产、经营计划等），完成粮、棉、油征购任务和国家计划内的其他农副产品派购、交售任务。加强市场工商行政管理，完成农业、工商等项税收任务。同时，做好生产救灾和扶贫工作，帮助解决五保户和军烈属生活困难。在加强对经济工作的领导时，主要是方针、政策领导和必要的行政干预，不要包揽经济事务，不应干涉企业的自。
3.教育干部、群众积极实行计划生育，把人口出生率控制在上级要求的范围内，对违犯计划生育政策的人要及时进行教育和处理。保护妇女和儿童的合法权益。
4.加强法制教育，保护国家、集体、个人的合法权利，认真处理群众来信来访，做好民事调解工作，维护生产秩序和社会治安。
5.组织乡财政收入，严格财经纪律，实行预决算制度，加强对乡、村财务工作的领导，广开财源，提高财政工作水平。
6.加强对农林牧副渔各业生产经营的指导，特别要加强林业管理，大力发展林业生产，扩大林木覆盖面积，坚决制止乱砍滥伐林木的现象。
7.做好乡村基本建设统筹规划。加强对宅基地和耕地的管理，禁止乱占乱抢；组织和领导重点水利工程建设、大型农田设施兴建以及公路建设和维修；搞好村庄环境绿化和文物、自然资源保护。
8.积极发展乡村教育、卫生事业，努力普及小学教育，抓好扫盲工作，办好各类专业学校，并加强对乡村医生管理，搞好卫生防疫，保障人民群众身体健康。
（三）乡经济联合社的主要任务和职责（草案）
乡经济联合社是组织、协调、指导、服务农村经济的综合性、区域性的多层次的合作经济组织。在乡党委和乡政府直接领导下，按照党的路线、方针和政策，遵循经济规律和自然规律，按照自愿互利原则组织联合，走农林牧副渔全面发展、农工商综合经营的道路，为农村专业化、社会化、商品化生产发展和整个国民经济服务。它的主要任务和职责是：
1.实行计划指导。依据计划经济为主、市场调节为辅的方针，组织和指导各农业生产单位、个人按计划进行农业生产和多种经营，完成征购、派购和其他农副产品交售任务，及合同规定的其他义务，并在国家计划指导下，本着自愿互利原则，实行多种形式的经济联合，把农、林、牧、副、渔等各项生产经营活动纳入计划，有条不紊地进行。
2.组织购销协调。扩大和疏通商品流通渠道，解决群众买难买难问题。根据发展生产，搞活经济的精神，少环节，多渠道，组织和开展各种商业经营，发展集体商业和个体商业，把产、供、销衔接起来。要继续改革供销社经济管理体制，扩大其在产前产后的经营和服务项目，使之逐步形成为农业服务中心。
3.开展加工储运。充分依靠集体和群众力量，组织农副产品加工，并且逐步改变把农产品远距离运到城市加工，农村光生产原料的状况。当前重点抓食品加工和饲料加工。采取国家、集体、个人一齐上，充分利用群众的物力、财力、人力优势，举办加工、运输、仓储等服务项目。
4.做好信贷支持。组织和指导信用合作社改善服务态度，聚集资金，办理信贷。除了管好用好国家支农资金外，农村有些基础设施，如仓库、公路、小水电等，可鼓励个人或合股集资兴办。各生产经营单位，可采取借款、投资、入股、收费等方式筹集农村闲散资金，广开资金来源。
5.开展技术服务。积极支持发展专业户、专业组和其他专业科技组织，建立“三级”科技网，普及农业科学技术，发挥各类农技站和各种能工巧匠的作用，开展技术培训，技术推广，技术承包业务，广泛开展技术服务。
6.实行社会保险。采取多种联合方式，经过重点试验，逐步开展各项保险业务。根据实际情况，先从畜禽保险开始，继而发展植物保险，有条件的地方亦可试行人身和财产保险。
7.搞好信息传递。不断分析、研究、交流经济情报，向农民及时提供和传递市场信息，使他们了解工农业产销情况，生产和消费情况，市场供求情况，促使其按国家计划和市场需要从事生产和经营活动。
8.广开生产和经营门路，按照群众生产和生活需要，组织和动员群众力量，发展修理、服务和文化、教育、卫生等事业，并完成国家和群众委托的其他经济事务。
——摘自《河南省农村体制改革试点工作座谈会纪要》
在这里，我之所以把一份由地方党委政策研究部门起草的原始“文本制度”摘录下来，主要基于四点考虑：一是，它来源于当年河南省选择信阳县（代表豫南地区）、武陟县（代表豫北地区）、沈丘县（代表豫东地区）三个“社改乡”试点单位的做法和经验，具有原创性和说服力；二是，它比1983年10月正式下发的《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》稍早一些；三是，它比1986年9月下发的《中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知（草案）》，涉及乡党、政、经三套机构的职责内容更全面一些，更具体一些；四是，河南省在组建乡经济联合社方面，与全国其他地方相比起步早，规划细致，成效明显[5]。通过它可以更加清晰地看到乡党、政、经三套班子的机构设置和职责定位所具有的历史局限性。比如说，乡党委的工作性质仍带有浓厚的政治化和革命化色彩；乡政府的主要职责仍带有明显的计划指令性和行政强制性色彩；新组建的乡经济联合社实质是一种行政捏合下的“大杂烩”。总的看，我国农村改革初期实行政社分开、建立乡政府的初衷是“要尽快改变党不管党、政不管政和政企不分的状况”[3]（p867），但由于在计划体制下长期形成的“政党政治”与“政府政治”互相交叉，“国家行政权”与“群众自治权”互相渗透，“条条垂直管理”与“块块统一领导”互相分割，“事权”与“财权”互相脱节等等大量的历史遗留问题并没有得到根本解决，实行“政社分开”后乡党、政、经“三驾马车”表面是职责清楚、分工明确，事实上仍然是沿袭过去的领导方式和工作方法——“下去一把抓，回来再分家”。直到1986年9月，中共中央、国务院在《关于加强农村基层政权建设工作的通知》中指出，“全国农村实行政社分开、建立乡政府的工作已经全部结束。但由于这项改革的时间不长，与此相关的一系列配套措施没有跟上去，当前农村基层政权建设中还存在不少问题，主要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺，有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在，少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用”[6]（p83）。因此，从1986年下半年开始，我国农村政治体制改革的重点转入了“再造乡镇政府”和“实行村民自治”的新阶段。
二、上世纪80年代中后期至90年代初的乡镇政府职能转变
1986年9月至11月，邓小平同志多次强调指出，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现”[7]（p176-177）。1986年9月26日，中共中央、国务院在《关于加强农村基层政权建设工作的通知（草案）》中提出，“为了真正把农村基层政权建设成为密切联系群众、全心全意为人民服务，并且能够有效地领导和管理本行政区域的政治、经济、文化和各项事务的有活力、有权威、高效能的一级政权，乡党委要保证乡政府依照宪法和法律的规定独立行使职权，支持乡长大胆地开展工作；县级和县级以上党政机关要按照党政分工的正常工作渠道领导基层工作，凡属于乡政府的工作，就不要布置给乡党委；乡政府管理经济，主要是运用经济的、法律的和行政的手段，为发展商品生产服务；乡政府要支持乡经济组织行使其自，不能包揽或代替经济组织的具体经营活动，更不能把经济组织变成行政管理机构；县级许多部门设在乡镇的分支机构要简政放权，健全和完善乡政府的职能”[6]（p84-85）。1987年10月，党的十三大报告中首次提出了“转变政府职能”这个新概念。1988年4月，在《国务院机构改革方案》中明确提出了，“今后5年我国政府机构改革的目标和重点是转变职能，精简机构和人员，提高行政效率。各地在开展政府机构改革试点工作过程中，可不按国务院机构设置搞上下对口”。1991年10月，国务院在《关于加强农业社会化服务体系建设的通知》中进一步提出了，“要以县级专业经济技术部门为依托，以乡村集体或合作经济组织为基础，以农民自办服务为补充，形成多种经济成分、多渠道、多形式、多层次的服务体系，为农民提前、产中、产后的全过程综合配套服务”[3]（p925）。1992年5月，同志在全国县级综合改革试点工作经验交流会上讲话时指出，“县级机构改革总的方向，是走‘小机构、大服务’的路子，逐步减少对企业和基层的行政干预。在改革中，省、地、市要适当地下放权力给县，县要适当地下放权力给乡镇。要在县级机构转变职能的基础上，逐步理顺县与乡镇的关系，让乡镇这一级能够办更多的事情”[8]。据不完全统计，截止1992年底，全国共有23个省份确定了290个单位进行县级机构综合改革试点工作。特别是像山东莱芜、诸城、江苏常熟、常州、河南新郑、山西隰县、湖南华容、内蒙古卓资、广东顺德、福建石狮、四川邛崃、甘肃定西、河北藁城、浙江上虞、陕西宝安等，都结合各自的实际情况，积极探索，大胆试验，摸索和创造出了许多有益的经验[9]。
譬如，从1986年5月15日开始，山东省莱芜县（后改为县级市）率先打响了“简政放权”第一炮，由此拉开了全国县级机构综合改革试点工作的序幕。该县设在乡镇的分支机构共有26个，这次改革除法庭、邮政、金融三个部门仍维持现状外，共向乡镇下放了23个县直部门的分支机构（其中属于行政事业性质的19个，属于企业性质的4个），下放干部职工13500多人（其中干部1800余人），移交固定资产1120万元，下放财政事业费支出1500多万元，使全县28个乡镇分别组建起“五委一办一站”（即农委、经委、商委、文委、社会保障委、政府办公室和统计站），乡镇一级普遍建立了财政所[10]（p1-20）。这样，在不增加人员编制和财政经费支出的前提下，改变了过去“乡镇政府牌子响、责任大、权力小、办事难，有为农民分忧的愿望，而无为农民服务的能力”的状况。同时，诸城市通过实行“简政放权”，创造出来了“组织农村商品经济大合唱，发展贸工农一体化”的典型经验。一时间，山东省“莱芜经验”和“诸城经验”这两个“姊妹篇”成为全国各地学习的样板。再如，河南省新郑县（后改为县级市）也不甘落后，在学习山东经验的基础上，对19个县直部门（主要包括农业局、畜牧局、水利局、林业局、农机局、土地局、建委、商业局、粮食局、供销社、物资局、乡镇企业局、一工局、二工局、文化局、交通局、物价局、工商局、技术监督局等）实行“企业化管理”，要求这些单位的80%以上人员分流到服务性经济实体中去，从1990年1月1日起，县财政事业费拨款改为贷款，每年按10%的比例递减，直至“自负盈亏”为止。据河南官方媒体报道，“新郑县农口8个委局，共有干部职工798人，改革后分流692人，兴办经济实体61个（其中县级19个，乡镇42个），年产值可达3000多万元，实现利润86万元[11]（p6）。另据报道，“河南各地农村通过学习新郑县‘围绕服务办实体，办好实体促服务’的经验后，在全省47678个行政村中，1990年共办起了集体企业项目59342个，产值已达到137亿元，接纳163万人就业”[12]（p1）。然而，这种依靠行政命令一哄二起培育出来的“改革盆景”，红火一阵子就销声匿迹了。
总之，这场自下而上发起的县级机构综合改革试点工作，“由于缺乏统一的理论指导和操作规范，加上1988年下半年发生‘经济过热现象’和1989年上半年发生‘政治事件’的冲击，实际从全国范围看，中央在‘治理整顿’期间不仅暂停了省以下的政府机构改革试点工作，而且强化了必要的集中手段，各级地方政府的职能转变进展缓慢，管理方式也没有发生根本转变，机构庞大、人员臃肿的现象再度复发”[13]（p125）。对此，时任山东省委书记的梁步庭同志曾经总结说，“全面的政治体制改革，要按照中央的统一部署进行，这一点不能忽略。局部试验往往会出现这样的情况：改革方向是对的，但如果不及时发现和解决新矛盾、新问题，等它们积累多了，就容易走回头路”[14]。1993年9月，万里同志在与中央分管农业工作的负责人谈话时也指出，“深化农村政治体制改革，需要自上而下的总体规划，也需要自下而上的创造。但解决农村中存在的问题，涉及一些部门和个人的既得利益，没有权威的决定，不抓紧检查，就难以奏效”[15]（p636）。
三、20世纪90年代农村税费改革前的乡镇政府职能转变
1992年初春，邓小平同志发表《南巡谈话》提出，“改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。看准了的，就大胆地试，大胆地闯。……中国要出问题，还是出在共产党内部”[7]（p372-380）。1992年2月，同志在中央党校对省部级干部进修班学员发表讲话时也指出，“我们的党政机关机构臃肿、层次重叠、人浮于事、效率低下，已达到相当严重的地步。全国党政群机关及事业单位工作人员已达3140万人，其中党政群机关906万人，事业单位2234万人。县以上各级党政机关超编60万人，乡镇一级超编214万人。1990年全国党政群机关和事业单位人数，比1980年增长70%。这么庞大的机构，大大加重了国家财政的负担。1980年全国行政管理费开支66.8亿元，占国家财政总支出的5.5%，到1990年已达333.5亿元，占国家财政总支出的9.7%。如果加上事业费，1990年共支出1255亿元，占国家财政总支出的36%，各级财政已不堪其负”[16]（p5-6）。1992年10月，党的十四大明确提出，“中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。要围绕社会主义市场经济体制的建立，下决心进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”[17]（p35）。1993年3月，中央机构编制委员会下发《关于党政机构改革方案的实施意见》，对省以下各级地方党政机构设置、人员编制、领导职数配备、职能定位等制定了全国统一的标准。但迄今为止，中国政府机构改革只是停留在省一级，而对省以下的市、县、乡机构改革工作似乎还没有理出一个头绪。譬如，“现在乡镇的很多机构是县直接管理的，到底实行双重领导以乡镇为主，还是维持原来的垂直领导，还是实行双重领导，还是下放给乡镇？这个问题中央现在不作统一规定，由各省根据情况自行决定。将来大体上是要划一个界限的，但现在还不可能划这个界限”[8]。这就充分说明了，我国对各级地方政府机构“纵向权力”的调整，从一开始就隐含着“行政性分权”与“经济性分权”的内在矛盾和利益冲突，因而政府职能转变并没有按照发展社会主义市场经济的要求真正实现。“尤其是在一个由中央、省、市（地级）、县（市）、乡（镇）5级政府构成的行政体系中，政府任务会逐步增多，越是到了最低一级的乡镇时，政府任务和目标呈几何级数增加。如我们调查的一个乡，仅仅是签订目标责任书的上级任务就多达200多项。这就使得乡镇政府成为一个面对上级，主要完成上级任务的机构”[18]。可以说，我国从1994年开始实行“分税制”以后，除了少数经济发达地区外，其他大多数省份各级地方政府都变成了“吃饭财政”，根本无力考虑如何去转变政府职能的问题。
譬如，从1994年到2000年，全国县乡财政供养人员由2251万人增加到2959万人，平均每年仅“人头费”一项就需增加地方财政支出上千亿元。而全国县乡两级财政收入只占国家财政总收入的21%，财政供养人员却占到了全国的71%，尤其是在农村义务教育经费总支出中，中央财政只承担2%，省级财政承担11%，县级财政承担9%，乡镇一级财政竟然承担了78%。这样就出现了乡镇一级政府“事权”与“财权”严重脱节的问题，导致不少乡镇主要领导都把千方百计增加财政收入作为“政府第一要务”，实际是在农民群众头上打主意[19]（p60）。1994年11月，中共中央下发了《关于加强农村基层政权建设的通知》提出，“当务之急是力争3年内把处于软弱涣散和瘫痪状态的基层组织整顿和建设好”，使村一级真正做到“有人管事、有钱办事、有章理事”，按照“五个好”（即建设一个好班子、培养一支好队伍、选准一条好路子、完善一个好体制、健全一套好制度）的标准，切实加强乡（镇）、村基层组织建设[20]（p690）。但在市场经济背景下，由于法制和政治体制的不健全，使得各级权力机关和政府部门“寻租行为”增多了。为了争夺农村地区有限的经济资源，上级部门把设在乡镇分支机构的人权、财权、物权（甚至包括党组织关系）统统收回去，实行“条条”垂直管理，致使乡镇一级政府变成了一个“空架子”。同时，随着上级权力机关和政府部门“现代化水平”（如修建豪华办公场所和干部家属住宅小区、购置小汽车和高档通讯设施、发放职工福利和津贴等）的改善和提高，“乡镇政府机关和干部职工在办公设备和经费方面的攀比风气、个人收入方面的‘钢性’原则、以及职务和升迁方面的‘棘轮效应’也都表现出来了”[21]。于是，在20世纪的整个90年代，全国上上下下、四面八方总有无数双“看得见的手”（政府）、“看不见的手”（市场）、“第三支手”（乡村干部）齐刷刷地伸向农民，有的“要粮”（征收农业税），有的“要钱”（收取三提五统），有的“要地”（征占非农建设用地），有的“要命”（计划生育罚款和“三乱收费”），“致使有些地区的农村人口境况，就像一个人长久地站在齐脖深的河水中，只要涌来一阵细浪，就会陷入灭顶之灾”[22]（p1）。据有关部门不完全统计，从1993年到1999年，全国共清理出各种涉农收费政策文件和地方法规多达2.53万项，仅在2000年就查处违法违纪案件1.46万起，处理涉案人员8000余人。据媒体报道，“截止2002年底，全国乡镇一级需要农民出钱养活的人员多达1316.2万人，平均每68个农民就要养活1名干部，因机构臃肿给农民造成的经济负担大约在40%左右”[23]。总的说，到了新旧世纪交替之际，我国“地区”一级逐渐演变成了一种“实体型政府”，其工作重心也转向了城市发展和市政建设；“县”一级过去是融行政、财政、议事、决策、司法于一体的功能完备的强势政府，现在却变成了一种“双重衙门体制”；“乡镇”一级基本处于一种责任大、权力小、功能弱、效率低的被动施政状态，甚至已经陷入了“有政无财、人多无事做”的尴尬局面；“村”一级自治组织既不是行政主体，又缺乏必要的财力保障，长期处于一种行政和财政双重压力下的“紧约束”状态，致使其在国家利益与行使农民自治权利方面的功能不断弱化、虚化、甚至异化[24]。因此，1998年10月召开党的十五届三中全会一致认为：“农业、农村和农民问题是关系我国改革开放和现代化建设全局的重大问题。地、县两级要把主要精力和工作重心放在农业和农村工作上”[25]（p30-31）。这标志着全党对农业和农村工作的重视程度提高了，也意味着中国“三农”问题已经变得越来越严重了。
从1998年10月到2002年10月召开党的十六大，我国乡镇机构改革的重点和主要特征是“减人、减事、减机构、减支出”。如在《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》的第八部分，提出了“乡镇政府要切实转变职能，精简机构，裁减冗员，目前先要坚决把不在编人员精简下来，做到依法行政，规范管理”[25]（p24）。于是，河南省在1998年下半年和2001年上半年，又分别进行了两轮乡镇机构改革改革，前一次改革侧重于精简乡镇机构和人员，后一次改革侧重于“撤乡并镇”。但是，由于国家宏观经济体制和政治体制的改革滞后，加上地方各级政府（省、市、县、乡）之间互相推脱分摊改革成本的责任，结果是河南省这两次乡镇机构改革都变成了虎头蛇尾的“假改革”，所谓的“全省十万名乡镇人员大精简”是分而不流，流而未走，工作照样干，工资照样拿，一个都不能少[26]。据河南省编制办公布的数据显示，“截止2004年底，全省共有2100个乡镇，编制总数16.21万名，实有工作人员30.23万名，平均每个乡镇超编63人，超编幅度达到86.5%。其中，超编200人以上的乡镇有60多个，个别乡镇超编三四百人，最多的超编400余人，乡镇临时聘用人员多达1.25万人。全省乡镇一级负债总额为95亿元，平均每个乡镇负债489万元，其中负债1000万元以上的有179个乡镇，负债最多的竟然超过了5000万元”[27]。当然，就全国范围而言，从1986年到1996年，全国乡镇数量由91138个减少到43112个，行政村数量由94万多个减少到74万个，村干部总人数由455.9万人减少到259.2万人。截止2005年底，全国乡镇总数为35473个，又比1996年的乡镇数量减少接近1万个，平均每天撤并乡镇4个。照此发展下去，预计到2010年全国乡镇数量将减少为3万个左右，“如此大规模的乡镇精简并没有产生激烈的社会震荡，乡镇改革可与包产到户、乡镇企业一起并称为农村改革的三大奇迹”[28]（p609）。但随着乡镇建制规模的不断扩大，乡村基层社会的治理成本却是有增无减。据农业部1999年的调查数据显示，乡镇一级负债总额1776亿元，平均每个乡镇负债408万元；村一级负债总额1483亿元，平均每个村负债21万元，全国9亿农民人均负债务为374元[29]。另据有关专家估计，目前这一数字可能已增至8000～10000亿元。总之，我国下一步如何建立适应社会主义市场经济体制的现代法治型和公共服务型乡镇基层政府，仍然是一个需要深入研究和探讨的重大现实课题。
四、我国取消农业税后的乡镇机构设置与政府职能重新定位
总理提出，“农村税费改革6年来，我们主要做了两件事。一件是从2000年开始的正税清费，按照减轻、规范、稳定的原则，取消乡统筹、村提留和各种专门面向农民的集资摊派及行政事业性收费。一件是从2004年开始的减免征农业税，到今年在全国范围内彻底取消农业税。这两件事每年为农民减轻负担1200多亿元。农业税的取消，标志着我国农村改革进入了一个新的阶段，这就是以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革阶段。‘十一五’时期农村综合改革的目标是，按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，促进农民减负增收和农村公益事业发展，全面推进社会主义新农村建设”[1]。他进一步强调指出，“这次乡镇机构改革的总体要求是转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。考虑乡镇政府职能问题，要从农村工作的现实状况出发，从农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公共行政管理体制的要求出发。重点强化三个方面的职能：一是为农村经济发展创造环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农民的市场主体地位和权益，加强对农村市场的监管，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系。二是为农民提供更多的公共服务，加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业发展。三是为农村构建和谐社会创造条件，加强社会管理中的薄弱环节，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定。推动农村民主政治建设和村民自治，提高基层自治能力。在履行好政府职能的同时，要把不应该由政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织”[1]。毫无疑问，这将为我国新一轮乡镇政府机构改革和职能转变指明了发展方向、目标和重点。然而，正如党内最著名的农村问题专家杜润生先生经常告诫我们的，“理论上揭示并不等于实际上解决问题，尤其当问题涉及重大的利益调整时更是如此。可以认为，至今这一问题仍然存在”[30](p145)。
令人感到兴奋的是，2005年9月至12月，河南省在认真总结和吸取前四次乡镇机构改革失败的沉痛教训基础上，省委、省政府坚持“权责一致、精简效能、配套改革、分类指导、快速推进”的原则，统筹考虑各方利益主体的关系协调，着力解决改革中引发出来的各种复杂矛盾和问题，最终形成一种有效整合、协调一致的合作型博弈机制。仅仅用了3个多月时间，全省共撤并乡镇236个，合并各类事业站所3117个，清退和分流人员接近20万人，取得了明显的成效[31]。在此基础上，河南省依法界定了县、乡两级政府的职权范围，即“凡是法律、法规和有关规范性文件明确规定由县级政府部门履行的职责，一律不准转交给乡镇政府承担；确需由乡镇政府配合的工作任务，应当明确其权利和义务关系，并赋予乡镇相应的办事权限，提供必要的财力保障；严格控制对乡镇的‘一票否决’事项和各种‘升级达标’评比活动，对乡镇工作的考核原则上由县委、县政府统一组织实施”[32]。同时，要求“把乡镇工作的重点从直接办企业、抓生产经营等具体事务，转到提供政策服务和营造发展环境上来，引导和促进农村专业合作经济组织发展，提高农民进入市场的组织化程度，提高社会管理和公共服务水平”[32]。为此，河南省根据农业税取消后的农村工作新形势，把全省乡镇机关统一设立为3个办事机构，即党政办公室（挂靠社会治安综合办公室牌子）、社会事务办公室（挂靠计划生育办公室）和经济发展办公室；把全省乡镇事业单位统一设置为4个服务中心和3个所，即农村经济发展服务中心、村镇建设发展服务中心、文化事业发展服务中心、计划生育服务中心和民政与劳动保障所、财税所、国土资源管理所；把全省乡镇人员编制统一核定为：人口在4万人以下的乡镇，机关行政编制为24名，事业编制为40名；人口在4万人至5万人之间的乡镇，机关行政编制为27名，事业编制为43名；人口在5万人以上的乡镇，机关行政编制为30名，事业编制为46名[32]。河南省规定：“乡镇政府的基本职能是促进经济发展，加强社会管理，搞好公共服务，维护农村稳定，巩固和加强基层政权建设。各乡镇可根据自己的经济社会发展水平，因地制宜，量力而行，确定符合本地实际的工作重点”[32]。此外，对全省乡镇事业单位的主要工作职责也作出了统一规定，其主要内容是[32]：
（一）农村经济发展服务中心的主要职责
主要负责种植业新技术、新成果的试验、示范、培育、推广；指导乡、村各类合作经济组织建设；负责农业机械新技术、新机具的推广和人员培训、技术检测、维护修理等社会化服务工作；负责林业科学技术推广、试验、示范；负责农村水利技术开发、示范、推广、培训。
（二）村镇建设发展服务中心的主要职责
主要负责指导乡、村规划与建设；配合有关部门做好农村环境保护及生态环境建设工作。
（三）文化事业发展服务中心的主要职责
主要负责组织开展群众性文化、艺术、体育活动；搜集、整理、保护民族和民间文化遗产；做好文物的宣传及保护工作；指导村、组文化室的工作。
（四）计划生育服务中心的主要职责
主要负责计划生育方针、政策、法规的宣传；承担育龄妇女避孕、节育、保健和优生技术服务；对村、组计划生育工作人员进行业务培训和工作指导。
（五）财税所的主要职责
主要负责编制乡镇中长期财政收支计划和年度财政预算，编审年度财政决算；指导、监督会计业务工作；负责“乡财县管”和“村财乡理”工作；依法征管耕地占用税、契税和非税收入；合理安排支出；参与宏观经济管理，做好社会财力综合平衡和调控工作；管理和监督各项预算内外资金和其他财政性资金；监管国有资产。
（六）民政与劳动保障所的主要职责
主要负责最低生活保障实施工作；贯彻落实救灾救济、农村五保供养、抚恤优待、拥军优属等工作；推行殡葬改革；开展社会保险（养老、医疗、工伤、生育）业务；负责下岗失业人员的认定和管理工作；搞好社区服务。
（七）国土资源管理所的主要职责
主要负责辖区内的土地调查、统计、登记和开发整治工作；负责土地利用情况的检查、监督，查处违法占地案件，解决土地纠纷；负责耕地（特别是基本农田）保护。
——摘自《中共河南省委、省人民政府关于深化和完善乡镇机构改革的实施意见》
由此可见，河南省这次改革是把理顺县乡关系，调整乡镇布局，精简乡镇机构和人员，转变乡镇政府职能等项工作有机结合起来进行的，是涉及农村上层建筑领域的一项重大制度创新和社会变革。当然，我们对这种局部性改革试点的成功做法和经验也不能估计过高。因为，目前我国尚未建立起城乡统一的公共财政制度和农村公共产品供给体制，尤其是国家对取消农业税后如何化解乡村的“历史旧帐”，至今既没有一个全面准确的统计数据，也没有制定出一个具体的可操作方案，基本处于一种“冷冻处理”的被动状态。据国家统计局农调队测算的数据显示，在农村税费改革前，全国乡镇一级每年大约需要3700亿元才能维持合法生存，即使按总支出的70%计算，每年至少也需要经费支出2590亿元；但在近几年的农村税费改革过程中，中央财政转移支付资金仅为1643亿元（其中2001年为33亿元，2002年为245亿元，2003年为305亿元，2004年为396亿元，2005年为664亿元），如果加上地方政府财政转移支付资金，平均每年经费来源只有750亿元左右，收支相抵后仍相差1840亿元[33]，致使不少乡镇政府已经陷入了“五难”（即收支平衡难、工资兑现难、工作运转难、债务消化难、经济发展难）的困境。这正是河南省在多次乡镇机构改革中一直都想解决、但凭地方自身财力根本无法解决的一个“老大难”问题。截止2005年底，河南地方财政总收入为537.5亿元，地方财政总支出竟然高达1115.5亿元，收支相抵后仍缺口资金578亿元。尤其是全省县级财政总收入仅为201.9亿元，其中有三分之二的县人均财力在1.2万元以下，有的县还不足1万元，平均每年一个县财政缺口资金在1亿元左右。因此，我们不要期望通过几次大规模的改革就能顺利实现乡镇政府的职能转变。这将是一项长期而艰巨的历史任务。
综上所述，本文通过对我国近30年来的乡镇政府职能转变“文本制度”比较分析，通过对河南省于1983年、1992、1998年、2001年、2005年分别进行五次乡镇机构改革的实证研究，得出了四条基本结论。一是，乡镇政府职能转变实际发生在我国“市场化”经济体制改革和“民主化”政治体制改革的整个过程中，具有渐进性、复杂性和曲折性。二是，乡镇政府职能转变更多涉及到国家宏观经济制度和政治体制的改革，并且受制于整个国家行政体制改革和政府职能转变的快慢，具有多层次性、上下连动性和左右协调性。三是，乡镇政府职能转变的最大障碍是“一切官僚机构都具有较强的自我繁殖能力和持续膨胀能力，因而机构庞大、人员臃肿、行政效率低就成为威权政治体制下所惯有的通病”（即著名的“帕金森定律”），具有多元性、可变性和反复性。事实上，当人们讨论“如何转变政府职能”这一话题时，往往会忽略掉一个极其重要的关键环节，即“‘官’字下面的两个‘口’，不仅意味着维持政府运转需要花费成本，而且政府官员也有自身的利益追求，只是这种利益追求往往会被权力的公共形式所遮蔽罢了”[34](p220)。因此，我国下一步的乡镇政府职能转变能否成功，不仅取决于推进以上层建筑变革为核心的农村综合改革，加快建立适应社会主义市场经济体制的基层行政管理体制和农村公共产品供给体制，而且取决于各级政府行政主体之间的“利益调整”（包括政府与政党、政府与市场、政府与社会、政府与公务员和中央与地方、上级与下级以及同级政府部门之间的利益关系等）和“观念转变”（即正确处理“官本位”与“民本位”、“人治”与“法治”的关系）。此外，我国下一步将实行“乡财县管”和“县财省管”体制，由此是否会造成县、乡两级政府“事权”与“财权”的严重失衡？这一系列的新矛盾和新问题都是值得进一步研究的，但却超出了本文探讨的范围。
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