行政学的理论篇1
“政治学原理”课程教学改革这些年来一直在向前推进，但是研究成果并不是很多。有代表性的观点有：白淑杰认为应通过教学实践，不断从资源建设、教学方式、学生学习形式的角度出发，以“整合”为核心来探究一种更科学、更符合开放教育特点的教学模式，以更好地促进开放教育的发展。他认为“整合式”教学实践需要解决资源共建、共享以及课程评价体系问题。高丽、张凤艳、李见恩提出要在“政治学原理”授课中运用动态教学法，所谓动态教学法是指在讲授过程中，运用马克思主义的辩证的发展变化的眼光和思维方法，把教科书中的基本理论与现实政治生活有机结合起来，以求更具体、生动、真实地加以阐发。张荆红提出教师在“政治学原理”教学中应将多元互动教学模式落实到政治学原理教学的每一环节，注重理论和实践相结合，采取多元化的教学方法。陈莉莉认为在“政治学原理”课程教学中应用启发式教学法，可以充分发挥教师的主导作用和学生的主体地位。郭淑清、范丽娟提出教师要以生态理念为指导，尊重个体的生命价值，激发学生的学习热情，鼓励学生成为教学活动的积极参与者、实践者，促进学生可持续发展。生态教学模式是提高“政治学原理”教学效果的有效途径。陈红、宋强分析了研究型教学模式的特点，认为该模式实质是在教学过程中以学生为主体，通过多样化的教学方法与手段，引导学生发挥自主创新作用，培养学生发现问题、分析问题和解决问题的能力。付金柱认为在“政治学原理”课程教学中采用“读写议”教学模式可以改变传统的教师单一讲授模式，激发学生的学习兴趣，培养学生主动学习、独立思考的能力，提高学生的综合素质。以上研究成果是对“政治学原理”课程教学改革的有益探索，富有重要启示意义，是对传统教学方法的扬弃。但是前人的研究仅仅局限于教学方法的研究，在“政治学原理”的课程教学改革过程中各种方法都是各有利弊，并不存在一种绝对有效的方法。传统的讲授法在目前仍然是使用范围最广的方法，所以仅仅将其作为批判的对象也是非理性的。因此，课程教学方法的创新研究虽然非常重要，但是不能仅仅为了方法而研究方法。除了方法研究，还要探讨“政治学原理”课程教学改革的基本理念是什么？在教学改革过程中面临的挑战是什么？在此基础上课程教学改革的思路是什么？笔者将在前人研究的基础上针对这些问题进行探析，并提出课程改革的思路。
二、课程教学改革的基本理念
1.以学生为本，发挥学生的主观能动性。
“政治学原理”作为行政管理专业的基础课，概念多、理论性强。例如，、政治、国家、权力等概念均是对人类政治社会中某些共同特征的归纳，在现实中几乎很难找到完全符合的对应物，学生在接受相关知识时就容易感到空洞，兴趣寥寥。在以教师为中心的传统教学模式下，教师往往采用“填鸭式”的教学，学生只是“洗耳恭听”，是机械的记忆和记笔记，教师和学生不是处于对等的地位，好像平行的两个世界。现代教育理念要求实现以教师为中心向以学生为中心转变，以学生为本，突出学生的主体地位。课程教学改革应该以学生为本，充分发挥学生的主观能动性，让学生不再是知识被动的接受者而是知识的主动获取者。诚如德国教育家第斯多惠所说“，教学的艺术不在于传授的本领而在于激励、唤醒、鼓舞，而没有兴奋的情趣怎么能激动人，没有主动性怎么能唤醒沉睡的人，没有生气勃勃的精神怎能鼓舞人呢？”
2.以现实为依托，突出鲜明的时代特色。
政治学是研究人类政治活动规律的科学。通过对原理的学习有助于增强公民意识、政治认同感和政治信任感；有助于借鉴和吸取外国政治的合理因素，促进我国社会主义民主政治建设；有助于提高广大干部的管理才能，实现政策的科学化和民主化；有助于增强学生对中国政治生态的了解，提高对现实社会政治问题的认知水平。因此，学生理解和掌握一些基本的原理和方法是必要的。然而纯理论的教学会比较枯燥并且容易和实际相脱节。这就要求教师在授课的过程中能及时关注现实政治生活中发生的具有重大理论意义的实际问题，要密切地关注时代的发展，关注社会的热点问题和政治问题，通过教学让学生深入了解社会，关注社会的现实问题，从而使“政治学原理”充满鲜明的时代特色。
3.以发散思维为主，培养学生思维方式。
从认识论的角度看，思维总是同人们的认识过程相联系，它是人们在感性认识的基础上，运用判断和推理的认识过程。发散思维是人们在一段时期内不拘一格地朝着多种方向去探寻各种不同的方法、途径及答案，呈散射型或分叉型的思维模式。发散思维具有开放性的特征，它有助于人们从不同的角度，不同的层面去观察事物、思考问题；有助于打破思维定式，摆脱传统的知识或经验的束缚，开拓新的知识。同志曾指出，“创新是一个民族的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。”发散思维鼓励人们不要墨守成规、由此及彼大胆想象、勇于探索，可说发散思维是创新的必经途径和特征。心理学家吉尔福特也说过，“人的创造力主要依靠发散思维，它是创造思维的主要部分。”大学阶段的学习，学生掌握必要原理、具体的专业知识当然重要，但是笔者认为更重要的是要有意识地进行思维模式训练。一些具体的知识学生可能没出校门就忘记了，但是一种良好的思维模式一旦形成，可能会对其一生产生巨大的影响。作为一个大学生要学会思考、敢于思考，要培养一种发散型的思维模式而不是“漏斗”型的思维模式，只有这样才能不断地开阔视野，兼收并蓄提高自身的综合素质。“政治学原理”具有鲜明的时代特色，政治在现实生活中与人们息息相关，作为教师在授课的过程中对于社会的突出政治问题不要做预设性的结论，而要有意识地引导学生去思考去探索，最后再运用知识去分析。此所谓“，带着知识走向学生”，不过是“授人以鱼”；“带着学生走向知识”，才是“授人以渔”。
4.以角色转变为切入点，培育多元互动的课堂。
角色一词原来是指规定演员行为的脚本，社会心理学家把它引入到社会心理学中用来解释人的社会行为特征。人在社会关系中的状况决定了人的社会行为，和脚本规定了演员的行为相似，人的社会角色受到一个人在社会交往和社会关系中的地位和发挥作用的影响。同时角色理论也说明，一旦所处的环境或者影响的条件发生改变就需要及时改变自己所扮演的角色。课程教学改革要求教师根据课堂教学的需要及时转变自己的角色，在不同的角色下教师应当明白自己应该做什么以及不应该做什么。组织行为学认为，任何行为的产生都是由动机驱使的。其中需要是动机的基础，没有需要一定不会产生动机。在课程教学改革中只有教师有了改革的需要并有意识地去研究时才会对其行为产生影响。当然，这种需要不是外力强加给教师的，而是教师内在的激励所形成的。此外，一旦教师有了这样的角色需要，那么其自身的行为也就有了一定的目标指向。为了实现这种目标，教师就需要有意识地选择将如何去行动，应该承担和扮演怎样的角色。
三、课程教学改革面临的挑战
1.课程教学改革要有激发性。
所谓激发性就是在“政治学原理”课程教学改革过程中，教师要给予学生一定的自由和学习的方法，让他们就自己所喜欢的内容进行深入的钻研，激发学生学习的积极性，从而培育学生属于自己的观点和方法。激发性的目的归根结底还是要培养学生对政治学的兴趣，挖掘学习的潜能，变被动学习为主动学习。为实现此目的，教师在授课的过程中课题的选定、方法的采用、问题的设计、考核的方式等环节均需要认真思考、精雕细琢。
2.课程教学改革要有针对性。
首先要紧紧围绕行政管理专业培养方案的目标，譬如对于新建地方性本科院校要围绕应用型人才培养的目标，因此课程教学改革要突出应用性。其次要针对课程的性质“，政治学原理”毕竟是属于专业基础课，教学改革中不能顾此失彼，不能忽略了学生对基础理论的学习。最后要针对学生的特点，有的放矢。教师在授课及课余应通过与学生的沟通了解学生对课程的要求和偏好，根据学生的一些不良思维定式和对政治课的偏见，有针对性地逐步转变学生的观念。要解决学生轻视课程的心态，培植他们对专业的兴趣。
3.课程教学改革要有互动性。
所谓互动性，就是教师在以学生为本的理念指导下，重视学生的主体地位，变以教师为主的单中心模式为以学生、同事、督导等参与的多中心模式。在“政治学原理”教学改革中要欢迎其他教学主体的参与，集思广益，在与他人的沟通交流中取得好的改革思路。笔者以为其中最为重要的是，教师可以尝试转化为学生中的一员，与他们平等沟通和切磋。利用课堂讨论，鼓励学生发表不同的见解。遇有争议性的问题或社会热点、焦点问题，自己不先做预设性的结论，鼓励学生人人参与讨论，互相交流。
四、课程教学改革的思路
1.教师要有课程教学改革的意识。
改革的意识就是忧患意识和问题意识，它对于课程教学改革同样具有指引作用。教师作为课程教学改革最主要的主体，必须要有改革意识，这是教学改革得以顺利进行的首要因素。
2.教师要不断优化自己的知识结构。
20世纪末，国际21世纪教育委员会就提出面向21世纪教育的四大支柱是要培养学生学会四种本领：学会学习、学会做事、学会合作、学会生存。在这一目标指引下，教师不仅需要有扎实的理论知识还要有较高的实践能力；不仅要教给学生学习的方法，还要教给他们做事技巧、与人沟通合作、生存的技能。为实现此目标，教师需要不断地学习，优化自己的知识结构，在质和量上都要不断提升。就“政治学原理”而言，该课程难度系数很大。教学的过程中会涉及历史学、管理学、社会学等学科的知识，这就要求教师不断学习，扩大自身的阅读量，优化自己的知识结构，以期在授课的过程中做到有广阔的发挥空间。
3.合理使用现代教学方法。
首先，可以尝试任务驱动法，指学生在教师的引领下，在问题动机的驱动下，紧紧围绕一个共同的目标，通过对学习资源的积极主动应用，进行自主探索和互动协作的学习，并在完成既定任务的同时，引导学生进行一种学习实践活动。该方法让学生的学习活动必须与大的任务或问题相结合。以问题来引动和维持学生学习的兴趣，让学生带着真实的任务学习。其次，合理使用讨论法。讨论法是一种较为开放式的教学方法，它突出了学生的主体地位。讨论法有助于激发学生学习的积极性，培养学生的参与意识、口头表达能力和独立思考能力，使学生通过讨论来培养分析问题和解决问题的能力。在使用讨论法的过程中，教师要尽可能发现和掌握讨论的时机，选择好讨论的主题，合理地设计讨论程序。最后，合理使用案例教学法。案例教学法有助于把具体的理论知识和社会的实际情况有机结合，有助于学生深刻理解“政治学原理”的核心概念，培养学生的专业兴趣，激发学生学习的积极性和创造性，开阔学生的视野，打破学生的思维定式，有利于实现教与学的统一。在实施的过程中，教师应该注意要选取适当的案例、问题的设计要有启发性和可辩论性、教师要恰当进行角色定位并且做好案例教学的过程设计。
4.完善传统教学方法——讲授法。
行政学的理论篇2
一、行政法的主要职能是控权，而不是保权
西方学者认为，行政法的主要作用是控制行政权，行政法是控权法。美国行政法学家施瓦茨明确指出：“行政法是控制国家行政活动的法律部门，它设置行政机构的权力，规范这些权力行使的原则，以及为那些受行政行为侵害者提供法律补救。”（注：［美］b.施瓦茨著：《行政法》，徐炳译，群众出版社，1986年版，第1页。）笔者认为，社会主义的行政法也不例外，其主要职能和作用同样是对行政权实行法律控制。这并非简单移用西方行政法学的观点，而是建立在对行政权力本质认识的基础上，从而正确揭示了行政法与行政权之间的关系。行政权力的性质不因国家、社会和经济制度的不同而有所差别，它是社会秩序赖以维持的力量，因而在任何国家，行政权力都是强制他人服从的权力。行政法存在的原因就在于行政权力的存在及其运行有可能损害他人的利益，需要行政法来加以控制。我们所讲的控权，是根据中国的客观实际提出的，因为我们的政府是人民的政府，国家的法律是由人民选出的代表组成的国家权力机关制定的。控制行政权力，事实上就是由人民来控制政府，使政府能依法行政。控权的目的无非是防止行政权力的扩张和侵害的发生。现代行政权之扩张倾向与事实，使“控权”成为现代行政法之重心所在。
那么，我们在强调控权的同时，对于权力的授予和权力的保障又如何来认识呢？显然，行政机关的权力由有关法律来授予并加以保障。控权与授权并不相互排斥，行政机关只有先有了权力，才能谈得到对权力的行使进行控制。行政权力在现代国家是一个法律问题，所有权力都必须通过法律赋予，否则行政机关不得享有和行使任何权力。与此同时，任何权力也都必须通过法律来制约和控制。只有先授予行政机关权力，行政机关依法享有和行使权力以后，才能对权力的行使加以控制。西方学者麦迪森说过：“首先你必须使政府能控制统治者，然后还要迫使它控制其本身。”（注：《联邦党人文集》，商务印书馆，1980年版，第264页。）由此可见，控权是以有权为前提的。
从我国社会状况的现实看，政府是由人民授权产生的，但是政府从其产生之日起就已经享有了强大的权力，对于我们国家的行政机关来说，其不仅要享有行政权力，而且这种权力还必须强大。“政府必须强大到足以维持社会安定并抵抗手中掌握权力的人施加的压力，如果政府认为应当这样做的话。但是政府不能强大到企图使它自己的官员不受法律控制的地步。”（注：彼德·斯坦、约翰·谢德著：《西方社会的法律价值》，中国人民公安大学出版社，1990年版，第37页。）因此，就行政权本身而言，是无须行政法加以保障的，因为已有的其它法律的强大力量已经足以对它进行保障了；对于处于被管理者地位的公民或组织来说，行政权更不需要保障，行政权力本身就具有支配、控制权力客体的力量，行政机关在行使行政权的过程中有权命令、支配相对一方，在它们之间无须行政法对行政权予以保障。
有人认为，行政权在实际行使中也有受到损害的可能，既然有受到损害的可能就应该有相应的保障。笔者认为，这种观点有失偏颇。不可否认，行政权在行使中有可能受到损害，同时，对行政权的损害也是无视法律的一种行为，因为行政权是国家法律赋予的。然而，在现实社会中，行政权受到损害以及行政权在行使过程中可能出现的软弱无力状态在极大程度上源于行政机关自身。行政机关是代表政府依法行政行政权力的机关，但是行政机关自身的行为，如机构不健全、管理松懈、规章制度流于形式，尤其是行政机关工作人员的素质较低等诸多因素，妨碍了行政机关有效地依法行使权力。一些行政官员反而利用自己手中所掌握的权力贪赃枉法、、压制群众、损害国家和公民的利益。所以，行政权公正、合法的行使需要通过法律的控制予以保证，防止行政机关滥用权力，防止其，以维护公民和组织的合法权益。
行政法对行政权的控制，主要表现在行政权只有依据行政法的规定行使才是合法有效的。行政权作为一种国家权力，它本应是人民的、社会的权力，但它又是同人民大众分离的；执行这种权力的人们本应是社会的“公仆”，但又日益成为社会的“主人”。而且“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”因此，必须“以权力制约权力”，否则“公民生命、自由必然要成为滥用权力的牺牲品”。（注：［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆，1982年版，第154页。）笔者认为，行政法应当强调对行政权的控制作用，行政法在内容上必须以防止行政专横、强调保护公民和组织合法权益不受非法行政行为侵犯为目标，因此，行政法的主要职能是控权。
二、行政法以控权为主，不仅仅是一个平衡的问题
“平衡论”观点的基本含义是：在行政机关与相对一方权利义务的关系中，权利义务总体上应当是平衡的。它既表现为行政机关与相对一方权利的平衡，也表现为行政机关与相对一方义务的平衡；既表现为行政机关自身权利义务的平衡，也表现为相对一方自身权利义务的平衡。不论哪一方侵犯了另一方的合法权益，都应予以纠正。同时，平衡论也可称为兼顾论，即兼顾国家利益、公共利益与个人利益。平衡论者认为，在我国，国家利益、公共利益与个人利益在根本上和总体上是一致的、统一的，这是平衡论存在的客观基础。（注：罗豪才等：《现代行政法的理论基础》，《中国法学》1993年第1期。）在平衡的具体表现上还包括公共利益与个人利益的平衡以及效率与公正的平衡等，认为平衡是行政法的基本精神，是行政法所追求的价值。（注：王锡锌：《再论现代行政法平衡精神》，《法商研究》，1995年第2期，第37页。）平衡论者还认为，平衡（行政机关与相对一方权利义务关系的平衡）是现代行政法的实质，是行政法的精义。（注：沈岿：《试析现代行政法的精义-平衡》，《行政法学研究》，1994年第3期，第12页。）
笔者认为，在行政领域内，公共利益与个人利益因各自扩张倾向而致的矛盾，外化为行政权与相对一方权利之冲突，这里无所谓平衡的问题。平衡论者认为平衡论也就是兼顾论，兼顾国家利益、公共利益与个人利益。应该认识到，兼顾这三者间的利益，是我国法律调整利益关系应遵循的价值准则。兼顾这三者的利益，并非行政法所独有，从这点上讲，兼顾论应该说是一种体现普遍法律价值准则的观点，将其作为行政法的理论基础似乎无多大实际意义。
行政法制建设的目的，就是要做到依法行政，亦即所谓“法治政府”。而依法行政的关键，是要正确解决行政机关的权力和公民、组织的合法权益的关系，从而将国家、集体和个人的利益有机地、合理地统一起来，这不仅仅是一个政府和公民之间权利义务的平衡问题。况且，权利义务的平衡是法律上权利义务的一个普遍性特点。这里的平衡实质上是指权利义务的对应性，而且仅仅是在具体的法律关系中表现出来的。行政法律关系是行政机关在行使行政权力的过程中发生的，这样一种法律关系必然表现为一种权力关系。而任何权力关系必然具有支配性的特征。行政机关在这一关系中是权力主体，处于行政权力主体的地位，而公民或组织则是行政权力的客体，处于行政权的相对人地位。行政权力作为一种国家权力本身就具有支配、强制的力量，作为行政权力客体的公民或组织必然服从于由行政权力主体行使的这种权力。无论是在权利义务的立法分配上，还是在行政权力的行使过程中，它们都没有平衡可言。在行政关系中，政府和公民之间的权利义务在总体上恰恰是以不平衡为特征的。从根源上讲，政府的权力正是人民所赋予，在总体上很难说是平衡的。实际上，“平衡论”是一种理想的学说类型。在中国这样一个有着漫长封建历史、法制不健全和不完善、人治重于法治的国度，是不可能做到所谓平衡的。中国传统法律文化的一个基本特征，就是没有“个人权利”的概念。法律一向与伦理道德在一起，作为统治阶级统治人民的工具，法律是用来治理老百姓的。在法律关系中，官是主体，民是客体，法长期被视为阶级统治的工具，而不被认为有保障私权之功能，这一事实在新中国成立后若干年间并无根本改变。中国进入改革开放以后，这种状况才有所变化，较多私法性质的法律得以颁布施行，公民权逐步得以确立和保障。1990年10月1日实施的《行政诉讼法》，首次以法律的形式保障民告官的权利，这是我国社会主义法治建设的一次飞跃。然而，从几年来各地法院受理的行政案件看，行政诉讼案件并不多，而且原告的败诉率占较大比例。由于众所周知的原因，法院与被告之间往往存在某种默契，有的法院维持了处理不当的行政行为，老百姓将其称之为“官官相护”。有的法院不愿意受理行政案件，有的平民百姓不知道告或害怕诉讼费心费力耽误功夫等等。但是造成行政诉讼案件少的主要原因是行政管理相对人害怕行政机关在败诉后“给小鞋穿”，害怕“赢一阵子，输一辈子”，“高兴一阵子，痛苦一辈子”。结果，造成“民告官”的行政诉讼案件有减少的趋势，有些法院的行政庭门庭冷落，有的形同虚设，行政庭办理经济案件的不在少数。但是，尽管存在这些现象，我们也不能否认《行政诉讼法》的实施，使得中国社会官主民客的格局开始有所改变，而且近年来又有《行政处罚法》等法律法规的颁布。但是应该看到，在现代中国，人们的许多权利还是仅仅停留在文字上，要想真正实现十分困难。理论是为实践服务的，它为实践提供依据和准则，离开实践空谈理论毫无意义。很显然，中国社会当前更需要的是控权，而不是所谓平衡。
三、行政法应该加强对行政机关的控制和监督，而不仅仅是个管理工具
持“管理论”观点者认为，行政法既是管理行政机关和公务员的法，又是行政机关进行管理的法。（注：张尚族主编：《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社，1991年版，第694页。）管理论是从一种管理层面来概括行政法的，反映了行政法的动态过程。它所涉及到的行政管理应法制化，行政活动应依法进行等内容对中国的行政法制建设有一定的积极作用。但是该观点却回避了行政法的根本性质。管理论的主旨在于强化政府和行政权力对社会的单向控制，在制度设置上表现为行政权居于支配一切的地位。它以管理为本位，以管理为使命，把法律视为管理公民和其他组织的工具，无视行政相对一方当事人的权利及其权利救济，忽视了对管理者的监督，过于强调行政效率与行政特权，对行政权的滥用缺乏严格的监控手段，加深了行政领域“官本位”的特征，同现代民主社会的发展不相适应。因此，管理论有较大的片面性，未能全面而深刻地把握行政法的实质。事实上，行政法应该主要是规范行政机关及其工作人员行为的法，是保障公民和组织合法权益的“护民法”。
行政学的理论篇3
一、自由裁量行政行为并非行政纠纷适用调解的基础
为适用调解解决行政纠纷寻找理论上的支持,众多论着皆把大量存在的自由裁量行政行为作为支撑其观点的基础,认为"行政机关行使法定裁量权作出的行政行为,即自由裁量的具体行政行为则不同,行政机关在作出这类行为时可以根据实际情况来确定具体行政行为的内容,所以,可以接受行政复议机关的调解。"行政诉讼的有关论着中,亦存有相似的观点。笔者认为,自由裁量权的存在并非适用调解的基础。首先,所谓行政自由裁量权,即自由裁量行政行为,是与羁束行政行为相对应的一种行政法学上的分类,它"是指行政主体对行政法规范的适用具有灵活性的行为。行政行为的上述分类是以行政行为受行政法规范的拘束程度为标准的,而不是以行政主体对事实的认定是否具有灵活性为标准。"行政自由裁量权广泛存在于行政管理的各个领域,已成为现代行政管理的重要方面。尽管自由裁量权是现代管理所必须的,但是任何权力都存在被滥用的危险,国家公权力就象一把双刃剑,在为民众谋取福祉的同时又可能异化为侵害公民权利的工具。"当代中国的法治,则是在已经存在强大的国家和政府权力的状态下启动的。这就不免导致双重后果:国家和政府权力的运行态势直接造成了现实法治的种种尴尬,而不是法治规制着国家和政府权力的运作。这样看来,在追求和实现实质正义方面,当前中国的法治,最为紧要处,仍然是限制和约束国家与政府的权力"因此,行政权的行使必须受到监督和制约,特别是自由裁量的行使必须受到法律的限制。"对于行政权力的约束,还在于恰当的约束其自由裁量权。行政权力自由裁量的灵活行使,应活而不乱,要有所规制。自由裁量权要合规则性和目的性,从而对自由裁量权加以约束。""自由裁量权的行使应遵循合理、善意而且仅为正当目的的行使,并与授权法精神及内容相一致。"行政机关无权自由处分国家赋予的职权,复议中与行政相对人对行政行为进行讨价还价似的协商也就无从谈起,行政权不可处分仍是复议调解不可逾越的鸿沟。其次,行政行为的确定力也限制了行政行为的随意变更。"具体行政行为的确定力包括形式确定力和实质确定力两个方面。实质确定力,是具体行政行为对于行政主体而言的不可改变力,即行政主体不得任意变更、撤销或废止所作的具体行政行为。"。对于已成立的行政行为,行政机关和其他有权机关非依法定权限、程序不得任意予以撤销、变更、废止,这是行政行为对国家机关的一种"自缚力",以防止行政机关反复无常、任意作为,侵害相对人的利益和社会公共秩序。民事调解中,争议双方相互谈判、妥协的每一个动态的中止,都是对自己民事权利的让步与处分,毋须程序上的限制。但行政行为不同,调解中即使是代表行政机关的工作人员同意给予行政相对人权利上的让步,也必须遵循严格的程序,特别是内部的报批程序,有的行政行为还必须经过听证等严格程序,并非如民事调解般可以在调解现场对权利进行处分。因此,行政行为确定力理论限制随意化和非程序化的行政行为变更。第三,自由裁量权的行使是指行政行为作出时,行政机关根据认定的事实、证据对法律的适用所进行的选择,当行政行为最终作出后,自由裁量权已经行使完毕,针对同一事实不再存在自由裁量权的行使,进入到复议程序对行政行为的变更已不再是同一意义上的自由裁量权。而且,在行使自由裁量权时并未涉及到行政权的处分。处分,是民法上的基本概念,处分权能决定民事权利的最终命运,处分的对象为权利自身。显然,行政处分的对象亦应为行政权力本身,行政行为的自由裁量中,行政机关没有转让处分其国家赋予的行政权力,仍然是行政机关自己的裁量。"行政机关在裁量中,并没有像公民处分其财产权那样把选择或判断权抛弃或转让给他人。"因此,将自由裁量权的存在作为适用调解的基础,是概念上的混淆,因为复议调解是针对已经发生效力、且自由裁量权行使完毕后的行政行为而进行的,此时自由裁量权已不复存在。
二、调解应视为复议过程中对案件事实的再调查和法律适用的再选择
行政行为的确定力理论限制了如民事调解非程序性的对行政行为的随意变更。但是,行政行为的确定力又是相对的:一是为纠正可能存在的不合法情况,法律提供一定的期限和渠道,为相对人寻求救济提供了可能,救济机关可以通过审查而推翻行政行为;二是法律一般规定行政主体可以根据一定的条件和程序,依职权主动改变违背社会公共利益的行政行为。
上述行政行为确定力相对性的理论可以很好地作为调解解决纠纷的理论基础。
行政学的理论篇4
关键词：行政法学基础理论内涵范畴
一、行政法学基础理论问题的提出在1978年以前，我国的行政法学研究尚处于“史前阶段”，行政法的研究几乎为空白。
1978年十一届三中全会决定实行改革开放以来，行政法研究却成了法学领域最具有活力的，这得益于政府职能的转换，我国经济体制的转变和法律实践。1983年，也就是我国行政法的创建阶段，<<北京政法学院学报>>刊发了应松年教授、朱维究教授撰写的<<行政法理论基础的探讨>>一文，此后学界对此问题的研究几乎再也没有中断过，倍受学者的关注。武汉大学周佑勇教授甚至认为，行政法基础理论的研究标志着我国行政法学已经冲破传统的规范分析，走向理性思维的发展阶段。⑴
对行政法学的基础理论的研究，已经形成了比较丰富的有代表性的观点，主要有管理论、控权论、平衡论、服务论、公共利益本位论、控权论、公共权力论、新控权论、控权加平衡论、控权加服务论、行政职责本位论⑵等等。这些研究，对于深化对行政法的认识具有非常重要的意义，在这些观点当中，承载了我国行政法学者对行政法价值的考量与本质的理性探究。在行政法教材中，对这一问题的阐述也多放在“行政法的概念”一节，目的显然，为了彰显“什么是行政法”这一问题的本质所在，也就是，行政法何以为行政法？
行政法学基础理论问题的探讨，在一定程度上等价了“行政法理”的的命题，凡是一种基础理论，它对于学科的影响是全方位性的，这区别了我国早期行政法对行政法规范的分析。正是因为行政法基础理论的问题的重大性，使这一问题在行政学界有不少的争议。尽管理论成果众多，但是并没有形成一种主流的观点，也或者说没有形成流派。一元价值论强调对一个问题的正确回答只有一个，而一元价值论受到后结构主义和后现代主义追问，我们对于行政法学的研究，在很大程度上是借鉴了国外行政法研究的成果，而西方后现代主义对整个社会的影响却又是全方位性的。后结构主义和后现代所关心的是多元价值，这些多元的价值本质上必须是异质的。⑶我们如果要形成真正的系统的行政法学体系，就必须对基础理论承载的方法论功能进行反思。
笔者认为，要对行政法的基础理论探讨，必须首先认识这一问题的内涵是什么，只有了解了问题的实质，我们才能在这一问题进行更深入的探讨。
二、行政法基础理论问题的内涵诚如以上所述，行政法基础理论对于行政法学科的影响应该是全方位的，这种全方位的影响在一定程度上就是“行政法理”。
笔者认为，行政法基础理论至少应该回答了以下问题：
1行政法的概念，也就是什么是行政法行政法的概念是行政法学遭遇的第一个问题，如果第一个问题不能展开，或者表述含糊的话，就很难想象对行政法学研究的角度。对这一问题的回答，也表述了行政法学的价值，对实际的影响是：我们需要一门什么样的行政法学？或者说，我们所期望的行政法应该是怎样的？正因为对行政法学这个本质的问题很难全面或进行本质的阐述，有的学者刻意回避了行政法概念本质的表述，从行政法的表现形式入手进行。⑷
2行政法学基础理论决定了行政法学研究的领域以行政法母国法国为例，最初采纳的是公共权力说，但是随着行政的发展，一些行政行为很难依据这个标准纳入法律视野，以布朗戈案件为转折，狄骥建立了的公务说，随着行政职能的扩展，传统的公共权力和公务说已经不能说明整个行政活动，于是出现了公共利益、新公共权力等多元标准说。对我们来说，这一问题的回答也直接关系到整个行政法学学科体系的建构，一个学科体系应该包括哪些内容？每部分的内容应该涵盖哪些法律？例如，依据什么原理把行政诉讼法纳入行政法学体系？⑸行政程序法应该纳入哪一部分进行研究？如果缺乏行政法学基础理论的指导，行政法学只能是一些杂乱材料的堆积，行政法学研究者也只能是众多法律现象的“仓库管理员”。同时，行政法学体系应该是一个开放的体系，它能兼容将来行政行为更多的不确定性发展，将一些新的行政行为及时纳入行政法律的视野，而不必忙于修正得以建构行政法学体系的基础理论。
3行政法学基础理论应该成为行政法原则的理论支撑当今行政法学界和务实界对行政法的基本原则已经达成了很大的共识，即行政法的原则为行政合法性原则和行政合理性原则，然而这两个原则却是建立在对国外行政法比较研究的基础之上，缺乏“本土化”的理论支持，以合法性原则为例，对这一原则的理论支持仅是宪法上的“法治原则”，“合法性原则渊源于法治原则并以后者为基础，但法治原则属于宪法原则，合法性原则属于行政法原则”⑹。以宪法原则推演出行政法原则并没有错，但是我国是一个缺乏法治传统的国家，不像西方国家一样有着“契约论”和“自然法”的等理论的支撑，坦白说，我们根本没有自己独立的体系化的理念，在某种意义上，“”一词被赋予了工具性价值，单以宪法第五条来作为行政合法性原则的理论支持未免显的有点势单力薄。
4行政法学基础理论应当符合行政理念的发展趋势在大陆法系国家，公法私法是传统上对立的两极，但随行政职能的扩张演变，笔者认为“公法私法化”已经初露倪端，仍以法国为例，在80年代以前，行政机关在行政合同方面享有较对方合同当事人有无可比拟的优越权，包括对行政合同履行的指挥权、单方面变更合同权、合同解除权、对方违反合同的制裁权⑺，行政机关享有超出一般民事权利的权力，表现了强行政权力色彩，而在近二十年法国行政法的发展中，行政合同与往昔相比已经变的“面目全非”，“现在行政合同完全适用合同法（法国行政合同方面有公共工程特许合同，占用公产合同和公共采购合同——笔者注），行政机关与对方当事人地位平等，不再享有特权，行政机关违约必须承担责任，过去实行过错责任，现在国家更多承担无过错责任”；在近20多年的法国行政法发展中，公共服务部门也在努力提高自己的竞争力，不要求政府拨款，做到自治自足，而且公众与国家独立存在⑻。还例如，传统行政法学认为行政强制的单方性、高权性、命令性、支配性，这种传统的观念源自于大陆法系国家行政行为权力性和不可处分性，而有学者出于对公共利益的全面考虑，对参与型和互动型的行政理念的关注，对这种传统的观念进行了置疑，认为行政强并非绝对没有和解的必要性及可行性⑼。而有观点认为，市民社会与国家的分离和互动发展，奠定了法治运行的基础，中国要真正走上法治，就必须重构国家与市民社会的关系，确立多元权利基础、公权力权威和良法之治，并实现依法治国与市民社会理性规则秩序的回应契合⑽。有学者更指出，透过市民社会的建构逐渐确立国家与市民社会的二元结构，并在此基础上形成良性互动关系，才能避免历史上反复出现的两极摆动，推进中国的政治体制和经济体制的改革⑾。
三、行政法学基础理论中的范畴对行政法基础理论研究的范畴
笔者认为主要包括：
1现代行政理念与行政职能行政理念与行政职能的转换是行政法学领域的一个老问题，现代的行政已经从管理的行政向服务的行政转变，从命令的行政向合作的行政转变，从强权行政向弱权行政甚至非权力行政转变，我们需要思考的是，是什么内在的动力推动着行政理念与行政职能的转换？有无规律可循？
2个人与群体在西方思想史上，我们不难发现“个人”与“群体”是许多思想家进行叙事的角度。，如共和主义阿伦特关于“公共领域”和“私人领域”的对立，个人自由主义的旗手哈耶克关于“个人主义”与社会的对立⑿。公民个人权利与行政权力、公民个人利益与公共利益入题都应从这个角度入手。
3公共利益与公民个人利益传统的行政法观念认为公共利益与公民个人利益的冲突是现代社会最常见的现象之一⒀，公共利益与个人利益的关系因对宪法关于为公共利益而对征用的补偿的修改再次成为学界关注的问题，什么是公共利益？公共利益界定的标准是什么？这个词汇给人一种“只可意会不可言传”的神秘，而法律要求的不能是很含糊的表述，任何很含糊的表述都会成为权利或权力滥用的借口。用法律给“公共利益”进行规范的表述已经显示它的必要性⒁。而且我们也需要全面对传统行政法观念中的公共利益于个人利益的关系进行分析，究竟是否公共利益与公民个人利益之间存在着不可消弭的张力？18世纪法国唯物主义者爱尔维修认为道德就在于“最大多数人的利益”，他说：“道德主义者不断地谴责人性中的恶，但这只能表明他们在这个问题上是多么无知。人并不恶，他们只是由其利益所驱动。道德主义的谴责自然不可能改变人性中的这种动力。需要谴责的不是人性中的恶，而是立法者的无知，因为他们总是把个人利益放在与共同利益对立的位置上。”⒂
在处理公共利益与个人利益问题上，应该冲破传统上公共利益与个人利益对抗的这种惯性思维。我们认为行政机关是公共利益的代言人，当某项为公共利益进行的行政任务因个人利益的阻碍而难以完成时，行政机关可以采用其他路径完成，如果采用的路径可以完成这项任务但成本过高或者除非公民个人对公共利益做出“特别牺牲”才能完成任务的话，也应该重新考量公共利益本身，公共利益是一些公共的资源，如果量化平均分配的话，公众中每个人分的的份额是否非常可观？也或者公共的利益是一种远期的利益，大部分公民个人对应该分配的这份利益不是非常急需或者近期的意义不是非常重大，这种因为公共利益做出“特别牺牲”的个人却因此遭受了重大的损失的话，那么这种“特别牺牲”应该就是非正义的。同时，公共利益也不是一元化价值的载体，是多元价值的聚合体，如果为了某一两种价值的实现而牺牲了其他的价值，那么这种“公共利益”也是非正义的。
4公民个人权利与行政权力公民个人权力应该是行政权力行使的界限，对这一点，国内和国外的行政法学都给于了应有的尊重，也是当代行政法学的轴心所在。笔者以前比较赞成以行政权为核心建构行政法学体系，但是应该注重“效率”与“公平”，功利主义代表边沁把功利原理称“最大多数人的最大幸福或最大福乐原理”，这也应该是当代行政理念之一，同时要注意被罗尔斯所批判的功利主义对“效率”和“公平”的埋没：只痴迷于社会的整体利益而漠视弱势者的自由权遭受的恶待⒃。相对于强大的行政权力，公民个人权利当属弱者。特别是我国在经济蓬勃发展，人民的物质利益快速增长的时期，我们应当特别尊重非物质方面的权益。笔者认为，应该扩大行政诉讼法的受案范围，把被行政权力侵犯的其他非人身和财产的权利纳入救济范围。超级秘书网
5与行政法行政法素有活宪法、小宪法、动态宪法之称，行政法是宪法最重要的实施法，观念、制度、价值以及制度的设置对行政的发展的作用自然也应该纳入行政法学的视野，也是行政法学基础理论同样不可回避的问题。
6本土法律资源与国外法律资源不可否认，对国外行政法的比较研究对我国行政法学的发展起了非常重要的作用，但是我们也不能忽视当前我国建设的实际，要根据我国的历史传统、行政法的发展现状、以及我过当前的建设实际相结合，唯有此，才能更好地利用对国外行政法比较研究的成果，也才能更好地为我过当前的法治建设把脉，找到一条适合我国国情的行政法与行政法学的发展路线。
参考目录：
⑴周佑勇：<<行政法理论基础的反思与整和定位>>，载<<法律科学>>，1999（2）
行政学的理论篇5
关键词：公共管理硕士 行政法 教学任务
公共管理硕士(mpa)经过近十年的发展，已形成了相对稳定的课程体系和教学模式。行政法学始终被列为mpa专业学位教育指导委员会指定的核心课程之一。这反映了在建立现代法治国家过程中，人们更加清醒地认识到行政法学对提高公务员整体法律素质的重要性，亦体现了当代公共管理理论和实践的发展趋势。从mpa学员的来源看，尤以政府的公务员居多。他们大多有较为丰富的实践经验，且大多还是不同领域的业务骨干或领导，在一定程度上代表着中国当下和未来的管理水平。如何将现代的行政法理论与知识传授给这些学员，已经不仅仅是个普通的教学问题，而是直接影响着中国未来发展之大问题。
一、公共管理硕士的培养必须有行政法治教育
公共管理硕士的培养目标即为政府部门或非政府公共机构培养高层次、应用型专门人才。在现代社会，随着社会经济的不断进步和科技的迅速发展，各种社会问题越来越复杂化，政府的职能面临着前所未有的挑战。为解决此困境。很多国家通过培养公共管理硕士，提高公务员整体素质，来应对管理工作日益“科学化”和“专业化”。而我国随着社会主义市场经济体制的建立，与此相对应的政治体制也在进行改革。依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略已写入宪法。国家的法治化首先在于政府的法治化，而政府的法治化关键在于政府职能的转变。这亦是市场经济之必然要求。政府职能的定位随之发生转变(不再是我国计划经济体制下无所不能的政府，也不是西方国家管得最少的政府就是最好的政府)。国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中指出，我国现阶段对法治政府的定位是经济调节、市场监督、社会管理、公共服务。新的政府定位需要新的人才培养和储备，即能够提供公共管理的优秀公务员及其他社会组织的管理人员。
在这个意义上，公共管理硕士的培养具有重要的意义，它要解决政府职能转变中“人”的因素。行政法教学在整个公共管理硕士培养过程中又具有其它任何学科无法取代的重要地位。这是由行政法学的性质所决定的。行政法，简单地说，就是关于行政的法。而法学体系中的行政法被认为是公法，也就是说，行政法中的行政，指的是公行政，包括国家行政和社会行政。行政涉及的范围广、程度深，与广大民众关系密切。人类从摇篮到坟墓的一生都离不开行政。由此决定了行政权在国家权力中的突出地位，也导致了行政权较之于立法权和司法权更容易扩张和膨胀，现代国家中行政法的数量不断增多，全然在控制和规范行政权。在我们这样具有悠久专制思想和文化的国家建立现代法治国家，最大的难题莫过于行政的法治化。而行政的法治化关键还在于行政人员是否具有法治意识和观念。公共管理硕士培养的要么是在岗的公务员，要么是准公务员，因此，行政法学进入公共管理硕士的课堂具有更为重要的实践意义。依法治国。旨在治官、治吏，约束公权力。普通的平民百姓固然需要学法、懂法，具有法治观念和权利意识，通过法律途径维护和实现自己的权利和利益，为权利而斗争，对国家和社会权力起到一定的监督和制约作用。然而，这一方式是间接的，对法治的实现来说，毕竟公民还必须借助于国家或社会权力才能实现自身的权利和利益。相反，国家权力则可直接依靠自身的国家强制力直接实现权力目的，所以更具扩张、腐败、侵权的可能性。因而，我们说，行政法治教育在公职人员、公共管理人员中进行更具有实践意义和价值。
二、针对公共管理硕士的特点，行政法教学中应注意的问题
正因为公共管理硕士自身的独特性，所以在面向公共管理硕士的教学中，切不可把之混同于普通学员。在行政法教学过程中应注意以下环节与问题。
(一)从基本原理着手，循循善诱，使学员树立行政法的观念与意识。所谓基本原理是指该法中带有普遍指导意义的基本准则。立法时，基本原理一般会以基本原则的形式出现在法典中并起指导作用。在有法典的情况下，只要把基本原则讲清楚，基本原理也就自然可以掌握。行政法不同于一般的部门法，它没有统一的行政法典，内容广泛，包罗万象。如公安行政法，工商行政法、海关行政法、农业行政法、税务行政法、交通行政法。教育行政法、卫生行政法、城建行政法、环保行政法、金融行政法、民政行政法等。实际上，有多少行政管理领域就有多少行政法。这些可称为部门行政法。行政法作为一门课程不可能全部都涉猎这些不同的管理领域，而只能讲授基本原则和原理。不同的部门行政法都共同构筑于行政法的基本原理之上。任何一个部门行政法都离不开执法主体、权力来源、行政行为的种类与适用的条件、作出这种行为所需的程序及对该行政行为的监督机制等几方面。可见虽然不同的行政部门有不同的管理特点，但万变不离其宗，只要学好行政法基本原理，就能一通百通。学生只要掌握了行政法的基本原理，以后不论接触哪个部门行政法。都能适应其工作的需要。再者，观念、意识是人的行动、行为的引导、指向，只有在观念、意识和思想上接受和认同之后，人类才能将其积极地、富有成效地付之于行动和实践当中。公共管理硕士培养过程中，行政法课程的首要目的就是让所有学员树立起法律意识、法治观念，尤其是行政法治的观念和意识，认识到法律、法治不只是法院、法官、人大代表、立法委员的事情，更是行政人员的必要素质和技能。尽管行政较之于立法和司法具有也必须具备更多的自由裁量权和灵活性，但这种自由裁量权和灵活性必须在符合法律的前提下，受法律的规范和控制，否则，这一灵活的权力将是人类的灾祸，将给人类造成更大的威胁和损害。所以，在我国这样一个有着悠久而根深蒂固的行政专制历史传统的国度里，培养和树立行政法治观念是首要、迫切而艰巨的任务。
(二)注意立法变化，及时更新教学内容。行政法的具体内容处于不断的更新变动之中。教师必须随时注意最新颁布的法律法规、法律解释和立法动态，及时调整和更新讲授内容。行政法虽是一个部门法，但调整的是行政关系，涉及国家对社会全方位的管理、调控与服务。其涉及的社会关系，种类之多，范围之广，内容之复杂。是其他部门法所无法比拟的。国家要按照自己的意图从社会的整体利益出发去管理社会，使之达到一种理想的符合公共利益的状态，需要不断地制定颁布法律法规以完善管理。同时，一个新的规定出台后，必然引起社会关系发生新的变化，产生新的社会现象和社会矛盾。当这种新的社会矛盾积累到一定的程度，足以妨碍国家的行政管理时。国家又会进行新的立法以解决这些矛盾，这就是行政法之所以不断变动的主要原因。从立法的状况来看。不仅国家权力机关、地方权力机关有关行政的立法在不断进行，中央和地方行政机关的行政立法也在不断起草和公布。我国的行政法过去以分散的对某个部门、领域的行政关系单独调整为主，因而制定的是大量的各种各样的法律法规，而一些综合的法律规范较少。从国外的经验来看。一个国家的行政法制逐步走向成熟时，就会出现比较综合性的管理规范。比如行政处罚，我国过去的行政处罚没有统一的规定，各行各业的行政处罚五花八门。无论是在处罚的设定，处罚的形式、条件、内容及处罚的程序等都差别较大，这种巨大的差异往往破坏了行政处罚的实际效果，失去了处罚的警戒作用而使之成为某些执法者作为整人或敛财的工具。形势的发展要求以一些共同的规则来统一各行各业的行政处罚。这就导致了行政处罚法的产生。目前我国的行政立法在不断加强。近年通过的重要法律有《行政许可法》、《治安管理处罚法》、《公务员法》等，正在起草或讨论修改的有行政程序法、行政强制法等。同时，全国人大常委会、国务院、最高人民法院等的法律解释也时有颁布。一些落后于形势不切实际的法律法规也不断被废止。面向公共管理硕士，作为―个行政法的教师如果不经常注意这些信息或动向，讲课内容不仅跟不上形势的需要，而且有可能向学生传授了被废止的法律内容而误导学生。因此。教师不仅要根据新的法律法规及时更新讲课内容，还要有些超前的眼光，向学生传递最新的立法动态，引导学生思考新的法律问题，开拓学生的目光和思维。
(三)以案例阐述理论，引导学生积极参与。仅从理论到理论，特别容易枯燥，尤其像行政法这种应用性很强的法学课程。它要求教师在面向公共管理硕士教学中，尽可能地多运用生活中的案例，以案例阐释法理。一般而言，任何一门课程的讲授都不应该脱离现实而空讲抽象枯燥的理论。但在学科的设置上基础理论与应用法学的确有所不同。基础理论侧重于法学的基本理论，国家与法的起源、发展和一般规律、原则等，与现实生活有联系但远不如应用法学更直接。行政法作为应用学科，与任何单位或个人都有紧密的联系。因此，行政法的实际例子俯拾即是。比如某校桃子树繁多，每到春天收获季节，往往硕果累累，令人垂涎。有一年学校某部门为了防止有人私摘桃子，竟打出告示：摘果一个罚款十元。针对这种现象，笔者上课时就可将此规定拿给学生讨论，让学生根据行政法的原理分析学校是否有权规定对私摘桃子的行为进行行政处罚。这虽然是一个很简单的事例，但涉及很多行政法的原理，如行政处罚的设定、行政处罚的主体、处罚的对象、处罚的形式、处罚的救济等，都可联系起来进行探讨。又如在学校中，学生与学校之间是一种什么样的关系，学校对学生进行管理，行使的是什么权力，学校能否作为行政主体，如果学生对学校的某种管理行为不服，能否把学校作为行政诉讼的被告推上法庭等，这些都是我们身边的实际问题，学生对此会很感兴趣。把日常生活的实际例子融合到教学当中，既可提高学生的学习兴趣和积极性，又可巩固所学的基础知识。采取案例教学的方式，也需要掌握一定的限度。讲案例首先要介绍案情，或者用投影字幕等打出来让学生看清楚，引导学生围绕焦点问题进行思考，需要给一定的时间，如果案例讲得太多就必然会影响到讲课的进度。因此，需要注意几点：第一，所讲案例必须精选，其中无关紧要的一些过程可省略以节省时间。第二，案例要紧扣讲课内容，为了说明某个问题选用案例是为了帮助理解。不要为了讲案例而讲案例。第三，为了把握时间，对学生的讨论要适可而止，见好就收。
同时。公共管理硕士大多为在职学习。都具有一定的知识储备和实践经验，教学过程中一定要以其为主体，组织教学活动。在具体的课堂教学中要注意以下三个方面：第一，学生不只是教学活动的被动参与者，更应当是教学活动的设计者与实践者。活动要能够充分调动学生的主动性和积极性。就必须让学生亲身参与教学活动的每一个环节。从课程的定位到课程内容的选择。均应以学生的需求为牵引。笔者在教学中的许多问题设计都是由学生提出并提供资料的，如2004年长沙市围绕摩托车通行问题引发的两讼引起了媒体的广泛关注，恰好在学的两名学生直接或间接参与了事件的处理。将这类案件直接引入教学并以此为契机分析讨论交通管理中的相关行政法问题取得了非常好的效果。又如2003年湖南省公安厅的两位同学将其工作中遇到的机动车号牌是否应当公开拍卖的问题提交课堂，老师为此专门组织了一次模拟听证会，也受到了普遍的欢迎。考试环节也可以通过学生更多的参与来促进教学内容的吸收。如通过指定特定事件或主题让学生收集准备资料，课堂现场出题的方式进行考核，更进一步地促使学生关注和思考教学内容，近年来已成为mpa行政法教学中常用的考试方式之一。第二。应当让学生全身心地投入。教师并不回答学生应当如何去解决面临的问题，甚至不应当提出问题，而是引导学生发现问题并向学生提供解决该问题的有关线索(例如需要搜集哪一类资料，从何处获取有关的信息资料，以及现实中专家解决类似问题的探索过程等)。在这一过程中，教师应当更清晰地梳理和提供发生问题的情境，更加注意学生的个性发展。这显然对教师的理论分析及知识整合能力都提出了更高的要求。第三，学生的参与应当是开放的。mpa学生有各自的学科专业背景，来自不同的工作岗位，客观上具有多元的观察问题的视角，通过不同观点的交锋，可以补充、修正、加深每个学生包括教师对当前问题的理解。学习的讨论与交流既可以在一定的场合内进行，又可以通过网络进行，讨论人员既可以是学员、任课教师，又可以是对问题感兴趣的其他人，包括在该领域有一定研究的学者或实际工作者。
(四)要关注国外行政法教学资源，做到“外为中用”。要善于进行横向比较，使学生加深对我国行政法的认识。国外的行政法学研究起步较早，在我国多数人还不知行政法学为何物时，国外学者已作了大量的研究。如法国，被称为行政法的母国，虽然实行的是资本主义制度，但有关行政法的应用和研究方面积累了不少经验，我国行政立法和法学研究方面大量借鉴了外国的行政法理论和实践，并从中探求适合我国国情的东西。虽然行政法学是以我国的行政法学理论和实践为主，不可能花太多的时间去讲太多国外的高深理论，但在讲课当中适当插入一些外国的知识会收到不同的效果，也可使学生扩大知识面。比如讲行政诉讼制度时，让学生知道法国是在行政系统设立专门的行政法院审理行政案件，与我国在普通法院内设立专门的行政审判庭审理行政案件就有很大的不同。在讲行政复议制度时，也让学生知道复议在不同的国家或地区有不同的称谓，我国台湾就不叫行政复议而称诉愿。在讲行政征收与行政征用时。也应让学生知道这两个概念在国外会有根本不同的内涵。我国的行政处罚法规定行政机关在作出处罚前有告知的义务，相对人有陈述和申辩的权利，而日本国的行政法也有类似的苦情处理制度。总之，穿插地讲一些外国的行政法律制度和知识，既可扩大学生知识面，又可启发学生的思维。
行政学的理论篇6
一、行政诉讼及其目的：在应然与实然之间
（一）行政诉讼目的之学理分析
任何法律的制定和颁布都是基于一定的目的，所有的法律条文都是为了实现这个目的而展开，耶林说：“目的是全部法律的创造者，每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机。”1正确理解行政诉讼的目的，是把握行政诉讼的本质，保证行政诉讼制度顺利发展的重大问题。
行政诉讼目的作为国家立法机构在行政诉讼法中直接或间接确立的行政诉讼活动的理想结果，是经过立法者主观选择和判断之后所确立的基本法律准则。立法者在确立行政诉讼目的时可能会考虑一系列具体因素，如人们的法律意识、和法治进程、国家的政治体制和社会结构、社会的文化传统等等，立法者经过全面的衡量，将行政诉讼目的确立或体现于一定的法典之中。不同国家和社会可能在价值取向上有不同的原则和侧重，从而形成不同的行政诉讼目的模式；因此，行政诉讼目的不是普适的，我们谈的是中国式的。
行政诉讼目的方面的研究，我国理论界讨论较少，很多学者直接从民事诉讼法学界关于目的的研究中“拿来主义”，较为独立的观点可以概括为以下几种：2
1、保护说。认为行政诉讼的目的且它唯一的目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，离开保护公民法人和其他组织的合法权益就不会有行政诉讼。
2、监督说。认为行政诉讼的目的是监督，保护是监督的自然结果。权力分立和人民的基础决定了行政诉讼的目的是司法权监督和制约行政权，为实现人民也须对行政机关依法行政进行监督；赋予公民行政诉讼诉权的目的在于启动诉讼程序，以达监督的目的。保护不是行政诉讼的特殊目的，任何法律都具保护目的，监督才能体现行政诉讼目的的特殊性；从立法过程及立法内容看，表明目的不是保护而是监督。
3、双重目的说。认为行政诉讼目的不仅在于保护公民、法人和其他组织的合法权益，而且还包括保障行政机关依法行使行政职权，并认为保护行政相对人的合法权益和保障行政机关依法行使权力不是对立而是统一的，二者不可偏废。
4、三重目的说。认为行政诉讼的直接目的是为了保障人民法院正确、及时地审查行政案件；通过审理行政案件，维护和监督行政机关依法行使职权，保护公民和组织的合法权益。该观点依据就是行政诉讼法第一条规定。
5、依法行政说。认为行政诉讼目的应当是制度的设计者和利用者共同的目的，将目的概括为依法行政，既体现了立法者的意图，又符合了利用者的需要。立法者眼里，秩序是首要的基本价值，依法行政才能实现行政秩序；在法院的立场，司法审查的根本目的在于保障和督促行政机关依法行政；在当事人角度，行政机关依法行政才能保障自身利益安全，从而实现利益。3
此外，还有所谓的纠纷解决说、程序保障说和多重目的说等等，要么是照搬照抄民事诉讼目的的相关学说，要么是将行政诉讼目的混同于行政诉讼参与各方的诉讼目标，在此不一一赘述。我国台湾学者在行政诉讼目的方面也作了卓有成效的探讨，主要提出了三种理论：一、权利保护说，此说认为行政行为违法侵害人民利益时，“行政诉讼乃一种谋求立法与行政协调的权利保护制度”；二、法规维持说，此说认为“以促使法规正当适用及维护法律尊严，为行政诉讼之主要目标”，至于个人权利的保护乃其附带的结果；三、折衷说，此说认为维持法规尊严是保障人民权利的“手段”，保障人民权利是维护法规尊严的“目的”，手段与目的均不能偏废，才能达至行政诉讼的宗旨。4
这些理论可谓确立我国行政诉讼目的的很好借镜，当然立足我国行政诉讼制度运作的实践和大环境仍是首要的。我们认为，行政诉讼的目的须是行政诉讼特有的目的，不同于刑事诉讼、民事诉讼、行政程序等目的；行政诉讼目的的认定建立在利益衡量的基础上，须从立法的背景和动因中考察，也须考虑到当前的时代要求。
（二）行政诉讼的唯一目的：保护相对方合法权益
关于中国行政诉讼的目的，一直存在争论，莫衷一是。在行政诉讼法制定前，有学者提出：“过去我们曾经颁布过一些关于保障公民合法权益的具体行政法规，但极不完备，以致在实际生活中常常出现投告无门，或者由于管理机关的职责不清，互相推诿，而使公民的控告、申诉长期不得解决，他们的合法权益得不到切实的保障。”5这是从保护公民合法权益的角度提出建立和完善行政诉讼救济制度的。还有学者分析了当时立法的实际情况，“关于行政诉讼法的立法目的，立法过程中主要有两种倾向性意见：第一种意见认为，行政诉讼法的立法目的主要是监督行政机关依法行政，保护行政管理相对人的合法权益免受行政机关违法行为的侵犯，为受到违法行政行为侵犯的相对人提供法律救济，第二种意见认为，行政诉讼法的立法目的主要是解决行政争议，维护行政管理，保护行政机关依法和有效行政。…最后立法者主要采用了第一种意见，但也吸收了第二种意见的合理部分。”6行政诉讼法第1条表达了上述立法目的，可以说立法采取了双重目的说。
从立法背景和立法意图分析来看，关于行政诉讼目的的分歧主要集中在行政诉讼的目的究竟是保护公民、法人和其他组织的合法权益，还是同时具有维护行政机关依法行使行政职权的目的。我国行政诉讼法第1条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”从该条规定字面意义上看，“保证人民法院正确、及时审查行政案件”就是实现“保护公民、法人和其他组织和合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”这一目的的手段和途径。很显然，“保护公民、法人和其他组织的合法权益”在目的中居于主要地位（如果不是唯一的话）。如果将“维护和监督行政机关依法行使行政职权”解释为“保护公民、法人和其他组织的合法权益”的结果在语义诠释学
上是可以说得通的。当然，关键在于我们为什么作如此解释，而不作双重目的的解释；现在我们只是说明将“保护公民、法人和其他社会组织的合法权益”确定为我国行政诉讼的唯一目的并不存在“脱法”的问题；并且立法意图中指明的双重立法目的并不具法律约束力，因为法律一旦制定便有了独立的生命力，即具有后现代主义鼓吹的“杀死作者”的全新意义，这也为从事法律解释学研究的大多学者所赞同。
我们主张，中国行政诉讼的唯一目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，其理由主要在于：首先，我们是在语境中看待行政诉讼的制度建构意义的，为实现“民告官”的真正意义上的对峙和平衡，相对于已然非常强大的政治国家或权力一方而言，用法律来保护相对弱小的个人或权利是相当必要的，保护公民、法人和其他社会组织的合法权益符合的这一要求。同时，我国正处于“依法治国、建设法治国家”的时代进程中，而中国本身具有极深厚的官本位传统，此种背景下强调民权保护具有相当大的时代意义。其次，从行政诉讼的产生看，行政诉讼是适应现代社会中行政主体一方的不法行政行为侵犯相对人的合法权益、为切实保障行政相对人的合法权益而产生和发展起来的，没有行政主体一方对相对人事法权益的侵害，即不会存在行政诉讼。因此，行政诉讼的目的只能是保障行政相对人的合法权益，而非其他。7再次，从行政诉讼的性质来看，“民告官”的行政诉讼是对相对人提供保护的救济途径。民之所以要告官，原因在于行政管理中民始终处于服从地位，对于违法的、侵害其合法权益的行政行为相对人也必须忍受；若无行政诉讼，难以对公民的合法权益提供保障，对于违法侵害其合法权益的行政行为，相对人可通过行政诉讼途径免受其约束，从而达到行政主体和相对方法律上的平衡。最后，行政职权的特殊性决定了行政机关的行政职权无须通过行政诉讼加以维护。在行政管理中，行政机关享有实现自己意志的全部特权，行政机关依靠自身的力量即可强制行政相对人接受行政管理，不必也无须借助行政诉讼来实现其所代表的国家意志。因此，维护行政机关依法行使职权也就无从谈起。8另外，法律也没有权力要求相对人通过“私人诉讼”的方式代替国家对行政机关加以监督或者维护。
有人认为，人民法院通过行政诉讼对行政机关的具体行政行为加以审查，违法的作撤销判决，合法的作维持判决就是对行政权力的维护。我们认为这种观点是站不住脚的。9因为从学理上讲，行政行为具有公定力的特性，行政行为一经作出便假定合法有效，除非被国家有权机关依法撤销，否则效力始终存在。由是观之，行政行为的效力来自其自身而非法院的维持判决，法院只是可能在一定情形下否定行政行为的效力，维持判决只是对具体行政行为效力的确认，而决不是赋予。至于人民法院对于行政机关申请的行政行为的强制执行，只是人民法院承担的一项执行职能，其本身与行政诉讼要旨相去甚远，不在行政诉讼目的考虑之内。
当然，我们说中国行政诉讼的唯一目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，并不排除中国行政诉讼在解决“民告官”的行政纠纷、促进社会秩序稳定方面的功能，也不否认通过行政诉讼起到的监督行政机关及其工作人员依法行政的作用，监督说和依法行政说的问题在于将目的与功能混淆了。有人将后两者划入行政诉讼的目的，哪怕是次要目的，也是我们不能赞同的，因为双重乃至多重目的存在会冲淡主要目的的意义，并且在目的冲突时带来极大混乱。
二、行政诉讼目的实现之现状分析
1989年《中华人民共和国行政诉讼法》的公布及一年之后的实施，给公民、法人和其他组织开辟了一条纠正行政机关违法行为，保护自身合法权益的救济途径。十余年来，中国行政诉讼的实践取得了一定成绩，从1989年行政诉讼法颁布，至1998年，全国各级法院共受理各类一审行政案件460308件，其中1998年受案98463件，是1989年受案的10倍。10经过审判，人民法院依法纠正和制止了行政权力的不当行使，消除、减少了因违法行政给国家行政管理的负面影响，较好地保护了公民、法人和其他组织的合法权益。
然而，在中国这个官本位意识十分强烈、缺乏法治传统的社会里，以“民告官”为本质特征的行政诉讼制度要想在短期内取得极大成功，毕竟不太现实。基于我们对中国行政诉讼的唯一目的是保护公民、法人和其他组织合法权益的认识，我们认为中国行政诉讼实践并不容乐观，制度运作可谓举步维艰、困难重重。据一项调查报告分析，有25％的法官、40％的律师、21％的行政干部认为行政诉讼或审判只是一种形式，实际上解决不了什么问题，11这样的民意部分反映了实践在实现行政诉讼目的上的很大不足。
行政诉讼实践主要存在如下一些有背目的的问题12：
第一，尽管自1990年以降法院作维持判决的案件比例逐年减少，但法院平均每年作出维持被诉行政行为的判决约占结案总数的30％，绝对数仍然较大，远远高出撤销和变更判决之总和，撤诉率居高不下。而且被诉行政行为的合法性是否果真如数据所示显然值得商榷。
第二，近几年，人们对行政诉讼的热情开始降温，1990年全国法院一审收案13006件，1991年高达25667件，上升幅度为92.35％，但自1992年起增幅开始下降，有些地方法院甚至呈负增长。如浙江省法院系统1992年和1993年却分别比上一年分别下降11.2％和10.81％。13北京市海淀区法院在北京市近郊中收案是最高的，1992年也仅收案20多年，有的法院一年仅收几件14.随着社会的发展，法治进程的推进，行政案件大幅增加是正常的，如果不是我们的行政机关真正做到依法行政的话，这种不升反降的趋势正反映了许多行政管理相对人对行政诉讼缺乏信心，恰好反证了我国行政诉讼实践未能很好实现行政诉讼保护公民等合法权益的目的。
第三，法院办理行政机关申请执行案数量过多，甚至远远超过行政争议案。当行政争议案收案率日减的同时，执行案却日增，1993年度，两类案件分别为27911件和88147件，二者之比竟达1：3.19！应当指出，如此大量的行政裁决执行任务由行政庭承担，即使可堪重负，亦有不务正业之嫌；并且原本以实现行政诉讼保护公民、法人和其他组织合法权益的目的为己任的行政审判庭却与行政机关并肩作战，相对人又如何能对行政诉讼有信心，人民法院又如何能实现行政诉讼的唯一目的？
此外，我国行政诉讼实践还存在着明显的少和难的问题。从受、结案数看，公民诉诸法院的行政纠纷为数甚少，以结案数最多的1999年为例，全国各级法院审结一审行政（含赔偿）案件共10万余件，而现有行政法官1.2万余名，15年均每位法官审结案8余件。有些公民与行政机关发生纠纷后，常常投诉无门、合法权益得不到应有的保护，难主要表现在：一是有的公民时受到法院无理的限制，或被拒之门外，如计划生育行政处罚案；二是有的公民诉权受到行政机关的限制，即行政机关在处理时采取“不作为”的手段增加公民的难度，如将公民送劳教不作劳教决定书，或者在处罚决定书、通知书里不告知诉权和诉讼时效等。16不仅如此，德国学者何意志指出，许多行政机关害怕当被告，因而在行政执法时，尽量避免作出书面决定而采取“议价行政”17.应当指出，上述现象反映了或导致了行政诉讼保护相对人合法权益目的之难以实现。
那么，行政诉讼制度的运作为什么不能实现行政诉讼的目的？
首先，行政立法方面的原因。目前，我国的立法尤其是行政立法相当混乱，立法中不协调和冲突现象相当严重：一些机关越权制定法规规章，或没有规章制定权也制定强制性规范；一些法规、规章同法律相重叠、相抵触，或法规之间、法规与规章之间相矛盾、相冲突；一些部门制定法规、规章时不顾及公民权益而为本部门、地方争局部利益。18法制的不协调乃至恶法的大量存在必将导致行政诉讼的不知所措，因为法院无权对违法的行政立法作出裁判，相应地对依违法的法律依据作出的具体行政行为也就无能为力了。要切实实现保护公民法人和其他社会组织的诉讼目的，从根本上即应保证大量行政立法的良法化和统一化；当然，这是一项规模浩大同时意义重大的法治系统工程了。
其次，行政诉讼法本身亦有局限。其一，行政诉讼的受案范围过窄。我国行政诉讼法规定的受案范围仅限于部分具体行政行为，将抽象行政行为、法定最终裁决行为以及内部行政行为等均排斥在受案范围之外，显然与行政诉讼的目的不完全一致；而且，法院审查原则上不涉及行政行为合理性，但随着行政机关自由裁量权的扩张，大量合法但不合理的行政行为严重威胁着公民、法人及其他社会组织的合法权益，现行规定显然不利于行政诉讼目的之实现。其二，诉讼当事人和参加人方面，法律对原被告资格规定不够具体、明确，造成有些地方、有些法院有意将某些行政争议排斥在行政诉讼之外。其三，在受理方面，法律关于时效为三个月的规定显属过短，原告的诉权得不到真正保障；法律对一审法院既不受理、又无书面裁定的是否允许当事人上诉、是否属于检察院监督范围等也无明确规定，一定程度上也影响了原告的权利，不利于诉讼目的之实现。其四，法律规定的执行条款不够严厉，被告行政机关不应诉、不出庭、法院判决后拒不执行十分严重，对行政诉讼法有抵触情绪的行政机关首长还很多，某些地方政府借可能影响当地经济或行政致效率为名、千方万计阻止法院判决的执行。
再次，人们的诉讼意识较为淡泊，老百姓不知告官、不敢告官、不会告官、告后怕报复的心态普遍存在。据调查，假设受到政府侵权时，约有70%的人表示会选择正当途径和方式主张权利19；但是，根据实际情况的调查又显示，受到行政处罚的人，不服处罚的人数要高出通过正当途径提出救济的人数10倍以上20.行政诉讼的目的虽然在于保护公民、法人和其他组织的合法权益，但是长期受儒文化影响的国人自身缺乏强烈的权利意识，而又对司法权威缺乏足够的信心，此种情形下行政诉讼的保护目的就很难实现。当然，从行政机关和法院的角度来看，行政机关工作人员的“官本位”意识、法官的依附心理也是不容忽视的制度外原因21.解决问题的根子在于强化法制教育、提高法律意识、训练为权利而斗争的勇气，同时通过制度的改造和制度运作的展示增强民众对行政诉讼的信心，使民要争权利、官不敢滥用权力。
最后，我国司法体制、行政管理体制中存在的许多问题，以及日益严重的法外干预现象，根本上阻碍了行政诉讼法的正确实施和诉讼目的的切实实现。具体来说，虽然法律明确规定法院独立行使行政审判权，但实际上法官会受到多方面的干预和影响，如上级单位或有关领导批条子、打招呼、施加压力，使得法院审理难、执行难；现行法院的依附性，实际上降低了法院独立审判的胆量和能力，从而影响法院的独立公正审理。一旦法院不中立、不独立就难以做到公正，弱小的个人在面对强大的政府又何能期待其合法权益得到保护、诉讼目的又何能实现呢？培根在几百年前曾说：“一次不公正的（司法）判断比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源破坏了。”22
三、行政诉讼目的与撤诉
我国行政诉讼法实施十余年来，撤诉率居高不下，行政案件的撤诉结案率逐年上升，已成为行政案件结案的主要方式。1998年以后，行政案件的撤诉率略有回落，但在撤诉案件绝对数上仍属较多。全国1996年撤诉率超过了一半；在某些地方上，情况更为严重，黑龙江省某市1995年撤诉率甚至高达总结案数的81.7%23，这些不能不引起我们对于撤诉问题的关注。
撤诉是法院受理案件后，宣告判决前，原告撤回其，不要求法院审理的诉讼行为；撤诉权与权相适应，原告在享有权的同时也享有撤诉权。按照现代司法的一般原理，法院应是中立的、被动的裁判者，当事人在诉讼中享有充分的处分自由；原告原则上可以自由撤诉，除为防止其滥用诉权、侵害被告的正当利益，法院不对原告的撤诉申请进行实质审查。传统民事诉讼理论认为，申请撤诉必须符合自愿和合法两个条件，任何情形下都不存在绝对的撤诉自由，须经法院的审查并作出相应裁定。近年来传统理论已经受到挑战，有学者主张“取消对撤诉的许可制度，法院对当事人的撤诉行为应无条件予以确认。”24
由于我国行政诉讼制度一度依附于民事诉讼制制度，在撤诉问题上具有一定相似性，目前在行政诉讼程序中的撤诉包括三种情形：原告主动申请撤诉；被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉；经人民法院两次合法传唤，原告无正当理由拒不到庭，视为申请撤诉。此三种撤诉都应经人民法院审查，人民法院在原告撤诉等问题上具有最终决定权，法院对原告撤诉申诉进行程序和实体的双重审查，可以认为在我国行政诉讼中存在着具有浓重职权主义色彩的限制撤诉制度。有学者认为，我国的限制撤诉制度是“用心良苦的法律规定”；原告在行政诉讼中势单力薄，一旦受胁迫而撤诉，行政诉讼就无法进行，行政诉讼关于保护原告权利、监督行政行为的立法宗旨就无从谈起。为此，需要通过第三方（法院）的干预来平衡原、被告实力差距，从而保障行政诉讼进行下去。所以，限制撤诉的目的应当理解为保护原告利益，25实现行政诉讼之目的。
然而，现实中行政诉讼案件撤诉率过高，也就看不出“用心良苦的法律规定”起到了什么实际效用，据了解，《行政诉讼法》施行至今，几乎很少有法院在审查撤诉申请后作出不准许撤诉的裁定，这与行政诉讼保护相对人合法权益的唯一目的明显背道而驰。撤诉可分为正常撤诉和非正常撤诉，所谓“非正常撤诉”，其共同特点是：原告对被诉具体行政行为并非没有异议；原告撤诉也非心甘情愿，而是受外力影响；撤诉时原告权益未得到保护；法院对原告的撤诉申请“绿灯”放行。26有学者指出，“从实质上说，非正常撤诉是行政诉权受阻的具体表现。”27司法实践中出现的撤诉有的属于被告变更具体行政行为后撤诉，也有的是原告明知自己理亏而撤诉，更多属于非正常撤诉。对此，法院既然具有审查撤诉自由的最终决定权，就应审慎对待，从行政诉讼真正目的出发，在衡量原告和国家公共的合法利益均不受损害的前提下决定是否允许撤诉，以求解决行政诉讼司法实践中撤诉率过高的问题。
高撤诉率的背后实际上隐藏着许多有背于行政诉讼目的的东西。行政诉讼法试图通过法院对行政行为合法性的裁决，促进依法行政，但是很多行政案件“往往不是以法院的判决而告终，而是随着原告的撤诉而消解。‘非正常撤诉’不但使原告的合法利益未能得到保护，诉讼个案对推动行政法治进程可能的贡献也因此化为乌有。撤诉审查制度在中国的现实中遭到的挫败，反映了整个行政诉讼制度面临的整体困境。”28追究高撤诉率出现的原因，主要由以下几个：
首先，相对人不能不敢很好地行使自己的控诉权，一个极为重要的因素就是行政机关及其工作人员方面的干涉，有的行政机关工作人员甚至对敢于求助司法救济的当事人（甚至是撤诉了的原告）进行威胁、刁难和打击报复，从而使相对人不能，了也被迫撤诉，少数不信邪的人“铤而走险”，胜诉了却比败诉还惨。29
第二，我国行政诉讼制度的运行尚未形成良性循环，相对人对诉讼结果的公正性缺乏信心，纵使在法院胜诉了还存在一个执行难的问题，所以从诉讼成本和诉讼收益的角度，不少相对人退缩了，或主动申请撤诉或干脆不出庭。
第三，由于司法独立不到位，受理行政案件干扰大，一方面法院怕得罪行政机关，不愿受理行政案件，即便受理了也往往做原告工作，动员其撤诉或偏袒被告，此种情形相对人一般会选择撤诉；另一方面，作为被告的行政机关也轻视法院，以至于出现被告公开刁难报复法院、约束法官自由等现象，甚至在诉讼过程中出现被告公安机关当庭将原告抓走的荒唐事30，原告方不撤诉都不行。
第四，在许多具体原因的背后，其实归根结底还是一个法律意识淡泊的原因，行政主体一方有着特权观念和官本位思想障碍，敢于滥用特权、打击报复；相对人一方有着权威主义障碍，公民逐渐养成了畏权威如神、甘愿服从权威的心态，31不懂法、不会告、不敢告，自我保护意识淡；法院一方也未必敢于公正司法，综合起来，这是造成行政诉讼现状、导致撤诉率过高的一个深层的重要原因。
当然，也不排除部分相对人觉得自己理亏或自认错告而申请撤诉或被视为撤诉的，但我们认为这毕竟是少数，因为在中国当下这种环境下民告官已经需要相当大的勇气了。
总之，撤诉率过高折射出公民、法人或其他组织的合法权益大肆受到威胁、侵害甚至践踏而忍气吞声的社会气象，撤诉率过高反映了我国行政诉讼目的不是很好地实现了而是离切实实现还很遥远。怎么办？我们认为，首先应为公民提起行政诉讼提供安全保障，规定更完备的诉讼权利并切实确保其实现，严防被告的打击报复，让民敢与官斗；其次，进一步监督和制约行政机关及其行政权力，使其不易被滥用；再者，改变法院形象和司法大环境，使司法公正可以预期；最后，着力于各方良好的法律意识的培养。经历上述改革，行政诉讼的保护公民、法人和其他组织合法权益的目的才有可能实现，其实现才会有一个良好的前景。
四、行政诉讼目的与司法变更权问题
行政审判中的司法变更权，立法过程中曾经是一个极有争议的问题，行政诉讼法实施以后，又引发一系列有关它的实际运用问题的争论。所谓司法变更权是法官在适用法律上的自由裁量权，行政诉讼中的司法变更权是指人民法院在审理行政诉讼案件时，依照法律、法规变更行政机关作出的行政处理决定的权力。在我国，法院对行政合法性的审查权除了可以撤销外，对于显失公正的行政处罚还可以变更，行政诉讼法第54条第四项规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更。”这种司法变更权是司法权对行政权的最明显干预，也是司法裁量权的最突出表现32；在行政审判中，法官通过行使这样的自由裁量权，可以对司法审查监督范围的内涵和外延予以丰富和发展，从而更好地实现行政诉讼私权保护的目的。
（一）行政诉讼中设立司法变更权的必要性
在行政诉讼中，人民法院应否拥有司法变更权？对此，学界和实务界一直存在争论，持反对意见的人认为，如果赋予人民法院司法变更权，就会侵犯行政机关的职权，破坏现代国家机关职能的分工，甚至可能导致司法机关代替行政机关行使职权。持赞同意见的人认为，人民法院在行政诉讼过程中变更行政机关的错误决定，是对行政职权的一种有效监督和制约，旨在促进依法行政；同时，作为事后救济方式的行政诉讼是对违法行政的一种补救，性质上是纠正行政决定的错误，而非代替行政机关行使职权。我国行政诉讼立法确立了法院在行政审判中的有限的司法变更权，为了有利司法变更权的行使，今天进一步澄清观点、以正视听是很有必要的。我们认为，确立法院享有一定的司法变更权的理由主要如下：
我国行政诉讼的目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，而非维护行政机关行使职权。目的总要通过一定的机制运行来实现，确认法院在行政诉讼中可以行使司法变更权是对行政权的一种深刻的制衡。“立法者不是可以预见一切可能发生的情节，并且据此为人们设定行为方式的超人，尽管他竭尽全力，仍会在法律中留下星罗棋布的疏漏和盲区”，33我国目前法律对行政处罚的幅度规定得过宽泛，立法的局限性使得行政的自由裁量成为必要。然而，行政机关行使自由裁量权很可能产生畸轻畸重的情况，确认法院对行政案件的司法变更权可以为私权保护增设一道防线，有利于弥补立法缺陷，有利于防止行政机关滥用自由裁量权，从而根本上有利于行政诉讼目的之实现。
若人民法院在审理行政案件时无权变更行政机关做出的错误决定，将会导致两种不良后果，阻碍行政诉讼目的之实现。其一，法院对错误的行政决定只能判决撤销，那么行政机关可能不再做出新的行政决定，或者不按法院的意向作出新的决定。在不再作出新的行政处罚决定的情况下，行政机关可能放纵了违法，根本上保护的不是相对人的“合法”权益；在不按法院意图作出新的行政处罚的情形，可能任意加重或减轻，会造成新的显失公正，仍然达不到保护相对人合法权益的目的。其二，法院对错误的行政决定予以维持。由于我国目前一部分行政法律、法规规定的处罚幅度过宽或根本无处罚幅度，对行政执法中畸重畸轻的情形，没有变更权的法院就可能因缺少撤销的法律依据而只能予以维持，这显然不符合行政诉讼的目的和要求。34
从效益的角度来看，法院享有一定司法变更权能加快满足相对人的诉讼利益和要求，从而更好地实现保护相对人合法权益的目的。对于合法但不适当的行政决定，法院若只能判决撤销，撤销后由于种种原因，行政机关可能在合法的幅度内再次作出与原决定相差无几的新决定，易于导致撤了再裁、裁了再诉、诉了又撤等循环往复的诉讼局面。这样不仅难以保障行政诉讼及时性，更是给当事人增加了诉讼成本，延缓了对相对人合法权益的保护。
司法变更权的行使并未破坏行政和司法之间的职能分工，不会导致司法机关代替行政机关行使职权或两者合流，龚祥瑞教授曾指出，“权力，尤其是自由裁量的权力，必须受牵制，不能不受控制，”35我国现行的司法变更权正是着眼于对行政裁量权的适度控制。司法变更权是在行政职权已经实行终了之后通过司法程序而施加的一种制约，它不是干涉行政管理权，也不是取代行政管理权，而是通过司法程序进行事后监督的必然结果。并且，由于我国目前的司法变更权针对的是行政机关的“显失公正”并纠正之，所以司法机关的终局裁决虽然直接影响相对人权益，但不会导致司法与行政的合流，合于保护相对人合法权益的诉讼目的。
此外，从国外行政诉讼或司法审查的经验来看，为了更好实现各自国家行政诉讼的目的，越来越多的国家承认法院对一定范围内的行政决定拥有司法变更权，倾自于用变更方式纠正既有错误因素又有正确因素的行政决定，及时有效地保护私权。总之，为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，我国行政诉讼制度确定一定的司法变更权是非常重要的；并且，从实现行政诉讼目的的长远角度来看，这种司法变更权不是多了，而是少了。
（二）改良：显失公正行政处罚的司法变更
在刑事诉讼和民事诉讼中，法院拥有完整的全面的司法变更权；而我国行政诉讼制度规定，人民法院只能对具体行政行为中的极小部分可以行使司法变更权，因而这种司法变更权是有限的司法变更权。目前，从更好地实现行政诉讼目的的角度出发，显失公正行政处罚的司法变更应予以适度改良：
首先，设立司法变更不加重对原告处罚的原则，切实保护相对人合法权益。在行政审判的过程中，有时会遇到行政机关对相对人处罚明显过轻的情况，法院对此是否应当作出判决予以变更，加重对该相对人的处罚呢？我们认为，从保护相对人合法权益的角度出发，应当确立司法变更不加重对原告处罚的原则，对行政诉讼中的司法变更权作适度改良：在行政审判中，即便有行政处罚畸轻的情况，一般也不宜加重对原告方的处罚。36第一，行政诉讼法的立法宗旨主要是为那些合法权益受到具体行政行为不法侵害的公民、法人和其他组织提供司法救济，行政诉讼本身是为了凸显对原告合法权益的保护，行政诉讼法赋予法院司法变更权也是为保护相对人合法权益提供特殊的法律保障，因此，司法变更加重对原告方的处罚不合行政诉讼目的。第二，对于相对人畸轻的行政处罚可以通过行政机关的内部监督途径来解决，从而达到保护相对人“合法”权益的目的，而不必通过加重的司法变更造成司法是行政的附庸这样的社会形象，况且法院在有第三人参加诉讼的可以适度加重。第三，“民不敢告官”、“民怕告官”的传统观念至今仍然是开展行政诉讼的严重障碍；若法院采取加重处罚的变更判决，一部分相对人就会有顾虑，不敢或不愿提起行政诉讼，行政诉讼就会流于形式，不利于保护相对人的诉讼权利，司法救济就会落空。司法加重变更会加剧行政审判工作的这种困境，从政策倾斜上不应采取此种作法，当我国行政诉讼有了很好的大环境，从客观上更利于实现行政诉讼的目的。第四，从我国程序立法来看，刑事诉讼法上有“上诉不加刑”的原则，尽管行政诉讼法未有相关规定，但应认为，“变更不加重”原则是符合程序法的立法精神的。而且，世界上其他国家和地区的立法惯例和经验告诉我们，变更处罚不加重很有必要和可行性。37
其次，应当明确法院对劳动教养可以适用司法变更权。目前的行政诉讼实践中，法院在审理不服劳动教养决定案件时，将劳动教养大多列入行政强制措施范畴，只能维持或撤销，不能判决变更。劳动教养作为对具有严重违反治安管理或有轻微违法犯罪行为、但尚不够刑罚处罚且又有劳动能力的人所实施的一种强制改造措施，名义上虽然是行政强制措施，但实际上是限制人身自由的各种行政处罚中最严重的一种处罚方式，将其排除在司法变更的审查范围之外是很不妥当的。尽管目前有关法规中，未将劳动教养明确规定为行政处罚的措施，但是为了实现保护公民合法权益的行政诉讼目的，我们认为应当一切从实际出发，在有关司法变更权的行政诉讼制度改良中明确规定，对劳动教养法院可作变更判决，并且推动在今后的行政审判实践中，允许法院对不服劳动教养的行政案件依不同的具体情况适用司法变更权。
（三）突破：扩展行政诉讼中司法变更权的适用范围
从理论上讲，人民法院的司法变更权可以分为两大类，一类是显性变更或直接变更，我国行政诉讼中法院对于显失公正行政处罚的变更判决即属此种；另一类是隐性变更或称间接变更，即法院在判决中不直接宣告变更被诉具体行政行为的内容，只是在判决撤销被诉具体行政行为的同时，判令行政主体重新作出某种具体行政行为。38行政诉讼的判决有一种特殊的判决形式-重作判决，行政诉讼法第54条第二项规定：“具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为。”这种重作判决即可视为隐性变更或间接变更。
我们知道，我国行政诉讼的目的在于保护公民、法人和其他组织的合法权益，各种判决形式也是围绕实现诉讼目的来设置的。重作判决的这种隐性司法变更方式的优点在协调法院和行政主体关系的情况下达到监督行政主体依法行政的职能，其不足之处也十分明显，法院虽可判决被告重新作出具体行政行为，但是被告行政机关未必会按司法建议作出一定的行为。基于行政诉讼的目的是保护相对人权益，这种隐性变更的方式偏于软弱，不利于实现此目的。我们已在对显失公正的行政处罚进行司法变更方面开始了有益的实践，那么是否可以更进一步，以重作判决的行政争议为审查对象扩大司法变更权的适用范围呢？
站在实现行政诉讼保护公民、法人和其他组织合法权益的目的高度，我们认为我国目前将司法变更权仅限于显失公正的行政处罚是保守的，39应将其适度扩展，变更范围扩至其他形式的行政处罚、扩大至行政处罚以外的具体行政行为。学界和实务界已经作了一些有益探讨，有人认为，原告对行政机关居间裁决不服时，也有同时解决民事争议的要求，为彻底解决这类争议，应允许人民法院对行政机关错误的裁决行为予以变更；40行政处理（多数是行政机关设定权利的行为）在违反法律或显失公正的情况下，行政机关违法要求履行义务的部分案件，也应适用判决变更41，这些都是我们扩大行政诉讼司法变更权的适用范围可资借鉴的。
随着司法权威的逐步树立，强调司法对行政权的监督和制约是必要和可行的，扩展行政诉讼中司法变更权的直接适用范围显然有助于行政诉讼目的之实现。其实，司法判决的基本功能在于彻底解决所针对的法律争议，西方有学者曾说：“倘若人们求助法律程序来解决争议，那么争执须在某一阶段上最终解决，否则法律程序就毫无意义。”42在行政诉讼中，司法审查的有限原则一定程度上制约了司法判决的彻底性，但也不宜过分拘泥于这种特殊性，毕竟彻底解决法律争议才是司法的常态或发展方向。在技术上，扩大司法变更的适用范围可以从将重作判决的隐性变更逐步作为司法的直接变更，将司法建议上升为变更判决，这种渐进式的改革应当不至于遭到太大阻力，虽然它在制度上作了很大的突破。当司法权在保护相对人合法权益方面发挥更大作用时，中国行政诉讼目的之最终实现也就是可以期待的事了。
五。推动目的实现：行政诉讼法的“作为”
行政诉讼目的在行政诉讼制度建构以及改造过程中具有极为重要的意义，如果视行政诉讼制度为金字塔状，行政诉讼目的就是塔尖-整个制度的支撑点，没有它则整个制度轰然倒塌。从行政诉讼法是程序法的角度来看，行政诉讼法中的各项程序无不围绕着行政诉讼目的建立，各项程序的设置无不体现着行政诉讼目的。以行政诉讼法规定的举证责任为例，考虑到行政诉讼被告行政机关在作出具体行政行为时具有一定优势，能够掌握和控制更多的证据，而且“先取证，后裁决”是行政行为的正当程序，行政诉讼法为达保护相对人合法权益的目的，规定了被告对具体行政行为合法性负举证责任的原则，这种程序设置对于达到行政诉讼目的具有重要作用。什么样的目的决定什么样的程序，相反，如果我国的行政诉讼目的是维护和保障行政机关行使职权，那么法律就应规定原告对行政行为的不合法负举证责任了。
行政诉讼的目的也决定了法院审理案件时必须遵循的原则和具体的审查对象。审查对象是从法院审判的角度引发的一个实践问题，旨在明确法院在诉讼中的地位、职权和工作的重点，实践中，一些法官便不顾行政诉讼自身的特殊性，仍然沿用旧的习惯，像理民事案件一样去审理行政案件，有的法官以原告的行为为审理对象，只要原告的行为违法就推论出被告的行政行为不应撤销的结论，以致于在法庭上形成法官和被告共同审原告的现象，治安行政案件在这方面尤为突出。结果，违法的行政行为被违法的审判行为所放纵，以至行政审判难以实现其保护公民、法人或者其他组织合法权益的目的，在社会上造成了不良的后果。43既然行政诉讼的目的在于维护行政机关行使职权，那么就应当以行政管理相对方的行为是否合法为审查对象，此点需要强调。
在行政诉讼法的程序设置问题上，我们首先探讨受案范围问题。当我们将视角放得远些，“本质上说，确定行政诉讼受案范围不是一个法律性问题，而是一个政策性问题，但它不能偏离行政诉讼的立法目的，它应当是通过政策性的平衡使行政诉讼的受案范围更有助于实现行政诉讼的立法目的。”44从行政诉讼的目的在于纠正违法行政行为从而保护相对人合法权益来看，目前的受案范围显得太窄，因为从目的出发按照逻辑推演，所有行政行为均应该进入行政诉讼的范围，换言之，法院应当受理相对人对所有行政行为提起的诉讼。有学者指出，“为了确保相对人的合法权益不受侵犯，应当从立法论的角度扩大受案范围，至少应从解释论的角度对其予以尽量宽泛的解释。导致行政上的法律纠纷不仅限于具体行政行为，关于其他行政活动，只要侵害了相对人的权益，就应该确保其诉讼的途径。”45我们认为，除了极个别的案件法院不宜受理外，绝大多数行政争议都应纳入行政诉讼的范围，建议将抽象行政行为和部分诸如行政委托，行政追偿等内部行政行为纳入行政诉讼的受案范围，建议将行政行为的合理性纳入司法审查范围，建议将除人身权、财产权以外的宪法赋予的其他全部私权利纳入行政诉讼的受案范围，这由行政诉讼目的决定，也是时展的需要。
其次，当事人资格（尤其原告资格）的认定和受案范围有着非常紧密的联系，所诉行政行为须在《行政诉讼法》规定的受案范围内。我国法律对于行政诉讼原告资格的规定比较笼统，“司法解释应当充分保护公民、法人或者其他组织的合法权益，不能过于严格地限定原告资格的范围，也不能在法律之外再增加其他条件”46.然而，这种“应当”并不必然在实践中实现，实践中有些地方、有些法院作缩小的解释，将受到具体行政行为侵害的间接承担人、利害相关人、被违法取消法人资格的法人或其他组织等都视为不具备原告资格，不能。其实行政诉讼目的与行政诉讼原告资格有着密切的联系，有学者指出，“控权说目的论指导下的原告资格设定相对比较宽泛，以便更多的公民或组织对行政行为提起申诉”47，这里的控权说目的论和我们所说的保护相对人合法权益的唯一目的的含义实际上是一致的。在进一步明确行政诉讼的唯一目的是保护相对人合法权益的今天，我们应当看到现行法律对于原告资格的设定显得太窄，通过立法明确扩大原告范围十分必要。考察国外行政诉讼制度，在确认行政诉讼原告资格问题上一般有“受害人诉讼、利害关系人诉讼、民众诉讼”这三种做法，实践中，“各国在行政诉讼的原告资格问题上，是从严格限制到逐步扩大到几乎没有限制，使行政诉讼制度保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行政的功能得到充分发挥”48，这是值得我们借鉴的。
其实被告资格的规定也有问题，行政诉讼法及相应解释未能区分委托与授权的界限，造成规章授权的组织能否作被告、规章以下规范性文件授权的企事业单位、其他组织能否作被告均不明确，实践中较为混乱；行政诉讼法及相应解释对行政机关自行设立的临时机构、内部机构、办事机构、联合执法机构等做出具体行政行为的，由谁作被告也无明确规定，造成实践中难以把握。49另外，行政诉讼法及相应解释对诉讼第三人的地位也缺乏明确规定。这些问题怎么解决？我们认为，应当本着实现保护相对人合法权益目的之原则对诉讼当事人及参加人和规定进一步明确化、具体化，尽量对原被告资格作扩大、宽泛的解释，有利于原告方、防止被告方推诿责任，最终达到更好地保护相对人合法权益的目的。
此外，在受理方面问题的解决途径在于将时效延长，对一些可能影响原告诉权实现的情形作合理明确的规定。执行不力的对策在于规定更严格、更具体的执行措施，将责任落实到相应行政机关首长个人，使原告来之不易的合法权益最终得到保障，从而在根本上实现行政诉讼目的。
注释：
*中国政法大学法学院教授、博士生导师
**中国政法大学行政法学专业2000级硕士研究生
1[美]e.博登海默：《法理学-法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，第109页。
2下文行政诉讼目的的第1-4种观点参见林莉红：《我国行政诉讼法学的研究状况及其发展趋势》（载《法学评论》1998年第3期）。原文还提到一种观点：行政诉讼目的是支持和维护行政机关行使职权，是行政执法的司法保障；应当指出这种观点近年已很少提及，或者已融进双重目的说之中了。
3参见胡肖华：《行政诉讼基本理论问题研究》，湖南人民出版社1999年版，第31-34页。
4涂怀莹：《行政法原理》，五南图书出版公司印行，第645页。
5引自姜明安：《行政诉讼法学》，北京大学出版社1993年版，第32页。
6姜明安：《行政诉讼法学》，北京大学出版社1993年版，第37－38页。
7参考了张树义：《冲突与选择-行政诉讼的理论与实践》第一章中“行政诉讼目的”部分，时事出版社1992年版。
8参考了张树义：《冲突与选择-行政诉讼的理论与实践》第一章中“行政诉讼目的”部分，时事出版社1992年版。
9参见王学辉：《行政诉讼目的新论》，载于《律师世界》1998年第2期。
10参见1999年3月19日《人民法院报》。
11参见王学辉：《行政诉讼目的新论》，载于《律师世界》1998年第2期。
12未加注的数据来自《中国法律年鉴》中“统计资料”。
13参见浙江省高级人民法院的统计资料。
14参见王振峰、陈有西：《法官谈行政诉讼的现状与思考》，载《中外法学》1994年第1期。
15参见马群祯：《依法扩大行政诉讼的范围》，载《人民法院报》1999年10月13日；又见丛染：《行政审判十年》，载《人民法院报》2000年4月13日。
16林念贺：《行政审判面临的问题与对策研究》，载《行政法理论与审判实务研究》，人民法院出版社2000年版，第347页。
17[德]平特纳著，朱林译：《德国普通行政法》，中国政法大学出版社1999年版，第209页。
18参见杨树明：《规范立法活动的重要保障》访谈李步云的观点，载《人民法院报》1999年10月9日；又见杨景宇：《认真执行立法法维护社会主义法制统一（上）》，载《法制日报》2000年8月10日。
19湛中乐：《行政诉讼法实施现状分析》，载于《中外法学》1993年第2期。
20参见《“民告官”法律意识现参见《“民告官”法律意识现状及趋向》，转引自王振宇王金城：《我国行政诉讼法制度症结与对策分析》，载《吉林大学社会科学学报》1997年第3期。
21参见王振宇、王金城：《我国行政诉讼法制度症结与对策分析》，载《吉林大学社会科学学报》1997年第3期。
22培根：《论司法》，《培根论说文集》，商务印书馆1983年版，第193页。
23孙林生、邢淑艳：《行政诉讼以撤诉方式结案为什么居高不下？-对365件撤诉行政案件的调查分析》，载《行政法学研究》1996年第3期。
24陈桂明：《民事诉讼模式之选择与重塑》，载于江平主编《民事审判方式改革与发展》，中国法制出版社1998年版。
25何海波：《行政诉讼撤诉考》，载于《中外法学》2001年第2期。
26参见李海亮、罗文岚：《关于非正常撤诉的法律思考》，转引自何海波：《行政诉讼撤诉考》，载于《中外法学》2001年第2期。
27薛刚凌：《行政诉权研究》，华文出版社1999年版，第221页。
28何海波：《行政诉讼撤诉考》，载于《中外法学》2001年第2期。
29参阅杨海坤：《摆脱行政诉讼制度困境的出路》，载《中国法学》1994年第3期。
301992年9月22日《报刊文摘》，近年仍有类似报道如《中国律师报》1998年12月12日。《人民法院报》2000年5月26日。
31参见梁振中、王仲田主编：《行政管理学教程》，中共中央党校出版社1999年版，第263-264页。
32朱维究、陈少琼：《司法自由裁量权与我国司法审查监督的范围》，载于《行政法学研究》1997年第4期。
33徐国栋：《民法基本原则解释-成文法局限性之克服》，中国政法大学出版社1992年版，第139页。
34参见胡肖华：《行政诉讼基本理论问题研究》，湖南人民出版社1999年版，第398页。
35龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社1995年版，第495页。
36当然有人会持反对态度，孔繁波在《关于适用司法变更权的两个问题》（载于《法学与实践》1994年第5期）一文中认为，“人民法院对行政机关所做的显失公正的轻处罚可以判决变更为重处罚”。
37有关赞同变更不加重原则的理由，阮志炎、吴根发的《关于设立行政诉讼变更不加重原则的探讨》（载《行政法学研究》1995年第4期）及孔繁波《关于适用司法变更权的两个问题》（载于《法学与实践》1994年第5期）的相关部分作了有益的探讨。
38参见胡肖华：《行政诉讼基本理论问题研究》，湖南人民出版社1999年版，第406页。
39李柏林在《行政诉讼中司法变更权的完善》（载于《法学》1994年第11期）一文中认为有限变更权存在严重缺陷和弊端：有限变更权是司法监督不完善的体现，有限变更权不符合司法干预原则，有限变更权不利于及时有效地保护当事人的合法权益，有限变更权不利于提高行政效率和审判效率。
40参见林莉红：《我国行政诉讼法学的研究现状及其发展趋势》，载于《法学评论》1998年第3期。
41参见李柏林：《行政诉讼中司法变更权的完善》，载于《法学》1994年第11期。
42[美]迈克尔。D.贝勒斯：《法律的原则》，中国大百科全书出版社1996年版，第37页。
43参见林莉红、李家斌：《也论行政案件的审理对象》，载于《河北法学》1998年第6期。
44参见林莉红、李家斌：《也论行政案件的审理对象》，载于《河北法学》1998年第6期。
45杨建顺：《我国行政诉讼法应作修改》，载于《中国经济时报》1998年2月5日。
46谭宗泽：《反思与展望-行政诉讼法十周年》第2页，中国行政法研究会1999年年会论文。
47王万华：《行政诉讼原告资格》，载于《行政法学研究》1997年第3期。
行政学的理论篇7
关键词:高等学校;行政管理;组织传播
高校作为实施高等教育的社会组织,在国家政治、经济和社会生活中发挥着重要作用。高校管理是一种专业化的、高难度的管理。传播是管理行为的最基本形式,它不仅成为各具体管理活动的基本手段而渗透到管理的各个角落,并贯穿于管理全过程的始终,因而也成为决定组织管理成败的关键;而且,随着管理研究领域的不断扩展,传播也必然影响着组织活动的更多方面,并进一步巩固其基础地位和作用,从而又将成为组织生存和发展的决定性力量。高校行政管理部门作为一个组织,它具有典型的传播特性。
组织传播是管理的一种表现形式。管理的每一种手段本质上都是属于组织成员交换信息的行为。高校行政管理(包括对人力、财物、时间、信息的管理)就是要通过组织、计划、实施等行动,使学校所拥有的人力、物力、财力发挥出最大的效益,实现学校的培养目标,完成各项任务。而组织传播在行政管理活动中起着举足轻重的作用。
一、高校行政管理中组织传播的特点及存在的问题
1.高校行政管理中组织传播的特点
高校行政管理中组织传播的特点可以从以下两方面来讨论:1)从传播的方向来看,组织传播对于高校来说,就是各院系之间、各班级之间、学校与学校之间、学校与社会之间的信息交流与沟通。其组织传播的方向有横向和纵向两种,纵向传播又有自上而下和自下而上两种。2)从传播的通道来看,高校组织中各成员之间传播互动内容可大致分为工作进展、工作要求、组织政策、薪水和福利等等。其信息的来源有直属领导、部门会议、其他部门的成员、管理者的陈述、同部门同级别的同事、直属领导的上司、高层管理者、下属等。高校信息传播基本上可分为两种形式:一是面对面的人际互动;二是透过中介通道,分书面沟通、口头沟通和非文字语言沟通三大类。
2.高校管理工作传统组织传播中存在的问题
(1)有价值的信息未能得到充分的传播。传统的高校组织传播模式主要是纵向性的层级传播,横向性的信息沟通不多,传播手段主要是文件通知、会议传达。由于在传播过程中受不同层次传播者对信息理解和选择的影响,造成信息量的减少和信息失真,传播的效果很受限制。特别是以口头方式进行的传播中,由于传播者的理解力、记忆力、转述力及个人好恶的不同,信息很容易失真。另外,处于组织内部流通环节的每一中间环节人,都既是信息的传送者,又是信息的“把关者”,各人的思想觉悟不同,利益不同,会根据自己的好恶而对信息进行加工或篡改,从而影响信息的有效传播。
(2)缺少双向沟通。有关学校发展的战略目标与计划,以及与教职工切身利益相关的重大政策的制定,牵涉面广而且复杂,但由于教职工民主参与的渠道不足,重大政策的制定和实施有时未能在有效传播与民主参与的基础上进行。一方面,是因为有些教职工民主参与意识不强,另一方面,是因为缺乏反馈或反馈不及时,影响教职工提意见和建议的积极性。沟通的关键仍在于组织管理者对组织传播的重视程度。缺乏有效的双向沟通,既减弱了个人对组织目标的认同和与他人合作的愿望,扼杀了教职工宝贵的创新精神和工作积极性,又反过来也进一步降低了组织传播的效果。
(3)组织传播制度化缺失。组织传播是一个改变态度、影响行为的持续的连贯的过程。但在具体工作中,往往缺乏统一的传播制度。校办、宣传部门以及工会组织作为高校组织传播的主要机构,有时只从各自的部门事务出发,缺乏协调与合作,达不到有效处理信息、及时反馈意见的系统要求;而各职能部门则一般只负责制定本部门的政策,至于制定的政策是否合乎实际,执行中存在哪些问题、效果如何,没有专门人员跟进调查研究,导致各部门制定的政策、规定有可能相互抵触,从整体上降低了职能部门的服务功能。
二、促进高校行政管理科学化的途径
1.有效构建高校组织的民主管理运行机制
制度化的组织传播机制,是建立在高校组织的民主化管理与运作基础上的,它要求相关组织传播机构之间的有效沟通与合作。首先,要求增强工会组织应有的民主建议和监督的权力,真正提高工会组织在管理和决策中的作用。同时,要充分发挥教代会的作用,调动职工民主参与、民主管理的积极性。其次,要根据各院系的具体情况,在下放权力的基础上,使组织传播更直接面向个体成员,以减少组织传播过程中的层级损耗,提高组织传播的有效性。再次,要建立以校办为枢纽的通过校办
[1] [2] [3]
与宣传部、校办与工会、校办与各职能部门、校办与学校领导之间的双向沟通的组织传播运行机制,增强职能部门的沟通与合作,形成良好的决策与信息反馈制度。
.加强管理沟通
管理沟通即组织中的人与人之间的沟通。沟通有助于下属与领导之间交流感情,有助于上级了解并满足下级需求,辅助决策,达成共识,完成目标,促进高校组织绩效的不断提高。要实现良好的沟通,需要注意做到以下几点:
()上级应该主动与下属沟通。沟通是管理者的首要职责和基本技能。学校组织的上层管理者首先是学校各种政策、信息的发送者,其次组织沟通网络无论怎样建立,管理者都是重要的沟通中枢,对各种下行信息、反馈信息进行着加工、处理和再传送。上级管理者要及时了解下级的需要,从自己管理的组织中获得比较有效的信息,正确地整理和反馈,传达给下属,利用沟通这一有效工具,实现对下属的有效激励,挖掘下属的潜能,为学校创造更好的业绩。
()完善高校行政组织的沟通网络。)在高校中管理沟通的主体和客体就是管理者和教职工。当管理的上下级之间充分地认识到自己的沟通角色的时候,就会形成无比坚实的主客体基础,主动地担当起信息沟通的传输者。在高校中,管理者和教职工都同时担当着信息发送者和接受者的角色,双方既是沟通的主体又是沟通的客体,而且都必须具备的关键角色行为便是反馈。要保证组织管理沟通畅行无阻,首先,必须保障沟通的主客体是敞开的、不闭塞的、有交流愿望的。其次,很重要的是,沟通主客体是易接受、善理解和有弹性的,有反馈意向和能力的。)建立完善畅通的沟通网络。沟通的基本要素有七个,即信息源、听众、信息、目标、环境、媒介和反馈。把这些沟通要素有机地、活跃地调动起来,使沟通渠道往返有序、高效畅通,形成完善的沟通网络。)讲究沟通技巧。沟通能力是一个内涵十分丰富的概念,它包括一系列广泛的活动技能。管理沟通技能的学习,既是个体自我提升的重要途径,同时也是组织效率和绩效提升的有效途径。管理沟通技能的涵盖也是广泛且细节化的,既包括一系列的沟通策略和原则,又包括一些技巧和细节,还要求沟通主客体双方具有换位思考的能力。)注重群体沟通和外部沟通。在高校管理中,学校要整合资源,就要搜集各方面的信息,要激励下属努力完成组织任务,就必须要了解教职工各个层面、各个侧面的需求。高校是一个群体单位,且与外界存在着必然的联系,所以要建立有效沟通的桥梁,还必须注重与整个群体以及与外部的沟通。
.采用多种渠道相结合的传播方式
要充分利用网络建立高校组织传播系统的平台。它是高校各部门向师生员工进行组织传播的接口,是各个组织传播子系统集成的统一的用户平台。从目前的技术现实角度上讲,它包括网络课堂教学系统、选课系统、科研系统、电子邮件系统、远程视频会议实时系统、人机交互虚拟现实系统、网络信息专家系统、BBS等等。要充分利用这些传播平台,逐层进行信息传播。而受者对信息也要及时进行反馈,即逐层反馈到各个相应的部门子系统。同时也可以发挥学校校报的作用。另外还要创立开放的传播环境,调动全体师生的积极性,共同参与学校管理,增强学校内部的凝聚力和向心力。
.健全管理模式和激励机制,推动组织传播的发展
组织传播活动要不断地改善与发展,就要不断健全管理模式和激励机制,从而改变组织内部的人际关系,使组织成员的满意度增加,对所属的组织产生认同感、归属感,迸发出奉献精神。通过确立规范化的制度条文,对从事管理的干部的职责、任务、培训、考核、待遇、升迁、奖励表彰、合理流动等各个方面做出明确规定,使干部的管理有章可循。要使管理者自始至终保持着兴奋的、积极的、时刻做好行动准备的状态,调动他们的工作热情和主动性,就必须采取一定的激励措施。可以从以下几方面实施:)提高管理工作者的期望水平。根据工作目标的具体性、难度以及制度的参与性来制定目标。对下属在日常工作中取得的每一点成绩都要加以注意,及时予以表扬,提高其工作成就感,不断增强其工作动力。)提高工作效价的水平。激励措施要考虑不同人的不同需要和个体差异性,激发管理人员的责任和成就感,从而增加其工作满意度。)要按照个人的工作绩效确定奖惩的运用,提高关联性。
行政学的理论篇8
关键词：海洋行政管理学；框架体系；构建原则；
作者简介：娄成武(1949-)，男，满族，辽宁北宁人，东北大学文法学院教授，博士生导师，主要从事行政管理研究。
海洋行政管理学是研究政府对于海洋事务进行有效管理的规律的科学，在中国兴起于20世纪90年代。海洋行政管理一般被定义为“国家尤其是政府部门依法对涉海行业以及涉海事务进行的计划、组织、协调和控制活动”，［1］（p139）英文译为“marineadministration”(英语中administration与management含义不同)通常海洋行政管理被归于行政管理之列，借助于行政管理的学科平台、基础理念等具体研究海洋事务以及政府自身涉海管理活动，符合行政管理一般的原理与发展规律。随着中国海洋事务尤其是国家战略层面的再设计，海洋行政管理学需不断更新，以适应海洋事务的新需求且发挥理论的引导价值。
一、海洋行政管理学发展现状
海洋行政管理学始自20世纪后期人类对于海洋利益的高度重视。超越陆地，走向海洋，拓展人类生存发展空间成为社会共识，如果说古代海洋开发利用与近代航海时代停留在尚未完全成型、统治管理职能不够明晰的政府的引导之下，那么近几十年来海洋事务的兴盛，则是由成熟的管理型行政的政府统摄之下推进而成，海洋行政管理获得理论与实践的双重内涵。海洋行政管理学正是在工业化时代背景下研究人类海洋事务管理规律，服务于社会对于海洋快速增长的需求。
中国海洋行政管理学发端于上个世纪90年代，学者与海洋部门官员对于海洋领域具体管理问题的论述。进入21世纪，学者逐渐开始由实证研究转向理论提升的过程，作为一门学问的海洋行政管理学也在其中不断地得到展开，如郑敬高于2002年出版的《海洋行政管理》一书。目前学界的研究集中在海洋行政管理学定义以及海洋行政管理学框架体系设计上。
最初的研究尚无明确的“海洋行政管理学”定义。学者通过基于海洋管理学探讨“海洋行政管理”，略加阐述海洋行政管理学的基本理论。学界对于海洋管理学的定义突出政府的主体作用，这与海洋行政管理学以政府为核心主体相合。王琪在《海洋管理：从理念到制度》一书中引述以往有关海洋管理的定义，如美国学者J.m.阿姆斯特朗和p.C.赖纳在《美国海洋管理》对于“海洋管理”的定义：“指政府能对海洋空间和海洋活动采取的一系列的干预行动”。［2］（p3）早期国内学者对于海洋管理的理解近似于海洋行政管理的定义，比如“海洋管理市政府对海洋及其环境和资源的研究和开发利用活动的计划、组织和控制活动”。［3］（p49）而王琪等编著的《海洋管理：从理念到制度》多是从倡导海洋管理的高度，着重介绍海洋管理的已有研究成果，并且将海洋管理归于公共管理范畴，认为“海洋管理是以政府为核心主体的涉海公共组织为保持海洋生态平衡、维护海洋权益、解决海洋开发利用中的各种矛盾冲突所依法对海洋事务进行的计划、组织、协调和控制活动”，这一思路与世界公共管理运动的兴起一脉相承，海洋行政管理学只是以专业名词的身份出现，并没有形成独立的篇章，也没有构建海洋行政管理学的理论体系。
2013年3月出版的《变革中的海洋管理》一书中在公共管理的思路下审视行政管理，辟有“海洋行政管理”一章。在该书中，王琪等认为“海洋行政管理是指国家尤其是政府部门依法对涉海行业及涉海事务进行的计划、组织、协调和控制活动”，［1］（p139）并且按照理论联系实际、突出海洋特色、系统性、以政府为核心等原则，将海洋行政管理体系划分为基本理论、管理组织、管理行为以及工具、具体实践、海洋行政伦理、海洋行政管理发展等六个方面，并结合国内海洋管理实际，具体分析了海洋执法体制与海洋政策问题。这部分论述关涉海洋行政管理定义、构建原则、体系设计等基础内容，可以视为学界系统探索海洋行政管理的代表，为海洋行政管理学科以及海洋行政管理学自身的发展奠定了良好的基础。
《海洋行政管理学》一书是国内第一本系统总结海洋行政管理学理论的著作。海洋行政管理学从属于行政管理学，行政管理学是“研究国家行政机关依法有效地对国家事务、社会事务和行政机关内部事务进行管理的活动以及一般规律的科学”，［4］（p17）因而行政管理学的基础理论对于海洋行政管理学具有总体的规范效应，但是海洋行政管理学有其独特的研究对象，具有学科的独立性，它是“以涉海行政组织及其行政实践行为为研究对象，要揭示海洋行政组织的职能、结构特征，海洋行政组织的运行过程和运行规律，更要研究海洋领域中的特殊管理问题”，［4］（p11）由此海洋行政管理学既要研究传统行政管理已有的行政职能、行政组织、海洋政策、行政法治等内容，也要展现海洋信息管理、海域使用管理、海洋环境管理、海岛管理、海洋应急管理等特色部分，海洋行政管理学的理论体系从而兼具行政管理学以及海洋特色内容。
针对海洋行政管理学的框架体系，国内学者还有其他表述。郑敬高在《海洋行政管理》一书中将海洋行政管理的体系分为海洋行政管理体制；海洋立法与执法管理；海洋政策与决策；海洋权益管理；海洋资源管理；海洋环境管理等几个方面。滕祖文的《海洋行政管理》一书主要从行政法的角度进行阐述，全书的体系也类似于行政法教材的体系。吕建华等从公共管理的视角出发，将海洋行政管理学的体系设计为“海洋职能、海洋制度、海洋战略、海洋决策、海洋实施、海洋财政、海洋伦理”［5］（p44）等七个方面。
现有的海洋行政管理学理论体系已经初具规模，但是依然没有达致理论自洽。其一表现在海洋行政管理学的理论基础研究不足。原有研究只是原则性的将其理论基础划分为行政管理学以及海洋科学理论，这种思路无疑是对的，然而由于缺乏细致的理论再分解，因而缺乏较强的理论解释力；第二海洋行政管理学理论体系缺少管理行为工具层面的论述。以往只是在论述政府职能时提及经济职能，体现资源分配作用的海洋政策以及海洋财政没有凸显出来，而海洋政策与海洋财政正是与海洋管理实践结合最为密切的部分。此外，正式著作中缺少海洋战略的规划设计，这与国家层面海洋强国的整体实践不能有效衔接，因而也不能体现行政管理学的问题导向意识。理论体系的前瞻性设计影响着后续理论发展乃至具体实践，实践的需求又会反作用于理论，推动理论的不断发展。中国的海洋行政管理学本就是由海洋管理实践所触发，当前海洋强国建设的实践更是呼唤着完善海洋行政管理学理论体系的指导，由此需要重新构建海洋行政管理学的基本理论体系。
二、海洋行政管理学理论体系构建原则
中国海洋行政管理理论与实践历经几十载发展，海洋行业管理、海洋综合管理、海洋区域管理等方面已经具备较为丰富的素材，从明确构建原则出发统合素材、形成海洋行政管理学的理论体系就水到渠成。
(一)工具性原则
行政管理学自19世纪末诞生之日起就有着浓厚的工具性与应用性色彩，它是以威尔逊为代表的美国学者为了解决政府管理无效现实以及政党分肥现象而逐步创造出来。技术与效率成为行政管理学研究的主题，尤其以马克思·韦伯的官僚制组织理论为最显著。虽然此后新公共行政与新公共服务等理论对行政管理工具性价值取向大加鞭挞，然而，新公共管理运动却不断提醒世人行政管理追求效率的合理性。行政管理学的发展本身就是民主与效率价值此消彼长的过程。
行政管理的发展史证明面对新兴事物，效率是初始阶段的首要价值。针对海洋这一新兴领域发展而来的海洋行政管理几乎是不可避免的走上追求工具性价值的道路。突出工具性价值，强调应用性，能够引导人类实践迅速适应海洋的易变性；并且海洋事务的发展首先需要海洋科技的支撑，技术的发展本身就蕴含着对于工具性管理的需求，因而，海洋行政管理学的发展不应放弃工具性价值，应结合海洋科技，更好的服务人类海洋实践。
(二)差异性原则
海洋赋予海洋行政管理学相较于传统行政管理学的鲜明特质，这样海洋行政管理学在研究目的、研究对象以及具体研究领域等方面不同于传统的行政管理学。一方面，海洋行政管理学以维护国家海洋权益、为国家海洋权益维护提供制度支持为研究目标；其研究对象聚焦于国家海洋事务有效管理的规律；另一方面，海洋又使得海洋行政管理学具有独具特色的研究领域，比如针对海洋信息、海洋环境保护的研究。因而，构建海洋行政管理学的理论体系需要遵循与传统行政管理学相差异的原则。
(三)系统化原则
构建海洋行政管理学理论体系需遵循系统化原则，即“海洋行政管理学理论体系的各个组成部分要相互联系、符合逻辑性，构成一个不可分割的有机体”。这就需要认真考察理论整体与部分、各部分之间的关系，是否能够达到逻辑自洽的效果。比如，海洋行政管理学的内涵与外延意指何在，其外延能否已由各个子部分有效呈现；子部分之间演进的逻辑顺序又是如何，是否遵循一般行政管理学的规律等。系统化原则有助于海洋行政管理学形成完整规范的体系结构，解决以往该领域理论的碎片化现象。
(四)生态性原则
生态性原则可做两层意思来理解。一是与工具性原则相对，生态性原则呼应人类对于环境问题的严重关切，在海洋行政管理学中注入可持续发展的建设理念，侧重海洋环境管理的研究，为人类现实中的环境问题提供解决工具；二是注意西方理论在中国文化生态环境下的适应性，海洋行政管理学在美国也有着自己的学术观点，发展中国海洋行政管理学必然要借鉴国外成果，然而需要利用中国的文化生态加以检验和甄别，不可盲目照搬，单纯从纯学理角度引入国外理论。
三、海洋行政管理学的框架体系
按照人类一般的认知规律以及行政管理学现有的框架体系，海洋行政管理学的基本框架可以包括海洋行政管理学概念阐释、海洋行政管理理论基础、海洋行政管理理念、海洋行政管理主体、海洋行政管理行为工具、海洋行政管理实践等六个部分。理论基础部分主要包括一般行政管理学理论和海洋科学理论；理念层面包括海洋意识与海洋价值、海洋伦理相关理论；管理主体部分按照传统行政管理的定位，应该是以政府为核心的公共组织；管理实践部分内涵管理客体内容，并且应该是海洋行政管理学海洋性特色的体现，意即包括海洋权益管理、海洋环境管理等。由此，从管理理念到管理主体、行为工具、管理实践部分的设计，体现了由精神层面过渡到制度层面再到操作层面的演变。
(一)概念阐释
在构建框架体系时，概念的区别为体系构建提供边界，因而厘清概念尤为必要。海洋行政管理学研究首先应该认真处理“海洋管理”、“海洋行政管理”、“海洋综合管理”等基本概念的关系。对于海洋管理与海洋行政管理，一般将“海洋管理”定义为“政府以及海洋开发主体对海洋资源、海洋环境、海洋开发活动、海洋权益等进行的调查、决策、计划、组织、协调和控制工作”，［6］（p1）海洋管理涉及多元主体，这与强调政府单一主体的海洋行政管理有着明显区别，借助于公共管理和行政管理的区分，比较容易在海洋管理与海洋行政管理的概念区分上达成共识。然而海洋综合管理与海洋行政管理的关系则很难简单加以分别。现有的研究将海洋综合管理定义为“国家和地方海洋行政部门依据法律法规，综合运用行政、经济、法律、科技和教育等手段，对海洋权益、海洋资源和海洋环境等事关全局、影响海洋可持续发展的公共问题进行决策、规划、组织、协调、控制的一系列活动及行为过程”，［3］（p90）海洋综合管理与海洋行政管理的主体都是国家和地方海洋行政机关，海洋综合管理属于高层次的战略管理层面。学者在编写教材体例上多将海洋综合管理与海洋行政管理并列，但是没有给出明确的分类理由。笔者认为，随着行政国家的发展，政府往往借助行政、立法乃至部分司法功能达成预定的公共目标，加强海洋的区域管理亦或是综合管理，都是政府行政管理中的应有之义，因而海洋综合管理可以归于海洋行政管理之列。
此外在美国学术界，“marineadministration”不同于“Coastaladministration”与“Coastalmanagement”，更是不同于陆地行政管理(Landadministration)。美国的海洋行政管理分为海洋资源管理、海洋工业管理、政策与冲突解决、海洋环境管理四类。这种分类方法侧重于海洋经济价值的开发以及海洋环境保护，但是不能完全照搬。海洋资源管理内涵广阔，参与主体以企业为主，更多的属于工商管理或者经济管理的范畴；海洋工业管理可以说是政府经济职能的体现，没有必要单独列出；至于强调海洋政策以及冲突解决，意在加强所属海洋权益的维护以及国际国内海洋争端的处理，这对于目前中国复杂的海洋事务具有借鉴意义。而美国海洋行政管理(marineadministration)已经将研究范围从“海岸带(coastalzone)扩展到海洋深处(marine)，并且将陆地、海岸带、海洋行政管理结合起来；在具体的海洋行政管理实践中还将注入全球、地区、国家视野。”［7］（p432）在中国海洋行政管理学体系的构建中应注意明晰海岸带管理与海洋行政管理的关系，在设计基本框架时要突显海洋行政管理与陆地行政管理的差异，与国外海洋行政管理相接轨。
(二)理论基础
一般性行政管理学理论是指发展较为成熟，可以为海洋行政管理学借鉴的管理理论。权变理论强调组织所处的环境决定着所适用的管理观念与技术手段，以变化与因地制宜的思维方式指导管理实践；整体治理理论赋予管理者统摄全局的视野、管理过程的开放性。海洋科学理论侧重于海洋生态学理论、系统理论在海洋事务方面的运用以及提升总结。海洋生态学是“研究海洋生物及其与海洋环境间相互关系的科学。它是生态学的一个分支，也是海洋生物学的主要组成部分。通过研究海洋生物在海洋环境中的繁殖、生长、分布和数量变化，以及生物与环境相互作用，阐明生物海洋学的规律，为海洋生物资源的开发、利用、管理和增养殖，保护海洋环境和生态平衡等提供科学依据。”［8］系统论是研究系统的一般模式，结构和规律的学问，它研究各种系统的共同特征，用数学方法定量地描述其功能，寻求并确立适用于一切系统的原理、原则和数学模型，是具有逻辑和数学性质的一门新兴的科学。海洋是具有高度复杂性与流动性的存在，海洋行政管理学需要重视海洋自身的客观规律。海洋生态学与系统论作为海洋行政管理学的理论基础，体现出海洋行政管理学谋求可持续发展的理论旨趣与尊重海洋自身规律的科学精神。
(三)管理理念
海洋行政管理学的理念包含整体性、国际性、生态性。海洋事务具有明显的整体性与国际性特征，海洋行政管理关涉的领域包括领海、毗连区、大陆架、专属经济区、公海等，其管理在地域上有着明显的梯度，由于海洋自身的流动性特征，使得在上述范围内的行政管理需具备整体化思维；海洋行政管理相对传统行政管理，一国政府在海洋行政管理领域的行政行为不仅对本国公民产生影响，而且对于周边国家乃至更广的范围产生影响，换句话说，海洋行政管理政府行为的影响具有强烈的国际化色彩；此外，海洋本身也是全球最大的生态系统，海洋行政管理学的理论与实践均需遵循海洋环境的生态规律，否则将会付出高昂的管理成本，因而海洋行政管理理念更应该突出整体性、国际性、生态性，注意海洋生态环境的整体保护，协调国际海洋事务，不要局限于传统的一国或者一区的范围之内。
(四)管理主体
海洋行政管理学的管理主体自然以政府为核心，研究内容包括政府职能、涉海行政组织。政府职能包括政治统治职能与管理服务职能，海洋行政管理学更应加强对于行政组织的管理服务职能的研究，尤其要明晰行政组织职能的边界与职责，以优化涉海行政组织结构。中国海警局的成立是对海洋行政组织具有的维护海洋公共秩序与海洋国土权益职能的确认与优先体现，但是不能就此忽视引导海洋有序开发利用和激发国民海洋意识等经济、文化职能的有效实现。
职能决定组织结构的设计。“组织的结构域过程影响着组织的行为，也影响着组织成员的行为方式。同样，组织的结构与过程对其顾客或者服务对象也有深刻的影响……因此，组织问题是公共行政研究者和实务者必须首先考虑的中心问题。”［9］（p151）以往“九龙闹海”、多头治理海洋事务的局面使得中国在处理国际海洋事务时捉襟见肘，虽然这一情况随着海洋事务委员会以及中国海洋局重置、中国海警局的设立得以一定程度的缓解，但是如何有效整合原有的涉海行政部门、优化涉海组织内部结构是一项全新而又紧迫的课题。
(五)行为工具
海洋行政管理学需要研究海洋行政管理实务中的行为工具，以更好地服务实践要求，这主要包含海洋战略、海洋政策、海洋财政、海洋法治。海洋战略大致分为总体战略与子战略，如海洋强国战略与海洋经济战略的划分；海洋政策主要是为落实海洋战略服务，注重微观层面的规划设计；海洋财政主要针对政府在海洋领域的财政收入与财政支出状况，包括海洋财政占总体财政的比重以及财政手段在海洋开发利用与保护中的有效使用；海洋法治包括海洋立法、海洋司法、海洋执法等一系列过程，其中海洋执法集中体现出海洋行为与技术工具的发展状况。
(六)管理实践
这部分内容应该着力突出海洋行政管理学的特色，体现海洋行政管理学的具体门类，可分为海洋信息管理、海洋环境管理、海洋应急管理等。海洋信息管理依托现代信息技术，构建海洋信息数据库，将其作为海洋行政管理的资源共享平台；海洋环境管理是政府为维护海洋生态环境、促进海洋持续发展，综合运用政治、经济、技术、法律等手段进行的管理活动；海洋应急管理包括一般性海洋突发事件应对(如海上溢油事件)以及非传统型海洋突发事件(如各种形式的海上恐怖主义活动)。
四、深化海洋行政管理学发展的思考
(一)跨学科整合
亚里士多德最早进行了学科划分，近代启蒙思想时期科学技术的突飞猛进带来自然科学领域的重大变革，学科细分成为发展潮流。社会科学领域社会学、政治学、哲学等也有了较为明确的边界，威尔逊与古德诺的学术努力又将行政学从政治学分离出来，使行政学获得独立学科地位。然而，随着社会发展的日新月异，后工业化社会特征凸显，这就使得原有泾渭分明的学科之间有了许多共同主题或者学问交叉点，甚至有学者如张康之认为，“诸如社会学、政治学、公共管理学等可能会整合成为社会治理的科学”，［10］（p26）这就意味着后工业社会环境下，学科间由分化走向综合将成为趋势。
随着当今行政管理领域对于公共性等价值理性的高度认知，以往过分注重效率等工具理性的做法得以纠正，海洋行政管理学正是在这样的学术背景下发展，作为一个独立学科，其理念中具有工具理性与价值理性的双重品格。海洋科学从本质上是对技术的推崇，也就是对于工具理性的重视，如果仅仅出于认识海洋的目的，工具理性已经足以应对，然而，海洋的多重价值使得人类的开发利用不会单纯停留在认知角度，人类必将对海洋展开全方位、立体式的利用，其中涉及大量组织、协调工作，单靠海洋科学无力回答实践要求，因而从学科整合的角度入手，海洋行政管理学的发展一方面要借鉴海洋科学研究所揭示出来的海洋自身活动规律，掌握涉海科技，尊重海洋的客观规律，探求人类开发利用海洋的限度；另一方面应该探索政府与涉海其他主体的关系，探索政府管理海洋事务的有效方式，为海洋事业的发展供给完整的制度架构与管理手段，开拓海洋科学的运用平台，并为海洋科学的实际应用注入价值理性。
(二)争取学术话语权
“话语权”一词多见于国际政治与国际关系领域，学术意义上的话语权是指“在学术领域中，说话权利和说话权力的统一，话语资格和话语权威的统一，也就是权的主体方面与客体方面的统一”。［11］（p27）从“权利”来看有“创造更新权、意义赋予权、学术自主权”；从“权力”角度则有“指引导向权、鉴定评判权、行动支配权”。学术话语权的取得，有赖于学术的数量与质量以及相关学术组织的建立。海洋行政管理学归属于行政管理学，但是目前海洋行政管理学在行政管理学难以进入正统研究行列，缺乏基本的学术话语权。仅以中国行政管理学会历届年会以及《中国行政管理》杂志为例，历届年会收录的文章中，《中国行政管理》自1994年到2013年间仅有孙迎春的《公共部门协作治理改革的新趋势———以美国国家海洋政策协同框架为例》、吕建华与高娜的《整体性治理对我国海洋环境管理体制改革的启示》、李白齐的《对我国海洋综合管理问题的几点思考》等少数文章。海洋管理类学术组织也只有中国海洋学会、太平洋学会、中国海洋发展研究中心等。党的十八大报告海洋强国战略的提出以及中国海洋领域如海警局的设置等实践的广泛开展，为海洋行政管理学的发展提供了大量的素材，实践上海洋事务的勃兴与理论层面海洋行政管理学研究的“失语”形成鲜明对比，这就迫切要求海洋行政管理学从加强海洋特色管理研究入手谋取学术话语权，积极响应海洋实践的需求，以期成为中国行政管理学的重要理论分支。
(三)深度开展海洋管理实践
“全部社会生活在本质上是实践的”。［12］（p135）中国的海洋管理实践由来已久，春秋时期齐国就开始重视开发渔盐之利。建国后也比较重视海洋领域的管理，并且由最初的行业管理发展到综合管理、区域管理，重点集中于海洋行政执法体制的有效整合以及国际海洋事务处理，但是，相比美国、日本、韩国等海洋强国前瞻性的出台海洋基本法律以及相应的海洋发展战略等举措，中国的海洋管理实践具有较强的被动性，缺乏长远设计。同时海洋实践缺少传统行政管理有关行政组织的成熟理论，因而，学界应当加强对于诸如三沙市等涉海行政组织内部运行规律的研究，为海洋行政组织的深入整合提供借鉴。
行政学的理论篇9
[关键词]教学管理；行政管理；有效协调
[中图分类号]G717[文献标志码]a[文章编号]2096-0603（2017）09-0152-01
管理是指管理人员科学有效地把所拥有的人力、财力、物力等资源运用起来。管理中最重要的就是要明确管理人员的职责，能否科学有效地管理企业所拥有的各方面资源取决于决策者和管理者能否作出正确的决策。高校的人员较多，是一个比较大的组织，科学的管理方法对于高校来说是非常重要的，高校必须有一个科学的管理方法，才能健康地运行下去，所以，对于高校来说行政管理就显得尤为重要了，但是，高校既是一个培养人才、输送人才的地方，也是一个人才聚集的地方，所以教学管理就变得尤为重要了。高校的管理要有效地把行政管理和教学管理联系起来，协调发展。本文从行政管理与教学管理的关系和如何协调二者之间的关系两个方面来进行探索和讨论，以达到更好的效果。
一、高校教学管理与行政管理的关系
（一）教学管理是行政管理的出发点
什么是行政管理呢？行政管理主要是指企业或者事业单位的人员管理工作，而教学管理是对教学的方式方法、教学所能达到的成果等方面的管理。只有教学管理做好了，才能提高行政管理的效率，所以说教学管理是提高行政管理效率一个最有效的办法。高校每年都为社会输送大量的高素质人才，是人才的培养基地。因此我们不仅要有良好的教学管理方法，还要有有效的行政管理方法，这样才能提高高校培养人才的能力。培养优秀人才是高校的主要任务。所以我们要从抓好教学管理出发，同时加強高校的行政管理。
（二）行政管理是教学管理顺利进行的保障
行政管理为教学管理健康有序地进行提供了保障，所以，行政管理在高校的管理中占有很高的地位，首先，要有一个完善的管理制度，来保障教学管理健康有序的进行，而一个完善的管理制度的建立需要一个科学有效的行政管理，行政管理制度的建立为其他管理制度的建立奠定了基础，因此，高校的行政管理制度是否健全，是否适应现代社会的发展，以及是否科学有效对高校的发展来说是至关重要的，也直接影响着学生能力的提高，以及高校为社会输送人才的能力。
二、协调教学管理和行政管理的措施
（一）贯彻以人为本的理念
教学的目的就是培养人才，人才就是指能为社会的发展贡献力量的具有科学知识的人。在我国的很多高校中，教育问题需要服从教育以外行政人员的管理，这一现象严重影响了我国高校的发展，高校的教育应该更人性化，更现实化，而不能把教学管理和行政管理混在一起，他们之间既有独立性又相互联系。另一方面，我们高校教学的主题是各大高校的学生，因此我们高校教育要鼓励每个学生都要不断地学习，跟上社会进步的步伐，只有这样高校才能为我们的国家提供适应社会发展的高素质人才，我们的社会才能进步。所以，作为高校的管理者应该尊重人才，也就是尊重高校的所有工作人员和学生，培养人的主人翁意识，培养人们对工作和生活负责的态度。
（二）将教学管理的客观性与行政管理的民主性紧密结合起来
当下，随着社会和科技的进步，我们生活的各个方面都在改革，高校也不例外，但是改革的过程中，高校学生毕业之后因整体素质和专业技能跟不上当今社会前进的步伐，就业率不高，这就需要高校做好教学管理，不断改进自己的教学管理方法，提高培养出来的人才的素质和能力，改善当今社会的就业现状，还要将高校的教学管理和行政管理充分联系起来，在管理的过程中多吸取大家的意见和建议，给大家一个发表自己意见和见解的机会。只有这样，大家才会积极地为高校提意见，管理人员通过对大家的意见和见解的分析，采纳合理的，丢弃不合理的，高校才能健康地发展。
高校在管理过程中应该将教学管理和行政管理紧密结合在一起。同时，在教学管理方面不能够进行纸上谈兵，而是需要有实际的操作性。高校只有全面考虑学生的发展情况，教学管理才能不断促进高校健康地向前发展。行政管理为教学管理提供了支撑，需要行政管理者有好的心理素质。行政管理和教学管理只有进行有效的协调，才能够不断提高学校的科学管理水平。
综上所述，高校的教学管理和行政管理不是一个概念。它们有着非常大的区别，同时还存在密切联系。所以，高校在管理方面，只有将行政管理和教学管理两者进行有效的协调，才能促进高校进一步发展。
作者：申趠
参考文献：
行政学的理论篇10
关键词：高校行政管理学术管理良性互动
近几年来，高等教育的大众化、国际化以及教育需求的多样化，使得高校之间的竞争日益激烈，于是各高校纷纷提出了“创示范、争一流”的口号，不断改革管理机制，创新管理方法，力争自己在激烈的竞争中立于不败之地，确保“管理出效益”，如何促使高校行政管理与学术管理的良性互动也成为高校管理改革的必然要求。
一、高校行政管理与学术管理的关系
所谓高校行政管理，是指对高校内部行政事务的管理，即管理主体依据学校章程及上级赋予的职权，运用有效的管理方法对学校工作的计划、组织、指挥、协调和控制。具体说来就是高等学校为了实现学校工作目标，依凭一定的机构和制度，采用一定的手段和措施，充分利用各种资源，有效地完成工作任务，实现预定目标的组织活动。
高校行政管理与学术管理是高校管理工作的重要组成部分，行政管理侧重于对事物的管理，而学术管理侧重于对人的管理，它们在功能上互相支持、互相协调、互相补充。学术管理是高校管理的核心，决定着行政管理的方向；行政管理是高校管理的基础，为学术管理提供保障，二者是高校管理整体中不可分割的有机组织部分。只有恰当地处理好两者之间的关系，促使两者的良性互动，才能促进大学的不断发展，更好地发挥大学的培养人才、教学、科研和社会服务的职能。
二、高校行政管理与学术管理的现状
我国高等教育的相关法律已明确规定了高校各个主体的权力范围和内容，为高校依法自主办学、自我约束以及协调好行政权力与学术权力关系提供了法律保障，但由于种种原因，高校内部仍然存在着行政管理与学术管理关系失衡的现象。具体表现在：
1.行政管理和学术管理职能界限模糊
从各个高校设置的学术性质的机构与委员会实际情况来看，高校学术管理与行政管理机构的职能界限是非常模糊的。在实际工作中，学术性机构和学术性委员会经常成为行政机构的附属物，具体表现在：（1）在机构的设置上，按照行政机构的组织结构来设计学术性机构，按照行政组织的方式来对学术机构进行权力分配，并赋予其相应的行政级别；（2）在人员的组成上，各种委员会的成员，大多由院长、处长或系主任等有行政职务的教授组成，而无行政职务的教授委员所占的比例则很小；（3）在活动的形式上，很多学术性机构均无章可循，多数委员会都是不定期组织活动，且活动中职责不清、随意性较大的现象比较严重。这就使得“学术机构行政化”倾向非常明显，使得学术机构有形同虚设的韵味。
2.行政管理权力的泛化现象比较严重
我国高校的管理体制大多是沿用科层制的管理模式，这种高层管理者权力高度集中的管理模式，势必会导致行政管理权力的泛化，造成对学术事务过多的干涉，产生许多不良影响。主要表现在：（1）行政管理的机构庞大，在高校的机构设置中，基本上是按照地方政府的模式设置的，如：党办、校办、组织人事处、宣传统战部、工会、团委等等，机构庞大，行政化色彩浓重；（2）行政管理的范围较广，多数高校行政管理几乎统揽了从招生到分配，从专业设置到科学规划，从人员录用到职称评定、经费分配等所有的事务；（3）行政管理人员的地位过高，由于学术机构的成员大多由院长、处长或系主任等有行政职务的人员组成，致使行政管理人员的地位往往高于学术权威。
3.学术管理权力的主体作用得不到发挥
学术管理是高校管理的核心，是确保高校沿着正确的方向前行的导航仪，但是现实当中高校的学术管理权力的主体作用却得不到充分的发挥。具体体现在：（1）学术权力的合法性在实践中难以体现。按照《高等教育法》的规定:大学学术委员会的职责是审议学科，专业的设置，教学，科研计划，评定教学，科研成果等有关事项。但在实践中，学术委员会主要发挥咨询审议的功能，学术委员会决议的效力不明。（2）学术机构的权力得不到充分体现。高校学术人员特别是一些基层的教授、专家和学者，他们参与决策的途径和方式有限，没有太多的发言权，或者其意见常常被束之高阁，这样就极大地削弱了他们的积极性和创造性，严重制约了学术自由、民主氛围的营造。（3）学术规律遭到严重破坏。由于评价体系不完善和评价指标不合理，“计划学术”“量化学术”在各个高等学校盛行，学校通过给教师下达高指标，让教师成为为“指标”而拼命的“学术民工”，造成学术泡沫和学术垃圾的严重现象。
三、协调高校行政管理与学术管理的对策
1.明确行政管理与学术管理的职责
应该实行学术权力和行政权力适当分离的原则，使行政权力和学术权力依照法规在自己的职责范围各行其职，各负其责。一方面要将“科层化”与“扁平化”的管理模式有效结合，将权力重心主要设在校、院两级，确保高校内部组织有序，运转高效；另一方面，要利用各专业委员会、学术委员会等组织，充分发挥学术机构在制订学术规划、政策方针、聘请和任命教师等方面的学术事务决策权，确保学术标准得以贯彻，学术人员的权益得以保证，从而形成行政权力和学术权力互补、协调的运行机制。
2.行政管理从“凌驾型”转向“服务型”
在《国家中长期教育改革和发展规划纲要》公开征求意见新闻会上，新任教育部部长袁贵仁提出了未来教育去行政化的思路：“我们想建立起一套新的适合学校特点的管理制度和配套政策，然后逐步取消行政级别和行政化管理倾向。”由此可见，高校是以学术活动为主要活动的，行政管理应正确定位，摆正关系，去掉官本位意识，制止行政权力的泛化，加强服务和保障。
3.学术管理从“被动型”转向“主动型”
借鉴国外高校学术管理的经验，只有构建和优化学术管理机制，才能真正发挥学术管理的作用。（1）要健全学术管理机构，要成立“教授会”“学术委员会”“教学委员会”“职称评审委员会”等学术机构对高校的学术活动和学术事务进行审议、咨询或管理,从根本上体现学术管理的理念,避免单纯的行政权力对学术事务的代替或过多干涉。（2）要健全学术管理制度，要明确学术权力和职权范围，规范以学术权力为核心的权力机制，给学术权力以应有的地位和权威，使学术权力在高校管理中享有真正的“发言权”。（3）要营造良好的学术氛围，要尊重学术自由和学术创新，最大限度地创造一种有利于高深知识传播、创造和应用的宽松环境和人文氛围,从而给教授专家提供精神动力，使高校学术管理焕发生机。
4.建立有效的考核评价体系
针对目前学术研究方面存在的急功近利、浮夸浮躁以及出现的大量的学术泡沫和学术垃圾等现象。笔者认为，建立有效的考核评价体系，就应当对不同的岗位采用不同的考核评价标准、评价原则和考核方法。如：对教师的教学考核应强调过程考核，而不能只注重学生的考试结果；对科研考核应注重研究的结果、质量和创新性，而不能只注重研究的数量。对基础性的研究，在区分学科领域的前提下，要强调刊物及影响因子、引用率；对周期长、工作量大、回报率低但又具有前瞻性或意义深远的研究要给予财力、物力以及时间上的支持，特别是重大成果要给予重奖，这样才能引导高校的学术科研朝着健康的方向发展。
5.构建合理的监督机制
《高等教育法》明确规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”这条规定明确提出了高校教职工可以通过教职工代表大会等一定的组织形式，参与学校的民主管理，对行政管理和学术管理等进行有效的监督，因此我们要赋予教职工代表大会等组织足够的权力来充分发挥其监督和制约作用，从而使行政管理不取代学术权力，避免行政权力泛化；学术权力也不脱离行政权力单独行使，防止变成学术霸权，使两者按各自组织程序运行，进行民主科学管理，既不相互取代，也不相互泛化，促使二者良性互动。
参考文献：
［1］王干.高校行政管理与和谐新理念浅探［j］.扬州大学学报（人文社会科学版）.2005（4）.
［2］别敦荣.学术管理、学术权力等概念释义［j］.清华大学教育研究.2000（2）.