水环境治理方法篇1
1.环境审计的本质。环境审计本质主要存在三种观点，即检查论、评价鉴证论和经济监督论。检查论认为，环境审计本质是对各类环境信息的检查；评价鉴证论认为，环境审计是传统审计的一种延伸，与传统审计一样，本质是种鉴证活动；经济监督论更侧重于环境审计的监督作用，认为其是对环境责任受托履行情况的监督。但也有学者提出不同观点，基于利益相关者理论认为，环境审计本质是一种共同治理活动。综上所述，我们认为，检查论过于侧重审计的过程、经济监督论又过于强调审计的作用。从环境审计与审计的关系中就可看出，环境审计是审计在新领域的应用，因而环境审计和审计同宗同源，其本质应该是一致的。因此，鉴于环境审计本质的指导与制约作用，环境审计在我国水污染治理中的本质是通过对水污染治理活动的监控，对受托流域水污染治理责任履行情况的一种鉴证。
2.环境审计的主体。目前我国的审计体系包括审计机关、内部审计和注册会计师审计三个部分，因而在我国水污染治理中需要考虑的审计主体还是传统审计的三个主体。从三个方面论证了政府审计在环境审计中应占主导地位：在我国环保资金来源及用途方面，环保项目作为公益性项目，其资金的最大投入者为国家，国家最有需求且最有责任对其进行审计；在审计的权威性方面，国家审计机关的权威性最高；在审计主体力量方面，国家审计机关有足够的能力吸纳相关技术人才实施环境审计。企业内部审计是企业水污染审计的内部动力，最了解本企业的水污染治理情况，最具能力发现水污染治理中存在的问题，并提出有效的解决方法。注册会计师作为独立审计的第三方，相对目前的政府环境审计与企业自发开展的内部审计，注册会计师审计的独立性最强，其发表的环境审计报告公信力最强。由于我国环境审计的开展起步较晚，因此目前在我国水污染治理中开展环境审计应以政府审计为主，并逐步推行内部审计和注册会计师审计。
3.环境审计的客体。水污染治理环境审计客体的选择上应依据具体的审计目标和相关标准规定进行分析，具体可从环境治理项目审计和生态恢复效果审计两个方面进行审计。另外由于环保政策对于环境保护效果起到重要的作用，环保政策主要包括环境管理措施、绿色信贷等金融政策、环保技术创新政策和环境会计政策等，因而环保政策的实施情况也应作为审计客体的重要部分。基于以上分析，我们认为在我国水污染治理中环境审计客体的选择应主要包括水污染治理项目、生态恢复效果及环保政策的实施情况。
4.环境审计的目标。政府环境审计的具体目标应包括确保现行政策的执行并揭示违规行为，促进完善环境保护管理监督体系和落实环保措施，从有效性和充分性两个层面评价环境管理系统，促进环保资金的有效合理使用；内部审计的具体目标主要是监督和评价企业的受托环境责任及其履行状况的公允性、合规性和效益性；民间环境审计的具体目标主要包括评价环境报告的合规性，企业环境管理系统的效率，环境活动的效果并对被审单位环境责任的履行情况发表意见。目前环境审计的主体主要是政府审计部门，全国范围内针对环境审计的民间审计尚未发展起来，企业内部审计和注册会计师审计并非适用所有的审计对象，因而现阶段应首先对政府审计目标进行界定。因此水污染治理审计中政府审计的具体目标可以从以下四个方面制定：反映流域的环境治理状况；揭示企业水污染治理责任的履行情况，特别是重污染企业的治理责任履行情况；水污染治理相关资金收取、运用情况及水污染治理项目实施效果；政府水污染监管体系和政策的有效性和落实情况。
二、我国水污染治理中环境审计的程序和方式
1.环境审计的程序。在我国水污染治理中开展环境审计，其审计程序基本上可以遵循传统的审计程序，其过程主要分为审计计划、审计实施和审计报告这三个阶段。在环境审计程序的设计上应该特别注意环境审计小组成员的组成和审计对象的确定，在出具审计报告之前审计小组还应对企业前次审计的整改情况开展的后续审计进行复核，这有利于促进相关部门履行水污染治理责任。
2.环境审计的方式。基于水污染的区域性、复杂性和累积性等特点，水污染治理项目中环境审计方式的选择应结合审计客体的不同特点采取周期性审计或者周期内跟踪审计，也可以将这两种审计方式相结合。周期性审计就是根据我国各流域水污染治理计划的具体执行周期，对水污染治理工程的完成情况开展事后审计。周期内跟踪审计即在前一审计的基础上，跟踪审计水污染治理情况，评估生态功能的恢复情况，对水污染治理的经济活动进行事中审计，以发挥环境审计免疫功能在水污染治理中的作用。
三、我国水污染治理中的环境审计报告内容及形式
水环境治理方法篇2
关键词：水污染；管制；合作
中图分类号：D922.68文献标识码：a
文章编号：1003-0751（2017）05-0057-04
长期以来，我国水污染防治以“命令―控制”型管制模式为基础，通过立法不断强化政府的环境行政权力。水资源作为一种典型的公众共用物，其使用涉及众多主体，单向的行政管制模式难以调动多元利益主体防治水污染的积极性。在此背景下，2015年国务院的《水污染防治行动计划》要求“坚持政府与市场协同，坚持全民参与，形成政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与的水污染防治新机制”，2016年出台的国家“十三五”规划纲要进一步提出“构建政府、企业、公众合作共治的环境治理体系”，2016年12月7日的国务院常务会议通过了我国《水污染防治法修正案（草案）》。借《水污染防治法》修订之际，探讨如何构建科学有效的水污染合作治理模式，对于防治水污染、实现水资源可持续供给，具有重要的理论价值和实践意义。
一、推行水污染合作治理模式的客观原因
政府作为水污染防治相关法规政策的制定者、执行者和管理者，通常被认为是进行水污染防治的最佳主体。然而，现实中水污染现象大量发生在一定程度上反映了以政府管制为主导的水污染防治模式已陷入困境。
1.行政分割的治理体制是造成水污染管制困局的制度性因素
流域内的水量、水质、地表水、地下水之间具有高度依存性，而传统水污染管制模式将流域的上下游、左右岸、干支流划归不同的地方政府管理，导致“多龙治水”的局面。另外，水污染管制模式片面强化政府的管制权力，而府际之间、政府部门之间存在利益博弈，政府层面在很多情况下难以在水污染防治中进行互动、协同。具体而言：一是水污染问题属地化治理导致地方政府的自利化倾向。地方政府为了追求经济利益和政绩，对当地企业的排污要求往往比较宽松，甚至出台模糊性政策让排污企业在适用时可以有所变通。二是水污染问题属地化治理造成政府环境管制的权威性不足。在条块分割的“碎片化”管制模式下，地方政府难以对损害流域整体利益的环境违法行为进行有效的约束和惩处。
2.水污染防治权利配置的封闭性造成公众参与不足
公众既是水污染的受害者，也是水污染防治法律实施的监督者、参与者，更是水污染防治成果的直接受益者。长期以来，我国对水污染防治采取行政管制模式，现行《水污染防治法》对权利的配置表现出明显的封闭性：相关法条围绕着对政府赋予各项行政管理权而展开，仅有少数条款规定了公众的水环境保护权利。现实中公众往往是被动地参与水污染防治，存在明显的水污染防治依赖政府的思想，其作为水污染防治主体的责任意识严重不足。①2015年环境保护部的《环境保护公众参与办法》从程序上对公众参与水污染防治提供了保障，但该办法立法层级较低，相关规定较为原则，约束力有限。
3.水污染管制权力运行的单向性造成企业治污积极性不高
依据现行法律，水污染管制权力遵循命令―服从、违法―处罚的单向运行逻辑。但企业是理性经济人，其行为主要受经济利益驱使。在政府环境管制的威慑下，企业会“理性”地对待相关法律。②当水污染问题受到广泛关注且排污成本较低时，为了争取利益相关者的支持，企业会积极采取排污措施，向外界展示防治水污染的决心和形象。在获得支持和良好声誉后，企业往往考虑经济利益而搁置治污措施。这种象征性地防治水污染的现象是企业追求经济利益的内在驱动力与政府环境管制的外在压力共同作用的结果，是企业消极防治水污染的表现。
4.监督缺失导致水污染管制乏力
我国现行《水污染防治法》缺乏对环境公益诉讼的规定，《环境保护法》《民事诉讼法》仅对环境民事公益诉讼作了规定。2015年7月最高人民检察院的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》的重点是如何对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼，包括水污染在内的环境污染问题不在试点范围内。实际上，环境行政公益诉讼才是督促政府规范行使环境行政权力、保护环境公益的主要司法途径。现阶段我国对环境公益诉讼的立法集中在环境民事公益诉讼领域，这导致对水污染问题的监督错位：司法机关和环保团体只能借助于环境民事公益诉讼制度对企业等私主体的水污染行为进行监督，最应该接受监督的政府环境行政行为由于环境行政公益诉讼制度缺失而得以逃避监督。③监督缺失在一定程度上导致环境行政权力扩张甚至被滥用，削弱了水污染管制的效力。
上述分析表明，水污染管制模式已经陷入困境。近年来，国家在《水污染防治行动计划》和“十三五”规划纲要中提出了环境合作治理的新思路。合作治理是环境治理实践的现实要求，是破解水污染管制困局的新模式。
二、水污染合作治理的法理基础
合作治理已成为一项公认的环境法原则，学者们从多个角度对这一原则进行了比较全面的诠释。如有学者认为：“广义的合作原则是指，政府、人民、产业界等所有环境使用者为达成环境政策之目标应负的环境保护责任。进一步讲，在环境保护领域，国家与所有社会力量必须共同合作。”④有学者提出，环境法应确立民主合作原则，行使管理嗔Φ墓家机关和分享公共利益的公众应联合起来共同制定和实施影响环境质量的政策和措施，公众在识别和争取环境公共利益方面应与国家机关有平等的权利。⑤另有学者认为，遵循环境法合作原则，在制度设计上，应以解决环境问题为导向，创造性地制定并实施化解环境管制失灵问题的方案，超越传统环境管制模式中公私角色的绝对划分，使利益相关者和公众都可以全过程地参与环境治理，政府在环境治理中发挥组织、协调和制度建设的作用。⑥还有一些学者对环境法合作原则的内容及其实施进行了具体阐述，指出这一原则包括政府环境信息公开、公众参与制定环境政策等内容⑦，该原则的实施以个体认识到有主动保护环境的责任为基础，合作主体包括排污单位、环保团体、个人以及政府等，在政府内部和地方政府之间也须有环境合作治理，以使所有环保力量都发挥最大的环保效能。⑧
水污染防治不能仅依靠政府管制式的制度“输血”，还需要不同利益主体持续地自我“造血”。近年来，合作原则在水污染治理相关政策中有所体现。除了前述《水污染防治行动计划》和国家“十三五”规划纲要中的相关表述，2016年财政部的《中央财政水利发展资金使用管理办法》第10条提出，鼓励采用政府和社会资本合作模式开展水污染项目的治理；同年，国务院印发的《关于全面推行河长制的意见》提出，“拓展公众参与渠道，营造全社会共同关心和保护河湖的良好氛围”。这些公共政策的推出，有利于将民主商谈、民主参与、民主决策的机制贯穿水污染治理全过程，符合公众参与水污染治理的利益诉求。以公共政策推动水污染治理实际上是以法律解释的方式论证公众参与的合法性，是以制度试错的方式为公众参与水污染治理的法治化积累经验，这有利于推进水污染治理主体结构变革。从长远来看，环境法合作原则能为水污染治理的相关立法、执法、司法和法律监督提供全过程指导，对水污染合作治理模式建构起到根本性指导作用。
三、我国水污染合作治理的法治完善
我国水污染防治任务的艰巨性要求理论界和实务界另辟思路，构建政府、企业和公众合作治理模式，实现水污染治理层级上的“上下协力”、主体上的“官民共治”、方式上的“刚柔并济”、司法监督上的“双管齐下”，形成环境行政权、环境司法权与社会自治权良性互动的治理网络。
1.以权责优化配置为导向重构水污染治理组织
水污染管制模式过于强调自上而下的压制式任务安排，抑制了制度创新的活力和个体能动性的发挥。在水污染治理任务日趋繁重的条件下，应当更加关注政府、污染者、公众等治理主体的结构优化，形成水污染合作治理的三维模型。该模型保留管制模式的科层制内核，同时体现合作共治的民主化特性，通过构建政府、污染者与公众之间的聚合责任机制，增强公私合作的依赖性，实现水污染治理的“上下协力”。具体而言，一是以行政权力优化配置为导向，建立分级分区的水污染防治体制。“分级”主要解决纵向层面的中央与地方水污染防治权力划分问题，“分区”主要解决横向层面的地方政府之间、地方政府与其职能部门之间的水污染防治责任一体化承担问题。中央要立足全局，着重于水的生态属性，对流域污染治理的初始事权在国务院及其水利部、环保部等中央机构层面进行分配，具体事权遵循分区域统筹安排的原则在省级区域内进行二次分配。二是以落实责任为导向，实行水生态功能的分区管理。通过“流域―控制区―控制单元”层层划定水生态功能区，将水污染防治目标和任务纳入各级政府的绩效考核体系，实行党政同责。三是以利益平衡为导向，拓展公众参与水污染治理的范围，强化水污染治理的民主性。在水污染治理领域，如何使公众通过个体行动的方式有效参与，或者形成一定范围内的社会自治组织“使民主运转起来”，是比发挥法律的规范作用更为重要的事情。
2.以公众全过程参与为中心建构合作C制
水污染合作治理较之传统管制模式的明显优势是，通过促成政府、企业与公众之间的协同合作，提高水污染治理的质量与效率，实现水污染治理的“官民共治”。发挥这一优势要做到两点：一是强化公众参与水污染治理决策的深度和广度。水污染治理主体结构民主化是相关决策具有合法性、正当性的基础，因此，在水污染治理决策环节，不仅要赋予公众程序性权利，如对水源地取水口水质、流域水质、流域内重点污染源等信息的知情权，还要赋予公众在水污染治理规则制定等方面的实体性权利，增强政策实施的可能性。二是建立对水污染执法权的制约监督机制。这需要政府部门为公众提供民主化、制度化参与途径，如吸收公众参与水污染物排放标准的制定与实施，由公众监督当地水污染物排放标准是否符合国家水环境质量标准，是否符合当地水环境与经济发展状况。另外，政府要建立针对水污染行为的线索举报、证据收集机制，如通过环保部门的微信公众号、微博等渠道开展污染举报奖励活动，既发动公众监督企业排放污染物的违法行为，又防范的腐败现象发生。从根本上讲，公众参与水污染治理之所以能达到良好的治理效果，在于这种治理模式内含着对政治输出秩序的自愿性遵从。它“既体现为一种以权利、协商、自主和自治为关键词的社会行动，又体现为一种对民主决策和科学决策特别重视的治理机制与治理结构”⑨，从合法性、合理性两个层面使水污染治理法治化、民主化。
3.以环境契约为基础建构合作规则
水污染合作治理模式下多元主体之间的关系比较复杂，在以刚性的法律规则对各主体的行为进行规范的同时，有必要通过一定的柔性手段将政府的环境管制权与公众的环境参与权进行统合，实现水污染治理方式上的“刚柔并济”，形成全民防治水污染的格局。具体可以考虑两条路径：一是以环境协议为基础架构公私合作的规范体系。对此，可以借鉴美国1990年《协商制定规则法》的相关规定，制定反映主体间利益需求的协商性规则，指导政府、排污者和其他利益相关者（环保团体、消费者等）进行水污染合作治理的讨论与协商。这种平等式合作并不意味着政府环境行政的权威性下降，而是从新的视角看待政府与各类私主体――个人、排污者、非政府组织等之间的关系。这种协商使不同主体在水污染治理中更具合作性和包容性，政府以促进环境公共利益为目标将治理成本和任务适当转移给私主体并与其共担治理责任，从而避免水污染管制模式中公私之间沟通、协调不足的弊端。⑩二是建立环境委托人制度，实现企业自我规制。对此，可以借鉴德国《水资源法》《联邦污染防治法》的相关规定，要求排放污水达到一定数量的企业必须设立一个或数个水体保护委托人，该委托人独立于企业和行政机关。环境委托人制度实际上是一种契约式工具，既包含委托人与排污企业之间的委托关系，又包含企业与政府之间的契约关系。政府与企业通过契约达成一种合意：如果企业通过水体保护委托人进行自我规制，则可免除定期或不定期接受环境行政检查的义务。B11这种自我规制意味着排污企业可以自行决定实现环境目标的手段，甚至可以在一定程度上决定要实现的环境目标。这种制度能激励排污企业自行设计、自愿实施比政府规制更严格的环境标准，在提高水污染治理效率的同时降低守法成本。
4.以建立环境行政公益诉讼制度为进路完善环境司法机制
在传统的水污染管制模式中，政府权力运行具有单向性、封闭性特征，政府行为在有些情况下并不代表公益。我国亟须建立强有力的环境行政公益诉讼制度，与现行环境民事公益诉讼制度“双管齐下”，强化环境司法监督。具体制度设计是：拓宽环境行政公益诉讼的原告范围，在肯定检察机关有权提起环境行政公益诉讼的同时，保障符合一定条件的环保组织及其他主体提起环境行政公益诉讼的原告资格，以充分发挥社会力量对政府环境行政行为的监督作用。可以通过全国人大常委会出_立法解释或最高人民法院出台司法解释的方式，将损害环境公益的行政行为纳入《环境保护法》第58条的规制范围，同时设置诉前程序，规定环保组织及其他主体提起环境行政公益诉讼之前，需督促环保部门在一定期限内采取有效的污染防治措施，期限届满后环保部门仍未采取有效行动的，方可提起环境行政公益诉讼。另外，环境行政公益诉讼中的污染产生机理分析、污染与损害之间的因果关系认定等均需专业技术，法官难以独立完成，因而有必要建立“准环境法官”或环境陪审员制度。可在各级法院设立环境司法专家库，根据案件审判需要，随机抽取若干名专家对专业性、技术性较强的环境污染问题提供处理意见，必要时作为证人出庭作证。B12
注释
①参见李士林：《水资源危机：政府治理模式研究》，中国地质大学出版社，2012年，第159页。
②参见魏治勋：《法的“规范性稀薄化”及其历史谱系》，《法学评论》2012年第2期。
③参见王曦：《论环境公益诉讼制度的立法顺序》，《清华法学》2016年第6期。
④陈慈阳：《环境法总论》，中国政法大学出版社，2003年，第189页。
⑤参见蔡守秋：《环境资源法学教程》，武汉大学出版社，2000年，第420―421页。
⑥参见[美]朱迪・弗里曼：《合作治理与新行政法》，毕洪海、陈标冲译，商务印书馆，2010年，第36页。
⑦参见[德]施密特・阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，林明锵等译，北京大学出版社，2012年，第111页。
⑧参见叶俊荣：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社，2003年，第92―93页。
⑨林尚立：《政治建设与国家成长》，中国大百科全书出版社，2008年，第62页。
⑩参见戚建刚：《“第三代”行政程序的学理解读》，《环球法律评论》2013年第5期。
B11参见杜辉：《论环境私主体治理的法治进路与制度建构》，《华东政法大学学报》2016年第2期。
B12参见陈海嵩：《环境司法“三审合一”的检视与完善》，《中州学刊》2016年第4期。
水环境治理方法篇3
关键词：整体性治理；碎片化；水环境
中图分类号：F323.213文献标志码：a文章编号：1673-291X（2017）15-0019-03
崇阳县地处湖北省的南部，居北纬29°12’～29°41’，东经113°43’～114°21’之间，境内东西最长61公里，南北最宽52公里，总面积1968平方公里。县内有乡镇12个，村民委员会186个，总人口47万人。境内河流达50多条，均属山溪性，呈树杈状分布，主要汇流隽水河，注入长江。境内水库共89座，其中大型水库1座，中型水库4座，小型水库84座。湖北崇阳县水环境是指分布在崇阳县境内的包括农村地区的河流、湖沼、沟渠、池塘、水库等地表水体、土壤水和地下水体的总称。水环境的好坏是衡量居民生活质量高低的重要标准，同时它也深深影响着四季气候的变更以及农业生产。近些年来，崇阳县过度开发矾矿产、河沙等资源，以隽水河为首的水环境遭到严重破坏，不仅粮食减产，而且直接威胁着居民的身体健康。
一、崇阳县农村水环境治理碎片化现状分析
碎片化（Fragmentation）的本意是完整的物体被分解成诸多零散的小块，后用来形象地描述我国当前的社会传播语境。在功能分工原则下，组织间碎片化呈现两种类型，即良性碎片化和恶性碎片化。良性碎片化是组织在执行政策时未将其他的组织纳入考虑范围的结果，致使其他组织需为其潜在负面效果埋单，从而增加成本。但这种情况下，组织是无心的，即并不是因为政策目标的不一致，而追求自身利益的结果。恶性碎片化是政治家们力争获得自身领域决策、执行等最大控制权的结果，导致功能组织仅仅满足上层阶级的需求，而这种碎片化是有意的，即组织并不是以公共利益为目标。如今，“碎片化”被广泛运用于社会、政治等领域，在崇阳县农村水环境治理中，碎片化问题十分显著，表现形式各异，我们主要针对治理主体以及治理过程中决策制定、决策执行和决策评估的三个阶段。
（一）治理主体碎片化
治理的首要任务是明确治理主体。在农村水环境治理中，治理主体包含决策制定主体、决策执行主体以及决策评估主体。综观崇阳县已有的农村水环境治理，发现每个阶段的主体均存在不同程度的碎片化。
首先，决策制定主体的碎片化主要表现为决策制定主体的单一化。针对农村水环境治理决策的制定，我们可以从横向和纵向两个层面对决策主体进行探讨。从横向政府的职能结构看，崇阳县农村水环境治理决策主体多由环保局或者水利局等单独出台，而多部门联合出台政策比重十分低，不到20%。另外，决策的制定也缺乏与水环境息息相关的乡镇企业代表以及农村居民的积极参与，政府部门往往忽略了他们的利益诉求和应有的话语权。从纵向政府层级结构看，崇阳县农村水环境治理决策多是照搬国家层次出台的政策，地方出台的法律、法规也有，但更新不及时，或者只是对国家层次出台的政策的轻微改动，难以满足治理当地复杂的农村水环境问题的需要。
其次，决策执行主体的碎片化主要表现为决策执行主体的权责模糊化。它由多方面因素促成，一方面，由于决策制定的碎片化，从而导致制定的决策中权责不明确；另一方面，作为执行主体的相关部门各自为政，相互推。崇阳县农村水环境治理决策执行主体主要包含环保部门、水务部门、村镇建设有关部门等多个部门的人员参与，看似数量庞大的人群，却并没有发挥其优越性。如崇阳县沙坪镇隽水河发生的矾污染事件，本应第一时间各个决策执行主体共同商讨对策，以便于尽快解决问题，争取把损失降到最低，但事发之后，由于没有相关的法律、法规明确指出责任归属。因此，环保部门与水务部门相互推卸责任，从而使得事态更加严峻。
最后，决策评估主体的碎片化主要体现在决策评估主体的空缺化。我国农村水环境治理在决策制定中，崇阳县农村水环境治理只有小部分具备完整的评估机制，其根源在于评估指标的缺乏。而在决策执行的过程中，几乎所有的决策都缺乏比较明确的监测评估主体，即便决策评估由政府这样的单一主体完成，决策执行中评估责任也不明确。
（二）决策制定碎片化
农村水环境治理决策制定碎片化主要体现在决策信息获取的碎片化和决策议程的碎片化两个方面。
决策信息主要包括法律、法规等方面的制度信息以及社会利益信息，崇阳县农村水环境治理决策信息的获取主要依赖于国家颁布的相关政策，原因在于这种制度信息获取的成本低、难度小。而社会利益信息要同时考虑客观社会利益信息和主观社会利益信息两个方面，如崇阳县沙坪镇隽水河受到污染事件，客观社会利益信息方面，我们就需要了解该事件涉及的利益主体的范围（排污的乡镇企业法人代表、该镇的管理人员、居住隽水河附近的民众等）、利益归属的领域（从行政职能角度，环保部门、水利部门等）以及利益主体之间的关系（对立、冲突）；主观社会利益信息方面，它指的是民众对于自身利益或者政策利益的需求，该事件中表现为居住在隽水河附近的民众希望及时改善水质的需求以及政府能制定相关的法律政策预防污染事件再次发生的需求，当然这种主观的诉求也呈现出两种状态，有公开向行政组织和大众媒体反映的，也有非公开私下表达的。从以上例子不难发现，无论是客观社会利益信息还是主观社会利益信息的获取，都建立在大量的分析和调查的基础之上，需要耗费大量的时间成本、资金成本、人力成本等。因此，决策主体通常偏好于制度信息的收集，而在社会利益信息获取环节多是偷工减料，从而导致决策信息获取的碎片化。
决策议程指的是相关的制度信息和社会利益信息进入行政决策程序，转化、整合成为公共政策的过程。决策议程的展开是建立在制度信息和社会利益信息获取的基础之上的，它要求对这些信息进行分析、处理，只有真实的、合理的、有价值的决策信息才能进入决策议程，但由于决策主体的偏好或信息分析的偏差，可能造成关注对象的偏颇，从而导致决策议程的碎片化。
（三）决策执行碎片化
农村水环境治理决策执行机制的碎片化主要体现在组织资源的碎片化和组织结构的碎片化两个方面。组织资源主要围绕资金和人力两个方面：资金方面，崇阳县农村水环境治理主要依靠财政拨款，缺乏相应的筹集机制，如企业、社会公益团体等的捐赠；人力方面，崇阳县农村水环境治理决策执行多由行政部门来主导，民众参与率低，这就造成了决策难以落实。组织结构方面，崇阳县行政部门按职责划分，但由于职责模糊，因此造成管理两极化，要么相互推诿，要么多头管理，从而影响到崇阳县农村水环境治理的高效率。
（四）决策评估碎片化
农村水环境治理决策评估机制的碎片化主要体现在评估条件的碎片化和评估指标的碎片化两个方面。评估条件包括政治制度条件、文化条件以及科学技术条件，制度方面，崇阳县政府尚未建立统一、规范的农村水环境治理评估机制；文化方面，崇阳县目前仍是贫困县，教育条件落后，民众知识水平低下，缺乏评价公共行政活动的能力；科学技术方面，崇阳县部分村镇网络仍未普及，互联网难以发挥其便利优势。正是由于制度、文化以及科学技术条件的不成熟，因而导致崇阳县农村水环境治理评估机制难以建立。评估指标是为决策主体形象评价、决策执行过程评价等建立的指标体系，目前崇阳县农村水环境治理决策评估基本处于空心化状况，缺乏一套完整的、科学的指标体系。
二、崇阳县农村水环境整体性治理的实现路径
整体性治理是对新公共管理进行反思的基础上而产生的一种新的公共管理范式，它以公民的需求为导向，主张利用协调、整合机制，对层级、功能和部门三个维度的碎片化问题进行有机整合。首先，层级整合，它指的是地方、国家、全球治理阶层之间的整合；其次，功能整合，它是从程度上进行区分，包括较少的整合和较多的整合；最后，部门整合，它指的是公共部门与私人部门之间的整合，从而为公民提供更加高效的服务，实现公共管理的善治。同样，整体性治理理论为崇阳县农村水环境治理的碎片化困境提供了新的研究思路。
（一）构建良好的整体性治理宏观环境
良好的整体性治理宏观环境是实现农村水环境整体性治理的前提，而行政体制、经济体制和社会管理体制就是农村水环境治理体制的宏观环境。因此，要实现农村水环境整体性治理，需要同时对这三种体制进行改革。通过行政体制改革，转变政府环保职能，优化农村水环境治理的组织结构以及实现水环境治理管理方式的创新，找到经济体制和社会体制改革的突破口；通过对经济体制改革，建立健全的水环境治理财政税收体制，保证治理的顺利进行。与此同时，理顺水环境治理中，不同主体之间的利益关系，如中央政府和地方政府之间、政府和企业之间及政府与村民之间，既为行政体制改革的成功提供保障，又奠定社会管理体制改革的物质基础；通过社会管理体制改革，完善诉求表达机制，使得民众广泛参与水环境治理过程中，为行政体制改革提供良好的社会环境，又为经济体制改革提供坚强的社会支撑。
（二）构建中央与地方政府合作治理机制
在崇阳县农村水环境治理中，协调中央与地方政府关系，就是要明确双方的定位，不可“越权”或者“放任不管”。首先，决策制定环节中制度信息的整合，中央政府要健全与水环境相关的法律、法规，使得治理有法可依。同时，崇阳县地方政府在遵循中央法律、法规的基础之上，要结合自己的实际情况，不断完善地方性水环境治理法规，从而为农村水环境整体性治理提供良好的制度保证。其次，决策执行环节中的组织资源的整合，资金投入方面，农村水环境治理关系着民众的身体健康，因此它是重中之重的任务。随着治理难度大的加大以及治理周期的延长，中央政府应在全面分析实情的基础上，增加农村水环境治理财政投入的弹性和灵活度，地方政府要合理使用水环境治理资金，避免浪费。同时，也应该完善募集机制，从而为农村水环境整体性治理提供稳定的资金保证。最后，决策评估环节中评估指标的整合，中央政府需要从宏观层面建立一套完整的考核指标和激励机制，而地方政府需要对农村水环境治理主体、治理过程等方面进行全方位评估，两者之间要相辅相成，从而为农村水环境整体性治理提供有效的评估保证。
（三）构建多部门合作治理机制
构建多部门合作治理机制是农村水环境整体性治理的核心内容。首先，加强各部门的职能整合，崇阳县与农村水环境相关的部门主要有水利局、环保局等，水利局的职能是对水资源保护负责，环保局的职能是对水环境质量和水污染防治负责，大的分工上是一致的，但两者却存在职能交叉。因此，在农村水环境治理中，两个部门应做到相互协调，共同分工。其次，加各部门之间的机构整合，针对农村水环境治理的碎片化困境，要求崇阳县的水利局和环保局相互合作，专门设置农村水环境治理小组，以便于更加高效地进行农村水环境治理。最后，建立部门之间的合作协调机制，包括激励机制以及责任追究机制等的建立。
（四）构建政府与社会合作治理机制
加大政府与村民以及乡镇企业的整合，构建政府与社会的合作治理机制。首先，目标整合，崇阳县农村水环境整体性治理中，政府的目标要与村民以及乡镇企业的目标一致，即保证崇阳县农村水环境的整体性。其次，在决策制定环节中的主观社会利益信息的整合，对于公开表达的社会利益信息，要建立稳定、顺畅的信息收集机制，对于非公开的，政府应展开主动的社会调查活动，深入民间，全面了解社会大众的利益呼声。最后，建立合作治理平台，充分利用微信、微博，从而实现政府与社会对话的便捷性。
三、结论
本文将整体性治理理论引入农村水环境治理实践中，并设计农村水环境整体性治理的路径选择，旨在抓住目前的有利治理时机，强调树立水环境治理的整体性意识，构建符合中国国情的整体性治理模式。整体性治理理论作为诞生不久的理论，理论自身还在不断完善，因此整体性治理理论与农村水环境治理的融合性问题将是当前治理中的首要难题。其根本的问题在于，作为农村水环境治理的主体，当前中国政府的组织、管理和人事制度与是整体性治理模式的大部门化设计的不一致。因此，我国原有的治理模式与整体性的治理模式在实际运行中经常会发生冲突。虽然短时期中国如果要完全消除这种管理模式上冲突还不可能，但是在一定程度上两者还是可以达成一致的。
参考文献：
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水环境治理方法篇4
【关键词】环境管理双语教学中英文对照实践操作案例教学
【基金项目】本文得到2011年度同济大学双语教学团队和双语教学课程包教改项目资助。
【中图分类号】G64【文献标识码】a【文章编号】2095-3089（2013）01-0250-01
前言
西方发达国家自上世纪60～70年代以及我国自上世纪90年代开始的水环境治理实践表明：采取“自扫门前雪”的局部治理模式，既不能达到水环境治理的目标，也难以实现技术和经济的最优化；必须以一个区域的整体或者部分作为水环境治理的对象，综合采取工程、技术、政策法规的环境系统工程模式，才能实现水环境质量的有效改善。我国在这方面的成功案例包括上世纪90年代实施的上海市苏州河水环境综合治理等，也开创了我国在区域水环境综合治理方面的研究与工程实践先河。近年来，配合我国流域与区域水环境治理的战略规划，国家实施的“水体污染控制与治理”科技重大专项，也明确提出形成城市水污染控制技术体系与城市水环境管理体系两大并行体系，对区域水环境治理与管理提出了更高的要求。为了紧密结合世界上及我国水环境治理与环境保护科技的发展趋势，在同济大学教改项目的支持下，作者结合学术团队自上世纪90年代以来在上海市苏州河综合治理等方面的科研实践，率先开设了以区域水环境综合治理为突破点的“环境管理与法规”课程建设，并结合我国大学课程教育中开设双语、全英文教学的实践需求和我国一流高等院校国际化办学的目标，开设了“环境管理与法规”双语课程。结合近年来课程建设的尝试，做如下思考。
一、针对我国的流域及区域水环境综合治理具体国情，自行编写英文教学讲义
当前的双语教学中，一种通行的做法是用原版的英文教材，有助于使得学生掌握标准的专业英文表达方式，培养学生的规范化英文写作水平，并能够在一定程度上了解国外的学科动态。对于一些大学基础课程或者专业基础课程，可以减少教材编写的环节，又能够提高与国际接轨的能力。但是对于环境管理及法规这样的课程，使用原版教材则未必合适。例如，国外的水环境质量标准与我国的标准不同，国外的环境政策法规与我国的相关法规也不同，国外尤其是发达国家的水环境质量总体上明显好于我国的水质状况，水环境治理的技术路线的手段也不尽相同，完全采用国外的教材不能适用于我国的水环境综合治理实践。基于此考虑，作者在双语教学中结合以往的科研成果，尤其是学术团队在国内率先开展的区域水环境综合治理研究积累，以科研带动教学，自行编写了以区域水环境综合治理为重点的环境管理与法规全英文试用教材，形成了区域水环境综合治理的教学体系。全书共分7章，包括区域水环境治理概论、水环境污染源调查与水质评价、水环境数学模型基础理论、水环境容量与总量控制、区域水污染控制规划的编制、水环境决策支持系统和水环境治理政策法规等。虽然在教材的编写花费了大量的时间，但是根据我国水环境治理的具体国情，编写英文教材授课十分必要。对于一些共性的内容，例如，水环境治理规划的基本工具，适当借鉴国外教材中的内容；但是对于一些个性的内容，例如水环境污染源调查、水环境质量综合评价、水环境治理的政策法规等，则完全根据国情自行编写。对于教材中的案例，则主要采用我国水环境治理的相关案例，主要是作者所在学术团队十多年的研究成果积累，这些成果在国内产生了显著的影响和推广应用。
二、突出水环境综合治理的工程实际案例与教学理论体系紧密结合，以案例深化基本理论学习
通常意义上，环境管理与法规类的课程被作为一门软科学，给人的印象是理论和概念。作者认为，环境管理与一门硬技术，与环境工程的不同在于，环境管理是系统性、集成性、大尺度的硬技术，也是工程实践出真知的一门科学。这一点在以往的科研工作中深有体会。针对国内外的一些相关材料偏重于理论、概念阐述，缺乏工程实际案例的问题，作者在教材和课堂教学中将工程实际案例与理论教学紧密结合，每一章的教学内容都会介绍一个或者几个案例，深化理论学习；或者直接从案例开始介绍，引申出理论。
三、注重实践操作与理论教学相结合
要达到学以致用的目的，除了加强工程案例的教学，作者还自行编写了一些水环境规划管理的软件，以及提供实际工程的算例，在课堂上通过和学生互动式的计算机操作，培养学生运用工具开展水环境综合整治规划的能力。
四、中英文对照，提高学生的英文写作能力
在双语教学中，既要让学生学会说，更重要的还要学生学会如何写，尤其是将中文表达成英文，而这一点通常比英文表达成中文更困难。这既是双语教学的优势之所在，也是作者自编教材的优势之所在。在课堂教学后，作者在课后将相关英文教学内容的中文版发给学生，通过中英文对照的形式，学生还学会了环境管理及水环境综合治理中的中文内容如何以英文的形式准确表达，提高了学生的写作能力，学生普遍反映了体现了双语教学的优势，达到了良好的教学效果。
五、通过出国进修，提高自身双语教学的表达能力
对于双语教学的教师，除了要能够熟练掌握专业外语知识外，还有非常重要的一点是英文口语表达，要发音清晰，语句规范，这也是评价教师双语教学授课水平的重要方面。作者于2009年在学校的选拨资助下，赴美国加州大学圣地亚哥分校进行了为期3个月的双语教学法集中培训，收获颇丰，掌握了英文教学的基本技能，为开设双语教学课程奠定了良好的基础。
水环境治理方法篇5
关键词：京津冀一体化；生态环境；治理策略
课题项目：2016年度河北省科技厅软科学项目阶段性研究成果（项目编号：164576136D）
中图分类号：F062.2文献标识码：a
收录日期：2016年6月5日
2015年，中央政治局会议审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。京津冀区域一体化已经成为一个国家层面的区域发展战略，并成为政府首推的经济工程。然而，京津冀协同发展过程中面临着种种问题和困境，应如何应对这些问题及困境？本文提出生态环境保护体系建设应成为京津冀协同发展的突破口和优先领域。
一、京津冀生态环境及其治理现状
目前，由于本区域的钢铁、重化工等产业分布不合理等原因，京津冀地区出现了各种各样的生态环境问题，如城市大气的霾污染、城市水资源短缺及水体污染、水土流失及土壤污染、工业“三废”的排放与处理等问题都很严重。
（一）京津冀生态环境现状。由于大气具有空间流动性，因而仅靠任何一地，都难以从根本上解决大气污染问题，必须寻求区域协作。水资源短缺及水体污染也是京津冀区域一体化发展过程中不可轻视的问题，因此本文着力分析京津冀大气污染和水资源短缺、水体污染的现状及主要问题。
任何一个大都市圈或区域经济的发展过程中都会遇到环境变化的问题。目前，京津冀都市圈大气污染已经演变成以高浓度细粒子和高浓度臭氧污染为特征的典型“双高”污染区。全国污染最严重的10个城市中，京津冀地区占8个。京津冀区域共13个地级及以上城市，自2013年以来空气质量每年平均达标天数比例大概为37.5%，比74个城市平均达标天数比例低23个百分点，有10个城市达标天数比例低于50%，污染问题异常严重。
困扰京津冀协同发展的另一个环境问题是水资源短缺和水体污染。当前京津冀人均水资源仅286立方米，远低于国际公认的人均500立方米的“极度缺水标准”，地下水严重超采，形成了全国最大的地下水漏斗区；地表水劣V类（丧失使用功能的水）断面比例达30%以上，受污染的地下水占三分之一；平原区河流普遍断流，湿地萎缩，功能衰退。海河，流经京畿，滋养一方。但2013年调查显示，其主要支流皆重度污染，Ⅲ类以上污染水超过60%。京津冀是集生活、工业和农业为一体的大型都市圈，区域水资源总量持续减少，污染日益严重，加剧了该地区的水资源供需矛盾。
（二）京津冀生态环境治理现状。面对严峻的大气污染、水体污染，国家和京津冀各地方政府都采取了一系列治理措施，其中最根本的是制定一系列相关法律法规。制定相关法律法规是京津冀生态环境治理必不可少的重要一环，也是推动并落实京津冀生态环境治理的制度基础。2014年以来，中央及京津冀三地政府和各有关部门就生态环境治理已出台并了多项文件，立法层面有《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国大气污染防治法》。
与此同时，地方也积极行动，制定具体政策落实，北京市《2013-2017年清洁空气行动计划》，《北京市大气污染防治条例》，成立了北京市大气污染综合治理领导小组；天津市制定《天津市清新空气行动方案》，将大气污染防控作为首要任务，成立了“美丽天津・一号工程”领导小组；河北省制定《河北省大气污染防治行动计划实施方案》，确定了加大工业企业治理力度，调整能源结构等8项重点工作。各地政府除了积极出台各项法规、文件外，还积极开展各项行动，如大力推行绿色公交、修建地铁工程、重污染企业责令关停、整改，鼓励企业生产设备更新换代及大力引进环保设备等。
二、国外典型生态环境污染防治经验
自工业革命以来，尤其是20世纪50年代后，全球生态环境遭到空前破坏。世界上多数国家已经意识到人类的持续发展离不开健康的生态环境，世界各国相继出台了关于区域生态发展的相关法律并采取了一系列改善生态环境的有效措施，以监督生态环境的健康、可持续发展。国外典型生态环境污染防治经验对我国京津冀地区生态环境治理具有极强的借鉴意义。
（一）美国生态环境污染防治经验。发生于1950年前后的美国多诺拉烟雾事件、洛杉矶光化学烟雾事件表现为空气中颗粒物、臭氧严重超标，导致数千人发病、数百人死亡。其主要原因是化石能源的大量消耗以及机动车行驶里程的大幅增加。对此，美国实施了一系列治理措施：首先，完善并出台《清洁空气法》、《机动车空气污染控制法》等法律法规，建立国家空气质量标准制度；其次，实行空气污染区域治理机制，将全美划分为十个区域并设立区域办公室进行管理，强化联防联控；再次，强化源头预防，《美国国家环境政策法》规定各项提案或法律草案、建议报告以及其他重大联邦行为，均应开展环境影响评价。同时，大力推进清洁能源开发利用，通过税收、补贴等优惠政策扶植页岩气的开发和光伏、风电等新能源的利用；最后，实施多污染物协同控制，控制重污染企业发展规模，对电厂排放的二氧化硫、氮氧化物等进行管理；针对机动车，鼓励研发低排放、零排放汽车，禁止使用含铅汽油，鼓励使用甲醇和天然气代替石油。最重要的是，加大信息公开力度，美国环保署设立“空气质量指数”，实时公布全美各地空气质量和污染水平信息。一系列措施的出台及严格执行使得美国大气污染明显得到改善。
（二）英国生态环境污染防治经验。泰晤士河是英国著名的“母亲河”，泰晤士河感潮段周边大型污水处理厂对其水质影响非常大。英国政府首先制定相应的法律、法规，如《河流污染防治法》。紧接着专门成立了治污委员会和泰晤士河水务局，对泰晤士河流域进行统一规划与管理，提出水污染控制政策法令、标准，配有充分的治理资金保障。然后针对区域性水污染，提出工程治理措施和生态防治措施两种类型。最后引入市场机制，实现水污染防治产业化。管理局引入市场机制，加强产业化管理，实行谁排污谁付费，发展沿河旅游业和娱乐业，通过多渠道筹措资金，经济效益显著。产业化既解决了城市河流污染治理资金不足的难题，又促进了城市的社会经济发展。
不难看出，国外在治理生态环境上的总体步骤包括：立法提供制度保障、限制污染进一步发展、技术进步、能源结构转化及末端治理阶段、环境质量目标管理等。
三、京津冀生态环境治理策略
在现有客观条件下，根据京津冀生态环境现状结合国外典型生态环境污染治理经验，对于京津冀大气污染、水资源短缺及水体污染生态环境治理，本文提出以下治理策略：
（一）统一指导思想。在京津冀生态环境治理问题上三地政府应秉持相同指导思想，即在价值观念上，强调尊重自然、顺应自然、保护自然；在指导方针上，坚持保护优先、自然恢复为主；在实现路径上，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展；在时间跨度上，需要长期艰巨的建设过程。
（二）京津冀三地政府协同治理。在协同发展政策的推动下，京津冀三地成为一个不可分割的整体，区域生态环境的治理不是任何一地政府能够解决的，需要区域内三地政府携起手来，协同治理，基本思路如下：
1、构建政府、市场和社会协同发展网络体系。中央政府应根据京津冀区域经济发展的实际情况及生态环境现状、治理现状，剖析影响京津冀协同发展的阻力点，顶层设计出台助力京津冀协同发展的政策、法规，并严格推行，落实到位；协调组织京津冀政府部门从全局出发，合理布局重大工业项目，不能只是简单的产业转移，对污染源进行系统细分，提出相对应的改革措施，并在非常时期采用过渡性方案，逐步实现污染源控制及彻底治理；中央政府可设立京津冀协调发展争议仲裁机构，专门解决京津冀协调发展过程中的重大问题，制定科学的解决方案，并为京津冀协调发展积累经验；京津冀各地方政府积极引导市场淘汰落后产业，鼓励采用先进技术和设备改造传统产业，引进环保设备、清洁设备，对有利于环境友好发展举措给予政策扶持；发挥市场生态资源交易机制、生态补偿机制，单靠政府的力量毕竟有限，长远的发展还是需要市场的参与，引入市场机制，充分发挥市场作用，对环境污染问题进行产业化管理，实行谁污染谁付费制度；引导社会公众生活方式向绿色转型，完善并加大公共交通投入力度，鼓励社会公众采用公共交通出行，逐步减少机动车污染；充分发挥社会公众舆论监督作用，对空气质量指数实行实时监测，实时公布京津冀各地区空气质量和污染水平信息，让环保意识深入人心，共同推动环境污染的治理。
2、中央政府建立统一的标准。中央政府建立京津冀区域环境质量标准制度，制定工业污染、机动车污染、家庭燃煤污染等控制标准，制定京津冀区域生态治理目标及生态评价标准，统一协调监管标准及检测标准，统一管理基础设施建设及生态补偿机制。对于重大的建设项目开展环境影响评价，获得环保部门批准后再施工。完善的标准制度促进京津冀区域环境治理措施能更快、更好地执行。
3、三地政府建立区域污染治理联防联控机制。三地应经过磋商协同制定区域环境保护政策并建立信息共享机制；加快建立跨区域环境联合监察、交叉执法、环评会商、区域污染联控的工作机制，严格部门职权管理，充分发挥各职能部门的作用。由于天津和河北都属于沿海地区，东临渤海，因而还可以建立陆海统筹的海洋污染防治联动机制。
（三）建立多维长效跨域生态补偿机制。建立生态补偿机制是生态环境治理的有效手段。三地应注重实施生态损失评估，开征生态补偿基金，并对补偿资金的使用公开化、透明化，接受公众监督。国家应本着“利益兼顾，适当补偿”的原则，尽快建立京津冀生态环境整治补偿机制。国家应设立专项补偿基金，合理补偿在计划经济体制下形成的三省市水资源分配以及由此引发的移民、生态环境保护和防洪损失等问题。另外，对官厅水库周边河上游地区水土流失、防护林、特种林等森林资源的综合治理与营造也应及早列入京津冀环境整治规划。
（四）根据区域主体功能定位实行严格的考核。严格的事中、事后考核是各项生态环境治理措施以及将其落实的有力保障，治理过程中，应将资源消耗、环境损害、生态效益等生态治理指标纳入京津冀各地区经济社会发展评价体系，强化考核指标约束；治理初期中央政府可以与京津冀各地方政府分别签订责任状、约谈地方负责官员，明确各地方政府、部门职责与治理目标，建立领导干部生态文明建设责任制、问责制和终生追究制。各地各部门只有严格执行相关的法律法规，将治理措施落实到位，京津冀区域生态环境才能有所改观，也只有如此才能谈经济一体化及战略协同发展。
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水环境治理方法篇6
抓落实，生态家园工程建设进展顺利。
一、主要工作进展情况
（一）深入开展环境综合整治专项行动，努力提升全市整体环境质量。一是建议市政府下发了《章丘市环境综合整治专项行动实施方案》，市环保局下发了关于落实《章丘市环境综合整治专项行动实施方案》意见。确定了实施环境综合整治专项行动来确保推进生态家园工程的工作思路。确立了环境综合整治的指导思想、目标任务、工作重点和工作措施。二是开展了建设项目调查摸底。对明水经济开发区、赭山工业园、城东工业园等园区以及各乡镇（街道）的审批、在建的188个项目进行调查登记，为开展环境污染治理提供了第一手资料。三是扎实推进环境综合整治专项行动。督促企业编制污染治理方案，淘汰落后生产工艺，实行清洁生产，集中整治企业超标排污问题。对607家锻铸造企业、86家砖瓦窑企业进行集中环境综合整治，确保9月底前实现污染物稳定达标排放。截止目前，已完成312台锻造窑炉治理，拆除91台，砖瓦窑企业除
因政策规定关停的其它全部按期完成环境综合整治任务。实施重点污染企业治理再提高。对章丘电厂、明水热电厂、琅沟热电厂、埠村矸石电厂等8家二氧化硫排放大户进行脱硫再提高治理，实现更高水平上的达标排放；华明水泥等水泥企业投资205万元对所有规则排尘点进行整治，实现了水泥粉尘的稳定达标排放。集中整治建设项目环境违法问题。对未经环保部门审批、未认真落实建设项目“三同时”、未通过环保部门验收或验收不合格擅自进行生产的38家建设项目，依照有关环保法律、法规实施规范整治、停产整顿、关停取缔。四是集中整治生态环境破坏问题。逐步建立和完善自然资源有偿使用机制和生态环境恢复补偿机制，对92家山石开采企业进行整顿规范，督促企业制定生态恢复方案，提升生态环境保护水平。
（二）加大水环境污染防治力度，进一步提高水环境质量。一是加强对重点工业企业污染防治。在对全市水污染企业进行全面排查的基础上，督促明水化工、百脉酿酒等12家企业投资2278万元建设和完善污水治理设施，全面实现了废水企业稳定达标排放。二是加强刁镇化工项目区水环境综合整治，聘请省、市环保专家对项目区水污染企业进行会诊，制定了项目区各污染企业水环境综合整治实施方案，成立了刁镇化工项目区环境保护管理办公室，全面加强了项目区环境污染防治，促进了我市章齐排水沟水环境的明显改善。建立了一批如圣泉化工、澳利有机肥料等循环经济示范企业。其中，圣泉化工有限公司研制的糠醛生产废水闭路循环工艺，在全国糠醛生产企业得到推广使用。三是加强对重点区
域的水环境污染防治。市环保局制定出台《关于加强高等职业教育基地环境保护工作的意见》，督促13家高等职业教育院校配套建设生活污水处理系统和中水回用系统，促进了水资源的节约利用。技师学院和旅游学校生活污水处理设备已投入试运行，其它院校均已完成方案规划设计，土建工程即将开工。四是督促污水处理厂完成二期工程建设，配套完善处理设施，实现了污水处理厂正常运转，提高生活污水处理率。积极协调明水经济开发区、市建管局加快开发区管网配套步伐，实施了清污分流工程。目前，明水经济开发区排污管网全部配套，生活污水全部通过管网进入我市生活污水处理厂实施深度处理，对工业废水排放量较大的刁镇化工项目区，已着手规划建设工业污水处理厂。五是解决环境热
点、难点问题。针对闽源钢铁、化工企业污染扰民及农作物受害等问题，及时调查，协调处理。成立专项整治工作组，开展了企业和周边环境污染现状监测，邀请济南市有关专家进行了专题调研，加强企业的现场监管，制定具体详细的环境综合整治方案，实施环境整治工作，实现了主要污染物的稳定达标排放。
（三）强化农村环境保护，控制农业面源污染。全面启动生态市建设基础工程。制定出台了《加强环境优美乡镇建设的意见》，目前我市已有6个乡镇通过了省级环境优美乡镇验收，8个乡镇完成环境优美乡镇规划编制，年底将进行环境优美乡镇验收。精心编制《章丘市农村小康环保行动规划》，科学组织实施农村小康环保行动，引导农民积极投身于农村小康环保行动中来。结合社会主义新农村建设，与市文明办联合制定出台《关于开展农村小康环保行动建设生态文明村的实施意见》，在建成50个章丘市级文明村居的基础上，积极争创省、市级生态文明村。我市的生态家园工程建设取得了一定成绩，但存在的问题仍不容忽视：一是少数企业受利益趋动，超标排污、偷排偷放现象还时有发生；二是高等职业教育基地生活污水治理设施建设进度还不够快；三是农村小康环保行动规划的修订完善还需抓紧做好，加快行动实施。
二、下步工作措施
（一）加快治理进度，进一步提升环境质量。各级
各有关部门要认真落实《章丘市环境综合整治专项行动实施方案》目标要求，加大节能减排力度，加快进度，提高质量，确保节能减排约束性指标的完成，提升全市环境质量。
水环境治理方法篇7
关键词财税体制改革；农村环境；以奖促治；事权划分；专项资金
文／王波王夏晖
基金项目：北方村镇环境综合整治技术模式与推广机制(2012BaJ21804-06)：国家环境保护公益性行业科研专项项目(201309063)
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对深化财税体制改革进行了部署，提出要建立事权和支出责任相适应的制度，充分发挥中央和地方两个积极性。针对我国转移支付制度不完善、专项转移支付项目繁杂和资金分散等问题，《决定》提出要清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。新实施的《环境保护法》明确提出，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。地方政府作为农村环境质量的责任主体，应当不断提高农村环境保护公共服务水平。为加快解决农村突出环境问题，引导地方开展农村环境保护工作，国家实施“以奖促治”政策，中央财政在一段时期内设立农村环保专项资金，支持各地推进农村环境综合整治。2015年中央一号文件在全面推进农村人居环境整治中，提出“完善村级公益事业一事一议财政奖补机制”。“以奖促治”政策实施以来，着力解决一大批农村突出环境问题，农村环境面貌明显改善，广大农民群众得到实惠。然而，在新一轮财税体制改革中，中央农村环保专项资金属于引导类专项，按照国家清理、整合、规范专项转移支付要求，未来一个时期“以奖促治”政策走向仍有待进一步研究完善。
“以奖促治”政策实施情况与问题
“以奖促治”政策实施成效
近年来，党中央、国务院高度重视农村环境保护工作，坚持统筹城乡环境保护，大力实施“以奖促治”政策，以国家水污染防治重点流域、区域以及国家扶贫开发工作重点县为重点范围，以农村生活污水和垃圾处理、饮用水水源地保护等为重点内容，以连片整治为主要推进方式，扎实开展农村环境综合整治，农村人居环境得到明显改善。截至2013年底，中央财政共安排农村环保专项资金195亿元，带动地方各级政府财政投入260多亿元，支持4.6万个村庄开展环境整治，8700多万农村人口直接受益。整治过的村庄彻底改变了污水乱排、垃圾乱扔、畜禽粪便乱堆的“脏、乱、差”现象，村容村貌焕然一新。其中，安排中央农村环保专项资金163亿元，支持三批共23个省（自治区、直辖市、计划单列市）开展农村环境连片整治，涉及3.8万个村庄，受益人口7200万人。
“以奖促治”政策实施中存在的问题
一是中央与地方关于农村环境公共服务事权划定不清晰。中央通过大量专项转移支付对地方进行补助，如农村饮水安全项目建设、农村沼气项目建设、农村环保、中小河流治理项目等专项资金，客观上会不同程度地干预地方事权，地方也无动力做好本不适于地方承担的事务。个别地方政府对农村环境公共服务及农村环境综合整治的责任主体认识不清，“等、靠、要”思想严重，认为农村环境公共服务是中央政府的事。一些地方政府用其他中央专项资金充当农村环保专项资金配套资金，却未履行对农村环境质量应尽的责任。还有一些地方政府“重建设，轻管理”，部分“以奖促治”项目设施建成后，未能正常稳定运行，浪费了国家的财力和物力，损害了政府在群众心中的形象。
二是“以奖促治”政策受益区与非受益区客观上存在一定不公平性。中央农村环保资金重在引导和推动地方政府开展农村环境综合整治。但由于我国农村环境保护底子薄、基础差，在落实“以奖促治”政策过程中，为了突出重点、示范先行，采取了“自觉自愿、强者优先”的原则，一些经济条件较强、环保工作基础较好的地方，率先开展了农村环境综合整治。整治后的村庄人居环境改善明显，而未整治的村庄在短期内仍难以摆脱环境“脏、乱、差”的现象。从全国总体来看，目前已完成环境综合整治的建制村仅占全国的7.6%，绝大多数村庄仍有待于环境综合整治，而未整治村庄群众对“以奖促治”政策的呼声很高，迫切盼望早日改善自身生存环境。
三是一些老少边穷地区农村环境公共服务水平明显偏低。尽管“以奖促治”政策将国家扶贫开发工作重点县作为重点政策实施区，在解决部分贫困地区农村突出环境问题方面起到了积极作用，但从全国总体来看，一些革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区（老少边穷地区），由于经济欠发达、自然条件脆弱等，村庄环境公共服务水平仍较低，明显低于东部经济发达地区的平均水平，这与到2020年全面建成小康社会对农村环境要求相差甚远。
农村环境公共服务事权划分研究
财税体制改革有关要求
《决定》提出，要建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。
农村环境公共服务事权的划分
农村环境公共服务事权分为中央和地方共同事权、地方事权两个类型。共同事权包括为保障跨区域重大项目建设维护安全、促进区域间社会公平等所提供的农村环境公共服务；地方事权为区域性农村环境公共服务。关于共同事权主要有以下三个方面说明：
一是跨区域重大项目涉及地区的农村环境公共服务应划为共同事权。国家南水北调工程、全国重要饮用水水源地建设与保护等项目，属于跨区域重大项目，关系到人民群众生命健康和社会和谐稳定。国家应将这些跨区域重大项目所在地区作为重点治理范围，推动农村环境治理，强化最严格的源头保护，确保调水工程和重要水源地水质安全。
二是建议将老少边穷地区的农村环境公共服务划为共同事权。按照《决定》要求，老少边穷地区的农村环境公共服务为区域性公共服务，属地方事权，主要通过完善一般性转移支付增长机制，增加对这些地区的转移支付。但是由于受城乡二元制结构影响，我国农村环境保护长期投入欠账过多，农村环境公共服务严重滞后，尤其是老少边穷地区，地方财政多数是“吃饭财政”，无力推动农村环境综合整治工作。同时，老少边穷地区对国家全面建成小康社会具有重要意义。革命老区为新中国成立作出了巨大贡献，民族地区关乎整个中华民族团结，边疆地区是中国对外改革开发的一扇窗和保持边疆稳定的重要地区，贫困地区是全国摆脱贫困的关键所在。因此，建议国家将老少边穷地区纳入重点治理范围，以促进区域间社会公平和社会稳定。
三是建议将环境“问题村”和中国传统村落的环境整治事权划为共同事权。“问题村”是指党中央、国务院领导同志批示和媒体反映强烈的存在突出环境问题的村庄；“问题村”的环境污染，往往是历史遗留污染或区域性污染引起的，严重影响农民身体健康，但又无具体责任单位或责任人，社会影响较差。传统村落是指拥有物质形态和非物质形态文化遗产，具有较高的历史、文化、科学、艺术、社会、经济价值的村落；我国传统文化的根在农村，寄托着中华儿女的乡愁。而随着新型城镇化的发展，很多传统村落正在衰落、消失，村落人居环境问题也尤为突出。因此，建议国家将“问题村”和传统村落作为重点整治对象，解决好新型工业化和新型城镇化过程中农村存在的突出环境问题。
今后一段时期“以奖促治”政策走向探析
继续实施“以奖促治”的必要性
一是落实新《环境保护法》的必然要求。新《环境保护法》第50条专门单列一条，要求各级人民政府应当在财政预算中安排资金，支持农村饮用水水源地保护、生活污水和其他废弃物处理、畜禽养殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和农村工矿污染治理等环境保护工作。《环境保护法》为继续实施“以奖促治”政策提供法律依据，中央和地方各级财政应当设立农村环境保护相关专项资金，持续推进农村环境综合整治。
二是中央政府应按照事权划分分担相应支出责任。国家南水北调水源地及沿线、全国重要饮用水水源地、老少边穷地区、环境“问题村”和中国传统村落等地区的农村环境公共服务属于中央和地方共同事权，中央政府应安排转移支付将这部分事权支出责任委托地方承担。
三是“以奖促治”政策得到了广大农民群众的爱戴和拥护。通过大力实施“以奖促治”政策，着力解决了一大批农村突出环境问题，整治过的村庄村容村貌焕然一新，农民环境保护意识显著提高。实践证明“以奖促治”政策是一项“顺民意、解民忧、惠民生”的好政策，广大农民群众期待通过“以奖促治”政策切实改善自身生存环境。
“以奖促治”政策整治内容和推进方式
根据近年来各地农村环境连片整治的经验与做法，今后一段时期，“以奖促治”政策以农村饮用水水源地保护、农村生活污水和垃圾治理、畜禽养殖污染防治等为重点整治内容，以县（市、区）为基本整治单元，以整县推进为主要连片方式，扎实推进新一轮农村环境连片整治工作。继续选前期工作做得好、积极性高、资金配套能力强的省份，开展全覆盖拉网式农村环境综合整治试点工作。同时，将持续推进“问题村”的治理工作，发现一个治理一个。
“以奖促治”政策重点整治范围
根据新一轮财税体制改革精神，中央和地方政府将按照农村环境公共服务事权划分分担相应支出责任，继续深入实施“以奖促治”政策。以丹江口库区及上游、南水北调中线沿线、南水北调东线水源地及沿线、三峡库区及其上游、千岛湖等国家重要调水工程涉及地区，其他全国重要饮用水水源地周边地区，老少边穷地区，环境“问题村”以及中国传统村落为重点整治范围，推进新一轮农村环境集中连片整治，确保国家调水工程和重要饮用水水源地水质安全，促进地区间社会公平和国家的长治久安。
主要
参考文献
[1]十八届三中全会，中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[n]．人民日报，2013-11-12.
[2]发挥财政在国家治理中的重要作用——财政部部长楼继伟就深化财税体制改革答记者问[n]．中国财经报，2013-11-23.
[3]一场关系国家治理现代化的深刻变革——财政部部长楼继伟详解深化财税体制改革总体方案[eB/oL]．2014-07-03.http:／／news.xinhuanet.com/2014-07/03/c_1111449207_2．htm．
（王波，环境保护部环境规划院；王夏晖系环境保护部环境规划院生态与农村环境规划部、环境区划中心主任、研究员）
今后一段时期“以奖促治”政策走向探析
继续实施“以奖促治”的必要性
一是落实新《环境保护法》的必然要求。新《环境保护法》第50条专门单列一条，要求各级人民政府应当在财政预算中安排资金，支持农村饮用水水源地保护、生活污水和其他废弃物处理、畜禽养殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和农村工矿污染治理等环境保护工作。《环境保护法》为继续实施“以奖促治”政策提供法律依据，中央和地方各级财政应当设立农村环境保护相关专项资金，持续推进农村环境综合整治。
二是中央政府应按照事权划分分担相应支出责任。国家南水北调水源地及沿线、全国重要饮用水水源地、老少边穷地区、环境“问题村”和中国传统村落等地区的农村环境公共服务属于中央和地方共同事权，中央政府应安排转移支付将这部分事权支出责任委托地方承担。
三是“以奖促治”政策得到了广大农民群众的爱戴和拥护。通过大力实施“以奖促治”政策，着力解决了一大批农村突出环境问题，整治过的村庄村容村貌焕然一新，农民环境保护意识显著提高。实践证明“以奖促治”政策是一项“顺民意、解民忧、惠民生”的好政策，广大农民群众期待通过“以奖促治”政策切实改善自身生存环境。
“以奖促治”政策整治内容和推进方式
根据近年来各地农村环境连片整治的经验与做法，今后一段时期，“以奖促治”政策以农村饮用水水源地保护、农村生活污水和垃圾治理、畜禽养殖污染防治等为重点整治内容，以县（市、区）为基本整治单元，以整县推进为主要连片方式，扎实推进新一轮农村环境连片整治工作。继续选前期工作做得好、积极性高、资金配套能力强的省份，开展全覆盖拉网式农村环境综合整治试点工作。同时，将持续推进“问题村”的治理工作，发现一个治理一个。
“以奖促治”政策重点整治范围
根据新一轮财税体制改革精神，中央和地方政府将按照农村环境公共服务事权划分分担相应支出责任，继续深入实施“以奖促治”政策。以丹江口库区及上游、南水北调中线沿线、南水北调东线水源地及沿线、三峡库区及其上游、千岛湖等国家重要调水工程涉及地区，其他全国重要饮用水水源地周边地区，老少边穷地区，环境“问题村”以及中国传统村落为重点整治范围，推进新一轮农村环境集中连片整治，确保国家调水工程和重要饮用水水源地水质安全，促进地区间社会公平和国家的长治久安。
主要
参考文献
[1]十八届三中全会，中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[n]．人民日报，2013-11-12.
[2]发挥财政在国家治理中的重要作用——财政部部长楼继伟就深化财税体制改革答记者问[n]．中国财经报，2013-11-23.
水环境治理方法篇8
推动水环境综合治理全面上水平
水绕城转、城在水中是广州的城市特色。水环境治理是重大民生，各级各部门要深入学习重要讲话特别是关于生态文明建设的重要讲话精神，进一步统一思想、凝聚共识，保持定力，突出重点、解决难点、形成创新点、找到平衡点，探索符合广州实际的科学治水路子。坚持科学规划、精细设计，把水环境治理规划纳入“多规合一”内容。坚持标本兼治，将治水与产业发展、城市更新、社会治理等紧密结合，以治水倒逼产业转型升级，推动相关产业发展。把深化治水体制机制改革纳入全面深化改革的重要内容，深入开展调查研究，科学决策，明确市区分工，理顺条块关系，建立健全责任清晰、协调有序、事权财权相匹配的体制机制。推进技术创新，运用大数据、云计算、无人机等技术，构建治水信息化系统。加强社会宣传，密切与周边城市的协调联动，推动形成全民参与、人人珍惜保护水环境的良好氛围。
要切实加强领导，坚持党政同责、齐抓共管、上下联动、条块结合，明确任务，统筹资源，实施项目清单制，把治水成效作为干部考核的重要内容，强化督促检查，做到滴水穿石、久久为功。结合深入学习贯彻党的十八届六中全会精神和开展“两学一做”学习教育，扎实推进全面从严治党，牢记“作风建设永远在路上”，求真务实、敢于担当，推动全市水环境综合治理全面上水平。
珠海市市委书记郭元强
推动珠海生态文明建设始终走在前列
要抓住水、大气、土壤三个重点，牢牢扭住环境质量这个核心，加快治理突出环境问题，持续提升我市的环境质量。要全面推进水污染防治工作，持续改善空气质量，及早推进土壤污染治理。要下大力气整治农村生态环境，加快农村垃圾和生活污水处理设施建设，全面治理农村面源污染，建设美丽乡村。要加强环保基础设施建设，加快解决历史欠账问题，前瞻性地部署一批高标准的环保基础设施。
要坚持系统谋划、协同推进，巩固和扩大珠海生态文明优势。一是强化主体功能定位。要强化国土空间用途管控，细化落实主体功能区规划，科学合理布局生产空间、生活空间、生态空间。要以主体功能区为基础，推进“多规合一”，确定城市发展的底线约束和增长边界，完善空间开发管控体系。要坚持保护为主、适度开发，维护好海洋海岛生态环境。二是推动绿色循环低碳发展。结合工业园区扩容增效行动，实施传统产业绿色化升级改造，严把园区项目节能环保准入关，加快淘汰落后产能，加快园区污染治理设施建设。三是筑牢生态安全屏障。坚持保护好“一屏两带，三片多核，蓝绿网纵横”的生态空间格局，完善城市生态环境的公共性和协调性，打造人与自然和谐相处的美丽家园。四是强化绿色发展的制度支撑。以省部合作共建珠江三角洲国家绿色发展示范区为契机，建立健全生态环境损害责任追究制度、排污权有偿使用和交易制度、生态补偿机制、珠中江跨区域污染防治和环保合作机制、与港澳环境保护合作机制等生态文明建设的体制机制。
要强化组织领导和责任落实，加快形成推进生态文明建设的良好社会风尚。全市各级党委政府要切实担负起环境保护主体责任，环保部门要切实履行好统一监督管理职能，其他各部门要落实生态环境保护相关责任。要健全生态建设和环境保护目标评价考核体系，加强责任追究，严格环境监管执法，强化行政执法与刑事司法的衔接，配合做好省以下环境保护机构监测监察执法垂直管理试点。提高全民生态文明意识，充分发挥市民的积极性和主动性，把绿色发展的共识转化为实实在在的全民行动。
汕头市市委书记陈良贤
向破坏环境的不法分子和黑心企业开战！
当前，汕头正按照“补短板，促发展”的工作思路，狠下功夫“抓交通、建平台、造环境、强管理、创文明”，最终目的就是要再造良好环境，包括城市环境、生态环境、营商环境，就是要汕头经济再次腾飞，招来金凤凰，加快振兴发展。
环境就是民生，全市上下要切实增强做好环境保护工作的责任感和紧迫感，要把环境保护工作与当前创文强管工作有机结合起来，高标准严要求推进生态文明建设，努力为广东建设国家绿色发展示范区作出积极贡献。要大力加强生态文明建设，加快推动全市环境质量实现根本性改善，重点做好五项工作：一是治差水保好水，以壮士断腕的决心和信心，对现有多个城市黑臭水体实施断源截污、清淤疏浚和生态修复，加快环保基础设施建设，深化“河长制”；二是提升空气质量，重点加强对建筑工地扬尘、道路扬尘等城市扬尘污染控制；三是重视土壤治理，坚决防止“毒地”开发；四是做好减排工作，确保按时完成“黄标车”减排淘汰目标；五是强化环境监管，充分发挥特区立法权优势，从制度入手，加大人、政协监督力度，坚决关停高耗能、高排放污染企业，对各类破坏生态环境的各类违法行为“零容忍”。
要强化组织领导和责任落实，按照“党政同责、一岗双责、终身追责”的要求，进一步形成加强环境保护的强大合力。同时，要加强协调配合，加大对环境违法犯罪行为的查处打击力度。
这是另一个宣誓大会，向破坏汕头环境的不法分子开战，向没有汕头心、百姓情、黑良心的所谓企业开战。
惠州市市委书记陈奕威
保持惠州好山好水好空气
当前惠州的经济社会建设已进入全新的发展阶段，无论是保障经济发展，还是满足民生诉求，对环境保护都将提出更高的要求。我们要更加深刻认识到生态文明、绿色发展的重要意义，将生态环境保护摆上更高的位置，矢志不移抓好环境保护工作。
要牢牢抓住环境质量这个核心，持续提升和改善环境质量，保持惠州好山好水好空气。一是突出“一个规划”，严格落实《惠州市低碳生态规划（2014-2030）》，将其作为绿色发展的“纲”，切实落到实处，指导推动绿色发展和环境保护工作。二是突出“两个抓手”，以创建国家生态文明建设示范市和国家水生态文明试点市为抓手，加大创建力度。三是突出“三个重点”，着力抓好水、空气和土壤“三个领域”的污染整治。其中，在治水上，坚持“依法治理、系统治理、综合治理、源头治理”和市县镇村“四级联动”，针对环境敏感点下功夫，加大跨界河流整治力度，保持淡水河水质稳定并不断提升，推动石马河水质实现根本性转变，确保沙河水质较快达标和保持稳定，确保27条黑臭水体治理全面达标。四是突出“四项工作”。抓好美丽乡村“三大行动”落实，努力取得更大成效。由农业部门牵头，各县区要痛下决心，在今年年底前完成禁养区养殖场清理，并建立长效机制，切实防止反弹。构建绿色产业体系，把好招商选资关，严格项目准入，大力发展清洁能源和装备制造业，把绿色发展体现在产业上。倡导绿色生活方式，使绿色化成为践行社会主义核心价值观的重要内容，成为惠州老百姓的自觉行动，成为惠州城市发展的新风尚。全面深化环保系统体制改革，按照中央和省的部署，加快推进垂直管理试点工作，加强环境监管执法。
汕尾市市委书记石奇珠
营造汕尾良好宜居宜游环境
一要抓源头，抓重点。各地各部门要查清楚污染源头，基于对环境污染现状的了解，找准环境保护工作重点；要提高环保准入门槛，着力解决养殖场、工业园区内重点企业等出现的污染问题，重点保护水库、河流等水域周边生态环境；要研究对全市的河涌和水库实施“河长制”管理机制，向社会公示公开，全面接受群众监督。
二要强整治，强服务。各地各部门在推进企业污染治理过程中，既要严把环保关，又要强化服务意识，加强服务指导；要列明整治问题清单，制定整治计划，尤其要加快品清湖及奎山河治理，为我市营造良好的宜居宜游环境；要将治理措施、责任落实到位，敢于对环境违法行为“亮剑”。
三要重宣传，严问责。要做好环境保护宣传工作，通过积极的宣传引导，让群众认识到“环境保护人人有责”，使环保意识深入人心；要对举报环境违法行为予以奖励，鼓励群众积极参与环境保护监督管理；要加大问责力度，对环境保护中出现失职渎职行为的要严肃问责。
东莞市市委书记吕业升
全力以赴推进水污染治理工作
水污染治理既是一场“遭遇战”，又是一场“攻坚战”“歼灭战”。群众对水生态环境治理反映强烈、期待很高，全市上下必须充分认识加强水污染治理的极端重要性，充分把握水污染治理的艰巨性和复杂性，进一步增强责任感和使命感，全力以赴推进水污染治理工作，推动水环境质量持续改善。
要创新体制机制，坚决打赢水污染治理攻坚战。要创新组织协调机制，水污染防治协作小组组长将对水污染治理工作落实不力的责任人进行直接约谈。同时，水污染治理工程建设总指挥部将统筹推进截污管网建设。要创新投融资机制，构建有系统规划、有政府财政支持、有社会资本参与、有市场主体投资运营及管理、有项目投资综合回报模式的“五个有”投融资体系。要创新项目审核机制，加快工程建设速度。要创新责任落实机制，由市主要领导任“总河长”，负责督导镇街治污工作。要建立工程项目清单、镇街（园区）责任清单、部门责任清单“三个责任清单”，确保属地、属事责任落到实处。
水污染治理要重点把握五个关键问题：一要坚持科学治水，做好顶层设计，统筹考虑防洪、水利、环保、城市更新等综合因素，高标准做好工程设计、施工和维护管理，确保水环境质量实现根本性改善。二要厘清职责关系，各职能部门要注重加强统筹协作，确保水污染治理工作顺利推进。三要筹措好建设资金，妥善解决重点难点问题。四要强化督导考核，实行市领导挂钩督导制度。五要加强舆论宣传，形成全民治水的良好氛围。
江门市市委书记林应武
治差水、保好水、稳达标
全市环保工作要立足服务侨乡发展大局，争当践行绿色发展的表率。在当前江门以加快发展为首要任务的新形势下，一方面要严守环保底线，把好环保准入门槛，严格落实建设项目环境影响评价制度；另一方面，要充分发挥环保引导调控作用，提高环境治理水平，助推传统产业升级，服务和支撑我市实体经济发展。
立足改善环境质量，全力打好水气土污染防治攻坚战。一是全力以赴“治差水，保好水”。全面实施“河长制”，加快城镇污水处理设施建设，全面开展畜禽养殖污染防治，清理整顿违法违规建设项目，逐步改善潭江牛湾、新美、公义和义兴断面和天沙河等黑臭水体的水质，确保达到国家和省的考核要求。依法加强饮用水源保护，落实防控措施，保障城乡饮水安全。二是深化空气质量达标治理。要紧紧抓住工业污染源、机动车尾气和工地扬尘等关键环节，以臭氧、pm10和pm2.5治理为重点，全面实施城市空气质量达标管理，确保空气质量全面稳定达标并持续向好。三是加强土壤污染防治。贯彻落实好“土十条”，组织开展土壤污染状况详查，实施分级分类管理，稳步推进土壤污染治理与修复试点示范。
立足提升环境治理能力水平，强化组织领导和责任落实。一是强化党政同责，落实一岗双责，建立健全环境保护目标责任考核体系。二是做好环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作，保证改革期间环保工作机制不变、责任不变、任务不变、思想不乱、队伍不散、工作不断、监管不软。三是严格环境监管执法，强化对环境违法行为的社会监督。进一步强化污染源日常环境监管，建立健全“双随机”抽查制度，实现监管网格化、全覆盖。要强化社会监督，健全举报机制，实施企业信用评价制度，推动公众广泛参与，充分发挥人大代表、政协委员和新闻媒体等监督作用。四是加强队伍建设，努力建设一支忠诚、干净、担当的环保干部队伍。
阳江市市委书记陈小山
三个“着力”保住阳江绿水青山
良好的生态环境是阳江未来发展的突出优势，是吸引项目、资金、人才等生产要素落户的重要方面，也是人民安居乐业的重要条件。阳江要努力践行绿色发展理念，坚持生态优先的思路，加大环境保护和生态建设力度，进一步改善生态环境质量，坚决保住阳江的绿水青山。
要加大环境保护和生态建设力度，进一步改善生态环境质量，坚决保住阳江的绿水青山。一要努力践行绿色发展理念。要坚持生态优先的思路，扎实做好新阶段我市生态文明建设和环境保护各项工作。二要进一步改善生态环境质量。以创建国家环保模范城市为抓手，着力破解城市垃圾处置难题，着力推进森林小镇建设，着力整治农村生态环境，到2018年自然村整治率达80%以上，到2020年基本完成所有自然村整治任务。大力推动工业园区绿色低碳循环发展，严把园区项目节能环保关，建设绿色示范工业园。积极开展水体治理保护，重点保护好漠阳江等河流水质，加快村村通自来水工程建设，到2018年底前实现行政村自来水覆盖率、农村自来水普及率、农村饮用水水质合格率达90%以上。高度重视土壤污染治理，拒绝“毒地”开发；进一步筑牢生态安全屏障，加快构建生态安全战略格局，严格划定生态红线，防止生态系统退化。三要切实加强对环境保护工作的组织领导。强化各级各部门责任，建立环境保护责任清单；严格环境监察执法，公布环境违法企业“黑名单”；完善绿色发展体制机制，共同建设美好家园。
湛江市市委书记魏宏广
努力让人民享有更多生态福利
要努力让湛江人民享有更多的生态福利。
一是坚决打赢重点领域污染防治攻坚战。努力深化水污染防治，全面抓好鹤地水库和小东江两个重点流域以及列入省考核的各条流域整治工作，强力推进主城区水系整治工程，加强饮用水水源保护力度；强力推进大气污染治理，着力解决工业、机动车尾气和扬尘污染问题；全力推进环保基础设施建设，加快完善污水处理设施及其管网建设，强化生活垃圾无害化处理设施建设，实现在推动经济社会加快发展的同时，稳定改善生态环境质量。
二是扎实推进农村环境连片整治。加快农村垃圾和生活污水处理设施建设，全面完成“一县一场”建设任务，整体推进农村生活污水处理设施建设；大力推进农村面源污染防治，加强畜禽养殖污染防治，开展耕地土壤环境保护和综合治理；加快美丽乡村建设，到2018年全市80%自然村完成人居环境综合整治任务，让农村群众特别是贫困群众从生态环境保护中得到更多实惠。
三是全面执行最严格的环境保护制度。要严防源头不放松，突出抓好工业点源、农业面源、生活污染源综合治理；要严管过程不懈怠，着力构建监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系；要严惩后果不手软，依法严厉打击环境违法行为。
四是持续深化环保体制改革。坚持逆向约束和正向激励并重，大力推进环境污染第三方治理，积极推进排污权交易，继续推进生态补偿试点工作，充分调动全社会节约资源、保护环境的积极性、主动性和创造性，不断增强环境保护内生动力。全市上下要树立环保“一盘棋”思想，强化责任落实、督查考核、宣传引导，加大环保投入，进一步形成共建美丽湛江的强大合力。
茂名市市委书记许光
不折不扣解决环保突出问题
绿水青山是群众的期盼，更是茂名未来发展的需要。全市上下要切实把思想和行动统一到中央和省的部署要求上来，牢固树立绿色发展理念，增强做好环保工作的责任感和紧迫感，致力于把生态环境优势转化成经济社会发展的优势，为茂名市经济社会持续发展提供有力的环境支撑，为人民群众创造更加美好的生活环境。要积极稳妥推进生态文明体制改革，深入开展河流专项整治，持续改善城市空气质量，推动工业园区绿色低碳循环发展，着力恢复水体生态功能，推动茂名绿色发展。要强化责任意识，推动各级各部门敢担当、有作为，以强有力措施解决环境保护中存在的突出问题。要整合资源，改革创新，鼓励引导社会力量参与环境保护相关工作。要加强宣传，切实增强公民保护环境意识。要突出抓好植树造林、城市绿化、禽畜养殖整治等工作。要依法严厉打击破坏环境违法行为。要加强干部队伍和作风建设，强化环保责任考核问责，确保环保目标任务圆满完成。
肇庆市市委书记赖泽华
解决“燃眉之急、心头之患、长久之痛”
打好大气污染治理攻坚战、持久战。要严防死守今冬明春敏感期的大气污染。细化应急预警措施，提高预测预报的准确性，严厉打击各种偷排行为，主动应对可能发生的污染天气，必要时对高污染企业实行限产甚至停产。要突出大气污染防治工作重点。抓住工业源、扬尘源、机动车源、露天焚烧、餐饮油烟等重点领域的污染防治工作，以臭氧协同治理和pm2.5治理为重点，全面实施城市空气质量达标管理。
全面科学治水治土，推动城乡环境质量持续改善。加快改善水环境质量。必须按照“截污为先、方式多样、综合治理”的思路，治差水、保好水，推动水污染防治工作取得实质性突破，到2020年城市建成区黑臭水体控制在10%以内，划定地表水环境功能区划的水体消除劣Ⅴ类，星湖水质力争达到国标地表水Ⅲ类水标准，西江水质长期稳定达到Ⅱ类水质标准。二是下大力气整治农村生态环境。把农村环保工作放在全市生态文明建设的大局中去考量，加快补齐农村环境治理的短板。三是加强土壤污染防治。加强日常土壤环境监管监测，着力控制重金属、持久性有机污染物进入土壤环境。
构建“大环保”工作格局，把环境保护工作落到实处。层层压紧压实责任，落实好属地主责、层级负责机制。建立健全环保责任清单，确保全年环保工作任务的达标。对那些不作为、慢作为而造成大气污染的地方单位和个人，要严格追责问责，绝不姑息纵容。严格环境监管执法，严查企业偷排漏排、超标排放现象，对那些利用晚间或节假日“钻空子”偷排污染物的企业要发现一起，查处一起，绝不姑息纵容。
揭阳市市委书记严植婵
坚决打好环保工作翻身仗
水环境治理方法篇9
【关键词】区域生态环境法治化障碍因素解决路径
【中图分类号】D912.6【文献标识码】a
区域生态环境法治化治理，是通过完善区域生态环境治理的法律制度体系，借助法律的强制性和权威性，用最严格的法律措施，倒逼区域内生态环境治理质量的全面提升。这不仅关涉着区域发展规划目标的实现程度和完成质量，还直接决定着区域经济可持续发展、生态和谐和民生幸福，更高度契合了十以来国家生态环境法治理念和治理要求，承载着丰富的时代意蕴。因此，如何进一步提高我国区域生态环境法治化治理程度，完善法治化治理路径，具有重大的研究意义。
区域生态环境法治化治理之障碍因素
区域生态环境治理理念滞后。2014年修订后的《环境保护法》积极因应了社会发展的客观需求，以生态文明理念为核心，将经济发展优先转变为环境保护优先，新增保障公众健康的立法目。囿于中央新法实施不久，地方立法和修法工作尚未全面展开，区域环境保护实践与国家环境保护基本法的最新要求出现脱节。区域生态环境治理仍以经济增长观念为主导，经济发展优先于环境保护，一些重要的制度如规划环评、生态红线、环境健康监测欠缺，立法内容滞后。实践中区域内各地方政府关于生态环境协同治理的态度积极，但在制度落实上仍有严重的地方保护主义，不愿意触动本地经济利益。
区域生态环境治理法律体系不健全。我国区域生态保护和环境治理缺乏全局性、战略性的法律规定，目前仅有《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《淮河流域水污染防治暂行条例》、《渔业水域污染事故调查处理程序规定》、《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法（试行）》等法律法规中对区域治理简单提及，但区域治理中的组织管理、沟通协调、利益分配、纠纷处理等问题并无配套法律制度安排。另外，区域内各地方政府“九龙治水”、条块分割的环境立法现状也导致法律内容的重复、冲突或遗漏现象较为突出，区域环境治理法律分散凌乱，无法为区域治理提供系统的法律制度支持。
区域生态环境治理法治运行机制不完善。由立法机构、执法机构和司法机构共同组成的法治运行机制的健全，是保障和推动区域生态环境法治化治理的前提。目前区域联席会议的召开较为随意，缺乏常规化、规范化和制度化安排，区域生态环境立法程序不明，实践较少。在执法方面，由于缺乏明确的职责划分和统一的联合执法机构，区域生态环境纠纷执法各自为政，执法资源分散，信息沟通不畅，程序复杂，对区域间的环境污染事故处理和风险防范缺乏全局观念和联合执法措施，环境执法乏力。在司法审判方面，区域内生态环境纠纷的处理缺乏专门性的审判机构，管辖范围与权限、案件的、调解与审判等问题还缺乏成熟的制度安排；区域环境污染损害赔偿机制不完善，司法救济机制不健全，区域内跨行政单位的环境污染诉讼仍面临不少难题。
区域治理中环境质量标准体系和监管制度不统一。由于区域生态环境问题的复杂性、重要性和敏感性，区域环境治理手段的专业性、规范性和统一性的要求也较高。虽然中央立法和政策中都有关于区域环境治理统一监管的总体要求，但地方环境治理仍保持着以属地责任为基础的环境治理制度体系，区域治理中缺乏统一的制度安排和环境法律技术标准；各地方政府在生态环境法规、生态环境标准、环境规划、环境监测、风险评估、污染损害鉴定、环境管理及考核等方面的规定差异性较大。这导致区域内企业一体化监管操作困难，区域环境利益难以有效协调，区域法治化治理的制度惰性严重①，各方合作不深入、不稳定，治理出现“碎片化”和“突击性”。
区域生态环境治理模式不科学。多年来我国政府在社会事务管理上呈现“一头独大”的特征，市场、非政府组织以及公民个人在社会管理中的作用和地位被忽视。生态保护和环境治理模式同样如此，政府单打独斗和事后监管的特征鲜明②，公众参与不足，企业主动性不够，社会力量发挥不充分。区域环境治理中更是主要依靠政府间的联席会议等行政手段进行，市场主体在环境治理中责任与义务的承担缺乏合理的激励与惩处机制，民间组织和个人力量对生态环境事务的知情权、参与权和监督权没有得到应有重视。
区域生态环境治理相关责任追究机制不完备。职责不明、监管弱化、违法成本低是影响我国生态环境治理效果的重大瓶颈，而相关责任追究机制的不完备则是共同原因。区域生态环境治理中对各级政府缺乏有效的约束机制和责任追究制度，弱化了各地政府的监管意识，影响环境执法力度；传统的“GDp导向”政绩考核方式也必然滋生地方保护主义，对污染企业袒护或放任。区域内环境违法企业的责任追究机制不完善，主要依赖行政处罚，常见形式为罚款与警告，惩戒力度太小；民事制裁和刑事制裁较少，即便涉嫌犯罪也很少移交，法律执行效果大打折扣。
区域生态环境法治化治理之基本要求
根据国家关于生态保护和环境法治治理的最新政策精神和立法内容，结合我国区域生态环境协同治理中存在的问题，区域生态环境治理的法治化进程中在宏观层面应积极扩展视域，转变立法理念，更新法的价值并调整立法目的，完善治理模式。
转变认识，强化环境保护优先的区域绿色发展理念。十以来，中央提出坚持可持续发展战略，确立基于环境承载能力的绿色发展理念，要求经济社会发展与环境保护相协调，这是我国深刻反思环境与经济、环境与资源、环境与人口关系后的准确定位。区域发展中应当以生态文明和可持续发展为基础，以环境保护优先为指导理念，进行相关的立法设计和制度安排。
以人为本，将保障公众健康确立为区域立法目的并将其制度化。新《环保法》用“保障公众健康”代替“保障人体健康”，表达了对公众健康的深度关切，具有浓厚的人文关怀。区域生态环境立法也应当重新确立法律制度的价值体系，坚持以人为本，从保护公众健康权益出发，对环境与健康问题的内在关联进行细致的考量和规制，并建立具体的保障制度。
顺应政府职能改革趋势，完善协力共治的社会化治理模式。区域生态环境治理除了强调政府的主导作用之外，还应充分发挥社会各界和民众的自觉性、积极性和创造性。应当明晰各方权利与义务，强化企业责任承担机制，完善公众事前、事中和事后参与机制，推进环境决策和立法内容的科学化和民主化，实现多元参与、协力共治的社会化治理模式：政府掌舵、环保部门监管、企业担责、社会组织和公民依法参与和监督，从而形成提升区域生态环境法治治理质量的合力。
区域生态环境法治化治理之具体路径
目前我国区域生态环境法治化治理应从下列几个方面作为着力点：
健全区域生态环境法制体系。区域生态环境问题的有效解决，首要措施是有法可依，有健全、科学的法制体系作为治理依据。积极开展区域生态环境立法。实现区域行政立法联席会议的规范化和制度化，设置区域联席会议办公室，专门负责区域内生态环境保护立法事项的沟通和协调，达成立法合作共识，确立立法合作项目的内容、方式及相关规则，协调立法内容中的争议事项，然后由区域内的一个或几个地方政府立法部门来开展具体立法工作；区域内各行政单位法律制度的系统梳理与完善。应按照新环保法的基本要求，积极开展地方生态环境保护法律体系的修改和完善，对区域内各行政单位的生态环境治理制度进行系统化梳理整合，对不协调、矛盾冲突或滞后的内容进行及时修改、清理，为区域协同治理的法治化扫除障碍。
完善区域生态环境执法制度。区域生态环境执法制度的完善，直接关系到区域法治治理的程度和质量，应从执法机构的设置、执法资源的整合和信息披露等方面进行。建议国家环境保护部在全国范围内设立多个环保分局作为派出机构，作为区域执法专门性协调与督察小组，对区域生态环境执法中的矛盾或冲突进行统一协调处理，对执法过程和质量进行专门监督；实现省级以下区域环保机构监测监察执法垂直管理制度，克服地方保护主义痼疾；整合区域内各政府部门的执法资源，在机构设置、人员配备和能力建设上整体部署，统一规划；统一执法目标，简化执法程序，完善执法手段，建立形成综合执法机制；健全区域执法信息披露制度，及时披露区域生态环境行政处罚信息、突发环境事件信息、环境风险企业社会诚信档案、环境违法者名单等信息；搭建区域环境基础信息平台，并完善信息搜集、信息报告和媒介应对等管理技术，提高执法效率。
健全区域生态环境审判制度。2014年7月3日，最高人民法院《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》，标志着我国环境资源案件审判工作的突破性进展。区域生态环境审判制度的健全和完善，可资借鉴。独立设置专门的区域生态环境审判机构。截止2014年7月15日，全国中级人民法院设立专门环保法庭的有35个，高级法院有9个③，根据目前审判体制和区域内行政单位范围，建议在不跨省设立的区域环境审判组织由省内中级法院和高级法院分别担任一审和二审法院，具体审判职能由省中院和高院环保法庭来行使；跨省设立的区域环境审判组织直接交给最高院环境资源审判庭，其审理为终审。
完善区域环境公益诉讼制度。扩大公益诉讼主体资格。除了符合法定条件的社会组织，公民作为环境权的享有者，当然可以获得公益诉讼原告资格；鉴于环境问题的涉众型和公益性，检察机关担任公益诉讼的原告具有充分的正当性。完善公益诉讼审判程序。建立环境公益讼诉受理公告制度，将公益诉讼案件受理情况及时向社会公布；明确法院对涉及公益的证据和事实主动取证和委托鉴定职权。建立区域环境公益诉讼基金，主要由区域内各行政单位财政拨款构成，用于支付公益诉讼案件受理费、申请费、调查取证费、鉴定费、勘验费、评估费以及诉讼产生的其他费用。
完善区域生态环境统一监管机制。环境具有流动性和开放性特征，必须突破行政区划限制，实现以区域为单元的一体化控制体系，设立专门管理机构如区域环境管理中心作为统一监管机构，制定统一监管措施。
统一区域环境标准。在区域统一环境规划框架下，制定区域环境总量控制制度、统一并完善区域环境规划和区域环境准入标准和质量体系。区域环境质量标准的制定不得低于对国家、地方已经制定的环境质量标准。
完善区域环境监测合作机制。强化科技，提高区域大气、水、土壤等环境质量监测能力，统一监测技术规范和标准，统一渠道；健全区域环境质量监测定期交流和通报制度；建立区域环境资源承载能力监测预警机制。
完善区域生态环境信息公开共享制度。区域生态环境信息的公开共享，是区域合作中建立信任、有效参与、高效治理的前提和基础。区域环境管理中心应建立专门的信息公开查询服务网站和专线电话，公开区域环境质量、环境监测、突发环境事件等信息；区域环境行政许可、行政处罚、排污费的征收和使用情况等；区域内市场主体的社会诚信档案及其环境违法信息、违法者名单以及区域内建设项目环境影响情况说明和文书公布等。
完善区域生态环境预警应急机制。设立常态化的区域应急和预警管理指挥中心，通过对环境的监测、追踪、量化分析、信息通报预报等，做好突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等工作，加强危机应对的协调合作。
强化区域生态环境法律责任追究机制。应明确政府、企业、经营者、环境中介机构的法律责任，并完善责任承担方式，强化法律责任的严厉性。
完善政府部门政绩考核机制。对环保部门实行严厉的行政问责制度，制定涵盖绿色产业、节能减排、生态保护、污染治理等类别的绿色GDp考核指标体系，实行环保目标责任制和考核评价制度，将区域环境保护目标完成情况纳入政绩考核内容，考核结果与其政治前途密切挂钩，形成长效制约机制。
完善区域环境违法企业责任追究制度。完善责任类型，加大处罚力度。在罚款、警告等行政处罚外，对情节严重的违法企业增加按日计罚、行政拘留，构成的犯罪，依法移送，追究其刑事责任。建立责令恢复责任制度，实行区域生态环境替代性恢复责任方式。即对于一切有可能恢复原状的生态环境，侵权人在承担赔偿责任的同时，应当自行或由第三方机构进行替代性恢复，第三方恢复费用由侵权人承担。
完善区域生态环境利益衡平机制。经济利益在区域治理上带有内在的驱动性，健全的生态环境利益平衡机制有助于区域内各行政单位的通力合作。
健全区域生态补偿制度。建立健全区域内自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发和流域水环境保护生态补偿标准体系；在中央财政转移支付、建立专项补偿基金之外，探索更为灵活可行的补偿措施。
建立区域环境污染责任强制保险制度。环境污染责任保险制度作为社会化的风险管理制度和市场化的污染补偿模式，能有效改变“企业污染、群众受损、政府买单”的不合理性状况。区域生态环境立法中应确立环境污染强制责任保险法律制度，要求区域内涉重金属企业、石化、化工、制药等高污染风险行业必须购买环境污染强制责任保险，对应投保而未投保企业在项目审批核查、专项资金申请和银行信贷等方面以严厉的经济制裁措。同时，应当进一步完善区域生态环境风险第三方评估机制和生态环境污染损害第三方鉴定评估机制。
实证表明，法治手段是治理环境污染和保护生态安全最为有效的手段。区域生态环境法治化治理过程，是一项庞大而系统的制度、体系和机构的健全和完善过程，任务艰巨，意义深远。
（作者单位：西安工业大学人文学院；本文系陕西省教育厅专项基金项目“‘关中―天水’经济区区域生态环境治理法治化路径研究”和西安工业大学校长基金项目“‘关中―天水’经济区生态文明建设法律保障制度研究”研究成果，项目编号：11JK0202、XaGDXJJ025）
【注释】
①余敏江：“区域生态环境协同治理要有新视野”，《中国环境报》，2014年1月23日。
②吕忠梅：“《环境保护法》的前世今生”，《政法论丛》，2014年第5期。
水环境治理方法篇10
关键词：农村水环境；政府主导；农民参与；治理逻辑
中图分类号：F321.42文献标识码：a文章编号：0439-8114（2017）10-1993-04
Doi：10.14088/ki.issn0439-8114.2017.10.049
GovernmentDominanceandFarmers’participationinproceisofRuralwaterenvironmentGovernance
YUHui
（Schoolofpublicadministration，HohaiUniversity，nanjing211100，China）
abstract：withthedevelopmentoftheruralsocialeconomy，ruralwaterenvironmenthasgraduallybecomeworseandworse，anditisaseriousobstacletothefurtherdevelopmentofruralsocialeconomy.“Do”typeuniversalruralwaterenvironmentgovernancepolicieshavegraduallyfaded，andwhichhavenosignificantresults，evenappearetheviciouscircle，whichconsistsof“governance，whilepollutionandbusydealingwith”.Basedonthepublicgoodsattributeoftheruralwaterenvironmentandthecurrentgovernancedilemmas，thispaperarguedthatonlybyoptimizingthegovernmentmobilizations，effectivelyguidedfarmerstoactivelyparticipatein，theformationofChina’s“goodgovernance”inthesenseofthewayof“governmentdominance，farmers’participation”，tobrokethroughthedilemmas，andmadetheruralwaterenvironmentinalargeextent，hadbeenimprovedtoacertainpossible，andimplementationcouldbe.
Keywords：ruralwaterenvironment；governmentdominance；farmers’participation；governoncelogic
自20世o80年代以来，城市环境问题引起了极大的关注，中国在治理城市水环境问题上制定了相关的政策法规，但针对农村水环境方面的法律规范却很不健全，仅有的《水法》、《水污染防治法》及《环境保护法》等几部法律，均少有涉及到农村水环境的治理方面。由于针对农村水环境治理方面法律法规的缺失，政府对农村水环境保护投资的不足以及存在针对水环境治理的城乡二元社会结构，导致了农村与城市的发展差距越来越大，本可以“青山绿水”为优势和特色的农村环境面貌一去不返，甚至可以说农村环境污染严重程度不亚于城市环境的污染程度。基于农村水环境的现实困境，传统型的管理手段急需改革，农村水环境保护工作迫切需要寻找一个新的突破口。
1中国农村水环境的现状
水是生命之源、生产之要、生态之基。当前，农村水环境污染严重，制约着农村经济的可持续发展，阻碍着全面小康社会的顺利建成，农村水环境治理存在着特殊的困境。一方面，农村水环境的典型公共物品属性使得其治理过程中，有效的集体行动难以形成。投资大、见效慢，政绩不明显，政府部门不愿意承担治理责任；企业等市场机制由于现实的利益驱动使得投资积极性不大；农村居民因地域分散、涉及人员众多等“编外人”意识强烈，参与的积极性和主动性低。另一方面，国家一直存在的城乡二元结构，根据《中国环境统计年鉴（2014）》可得知，农村环境污染治理投资明显低于城市（表1），使得许多重城市、轻农村的政策得以出台，针对农村，出现了资源投资力度小，中央政府与地方政府间权责不明确，同级政府不同部门之间相互扯皮推诿等问题，使得农村水环境污染“无人监管、治理不足”现象严重。
1.1农村水环境的基本属性
按照公共物品的理论，农村水环境属于典型的公共物品。公共物品的两个重要特征是其在消费过程中的非排他性和非竞争性，伴随着两个特征，不可避免地会导致“搭便车”等外部性问题的出现，从而使得收益的外溢或者成本的分散，形成社会受损，社会无效率的结果。正如埃莉诺・奥斯特罗姆在《公共事务的治理之道》一书中介绍的三种模型：哈丁的公有地悲剧、囚徒困境及集体行动逻辑。在农村水环境治理中，由于个人理性导致了集体行动的困境，相关的政策法规无法出台，即使出台也没有得以正确、有效地贯彻实施，甚至贯彻落实后，后续的监管保护工作也存在种种问题，最终导致农村水环境污染加剧，国家、社会和个人的利益均受损害。所以，由于农村水环境存在显著的外部性问题，在完全市场条件下，市场机制由于其本身的缺陷很难完全实现公共物品外部性的内部化，或者说市场机制对于这类公共物品的配置在一定程度上是低效率的。所以，在这样一种现实条件下，农村水环境的治理需要政府的干预来解决市场失灵问题，但传统的政府管控手段已经不能适应农村水环境的保护工作，“边治理、边污染、忙应对”现象便是最好的说明。需发挥政府和市场两只手的作用，同时充分发挥政府的主导作用，从而真正实现农村水环境治理过程中的外部问题内部化。
1.2农村水环境的现实问题
中国“三农”问题由来已久，正如陆学艺所说“农民真苦，农村真穷，农业真危险”，农业生产废水的大量排放，农药、化肥过量地使用以及农民生活污水、生活垃圾的随意处置均严重威胁着农村环境生态。且在新农村建设过程中，为实现农业的产业化，农地规模化经营导致农业废水显著增多，集约化的养殖场布局不尽合理。其中，对农村水环境影响较大的大中型集约化畜禽养殖场约80%分布在人口比较集中、水系比较发达的河湖周围，直接导致农村水环境的污染加剧。这些涉及农村水环境污染问题，进一步加重了“三农”问题，直接影响农村的社会经济发展。农村规划不科学，社会上农村社区建设轰轰烈烈，但是与农村居民日常生活有关的污染防治配套设施建设明显落后于新农村建设步伐，出现了环保配套设施与环境规划严重缺位现象，一定程度上加剧并扩大了农村面源污染。从《中国农村统计年鉴（2015）》可以看出，农用化肥、农膜和农药使用量逐渐增大（表2）。官方数据还显示，中国农村有3亿多人喝不上干净的水，农村每天产生近百万吨的工业废物、生活垃圾，并随意排入农村居民日常生产、生活的水域，导致农村水环境问题日益严重。
2新中国成立后中国农村水环境治理策略的变迁
建国后的中国农村可以说是“全能主义”（totalism）宏观政治社会的缩影，国家政权对农村基层社会管理的控制，突出体现在国家政权建构的基层管理体制对农村社会生活的绝对垄断，特别是对农村公共事务活动进行“大包大揽”式的干预控制。农村水环境治理作为一项典型的农村公共事务活动，无不例外地成为全能型政府的触手延伸的重要部分。同时，基于农村水环境污染的加剧，农村社会经济发展放缓等现实原因，由中央到地方再到基层的各级政府都高度重视，对农村水环境治理也提出“降低污染增量，减少污染存量”的口号，治理时间紧急，治理难度加大，在压力型体制的政府传统运作逻辑下，更进一步生成了农村水环境治理困境。改革开放以后，经济体制改革过程中引入市场机制，并且取得了一定的显著成果，政府部门和学术界都在考虑并实现政府和市场两只手的配合，至此，针对农村水环境管理也试图充分引入市场机制。然而，农村水环境具有公共性，使得私人市场部门不愿意介入其中，与此同时，政府由于自身财政、治理能力以及传统的行政管理手段惯性等原因，无暇顾及或者没有重视农村水环境的治理工作，随着农村的解体，原本能够调动起农民积极性的环境也消失了，这就导致了政府、市场及农民主体的“三失灵”。
2.1农村水环境治理策略的解构依据
传统的政府干预方式，在对农村水环境保护过程中已经出现了很多问题。尽管改革开放后引入市场机制，一定程度上减轻了政府的财政负担，国家对农村公共事务的监管起到了一定的作用。但在高度计划经济体制惯性影响下，行政化色彩过于浓厚，政府始终占据最重要的位置，所有政策都是在政府强力动员下实行，在对农村水环境保护工作中，仍然存在明显的问题：
1）政府部门横向职能交叉，管理不到位。目前农村水环境监管体制存在的最大缺陷就是“垂直分级负责，横向多头管理”，很显然，农村水环境管理涉及到水务、住建、农业等多个部门单位，分工不明确，不能形成有效的合力。
2）水管理法规不配套，技术规范体系不健全。现行的关于农村水环境的法律法规存在明显的漏洞，传统行政管理方式只重视城市水环境的保护，长期忽视农村水环境的管理工作，城乡二元分割体制下，城乡差距逐步增大，农民面临巨大生存压力，无力顾及污染控制；农村产业结构单一，劳动密集型的小规模农业生产加大了面源污染控制难度；留在农村的农民环保意识较差以及农村环保人员和环境保护设施供给不足等问题[6]，使得农村水环境污染得不到有效治理。
3）对农村水环境的投资渠道不畅通。中国在20世纪80年代实行财政包干体制，水环境管理由中央投资直接下沉到基层，使得农村水环境投资愈发捉襟见肘，并且因长期集权化管理体制的影响，农村水环境保护长期缺乏合作的传统，针对农村水环境治理的多元化投资渠道尚未打通，吸引企业进行投融资的市场机制制度框架也没有建立起来，使得农村水环境治理的局面很被动。
除此之外，由于农村公共事物不仅不能给乡镇基层政府带来效益和收入，财政还要付出，再加上上级政府没有对基层政府这方面的职责进行有效的考核，使得政府缺少农村水环境保护工作动力，将责任推给市场、塞给农民，集体行动困境的逻辑不可避免。
2.2农村水环境治理策略的建构逻辑
基于农村改革的推进及农村水环境污染的严峻形势，旧的监管模式已经不适应当前农村水环境治理现实，政府必须改变陈旧的管理手段，避免继续陷入“边治理、边污染、忙应对”的恶性循环，应紧紧把握农村基层社会管理转型，寻找新的农村水环境治理逻辑，实现农村水环境治理从高度集权的单向化管理向以“政府主导、农民参与”的多元治理格局转变。
如果只是简单地引入多个治理主体，建立起农村水环境的合作治理机制，或者说只是摆脱以往单向的集权化“政府统管”模式转而趋向多主体的“合作治理”，没有形成更科学、高效的政府主导、其他主体的多元合作治理，那正如俞可平指出的那样，尽管治理机制能够解决“市场失灵”和“政府失效”所导致的某些问题，但同时也存在“治理失效”以及其他问题[5]。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。所以，为克服治理失效，俞可平[6]提出了“善治”。善治就是使公共利益最大化的社会治理过程，善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。
基于中的社会现实，国家权力太过强大，市场发育及公民社会的培育相对滞后，所以简单地将市场机制引入农村水环境保护中，可能会出现企业等市场主体不能有效地加入其中，由于经济利益的驱使以及当前农村水环境保护政策的几乎真空现象，农村水环境治理这一公益性强的活动，不能满足企业等市场主体的利益诉求，没有政府的主导，而是纯粹地增加市场主体不能实现对农村水环境污染困境的突破。并且，在农村水环境治理过程中，农民个体的积极性提升困难重重。农民是农村水环境的直接维护者、破坏者与受益者，是一个矛盾体。
一方面，农民个体作为“理性经济人”，不可能有很大热情主动治理农村公共社会事务，另一方面，农民日常的生活离不开农村水环境，农村水环境的污染也使得农民的利益受损。在中国无论是村民（社区）自治组织，还是民间组织、大众传播媒介，基本还处于国家的“怀抱”之中，其自主性和自治性的性质远没有体现出来，国家与社会的关系模糊不清。因此，政府发挥主导作用的同时，依靠农村基层社会内部的自主培育必不可少。政府应该看到，农村居民依然有着农村水h境的治理诉求，充分挖掘治理的有效性才是政府治道的价值所在。
3中国农村水环境治理的突破路径
针对农村水环境治理的集体困境，埃莉诺・奥斯特罗姆有着独特的视角，她指出，一群相互依赖的群体可以把自已有效地组织起来，实现自主治理。因此，需立足中国政府的特殊性前提，有效发挥政府所具有的强大作用，并充分认识到农民对农村水环境的价值诉求，从治理农村水环境的外部、内部同时发力，构建起一个“政府主导，农民参与”的农村水环境治理新策略。
3.1“多元协同”式的竞争―合作策略
要实现“政府主导、官民协同”的多中心公共事务治理模式，必须增强以政府服务为基础的多元化社会容纳能力，从而构建与农户需求相匹配的协作服务格局。政府在农村水环境治理工作中，必须看到三点：
1）政府必须厘清自己的职能。传统的集权型农村水环境管理导致的问题已经严重阻碍农村社会经济的发展，已经不适应农村基层社会管理的转型，政府应该从那些管不了也管不好的领域退出，从而管那些应该由政府管且只有政府才能管好的事情。
2）认清农村水环境现实状况。当前农村水环境的投入资源显著偏低，城乡二元结构导致农村水环境逐步恶化，并且现存的水污染配套资源的管护工作也存在问题。
3）必须认识并重视到农民的现实需求。从当前来看，只有政府认识到现实情况，从自身做出根本性的转变，主动引入市场、社会等重要主体，培育起能够与政府实现竞争与合作的主体，才可以极大地扭转农村水环境治理中的消极影响，突破农村水环境治理的逻辑困境。
3.2因地制宜地发挥好政府主导作用
基于农村水环境的公共属性，政府权力下放的同时必须发挥主导作用。因此，在对农村水环境治理的转型中，政府的角色无疑是至关重要的。政府既要有意识地下放或分散权力，同时又要具有较强的控制力，以制定“道路规则”并监督实施，从而实现对权力的整合一体化。
1）逐步修订完善相关法律法规。重点关注农村水环境的保护工作，加大对农村水环境治理资源的投资力度，实现城乡水污染同一力度治理。
2）进一步探索农村水环境保护市场化运作模式。加快农村水环境保护工程的投融资体制改革和运行管理机制创新，建立促进环境友好型社会建设的资源环境税收政策和消费政策。积极引导企业等市场主体的加入，收取企业排污费建立专项治污资金，利用专项款实施对企业的奖惩。
3）加快建立覆盖全国的农村环境监测体系。推广农村水污染治理经验，重点防控农村水环境污染，并且将农村水环境治理绩效纳入政府管理考核，倒逼政府重视农村水污染监管工作，并建立地区间经验交流平台，推广经验。
例如浙江“五水共治”治水过程中，总结了对包干河道的断面水质达标、水环境改善负责的“河长”制；金融机构与省财政厅对接，采用股权基金模式提供融资；政府招标企业并引入第三方考核治污水；因水质反弹等被收回奖励的长效奖惩机制等经验，值得借鉴和推广。当然，政府主导作用的强弱也要因地制宜，对于东部等发达地区，农村基础设施较好，农民环保意识较强，政府可以加快培育民间环保组织等，为构建竞争―合作的农村水环境治理体系孕育充分的条件；针对中西部等欠发达地区，政府就应该强化主导作用，加大引导力度，利用现有的环保机构向农村延伸，并逐步向农村配备有技术、懂业务的环保人员，并积极开展环保教育等。
3.3引导农民积极参与治理
进一步研究农村水环境的治理发现，组织动员起农村居民也是农村水环境治理“最后一公里”困境的行动主体[11]。所以，要提高农村居民对农村水环境治理的积极性、主动性，首先应该保证农民享有充分的知情权。尽管农村水环境具有公共物品的属性，农民个体不大可能主动采取行动实现集体利益，但是，农村水环境也具有特殊性，它涉及每个农村居民，并且水环境的污染会世世代代延续下去，这也是农民会考虑到的重要方面。
1）加大农村水环境保护宣传力度。利用村民委员会及培育民间环保小组扩大宣传影响力，也可以开展环保文化进村进户活动，提供公共文化服务平台，从而实现国家项目、财政等物质资源下乡的同时，环保意识等精神资源同步下乡。
2）保证农民的监督权、参与权和决策权。中国公民社会是不成熟的，国家与社会的权力界限是不明晰的，以致于政府行为经常“越界”和政治权力的无节制运用，因此不成熟的社会自治组织更多的是无能为力。显然，确保农民的监督权、参与权和决策权，对增强公民意识，培育公民社会具有重要意义，也有助于以一个平等的姿态与政府开展竞争和合作，实现农村水环境的有效治理。
3）提供良好的制度环境，农村内部开展有序竞争。正如埃莉诺・奥斯特罗姆所说，有一套行之有效的机制，使得在一定区域的农民能够形成相互依赖的关系，这样自主治理也有可能实现，因此完善农村社会组织制度，真正实现农民的自我管理、自我服务和自我发展，同时，基于奥尔森的集团分层理论，划分出小集团，提高实现集体行动的可能性，可利用现有的农民生产小组，治污到组到户，开展农村水环境治理有效竞争。
参考文献：
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