农村基层治理的概念篇1
作者简介：殷倩（1986-），女，山东济宁人，中共中央党校科学社会主义专业2010级博士研究生；于安龙（1986-），男，山东临沂人，南开大学马克思主义中国化专业2012级博士研究生。
摘要：从革命战争年代到改革开放初期，“基层民主”概念历经了长期的理论积淀和实践探索。20世纪80年代，“基层民主”概念正式提出，其理论内涵在实践中逐渐深化，形成了两个层面、三个领域、四个环节为主的丰富内涵，对于社会主义民主政治建设具有重要现实意义。
关键词：基层民主；社会主义民主政治
中图分类号：D621文献标识码：a文章编号：1004-1605（2012）12-0036-05
基层民主不仅是一种基层自治和民主管理制度，而且是国家民主制度在基层的具体化体现，是社会主义民主广泛而深刻的实践。一方面，基层民主建设过程中探索出来的新思路和新制度，能为高层民主建设提供宝贵的经验；另一方面，基层民主建设中产生的问题和教训，也能够成为高层民主建设的警示。所以有人认为基层民主的探索实践是中国政治文明建设的突破口。[1]目前，学术界关于基层民主理论的研究已取得丰硕成果，但对于“基层民主”概念的提出过程及实践意义关注较少。本文通过梳理“基层民主”概念提出的历程及逐渐丰富的多层含义，凸显其概念提出的现实意义，以期抛砖引玉，加强基层民主研究。
一、“基层民主”概念提出前的
理论积淀及实践探索
我们党自成立以来就一直非常重视基层民主问题，在革命战争时期，加强基层民主建设是中国共产党增强自身战斗力、获取政权合法性的重要途径。虽然在20世纪80年代以前我们并没有明确使用“基层民主”这个概念，但是，基层民主的实践很早就开始了。
同志在领导中国革命的过程中对民主的重要性有深刻的认识，他曾一针见血地指出：“中国缺少的东西固然很多，但是主要的就是少了两件东西：一件是独立，一件是民主。”所以，“现在我们全国人民所要的东西，主要的是独立和民主”[2]。在确立了农村包围城市的革命道路后，其基层民主思想首先在农村斗争实践中萌芽、生长，并为以后将其应用于城市管理中积累了丰富经验。
1927年3月，在发表的《湖南农民运动考察报告》中详细介绍了在农民协会领导下的农村，湖南农民做了“打土豪、分田地、废苛捐、修道路”等十四件大事。这是广大农民在农村建立民主新秩序的开始。“农民协会的民众参加县政，主持乡民会议的运动。民众已经开始自主管理自己的事，甚至打官司，交钱粮，减租，阻谷，办学堂，兴水利……都要自己来管。”[3]在乡苏维埃政权建设过程中，非常重视中央苏区的选举工作，并提出了做好选举工作应该从选前、选中、选后几个方面同时入手。比如，选前做好宣传鼓动工作，组织动员最基层的工人、农民参加选举等。抗日战争爆发后，号召各根据地实行彻底的民主制度，最重要的是实行民主选举制度，他在《陕甘宁边区政府为改选及选举各级参议会的指示信》中强调，民主政治选举是第一位的，“如果有人轻视选举，或者说不要选举，那就等于说不要民主。不要民主就等于不要革命”[4]。在他的组织领导下，陕甘宁边区从1937年实行选举制度，并制定了《陕甘宁边区选举条例》。随后晋察冀、冀鲁豫、晋绥、晋西北、山东区、苏中区等各抗日根据地都制定了本地的选举法规。在农村，部分根据地实行了村代表会制。总体来看，民主革命时期，的基层民主思想尚在探索阶段。
新中国成立后，的基层民主思想继续发展。因重心转移到城市，基层民主思想主要体现在企业民主管理、社队民主管理方面。[5]为巩固人民民主政权，调动基层群众参政议政的积极性，建国之初就在城市设立了街道居民委员会，并制定颁布了《城市居民委员会组织条例》。在的指导下，1957年3月，中共中央发出《关于民主办社几个事项的通知》，要求农民群众积极参与社队经营管理，农业合作社要按时公开财政收支，让群众参与评议，防止少数干部独揽财政支配大权；社队在决定重要问题时必须同群众商量，实行民主决策，既要考虑国家的计划和政策，又要照顾到农民的意愿和利益。一个月后，中共中央又了《关于研究有关工人阶级的几个重要问题的通知》。《通知》指出：“必须扩大企业管理工作中的民主，扩大职工群众参加企业管理的权利，发挥职工群众对于企业行政的监督作用。”[6]这标志着以职工代表大会为核心的企事业基层民主建设的起步。的基层民主思想经历了一个从农村到城市的发展路径。
邓小平同样十分重视基层民主建设。1978年底，邓小平在中央工作会议闭幕会上的讲话中指出：“当前最迫切的是扩大厂矿企业和生产队的自，使每一个工厂和生产队能够千方百计地发挥主动创新精神。”[7]146邓小平虽然没有明确使用“基层民主”的概念，但他的每句话都体现了基层民主的理念，对“基层民主”概念的提出有着重大的理论引导作用。
邓小平也高度关注村级民主。他强调指出：“一切工作的基础在村，我们必须注意村级工作的领导。……村级工作是很复杂的，各级党必须继续研究与解决村的工作问题。”[8]如何在农村加强党的领导，推行民主制度呢？邓小平说：“把权利下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。我们讲社会主义民主，这就是一个重要内容。”[9]在企业实行民主管理方面，邓小平继承了的思想，强调工人要直接参与管理。“为了实现四个现代化，我们所有的企业必须毫无例外地实行民主管理，使集中领导和民主管理结合起来。今后企业的车间主任、工段长、班组长都要由本车间、工段和班组的工人选举产生。企业的重大问题要经过职工代表大会或职工大会讨论。企业的领导干部要在大会上听取职工意见，接受职工的批评和监督……工会再不是有些人所认为那种可有可无的组织了。”[7]137在邓小平的领导下，基层民主进入了发展的快车道，仅1980-1989年十年间，就先后颁布了《城市居民委员会组织条例》、《职工代表大会暂行条例》、《中华人民共和国宪法》、《职工代表大会条例》、《全民所有制工业企业法》、《村民委员会组织法（试行）》、《全民所有制企业法》、《城市居民委员会组织法》等保障基层民主的法律法规。经过多年的民主实践，“基层民主”概念已是呼之欲出。
二、“基层民主”概念的提出及内涵的逐步丰富
1981年6月，党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》总结建国32年的历史指出：“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主，特别要着重努力发展各城乡企业中劳动群众对于企业事务的民主管理。”[8]这是“基层民主”概念的雏形，是对基层民主思想的最朴实的表述。1982年，党的十二大报告中关于基层民主的内容更加充实，目标更加明确：“社会主义民主要扩大到政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个方面，发展各个企业事业单位的民主管理，发展基层生活的群众自治。”[9]1983年6月，彭真同志在一次讲话中，首次公开使用“基层民主”一词。他说：“在广大农村，要按照宪法的规定，有准备有步骤地实行政社分开，召开乡人民代表大会，选举乡政府。这项改革要有利于加强农村基层党组织和乡政权，发展农村经济，活跃农村基层民主生活。”[10]4771987年10月，党的十三大确立了建设高度的社会主义民主的重要目标，同时指出，建设社会主义民主政治必须进行政治体制改革，其中一个重要方面就是下放权力，调动基层群众的积极性。为此，“要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办”[11]39。这种表述实际上已揭示出了“基层民主”的内涵，即“做到群众的事情由群众自己依法去办”。1988年，在《政府工作报告》中继承了十三大的思想，指出：“社会主义民主政治的建设首先要着眼于基础和群众的积极性，扩大基层民主，使基层民主生活制度化，保证工人、农民、知识分子和广大群众当家作主。”[11]167这是“基层民主”首次公开出现在中央正式文献中。
1992年，十四大报告进一步界定了基层民主的范围，报告指出：“加强基层民主建设，切实发挥职工代表大会、居民委员会、村民委员会的作用。”[12]把基层民主中的“基层”初步界定在城市居民委员会、农村村民委员会和企业事业单位这三个领域。此后，党对于基层民主范畴的认识经历了一个逐步深化但略有反复的过程。1997年，在党的十五大报告中，总结我国城乡基层民主建设的经验，阐明了加强基层民主建设的重要意义：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。”关于基层民主建设的内容和发展方向，强调：“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务公开和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”[13]与十四大相比，十五大关于基层民主的内容更加具体，形式更加完整，尤其是在城市居民委员会、农村村民委员会和企业事业单位这三个领域之外增加了“城乡基层政权机关”这个层面和领域。基层民主开始走向以法制化、规范化、程序化为特征的成熟化发展阶段，实现了从“静悄悄革命”到大张旗鼓地推行的历史性跨越。1998年在安徽考察工作时再次强调：“扩大农村基层民主，是社会主义民主在农村最广泛的实践，也是充分发挥农民积极性、促进农村两个文明建设、确保农村长治久安的一件带根本性的大事。”[14]提出要在农村抓好村民委员会的直接选举、村民议事和村务公开制度等村级民主制度建设，并将农村民主建设概括为“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”四个环节，为基层民主的发展奠定了理论基础。
在党的十六大报告中，将发展基层民主建设提高到了前所未有的高度，认为“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作”[15]。在基层民主的内涵方面，十六大延续了十四大的思想，把基层民主中的“基层”界定在城市居民委员会、农村村民委员会和企业事业单位这三个领域。2004年9月通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》则强调要“扩大基层民主，完善基层政权、基层群众性自治组织、企事业单位的民主管理制度”[16]，与十五大的思想一致。这说明党对基层民主的内涵和范围的认识略有曲折性和反复性，究其原因是对中国特色社会主义民主政治建设缺乏经验，对基层民主建设特点和规律的把握不够充分。
进入新世纪新阶段，基层民主政治建设的任务更加艰巨。反复强调：“发展社会主义基层民主政治，最根本的是要依法保证人民群众在基层政权机关、基层自治组织、企事业单位中依法直接行使民利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”[17]在党的十七大报告中，同志进一步指出，发展基层民主，就是“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。全心全意依靠工人阶级，完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，推进厂务公开，支持职工参与民主管理制度，维护职工合法权益。深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”[18]490。可见，基层民主的范围进一步扩大，“社会组织”也被纳入其中。此外，十七大报告将基层民主提升到了前所未有的战略高度，提出必须把基层民主“作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进”[18]23，并且把基层民主作为2020年实现全面建设小康社会奋斗目标的重要内容和坚持中国特色社会主义政治发展道路的重要方面。在报告中，基层民主与人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度以及民族区域自治制度一起被纳入中国特色社会主义政治发展道路，作为推进社会主义政治制度自我完善和发展的重要内容。这在党的历届全国代表大会报告中是第一次如此郑重地强调基层民主的重要性，充分体现了我们党对发展基层民主的高度重视。
目前关于基层民主的内涵，学术界仍有不同的看法。一种观点是从社会结构的角度出发，将基层民主主要概括为三个方面的内容，即“以村民委员会为核心的农村基层民主建设”、“以社区居民自治为核心的城市基层民主建设”和“以职工代表大会为核心的企事业基层民主建设”[19]。这是对基层民主范围的狭义理解。第二种着重从基层民主的政治制度和民主实践着眼，认为基层民主应该包括基层政权机关和基层群众性自治组织，以及一些国家机关、社会组织和团体。这种观点与第一种相比，主体范围更加扩大，是对基层民主广泛意义上的理解。如魏宪朝认为基层民主至少涵盖三个方面的内容：一是“城乡基层政权机关”；二是“基层群众自治”；三是“以职代会为基本形式的企事业民主管理制度”等。[20]徐勇、刘义强将基层民主概括为农村村民自治、城市社区自治、县乡人大直接选举制度、企事业单位民主管理以及基层公共管理中的公众参与五个场域。[21]戴桂斌则将基层民主总结为六个层面，包括农村的村民自治、城市的居民自治、企事业单位的民主管理、基层政权民主建设、基层社会组织民主建设和基层党内民主建设。[22]学者们的不同观点源于党在不同时期对“基层民主”的不同理解，这也恰恰表明随着党对基层民主认识的不断提高，“基层民主”的涵义在不断发展、充实，是一个动态的过程。
根据中央的文件精神，结合多年的实践探索，我们认为基层是与地方和中央相对应的一个概念，基层民主应该包括基层这一层次范围内所有领域的民主。从中国现阶段的具体实际出发，基层民主的范畴可以概括为两个层面、三个领域和四个环节。两个层面是指人民民主和党内民主；三个领域包括以农村村民自治、城市社区自治、企事业单位民主管理以及基层社会组织民主建设为主的社会民主，以基层政权民主建设为主的国家民主和以基层党内民主建设为主的政党民主；四个环节即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，最终实现广大基层群众的自我教育、自我管理、自我服务，维护基层人民当家作主的地位。
三、“基层民主”概念提出的现实意义
在民主政治建设所涉及的诸多概念中，进一步明确“基层民主”的内涵和边界，对于促进社会主义政治文明建设的顺利发展，实现政治现代化具有重要意义。
首先，为我们准确理解民主提供了新的视角。基层民主制度是对民主的真正复兴，它将马克思主义民主理论精髓与中国具体实际相结合，是在对西方民主理论辩证扬弃的过程中逐步提出来的，极大地丰富了马克思主义民主理论。基层民主从此摆脱了辅、补充性的地位，成为中国特色社会主义民主政治的四项基本制度之一。正如彭真同志所言：“我国人民如何行使民利，当家作主，这是一个很大的根本问题，我看最基本的是两个方面：一方面，十亿人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权力……另一方面，在基层实行群众自治，群众的事情由群众自己依法去办，由群众自己直接行使民利。”[10]607-608把代议制民主与基层民主结合起来，使民主在不同层次、不同领域内实现有效衔接和良性互动，充分发挥各自的优势，共同推动中国特色民主政治建设事业向前发展，这反映了党对民主政治建设客观规律和发展趋势的把握越来越深刻，越来越科学。
其次，是社会主义民主广泛性和真实性的又一力证。广泛性和真实性是社会主义民主的天然优势，这在基层民主身上得到了充分体现。就广泛性而言，截至2007年底，我国农村有61万多个村民委员会，城市有8万多个社区居民委员会。85%的农村建立了实施民主决策的村民大会或村民代表大会，90%以上的农村建立了保障民主监督的村民理财小组、村务公开监督小组等组织，村务公开、民主评议等活动普遍开展。89%的城市社区建立了居民（成员）代表大会，64%的社区建立了协商议事委员会，22%的社区建立了业主委员会，居民评议会、社区听证会等城市基层民主形式普遍推行。[23]不分性别、职业、年龄、阶层的全民参与，是对西方金钱民主的超越，在程序上和内容上充分保障人民当家作主的地位。就真实性而言，基层群众在城乡基层政权机关、企事业单位和基层自治组织中依法直接行使的民利，包括政治民主、经济民主、文化民主、教育民主等各方面权利，实现自我教育、自我管理、自我服务。要办什么不办什么，先办什么后办什么，完全交给群众自己去办，让广大群众的观点、想法和意见真正表达出来，这就实现了民主的真实性和彻底性，充分体现了马克思主义的终极价值目标——人的自由而全面发展。
最后，有助于促进基层民主发展，推动社会主义政治文明建设。“基层历来是民主政治的发源地和试验田。民主精神的培育、民主素质的锻炼、民主实践的操作，都是在基层产生、在基层发展、在基层得到检验的。”[24]中国几千年的封建专制统治，使依附意识、臣民意识、政治冷漠意识等消极观念至今沉淀在国人心里。长期以来，由于各种原因，基层群众的民主精神、平等意识和政治参与的诉求都非常薄弱，而人们的思想狭隘、因循守旧、冷漠麻木等特征却比较明显，尤其是广大农民，一直以来过着一种“有损尊严的、停滞不前的、单调苟安的生活”[25]。要提高基层群众的地位，促进基层群众的解放，就必须在政治体制改革中积极推进基层民主建设，保障广大基层群众的民利，推动基层群众自我改造、自我教育，这不仅是社会主义民主的本质要求，也直接关系到我国民主建设全局。近些年来的实践表明，在基层开展的民主政治实践，将社会主义民主的本质要求植根于我国现实基础之上，推动基层群众的角色由传统的政治的受动者、非制度化参与者向政治的主动者、制度化参与者转变，基层群众的民主意识得到极大增强，民主素质得到极大提高。虽然这个过程还没有完成，还存在不少问题，但不可否认，基层民主建设是“很实用的民主训练班”，群众自治是“最大的民主演习”。民主治理制度一旦扎根基层，基层群众的民利一旦落到实处，基层民主就有可能从抽象的“纸上权力”变成有效的实际行动，从而推动社会主义民主政治建设全面发展。
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农村基层治理的概念篇2
论文关键词村民自治组织农村集体经济组织法律关系
一、法律对村民自治组织的性质及职能定位
关于村民自治组织的法律，既有《宪法》，又有《村民委员会组织法》、《民法通则》、《农业法》、《土地管理法》、《物权法》等。《宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”《村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”这两部作为目前涉及村民自治组织的最重要法律，都将村民委员会性质定为基层群众性自治组织，明确村民群众可以通过这一组织直接参与公共事务管理。《宪法》限定村民自治组织的区域范围是村民委员会。《村民委员会组织法》规定村民自治组织不能逾越“自我管理、自我教育、自我服务”的对象范围，是对宪法规定的“基层群众性自治组织”的具体化，并且明确了村民自治组织采用的是四种行使自治权的方式。《民法通则》、《农业法》、《土地管理法》都规定：“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理”；《物权法》第60条规定：“属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会代表集体行使所有权”等都将农村集体经济组织和村民委员会职能并列为两个相互独立的村级组织。因此，相关法律均明确了村委会是基层群众性自治组织这一特性，并赋予了村民自治组织相应的职权：即要求村民自治组织只能是依法办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议，充当的是公益人、仲裁人、守夜人和中介人的角色，既不能超越国家公权力的界限，也不能越过村民私权利的屏障。
二、法律对农村集体经济组织的性质及职能定位
农村集体经济组织这一概念以法律形式出现，最早是在1982年《宪法》第8条中，1991年党的十三届八中全会又将其称之为乡村集体经济组织，现行《宪法》等法律法规中则规范为农村集体经济组织。上世纪九十年代初，为解决在农村城市化进程中出现的“去”和“留”矛盾，又对农村集体经济组织进行股份合作制改革。然而，时至今日，对农村集体经济组织的内涵、性质及职能定位，无论是法律或是学术界，尚未有统一、明确和具体的界定，由于缺乏专门法律规定，目前对农村集体经济组织的了解，主要是从宪法或相关法律法规、文件中获得。分析起来，主要有四个方面：一是宪法和法律已涉及到该组织的概念。如《宪法》第8条第l款规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济。”从本款中规定与现实中农村土地承包的作法相比较，似乎可以得出这样的结论：农村集体经济组织主要是指以土地为依托、以土地的集体所有为纽带、以农民为成员的“村组织”，该村组织既区别于村民委员会，也区别于农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济组织。二是公有制性质的经济组织，它以公有制为基础，以土地为主要生产资料，围绕土地产权推进，是公有经济在农村的重要体现形式之一。三是具有民事法律主体资格的其他社会组织，对本组织内农民集体所有的资产享有管理权和经营权的职能及权限。如《宪法》第17条“……集体经济组织实行民主管理，决定经营管理的重大问题。”《农业法》第10条规定：“农村集体经济组织应当在家庭承包经营基础上，依法管理集体资产……”又如《民法通则》第74条规定：“农村集体经济组织的集体资产包括：法律规定为集体所有的土地……”规定了权限范围。四是重合于村民自治组织，它超越了单纯经济组织属性，还承担着社会管理和服务的职能，带有综合性组织的特点。如按照《宪法》和《村民委员会组织法》规定，农村集体经济组织与村民自治组织是同一机构，即两块牌子，一套人马，职能重叠，具有“政社合一性”。
三、对村民自治组织和农村集体经济组织法律定位分析
（一）两者概念模糊，定性不准
实践中，村委会作为村民自治组织最重要的表现形式，承担的角色等同于村民自治组织，村民自治是在村委会组织法的规范下进行的，认为村民自治组织就是村民委员会。其实，村民自治组织不仅包括村委会，还包括村民会议和村民代表会议等。之所以将自治组织和村委会混为一谈，是特定法律环境、社会背景、理论背景等因素综合作用的结果，也是农村基层民主实践相对不足的表现。重新定位村民自治组织的概念，已成为进一步理清其职责，处理好与农村集体经济组织关系问题的前提。据统计，我国涉及农村集体经济组织的法律、法规、规章、规范性法律文件近3000部，尽管多部法律法规多处涉及这一法律概念，但均未对其有明确定性，缺乏专门的《农村集体经济组织法》，以至于在一个村是否存在农村集体经济组织，无论理论上还是法律上，并不清楚。
（二）由于自治权力影响，农村集体经济组织管理运行机制不健全
村民自治组织因基层政权的委托，享有一定行政管理权，但行政权本身具有侵益性，村民自治组织常常僭越其公共事务管理的职权而代行农村集体经济组织的职能，致使绝大部分农村集体经济组织没有独立发挥作用，缺乏良好的运行机制，缺乏正常运行所必需的自主决策、经营管理及监督维护机制，无法正确行使财产管理权和经营权，许多地方农村集体经济组织处于名存实亡的境地。2010年10月新修订的《村民委员会组织法》虽然一方面明确了村委会自我管理、自我教育、自我服务的职能，应当尊重集体经济组织经济活动自，但另一方面却规定村委会管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产。
（三）两者法人地位不明确
宪法中多次出现农村集体经济组织这一名称，显然，农村集体经济组织是一类法律主体，但是主体身份如何？究竟是法人还是其他组织？法律并未明确规定，只是在湖北省和浙江省的地方性法规中将农村集体经济组织确定为法人。尽管农村集体经济组织作为一类法律主体的地位是毫无疑问的，但是，由于法律对其设立、变更、终止、机构设置及功能等方面规定的缺失，导致农村集体经济组织的法人地位受到其他市场主体的质疑。其结果是，农村集体经济组织无法与其他经济主体签订合同，只好以村民自治组织的名义参与经济活动，无法办理资产产权证明，限制了对其资产的经营管理能力。近些年，广东、浙江等农村集体经济比较发达的地方，在谋求自身合法地位方面进行了广泛探索，但均未摆脱“政社合一”的经营模式，农村集体经济组织的法人地位模糊混乱，直接影响到村民自治功能的实现。
四、明确村民自治组织和农村集体经济组织关系的思考
（一）明确各自内涵
为解决目前农村集体经济组织定义五花八门的的现象，在立法中，应考虑到农村集体经济组织发展的历史继承性、现在股份合作制改革的实践以及部分地方的立法经验，在此基础上综合概括出来。可以这样定义农村集体经济组织，它是在农村集体所有制基础上建立的，以行政村为单位，以土地为核心的集体生产资料所有权的代表者，是农村集体经济的组织载体，是与村民委员会并列的经济组织实体。村民自治组织不是政权组织，尽管接受委托办理某些事务，但是以乡镇府的名义办理，是一种行政委托关系，不是直接行使行政权。所管理的村事务，法律已明确为公共事务和公益事业。因此我们可以考虑将村民自治组织的定义界定为，是指依法办理与村民利益相关的村内公共事务和公益事业，协助基层政权办理部分委托事务，实现村民的自我管理、自我教育、自我服务和自我发展的组织。
（二）明确各自职责和权限
村民自治组织和集体经济组织的职能是完全不同的。前者是农村公共事务管理者，而后者则是农村集体经济的经营者，两者的性质、宗旨都是不同的。作为公共事务者，村民自治组织受村民授权，它的宗旨是从事公益事务，不具有营利性，不承担市场风险。而农村集体经济组织，它拥有农村集体资产，其目的是用集体资产实现农民的生产和福利，会开展经营活动并承担一定的市场风险，它与村民自治组织不应当存在管理与服从的隶属关系。农村集体经济组织是经济组织，其法人财产完全按市场法则运作，有其独立的运营模式；村民自治组织是准行政组织，其运行遵循政治规则，农村集体经济组织以利润最大化为目标，村民自治组织以服务村民、贯彻执行党和政府的政策法规为目标，二者是各自独立的组织。因此应修改《村委会组织法》第五条中规定，删除村民自治组织有经济职能的规定。
农村基层治理的概念篇3
关键词：特别法人；农村集体经济组织；合作经济组织；法人分类；公法人
中图分类号：D913.1文献标识码：a文章编号：0257-5833（2017）03-0082-10
作者简介：谭启平，西南政法大学民商法学院教授，博士生导师；应建均，西南政法大学博士研究生（重庆401120）
一、问题的提出
法人分类是民法总则的重要制度之一，它既涉及法人制度的体系安排，还关系到民法总则与各民事单行法（如公司法）的协调与适用，直接决定着民法典法人制度立法设计的成败，是我国民法典编纂过程中迄今引起学术界争议最大的问题之一。2016年12月20日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议对《中华人民共和国民法总则（草案）》（三次审议稿）（以下简称“《民法总则（草案）》（三次审议稿）”）进行分组审议后，全国人大常委会又在“中国人大网”上将《民法总则（草案）》（三次审议稿）公开并向社会征求意见（征求意见时间为2016年12月27日至2017年1月26日）。与前二次审议稿相比，《民法总则（草案）》（三次审议稿）最引人注目的内容是在第三章“法人”原“营利法人”和“非营利法人”1基础上增加了第四节“特别法人”，用六个条文（第95条――第100条）专节规定了机关法人、农村集体经济组织法人、合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人四种特别法人。增加特别法人类别的原因在于：“实践中有的法人与营利法人和非营利法人在设立、终止等方面都有所不同，难以纳入这两类法人，建议增设一类特别法人。法律委员会经研究认为，根据我国社会生活实际，具有特殊性的法人组织主要有以下几种情况：一是机关法人，其在设立依据、目的、职能和责任最终承担上，均与其他法人存在较大差别；二是基层群众性自治组织和农村集体经济组织，其设立、变更和终止，管理的财产性质，成员的加入和退出，承担的职能等等都有其特殊性；三是合作经济组织，既具有公益性或者互益性，又具有营利性。对上述这些法人，单独设立一种法人类别，有利于其更好地参与民事生活，也有利于保护其成员和与其进行民事活动的相对人的合法权益。”1对此，主流观点给予了高度评价，如王利明教授认为，“这样的规定可以进一步规范基层组织的治理结构，保障农民的成员权，也就是作为集体一员的权力。将来处理相关问题，就有法律依据了。”孙宪忠教授认为，“这个规定对这些机构组织设立、变更、终止以及进一步开展民事活动建立了良好基础，对整个法治国家的推进有着重大意义。”2毫无疑问，《民法总则（草案）》（三次审议稿）关于“特别法人”的规定，提出了一个新概念。但问题在于，什么是“特别法人”？“特别法人”是否是一个科学的法律概念？“特别法人”能否成为“营利法人”和“非营利法人”之外的新型独立法人类型？等等。这些问题似乎都没有形成基本的共识。基于此，本文拟以《民法总则（草案）》（三次审议稿）文本为依据，对“特别法人”的有关问题进行讨论。
二、“特别法人”不是一个内涵清晰和外延确定的法律概念
我国现行有效的法律，并没有“特别法人”的立法规定。同时，在笔者的阅读范围内，其他国家和地区的民法典也未见相同或类似的表达。换言之，截至目前，“特别法人”仍然是一个学理层面上的概念。从构成上看，“特别法人”由“特别”和“法人”两个要素组成。“特别”，依《现代汉语词典》的解释，系指“与众不同；不普通”，3它是参照“普通”反向推演的结果；“法人”，则是民法上的特有概念，是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。因此，“特别”与“法人”二者结合后大致可以界定为“与众不同、不普通的民事组织”。据不完全统计，在学理上特别法人主要有以下几种用法：
1.特别法人是指由特别法规定的法人。在日本，非政府非营利法人可分为公益法人、特别法人、npo法人和中间法人四类。其中，特别法人系适应日本战后恢复重建和经济社会发展的需要，在民法第34条基础上，针对相关社会事业发展由“特别法”规定的政府有关业务部门纵向管理的学校法人、宗教法人、医疗法人、社会福利法人、职业训练法人、更生保护法人等类型。4
2.特别法人是指设立方式特别的法人。在不同的历史发展时期，法人的设立原则也不相同。法人设立原则大体上有自由设立主义、特许设立主义、许可设立主义、准则主义和强制设立主义。5其中，“特许设立主义是指法人的设立须经专门的法律或者国家的许可。由于特许设立主义对法人设立的限制、干预过于严格，因此当前除对公法人或者某些特别法人的设立采用特许设立主义外，也少有采用。”6
3.特别法人是指经营方式特别（国家垄断经营）的法人。如吴敬琏先生在接受《财经》杂志专访时指出，“对于这部分国有企业，除极少数属于特殊行业的企业可以作为特别法人由国家垄断经营外，绝大多数企业都应当改革为股权多元化的公司。它们作为企业，仍应努力做强做大，但它们应当与其他经济成分平等竞争，而不应享有任何特殊权力和得到政府的任何政策优惠。”1
4.特别法人是指国家。如有学者指出，国库理论说以“国家为私法上的人格”作为出发点，国家是以财产管理人的身份作为法律上主体出现的，即把国家当作私法上的特别法人。2
5.特别法人是指笼统区别于一般法人的法人。如高等学校不仅是依教育法成立、为公共利益服务、行使特定公权力的公法人，它还区别于一般的公法人，是公法人中的特别法人。3
“概念是辨识和区分社会现实中所特有的现象的工具。”4也就是说，作为辨识和区分社会现象的工具的概念，必须具有某种确定性。5然而不难发现，“特别法人”是一个内涵与外延皆不确定的法律概念，它会因“普通法人”之参照系的不同而有差异，无法确定性地形成“人们头脑中关于某个对象的符号”6，并进而准确地与其他m织体民事主体相区分。也正因为如此，在理论上还出现了相似的表达，如“特殊法人”、“特定法人”7等。因此，作为一个内涵与外延不确定、科学性存疑的概念，“特别法人”应当保留在学理层面，而不宜贸然地进入民法典成为法的规范表达。
三、“特别法人”的立法设计欠缺体系科学性
党的十报告指出：“要全面推进依法治国。推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。”《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“《依法治国重大决定》”）进一步明确：“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。”可以认为，科学立法已经成为我国法治国家建设和治理体系、治理能力现代化的首要价值判断标准。一般认为，从规范分析法学的角度衡量，科学立法应以合理性、合法性与合逻辑性为其核心标准。8然而，观察《民法总则（草案）》（三次审议稿）关于“特别法人”的立法设计，其合理性、合法性、逻辑性可能都是存在问题的。
首先，从规范内容上讲，由于本节仅主要规定了各类特别法人的主体资格及其特别法律适用引致条款，未对法人的治理结构、权责利等方面做出规定，加之能否参照适用营利法人或者非营利法人的相关规定也没有明确，因此按照法律适用的一般原则，本节没有规定的情形，应当适用第三章第一节关于法人的一般规定，然而这些一般规定适用于农村集体经济组织法人、基层群众性自治组织法人的合理性则是存有疑问的。
其次，它只封闭性地列举了四种特别法人类型，不仅逃逸了对特别法人概念的立法界定，还锁闭了特别法人的外延，使得其他大量既不属于营利法人也不属于非营利法人的组织体无法纳入其中，缺乏立法应有的前瞻性和开放性。正因如此，在《民法总则（草案）》第三次审议时，杨震委员便指出，对于医疗和教育这样兼有公益性与营利性的领域来说，由于其并未纳入特别法人，因此仍未完全解决其如何予以界定的争议。辜胜阻委员也认为，对于民办学校、民办医院、民办养老院这三类组织简单地用“营利”和“非营利”加以划分，会导致民间资本进入这些领域后产权得不到保护，也就调动不起民间资本的积极性，在实践中不利于供给侧结构性改革。9
再次，现有“特别法人”的立法设计在逻辑性上也是存在问题的。其一，营利法人与非营利法人遵循“非此即彼”的语法表达，在逻辑上已经构成一个周延的类别划分体系，因此营利法人、非营利法人与特别法人三者无法在一个逻辑层面共存。1其二，就草案现有的四种特别法人类型，机关法人属于公法人范畴，农村集体经济组织法人、合作经济组织法人等属于私法人范畴，在立法技术上将公法人与私法人一并规定在一节，在逻辑性上有失恰当。
最后，四种特别法人的列举规定，由于本身缺乏内在逻辑性，因而导致本节关于特别法人的规定，根本无法抽象出统一的特别法人规律性条款，进而使得本节规定的法律规范意义和引领意义都受到限制。
四、农村集体经济组织、合作经济组织不宜统一确定为法人
（一）关于农村集体经济组织
农村集体经济组织的规定最早出现在1982年《宪法》中。2依《第五届全国人民代表大会第五次会议关于修改的若干规定的决议》，农村集体经济组织系修改“基本核算单位”这一组织而出现，并成为宪法及民事法律中的重要主体概念。但是，在立法上，农村集体经济组织的含义及类型始终是不明确的。在现实中，尤其是中西部地区，农村集体经济组织基本上名存实亡，代之而起的是村委会这种名义上为村民自治组织、实际上发挥农村基层政权组织作用的机构。3正因如此，2007年《物权法》颁布后，众多代表多次提出议案建议制定统一集体经济组织法，最高人民法院也建议在民法典中规定农村集体组织的法律地位。4作为回应，《民法总则（草案）》（三次审议稿）第98条规定：“农村集体经济组织依法取得法人资格。法律、行政法规对农村集体经济组织有规定的，依照其规定。”但统一赋予农村集体经济组织法人地位合理吗？笔者认为，答案是否定的。
在具体展开分析之前，首先需要说明的是，当前关于农村集体经济组织的理解是存在误读和偏差的。其一，学术界存在将“农村集体经济组织”与“农民集体”、“成员集体”等而视之的主张。如孙宪忠教授在不同场合多次提及“农村集体经济组织土地所有权”、“农村集体经济组织的土地所有权”的表达，5戴威博士也认为“农村集体经济组织”即法律文本中的“农民集体”、“成员集体”，系集体土地所有权主体；6其二，地方立法实践中也存在将农民集体财产直接归入农村集体经济组织的做法，如《广东省农村集体经济组织管理规定》第13条规定：“农村集体经济组织享有以下权利：（一）集体土地和其他集体资产的所有权；……”笔者认为，这是值得商榷的。我国《宪法》第10条第二款、《民法通则》第74条、《土地管理法》第8条第二款和第10条、《农村土地承包法》第12条以及《物权法》第59条第一款7和第60条8对农村集体所有的财产及其经营和管理有明确规定：农村和城市郊区的土地（法律规定属于国家所有的除外）、宅基地、自留地、自留山等属于集体所有，分别归乡镇农民集体、村农民集体以及村内农民集体，由各级农村集体经济组织或村民委员会经营和管理。虽然理论上对集体所有权的性质存在争议，但其所有权的主体却是明确的，那就是农民集体，而非农村集体经济组织。
具体而言，从理论上讲，农村集体经济组织作为法人应当有自己独立的财产。问题在于，农村集体经济组织拥有自己独立的财产吗？如前所述，农民集体是农村集体财产的所有权主体，农村集体经济组织仅为经营管理主体。现在农村集体经济组织法人化后，集体财产的所有权性质是否改变？或者说是否由集体所有转为法人所有？如果让集体财产在农村集体经济组织法人化时转归法人所有，这明显不符合宪法等上位法的规定。但如果法人化的农村集体经济组织不能直接取得集体财产，那么它的财产又从何而来？唯一可能的路径就是农村集体经济组织成员出资，而这又可能使得农村集体经济组织法人化举步维艰，因为这需要取决于各个成员的个人意志和决定。如此一来，农村集体经济组织法人化的效果未必优于之前的法律架构。因为之前农村集体经济组织对集体财产的管理权限是法定的，而法人化改造却未必能将这种管理权限转移到农村集体经济组织。如果法人化改造后的农村集体经济组织不能取得集体所有的财产，或至多是取得对其的经营管理权，那这种法人化改造又有什么意义呢？只不过，从展望未来的视角观之，前瞻性地赋予农村集体经济组织选择法人主体资格的权利并非未尝不可，因为我国经济体制改革仍在路上，有待进一步深化，将来是否会发展出新的集体经济组织形式，都需要历史的进一步实践和回答。但可以肯定的是，当前统一将农村集体经济组织确定为法人却可能是有明显问题的。
随着我国社会主义市场经济体制的建立，对经济组织的划分标准也从原来的所有制、行业等属性转变为企业投资方式与责任形式，从而形成了公司、合伙企业、个人独资企业、农民专业合作社等经济组织形式并且已分别立法，大多数农村集体经济组织的设立与变更均已根据不同情况分e适用公司法、合伙企业法以及农民专业合作社法等。1农村集体经济组织在实践中具有多样性，并非唯“法人”独尊。那么，统一赋予农村集体经济组织法人地位就与当前的现实不相吻合。
事实上，自《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出编纂民法典的任务以来，关于农村集体经济组织的法律地位与民法典表达，民法学界贡献了诸多智慧。如中国法学会民法典编纂项目领导小组于2015年4月16日公布向社会征求意见的《中华人民共和国民法典民法总则专家建议稿（征求意见稿）》第四章“其他组织”第一节“一般规定”列举了农村集体经济组织的属概念“集体经济组织”，2将农村集体经济组织的地位统一确定为其他组织（即《民法总则（草案）》（三次审议稿）所称的非法人组织，下同）。3但是，中国法学会民法典编纂项目领导小组联合中国民法学研究会于2015年6月16日提交的《中华人民共和国民法典民法总则专家建议稿》则删去了第四章“其他组织”中关于“集体经济组织”的规定，4使得农村集体经济组织的地位不再明确。再如，龙卫球教授在其主持的《中华人民共和国民法典・通则编》草案建议稿第三章“民事主体：法人及其他”第二节“营利法人（企业法人）”规定了农村集体经济组织，5将农村集体经济组织的地位统一确定为营利法人。可以发现，三部专家建议稿形成了三种截然不同的制度安排。这无疑是应当极度重视的现象。结合以上的理论分析和实践考察，它深刻地提醒我们，试图在民法典上对农村集体经济组织进行一般规范的制度构建，不论是统一为法人还是其他组织，都存在明显的问题，值得再认真思考和讨论。
（二）关于合作经济组织
历史地考察，是否给予合作经济组织“特殊法人”的民事主体地位，早在《农民专业合作经济组织法》制定过程中就展开过激烈的争论。如农业部农村经济研究中心学术委员会原主任刘志仁同志认为，我国农民专业合作经济组织不同于公司法人，也不同于一般的法人，但是同时又具备主要的法人资格，要在法律框架下发展，在这种情况下，采取“特殊法人”的定位比较科学。而时任华中农业大学法学院李长健教授则认为，在立法目的明晰化的前提下，法理理念必须明确，其中最重要的一点就是要坚持“先发展、后规范”思路。不要灌输“法人”的概念，因为一方面农民专业合作经济组织是非营利性的；另一方面更重要的是，中国的农民专业合作经济组织远没有发展到可以做“法人”的程度。1后来，鉴于调整对象只是从事经营活动的实体型农民专业合作经济组织，而不适用于只为成员提供技术、信息等服务，不从事经营活动的农业生产技术协会等专业合作经济组织，因此为了使法的名称与其调整范围相一致，将法的名称修改为“农民专业合作社法”。2此后，又有代表曾提出关于制定合作组织基本法的议案，建议立法对各类型合作经济组织进行统一规范。在全国人民代表大会农业与农村委员会调研过程中，中国保险监督委员会认为，研究制定合作经济组织基本法，规范各类合作经济组织，具有重要现实意义，鉴于农业合作经济组织涉及领域广泛、种类多样，建议在充分考虑国情基础上，统筹兼顾，循序渐进开展各项工作。3这两个意见是值得高度重视的。因为从实践来看，我国法学界和政府实务部门所称合作经济组织并没有确定的含义，从广义上理解，合作经济组织甚至包括本节规定的农村集体经济组织。4因此，我们完全可以确信的是，合作经济组织并非一个内涵和外延单一的法律概念，具有组织形式上的多样性和灵活性。
具体而言，以合作社为例，合作社是一种典型的自治组织，采取何种组织形式，应尊重合作社成员的共同决定。如某综合合作社认为采用合伙组织形式更能增加自身信用，更有利于市场业务开拓，我们为什么不尊重合作社成员的选择呢？正因如此，《泰国合作社法》规定了有限合作社和无限合作社两种模式，分别规范不同的合作社业务；我国台湾地区“合作社法”也规定了有限责任、保证责任、无限责任三种不同的责任形式，供社员自由选择。5因此，笔者认为，合作社的类型多样、规模大小不一，在民事主体三元结构的体系下（自然人―法人―其他组织），立法上应当尊重和鼓励这种多样性和灵活性，不宜将之统一确定为法人或其他组织。合作社的主体地位，可由合作社发起人根据需要自行选择，既可以选择股份合作社、有限责任性质合作社等法人形式，也可选择合伙组织、合作社分社等其他组织形式。6如此看来，《民法总则（草案）》（三次审议稿）的一般规定不仅僵化了合作经济组织的类型外延，不利于实践中各类合作经济组织的灵活发展，而且也因为条文过于简单而失去实质性的规范意义。
五、居民委员会、村民委员会法人化存在诸多问题
坦率地讲，居民委员会、村民委员会作为民事主体及其法人化是一个老生常谈的问题。在某种意义上，它伴随着居民委员会、村民委员会的诞生并延续至今。遗憾的是，不论是作为居民委员会、村民委员会基本法的《城市居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》还是其他民事法律，都没有赋予其法人资格，仅国家统计局于2001年8月10日实施的《第二次全国基本单位普查法人单位及产业活动单位划分规定》作出了相应明确规定，将其确定为企业法人、事业单位法人、机关法人和社会团体法人之外的其他法人。1但囿于《第二次全国基本单位普查法人单位及产业活动单位划分规定》在效力级别上只是部门规范性文件，根据法人形态法定原则，这事实上并不能成为居民委员会、村民委员会获得法人资格的规范依据。因此，为了解决此一困扰学界已久的问题，《民法总则（草案）》（三次审议稿）以民法典模式赋予其基层群众性自治组织法人的特别法人地位，与《第二次全国基本单位普查法人单位及产业活动单位划分规定》所定性的“其他法人”饶有“异曲同工之妙”。应当讲，就效果而言，明确居民委员会、村民委员会的法人地位，与当前转变政府职能和社会全面转型的工作思路是相契合的，有利于扩大基层群众对公共管理的民主参与权，总体上也有利于基层民主的不断发展。然而，此种立法设计科学妥当吗？笔者认为，这还值得探讨。
一方面，考察司法实践现状，居民委员会、村民委员会作为重要的诉讼主体参与司法诉讼实践广泛存在。但是，二者的诉讼主体地位却是极度不统一和混乱的。截止2016年12月30日，依据“裁判文书网”检索的有关案例的不完全统计，以“居民委员会”、“最高法院”分别作为当事人和法院层级的关键词，共计获得有效裁判案例62件，其中将居民委员会主任2列为“负责人”的32件，列为“法定代表人”的26件，列为“代表人”的1件，列为“诉讼代表人”的1件，未列明的2件。同样，以“村民委员会”、“最高法院”、“再审”分别作为当事人、法院层级和审判程序的关键词，共计获得有效裁判案例54件，其中将村民委员会主任3列为“负责人”的19件，列为“法定代表人”的33件，未列明的2件。鉴于“代表人”、“诉讼代表人”以及未列明的情形并不具有民法上的说明意义，因此以下仅就“负责人”和“法定代表人”展开分析。一般认为，“负责人”对应的是民事主体中的其他组织，“法定代表人”对应的是民事主体中的法人组织。由此可见，在我国最高人民法院看来，居民委员会、村民委员会在性质上并不是固化的，既可以是其他组织，也可以是法人组织，且在数量上难分伯仲。
另一方面，以民法典模式赋予居民委员会、村民委员会特别法人地位还面临着立法模式上的诘问。在民法理论上，只有自然人是基于自然出生而自动取得民事主体资格，其他主体因法律拟制属性在取得民事主体地位时都要有程序等机制的控制。那么，在目前中国这两类基层组织广泛既存的背景下，是否由民法典直接对其给予概括性授权并自动取得法人地位或资格，还是需要通过组织法另行制定设立程序等规则赋予其法人地位，是值得认真思考的。
此外，《民法总则（草案）》（三次审议稿）特别法人的制度安排也不利于进一步理顺村民委员会和农村集体经济组织二者之间的关系。《民法总则（草案）》（三次审议稿）第100条第二款规定：“未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。”但是，在宪法体系上，村民委员会作为基层群众性自治组织被规定在《宪法》第三章“国家机构”第五节“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”部分，1其主要职能是村民的自我管理、自我教育、自我服务，以及相应的公共事务和公益事业。2而农村集体经济组织则规定在《宪法》第一章“总纲”部分，属于集体经济所有制范畴。因此，从宪法的结构安排上看，二者的功能与属性明显不同。但实践中，集体经济组织与村委会的交叉与重叠却是普遍现象。3在二者未来的关系上，也存在合并与分离两种思路。4那么，村民委员会和农村集体经济组织都法人化之后，二者的关系应如何处理？《民法总则（草案三次审议稿）》这样规定，可能会激化矛盾，引发出新问题。
m一步的问题是，居民委员会、村民委员会能够成为基层群众性自治组织法人的法人化对象吗？这是鲜有人问津的。当前，在立法上和学理上一般认为，居民委员会、村民委员会就是基层群众性自治组织。《民法总则（草案）》（三次审议稿）正是基于这种判断所做的相应立法设计。然而，事实上居民委员会、村民委员会作为基层群众性自治组织是存在明显问题的。以村民委员会为例，村民委员会是基层群众性自治组织还是基层群众性自治组织的内部执行机构，《村民委员会组织法》的规定是相互矛盾的。一方面，根据《村民委员会组织法》第2条，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织；另一方面，根据《村民委员会组织法》第6条、5第11条、6第23条、7第24条8等条文的规定，村民委员会又是由主任、副主任和委员共三至七人组成的基层群众性自治组织的内部执行机构。很显然，后者的界定才体现了村民委员会的本质，是科学、准确的。因为，尽管“组织”和“机构”在特定情形下可以互相替换，但是作为村民全体构成的一个自治体和该自治体内部的一个执行机构，这二者的性质是完全不同的，其差异就如同“公司”和“公司的董事会”、或者“人本身”与“人之手足”之间的差异一样明显。9相应地，法律命名为“村民委员会组织法”的不当，就好比如同把《公司法》改称“公司董事会法”一样。10同理，居民委员会也存在相同的问题。由此我们可以得出结论，居民委员会、村民委员会并不能成为基层群众性自治组织法人的法人化对象，《民法总则（草案）》（三次审议稿）的规定的确有太多的讨论和追问空间。
结语：“特别法人”的存与废？
综上所述，在营利法人和非营利法人的基础上增加特别法人的制度构建并不能完全解决问题，反而徒增诸多困扰与新问题。事实上，如前所述，《民法总则（草案）》（三次审议稿）专节增加特别法人的直接原因是，实践中有的法人难以纳入营利法人和非营利法人。这正好印证和说明了，营利法人与非营利法人的类型划分是存在缺陷与不足的。换言之，新增四类特别法人不仅本身缺乏合理性，而且也无法从根本上弥补营利法人与非营利法人分类的缺陷与不足。因此，应然的做法就是，果断放弃营利法人与非营利法人的分类模式，采用更为科学的分类方法构建民法典的法人体系。
具体而言，笔者认为，我们应当回归“事物本质”构建法人分类模式及其序列。法人的分类应当从法人的本质出发。法人是一种团体。但自然存在团体与法律上的法人并不等同，各类团体上升为法人是自然人人格转用至团体上的结果。“法人的本质是法律的构造物，法人是‘自然人的模仿物’，是立法者塑造的另一个法律上的自然人，即具有独立人格的拟制人。”1自然人的人格意义在于独立，体现为法律上的自治。人格概念转用于团体也就是要将其塑造为独立的“法律人格”，彰显团体的独立资格与自治。因此，法人分类的基本标准应当是私主体自治理念及作为其对应物的团体自治原则，亦即该法人主体贯彻私主体自治原则的程度与方式。2
依据这一标准，法人的分类首先就是公法人与私法人。这两类法人最大的区别在于能否贯彻团体自治原则。公法人奉行职权法定与法律保留原则，其行为空间和范围受到法律的严格控制。而私法人贯彻的是私主体自治原则，其行为目的与准则均可自主决定。在私法人内部，贯彻这一标准而得出的基本分类就是社团法人和财团法人（或捐助法人）：社团法人最为充分地贯彻了团体自治原则，以社员大会作为法人自治机关，通过决议的方式为法人建章立制，实现成员共同追求的目的；而财团法人受到捐助人事前确立目的的限制，加之没有成员，团体自治原则贯彻的程度相对较弱，受到捐助目的和法律规定的他律限制。简言之，社团法人必须有一个意思决策机关，从而能够产生意志，成为“自律法人”；而财团法人因无意思机关，其意思必须由外在形成，因此就成为“他律法人”。在此基本分类下，可以再根据其他标准，例如目的、功能等，将社团法人分为其他的亚类，例如营利性社团法人和非营利性社团法人等。
值得指出的是，有w者认为，“公法人与私法人的分类在民法上并没有太重要的价值和意义”3，在民法典中没有必要体现公法人和私法人的分类。笔者不同意这种意见。笔者认为，在我国民法典中规定公法人制度，明确公法人在什么条件下应该遵守或可以参照适用私法人规则，是极其必要的。在民法典中规定公法人制度，至少具有如下意义：第一，无论是采社团法人与财团法人，还是营利法人与非营利法人的分类方法，机关法人、行政性事业单位法人以及国家等均不是私法人，均无法归入以上类型。规定公法人制度，可以使民法上的法人分类更加周延，让生活实践中的各类法人均有所归属；第二，从制度上讲，我国行政法或组织法等公法尚未建立起公法人制度，民法典构建与私法人相对的一般公法人制度，能够弥补公法人制度法律规范供给阙如之不足，以弥补现有法律没有规定的缺陷；第三，我国最现实的国情是公法人的数量巨大，类型繁多，且这种状态在相当长时间内不可能改变。公法人虽然依据公法设立，但其在日常运行及履行职能中必然需要经常参与民事活动，与各类主体建立各种民事法律关系。在民法典中，明确公法人在参与民事法律关系时应遵守和适用民法典的一般规则，这是我国社会主义法治国家、法治社会建立的应然要求；第四，国有企业作为民法上国家所有权的一种实现形式，理论与实务中却常常将其纳入公共行政的范畴。4在民事立法上明确划分公法人和私法人，将有助于明确国有企业及国家的法律地位，避免国有企业“公法人化”的倾向。1当然，在民法典中规定公法人制度，并不是要在民法典中连篇累牍地详细规定，而是只需少数条文明确公法人主要依特别法运行以及在特别法未作规定时对私法人制度的准用规则即可。
Questioningto“SpecialLegalperson”：
FocusingonGeneralprinciplesofCivilCode（Draft）（3rdVersion）
tanQipingYingJianjun
农村基层治理的概念篇4
在法学领域，概念是解决法律问题所必需的和必不可少的工具。没有限定严格的法律概念，我们便不能清楚地理性地思考法律问题。规范性是法律概念的重要特征，或者说，法律概念就是法律规范。但是，任何法律概念或法律规范都不是孤立存在的。任何具体规范都是整个法律秩序之一部分。“通常只有了解法律规范在规范群（normengruppe）法典、部分领域（teilgebiet、劳动法、社会法、税法）或者整个法律秩序中的地位，才能对规范内容进行切合实际的理解。”（魏德士，2003）329中国宪法文本上的“财政”概念群，就是这样的法律“规范群”或法律概念群。从概念群的角度探讨财政问题与中国宪法问题的内在联系及其实践价值，具有重要意义。
一、宪法文本上的“财政”概念群
1．宪法文本上的“财政”概念
目前学术界有关财政的定义大体一致，一般认为，财政系指国家、地方公共团体这种经济团体，为维持其存立、达成其目的，取得、使用、管理必要的财货之各种活动的总称。广义上，财政被用以指国家财政、地方财政二者，但作为国家根本法的宪法，主要是就前者加以规定（阿部照哉等2006）。或者说，财政是凭借国家的权力为满足国家职能的需要而进行的筹措、分配、使用和管理财政资金的活动。包括财政收入和财政支出两部分。其职能是组织财税收入，拨付财政支出，进行财政监督（刘隆亨，2004）。
各国宪法文本上对“财政”的规定并不是范围一致，用语一致，有的国家的宪法是用专章规定“财政”并直接用“财政”作章标题，如属英美法系的东南亚国家联盟，对财政活动的法律规定都列入了宪法的范围并确定下来：1959年的印度尼西亚宪法的第八章、1957年马来西亚联邦宪法中的第七章、1966年新加坡宪法第五篇；有的国家的宪法是在具体条款中规定财政的收入和支出内容，采用预算、决算、税收、国库、拨款等用语。而在独联体12个国家中，将“财政”用专章写进宪法文本的有4个国家，即乌兹别克斯坦共和国宪法（第二十五章：财政与信贷）、白俄罗斯共和国宪法（第七篇：白俄罗斯共和国的财政信贷体制）、摩尔多瓦共和国宪法（第五篇：国家经济与公共财政）、格鲁吉亚共和国宪法（第六章：国家财政与监督）。其余8个国家的宪法文本虽未专章规定“财政”，但大都将“财政”、“预算”、“税收”等概念放到各相关条款中加以具体规定(注：只有土库曼斯坦和塔吉克斯坦两国的宪法文本中没有“财政”一词。)（任允正等，2001）。
2.宪法文本上的“财政”概念群
法律文本上的概念是法律规范，宪法文本上的概念就是宪法规范。同理，宪法文本上的“财政”概念是宪法规范，宪法文本上的“财政”概念群就是宪法规范群，具体地说，就是“财政”规范群。
宪法文本上的“财政”概念群一般由三个层面构成，一是基础概念（财政），二是基本概念（预算、税收），三是非基本概念（决算、国库、国债、转移支付、政府采购等）。其中，基础概念（财政）在宪法文本上出现的次数不多，但并不能改变它在“财政”概念群中的基础地位。基本概念（预算、税收）在宪法文本上出现的次数一般比基础概念要多，但并不能改变它对于基础概念（财政）的从属地位和次级地位。至于非基本概念（决算、国库、国债等），在宪法文本上可能出现，也可能不出现，可能这个出现另一个不出现，即使出现，次数也很少。这就使得非基本概念在宪法文本中，相对于基础概念（财政）和基本概念（预算、税收），处于更加从属和次级的地位。据此，笔者认为，宪法文本上的“财政”概念群，主要应由基础概念和基本概念构成，即一般由财政、预算和税收这三个概念构成宪法文本上“财政”概念群的主体。古今中外，概莫能外。
3.财政概念群的特征
（1）群体性。如果说，宪法文本上的概念是一个有机的统一体，那么，宪法文本上的所有概念和规范就是一个系统，具有系统性。而宪法文本上的“财政”、“预算”和“税收”等若干紧密相关的概念和规范，相对于宪法文本上所有概念和规范的系统，就只带有群体性的特征，具有群体性。
（2）相似性。“财政”概念群既然称为“群”，那么“群”又有什么特征呢？在《辞源》（下册，第2499页）里，“群”有禽兽聚合；人群，朋辈；种类；合群；犹诸、众等5种涵义。其中一个涵义就是种类。而“类”在《辞源》（下册，第3999页）里则有种类；相似；善；法式，榜样等8种涵义。而相似就是其中的一个涵义。从这个意义上说，“财政”概念群里的“财政”、“预算”和“税收”等概念都具有相似性，如：“财政支出”与“财政预算支出”、“财政收入”与“财税收入”等。
（3）层次性。“财政”概念群的若干概念既有群体性、相似性，又具有层次性。如“财政”概念是概念群的基础概念，是最高的层次，“预算”和“税收”概念则为第二层次的基本概念，而“国债、货币、赤字、国库”等就属于非基本概念的第三层次。“财政”概念可以涵盖基础概念、基本概念和非基本概念三个层面。低一层次的概念则不能涵盖高一层次的概念。如“税收”这一基本概念只是“财政”这一基础概念的其中一个方面（财政收入），而不能包括另一个方面（财政支出）。更不能将“税收”概念与“财政”概念相提并论。
（4）互补性。在“财政”概念群中，互补性也是它们的特征之一。如“财政收入”与“财政支出”、“财政预算”与“财政决算”、“财政收入预算”和“财政支出预算”等。
（5）整合性。整合性是“财政”概念群最基本的特征。所谓整合，就是“通过整顿、协调重新组合”（见《现代汉语词典》第5版，第1737页）。而作为财政概念群的整合，就是将具有相似性、层次性、互补性的“财政”、“预算”和“税收”等宪法文本上的规范加以整顿协调，重新组合为“概念群”之后，其价值功能将比整合前它们中的任何一个概念更能反映宪法文本对财政问题的整体把握，更有助于人们对宪法文本上财政问题的全面的深刻的认识。因为，“在适用某个具体规范时，应当承认该规范在表达上的局限性和非完整性”。“只有对相关法律规范进行和谐的解释后，法律适用才是有意义的。”（魏德士，2003）71
4.财政概念群的优势：整合
整合，既是财政概念群的特征之一，更是财政概念群的优势所在。因为与群体性、相似性、互补性和层次性相比，整合性更能聚焦、放大和升华概念群在经过整顿、协调与重新组合之后的规范、价值、秩序、效力和功能。
（1）规范整合。概念群就是规范群。概念群的整合性，就是规范群的整合性。因此，概念群的整合首先就是规范的整合。“具体规范建立在规范整体”的“统一调整方案的基础之上”(魏德士，2003)329。
（2）价值整合。“法律规范包含了实现法律秩序应当实现的价值导向”（魏德士，2003）68。因此，规范整合已经蕴涵了价值整合。但规范整合并不等于价值整合。“规范和价值的区别首先在于它们所指向的行动一个是义务性的，一个是目的性的；其次在于它们的有效性主张的编码一个是二元的，一个是逐级的；第三在于它们的约束力一个是绝对的，一个是相对的；第四在于它们各自内部的连贯性所必须满足的标准是各不相同的。”（哈贝马斯，2003）316“在论证性语境中，规范和价值起着不同的论辩逻辑作用。”（哈贝马斯，2003）317
（3）秩序整合。规范整合与价值整合表现为秩序整合或法律秩序整合。“法律秩序应该是由协调的并且规范的价值标准所组成的有序的规范结构。”（魏德士，2003）329但这一“有序的规范结构”并不是静态的、孤立的个别规范的堆积，而是“由协调的并且规范的价值标准”整合而成。正因为如此，“联邦宪法法院将整个法律秩序理解为一个层次分明的价值判断的内部体系、一个受到各方面约束的法律价值标准的层级秩序。位于该层级顶点的是宪法基本判断。”（魏德士，2003）31
（4）社会整合。如果说规范整合、价值整合与秩序整合还是停留于文本体系或制度层面，那么，社会整合则是上述三种整合与现实社会的结合，是将上述三种整合运用于社会现实生活，是宪法文本概念群在现实中的行动表现，是宪法文本的实施，是宪法文本上的概念群由逻辑向现实的转化。如果说，上述整合只是一种可能性，社会整合就是一种现实性。可能不等于现实，现实是已经实现的可能。值得注意的是，“社会整合，只有在具有规范有效性的规则基础之上才是可能的。”（哈贝马斯，2003）35“现代社会不仅通过价值、规范和理解过程进行社会性整合，而且通过市场和以行政方式运用的力量进行系统性整合。”（哈贝马斯，2003）48“通过价值、规范和理解而实现的社会整合要完全取决于交往行动自身。”（哈贝马斯，2003）44
二、中国宪法文本上的“财政”概念群
1.中国宪法文本上的“财政”概念
“财政”概念是中国现行宪法文本中“财政”概念群的基础概念。在中国现行宪法文本即1982年宪法文本中，“财政”一词8次出现，其分布大致在5个方面：一是在全国人大专门委员会的名称中使用了“财政”概念1次（第七十条第一款）；二是在规定国务院审计监督权时2次出现“财政”一词（第九十一条第一款）；三是在规定县级以上地方政府权限时使用了“财政”概念1次（第一百零七条第一款）；四是在赋予民族自治地方自治权时3次使用了“财政”一词（第一百一十七条）；五是在强调国家对少数民族在经济文化建设事业的发展权方面要有所帮助中使用了“财政”概念1次（第一百二十二条第一款）。对“财政”一词在1982年宪法文本5个条款中的8次出现加以分析，我们不难发现，这5处可概括为5种权力，即人大的监督权（监督政府）、国务院的审计监督权（审计监督地方各级政府和金融机构）、地方政府的管理权（审查批准管理本行政区域的发展计划和执行情况）、民族自治地方的自治权和民族自治地方的发展权。
这5种权力再加以分类，就是中央国家机关内部的横向财政分权和中央政府与地方政府之间的纵向财政分权。其中，人大的财政监督权和国务院的财政审计监督权属于中央国家机关内部的横向财政分权；人大的财政监督权和国务院的财政审计监督权与地方政府、民族自治地方的财政权之间，则属于中央政府与地方政府之间的纵向财政分权。
可见，在1982年宪法文本中，“财政”的基本涵义是分权，既包括中央国家机关内部的横向财政分权，也包括中央政府与地方政府之间的纵向财政分权。
2．中国宪法文本上的“预算”概念
在宪法文本的“财政”概念群中，如果说“财政”一词是概念群的基础概念，那么“预算”一词就是概念群的核心概念。这是因为，财政活动的主要内容就是进行预算资金的筹集、分配、使用和管理。财政工作的主要任务就是组织和实现权力机关批准的财政收支计划。换句话说，预算就是财政预算，财政预算包括财政收入的预算和财政支出的预算。财政收入与财政支出都离不开预算。因此，就某种意义上说，没有预算就没有财政。
在中国现行宪法文本中，“预算”概念共出现4处5次：一是在全国人民代表大会职权中使用了“预算”2次（第六十二条第十款）；二是在全国人民代表大会常务委员会职权中出现1次（第六十七条第五款）；三是在国务院职权中出现1次（第八十九条第五款）；四是在地方各级人民代表大会和地方人们政府职权中出现1次（第九十九条第二款）。
从宪政国家的视角而言，审议与通过预算法案曾经是代议机关的唯一职能。而在代议制民主发展日趋完善的今天，审查和通过政府预算法案仍然是代议机关监督、控制政府的主要途径，是建立与巩固责任制政府，实施宪政的关键。但是，这并不是“预算”一词在中国宪法文本中的全部涵义。实际上，从现代国家的宪政功能、宪政机制和宪政改革趋势来看，“预算”一词在中国宪法文本上的涵义应该包括以下三个方面：
第一，作为现代国家的宪政功能，财政预算是保证国家权力正常运行的经济前提（保权宪政功能）。财政预算的“保权”宪政功能主要有两个方面：其一是满足国家权力正常运行的需要。因为财政预算是政府向社会征取资财的合法依据，当然也就是其全部权力活动的经济前提。其二，财政预算也确保了政府在政治领域内的合法性权威地位。因为代议机关审议与通过财政预算的行为本质上是一个由代议机关代表民意行使的立法行为，它向社会表明了民选代表与人民政府的信任与政治支持，是政府取得社会民众的合法性认同的宪政功能。
第二，作为现代国家的宪政机制，财政预算是控制国家权力的重要途径（控权宪政机制）。财政预算的“控权”宪政机制主要体现在两个方面：其一，财政预算可以通过控制政府的财政支出节制公共财政资金的使用，从而截断了政府滥用权力的物质来源。其二，审议与通过财政预算法案是代议机关威慑政府的一种有力手段。代议机关一旦全面控制了政府的财政预算，就牢牢扼住了政府的“经济命脉”，进而取得对于政府的全面支配地位。
第三，作为现代国家的宪政宗旨，财政预算是保障公民（纳税人）应有权利的重要内容（维权宪政宗旨）。其一，国家在预算财政收入时，不应该单方面决定税收政策，而应该实行预算民主，让纳税人在税收政策的形成过程中有发言权。其二，国家在预算财政支出时，不应该单方面决定支出政策，要在支出政策的形成过程中实现预算民主，确保国家将税收用于生产纳税人所需要的公共产品和服务，真正做到“取之于民，用之于民”，保障纳税人应有的权利。
3.中国宪法文本上的“纳税”概念
“纳税”（“税收”、“租税”或“赋税”等）概念则是宪法文本上“财政”概念群中的重要概念之一。在日本宪法学家卢部信喜看来，“立宪政治乃以国王的课税须得到国民承认这一财政问题为契机而发展起来的历史，即显示了其重要性。”或者说，“新课租税、或变更现行租税，必须依照法律或法律所规定的条件（日本宪法第84条）”。“这是基于租税乃是要求国民直接负担，因此必须征得国民之同意的原则，源自于在英国自古便常被论及的‘无代表则无课税’的政治原理。”“这里所说的‘租税’，是指国家或地方公共团体，基于其课税权，为了充作其使用经费，强制征收的金钱给付之行为。”（卢部信喜等，2006）其核心是：国家的征税权必须受到全体公民的约束，其民意代表的机构是议会即代议机关。这就是税收问题上国家权力与公民权利的关系问题（限制国家权力，保障公民权利）。这是所有国家宪法文本中最基本最共同的涵义。这就是“立宪视角下的税收”、“财税宪法”、“财税立宪”或“税收法治”。
中国宪法文本中的“纳税”概念与上述涵义相比较，有所区别。在整个1982年宪法文本中，仅出现“纳税”概念1处1次，即第五十六条：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”按照蔡定剑（2004）对此条的解说，“税收是国家之基本，公民出于自身利益的需要，创建自己的政府为了公共福利。而公民为此承担的代价和第一义务就是要向国家交税。所以宪法规定公民有纳税的义务是可以理解的。”关于“纳税的义务”，蔡认为，“纳税是指纳税义务人按照法律规定，向税收部门缴纳税款。纳税作为公民的一项义务，它有如下特点：第一，具有强制性，即纳税人须履行纳税义务，否则，要受到法律制裁。第二，具有无偿性，即税收是国家单方面向纳税人征收的，是国家财政收入的重要来源。不需返还，纳税人也无权要求返还。第三，具有固定性，即纳税人和税率都是由法律明文规定的。我国刑法和有关税收法律对公民偷税抗税逃避税收义务的行为作了处罚的规定，严重的偷税犯罪行为将受到3年以下有期徒刑的制裁，情节特别严重的要处以3年到7年有期徒刑的制裁。”
然而，通观条款全文和蔡定剑对此条款的精解，在“纳税”一词的相关文字中，我们看到的只是公民的义务，而看不到公民的权利，更看不到对公民权利的保护。看到的只是国家的权力，而看不到对国家权力的限制。既然没有对国家权力的限制，又没有对公民权利的保护，那么，这样的条款，实际上与“国家的税收必须受到全体公民的约束”这一所有国家宪法文本中最基本最共同的涵义或普世性价值是格格不入的。它也同样背离了“限制国家权力，保障公民权利”这一宪法宗旨。也说明我国宪法文本中有关税收的条款亟需改革完善，与世界接轨，尽快融入世界宪法国际性的潮流。这是大势所趋。
三、中国宪法文本上“财政”概念群的意义
如前所述，作为规范和价值的宪法文本上的“财政”概念群对现实社会的意义，也就是宪法文本上的“财政”概念群对现实社会的整合，它包括两个方面，一是对现实社会的解读，二是对现实社会的指导。在本文中，笔者仅以“财政”概念群对乡村债务(注：所谓乡村债务，严格说来，应该是指20世纪90年代以来，尤其是1994年分税制以来，中国的乡镇政府和村集体经济组织与其他经济组织、个人和社会团体，以及政府之间发生的债务（朱钢等：《乡村债务》，社会科学文献出版社。2006年11月第1版，第184页）。据农业部调查统计，1998年全国乡村债务共计3259亿元，平均每个乡镇298万元，每个村20万元（宋洪远等，2004）；另据财政部财科所研究推算，2004年全国乡村债务总额在6000亿元（财政部财科所，2004）。沉重的乡村债务，不仅瓦解着中国的乡村经济，恶化着政府和村级组织与农民之间的关系，而且威胁着乡村社会的稳定，影响着中国农村政治的变化，也严重地干扰着农村和谐社会的构建，成为新农村建设中一道绕不过去的坎。如何从理论与实践的结合上化解乡村债务，成为从中央到地方各级政府与社会各界的重要话题。近年来，尽管人们从政策、体制、政府、市场、法治等不同角度和不同层面对乡村债务进行过各种深入的研究和讨论，但是，“研究和讨论的最终结果和提出的政策建议，仍然是局部和针对个案的政策建议，缺少一个更加宏观，即包括金融、财政、税收、行政管理体制和机构改革、法律框架等在内的一揽子改革与政策建议方案。”因为“乡村债务不是一个孤立的现象”，“单一的政策和方案不能根本解决负债问题。”而必须“要以更高的视角，以综合性的诊治来寻找解决乡村债务的良药。”（朱钢等：《乡村债务》，社会科学文献出版社。2006年11月第1版，第207页）)这一现实问题的整合为例。它表现为：一是从“财政”概念群看乡村债务的成因；二是“财政”概念群在乡村债务化解中的意义。
1.从“财政”概念群看乡村债务的成因
笔者认为，从宪政的视角去看待乡村债务，是解决乡村债务的根本出路。但宪政离不开宪法，宪法又立足于文本。因此，用宪政的视角去看待乡村债务，首先必须用宪法文本上的财政概念群来解读乡村债务的形成原因。这个形成原因，从中央与地方关系的角度来说，就是中央与地方的财政分权失衡；从人大与政府关系的角度来说，就是人大对政府预算的监督失效；从乡村政府和组织与农民关系的角度来说，就是乡村政府和组织对农民的“税”“费”征缴失范。
（1）财政分权失衡。宪政的核心在于分权与制衡，其对财政的要求主要表现在：纵向财政分权和横向财政分权。纵向财政分权涉及中央与地方之间，以及地方政府相互之间的财权划分。1984至1994年间，我国大部分地区主要实行财政分级包干制度。而从1994年开始，我国实行了分税制。分税就是分权。就目前的情况看，这种分权模式存在两方面的问题：首先，从财政分权的内容上看，中央与地方的权力明显不对称，对地方的财力剥夺过于严重，造成地方政府入不敷出，无力负担基本的公共开支，尤其是广大乡村政府和组织更是举步维艰。乡镇财政极度危机，乡村债务极为沉重。其次，从财政分权的程序上看，中央与地方之间缺乏规范的博弈。财政分权的内容没有通过立法程序，而是由中央政府的规范性文件加以规定。财政分权失衡应该是乡村债务沉重的首要原因。
（2）预算监督失效。乡村债务形成的原因，从纵向来说，是中央与地方的财政分权失衡。但从横向来看，却是人大对政府的财政预算监督的失效。财政预算监督就是横向财政分权。横向财政分权的核心，是财政决策权、执行权和监督权的分配，具体到目前的中国而言，主要是预算监督的落实问题，即立法机关对行政机关财政权的监督和制约。
在我国，从1954年至今的4部宪法都规定了人民代表大会的预算审批权。1994年全国人民代表大会通过了《预算法》，1999年全国人大常委会通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》。然而在实践中，往往面临的是人大预算审查监督制度的失效甚至缺失。其原因有5个方面：一是政府预算过程中存在预算内容不全，预算编制时间短且编制粗放，预算无详尽的分类分项计划，预算对政府的行为缺乏约束力，预算内容和预算过程缺乏透明度等问题；二是预算年度起讫时间的断档影响了预算案的严肃性(注：根据《预算法》，我国预算年度从公历1月1日起至12月31日止，它与我国权力机关审批预算的时间无法衔接。全国人大全体会议一般在每年的3月召开，地方人大全体会议一般在开完全国人大会后的4－5月份才召开，因此在预算年度开始的3～5个月，政府所执行的是没有经过法定程序审批的预算。)；三是人大的预算权内容不详；四是人大缺乏审议年度预算报告的能力（主要是代表专业能力不足，审议流于形式；专门机构的工作不力）；五是决算制度不健全（朱孔武，2006）。由于上述原因，加上我国政治体制改革的相对滞后，横向财政分权没有受到足够的重视（刘文华，2002），立法机关对财政预算监督实际上长期处于监督无力，监督失效，甚至监督缺失的状态，各级行政机关（政府）的财政权力得不到有力的制约，现实中的财政秩序极为混乱，财政危机不可避免，大量乡村债务的出现也就不足为怪。与财政分权相联系的预算监督失效应该是乡村债务沉重的根本原因。
（3）“税”“费”征缴失范。如果说财政分权（包括中央与地方的纵向财政分权和人大与政府的横向财政分权）失衡、失效是导致乡村债务的根本原因，那么，在财政分权失衡、失效的既定前提下，乡村政府和组织对农民税费的征缴失范，则是乡村债务形成的直接原因。
自古道，上有政策，下有对策。既然在与中央政府的纵向分配博弈中处于劣势，为了生存，地方政府就只能另想办法。有限的制度内税收对于人员不断膨胀的地方政府财政支出来说，无异于杯水车薪。地方政府（这里说的地方政府是县乡政府，主要是乡镇政府及村级组织）在制度内财政危机、入不敷出的情况下，一般会充分利用手中的自由裁量权。因而，在制度外寻求财力支持就成为地方政府的理性选择。这就是税外收费。农村社会乱收费、乱摊派、乱罚款等“三乱”现象即由此开始泛滥。当税外收费仍然不能满足乡村财政支出的需求而乡村财政危机本身又长期得不到解决时，乡村举债现象便开始大规模、长时期、不可遏制地持续蔓延开来。
2．从“财政”概念群看乡村债务的化解
“财政”概念群对乡村债务的解读是“财政”概念群整合乡村债务这一社会现实的重要意义之一，但绝非根本意义，其根本意义则是对乡村债务的化解，这也是宪法文本中的“财政”概念群对乡村债务这一现实问题最重要的整合。
（1）财政立宪：治理乡村债务的根本出路。财政监督是财政民主的表现形式。财政监督或财政民主的缺失是导致巨额乡村债务的重要原因，弥补或克服财政民主的缺失应该是治理乡村债务的一剂良药。但财政民主的缺失却并非财政民主本身所能解决。因为财政民主、财政立法等都是由财政立宪产生，要真正解决因财政民主缺失造成的乡村债务问题，只能求助于财政民主的宪法依据——财政立宪。
何为财政立宪？在美国著名财政宪法学家布坎南看来，第一，要从立宪的角度说明什么样的财政体制是合理的；第二，税制是国家财政制度的核心问题；第三，以宪法的形式坚持预算平衡的原则；第四，对税收的支出要给予限制；第五，货币供给要在有法律保障的前提下按规则确定而不是随意决定（忻林，2000）。
财政立宪主义产生于和我国社会制度不同的西方发达国家，当然不能照搬到中国来。但这一思想可以为我们提供有益的启示。“他山之石，可以攻玉”，我们可以根据国情借鉴这一有益思想，构建以宪政为基础的公共财政体制，坚持财政立宪，以从根本上治理乡村财政危机和乡村债务。一是坚持财政民主和财政法定，充分发挥人民代表大会这一代议制机构的作用，加强对国家财政权主要是财政预算权的控制和监督。二是坚持“有限政府”，要求政府转化职能。“有限政府”是宪政制度的基本原则。在财政领域，“有限政府”是指：政府的财政职能有限（主要是公共服务）、政府的财政权能有限（以人民即纳税人的授权为条件）、政府的财政行为有限（征税等财政行为应该受法律的限制）。三是坚持“分权与制衡”的宪政原则，实现中央与地方之间以及地方政府相互之间在规范性博弈的基础上合理的财权划分。
（2）预算民主：破解乡村债务的深层成因。预算民主也是财政民主的一种表述方式，但它比财政民主的表述更具体，更有针对性。何为预算民主？“预算民主就是指建立这样的一种预算制度，在该制度下，政府的收支行为都是置于人民及其代议机构的监督之下的。这种预算制度将从外部对政府预算进行政治控制，使得政府预算能够实现公共责任。”（马骏，2005）55如果中央政府与地方政府，尤其是县乡（镇）政府的财政权力（村级组织为财务权）能够切实地得到本级人大（村级组织则由村民大会进行财务监督）严格的财政预算监督，就可能避免1994年分税制以来全国农村巨额乡村债务现象的普遍产生，还可以防止往后类似乡村债务的财政危机现象以各种不同的形式变相出现。
（3）税收法定：走出乡村债务的价值理念。税收是国家财政的命脉。税收法定是财政法定的另一种表述，只是税收法定比财政法定更具体，是财政法定的一个方面。
税费问题曾经是中国“三农”问题的中心，沉重的税费问题曾经是压在农民头上的大山。形成乡村债务的直接原因就是农民税费负担太重。而农民税费负担沉重，其根本原因就是缺乏对政府财政权力的审查和监督。政府的财政权力中，其核心权力之一就是征税权。在人大对政府财政权的监督中，首要的就是对作为核心权力之一的征税权的监督。“在中国现有的制度框架下，在收入方面实现预算民主的最佳途径是由人民代表大会审查、批准政府的税收、收费与债务政策。同时要约束国家在收入汲取方面的权力。”而“一种能够有效地约束国家征税权力的制度就是宪政制度。”（马骏，2005）46正如布伦南等（2000）所指出的，“对统治者的控制，一直是通过对征税权的约束来实现的。”对征税权的约束，关键是制度约束，而制度约束的核心是法律制度的约束，即税收法定（包括宪法、法律、法规等）。只要人大对政府财政权的审查监督严格坚持税收法定的价值理念，各级政府机关与政府官员也自觉地用税收法定的价值观念来转变政府职能，用好财政权，广大农民群众也坚持运用税收法定作为自己的价值观念，那么，我国目前正在开展的社会主义新农村建设就一定能够从乡村债务的巨大困难和障碍中走出来。
参考文献
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农村基层治理的概念篇5
[论文关键词]农村集体经济组织村民自治法律职能分析
一、法律对农村集体经济组织的职能定位
农村集体经济组织这一概念以法律形式出现，最早是在1982年《宪法》第八条中，1991年党的十三届八中全会又将农村集体经济组织称之为乡村集体经济组织。现行《宪法》等法律法规中则规范为农村集体经济组织。上世纪九十年代初期，许多地方又对农村集体经济组织进行股份合作制改革。然而，对农村集体经济组织的内涵及职能定位，至今尚未有统一、明确和专门的法律界定，目前我们对其了解，主要从宪法或相关法律法规中获得。分析起来，主要有三个方面：一是宪法和法律已涉及到该组织的概念。如《宪法》第8条第l款规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。”从本款规定看，法律所说的农村集体经济组织主要是指以土地为依托、以土地的集体所有为纽带、以农民为成员的“村组织”，该村组织既区别于村民自治组织，也区别于农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的经济合作组织。二是具有民事法律主体资格的其他社会组织，对本组织内农民集体所有的资产享有管理权和经营权的职能。如《宪法》第17条“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。”《农业法》第10条规定：“农村集体经济组织应当在家庭承包经营基础上，依法管理集体资产……”三是重合于村民自治组织，作为经济组织之外，它还承担着一些社会管理和服务方面的职能，它超越了单纯经济组织本身，带有综合性组织的特点。如按照《宪法》和《村民委员会组织法》规定，农村集体经济组织与村民自治组织是同一机构，即两块牌子，一套人马，具有“政社合一性”。
二、农村集体经济组织和村民自治组织法律职能的冲突
据统计，有近3000部法律法规多处涉及农村集体经济组织这一概念，但均未对其有明确定性，缺乏专门的《农村集体经济组织法》，以至于在一个村是否存在农村集体经济组织，无论理论上还是法律上，并不清楚。由于农村集体经济组织概念长期没有得到权威定性，使其发展农村经济的职能由村民自治组织代为行使，于是在发展农村集体经济中确实产生诸多问题，如土地所有权主体缺位问题，集体资产所有者不明问题，村集体企业与村民自治组织关系不清等问题。
不仅如此，农村集体经济组织的职能地位弱化，其职能常常由村民自治组织代行致使其无法正确地行使农民集体的财产管理权和经营权，许多地方农村集体经济组织处于名存实亡的境地。实践中，村民自治组织往往因基层政权的委托，享有一定行政管理权，但因行政权本身具有的侵益性，致使农村集体经济组织缺乏良好的运行机制，缺乏正常运行所必需的自主决策、经营管理及监督维护机制。2010年10月新修订的《村民委员会组织法》也未明确村委会和集体经济组织关系，虽然一方面明确了村委会自我管理、自我教育、自我服务的职能，应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，但另一方面却规定村委会管理本村属于农民集体所有的土地和其他财产。另根据《农村土地承包法》第12条规定，在发包土地方面，村委会和农村集体经济组织均可对外发包集体所有和使用的土地，以自治功能取代生产经营功能，视农村集体经济组织于可有可无的境地。
《宪法》中多次出现农村集体经济组织这一名称，显然，农村集体经济组织是一类法律主体，但是主体身份如何？究竟是法人还是其他组织？法律并未明确规定。尽管农村集体经济组织作为一类法律主体的地位是毫无疑问的，但由于法律对农村集体经济组织设立、变更、终止、机构设置及功能等方面规定的缺失，导致其法人地位受到其他市场主体的质疑。结果是，农村集体经济组织无法与其他经济主体签订合同，只好以村民自治组织的名义参与经济活动，无法办理资产产权证明，限制了对资产的经营管理能力。农村集体经济组织的法人地位混乱，直接影响到了村民自治功能的实现。
三、对农村集体经济组织的法律职能重构
进一步明确农村集体经济组织的法律概念，有利于明确其与村民自治组织的法律定位，将赋予村民自治全新的理念。只有将其法律内涵予以明确，才能界定其作为市场主体应有的权利和义务，将其纳入统一规范的法律体系之下，使其良性运行。为解决目前农村集体经济组织定义五花八门的的现象，立法中应考虑农村集体经济组织发展的历史继承性、现在股份合作制改革实践以及部分地方的立法经验。可以这样定义，它是在农村集体所有制基础上建立的，以行政村为单位，以土地为核心的集体生产资料所有权的代表者，是农村集体经济的组织载体，是与村民自治组织并列的经济组织实体。
从现行法律对农村集体经济组织和村民自治组织关系的规定来看，二者时而相互并列，时而相互取代。《宪法》、《村民委员会组织法》、《民法通则》以及《土地管理法》等授权村民自治组织有权经营管理包括土地在内的集体资产，行使了本应由集体经济组织行使的经营管理权。其实，它们的职能是完全不同的，一个是农村公共事务管理者，一个是农村集体经济的经营者。作为公共事务者，村民自治组织受村民授权，行使公共权力，管理公共事务，从事公益事务，不具有营利性，不承担市场风险。而农村集体经济组织，它拥有农村集体资产，用集体资产实现农民的生产和福利，开展经营活动，
农村基层治理的概念篇6
摘要:运用文献资料法，在多元主义理论、系统论理论模型的基础上对我国农村体育政策评估体系进行建构研究，研究结果有:评估主体建构以混合评估主体为佳、评估标准建构以综合评估标准为佳、评估目标建构以多元评估目标为佳、评估方法建构混合评估方法为佳。
关键词:“精准扶贫”;农村;政策评估;建构
1前言
2013年11月，到湖南湘西考察时首次作出了“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”［1］的重要指示，“精准扶贫”一词进入公众视野。2017年3月8日两会期间，参加四川代表团审议时再次强调“到2020年现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽，是我们党立下的军令状。脱贫攻坚越往后，难度越大，越要压实责任、精准施策、过细工作。现在扶贫关键是要精准发力，向基层聚焦、聚力”［2］。毋需讳言，“精准扶贫”是党和国家的一项长期而艰巨的任务，但是，其落实时所面临的现实困境，亦是阻碍复兴伟大“中国梦”的沉疴与顽疾。农村，作为扶贫攻坚战的主战场，所需帮扶之“贫”不仅仅是农村层面上经济的“贫”，更是农民层面上精神的、身体的“贫”，欲要实现农村真正意义上“脱贫”，亟待以农村体育工作为抓手，推动落实“精准扶贫”战略。遗憾的是，农村体育政策评估作为农村体育这一抓手不可或缺的要素，在当前我国学术界研究甚少，鲜有成果，而其体系构建，更是无人问津。因此，本文旨在对农村体育政策评估概念进行厘定，在理论模型下对其体系进行建构，将有利于精准扶贫政策的推广与实施。
2农村体育政策评估概念界定
欲要建构农村体育政策评估体系，必先厘定农村体育政策评估概念，因概念是个人对于某种事物的基本理解与诠释，概念的模糊，必然造成实践的混乱。农村体育政策评估的概念，须依据其上位概念“农村体育”与“政策评估”进行界定。我国学者卢元镇教授认为农村体育是“在县及县以下广大农村开展的，以农民为主要参与对象，以增强体质，丰富社会文化生活，促进社会主义物质文明与精神文明建设为主要目的的群众性体育活动”［3］。而虞重干教授将农村体育界定为“县及县以下广大农村所开展的体育活动，其活动主体是广大的农民”［4］。根据上述概念即可达成一个共识，农村体育是以农村地区为活动范围，以农村居民为活动对象，以增强体质，丰富社会文化生活，促进社会主义物质文明和精神文明建设为目的的群众性体育活动。在厘清了农村体育的概念后，政策评估的概念又成为我们必须考虑的问题。政策评估作为政策科学中不可或缺的一部分，是在20世纪随着政治学、社会学、心理学和现代科学方法的发展成熟及其在政策研究中的广泛运用而首先在以美国为代表的西方发达国家诞生和发展起来的。当前，我国专家学者对政策评估的概念众说纷纭，莫衷一是。学者谢明在对政策评估一词进行研究后认为“政策评估，就是依据一定的价值标准和事实标准，通过一定的程序和步骤，对政策实施中的价值因素和事实因素进行分析，目的在于利用这些政策相关信息，对政策结果和政策未来走向作出基本的判断”［5］。而陶学荣等学者则将政策评估界定为“政策评估主体依照一定的标准，运用特定的方法，对政策的科学性、可行性及实施后的效果、效益与效率进行的分析、比较与综合后所做出的一种价值判断”［6］。基于上述学者的观点，结合公共政策的现实理念，笔者认为，农村体育政策评估是指农村体育政策评估主体依据特定的价值标准与事实标准，采用定性与定量相结合的方法，对农村体育政策的效果及效益进行分析，提出问题并制定解决问题的措施，达到改善政策结果，预测政策未来走向，从而增强农村居民体质，丰富其精神文化生活目的的价值判断。依据政策评估的过程划分方式，可将农村体育政策评估划分为事前评估、过程评估及事后评估。
3农村体育政策评估理论模型
实现对农村体育政策评估的良性反馈，核心在于构建一个良性的评估机制体系，而本文将运用两个模型对其进行架构。
3．1多元主义理论模型
依据政策学多元主义模型，从整体上将农村体育政策评估体系划分为评估主体、评估标准、评估目标、评估方法几个模块，筛选出混合评估主体、综合评估标准、多元评估目标、混合评估方法的评估方式(如图1)，力图突出多元主义模型的核心概念———政治权力高度分化。
3．2系统论模型
依托系统论中“输入—转换—输出—反馈—再输入”程序反馈基本原理，基于农村体育政策的演化过程构建出“政策制定—政策执行—政策施行效果—政策返回及修正”的农村体育政策评估理论模型(如图2)。农村体育政策评估理论模型是政策评估系统的运行平台，其系统中的每一个过程反馈均会重新作用于政策的返回及修正，以便政策的更新与完善。如政策施行效果过程，其作用机制是通过“施行效果—与预期效果对比—找出偏差—修正偏差再制定”来运行。
4农村体育政策评估的体系建构
迄今为止，我国农村体育政策评估体系还未形成。纵观政策评估领域，主体多为政府部门，即政策的制定者就是政策的评估者，或称为自评估。评估标准、评估目标、评估方法也多是由政府部门主导进行制定。此种评估方式虽有利于集中力量办大事，办事效率较高，速度较快，但缺乏科学有效的指导，对于基层居民的需求了解较浅，容易形成“王婆卖瓜、自卖自夸”的现象，未能全方位、高精准地对政策进行评估，从而达到政策评估的预期效果。由此，本文欲对多种评估方式进行利弊分析，力求在评估主体、评估标准、评估目标、评估方法几大模块的基础上构建我国农村体育政策评估体系。
4．1评估主体建构
4．1．1高校专家评估
主体高校专家评估主体是指由我国高校的相关学科专家、学者、研究生等高级知识分子所组成的对我国农村体育政策进行评估的主体，高校尤其是体育类院校对于体育方面的知识掌握较多，具有独立性、专业性、权威性的特点，对农村体育政策的评估具有较强的针对性和全面性。
4．1．2农村基层管理者评估
主体农村基层管理者评估主体是指由我国生活在农村地区的基层管理者所组成的对我国农村体育政策进行评估的主体，此类主体的组成人员皆为农村基层人员，长期于农村一线工作，具有本土性、基层性、普遍性的特征，对于农村体育现实情况较为熟悉，能够充分把握和反映农村居民的体育需求。同时，基层管理者作为管理人员，便于督促国家政府制定具备特殊性和针对性的农村体育政策。但此种主体人员素质参差不齐，专业基础较差，容易对农村体育政策的客观性、权威性造成影响，实施较为困难。
4．1．3商业性评估
主体商业性评估主体是指由商业公司、企业运用市场化方式对我国农村体育政策进行评估的主体。此种主体顺应了建设中国特色社会主义市场化的时代需求，可以有效地协调政府与农村居民之间的沟通，合理地配置政策资源，使国家、农村居民利益最大化。但囿于商业团体追逐利益化的诟病，可能会造成缺乏公平、利益失衡和其它市场性问题。
4．1．4混合性评估主体
混合性评估主体是指由政府组织、高校专家、农村居民、商业公司和企业等构成的对我国农村体育政策进行评估的主体。此种评估主体符合多元主义核心理念，兼具政府部门的集中性、公平性，高校专家的权威性、专业性、独立性，农村居民的基层性、亲民性，商业公司、企业的市场性、高效性等特点，能够充分发挥各主体的优势，对农村体育政策进行全方位、高精准的评估，不失为我国农村体育政策评估体系建构的不二评估主体。
4．2评估标准
建构标准，据其字面意思理解为“标榜、准则”，而较为深层的理解是衡量某一事物发展是否正确的范式、榜样。由此，标准的确立对于事物发展正确与否起着至关重要的作用，农村体育政策评估工作应采取何种标准，便成为最具争议的问题之一。瑞典学者Vedung在其专著publicpolicyandprogramevalu-ation中针对政策评估标准问题，归纳出了3大模块———效果模型、经济模型与专业模型。本文依据我国农村地区体育的现实状况，将选取效果模型中的综合评估模型、用户导向模型与经济模型中的效率模型3种可行性较大的评估模型进行分析，而第3类专业模型(专家参与指导)因专业性要求较高，由此仅在农村体育政策评估中提供参考意见。
4．2．1综合评估模型
一项政策的落地，犹如一件商品须经过投入—实施—产出的工作流程，而一项政策的评估，如果仅从实施的效果来进行探究未免有失偏颇，缺乏针对性，应有的理路是将各个阶段的实施全部纳入评估的体系当中，形成综合评估模型。与其它评估模型相比，综合评估模型具有的优势在于:1)将政策的制定与落实全部纳入评估体系，具有公正性，全面性;2)对于政策实施效果不佳的原因分析较为透彻，具有针对性，便于对症下药;3)切合多元主义理论核心理念，能够将权力高度分化，乃是构建我国农村体育政策评估体系的最佳评估标准。
4．2．2用户导向模型
用户导向模型与综合评估模型相比较具有显著的差异性，综合评估模型是基于政府的角度所制定的标准模型，而用户导向模型是站在农村居民的立场所提出的标准模型，旨在表达农村居民的需求，关注点等。此种模型所具有的优势在于:1)能够较大范围的涉猎农村居民对于体育政策的需求，具有普遍性;2)能使农村居民最大限度地理解和参与农村体育政策评估工作，具有亲民性。但是，此种模型立意角度较狭小，未能充分发挥政府—农民之间有效的“上下”联动作用，局限性较为明显。
4．2．3效率模型
农村体育政策的效率，基于经济学的角度分析便是政策的投入与产出比值，即某项农村体育政策的制定、实施所消耗的人力、物力、财力等投入与该政策所产出的效果的比较。该种标准模型有助于得出统计数据，实现理性分析，能够顺应当今时代体育市场化的发展趋势，较为直观地展示出政策的有效指数，具有客观性。然而，此类模型重效率、轻公平的弊病一览无遗，一味地追求高效率、高回报，忽视了人类的主体性。因此，不完全适用于我国农村体育政策评估体系。
4．3评估目标建构
评估目标，是评估主体采用评估方法等措施进行评估后想要达到的境地或得到的结果，即一种追求的理想状态或价值目标。囿于“强健筋骨”，“休养生息”的传统体育观念，当前我国的体育评估目标被框制局限于单一的强身健体价值目标，缺乏全面的、长期的、富有时代性和创新性的目标，未能有效地推动我国体育工作朝全方位、多层次、宽领域方向发展。据学者调查，我国城镇居民对体育的作用与价值的排序为:强身健体＞娱乐休闲＞欣赏＞发展经济＞教育＞旅游＞其它［8］。由此表明，囿于政策评估目标的单一性，我国城镇居民对体育活动的主要关注点多在于强身健体，价值目标取向单一，并逐渐造就我国“精准扶贫”战略掣肘。在“精准扶贫”的时代背景下，单一评估目标必然是无法满足农村居民日益增长的体育需求，而为有效实现农村体育政策科学化、全面化发展，应然的理路是将体育评估目标与经济发展、政治改革、文化活动等围绕在农村居民身边的要素综合起来形成一个利益相关体，实现评估目标的多元化、综合化，从而促使农村体育发展成为农村地区发展的强力抓手，农村地区发展作为农村体育发展的有力支撑点。
4．4评估方法建构
在进行了评估主体、评估标准、评估目标的建构选择后，评估方法的选取也成为一个需要考虑的核心问题。评估方法贯穿于评估工作的整个流程当中，对评估工作具有支柱作用，其重要性不言而喻。在理论研究中，我们可以将评估方法归纳为以下几种:
4．4．1定量评估方法
当前，常用的定量评估方法有文献计量、专利数据统计分析、经济计量学方法、投入—产出分析，动力学模型分析等。此类方法通常采用大数据分析，指标易精确量化，能够简单、直观地看到农村体育政策本质，得出结论。但此类方法由于对质的区分较为困难，因此遇到某些特殊案例时难以使用。
4．4．2定性评估方法
在我国学术界，较为普遍的定性评估方法有同行评价、问卷调查、当面访谈、电话采访、案例研究等。此类方法的优势在于能够深入案例之中，处理多面概念问题，反映农村体育政策的复杂性、特殊性、抽象性。但此种方法未能大批次地处理普遍数据，带有局限性。
4．4．3混合评估方法
混合评估方法，即定量评估方法与定性评估方法的混合使用。此类方法契合多元主义理论模型，能够有效弥补定量评估方法与定性评估方法单一使用时的不足，有利于充分发挥两类评估方法的优势，乃是我国农村体育政策评估方法的应然理路，从而推进我国农村体育政策评估科学化、全面化发展。
5结束语
新中国成立60余年，扶贫工作在各个方面均取得了一定成就，尤其是提出“精准扶贫”战略后，再一次为农村地区发展注入一股新的动力和活力。但是，“精准扶贫”战略在落实时亦面临众多现实问题。为解决这些棘手问题，厘清农村体育政策评估概念，构建农村体育政策评估体系，不失为促进农村发展的理性选择。仅有立足政策评估模型，结合农村地区现实状况，科学地、全面地对农村体育政策评估体系进行建构，才能少走弯路，有的放矢地打赢“精准扶贫”攻坚战。参考文献:
［1］人民网．扶贫新论断:扶贫先扶志、扶贫必扶智和精准扶贫［eB/oL］．
［2］中国网．解读两会重要讲话:精准扶贫永远在路上［eB/oL］．
［3］卢元镇．社会体育导论［m］．北京:高等教育出版社，2004:143．
［4］虞重干．体育———构建社会主义和谐社会的纽带［J］．上海体育学院学报，2006，30(1):39－40．
［5］谢明．公共政策概论［m］．北京:中国人民大学出版社，2014:336．
［6］陶学荣，崔运武．公共政策分析［m］．武汉:华中科技大学出版社，2008:295.
农村基层治理的概念篇7
一、法律对村民自治组织的性质及职能定位
关于村民自治组织的法律，既有《宪法》，又有《村民委员会组织法》、《民法通则》、《农业法》、《土地管理法》、《物权法》等。《宪法》第111条规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”《村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”这两部作为目前涉及村民自治组织的最重要法律，都将村民委员会性质定为基层群众性自治组织，明确村民群众可以通过这一组织直接参与公共事务管理。《宪法》限定村民自治组织的区域范围是村民委员会。《村民委员会组织法》规定村民自治组织不能逾越“自我管理、自我教育、自我服务”的对象范围，是对宪法规定的“基层群众性自治组织”的具体化，并且明确了村民自治组织采用的是四种行使自治权的方式。《民法通则》、《农业法》、《土地管理法》都规定：“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理”；《物权法》第60条规定：“属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会代表集体行使所有权”等都将农村集体经济组织和村民委员会职能并列为两个相互独立的村级组织。因此，相关法律均明确了村委会是基层群众性自治组织这一特性，并赋予了村民自治组织相应的职权：即要求村民自治组织只能是依法办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议，充当的是公益人、仲裁人、守夜人和中介人的角色，既不能超越国家公权力的界限，也不能越过村民私权利的屏障。
二、法律对农村集体经济组织的性质及职能定位
农村基层治理的概念篇8
为建设社会主义新农村提供强有力的组织保障
党的十六届五中全会上通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》给予农村更多的关注，在第三部分专门设计了“建设社会主义新农村”的蓝图，明晰了新农村发展思路：在推进现代农业建设的同时，大力发展农村公用事业，增加农民收入。
通过对《建议》的深入学习，使我们对社会主义新农村的概念有了更加准确的理解和把握。社会主义新农村的目标是生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。可以说，这一目标要求是从统筹物质文明、精神文明和政治文明建设的角度对社会主义新农村的高度概括。这是因为：首先，“生产发展”和“生活宽裕”是物质层面上的，属于物质文明建设的范畴，“生产发展”是建设新农村必要的物质基础，“生活宽裕”则是建设新农村的物质体现。其次，“乡风文明”、“村容整洁”是精神层面上的，属于精神文明建设的范畴，“乡风文明”是建设新农村的主线、灵魂，“村容整洁”则是新农村的外在体现。再次，“管理民主”是政治层面上的，属于政治文明建设的范畴，这是建设社会主义新农村的政治保证。因此，这一目标决定了社会主义新农村在具体内容上的“新”体现：一是农村经济要有新发展。二是农民生活水平要有新改善。三是农村精神文明建设要有新进展。四是农村容貌要有新改观。五是农村的民主管理水平要有新提高。
建设社会主义新农村，是党的建设伟大工程与党的伟大事业的统一。为实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的工作要求，就必须要加强农村基层组织建设，为农村经济发展提供组织保障，提高党的执政能力，确保农业和农村各项工作有新起色。因此，结合宝山区农村基层党组织建设的实际情况，在贯彻落实《建议》的过程中，我们应当关注以下几点：
一、建设社会主义新农村，必须加强村级组织领导班子和干部队伍建设，着力提高农村基层干部素质
要紧紧围绕区委提出的“抓好一把手、带好一班人、建好一支队伍”的工作要求，全面实施村党组织“两推一选”和村委会直接选举，完善选拔任用机制，坚持正确的用人导向，同时，要加大村级后备干部队伍建设力度，通过实行跟踪培养、岗位锻炼、滚动管理等制度，建立一支德才兼备、数量充足、结构合理的村级后备干部队伍。
要按照理论联系实际、按需施教、讲求实效的原则，以各级党校、各类培训基地为主阵地，以集中培训、“双月培训”等为主要载体，认真实施以政治理论、岗位技能、工作方法、现代科技、实践锻炼和学历教育为主要内容的素质教育工程，健全教育培训机制。鼓励村干部参加各类成人教育，着力提高农村基层干部的能力素质，为加快村级经济发展和各项事业发展提供人才支撑。
要进一步完善目标管理责任制，采取定目标任务、定考核标准、定奖惩措施等管理办法，将村级经济、党建工作和各项社会事业发展任务进行细化、量化，做到干有目标、管有依据，强化监督管理机制。
要按照总书记关于“真正重视、真正关怀、真心爱护村干部”的要求，从政治上关心、生活上爱护农村基层干部，解决村干部退有所靠、老有所养的问题，解除村干部的后顾之忧，为他们开展工作创造良好的条件，建立激励保障机制。
要通过上述机制的运用，使村级领导班子驾驭市场经济的能力，应对复杂局面的能力，科学判断形势的能力，依法执政的能力，总揽全局的能力，带领群众致富奔小康的能力都有明显提高，依靠科技发展经济的意识不断增强。使村干部进一步解放思想、更新观念、增强发展意识，文化素养和政策理论水平不断提高，带头致富、带领群众致富能力明显增强，能够准确、科学地把握市场，紧紧围绕区委“加强农业基础设施建设，优化农业结构，加速产业化、标准化建设，加快现代化都市型农业建设步伐”的工作目标，指导和带领农民群众有效地组织生产活动。同时，要以“凝聚力工程”为总抓手，进一步深化“一线工作法”，以“问百家事、解千人忧，我与群众心连心—绘制《为民地图》”活动为载体，广泛开展针对农村基层干部队伍实际、富有本地特色的“三联系”、“三走进”、“三关心、一深入”等主题活动，健全密切联系群众的机制，落实村干部走访机制等，充分发挥共青团、妇联等群众团体的作用，进一步密切党群、干群关系。
二、建设社会主义新农村，必须加强农村党员的教育管理，充分发挥党员的先锋模范作用
要认真贯彻“坚持标准、保证质量、改善结构、慎重发展”的方针，认真履行发展党员工作程序，严格执行党员发展公示、测评、预审和票决等制度，做到成熟一个，发展一个，把好“入口”，进一步提高发展党员工作质量。
要进一步规范党内组织生活，严格执行“”等制度，充分发挥各级党校，党员电教播放点等的阵地作用，采取组织宣讲团、专题讲座以及电化教育等多种形式和手段，教育和引导农村党员增强党性意识和党员意识，不断提高党员的基本素质。
要加强对农村党员的严格管理、严格要求和严格监督，要坚持从严治党，把握标准，严格程序，畅通“出口”，教育和引导党员遵守党的章程，服从党的纪律，履行党员义务，确保农村党员队伍的纯洁性，逐步形成农村党员队伍自我纯洁的机制。
要按照“服务党员、服务群众、服务社会”的要求，着眼于强化党员对党组织的信任感和归属感，按照《宝山区居民区（行政村）党员服务点规范化建设的基本要求（试行）》的要求，进一步完善和规范各行政村的党员服务点建设，为强化党员教育管理搭建平台。让农村党员在政治上有自豪感、工作上有责任感、生活中有荣誉感，切实扩大党的工作的影响力。
三、建设社会主义新农村，必须加强农村基层民主建设，进一步完善村民自治和村务公开
要确立“加强农村基层民主政治建设，党的领导是关键，发扬民主是基础，依法办事是保证”的思想，把加强党的领导、充分发扬民主和严格依法办事有机结合起来。
要充分发挥村党组织的领导核心作用，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，推进村民自治，保证农民群众行使民利。要全面深化村务公开制度，对重大事项做到事前公开，发扬民主，让群众参与决策。在此基础上，全面推行以“党组织向党员亮‘工作底’、村委会向村民亮‘家底’”为主要内容的“亮底工程”，切实推动党内民主，加强民主监督。
农村基层治理的概念篇9
关键词：扶贫；精准扶贫；法治化
中图分类号：D920.1文献标志码：a文章编号：1002-2589（2017）04-0006-02
作为世界上最大的发展中国家，作为世界减贫的积极倡导者和最有力推动者，中国已经和正在进行的扶贫开发，取得了举世瞩目的伟大成就，形成了多元主体共同参与的社会扶贫体系。当代的精准扶贫继承既有的扶贫经验，更呼唤未来的理性设计，形成法律制度，规范政府行为。
一、概念界定
中国扶贫法治化，是指在当代中国，用法治思维和方式引领、规范扶贫开发工作，保证扶贫政策连续、保障扶贫资金运行安全、确保扶贫资金投入使用有效、固化扶贫开发成果，实现扶贫科学化、规范化和法治化。中国扶贫法治化包括当代中国扶贫法律制度与法律实施。扶贫法律制度主要包括：立法目的、立法依据、指导思想、基本原则、扶贫开发对象、扶贫开发规划、扶贫投入、扶贫开发项目管理、专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫、执法监督、法律责任等。中国扶贫法律制度，是一个从理念、概念、原则、制度到权力、权益、责任的完整法律制度。
扶贫和“扶贫开发”“农村扶贫”“农村扶贫开发”“反贫困”等概念在理论研究、官方文件和党政管理中，尽管指向有差异、重心有区别，但是其核心内容均为“扶贫”，更准确地说是指“农村扶贫”。本文旨在探索实践难题，不过多挖掘和刻意区别概念的内涵外延，因而在论文中将上述词语均视为同义词。本文既着眼于中国扶贫法律制度的形成，更关注中国扶贫法律制度的实施，所以题目采用“扶贫法治化”的概念来表述。
需要说明的是，2007年我国建立了农村最低生活保障制度，对农村贫困人口的基本生存问题做了兜底式的制度安排。因此，本文仅研究中国扶贫法治化，而排除农村最低生活保障制度，尽管在2007年以前的文献中将此二者共同讨论。
二、学术史梳理及研究动态
国内外关于扶贫开发的研究非常丰富，但是关于中国扶贫法治化的研究成果相对较少，其主要研究成果、理论演变和政策发展主要表现在以下几个方面。
（一）理论研究的变迁
根据在中国知网检索的结果，国内较早提出此命题的是时任湖北省扶贫办主任的邹水清。伴随着2001年10月1日《湖北省扶持老区建设条例》的实施，邹水清在《老区建设》2001年第11期发表《把老区扶贫纳入法制轨道》，这是国内刊物公开发表中国扶贫法治化研究成果的最早雏形。
以2011年中共中央、国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011―2020）》为分界线，在此之前的研究成果主要论证中国扶贫立法的重要意义和现实基础，勾勒中国扶贫立法的整体框架和基本内容，列举了世界各国的基本经验和主要做法。此后，研究成果多反思中国扶贫实践存在的问题、扶贫立法解决的难点、扶贫部门的法律地位、扶贫部门运行的机制、扶贫对象的标准界定、扶贫资金管理的障碍、扶贫项目的后期管理、扶贫对象的法律责任等，研究更加p注扶贫立法的具体问题和工作程序。代表性成果主要有马洪雨（2012）的《我国扶贫开发国家立法具体化研究》，张永亮（2013）的《论扶贫开发的法制建设》，高克祥、蔡庭花（2013）的《整村推进扶贫开发政策法治化研究――以甘肃省X县Y乡Z村的调查为例》，孟勤国、黄莹（2015）的《扶贫开发基本问题的立法建议》，刘晓霞、周凯、张学（2015）的《我国农村扶贫开发立法的现状与完善――基于我国10省、区、市农村扶贫开发地方立法文本的分析》。
与理论界研究关注遥相呼应的是基层实务工作者的思考，各级扶贫部门实践者较为典型的成果是湖南省城步苗族自治县扶贫办工作人员陈代曙、冯世民、张胤、杨天中、杨焕坚（2008）的《扶贫开发立法的必要性和紧迫性探讨》。
近年来的学位论文也关注中国扶贫法治化，如吴天铁（2013）的《“湘西地区”扶贫开发立法的思考》、王志鑫（2014）的《贵州扶贫生态移民立法研究》。
中国的扶贫成就令世界各国瞩目，扶贫的模式被一些国家仿效，世界各国对中国的经验和模式非常尊重，但是这些做法和成就多是政策的引导而非法律的规范。与之相适应的是，国外理论与政要关注中国扶贫实践而较少研究中国扶贫法治。
仅就本课题――中国扶贫法治化而言，研究数量在增加，研究成果在深化，理论界的关注程度在持续提高。在中国知网检索本领域的论文有100篇左右，有三篇以上论文的研究者只有一人。中国农业大学的左停是本领域成果最丰富的学者，但其研究重点是农村经济，仅有五篇论文涉及扶贫法治。这表明，与迫切呼唤扶贫立法的社会现实需要相比、与加快贫困地区扶贫立法的中央要求相比，法学界对扶贫法治化研究不够，表现为知名学者研究少、典型研究成果少。从整体上审视，理论研究的成果对社会现实的回应不够，对国家出台立法的理论支撑不够。跳出本文观察与本文相关的研究，如农村基本经营制度、农村土地管理制度、农业支持保护制度、农村金融制度、促进城乡经济社会发展一体化制度、农村民主管理制度等研究成果丰硕，为本课题研究提供了良好的外部条件和理论基础。在党的十以来的中国扶贫实践中，中央与地方强力推动，形成制度保障；改革创新，推进扶贫工作提质增效；精准识别，精准扶贫。这成为本课题研究的实践基础。
（二）社会公众的期望
社会公众的意见，集中反映在中国的全国人民代表大会这个表达民意的窗口中。2004年全国人大代表郭海亮在“两会”的议案中建议：将《扶贫法》纳入本届人大的立法规划。2005年全国人大代表沈爱琴、刘庆宁等在议案中要求通过立法和修改法律的方式，保障人民群众合法权益，其内容已涵盖扶贫立法。此后每年“两会”中扶贫立法成为代表和委员讨论的内容，被新闻媒体报道后在社会上广泛传播。
（三）政策决策的宣示
2011年，中共中央、国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011―2020）》第47条要求加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。中共中央、国务院2015年一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》第30条中再次要求加快扶贫开发立法。这是中央层面对扶贫立法的公开回应和整体规划。
（四）两级立法的进程
农村扶贫开发法已列入十二届全国人大常委会立法规划和国务院2014年立法工作计划。国务院扶贫办于2009年开始做扶贫立法的前期准备工作，2012年成立扶贫立法工作领导小组。2014年全国人大农业与农村委员会审议《扶贫办关于落实全国人大常委会对农村扶贫开发工作情况报告审议意见的报告》时，认为扶贫开发要建立起政府主导、社会支持、自身努力、法制保障“四位一体”的工作机制，需要法制保障，要加快扶贫立法进程。时至今日，扶贫法草案处于人大、党委、政府内部征求意见阶段，尚未向社会公布。在专门立法出台之前，其他法律，如2012年修订的《中华人民共和国农业法》第85条涉及扶贫立法。在国务院部门规章层面，1997年的《国家扶贫资金管理方法》、2000年的《财政专项扶贫资金管理办法（试行）》、2011年的《财政专项扶贫资金管理办法》调整和规范着扶贫工作。
在省（自治区）级层面，自广西1995年通过《广西壮族自治区扶贫开发条例》始，广东、湖北、陕西、甘肃、贵州、内蒙古、黑龙江、四川、云南、湖南、江苏等省（自治区）先后颁布扶贫条例。在省级以下的自治地方，如四川省阿坝州，也通过了《阿坝藏族羌族自治州农村扶贫开发条例》。
中央和地方的两级立法中，就时间先后而言，地方先于中央；就立法需求而言，地方愿望更强烈。
三、学术价值和应用价值
相对于已有研究，中国扶贫法治化现状研究的价值在于以下两点。
一是提供立法论证。中国的扶贫模式具有强烈的政府主导色彩，运用法治思维和法治方式对中国扶贫工作进行理性设计，其直接目的是规范政府行为，保障最弱势群体权益，扶持最贫困地区发展，根本目的是建设法治国家。
二是提炼成功经验。中国扶贫的成就为世界所尊重。时任联合国秘书长的潘基文在2015年减贫与发展高层论坛上说：“千年发展目标成功地帮助全世界十亿多人摆脱极端贫困，中国在此领域取得了举世瞩目的成就，这一成就占据了全球减贫的3/4。”世界银行则称之为“中国奇迹”“迄今人类历史上最快速度的大模减贫”。联合国开发计划署署长海伦・克拉克指出，中国使她的人民以前所未有的速度从贫困中脱离了出来，“我们呼吁各国分享中国的减贫经验。”中国扶贫法治化研究努力将中国经验转化为中国法治，如果目标能够完成，不仅“各国分享中国的减贫经验”，而且“各国分享中国的减贫法治”。
四、研究难点
中国扶贫法治化的研究难点有两个方面。
一是基层经验如何转化为法律制度。一个典型的例子是，全国最贫困地区之一的甘肃省陇南市因电商扶贫成绩突出获2015中国消除贫困创新奖，国务院扶贫办将陇南列为全国首个电商扶贫试点市，其做法已被新华社、人民日报等中央媒体称为“陇南电商模式”，政府引导、市场推进、社会参与、协会运作、微媒助力“五位一体”。但是，审视其初期做法，政府引导是由村官、乡镇干部特别是基层领导在淘宝开网店这种方式打开局面，进而全面推广。事实上，按照中国法律规定，公务员不得从事营利性活动。中纪委重申，国家工作人员和党员干部不得做微商，不得在网购交易平台淘宝经营网店。这种基层经验与国家法律、党的纪律相冲突的现象在扶贫实践中是常见现象并具有一定规模。从法律层面寻找解决这种冲突的方法是理论工作者面临的重大挑战。
二是应急性行政行为与日常性行政行为如何衔接。目前，中央与地方集中全力实施精准扶贫战略，确保贫困人口到2020年如期脱贫。这是党的重要使命，也是党的庄严承诺。随着2020年的期限日益迫近，党政机关扶贫工作中应急性、短期增多。中国扶贫法律制度既要立足当前，更要注重长远，特别是2020年以后，要尽可能地降低短期的频率和规模，长期规划并且运用法律手段规范日常，用法律制度保障政府在扶贫开发中的主体和主导作用。
参考文献：
[1]左停，赵兴梅.扶贫立法：提升扶贫开发水平的有效途径[J].内蒙古社会科学，2008（5）.
农村基层治理的概念篇10
一、现行村民自治中农民政治意识的缺失表现
公民这个概念包含着不同的社会政治内容，包括两种不同又相互关联内容。一种是法律概念，所谓公民，即是指具有某个国家国籍的人。另一种是社会政治定义，它从个人与国家权利义务关系来对个人作最基本的社会成员身份定位。现代公民意识要求每个人把自己从自然的“人”或抽象的“主体”转化为公民社会中的一员，转变为人格平等的“公民”。
现行的村民自治实践所暴露的农民公民意识不强，是由深层次的经济原因决定的。马克思认为，人们的社会存在决定人们的社会意识，过去把社会存在主要归结为生产方式是不全面、不准确的。马克思认为，社会经济发展三形态(或三阶段)对人们的意识其有决定性影响，为我们解惑意识之谜提供了一把钥匙。自然经济(农业经济)是以人的依赖关系为基本特征。它是权力集中、人身依附关系，与此要适应的“人治”等级观念，特权思想，奴卑意识赖以存在的基础。在现代社会中，经济落后的第三世界及不搞市场经济的社会主义国家程度不同地存在此类现象；交换经济(马克思虽然没有使用市场经济的概念，但实质上已经揭示了市场经济的本质和规律)是以物的依赖性人的独立性(即人依赖于物的价值形态——货币，但人的人格是独立的、自由的)为特征。亿万次交换既是破除自然经济——人身依附关系的利器，又是形成独立、自由、平等的基础与前提。交换的主体必须是独立、自由(不能把一方意志强加于另一方0、平等(地位平等、内容等价——或认为是等价)交换才能正常持续恒久地进行下去。社会主义从原来经济落后的自然经济、半自然经济基础上建立起来的计划经济，超越了市场经济阶段，实质上是在现代经济(世界范围内)条件下放大了自然经济，从而在很多方面不自觉地把自然经济基础上形成的某些观念当作社会主义的意识来坚持。我国自改革开放以来逐步建立社会主义市场经济体制，把市场经济体制写进党章与宪法只有近十年时间，对于现代市场经济发展过程来说只是暂短一瞬间。从这个意义上说中国农民缺乏政治民主与公民意识是十分自然的。具体表现
1、缺乏法治观念。中国农民老实，“权大于法”的观念仍禁锢着农民的思想和行为。农民还较普遍地习惯于行政越权安排。特别是一些基层政府的行政人员中仍认为村委会是乡政府的“腿”，是自己的行政下属，而广大村民也习惯接受“上级”领导，即使侵犯了自身政治权利，也很少感到有什么不对，即使感觉到了也能容忍。
2、缺乏自主、自立。在一定意义上，村民自治是国家对村民的一种民主承诺，村民委员是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，并要求实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这种以村民个****利为本位的村民自治体制，要求村民逐步树立自主、自立意识。因为村民有了强烈的自主、自立的主人翁意识，行使国家赋予的种种权利和应尽的各种义务，村民自治才能落到实处。
3、缺乏合作意识。中国农民最大的特点是善分不善合。善分，并非是中国农民的弱点。西方人比东方人更善分，中国农民分到家庭为止，西方人分到个人。中国农民的天然弱点在于不善合。他们只知道自己的眼前利益，看不到长远利益，更看不到在长远利益基础上形成的各农户间的共同利益。所以不能在平等协商的基础上形成超家庭的社会、经济等联合体。个人在面对强大政府的种种不公时，往往表现出无能为力。在村民自治实际中，很少有村民个人能够与其它同胞联合起来影响或改变政府或村委会的想法或决定，不知道这样的合作是增加自己的影响力的有效办法。
4、缺乏权利责任意识和独立人格。公民之所称“公”，不但要意识到自己和他人都有不可剥夺的自由平等之基本权利，而且还在于每一个公民都有相应的、无可推御的社会责任，公民权利与社会责任不可剥夺，不可回避，不可转让，公民不但有责任和义积极参与与共利益相关的公共事宜，还有责任对公共权力机关进行认可，监督和支持，不断促进完善政府的工作，使政府职能既要到位又不越位。而农民在村民自治过程中的种种心理和表现，反映出我国大部分农民还停留在传统的官管民的思维中，没有意识到每一个人作为公民，有不可剥夺的自由平等之权利。在农民村级选举中，许多人对村级领导班子评价不高，意见甚多，愤愤不平，但对基层选举却又缺乏参与热情，不肯积极地通过选举来改善村民自治的权力运行，认为选举没有太大作用。大部分农民缺乏强烈权利责任意识和独立人格，不能正确利用国家赋予自己的选举权利，不善于、不敢于用法律抗拒来自乡政府或宗族的种种不合理要求，认为自己“人微言轻”，只好默默地忍受种种不公。农民缺乏独立人格，进而缺乏充分的民主权利意识，使得奠基于政治参与基础之上的村民自治的发展失去了内源性动力。
二、培养农民向公民意识转型的具体对策
村民自治的主体由于缺乏公民意识，致使作为乡村社会民主政治发生了异化变形，实现向公民意识的转型，根本上大力发展社会主义市场经济，冲击农村的自然经济结构和落后的小生产方式，为农民意识向公民意识的转型奠定社会经济基础。同时要大力发展农村的科学技术，实现农村工业化，为农民意识向公民意识转型奠定物质技术基础。
第一、加强法治教育，为农民意识向公民意识转型奠定思想基础。在社会主义市场经济条件下，我国社会主义法制建设尤其需要一种具有“主体自由追求和自律精神”相统一的公民意识，它在法律上表现为：一是主体地位意识。我国的“一切权力属于人民”，人民公民的绝大多数是国家权力的主体。而国家机关及其工作人员的权力都是人民赋予的。因此，实际生活中这一点往往被遗忘和颠倒，变成了“当官的为民作主”，人民的“主人”意识由此被削弱和淡化。因此，必须强化人民权利意识，维持人民权利的主体地位，进一步加强公民的权利意识教育。坚信法律具有极大的权威和最高的效力。简言之，就是“法律至上”观念。认识到法律是治理国家和社会的基本手段，一方面，唯有法律才能充分保障公民的权利，另一方面，只有法律才能制约权力的运作，防止权力的滥用。正因为如此，法律才被人们信仰，由此生发出公民自觉的守法精神和护法精神。这种精神是法律信仰的灵魂，它要求公民不仅遵守法律，更重要的是把守法内化为道义上的一种义务，变被迫守法为自愿守法，由强力守法到良心守法，由他律守法到自律守法，并把这种行为视自己应承担的义务，把维护国家法律制度的严肃性、权威性，当作公民义不容辞的责任。
第二、全面提高农民的思想文化素质，为农民意识向公民意识的转型奠定文化基础。小农意识的狭隘经验性、落后保守性、自我封闭性、个人迷信等特点都是与小农愚昧无知的文化状态造成的文化素质低下紧密相联系的。因此，必须大力提高农民的思想文化素质。对农民的教育，主要是解决农民的思想认识问题和政治立场问题。用无产阶级的科学世界观和先进文化知识武装他们的头脑，提高他们的思想文化素质，增强他们认识世界和改造世界的能力，克服落后、保守的小农意识。目前农村某些地区封建迷信盛行、宗族势力抬头、农民集体现念和民主法律观念淡薄、社会治安混乱、道德水准下降及丑恶现象买卖婚姻、拐卖人口、吸毒贩毒、卖淫嫖娼等的死灰复燃。落后的小农意识在一定程度上的泛滥，说明教育农民的任务具有现实紧迫性。