经济体制改革的目标篇1
一、建立市场服务型的政府经济职能
1、改革市场准入靠行政审批制度。
对市场过多的人为干预和行政垄断是我国市场规范化建设中的主要阻碍点，其中，行政审批制度是阻塞市场的核心因素。因此，加入wto后应全面改革我国市场准入的各种行政审批制度，根据世贸组织规则的要求对现行的各种市场进入限制进行调整、撤消和废除，特别要清除那些阻碍民营企业、国外企业和产品进入市场的差别性限制；要取消大量不必要的许认可项目和环节，由采用许认可制度向采用申报与核准制度转变。对于必要的许认可项目，要实现审查标准的明确化、具体化和数值化，尽量减少行政机关的自由裁量权限和由此衍生的权力型垄断。申请申报制度要坚持尊重企业的自主性原则，逐渐将事前申请申报制改为事后申请申报制；对于涉及资格条件和业务范围等方面的资格制度要从有利于保障资格认证申请人自主性的原则出发进行调整，放宽资格认证方面不必要的限制，实行核准制；在涉及行业及生产标准和规格等方面，要尽可能减少政府的直接管制，尽量采用民间或行业自主检查制度；对于新设立的政府管制必须采取严格的审查程序和审查标准，新设管制实施一段时间后，要重新审查其继续存在的必要性，并配套相应的公众听证制度；要完全改革政策制度不透明，常以内部文件、内部传达、领导批示的形式贯彻政策的所谓“暗箱操作”的行政方式。
2、改革地区、部门自定法规的行政管理制度。
实行全国立法执法的标准化和统一化，改变政府各地区各部门自己制定、自己解释和自己执行法规的现状。全面清理、撤消各地区为封锁市场等各自利益而自行设立的各种“土法规”和“土政策”，拆除各种地区行政垄断的“篱笆墙”和严厉惩罚以“土法”代替正法的行为；改革目前我国的行业法规由行业主管部门编制，报国务院有关部门或人大批准的制度，特别是改革一些行政性行业集团公司自己为自己制定“法规”和被赋予部分行业管理职能的“政企合一”制度；行政法治化和民主化应尽快列上议事日程，其中，引入行政的社会监督制度和行政司法权力制衡制度是行政管理改革必走的第一步。
3、政府职能转变应由控制市场转向服务市场。
加入wto后，为适应建立市场经济的需要，政府职能必须有进有退，由控制市场模式向服务市场模式转变。政府职能应进一步加强的领域包括：创造公平竞争的市场规则、体制环境、机制条件和法治建设；提供社会基础设施和公共物品；建立以市场为基础的宏观调控政策体系和战略管理体系；保证国家安全、经济自由、经济发展、社会稳定和民族团结；为信息化和新经济的发展创造良好的制度环境和政策环境。政府职能应退出的领域包括：从法治、市场制度能够正常运转的领域退出；从市场能够发挥基础性调节作用的领域退出；从社会和市场中介组织能够发挥作用的领域退出；从企业经营管理领域中退出；从垄断领域包括从自然垄断产业领域适当退出。
二、以效率为指针全方位深化所有制改革
1、加大国有经济布局战略性调整和国有企业战略性改组的力度，大力发展混合经济。
加入wto后，应完全抛弃劳民伤财的“公”、“私”意识形态之争，以发展的效率为指针，全方位实施所有制改革。应执行好中央提出的“有进有退，有所为有所不为”的方针，进一步明确国有经济应当加强、收缩和退出的领域及行业，制定国有经济从一般竞争性领域退出的具体实施办法，打破所有制、地域和资产经营公司界限，大力推进国有企业产权主体多元化、分散化。逐步减持上市公司的国有股份，采取优惠政策和加快设立创业板，扶持高新技术产业的国有企业上市、重组、改制和发展。非公有制经济发展方面，应通过立法建立起制度运行和保护平台，规范政府行为，为个体、私营经济的发展提权保护和政策支持，以引导和促进个体、私营等非公有制经济的增长和发展；应把深化国有企业改革与发展非公有制经济相结合，大力发展混合经济，一方面以此来加快推进国有经济布局战略性调整的进程，一方面可为非公有制经济的发展腾出更大的空间。发展混合经济的一个重要措施是应重视对中小企业、乡镇企业的扶持，加入wto后，应在进一步“放小”的基础上，加大对中小企业尤其是科技型中小企业的扶持力度，建立和完善中小企业服务体系，制定促进小企业发展的产业政策，加快“放小”进程。对乡镇企业，应在继续抓好清产核资和产权界定的基础上，完善集体资产管理体系，进一步明确集体资产的产权主体，推进集体企业进行公司制、股份制改造，建立现代企业制度。
2、完善国有企业资产营运监管体系，建立规范有效的国有企业内控机制和管理机制。
在国有企业战略性退出的同时，应加快实现基础性、命脉性国有企业的管理现代化。首先，应强化国有资本出资人地位和职能，完善国有资产营运监管体系。主要措施包括：强化各级国资管理部门的监管职能，加大国资部门对资产经营公司的监管力度；进一步规范资产经营公司的运作，使资产经营公司的出资人职能真正落实到位。资产经营公司要重点强化战略规划、资本运作和监督约束功能，不干预企业具体生产经营活动；应完善母子公司的管理体制，选择部分国有集团公司试行事业部制；推进驻港澳国有企业改革，加强驻外国有企业的监管，研究制定外向型国有企业集团改革与发展的政策和加强管理的制度，规避经营和金融风险。其次，应进一步规范和完善国有企业的法人治理结构，形成目标一致、权责明确、相互制衡、高效运作的现代企业组织管理制度。理顺国有企业董事长和总经理的关系，推行董事长、经理、副经理不得“同纸任命”。推行董事长由所属层级的人大委员会投票聘任，经理由董事长提名、由董事会聘任的高层管理聘任制度；进一步规范和完善对国有企业经营管理者培养、选拔、管理、考核、监督的办法，研究制定国有企业经理人员资质认证和禁入制度办法；国有企业经营管理人员应公开招聘、竞争上岗、择优录用，不能再套用行政级别；通过国有企业管理人员的进出竞争制度和引入经理人员薪金期权制度来培育多元化、多层次的国有企业经理人才市场，加快企业家市场化进程。
3、以二元结构突破为主线，系统改革农村产权制度。
我国加入wto，“三农”面临着较大的冲击。要变被动为主动，必须全面提高农村经济的国际竞争力，其核心是从宏微观上全面改革农村的产权制度。目前，农村的双层所有制制度与制度仍然没有本质上的变化，或者说是一种翻版，乡镇集体依然是政经合一的所有者，农村依然存在相当严重的行政垄断，农民只是在经营土地上有了一定的自。因此，农村产权制度改革必须从打破捆绑式的行政型集体产权制度开始，实行政经分离的产权制度，这需要宏观上必须有打破二元制度的政策制度支持，如取消户籍制度、实行统一的社会保障制度等等，以最终使农民摆脱土地依附和村庄依附。当前，农村工业化与城市化脱节是我国农村经济发展的最大制约点，农村产权制度改革应以此为核心展开，一方面，应加快乡镇工业产权改革使其脱离集体产权制度，建立起新型的现代企业产权制度，脱离“乡镇”，走进中小城市。另一方面，应在宏观经济战略上加速城市化步伐和第三产业发展，把农村工业纳入城市工业体系，加速乡镇企业产权的结构重组和空间重组。此外，农村合作经济也是农村产权制度改革的主要内容之一，应加快农村股份合作制经济的改革步伐，逐步将社区建设和管理纳入政府一般服务管理职能范围，对乡镇和村委会管理体制进行改革，使村务、企务公开，并尽早出台合作社法，促进真正意义上的农村经济中介组织和合作社发展。
三、以市场平稳运行为目标建立完善的公共经济服务与管理体系
1、建立基于现实条件的统一社会保障制度，重点推进失业、养老和医保制度改革。
加入wto后，市场竞争的日趋激烈将使企业破产、工人失业的现象增多，经济波动性也将加大。因此，建立完善统一的社会保障制度是市场平稳运行、经济均衡发展的基础。应继续深化社会保障制度改革，建立起收、支、管、投四个环节相对独立运行的社会保障管理体系，由税务部门征缴社会保障税（费）、由社会保障部门负责社会保障费的计发、由财政部门负责社会保障基金管理、由独立的经营机构负责社保基金的投资运营。同时，要建立起内部监督、司法监督和社会监督相结合的社会保障基金监督体系。对失业保障制度改革，要将失业救济与促进再就业有机地结合起来，对失业救济津贴的发放实行累退制，以激励失业人员努力寻找新的工作，并将部分失业保障保险基金用于失业人员的培训和推介，帮助失业人员重新走上工作岗位。对养老社保制度改革，要建立起包括城乡各类企业事业单位和行政单位职工在内的统一的职工养老保险制度；制定和推广企业补充养老保险制度，从法律上要求企业和职工购买补充养老保险，适当降低个人帐户部分的缴费率，完善企业职工基本养老保险体系；出台公务员补充养老保险新政策，在公务员基本养老保险的基础上，实现公务员退休制度向新型养老保险制度的平稳过渡。对医保制度改革，要实行医、药分开，医院与医生分开，建立逐级转诊制度；取消现行医保制度中的个人账户部分，以加大补充医疗保险制度来替代；公务员医疗待遇按加大补充医疗保险缴费比例或购买商业医疗保险的方法实行；大力推进医疗卫生体制各项改革，探索试行医疗卫生机构分类管理模式；进一步推进药品集中采购、医疗收费调整、中外合资办医等各项改革。与此同时，应从社会救济、社会保险、社会福利等方面初步建立起符合国情又能覆盖农村的全面社会保障制度。
2、财政体制要突出改革公共性、科学性和法制性，全面推行政府采购制度。
加入wto后，我国财政体制改革要加速向提供公共品，满足社会公共需要的方向推进，重点在三大领域：一是财政预算改革要注重科学性。应建立科学完备的预算编制体系，包括建立起以经济预测为基础的预算编制模式；摒弃基数法，采用零基预算法、绩效预算法和其他科学方法；实行综合财政预算，建立统一完整的国家预算等。同时加强预算全程监管，硬化预算约束，建立起不同层次的控制监督体系和监督制度，增加预算的透明度，加大社会对预算执行的监督力度。二是财政支出改革要注重公共性。应加大财政支出结构调整力度，对于一般竞争性领域，企业经营性发展项目和应用性研究项目以及可以利用社会资金发展的事业，财政资金都应逐步退出，严肃预算调整的法治性，经人代会批准的财政预算一般不能变动，如特殊情况需要调整，也必须依法定的程序进行；将预算编制与预算执行相分离，把财政部门和使用部门的预算执行职能分开，实施国库集中收付制度，提高财政资金使用效率。三是收费制度改革要注重法制性。由于我国目前费税混杂，以费代税的现象严重，因而收费制度改革必须加快税费分流，包括：清理乱收费，把政府职能中的行政日常性管理服务收费清除；把有偿转变经营性价格，按市场竞争收费；政府公共建设投资所需资金应通过税收或公共融资方式来解决，杜绝用政府“收费基金”来替代；补偿性收费资金应专款专用，彻底清除“小金柜”私利性收费；应将农村乱收费“重灾区”的三项村提留、五项乡统筹费用改为“农村公益事业建设税”；除行政性收费或向农民提供特殊服务的补偿性收费外，其它规定外的收费、集资、摊派等不合理的农村“乱收费”应全部取消。目前，财政体制改革应侧重在全面推行政府采购制度。应抓紧制定颁布《政府采购法》及其实施细则，实现政府采购的管理监督职能与组织实施职能彻底分离；实行政府采购资金由财政总会计统一管理，集中直接支付制度；培育政府采购市场，建立与现代市场经济相适应的政府采购运行机制。
3、清理整顿社会中介组织，进一步规范经济秩序。
我国市场中介组织受传统体制和市场经济发育不全的影响，存在不少问题，与市场经济通行的规则相比，有较大的差距。因此，加入wto后应对市场中介组织实行全面清理整顿和改制，重点是会计师事务所、律师事务所、法律咨询服务机构、税务和工商注册等机构、价格鉴证机构、评估机构、建设监理机构、工程造价站、行使经济鉴证职能的事业单位以及其他类型的经济鉴证社会中介机构。整顿的措施应包括：规范中介机构资格认定；依据市场规则进行脱钩改制，建立自律性运行机制；依法规范政府部门和行业协会对经济鉴证类中介机构的监督、指导和管理；对资产评估行业管理体制进行改革，加强行业管理，统一执业规则，规范评估机构运作；对国有评估机构和国有资本还没有从评估行业中退出的要加快退出步伐，对各类评估机构进行以合伙制企业和有限责任公司为主要形式的改制等。同时，我国市场中介组织的改革必须突破原有体制的束缚，以同国际惯例接轨作为长远目标。
四、立足与国际市场接轨进一步完善市场制度体系和运行体系
1、健全完善金融市场与产权市场，深化投融资体制改革。
金融市场是经济发展的催化剂。我国加入wto后，金融市场来自外部的压力日见明显，能否建立起完善的金融市场成为中国经济在入世后能否持续发展的核心因素。对此挑战，我国首先应健全完善金融市场体系。金融市场包括货币市场和资本市场。我国应加快发展包括同业拆借市场、国债回购市场、票据市场、短期债券市场在内的货币市场，完善银行间同业拆借和债券市场电子交易系统，开发金融债券、住房抵押债券等新的货币市场交易工具，增加银行间债券市场交易者数量，逐步沟通债券批发市场与零售市场。积极培育票据市场，大力发展商业与金融票据抵押、贴现业务，使之逐步成为企业和银行进行短期资金融通的重要场所，同时稳步推进利率市场化改革。资本市场完善方面，一要规范主板市场，加强对资本市场的全面监管，强化对上市公司违规操作的惩罚措施，减少政府政策对资本市场的直接干预和影响。二要加快建立以高新技术企业为主的二板市场和大力培育债券市场成长，扩大发行可转换债券，逐步开放金融衍生产品市场，丰富市场品种，建立起多层次的资本市场结构。三要培育机构投资者，进一步扩大基金规模，发展开放式基金和中外合资基金，推动养老基金进入证券市场。其次，我国应培育真正意义的金融市场主体。应加紧国有独资商业银行的市场化改造和股份化改造；规范和发展中小金融机构，建立以资本为纽带的股份制合作银行；增资扩股和重组非银行的金融机构，增强其竞争能力和抵御金融风险的能力；放宽保险的进入限制和地域限制，推进保险市场主体多元化等。第三，我国应发展作为企业与金融市场纽带的产权市场。应加快制定《产权交易法》，建立健全产权交易运作体系，不断拓宽产权交易的运作范围，引进挂牌交易、公开拍卖、竞买、托管等方式，大力推进产权交易市场化进程。第四，我国应制订优化金融市场环境宏观政策，尽快深化投融资体制改革，进一步规范政府投资行为。应制定《政府投资项目管理法》，规范政府投资项目的运作程序，严禁边立项、边设计、边施工的不负责任的投资行为；对政府大型投资项目实行稽查特派员制度和社会听证制度；继续完善项目法人责任制和资本金制度；大力推行招投标制度和强化工程质量、造价、工期监理制度；进一步培育科技风险资本市场，加大风险投资基金的运作力度；促进项目市场、资本市场和产权交易市场相互结合与配套，形成比较完善的风险资本市场体系。
2、建设适应网络经济的市场体系，建立国际接轨的市场流通体制。
加入wto后，我国市场将进一步开放，市场发育将向纵深发展，市场管理难度将进一步加大。为此，我国应建立起全国统一、公平竞争、规范有序并与国际市场接轨的市场体系，重点培育和发展要素市场。改革措施包括：加快市场管理体制改革，打破地区、部门、行业垄断和封锁，废除阻碍全国市场统一的各种规定；加强市场设施建设，发展大宗批发市场和专业市场；培育发展资本市场、劳动力市场、土地市场、技术市场、信息市场等要素市场，全面推进经济的市场化进程；进一步完善市场形成价格的机制，建立健全政府价格决策听证制度，切实提高政府价格决策的科学性和透明度。加大价格检查监督力度，制止不正当的价格竞争行为。同时，我国应与加入wto和网络经济发展相适应，建立现代型市场流通体系。应采取的改革措施有：以繁荣零售、重组批发为重点，加快物流中心的规划与建设步伐，搞好供销、仓储与交通等不同环节的衔接与配套，努力建设现代化的物流配送市场系统；大力发展连锁经营和配送，鼓励各类连锁企业延伸发展；建立以综合交通体系为主的运输平台和以邮电通讯和网络技术为主的信息平台，合理配置资源，形成物流与商贸间的协调和互动；完善网络市场规则，强化网络市场监督管理；进一步深化市场管理巡查制改革，建立“经济户口”电脑管理系统，强化知识产权管理，发展知识产品市场；根据我国加入wto的新形势，全面改革企业外贸经营权的管理机制，积极创造条件，尽快实现外贸经营权由审批制向登记制的转变；加大进出口配额管理的市场化水平，进一步完善进口配额招标办法，把计划性进出口许可证分配改为市场化招标分配；改革与wto规则相冲突的市场制度规则，实行外贸政策公开透明化，为全面放开外贸经营创造良好的制度环境。
【参考文献】
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经济体制改革的目标篇2
【关键词】政府/权力/行政体制/行政改革/中国
行政体制改革理论是我国政治学和行政学自本世纪80年代初恢复重建以来的一个研究热点，也伴随着我国行政体制改革的实际进程。当然，有关行政体制改革的研究，应当说在政治学和行政学恢复重建以前就已经存在了，因为对这一问题的研究历来并不局限在政治学或行政学界，虽然那时研究的数量和质量尚比较有限，而且由于处在改革开放之前，有关研究也不可能明确上升到“体制改革”的高度。改革开放以后，在广大政治学、行政学以及其他社会科学工作者的努力下，在我国现代化建设和体制改革实践的呼唤下，学术界对于行政体制改革的理论研究获得了前所未有的大发展，在数量和质量上都有了明显的提高，内容也相当丰富，为构建我国面向现代化的政府权力作出了积极的贡献。同时应当看到，由于我国政治学和行政学研究的底子薄，基础理论较为肤浅，有关研究又深受现实政治发展的制约和影响，我国的行政体制改革理论在学术界还没有形成权威性的系统观点，学术规范尚未完全建立起来，在同一水平上的重复研究比较多，富有理论创新的成果还不多见。
处于世纪之交的中国行政体制改革正在向纵深推进，迫切要求学术界在体制改革理论上进行创新和超越。在此情况下，总结和分析建国50年，尤其是改革开放20年来我国行政体制改革理论的进展，对于切实推进21世纪我国行政体制改革，进一步繁荣中国政治学和行政学等学科建设，都具有重要的理论价值和实践意义。
行政体制改革在中国改革总体战略中的地位
关于行政体制改革在中国改革战略中的地位问题，国内学术界有多种说法，主流观点认为行政体制改革介于经济体制改革和政治体制改革之间，是经济体制改革和政治体制改革的“结合部”。一般认为，中国改革战略系统主要包含政治体制改革和经济体制改革上下两个结构。但中国政治体制改革循于经济主导模式，成为经济体制改革的副产品，政治体制改革严重滞后于经济发展。（注：参见胡伟等：《论政治――中国发展的政治学思考》，第329-358页，江西人民出版社，1996年版。）由于既有的改革基本上是遵循经济体制改革驱动政治体制改革，形成经济体制改革先导，政治体制改革滞后的发展序列，这就导致了经济体制改革与政治体制改革之间的时间落差和进度落差，这两大落差随着经济体制改革的深化而不断拉大，政治体制的不适应性矛盾日渐积累，引发经济和政治两个层面上的双重困境，并且相互激化。对此，邓小平指出，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性”（注：《邓小平文选》，第3卷，第176页，人民出版社，1993年版。）。但是，由于政治体制改革涉及国家基本的政治结构和权力关系，因此政治体制改革很难有实质性突破，政治体制与经济体制不相适应的矛盾也未能彻底解决。
在政治体制改革进退维谷而政治体制与经济体制不相适应的矛盾日益突出的情况下，行政体制的改革提上了议事日程。行政体制改革提出的目的就在于及时适应经济体制改革的需求并进而带动政治体制改革。由于中国政府传统行政思维和行为的惯性影响，以及政府及其成员本身的权力利益关系，政府缺乏自我改革的内在动力。在现阶段，行政体制改革的主要任务应是克服各种改革阻力，通过结构性的职能转换，有效地适应经济发展的新情况。1992年党的十四大提出了行政体制改革的历史任务，明确了经济体制、政治体制和行政体制三大体制改革的思路。其中行政体制改革既是经济体制改革的必然结果，又是政治体制改革的必要先导，既是经济体制改革深入进行的客观要求，又是政治体制改革逐步推进的直接动力。有的学者指出：“当行政体制改革的诉求被提出后，它就同时承担起变革生产关系和上层建筑的双重任务：一方面通过调整生产关系，克服旧体制下形成的某些束缚生产力发展的障碍，促进新的生产关系的建立；另一方面通过改革上层建筑领域中的某些弊端，巩固新的经济基础。”（注：汪玉凯：《中国行政体制改革20年》，第17页，中州古籍出版社，1998年版。）行政体制改革成为经济体制改革深入发展和政治体制改革实际启动的共同要求，处于中国体制改革逻辑发展全程的结合部。
实际上，行政体制改革本来是政治体制改革的一个有机组成部分。有的学者指出：政治体制包括三个层面：一是各种政治组织（政党、政治团体）与政权组织之间的关系及其运行制度；二是政权的组织形式或政体；三是政府（行政机关）的机构设置和运行机制，即行政体制。（注：参见王惠岩：《当代政治学基本理论》，第194-201页，天津人民出版社，1998年版。）但在政治体制改革在总体上难以推进的情况下，行政体制改革便从政治体制改革当中脱颖而出并进而取得了相对独立的地位。对此，学术界予以相当的关注，从不同角度对我国行政体制改革的必要性予以论证。例如一种观点认为，虽然从法理上讲，中国“议行合一”的国家政权体制决定了行政机关只是立法机关的执行机构，但在实际政治生活中，政府发挥着非常活跃的国家统治和管理力量的功能，在所有国家机器（人大与“一府两院”）中居于主导和中心地位，实际承担着大量行政立法、决策和执行事务。（注：张国庆：《我国行政管理体制改革的若干思考》，《光明日报》，1993年2月21日。）因此，将行政体制改革从政治体制改革中单列出来，一方面有利于推进行政领域自身的发展，另一方面可以适应经济体制的变迁，带动政治体制的变革。还有一种观点认为，部分发展中国家和地区五六十年代后的政治发展经验，特别是亚洲“四小龙”行政体制改革先导的成功经验，为中国体制改革的模式选择提供了取同的对象。国外学者普遍认为，行政体制改革优先模式比较适合发展中国家的体制改革，而政治体制改革优先模式并不符合大多数发展中国家的实际国情。由于行政体制改革主要涉及政府功能的定位、政府组织结构的设置、行政权力的运行、行政法制的建设以及行政人员的管理等，可以广泛借鉴外国政府管理的经验，故具有较高的实际可操作性。（注：参见汪玉凯：《从政策调整到体制创新》，《工人日报》，1998年10月14日。）
从根本上说，行政体制改革之所以能够从政治体制改革当中剥离出来并取得重要地位，是由中国后发现代化国家的具体历史条件所决定的。根据政治―行政“两分法”的基本理论假设看，政治体制改革导向权力利益再分配和公平与民主诉求，行政体制改革导向责任和效率，行政体制改革能以改善政府成本―效益关系（紧缩编制、转换职能、澄清吏治、提高效率等）推动社会经济发展，同时避免积极政治体制改革所可能造成的超前政治参与等“转型问题”。（注：亨廷顿在《变动社会的政治秩序》（上海译文出版社1989年版，第45页）中指出，“现代性产生稳定性，而现代化却产生不稳定性”，后发外生型现代化国家在从传统走向现代的进程中出现的大量问题，并不是落后的产物，而是转型的特有问题，包括大规模的政治参与与政治制度化之间的矛盾等等。）从现实情况看，由于我们生活在一个“以行政为中心的时代”，在这一时代中，无论是政策的制定还是政策的执行，政府的效能从根本上来说取决于行政领导，政治与行政之间形成了不可分割的交织关系。（注：参见安德森；《公共决策》，第47-49页，华夏出版社，1990年版。）这决定了行政活动对于政治的重要影响，行政体制改革可以有效促动政治体制改革的发展。
近年来国内学术界对于行政体制改革的“结合部”地位基本达成了一致性认识，包括国家有关部门的负责同志也完全认同这一定位，认为“行政体制改革处于政治体制改革与经济体制改革结合部的位置，这就是我们在研究企业改革时，必然要研究下放权力、政企分开、转变职能等问题，在研究行政机构改革时，也必然要研究转变职能、政企分开、下放权力等问题的原因”。（注：鲍静：《中国行政体制改革的回顾与展望――访中央机构编制委员会办公室副主任顾家麟同志》，《中国行政管理》，1996年第4期。）在政府制定和贯彻的国家改革政策中，也基本体制了这种厘定行政体制改革自有范畴与三大体制改革相互联系的关系，把行政体制改革视为经济体制改革的结果和政治体制改革的突破口，通过经济体制改革――行政体制改革――政治体制改革适度分离的发展模式，保证经济发展和政治稳定两个方面兼顾。总之，行政体制改革“上下结合部”的战略定位，使其在国家发展和社会发展的宏观改革进程中扮演了承上启下的重要角色。行政体制改革既是适应和驱动相关改革领域的手段，又能达到理顺行政系统内外关系、重构政府权力合法性、合理性和有效性的目的。
不过，学术界在基本肯定行政体制改革的这一“结合部”地位的同时，对于上述“三大体制改革”的先后序列、以及行政体制改革与经济体制改革和政治体制改革之间驱动与制约关系的理论与现实，存在着不同的意见。一种观点认为，行政体制改革的“上下结合部”地位，确立了中国体制改革“经济――行政――政治”式的基本序列，即先经济体制改革后行政体制改革再政治体制改革的总体进程。（注：张国庆：《我国行政管理体制改革的若干再思考》，《光明日报》，1993年6月23日。）于是，在行政体制改革和经济体制改革关系上，由于经济体制改革的不断深入对政府管理经济的职能及其载体――行政机构提出了改革要求，中国的行政体制改革就只能是一种适应性改革，基本方向就是适应经济体制改革和经济社会发展的需要，改革政府内外部有碍经济体制改革进一步深化、尤其是有碍国有企业转换经营机制的弊端。
有的学者进一步从学理上对此进行了阐发。其中比较有代表性的是行政生态论，即认为中国的行政体制及其活动总是处于一定的行政生态环境之中，“行政生态环境是与行政系统有关的各种条件之总和”。（注：王沪宁：《行政生态分析》，第31页，复旦大学出版社，1989年版。）有学者指出，由于行政体制和外部社会环境之间进行着不断的“输入――转换――输出”的交互作用，行政体制的发展始终处于与外部社会环境“适应――不适应――变革――又适应”的螺旋式前进的状态之中，行政体制与整个社会体制也因此显现出“平衡――不平衡――平衡”的动态关系格局。（注：池如龙：《改革：行政管理的永恒主题》，《社会科学动态》，1998年第11期。）还有学者明确指出，“行政体制改革就是行政主体自觉适应社会环境的过程。由于社会环境总是不断变化的，因而行政系统必须周期性地进行变革，以适应社会环境的变化。”（注：张安庆、汪洋：《当代中国社会环境与行政管理体制改革》，《武汉大学学报》，1993年第2期。）因此，行政体制改革是政府体系阶段性地适应变化中的外部社会环境，主要是经济体制改革和政治体制改革的实际进展和需求，以避免更大的社会不满和推动进一步的社会发展。在实践中，上述观点也是伴随行政体制改革进程的主流理论。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标，为行政体制改革确立了一个较高的起点，即改革是对社会主义市场经济体制的适应。1998年国务院机构改革实质性的核心内容，就是顺应市场经济发展的需要，解决各类国有企业改革这一“瓶颈”问题，把国有企业的行业管理权、资产管理权和人事管理权分别划归不同部门，理顺政企关系，调整政府内部结构，转变政府功能。
但也有学者比较偏重于行政体制改革本身的内在规律和内生变量。由于上述“适应论”主要把行政改革作为一种因变量而不是自变量看待，正像有学者评论说：“正是为了适应经济改革的要求，才把行政改革作为一个相对独立的改革领域提上了日程。也就是说，中国的行政改革，不是主动根据政府行政管理的基本规律，从行政管理的特点出发加以设计和推进的，而是以经济改革的理论和经济改革的要求来推动行政改革的。”（注：郭宝平：《行政改革理论和实践的特点与误区》，《中国行政管理》，1999年第1期。）这样就带来了一个问题，即行政体制改革虽然需要政府自身去完成，但不是政府的自我革命，“行政体制改革并非由政府自身发动”（注：张国庆：《当代中国行政管理体制改革论》，第32页吉林大学出版社，1994年版。），因此改革的最大缺陷就是政府缺乏自动力机制，行政体制改革需要一个长期积累的逐步发展过程，改革的模式必然是渐进主义。与此相应，还有观点认为，中国行政体制改革应摆脱对于经济体制改革的“刺激――回应”的逻辑局限性，推行行政体系的自我革新和主导型的行政体制改革。例如有学者指出，改革开放以来，行政系统一直在进行着适应性的变革，集中表现在1982年、1988年和1992年三次大规模的行政机构改革，行政系统的角色无形中被定位为社会经济的“消防员”和“稳定器”，行政体制改革成为亦步亦趋的应景式的调整，从而在事实上忽视了行政体制改革对于社会经济发展的反作用。（注：汪永成：《新一轮行政改革应选择新的战略方向》，《理论学习月刊》，1998年第2期。）所以，行政体制改革应从外源式转向内源式，从适应性调整转向形成自我积极改造机制。正像西方学者所说的：“我们不能被动地经历改革。我们要创造变革”。（注：奥斯本?盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，第313页，上海译文出版社，1996年版。）
现代化理论的研究表明，后发国家的现代化有两个普遍特点：一是政治行政变革往往成为经济社会变革的先导，政治行政上的显着变化带来经济和社会方面的显着变化；二是由于现代化起步落后于外部的发达国家，因此遵循一种“追赶型”的现代化模式，政府主导特点非常鲜明，这在学术界基本上是一个共识。（注：参见任晓：《中国行政改革：目标与趋势》，《社会科学》，1994年第4期。）作为中国“追赶型”现代化任务一部分的行政体制改革，它本质上要求成为经济社会变革的先导。而且，正像有的学者看到的，现代社会调控规模日益扩大，内容日趋复杂，在后发现代化国家转型阶段，行政系统作为社会调控体系的主导力量，对于驱动社会经济的发展具有决定性的作用。（注：王沪宁：《论九十年代中国行政改革的战略方向》，《文汇报》，1992年6月26日。）因此，应该通过积极的行政体制改革建构能够驱动经济体制改革的行政体系，再构和优化社会调控系统。有的学者以“发展行政”的概念定义这一取向，要求行政体制改革从行政发展转变为发展行政。发展行政区别于行政发展的关键，在于发展行政是以积极主动的行政行为来引导和推动社会经济的发展，其特点是政府保持有强大的权威和行政目标取向上的超前意识。（注：参书云等：《行政管理与改革》，第2-6页中国城市经济社会出版社，1990年版：李泽中：《论发展行政及其限度》，《中国行政管理》，1995年第4期。）上述思路尚未构成行政体制改革的现实指导思想，但对未来中国的行政体制改革具有一定的建设性意义。
行政体制改革的目标设定：效率与民主之辨
确定了行政体制改革的战略地位以后，就应该进一步明确行政体制改革的目标。不少学者认为，正确界定行政体制改革的目标，对于行政改革是十分重要的。有的学者在回顾建国以来的行政改革时，认为大致经历了六个不同目标内涵的历史阶段，各个阶段行政改革的具体内容受改革目标的制约，而改革目标实质上又取决于当时具体的内外部条件。（注：张国庆：《当代中国行政管理体制改革论》，第51-110页吉林大学出版社，1994年版。）党的十四大提出行政体制改革的基本目标是适应经济体制改革的需要，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。1998年开始的政府机构改革，从总体上提出了建立办事高效、运转协调、行为规范的行政体制改革总目标。中国的行政体制改革至今已经历了从政策调整到体制创新的不同阶段，改革已越来越触及到深层次的关键性问题，改革的目标也日趋明确合理。与改革的实际进程相适应，对行政体制改革目标的确定也是学术界积极探讨的一个问题。但关于行政体制改革的目标选择及其相应的改革内容，在理论界至今尚无完全共通性的界说。其原因在于行政体制改革本身的高度复杂性，在不同的时间、背景和层次上谈论行政体制改革的话题和结论也是不尽相同的。学术界一般认为，中国行政体制改革的目标以构建面向现代化的政府权力为导向，包容着一个多元内涵的价值体系，它可以涵盖“精简”、“高效”、“统一”、“民主”、“廉洁”、“法治”等一系列目标单元。例如，有学者提出行政发展的目标是建立高效、公平、廉洁、开放的行政系统；另有学者认为行政体制改革的目标在于实现行政管理的现代化，即实现法治化、民主化、科学化、高效化；等等。（注：王沪宁：《论90年代中国的行政发展：动力与方向》，《天津社会科学》，1992年第5期；胡象明：《试论行政管理现代化及其与政治现代化的关系》，《政治学研究》，1998年第8期。）这些目标的提出，从不同角度设计了中国行政体制发展的未来走向，但这些目标之间的内在逻辑关系却是一个悬而未决的问题，其中民主和效率之间的张力尤为明显。
从近年来理论界诸家观点来看，可以说以效率作为行政体制改革的核心目标基本是一个共识，虽然一些学者在效率这个目标之外还会设定其他一些目标。对此主要可以从两个方面加以分析。第一，学术界一般认为，提高效率或实现政府高效化是行政体制普遍追求的目标，中国自然也不例外。政府及其行政活动能够解决个人无法解决的问题，实现一般社会组织无法实现的目标。但正像“帕金森定律”所表明的，政府具有权力和规模上的自我扩张倾向，庞大的政府体系不仅会越出自身的行政职权边界，侵犯社会私人领域，而且会导致官僚主义和官员****等行政危害，这些都造成了行政低效。因此，如何克服上述不良现象，提高政府效率就成为行政改革的首要问题，效率导向也就必然成为行政体制改革的基本目标模式。有的学者通过对西方的考察对此提供有力的支持，指出“无论是泰勒的科学管理时代，或梅奥的行为科学时代，还是当今系统理论时代，一切研究以及实践活动（包括组织模型设计、决策导向、公务员行为规范）都始终围绕着一个中心即高效率”（注：孙柏瑛：《公共行政的新思维》，《国外社会科学》，1995年第3期。）。政府行政效率体现为行政体系在一定资源条件下能够提供更多的行政服务或一定服务水平条件下能够减少更多的行政成本。这就要求政府不断进行行政体制改革，控制机构膨胀，紧缩过度职权，降低社会成本，提高工作效率。实践证明，卓有成效的政府行政管理是现代国家政府努力追求的目标。正像西方学者库夫曼指出的，传统行政体制的目标价值可以概括为效率、代议制度、政治中立能力和（科层组织的）行政领导四个方面，其中效率是行政体制的核心目标或终极价值，其它目标只是维持和保证行政效率的充分实现。（注：HerbertKaufman:"administrativeDecentralizationandpoliticalpower",publicadministrationReview,V.29January-February,1969.）中国行政体制改革的直接原因是政府机构臃肿、职权庞杂、效率低下，并且严重阻碍了社会经济的发展。因此，行政体制改革的直接目标就是在管理职能、管理领域、管理过程和管理方法等多方面对传统低效的“大政府”进行改造，建设一个适度规模的高效政府，从而有效地制定政策、执行政策、调节矛盾、整合利益差异，顺应并推动中国社会经济的现代化发展。第二，有的学者也从中国作为一个发展中国家的具体历史社会条件出发，认为提高效率应当是中国行政体制改革的一个优先目标。在社会经济发展进程中，政府在不同国家和不同历史时期所起的作用是不同的。在自由资本主义阶段，根据亚当?斯密的政府职能理论，西方发达国家政府力量在经济增长中的作用是较为次要的，仅仅扮演了“守夜人国家”和“警察国家”的角色，即仅仅局限于维持法律和秩序、对付外敌侵犯的功能领域。随着时间的推移和社会公共事务性质的变化与数量的增加，政府对社会经济发展的影响逐步强化，凯恩斯主义和新自由主义在不同程度上都强调政府对社会经济的干预。因此，从世界范围内经济增长和社会发展的进程看，为了有效解决现代化所提出的各种问题，早发现代化国家基本上都经历了一个政府功能成长并主导的转变过程。与此相应，后发现代化国家要在短时间内解决“追赶型”现代化所需化解的各种矛盾，包括消除贫困、扩大参与、转换体制、维护基本的社会公平等问题，这决定了发展中国家政府必须在现代化进程中发挥积极有效的主导作用。因此有学者指出，中国目前正处于从传统社会向现代社会过渡的关键性转型阶段，社会主义市场经济的发展使中国正进入一个经济高速增长的时期，“政府在高速增长时期成功地发挥主导作用，是需要具备一定条件的，关键在于要有一个有效能的行政系统。这主要表现在两个方面：其一是政府必须有足够的能力制定和推行政策，其二在于政府决策的科学化和优化”（注：任晓：《中国行政改革：目标与趋势》，《社会科学》，1994年第4期。）。可见，从中国作为转型期发展中国家的特点而言，提高政府行政效率是强化政府能力的首要选择，是行政体制改革的一个先行目标。
虽然学术界对于行政体制改革的效率目标一般比较认同，但值得注意的是，在我国行政体制改革目标的设定上，如何平衡民主与效率的关系是一个争论较大的问题。有学者提出应确立“效率优先、兼顾民主”的行政体制改革的目标平衡模式。（注：参见王颖：《平衡模式的选择与我国的行政体制改革》，《湖北大学学报》，1998年第2期。）也有学者提出民主（或公平）应该成为行政体制改革的核心目标，主张行政民主。（注：参见张成福：《行政民主论》，《中国行政管理》，1993年第6期。）主张行政民主的理由主要在于以下两方面：(1)本世纪60年代末以来，美国传统官僚制行政管理危机引发了旨在重塑行政思维与运行模式的新公共行政学，并由此形成了全球性的“行政改革时代”（注：参见国家行政学院国际合作交流部编译：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社，1998年版。）。新公共行政学突破了威尔逊、古德诺创立的传统政治――行政两分法的思维框架，认为在现代民主社会中，由于行政对决策的积极参与和对社会危机的积极治理以及社会最少受惠者对公平的切实需求，行政改革应建立起“民主行政”的目标范式（注：奥斯特罗姆：《美国行政管理危机》，北京工业大学出版社，1994年版。），民主应成为行政改革的最核心价值追求。(2)中国行政体制的一个特点是行政体系事实上处于国家机关的中心，行政管理的对象广泛，管理内容丰富，即所谓“大行政”。因此，行政体制改革必然涉及政府（行政）与社会（包括社会中介组织）、市场、企业和公民的复杂关系，这些关系的理顺必须以民主化为根本目标。
实际上，上述对西方行政体制演变的概括并不准确，因为它把“新公共行政学”的理论探讨当作了西方行政改革的实际进程。从历史上看，在英、法、德等欧洲国家，现代化在政治上表现为行政权力的集权化。（注：亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，第103-104页，上海译文出版社，1989年版。）我国一些政治学和行政学的权威学者也指出，西方国家现代化的进程是一个议会权威逐步衰微、行政能力不断增强并最终形成“行政集权民主制”的制度变迁过程。（注：参见曹沛霖、徐宗士：《比较政府体制》，第9页，复旦大学出版社，1993年版。）西方上述现代化成果在当今并没有实质的改革，行政集权的状况仍在延续，在行政官僚系统内部根本没有“民主”可言，至少“民主”不是其行政官僚系统实际追求的目标。虽然我们可以在一定范围内汲取西方“新公共行政学”的一些理念，譬如把“企业型政府”、“顾客导向型管理”等思想用于研究中国的机构改革和政府职能转变，但不能把即使在西方国家还只是纸上谈兵的东西当作中国现阶段行政体制改革的目标。何况就中国而言，现阶段我国的行政体制的发展还远远没有建构起类似于西方那样的现代行政体制或者说是韦伯的理性官僚制，中国的公务员制度也只是初显雏形，不存在西方发达国家官僚制老化的危机。所以有的学者指出，从这一意义上讲，中国行政体制改革的基本对策应当按照发展社会主义市场经济的要求，建立商效的行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理干部队伍。（注：宁骚：《行政改革与行政范式》，《新视野》，1998年第3期。）
当然，由于中国政府是一个大政府，我们也确实需要对政府的具体功能作出区分，从而对行政体制改革的目标进行更为准确的界说。（注：中国行政体系的一个显着特点是存在着行政的双轨制结构―功能系统，即中国共产党各级组织与各级人民政府都具有行政功能（参见胡伟：《政府过程》，第292页，浙江人民出版社，1998年版。）因此，从广义上说，中国的行政体制涉及到共产党组织和各级人民政府等党政机关。但我国“行政体制改革”实际针对的行政体制，一般只涉及人民政府自身。而涉及共产党领导体制改革的方面，通常被纳入“政治体制改革”的范畴。）现代行政学把行政活动视为一个系统加以研究，行政体制改革既要处理好系统内部的关系，又要涉及系统外部的关系。行政系统内部的关系主要是政府内和政府间权力、结构、功能及其过程的关系，行政系统外部的关系包括政府与社会、政府与市场、政府与企业等几组关系。按照这一思路，有学者认为建国以来，中国行政改革已从机构改革、行政体制改革发展到公共行政改革，其中机构改革和行政体制改革的差别在于机构改革只是结构层面上的行政体制改革，是行政体制改革的一部分；公共行政改革和行政体制改革的差别在于公共行政改革越出了行政体制改革本身，把政府与外部的关系视为行政体制改革的一个重要方面。一般意义上的行政体制改革主要指行政体系内的改革，体系外的变动只是行政体制改革的必要延伸。（注：参见左然：《精简、统一、效能――完成从机构改革、行政体制改革到公共行政改革的转变》，《人民论坛》，1998年第1期。）
与此相应，行政体制改革的目标也可以划分为效率导向的内在目标和民主导向的外在目标两类，关键在于科学把握两者的主次秩序。这一关系，可以概括为政府的“体制内功能”和“体制外功能”的区分。而就政府体制内功能而论，政府本身是一个具有高度自组织能力的科层制系统，具有自我管理、自我节制的功能，这是政府履行体制外功能的前提和基础。但是政府履行体制内功能与履行体制外功能的方式是不同的，即政府管理社会和管理自身的方式是有区别的。政府系统作为一个科层制的组织体系，其内部管理必须是上下主从的行政命令式的，在这方面没有民主和平衡可言，也不需要讨价还价，权力必须是集中统一的。无论何种类型的社会体系，只要它是健全的，政府的体制内功能就必然是如此。（注：胡伟；《政治功能的二元范畴：建构一种体制改革的规范》，《公共行政与人力资源》，1996年第4期。）
但是，政府的“体制外功能”或“行政系统外部关系”所产生的“民主导向的外在目标”，实际上远远超出了行政体制改革的范畴，而恰恰是经济体制改革特别是政治体制改革的内容。民主和效率当然都应当是中国政治发展的目标，但这两大目标必须有其一定的适用范围。有一些学者主张把民主列为中国行政体制改革新的核心目标，把行政系统与外部社会、市场和企业的关系视为行政体制改革的本原内容，这主要是没有从理论上厘定行政体制改革的主体范畴。实际上，政治发展要兼顾民主和效率，意味着行政体制改革与政治体制改革必须配套进行，而不是把行政体制改革自身扩大化为政治体制改革。效率是行政体制改革的核心目标，民主化则是行政体制改革的保障，其实质上是政治体制改革的核心价值。美国社会学家列维认为，政治现代化实际上是集权化和民主化的综合，其实质是为了达成效率和民主的统一。既然当前中国的改革战略是按照“三大改革”的设计展开，就必须把行政体制改革与政治体制改革及经济体制改革的具体目标加以区分，而不能让行政改革去承担它不应承担也承担不了的任务。如果混淆行政体制改革和政治体制改革的核心目标，混淆行政体制改革与政治体制改革的区别，这不利于从总体上推进中国的改革事业。因此，中国的改革在总体上应达成政治民主化、行政集权化和政治经济二元化的“三位一体”目标。（注：胡伟：《中国体制改革的政府整合取向》，《政治与法律》，1995年第2期。）其中行政体制改革应以提高政府效率为核心目标，同时行政体制改革在处理内部关系时，也要积极理顺外部关系，努力取得经济体制改革、政治体制改革的配套。
行政体制改革的方案设计：结构――功能协同发展取向
行政效能的提高有赖于政府权力在结构――功能上的合理化，构造出现代化的政府权力。增强行政效率、建设效能政府是行政体制改革的根本目标，在此目标下，不少学者进而对行政权力结构的合理化和功能的合理化，即“机构改革”和“职能转变”进行了探讨，这构成了学术界对行政体制改革具体方案进行理论设计的主题。同时，沿着这一主题，学术界也形成了关于行政体制内外部改革的深层思考。
由于行政体制说到底是政府系统内进行职能划分、机构设置的权力机制，行政权力机制的重构是行政体制改革的内在目标，也是行政体制改革的实质性内容，包括行政体系内部纵横向的权力机制调整和行政体系与外部环境之间权力机制的理顺。而中国行政体制的创建，是适应产品经济和高度集权需要的产物，其结构、功能和运行关系都与计划经济体制相适应，并深受马克思主义政府体制理论、苏联行政体制模式和中国传统政治文化的影响。（注：周志忍：《我国行政体制改革的回顾与前瞻》，《新视野》，1996年第4期。）对这样的行政体制进行改革，如果单纯在机构规模和责权的大小上做文章，而不去改变政府对于经济社会的功能范围；或者反过来，只单纯要求转变政府职能，但不对政府机构进行合理调整和精简，都是不可能取得长期效果的。因此，有的学者指出从目前行政体制改革的实际问题和主要任务看，有效地改善行政权力机制的关键性工作在于行政体系结构的合理化和功能的合理化。行政结构的合理化即政府机构改革的实质是行政权力主体的合理分化、增减和重组，主要是行政体制形式上的变革；行政功能的合理化即政府职能转变的实质是行政权力作用的空间、领域和形式的合理变化，是行政体制的内在变革。（注：参见何颖、李萍：《我国政府机构改革中的行政权力重构》，《中国行政管理》，1998年第8期；沈荣华、朱德米：《社会主义市场经济条件下的行政改革》，《中国行政管理》，1998年第11期。）
上述体制改革思路的形成经历了一个漫长而曲折的过程，这从我国行政体制改革的实践当中可略见一斑。我国在相当长的时间里行政体制改革一般以机构改革为外现形式展开，建国初期至80年代中期，中国行政改革主要是调整中央与地方关系及在政府规模上做文章，改革的主要内容是下放权力及政府机构和人员的精简。这就是说以前我国的行政改革基本上是围绕政府的权力结构展开的，无论是下放权力还是精简机构，都没有跳出这一范畴，因为精简机构明显是政府内部结构的一种规模变化；而下放权力意味着政府权力自上而下地流动，也只是政府内部上下权力结构的调整。以往历次政府机构精简和人员裁减，都没有取得持续性的理想效果，原因就在于计划经济体制没有变动，行政改革难以触及管理体制本身，外延式的机构改革跳不出“精简――膨胀”循环往复的“怪圈”。同样，对于下放权力，学术界的批评之声也未间断过，所谓“一收就死，一放就乱”就反映了人们的一种普遍看法。特别是改革开放以来的权力下放，在学术界产生了较大争论。持赞成观点的人认为它调动了地方的积极性，促进了积极发展。但更多的学者认为其中带来的问题是十分严重的，特别是中央和地方财政收入和支出的“倒挂”现象。
正是在经历了体制改革的理论与实践的种种磨难之后，学术界开始对以往单纯精简机构的改革方案进行了否定。与此相呼应，有的学者也逐渐认识到，单纯的下放权力也不是行政体制改革的良方，甚至也非经济体制改革的方向。这种认识在80年代后期就已经形成。有经济学家曾总结了两种改革的基本思路，不仅涉及到经济改革，而且也关联到了行政改革。第一种思路认为：(1)传统社会主义体制的根本弊端是决策权力过分集中，抑制了地方政府、生产单位和劳动者个人的积极性和主动性；(2)改革的要旨，在于改变这种状况，充分调动地方和生产者的积极性；(3)调动积极性主要靠下放权力来实现。第二种思路则认为：(1)旧体制各种弊端的根源，是用行政命令来配置资源；(2)对于高度社会化的现代经济而言，唯一可能有效代替行政命配置资源方式的，是通过有宏观管理的市场制度来配置资源；(3)因此改革要以建立生产性市场制度为目标同步配套地进行。就政府功能而言，前一种思路即旨在调节中央和地方权力关系的“下放权力”，后一种则是旨在从计划经济转向市场经济的“转变职能”。无论从理论上还是从实践上来看，第二种思路显然优于第一种思路。所以，80年代以来的“权力下放”的改革，虽然在某种程度上起到了调动地方积极性和搞活经济的作用，但无论从经济发展，还是从政治发展看，其负面效应都是十分巨大的，是一种短期行为。（注：参见胡伟：《经济转型中的政府整合：政治体制改革的维度》，《社会科学战线》，1995年第2期。）
于是，学术界开始认识到了转变政府职能对于我国行政体制改革的重要性。以往大规模机械改革和权力下放效果不佳的原因，正在于计划经济体制的严重束缚以及由此形成的对行政职能调整的忽视与回避。单纯地把注意力集中于机构的增减和人员的精简或权力下放，以求一时的行政机构的“消肿”效果，而没有同时进行政府职能的转变，因而从根本上是无效的。1982年开始的大规模机构改革，由于经济体制改革未全面展开，无法促动政府职能的转变，改革以机构的再度膨胀告终。同时由于权限改革过程中央权力下放过多，造成地方分散，机构改革因此受阻。在这种情况下，转变政府职能便成为了行政体制改革的主题，也成为了学术界的共识，并被赋予了非常的重要性。例如，有的学者认为职能转变是行政体制改革的内在主题，机构改革是行政体制改革的外在主题，两者是目标与手段的逻辑关系，职能转变是机构改革的前提。（注：参见于景文：《略论市场经济中的政府职能转变》，《天津社会科学》，1999年第3期。）
这种对行政职能转变与机构改革的内外关系的分析，较之单纯的机构改革无疑是一个认识上的进步。但把职能转变和机构改革之间的关系看作是目标与手段的关系，则又忽视了在当前中国特定的历史条件下机构改革应有的重要意义，这是因为，“在结构――功能的关系上，结构是基础，特定的结构必然具有特定的功能，而特定的功能也必然需要特定的结构。”（注：胡伟：《政府过程》，第296页，浙江人民出版社，1998年版。）从实践上看，单纯的转变政府职能的改革思路也收效甚微。1988年我国在进行行政改革时就提出了转变职能的新要求，但至今政府职能也没有在总体上转变过来，很多企业仍未真正掌握经营的自主权，一些政府部门仍然在对经济活动进行不正当的干预。这在我国还没有决定建立市场经济体制之前还有情可原，在当前社会主义市场经济的条件下，就显得很不正常了。虽然在1988年提出政府职能转变以后，机构改革获得了深层次的动力，但由于政府职能转变的目标并不明确，机构改革也受到了各种阻力，因而无法形成机构改革与职能转变的有效互动发展。这实际上是至今尚未彻底解决的根本问题。
可见，历次行政体制改革之所以没有跳出恶性循环或者是孤掌难鸣的“怪圈”，就在于缺乏行政权力结构和功能两方面改革的有效互动，以及行政结构和功能改革的自身目标不够明确。目前学术界对行政体制改革的重点从机构改革发展到职能转变，并提出了结构合理化和职能合理化的理论，这是一个很大的进步，但似乎对行政结构与功能之间的互动关系，或者机构改革与职能转变之间的互动关系，缺乏明确的论述。实际上，转变职能和改革机构应该是行政体制改革同一向度上同等重要、密不可分的两个方面。机构改革需要职能转变的内在推动，职能不转变，就必然需要原来规模的机构和人员作载体，机构改革就不可能彻底展开；同样，职能转变也需要机构改革的外在推动，机构人员不调整，就必然会固守原来的各种政府职能，职能转变难以有实质性的进展。因此，职能转变与机构改革是互为动力、互为前提和互为保障的互动关系，这也是行政体制改革从体制的全方位进行改革的内涵所在。
因此，行政体制改革的关键是要促进政府权力结构――功能的协同发展，在我国当前就是要形成机构改革和职能转变良性互动机制。党的十四大提出行政体制改革，特别是十五大后进行的行政体制改革，主要是围绕适应市场经济的要求，把机构改革和转变职能相提并论，积极推进两个层面的行政权力机制的调整。（注：这里所讲的“机构改革”仅指国家行政机构的改革，不包括立法、司法等其它国家机关的机构改革。党的十四大同时提出行政体制改革和机构改革，原因在于机构改革包括了非行政机构的改革。行政体制改革本身即有行政机构改革的内容。）近年来社会主义市场经济体制的逐步确立，是实现转变职能的重要条件，也为政府职能的转变提出了新的客观要求。正像有的学者所看到的，由于1993年开始的行政体制改革是与社会主义市场经济体制的目标选择同时进行的，因此，在职能定位、机构设置以及管理方式等方面，在有效地加强政府的宏观调控方面，很快暴露出一些不足。特别是从1994年至1997年几年间，中国经济发展所经历的从高速度、高通货膨胀到高速低胀的转变，以及在此期间政府在实践中对宏观经济形势的有效控制所积累的一些成功经验，迫使中央再一次作出行政体制改革的选择。（注：汪玉凯：《中国行政体制改革20年》，第37页，中州古籍出版社，1998年版。）目前，按照九届人大一次会议批准的机构改革方案，从中央到地方的各级政府机构改革正进入全面实施阶段。这次从中央到地方的大力度的机构精简方案，可能为转变政府职能提供结构上的支撑；同样，这一机构改革也只有与转变职能协同进行，才能取得稳固的效果。这是我国行政体制改革实现结构与功能的良性互动的一个可能的历史契机和开端。同时，由于行政体制改革对于经济体制改革的适应性特征以及受政治体制改革的制约，行政效率的提高和行政结构、功能两个层面上的改革，都必然受到经济体制改革和政治体制改革的根本影响，尤其是经济体制改革的决定性作用。
在不断推进行政体制改革的进程中，随着政府职能转变目标的提出，改革的内容逐步从行政体系内部延伸到行政体系外部，又从行政体系外部反射到行政体系内部。从理论和实践上看，行政体系内部的改革任务主要是政府职能定位（主要是建立政府调控体系）、机构调整（包括一些事业单位的机构调整）、中央政府与地方政府权限调整、干部人事制度改革（建立和完善国家公务员制度）、加强行政民主法制建设以及培育行政新文化等；行政体系外部的改革任务主要是党政关系优化（党政分开）、政府与企业权责关系的改革（政企分开）、政府与社会（包括社会中介组织）关系的理顺以及政府与市场之间功能的界分等等。从行政体制改革本身目标和内涵而言，内部改革是主体任务，外部改革是对内部改革的配套和服务，同时也限定了内部改革的范围和有效性。（注：不同学者对行政体制改革内容框架的具体归纳有所不同。一般把行政体制改革的内容界定在行政体系内部，只在提出解决行政体制改革现有困境或涉及行政体制改革未来趋向时，才把行政体系外部的改革任务纳入行政体制改革的内涵之中。（参见顾杰：《中国当代的行政体制改革》，《党政干部论坛》，1996年第8期；刘怡昌：《迎接新世纪的重大变革――20世纪末叶中国政府的行政体制改革》，《政治学研究》，1996年第1期。）这种关系的复杂性，完全是由行政体制改革“上下改革结合部”的特殊地位所决定的。它表明在行政体制改革的进程中，必须确保实现内容变革与形式变革的有机配合和整体推进。政府机构改革和职能转变是不可分离、不分先后的统一体，这呼唤着行政结构――功能的良性互动机制的形成。因此，学术界应当重视对政府权力的结构――功能双向合理化及协同发展的研究。
行政体制改革难题及对策：综合配套改革势在必行
在现代化建设特别是经济体制变迁的驱动下，我国的行政体制改革取得了一定的进展。但随着改革开放的深化，走向改革深水区的行政体制改革遇到了来自各个方面的阻力，各种矛盾错综复杂，这导致了现阶段行政体制改革渐进性、艰巨性和过渡性的总体特征。从学术界近年来的讨论来看，现阶段行政体制改革的难题可归纳为以下三个层面。
首先，在宏观层面上，经济体制、行政体制和政治体制这三大体制改革之间未能形成良性的互动关系，经济体制和政治体制在一定程度上制约了行政体制改革的纵深发展。一些学者指出，行政体制改革有其客观的“动力系统”，新时期中国行政体制改革的动力主要来自两个方面：政治权威的推动和经济体制改革的推动。（注：参见汪永成：《社会转型时期中国行政发展的动力系统分析》，《行政论坛》，1997年第7期；齐明山：《试论行政体制的结构与政府机构改革的动力》，《云南行政学院学报》，1999年第2期。）因此行政体制改革几乎缺乏自动力机制，经济体制改革的推动是行政体制改革的根本动力，同时需要政治体制改革提供更多的政治权威支持，这造成了中国行政体制改革的适应性特征，经济体制改革和政治体制改革的状况对行政体制改革具有客观上的决定性。然而，由于中国目前市场经济的发展水平总体较低，而且在不同区域和不同行业的发展很不平衡，行政体制改革的外部关系也远远没有理顺，市场经济体制的不充分性和行政体制改革外部关系的不清晰性对行政体制改革构成了严重的制约。另一方面，正如有的学者指出的，“我国的行政改革是在现有政治和法律体制内进行的，后者改革的滞后无疑影响到行政改革的顺利进行。”（注：周志忍：《我国行政体制改革的回顾与前瞻》，《新视野》，1996年第4期。）例如，中国社会主义法制事实上存在着政策和法律两种社会行为规范形式，即“二元法制”，“二元法制”的功能在于弥补政策法基础上的“一元法制”的不足，并逐步向法制基础上的“一元法制”过渡”。但在目前的过渡时期，两法之间的权威冲突加剧，规范效力扭曲，行政体制改革的法制环境阻力加大。（注：朱光华：《政府经济职能和体制改革》，第385-386页，天津人民出版社，1995年版。）
因此，学术界已经认识到，行政体制改革的深化必须与市场经济的进一步推进和国家－社会二元化、党政分开、政企分开、依法治国等改革协调进行，行政体制改革应取得上下两个体制环境优化的配套。而目前社会主义市场经济体制模式的模糊性、市场经济发展的不充分性（或过渡性）和政治体制改革的滞后性，对行政体制改革的发展形成了障碍。正像有学者所说的，“社会主义市场经济体制作为改革目标的确立，无疑为行政体制改革指明了方向，但创建社会主义条件下的市场经济体制毕竟是一项前无古人的创造性探索，无论我们再解放思想，作为人类历史上一种全新的市场经济模式，存在一定的模糊性是必然的。这不能不对行政体制改革产生制约作用。”同时，“建立适应市场经济的政府体制，必须正确处理执政党与政府、政府与社会、政府与市场、政府与企业之间的关系，合理确定政府的职能范围，把属于政府的职能交给政府，把属于企业的自主权还给企业。把属于市场调节的职能交给市场。而实现这样的目标，重要的前提条件是自主公民社会的成长和市场机制的完善。”（注：汪永成：《中国行政改革的阻力：来源分析与消解策略》，《理论与改革》，1999年第1期。）
其次，在中观层面上，由于受外部环境的影响，行政体制改革存在着“不配套”和“不适度”的问题。所谓“不配套”，主要指机构改革与职能转变之间的不配套以及由此形成的机构改革与工资制度改革、人事制度改革、财政体制改革、价格体制改革以及国有企业经营机制转变等环节之间的不配套。行政体制改革不仅需要其他领域的改革相配合，而且它本身就是一个系统工程，如果改革不能上下左右协同进行，其结果只是原有矛盾在行政体系内部不同层次和环节之间的转移和滞留，而不能得以彻底消解。局部性的改革只有一时之效，但难有长久之功，这本身就是行政体制改革的一大难题。所谓“不适度”，主要指行政体制改革在政府职能调整、政府机构调整以及行政权力纵向调整上的失度，从而导致政府职能运行处于“膨胀失调――紧缩调整――再膨胀失调――再紧缩调整”的反复之中，导致政府机构改革无法越出“精简――膨胀――再精简――再膨胀”的恶性循环，导致中央与地方的两难处境，多次出现权力在中央与地方之间“下放――上收――再下放――再上收”的非制度化情况。（注：柳群：《中国行政管理体制改革中的“失度”与“适度”问题思考》，《广西社会科学》，1993年第3期。）尤其是不规范的中央与地方关系，要么导致地方分散主义，形成“诸侯割据”，严重削弱中央政府应有的整合能力，从而不利于中国“政府主导型”行政体制改革的推进；要么导致中央集权过度，影响地方积极性的发挥，从而也不利于行政体制改革的彻底贯彻。不适度的行政体制改革无法实现改革过程中的“帕累托改进”，而只能使历次改革彼此消解，使改革停留于循环往复的同水平状态。因此，行政体制改革的发展应从分散的职能改革、机构改革和权力调整转向权力、职能和机构相复合的机制性改革，从外延式的局部调整转向内涵式的整体推进，形成政府权力的结构――功能协同发展的局面。
最后，在微观层面上，行政体制改革的难题主要在于机构改革中的操作性困难与行政人员对行政体制改革的观念性和行为性滞阻，这实际上构成了行政体制改革的最大阻力。行政体制改革的既定目标往往在行政人员的微观层面上遭到大幅度的扭曲或置换，行政体制改革的力度也往往在机构改革和人员分流事项上受到尽可能的弱化。行政体制改革在微观操作层面上的严重受阻，原因在于行政体制改革内生的“政府悖论”：政府既是行政体制改革的执行者和推动者，又是行政体制改革的直接对象。对政府及其行政人员而言，行政体制改革是一种外源式的自我手术，是基于外部压力下的自我改革，它要求政府对其自身的结构、功能和权力进行限定，对其自身的活动以及方式进行约束，这势必会在一定程度上触及、震动或破坏有利于政府及其人员的既有权力――利益格局，行政体制改革的阻力因此而产生。
学术界已对行政体制改革的阻力予以具体分析。有的学者指出，从现阶段的机构改革看，虽然相应的外部环境比以前有了显着的改善，但在具体的实施过程中遭到的难点很多，主要包括人员分流问题、“翻牌公司”问题、精简对象的具体标准问题以及精简后的管理整合问题等。（注：潭湛明：《关于我国机构改革的经济学思考――难点与对策》，《社会科学家》，1998年第5期。）还有的学者进一步把行政人员对行政体制改革形成的阻力具体概括为五个方面：(1)基于利益和权力的调整而产生的阻力；(2)基于习惯和官本位意识而产生的阻力；(3)基于对行政体制改革的不确定性而产生的阻力；(4)基于依赖性而产生的阻力；(5)基于曲解而产生的阻力等。（注：汪永成：《中国行政改革的阻力及其消解》，《云南行政学院学报》，1999年第2期。）因此，行政体制改革的进一步发展，必须加大政治权威的外在推动力，以督促行政体制改革在政府机构和人员调整方面的进展；要在坚持行政体制改革渐进主义的主体发展模式的同时，对于一些遭遇阻力特别大的改革领域和改革环节，可以有选择地进行局部的激进主义突变；行政体制改革的内容也可以包括行政系统的功能再设计、结构再设计和行为再设计三大方面。缓解行政人员对于行政体制改革的阻力，应该在推进机构改革和职能转变的同时，向行政人员传输改革意识，培育行政人员支持改革的心态、观念和行动。（注：参见任晓：《中国行政改革》，第16-23页，浙江人民出版社，1998年版。）
从以上分析不难看出，中国行政体制改革要走出目前的困境，关键是要进行主动的综合配套改革，而首当其冲的则是宏观层面的配套改革，为行政体制的改革创造良好的外部环境。这正如有的学者说的，“行政生态环境是行政体制改革的外部条件，也是一切行政活动赖以生存和发展的空间。行政生态环境与行政体制改革之间不仅存在着一定的互动关系，而且在很大程度上又制约着行政体制改革的发展”。（注：汪玉凯：《中国行政体制改革20年》，第18页，中州古籍出版社，1998年版。）特别是经济体制改革的复杂性和政治体制改革的滞后性作为环境因素，对行政体制改革形成了较严重的阻力。一方面，经济体制改革的阶段性发展对行政体制改革具有决定性的影响作用。如果在经济基础层面上未发生明显的改革转型，行政体制改革就无法有实质性的进展。另一方面，政治体制改革的滞后会构成行政体制改革的严重羁绊，行政体制改革需要政治体制改革优化外部条件。因此，作为“上下改革结合部”的行政体制改革的进程，既是其自身上下联动的发展过程，更应是三大体制改革相互配套的协同发展过程。
在这个问题上，学术界更加关心的是行政体制改革与政治体制改革的关系。对此，目前学者们存在着两种不同的看法。第一种看法主张行政体制改革先行于政治体制改革的政治发展模式。有人从政治与行政的分离关系、国外发达资本主义国家以及部分发展中国家（例如东亚）行政改革的成功经验出发，主张中国的政治发展模式应是行政体制改革优先，认为中国的政治发展应该分两步走，第一步实施行政体制改革，第二步推行政治体制改革，行政体制改革可以成为当前中国政治发展的战略重点和首要任务。（注：田穗生、李广平：《政治发展模式选择与行政改革》，《社会科学》，1993年第4期；臧乃康：《论政治发展中的行政改革――兼论行政改革与政治改革的关系》，《社会科学》，1994年第3期等。）这样可以避免形成政治权威危机，具有较高的政治稳定效应，又可以顺应社会经济发展的要求，并认为最终可以完成政治体制的整体转型。这一政治发展的战略序列在特定的历史时期和特定的条件下具有某种合理性，它一方面适应了经济体制改革向上层建筑提出相应变迁的需求，另一方面为当时无所着手的政治体制改革寻找到了一个切实可行的突破口。
第二种看法则主张行政体制改革和政治体制改革的并行模式，以真正实现改革、发展与稳定的统一。有学者指出，中国缺乏国家与社会之间二元性分离，行政体制改革缺少经济自由民主前提，“单纯以行政改革优先为重，忽视政治改革，在现今阶段，……从科学判断而言，不利于中国市场经济和多元社会的发展及现代化战略的实现，从而也不利于国家政权的稳固。”“政治改革是治本，行政改革是治标。只有通过政治改革来强化、优化对政府的监督制约，才能较好地保证行政改革和经济改革的既定目标之实现。”（注：李峻登：《中国政治发展：行政改革与政治改革地位之权重》，《行政论坛》，1995年第2期。）行政体制改革优先对于适应经济体制改革要求具有直接意义，但从官员寻租屡禁不止等一系列现象而言，政治体制改革对于实现经济自主、政治稳定和社会发展具有根本性意义。而且，考虑到行政体制改革的其它方面，如中央与地方政府间权力的划分与配置、决策体系和过程的改进等都与政治体制改革密不可分，没有政治体制改革成果的支持，行政体制改革将不可能持续深入。
总的来看，主张行政体制改革和政治体制改革协同前进的观点更加具有战略性和长远性。虽然政治与行政体制改革并行可能触及的领域和关系较多，引发的矛盾也可能比较复杂，但改革无法绕开一些症结问题。随着改革的深入展开，政治体制改革滞后，在直接牵制行政体制改革的同时，也从根本上阻碍了经济体制改革的推进。因此，在推进行政体制改革的同时，必须要借以政治体制改革措施的相应协调、配套和保障。在社会转型过程中，经济的发展、利益的分化、民众政治参与期望的提高等新因素，会与政治体制之间形成冲突，为避免矛盾的激化，必须相机进行政治体制改革。如何在经济体制改革和行政体制改革推进的同时加大政治体制改革的步伐，是当前行政体制改革无法回避的实质性问题，其关键在于揭示新的改革向度和设定新的改革路径，这在现阶段的理论上和实践上都已有日益强烈的呼应。
经济体制改革的目标篇3
（一）1978~1992年：经济体制改革目标的探索
确立时期粉碎“”以后，从政府到理论界，都有相当多的人在冲破僵化的传统观念，反思中国的发展道路。这个时期的突出贡献是确立了建立社会主义市场经济体制的目标，而此目标是在反复、尖锐的思想交锋中形成的。具体分为如下三个阶段：
1.1978~1984年，形成“计划经济为主、市场调节为辅”的改革思路。“”后，在1978年7～9月的“国务院务虚会”上第一次重提改革问题。在社会各界的推动下，1978年12月18日召开的十一届三中全会提出要“按经济规律办事，重视价值规律的作用”。但改革方向是什么？当时党内多数人的认识是在实行计划经济的前提下，增加一些市场调节手段，以满足人民生活多方面的需要。由此，1981年11月召开的全国人大五届四次会议，提出经济体制改革的目标是“计划经济为主、市场调节为辅”。1982年9月党的十二大胜利召开，大会再次强调：“正确贯彻计划经济为主、市场调节为辅的原则，是经济体制改革中的一个根本性问题。”客观地讲，这个改革模式是一个历史性进步，因为在坚持计划经济体制前提下，承认了市场调节的作用。但没有突破计划经济的框架，强调市场调节只能限制在计划所允许的范围之内。
2.1984~1988年，改革目标确定为“公有制基础上的有计划的商品经济”。1984年10月20日召开的十二届三中全会，通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，强调社会主义经济是“在公有制基础上的有计划的商品经济”。这是改革目标的一个重大突破。为什么短短的时间内会有如此大的突破呢？其原因，首先是改革实践带来的新情况、新问题亟需作出理论回答。改革开放后，农民的生活大大改善，个体经济大量产生，由此发展出雇工经营的私人企业。一时间，一些人认为雇工就是剥削，人们思想上出现混乱，各种观点莫衷一是。这些新问题需要在理论上给予解释，澄清认识。二是理论界对此改革目标的形成起到重要推动作用。1984年9月在浙江省德清县莫干山上，召开了“中青年经济科学工作者讨论会”，会议提出的若干理论观点和对策思路对中央推动市场化改革起到了重要作用，一些观点进入中央决策。在这样的背景下十二届三中全会突破了商品经济同社会主义计划经济的对立，为中国的改革确立了正确方向。邓小平称其“是马克思主义基本原理和中国社会主义实践相结合的政治经济学”。
3.1989~1992年，社会主义市场经济体制目标的最终确立。就在经济体制改革取得初步成功的时候，在80年代末到90年代初，国际国内发生两大历史事件：一是国际上剧变；二是国内在80年代末发生的。这时候本来就对改革开放心怀不满的人便对改革开放横加责难，焦点又集中在市场和计划关系问题上。在此重大关头，邓小平敏锐地把握住了问题的关键，那就是发展才是硬道理。他在关键时刻连续讲话，对扭转局势起了关键作用。在此背景下，1992年10月召开的党的十四大，明确提出了中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，这标志着全党在经济体制改革目标上已形成共识。
（二）1993~2002年：社会主义市场经济体制建立时期这个时期，主要解决了两大问题：
1.社会主义市场经济体制的基本框架构建问题。1993年11月，党的十四届三中全会召开，大会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，勾画出社会主义市场经济体制的基本框架，认为社会主义市场经济体制的基本框架由市场主体、市场体系、宏观调控体系、收入分配制度和社会保障制度“五大支柱”构成，并制定了总体实施规划。
2.社会主义与市场经济的结合问题。1994年12月总书记在天津考察工作时强调“:我们搞的是社会主义市场经济‘，社会主义’这几个字是不能没有的，这并非多余，并非‘画蛇添足’，而恰恰相反，这是‘画龙点睛’。所谓“点睛”，就是点明我们市场经济的性质。”这进一步阐明了十四届三中全会所提出的“社会主义市场经济体制是同社会主义基本制度结合在一起的”论断。而这个结合，首先是要与社会主义基本经济制度相结合。社会主义基本经济制度是什么呢？党的十五大报告指出“：公有制为主体、多种所有制共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。”从基本经济制度的内涵来看，个体、私营等非公有制经济本身就是从市场中产生的，而公有制特别是国有制就存在怎样与市场经济相结合的问题。因为国有企业长期以来，并不是自主经营、自负盈亏的合格市场主体，所以必须找到公有制与市场经济的结合形式。经过探索，1993年十四届三中全会找到改革方向，明确提出“：建立现代企业制度，是发展社会化大生产和市场经济的必然要求，是我国国有企业改革的方向”。而股份制是现代企业制度的重要组织形式。于是，2003年十六届三中全会明确提出：“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。”国有企业改革的实践证明，推进公有制企业的股份制改革，可以使公有制企业适应市场经济的发展，成为自主经营、自负盈亏的市场主体。可见，通过实行股份制，我国公有制特别是国有企业找到了与市场经济相结合的形式和途径。这打破了撒切尔夫人的预言：“社会主义和市场经济不可能兼容，社会主义不可能搞市场经济，要搞市场经济就必须实行资本主义，实行私有化。”
（三）2003年至今：社会主义市场经济体制完善时期
2002年10月十六大宣告，我国社会主义市场经济体制初步建立。2003年召开的十六届三中全会，通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，标志着中国经济体改革进入完善社会主义市场经济体制的新时期。如何才能完善社会主义市场经济体制？答案就是全面深化改革。而目前的改革是站在新的历史起点上的改革。其标志：一是经济发展进入新常态的改革。二是攻坚期和深水区的改革。当前全面深化改革需要解决的问题远比以往任何时候都更为敏感和复杂。老问题新问题相互交织，国内国际因素相互影响，这需要“啃硬骨头”和“涉险滩”。三是在新的发展水平上的改革。中国已是世界第二大经济体，目前正面临“崛起困境”。就中美关系来说，问题的核心在于避免“修昔底德陷阱”。为此，国家主席在接受美国《赫芬顿邮报》子报《世界邮报》的专访时指出，我们都应该努力避免陷入“修昔底德陷阱”，强国只能追求霸权的主张不适用于中国，中国没有实施这种行动的基因。目前，在新的历史起点，如何将经济优势转化为战略优势和政治优势、有效地保持与主要大国的合作共赢关系这是一大挑战。在经济体制改革进入完善时期这10多年来，我国经济已初步走上科学发展的轨道。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干重大问题的决定》中，第一次明确提出科学发展观，“十一五”规划作为科学发展观提出后制定的第一个五年规划，从规划主要目标和指标完成率看，经济发展方式初步纳入科学发展轨道。这主要得益宏观改革在一系列重要领域和关键环节不断取得新进展，尤其是作为宏观经济调控主体的政府，其自身的改革取得重大突破。党的十以来，在新一届领导集体的治国理政方略中，经济体制改革的思路更加明确和清晰。在全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党的治国方略中，全面深化改革是实现全面建成小康社会目标的一个根本动力，而全面深化改革的重点又是经济体制改革，经济体制改革的核心问题确定为处理好政府和市场关系，十八届三中全会指出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”这层层递进的逻辑关系，非常清晰地阐明了在新的历史起点上完善我国社会主义市场经济体制的总体思路。
二、建立与完善社会主义市场经济体制的经验启示
在社会主义市场经济体制的形成历程中，我们积累了许多弥足珍贵的经验，得到许多有益启示，这是我们宝贵的精神财富。
（一）解放思想，不断推进理论创新
从社会主义市场经济体制建立的历程可以看出，30多年改革开放的过程也就是解放思想的过程，每次改革开放的重大突破都是以解放思想为先导。而在解放思想上主要领导人起到关键和典范作用。改革开放的总设计师邓小平，兼具了真正的马克思主义者那种实事求是的态度和解放思想的勇气。把解放思想、理论创新为己任。他说“：我现在的责任，也可以说我的历史责任，就是要带头解放思想，勇于进行理论探索和创新。”在十七大报告中把解放思想作为一个党的法宝提出来。也强调，全面深化改革能不能取得突破性进展，关键是解放思想。
（二）与时俱进，在实践中检验真理和发展真理
十七大报告指出“：新时期最突出的标志是与时俱进”。与时俱进，其本质是一切从实际出发，理论联系实际，实事求是，在实践中检验真理和发展真理。坚持与时俱进，就是要反对教条主义、本本主义、主观主义、因循守旧等思想方法和思想作风。马克思恩格斯的经典著作并没有阐述过社会主义可以搞市场经济的论断，但是他们一贯强调要一切从实际出发、生产关系要适应生产力的发展，这是马克思主义的基本原理。而在社会主义市场经济体制确立的复杂过程，动不动就搞争论、扣帽子的一些人，他们把马克思、恩格斯的每一句话都当作了不可更改的教条，当作了判断我们做得对不对的标准，如果用这样的思维方式来对待我们的事业是没有前途的。邓小平曾经说过：“一个党，一个国家，一个民族，如果一切从本本出发，思想僵化，迷信盛行，那它就不能前进，它的生机就停止了，就要。”
（三）开放兼容，广泛吸收和借鉴人类文明共同成果
中国改革实践证明，一个国家、一个民族只有开放兼容，才能富强兴盛，一个政党、一个主义也只有不断吸纳人类文明的共同成果，才能发展进步。总结我国改革开放三十多年来现代化建设的实践，一个重要经验就是广泛吸收和借鉴人类文明的优秀成果。从十一届三中全会决定实行改革开放，我们就一直坚持积极采用、吸收世界先进技术和其他对我们有益的东西来发展自己。2014年9月在天津举行第八届夏季达沃斯会议上，在致辞中强调“：中国永远做一个开放大国、学国、包容大国。”这是中国改革历史经验的总结。
（四）凝聚智慧，发挥相关智库作用
经济体制改革的目标篇4
建立和发展社会主义市场经济是中国经济改革的目标和主线
改革的过程与改革的目标是分不开的。中国经济改革的目标是建立社会主义市场经济体制，实现从高度集中的计划经济向布满活力的社会主义市场经济的转型，社会主义市场经济的改革目标引导着中国经济改革的方向，支配着中国经济改革的历史进程。1978年十一届三中全会提出要改革过分集中的经济体制，开始了经济体制改革的进程。1982年中共十二大提出“计划经济为主、市场调节为辅原则”，经济体制改革逐步展开。1984年10月，中共十二届三中全会通过的《中共中心关于经济体制改革的决定》明确提出，社会主义经济是“公有制基础上的有计划的商品经济”，城市经济体制改革全面推进。1987年10月，中共“十三大”进一步提出了“国家调节市场，市场引导企业”的经济运行机制，进一步确认了市场机制作用的中枢地位。1992年10月中共十四大确认我国经济改革的目标是建立社会主义市场经济体制，实现了改革开放新的历史性飞跃。1993年12月，中共十四届三中全会作出了《中共中心关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，全面阐明了建立社会主义市场经济的总体框架和具体任务。XX年10月，中共十六届三中全会通过的《中共中心关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，以科学发展观为指导提出了进一步完善社会主义市场经济体制的目标、任务和具体部署。十七大报告提出，要着力构建布满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，为发展中国特色社会主义提供强大动力和体制保障。中国经济改革的历史实质上就是社会主义市场经济形成与发展的历史，建立和发展社会主义市场经济是支配中国经济改革历史进程的一条主线。
把社会主义基本制度与市场经济结合起来是中国经济改革的核心
社会主义市场经济是与社会主义基本制度相结合的市场经济，如何把社会主义基本制度非凡是社会主义基本经济制度与市场经济有机结合起来，是中国社会主义市场经济理论和实践发展中的核心和要害，也是中国经济体制改革的核心和要害。1984年十二届三中全会作出的《中共中心关于经济体制改革的决定》已经提出，“增强企业的活力，非凡是增强全民所有制的大、中型企业的活力，是以城市为重点的整个经济体制改革的中心环节。”十四大以来中心的许多重要文献对这一问题有更明确的论述。十四大报告第一次明确提出社会主义市场经济的改革目标，并强调，“社会主义市场经济是同社会主义基本制度结合在一起的”。十六届三中全会通过的《中共中心关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“坚持社会主义市场经济的改革方向”，“继续探索社会主义制度和市场经济有机结合的途径和方式”。十六届四中全会通过的《中共中心关于加强党的执政能力建设的决定》提出，“不断提高驾驭社会主义市场经济的能力”，“把握社会主义市场经济的内在要求和运行特点，自觉遵循客观规律，充分发挥社会主义制度的优越性和市场机制的作用”。十七大报告在总结我国改革开放的历史经验时，将“把坚持社会主义基本制度同发展市场经济结合起来”当作重要的经验之一。
社会主义市场经济是与社会主义基本制度相结合的市场经济，它与西方资本主义国家的市场经济既有共同之处，又有本质区别。对社会主义市场经济来说，“社会主义”这几个字“画龙点睛”，点明了市场经济的社会主义性质，体现了社会主义市场经济体制的创造性和特色。
中国的经济体制模式集中体现了社会主义市场经济的特征和要求
经过30年的深入改革，我国初步形成了符合中国国情的社会主义市场经济体制模式，这一体制模式集中体现了社会主义市场经济的根本要求，其主要特点有:
1、以公有制为主体与多种所有制经济共同发展相结合。所有制结构的改革是建立和发展市场经济的基础。改革开放以来，中国逐步确立了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，为社会主义市场经济的形成和发展奠定了坚实的制度基础。根据社会主义基本经济制度的要求，中国逐步确立了适应社会主义市场经济要求的国有企业改革思路，一方面，要发挥国有经济在国民经济中的主导作用，另一方面，对国有企业实行抓大放小的改革，建立适应市场经济要求和产权清楚、权责明确、政企分开、治理科学的现代企业制度。从总体上看，国有经济的主导作用既要充分考虑国家宏观调控的需要，又要充分体现市场机制的要求，把计划与市场、宏观效益与微观效益有机结合，在市场竞争中发挥其主导作用。
2、国家的主导作用与市场的基础作用相结合。建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。中国的经济体制是处在发展与转型中的社会主义市场经济体制，在这一体制中，国家不仅是宏观调节的主体，也是公有制的主体、经济发展和市场化改革的主体，是推动经济改革与经济发展的主导性力量。从国家与市场的关系看，改革开放以来形成的中国特色的市场经济体制模式的基本特征就是以市场机制为基础、以国家调节为主导、以发展为导向的国家主导型的市场经济体制。
3、提高效率与促进公平相结合。以按劳分配为主、多种分配方式并存，实现效率与公平的统一，是中国社会主义市场经济的分配制度的基本原则。效率与公平的统一包括以下基本原则:第一，完善收入分配体制，努力缓解地区之间和部分社会成员之间收入分配差距扩大的趋势，在经济发展的基础上逐步实现全体人民共同富裕。第二，加强制度建设，保障社会公平正义，依法逐步建立社会公平保障体系，通过制度建设实现效率与公平的统一。第三，把效率与公平的统一作为促进社会和谐的重要保障。第四，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平，把效率与公平的统一贯穿于社会生产和分配的全过程。
4、坚持独立自主同参与经济全球化相结合。改革开放以来，中国确立了对外开放的基本国策，形成了开放与改革、开放与发展相互促进的良性互动。随着中国正式加入wto，中国的经济改革和经济发展日益融入世界经济体系之中。但我们还应看到，全球化是一把双刃剑，因此，建立和发展社会主义市场经济，要正确处理对外开放与独立自主的关系。一方面，必须积极参与经济全球化和国际竞争，分享经济全球化的好处;另一方面，要坚持独立自主、自力更生的方针，在对外开放过程中注重维护国家和经济安全，防范和化解国际风险的冲击，始终保持对要害行业和领域的控制力，同时要不断提高自主创新能力，努力建设创新型国家，形成经济全球化条件下参与国际经济合作和竞争的新优势。
现阶段中国的经济体制模式虽然还不够完善，但已经体现出了社会主义市场经济的本质、特色和根本优越性，它将在实践中得到不断的成熟和完善。
社会主义市场经济的性质和目标决定了向市场经济过渡的具体方式
20世纪80年代末90年代初，从传统计划经济向市场经济的过渡形成了两条明显不同的道路:前苏联东欧的激进式改革和中国的渐进式改革。中国经济改革的成功不仅在于它向世人昭示了，社会主义与市场经济是可以结合的，而且还在于它在实践中探索出了一条有中国特色的渐进式改革方式，这种改革方式主要有以下特点:
——自上而下与自下而上相结合，在坚持统一领导的前提下，充分发挥基层单位在制度创新中的积极性和创造性。
——双轨过渡，增量先行，在保留计划协调的前提下，通过在新增资源中逐步扩大市场调节的比重的办法来稳步向市场经济过渡。
——整体协调，重点突破，在坚持全国一盘棋的前提下，分部门、分企业、分地区各个突破，由点到面，实现经济体制的整体转换。
——兼顾改革、发展与稳定，把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来，在社会稳定中推进改革和发展，通过改革和发展促进社会稳定。
——分步推进，循序渐进，先试验后推广，并根据实践需要不断调整目标与思路。
目标决定方法，方法内生于目标，不能脱离开改革的性质和目标来抽象讨论改革的方式。中国的经济改革之所以采取了渐进式方式，从根本上来说是由社会主义市场经济这一改革目标的非凡性质决定的:
1、社会主义市场经济是以社会主义基本制度为基础的，改革的目标不是要否定社会主义宪法制度，而是要通过不断的制度创新克服传统计划经济体制的弊端，赋予社会主义基本制度新的活力，经济改革的这一根本性质决定了改革的方式和过程必然具有暖和渐进的特点。
2、中国正处于并将长期处于社会主义初级阶段，市场发育和市场机制的作用不仅受社会制度的制约，而且受经济发展阶段的制约，中国的市场化与工业化、体制模式的转型与发展模式的转型是结合在一起的，市场经济的形成和发展必然要经历一个比较长的历史过程，中国的改革只能是渐进式改革。
3、社会主义市场经济是一种新的市场经济形式，它的具体含义和实现形式并不是先验的固定不变的，而是不断变化发展的。实际上，把改革目标确立为社会主义市场经济，这经历了一个长期的探索过程，即使在社会主义市场经济已初步形成以后，社会主义市场经济的成熟和完善仍需一个较长过程。
因此，中国渐进式改革与激进式改革的根本差别不是方式和方法的差别，而是改革的目标和性质的差别，上世纪80年代末90年代初计划经济国家向市场经济过渡的过程中出现两种不同改革道路的根本原因就在于此。
中国经济改革模式的意义
经济体制改革的目标篇5
【关键词】政府/权力/行政体制/行政改革/中国
行政体制改革理论是我国政治学和行政学自本世纪80年代初恢复重建以来的一个研究热点，也伴随着我国行政体制改革的实际进程。当然，有关行政体制改革的研究，应当说在政治学和行政学恢复重建以前就已经存在了，因为对这一问题的研究历来并不局限在政治学或行政学界，虽然那时研究的数量和质量尚比较有限，而且由于处在改革开放之前，有关研究也不可能明确上升到“体制改革”的高度。改革开放以后，在广大政治学、行政学以及其他社会科学工作者的努力下，在我国现代化建设和体制改革实践的呼唤下，学术界对于行政体制改革的理论研究获得了前所未有的大发展，在数量和质量上都有了明显的提高，内容也相当丰富，为构建我国面向现代化的政府权力作出了积极的贡献。同时应当看到，由于我国政治学和行政学研究的底子薄，基础理论较为肤浅，有关研究又深受现实政治发展的制约和影响，我国的行政体制改革理论在学术界还没有形成权威性的系统观点，学术规范尚未完全建立起来，在同一水平上的重复研究比较多，富有理论创新的成果还不多见。
处于世纪之交的中国行政体制改革正在向纵深推进，迫切要求学术界在体制改革理论上进行创新和超越。在此情况下，总结和分析建国50年，尤其是改革开放20年来我国行政体制改革理论的进展，对于切实推进21世纪我国行政体制改革，进一步繁荣中国政治学和行政学等学科建设，都具有重要的理论价值和实践意义。
行政体制改革在中国改革总体战略中的地位
关于行政体制改革在中国改革战略中的地位问题，国内学术界有多种说法，主流观点认为行政体制改革介于经济体制改革和政治体制改革之间，是经济体制改革和政治体制改革的“结合部”。一般认为，中国改革战略系统主要包含政治体制改革和经济体制改革上下两个结构。但中国政治体制改革循于经济主导模式，成为经济体制改革的副产品，政治体制改革严重滞后于经济发展。（注：参见胡伟等：《论政治——中国发展的政治学思考》，第329-358页，江西人民出版社，1996年版。）由于既有的改革基本上是遵循经济体制改革驱动政治体制改革，形成经济体制改革先导，政治体制改革滞后的发展序列，这就导致了经济体制改革与政治体制改革之间的时间落差和进度落差，这两大落差随着经济体制改革的深化而不断拉大，政治体制的不适应性矛盾日渐积累，引发经济和政治两个层面上的双重困境，并且相互激化。对此，邓小平指出，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性”（注：《邓小平文选》，第3卷，第176页，人民出版社，1993年版。）。但是，由于政治体制改革涉及国家基本的政治结构和权力关系，因此政治体制改革很难有实质性突破，政治体制与经济体制不相适应的矛盾也未能彻底解决。
在政治体制改革进退维谷而政治体制与经济体制不相适应的矛盾日益突出的情况下，行政体制的改革提上了议事日程。行政体制改革提出的目的就在于及时适应经济体制改革的需求并进而带动政治体制改革。由于中国政府传统行政思维和行为的惯性影响，以及政府及其成员本身的权力利益关系，政府缺乏自我改革的内在动力。在现阶段，行政体制改革的主要任务应是克服各种改革阻力，通过结构性的职能转换，有效地适应经济发展的新情况。1992年党的十四大提出了行政体制改革的历史任务，明确了经济体制、政治体制和行政体制三大体制改革的思路。其中行政体制改革既是经济体制改革的必然结果，又是政治体制改革的必要先导，既是经济体制改革深入进行的客观要求，又是政治体制改革逐步推进的直接动力。有的学者指出：“当行政体制改革的诉求被提出后，它就同时承担起变革生产关系和上层建筑的双重任务：一方面通过调整生产关系，克服旧体制下形成的某些束缚生产力发展的障碍，促进新的生产关系的建立；另一方面通过改革上层建筑领域中的某些弊端，巩固新的经济基础。”（注：汪玉凯：《中国行政体制改革20年》，第17页，中州古籍出版社，1998年版。）行政体制改革成为经济体制改革深入发展和政治体制改革实际启动的共同要求，处于中国体制改革逻辑发展全程的结合部。
实际上，行政体制改革本来是政治体制改革的一个有机组成部分。有的学者指出：政治体制包括三个层面：一是各种政治组织（政党、政治团体）与政权组织之间的关系及其运行制度；二是政权的组织形式或政体；三是政府（行政机关）的机构设置和运行机制，即行政体制。（注：参见王惠岩：《当代政治学基本理论》，第194-201页，天津人民出版社，1998年版。）但在政治体制改革在总体上难以推进的情况下，行政体制改革便从政治体制改革当中脱颖而出并进而取得了相对独立的地位。对此，学术界予以相当的关注，从不同角度对我国行政体制改革的必要性予以论证。例如一种观点认为，虽然从法理上讲，中国“议行合一”的国家政权体制决定了行政机关只是立法机关的执行机构，但在实际政治生活中，政府发挥着非常活跃的国家统治和管理力量的功能，在所有国家机器（人大与“一府两院”）中居于主导和中心地位，实际承担着大量行政立法、决策和执行事务。（注：张国庆：《我国行政管理体制改革的若干思考》，《光明日报》，1993年2月21日。）因此，将行政体制改革从政治体制改革中单列出来，一方面有利于推进行政领域自身的发展，另一方面可以适应经济体制的变迁，带动政治体制的变革。还有一种观点认为，部分发展中国家和地区五六十年代后的政治发展经验，特别是亚洲“四小龙”行政体制改革先导的成功经验，为中国体制改革的模式选择提供了取同的对象。国外学者普遍认为，行政体制改革优先模式比较适合发展中国家的体制改革，而政治体制改革优先模式并不符合大多数发展中国家的实际国情。由于行政体制改革主要涉及政府功能的定位、政府组织结构的设置、行政权力的运行、行政法制的建设以及行政人员的管理等，可以广泛借鉴外国政府管理的经验，故具有较高的实际可操作性。（注：参见汪玉凯：《从政策调整到体制创新》，《工人日报》，1998年10月14日。）
从根本上说，行政体制改革之所以能够从政治体制改革当中剥离出来并取得重要地位，是由中国后发现代化国家的具体历史条件所决定的。根据政治—行政“两分法”的基本理论假设看，政治体制改革导向权力利益再分配和公平与民主诉求，行政体制改革导向责任和效率，行政体制改革能以改善政府成本—效益关系（紧缩编制、转换职能、澄清吏治、提高效率等）推动社会经济发展，同时避免积极政治体制改革所可能造成的超前政治参与等“转型问题”。（注：亨廷顿在《变动社会的政治秩序》（上海译文出版社1989年版，第45页）中指出，“现代性产生稳定性，而现代化却产生不稳定性”，后发外生型现代化国家在从传统走向现代的进程中出现的大量问题，并不是落后的产物，而是转型的特有问题，包括大规模的政治参与与政治制度化之间的矛盾等等。）从现实情况看，由于我们生活在一个“以行政为中心的时代”，在这一时代中，无论是政策的制定还是政策的执行，政府的效能从根本上来说取决于行政领导，政治与行政之间形成了不可分割的交织关系。（注：参见安德森；《公共决策》，第47-49页，华夏出版社，1990年版。）这决定了行政活动对于政治的重要影响，行政体制改革可以有效促动政治体制改革的发展。
近年来国内学术界对于行政体制改革的“结合部”地位基本达成了一致性认识，包括国家有关部门的负责同志也完全认同这一定位，认为“行政体制改革处于政治体制改革与经济体制改革结合部的位置，这就是我们在研究企业改革时，必然要研究下放权力、政企分开、转变职能等问题，在研究行政机构改革时，也必然要研究转变职能、政企分开、下放权力等问题的原因”。（注：鲍静：《中国行政体制改革的回顾与展望——访中央机构编制委员会办公室副主任顾家麟同志》，《中国行政管理》，1996年第4期。）在政府制定和贯彻的国家改革政策中，也基本体制了这种厘定行政体制改革自有范畴与三大体制改革相互联系的关系，把行政体制改革视为经济体制改革的结果和政治体制改革的突破口，通过经济体制改革——行政体制改革——政治体制改革适度分离的发展模式，保证经济发展和政治稳定两个方面兼顾。总之，行政体制改革“上下结合部”的战略定位，使其在国家发展和社会发展的宏观改革进程中扮演了承上启下的重要角色。行政体制改革既是适应和驱动相关改革领域的手段，又能达到理顺行政系统内外关系、重构政府权力合法性、合理性和有效性的目的。
不过，学术界在基本肯定行政体制改革的这一“结合部”地位的同时，对于上述“三大体制改革”的先后序列、以及行政体制改革与经济体制改革和政治体制改革之间驱动与制约关系的理论与现实，存在着不同的意见。一种观点认为，行政体制改革的“上下结合部”地位，确立了中国体制改革“经济——行政——政治”式的基本序列，即先经济体制改革后行政体制改革再政治体制改革的总体进程。（注：张国庆：《我国行政管理体制改革的若干再思考》，《光明日报》，1993年6月23日。）于是，在行政体制改革和经济体制改革关系上，由于经济体制改革的不断深入对政府管理经济的职能及其载体——行政机构提出了改革要求，中国的行政体制改革就只能是一种适应性改革，基本方向就是适应经济体制改革和经济社会发展的需要，改革政府内外部有碍经济体制改革进一步深化、尤其是有碍国有企业转换经营机制的弊端。
有的学者进一步从学理上对此进行了阐发。其中比较有代表性的是行政生态论，即认为中国的行政体制及其活动总是处于一定的行政生态环境之中，“行政生态环境是与行政系统有关的各种条件之总和”。（注：王沪宁：《行政生态分析》，第31页，复旦大学出版社，1989年版。）有学者指出，由于行政体制和外部社会环境之间进行着不断的“输入——转换——输出”的交互作用，行政体制的发展始终处于与外部社会环境“适应——不适应——变革——又适应”的螺旋式前进的状态之中，行政体制与整个社会体制也因此显现出“平衡——不平衡——平衡”的动态关系格局。（注：池如龙：《改革：行政管理的永恒主题》，《社会科学动态》，1998年第11期。）还有学者明确指出，“行政体制改革就是行政主体自觉适应社会环境的过程。由于社会环境总是不断变化的，因而行政系统必须周期性地进行变革，以适应社会环境的变化。”（注：张安庆、汪洋：《当代中国社会环境与行政管理体制改革》，《武汉大学学报》，1993年第2期。）因此，行政体制改革是政府体系阶段性地适应变化中的外部社会环境，主要是经济体制改革和政治体制改革的实际进展和需求，以避免更大的社会不满和推动进一步的社会发展。在实践中，上述观点也是伴随行政体制改革进程的主流理论。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标，为行政体制改革确立了一个较高的起点，即改革是对社会主义市场经济体制的适应。1998年国务院机构改革实质性的核心内容，就是顺应市场经济发展的需要，解决各类国有企业改革这一“瓶颈”问题，把国有企业的行业管理权、资产管理权和人事管理权分别划归不同部门，理顺政企关系，调整政府内部结构，转变政府功能。
但也有学者比较偏重于行政体制改革本身的内在规律和内生变量。由于上述“适应论”主要把行政改革作为一种因变量而不是自变量看待，正像有学者评论说：“正是为了适应经济改革的要求，才把行政改革作为一个相对独立的改革领域提上了日程。也就是说，中国的行政改革，不是主动根据政府行政管理的基本规律，从行政管理的特点出发加以设计和推进的，而是以经济改革的理论和经济改革的要求来推动行政改革的。”（注：郭宝平：《行政改革理论和实践的特点与误区》，《中国行政管理》，1999年第1期。）这样就带来了一个问题，即行政体制改革虽然需要政府自身去完成，但不是政府的自我革命，“行政体制改革并非由政府自身发动”（注：张国庆：《当代中国行政管理体制改革论》，第32页吉林大学出版社，1994年版。），因此改革的最大缺陷就是政府缺乏自动力机制，行政体制改革需要一个长期积累的逐步发展过程，改革的模式必然是渐进主义。与此相应，还有观点认为，中国行政体制改革应摆脱对于经济体制改革的“刺激——回应”的逻辑局限性，推行行政体系的自我革新和主导型的行政体制改革。例如有学者指出，改革开放以来，行政系统一直在进行着适应性的变革，集中表现在1982年、1988年和1992年三次大规模的行政机构改革，行政系统的角色无形中被定位为社会经济的“消防员”和“稳定器”，行政体制改革成为亦步亦趋的应景式的调整，从而在事实上忽视了行政体制改革对于社会经济发展的反作用。（注：汪永成：《新一轮行政改革应选择新的战略方向》，《理论学习月刊》，1998年第2期。）所以，行政体制改革应从外源式转向内源式，从适应性调整转向形成自我积极改造机制。正像西方学者所说的：“我们不能被动地经历改革。我们要创造变革”。（注：奥斯本·盖布勒：《改革政府：企业精神如何改革着公营部门》，第313页，上海译文出版社，1996年版。）
现代化理论的研究表明，后发国家的现代化有两个普遍特点：一是政治行政变革往往成为经济社会变革的先导，政治行政上的显著变化带来经济和社会方面的显著变化；二是由于现代化起步落后于外部的发达国家，因此遵循一种“追赶型”的现代化模式，政府主导特点非常鲜明，这在学术界基本上是一个共识。（注：参见任晓：《中国行政改革：目标与趋势》，《社会科学》，1994年第4期。）作为中国“追赶型”现代化任务一部分的行政体制改革，它本质上要求成为经济社会变革的先导。而且，正像有的学者看到的，现代社会调控规模日益扩大，内容日趋复杂，在后发现代化国家转型阶段，行政系统作为社会调控体系的主导力量，对于驱动社会经济的发展具有决定性的作用。（注：王沪宁：《论九十年代中国行政改革的战略方向》，《文汇报》，1992年6月26日。）因此，应该通过积极的行政体制改革建构能够驱动经济体制改革的行政体系，再构和优化社会调控系统。有的学者以“发展行政”的概念定义这一取向，要求行政体制改革从行政发展转变为发展行政。发展行政区别于行政发展的关键，在于发展行政是以积极主动的行政行为来引导和推动社会经济的发展，其特点是政府保持有强大的权威和行政目标取向上的超前意识。（注：参书云等：《行政管理与改革》，第2-6页中国城市经济社会出版社，1990年版：李泽中：《论发展行政及其限度》，《中国行政管理》，1995年第4期。）上述思路尚未构成行政体制改革的现实指导思想，但对未来中国的行政体制改革具有一定的建设性意义。
行政体制改革的目标设定：效率与民主之辨
确定了行政体制改革的战略地位以后，就应该进一步明确行政体制改革的目标。不少学者认为，正确界定行政体制改革的目标，对于行政改革是十分重要的。有的学者在回顾建国以来的行政改革时，认为大致经历了六个不同目标内涵的历史阶段，各个阶段行政改革的具体内容受改革目标的制约，而改革目标实质上又取决于当时具体的内外部条件。（注：张国庆：《当代中国行政管理体制改革论》，第51-110页吉林大学出版社，1994年版。）党的十四大提出行政体制改革的基本目标是适应经济体制改革的需要，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。1998年开始的政府机构改革，从总体上提出了建立办事高效、运转协调、行为规范的行政体制改革总目标。中国的行政体制改革至今已经历了从政策调整到体制创新的不同阶段，改革已越来越触及到深层次的关键性问题，改革的目标也日趋明确合理。与改革的实际进程相适应，对行政体制改革目标的确定也是学术界积极探讨的一个问题。但关于行政体制改革的目标选择及其相应的改革内容，在理论界至今尚无完全共通性的界说。其原因在于行政体制改革本身的高度复杂性，在不同的时间、背景和层次上谈论行政体制改革的话题和结论也是不尽相同的。学术界一般认为，中国行政体制改革的目标以构建面向现代化的政府权力为导向，包容着一个多元内涵的价值体系，它可以涵盖“精简”、“高效”、“统一”、“民主”、“廉洁”、“法治”等一系列目标单元。例如，有学者提出行政发展的目标是建立高效、公平、廉洁、开放的行政系统；另有学者认为行政体制改革的目标在于实现行政管理的现代化，即实现法治化、民主化、科学化、高效化；等等。（注：王沪宁：《论90年代中国的行政发展：动力与方向》，《天津社会科学》，1992年第5期；胡象明：《试论行政管理现代化及其与政治现代化的关系》，《政治学研究》，1998年第8期。）这些目标的提出，从不同角度设计了中国行政体制发展的未来走向，但这些目标之间的内在逻辑关系却是一个悬而未决的问题，其中民主和效率之间的张力尤为明显。转贴于
从近年来理论界诸家观点来看，可以说以效率作为行政体制改革的核心目标基本是一个共识，虽然一些学者在效率这个目标之外还会设定其他一些目标。对此主要可以从两个方面加以分析。第一，学术界一般认为，提高效率或实现政府高效化是行政体制普遍追求的目标，中国自然也不例外。政府及其行政活动能够解决个人无法解决的问题，实现一般社会组织无法实现的目标。但正像“帕金森定律”所表明的，政府具有权力和规模上的自我扩张倾向，庞大的政府体系不仅会越出自身的行政职权边界，侵犯社会私人领域，而且会导致官僚主义和官员腐败等行政危害，这些都造成了行政低效。因此，如何克服上述不良现象，提高政府效率就成为行政改革的首要问题，效率导向也就必然成为行政体制改革的基本目标模式。有的学者通过对西方的考察对此提供有力的支持，指出“无论是泰勒的科学管理时代，或梅奥的行为科学时代，还是当今系统理论时代，一切研究以及实践活动（包括组织模型设计、决策导向、公务员行为规范）都始终围绕着一个中心即高效率”（注：孙柏瑛：《公共行政的新思维》，《国外社会科学》，1995年第3期。）。政府行政效率体现为行政体系在一定资源条件下能够提供更多的行政服务或一定服务水平条件下能够减少更多的行政成本。这就要求政府不断进行行政体制改革，控制机构膨胀，紧缩过度职权，降低社会成本，提高工作效率。实践证明，卓有成效的政府行政管理是现代国家政府努力追求的目标。正像西方学者库夫曼指出的，传统行政体制的目标价值可以概括为效率、代议制度、政治中立能力和（科层组织的）行政领导四个方面，其中效率是行政体制的核心目标或终极价值，其它目标只是维持和保证行政效率的充分实现。（注：HerbertKaufman:"administrativeDecentralizationandpoliticalpower"，publicadministrationReview，V.29January-February，1969.）中国行政体制改革的直接原因是政府机构臃肿、职权庞杂、效率低下，并且严重阻碍了社会经济的发展。因此，行政体制改革的直接目标就是在管理职能、管理领域、管理过程和管理方法等多方面对传统低效的“大政府”进行改造，建设一个适度规模的高效政府，从而有效地制定政策、执行政策、调节矛盾、整合利益差异，顺应并推动中国社会经济的现代化发展。第二，有的学者也从中国作为一个发展中国家的具体历史社会条件出发，认为提高效率应当是中国行政体制改革的一个优先目标。在社会经济发展进程中，政府在不同国家和不同历史时期所起的作用是不同的。在自由资本主义阶段，根据亚当·斯密的政府职能理论，西方发达国家政府力量在经济增长中的作用是较为次要的，仅仅扮演了“守夜人国家”和“警察国家”的角色，即仅仅局限于维持法律和秩序、对付外敌侵犯的功能领域。随着时间的推移和社会公共事务性质的变化与数量的增加，政府对社会经济发展的影响逐步强化，凯恩斯主义和新自由主义在不同程度上都强调政府对社会经济的干预。因此，从世界范围内经济增长和社会发展的进程看，为了有效解决现代化所提出的各种问题，早发现代化国家基本上都经历了一个政府功能成长并主导的转变过程。与此相应，后发现代化国家要在短时间内解决“追赶型”现代化所需化解的各种矛盾，包括消除贫困、扩大参与、转换体制、维护基本的社会公平等问题，这决定了发展中国家政府必须在现代化进程中发挥积极有效的主导作用。因此有学者指出，中国目前正处于从传统社会向现代社会过渡的关键性转型阶段，社会主义市场经济的发展使中国正进入一个经济高速增长的时期，“政府在高速增长时期成功地发挥主导作用，是需要具备一定条件的，关键在于要有一个有效能的行政系统。这主要表现在两个方面：其一是政府必须有足够的能力制定和推行政策，其二在于政府决策的科学化和优化”（注：任晓：《中国行政改革：目标与趋势》，《社会科学》，1994年第4期。）。可见，从中国作为转型期发展中国家的特点而言，提高政府行政效率是强化政府能力的首要选择，是行政体制改革的一个先行目标。
虽然学术界对于行政体制改革的效率目标一般比较认同，但值得注意的是，在我国行政体制改革目标的设定上，如何平衡民主与效率的关系是一个争论较大的问题。有学者提出应确立“效率优先、兼顾民主”的行政体制改革的目标平衡模式。（注：参见王颖：《平衡模式的选择与我国的行政体制改革》，《湖北大学学报》，1998年第2期。）也有学者提出民主（或公平）应该成为行政体制改革的核心目标，主张行政民主。（注：参见张成福：《行政民主论》，《中国行政管理》，1993年第6期。）主张行政民主的理由主要在于以下两方面：(1)本世纪60年代末以来，美国传统官僚制行政管理危机引发了旨在重塑行政思维与运行模式的新公共行政学，并由此形成了全球性的“行政改革时代”（注：参见国家行政学院国际合作交流部编译：《西方国家行政改革述评》，国家行政学院出版社，1998年版。）。新公共行政学突破了威尔逊、古德诺创立的传统政治——行政两分法的思维框架，认为在现代民主社会中，由于行政对决策的积极参与和对社会危机的积极治理以及社会最少受惠者对公平的切实需求，行政改革应建立起“民主行政”的目标范式（注：奥斯特罗姆：《美国行政管理危机》，北京工业大学出版社，1994年版。），民主应成为行政改革的最核心价值追求。(2)中国行政体制的一个特点是行政体系事实上处于国家机关的中心，行政管理的对象广泛，管理内容丰富，即所谓“大行政”。因此，行政体制改革必然涉及政府（行政）与社会（包括社会中介组织）、市场、企业和公民的复杂关系，这些关系的理顺必须以民主化为根本目标。
实际上，上述对西方行政体制演变的概括并不准确，因为它把“新公共行政学”的理论探讨当作了西方行政改革的实际进程。从历史上看，在英、法、德等欧洲国家，现代化在政治上表现为行政权力的集权化。（注：亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，第103-104页，上海译文出版社，1989年版。）我国一些政治学和行政学的权威学者也指出，西方国家现代化的进程是一个议会权威逐步衰微、行政能力不断增强并最终形成“行政集权民主制”的制度变迁过程。（注：参见曹沛霖、徐宗士：《比较政府体制》，第9页，复旦大学出版社，1993年版。）西方上述现代化成果在当今并没有实质的改革，行政集权的状况仍在延续，在行政官僚系统内部根本没有“民主”可言，至少“民主”不是其行政官僚系统实际追求的目标。虽然我们可以在一定范围内汲取西方“新公共行政学”的一些理念，譬如把“企业型政府”、“顾客导向型管理”等思想用于研究中国的机构改革和政府职能转变，但不能把即使在西方国家还只是纸上谈兵的东西当作中国现阶段行政体制改革的目标。何况就中国而言，现阶段我国的行政体制的发展还远远没有建构起类似于西方那样的现代行政体制或者说是韦伯的理性官僚制，中国的公务员制度也只是初显雏形，不存在西方发达国家官僚制老化的危机。所以有的学者指出，从这一意义上讲，中国行政体制改革的基本对策应当按照发展社会主义市场经济的要求，建立商效的行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理干部队伍。（注：宁骚：《行政改革与行政范式》，《新视野》，1998年第3期。）
当然，由于中国政府是一个大政府，我们也确实需要对政府的具体功能作出区分，从而对行政体制改革的目标进行更为准确的界说。（注：中国行政体系的一个显著特点是存在着行政的双轨制结构—功能系统，即中国共产党各级组织与各级人民政府都具有行政功能（参见胡伟：《政府过程》，第292页，浙江人民出版社，1998年版。）因此，从广义上说，中国的行政体制涉及到共产党组织和各级人民政府等党政机关。但我国“行政体制改革”实际针对的行政体制，一般只涉及人民政府自身。而涉及共产党领导体制改革的方面，通常被纳入“政治体制改革”的范畴。）现代行政学把行政活动视为一个系统加以研究，行政体制改革既要处理好系统内部的关系，又要涉及系统外部的关系。行政系统内部的关系主要是政府内和政府间权力、结构、功能及其过程的关系，行政系统外部的关系包括政府与社会、政府与市场、政府与企业等几组关系。按照这一思路，有学者认为建国以来，中国行政改革已从机构改革、行政体制改革发展到公共行政改革，其中机构改革和行政体制改革的差别在于机构改革只是结构层面上的行政体制改革，是行政体制改革的一部分；公共行政改革和行政体制改革的差别在于公共行政改革越出了行政体制改革本身，把政府与外部的关系视为行政体制改革的一个重要方面。一般意义上的行政体制改革主要指行政体系内的改革，体系外的变动只是行政体制改革的必要延伸。（注：参见左然：《精简、统一、效能——完成从机构改革、行政体制改革到公共行政改革的转变》，《人民论坛》，1998年第1期。）
与此相应，行政体制改革的目标也可以划分为效率导向的内在目标和民主导向的外在目标两类，关键在于科学把握两者的主次秩序。这一关系，可以概括为政府的“体制内功能”和“体制外功能”的区分。而就政府体制内功能而论，政府本身是一个具有高度自组织能力的科层制系统，具有自我管理、自我节制的功能，这是政府履行体制外功能的前提和基础。但是政府履行体制内功能与履行体制外功能的方式是不同的，即政府管理社会和管理自身的方式是有区别的。政府系统作为一个科层制的组织体系，其内部管理必须是上下主从的行政命令式的，在这方面没有民主和平衡可言，也不需要讨价还价，权力必须是集中统一的。无论何种类型的社会体系，只要它是健全的，政府的体制内功能就必然是如此。（注：胡伟；《政治功能的二元范畴：建构一种体制改革的规范》，《公共行政与人力资源》，1996年第4期。）
但是，政府的“体制外功能”或“行政系统外部关系”所产生的“民主导向的外在目标”，实际上远远超出了行政体制改革的范畴，而恰恰是经济体制改革特别是政治体制改革的内容。民主和效率当然都应当是中国政治发展的目标，但这两大目标必须有其一定的适用范围。有一些学者主张把民主列为中国行政体制改革新的核心目标，把行政系统与外部社会、市场和企业的关系视为行政体制改革的本原内容，这主要是没有从理论上厘定行政体制改革的主体范畴。实际上，政治发展要兼顾民主和效率，意味着行政体制改革与政治体制改革必须配套进行，而不是把行政体制改革自身扩大化为政治体制改革。效率是行政体制改革的核心目标，民主化则是行政体制改革的保障，其实质上是政治体制改革的核心价值。美国社会学家列维认为，政治现代化实际上是集权化和民主化的综合，其实质是为了达成效率和民主的统一。既然当前中国的改革战略是按照“三大改革”的设计展开，就必须把行政体制改革与政治体制改革及经济体制改革的具体目标加以区分，而不能让行政改革去承担它不应承担也承担不了的任务。如果混淆行政体制改革和政治体制改革的核心目标，混淆行政体制改革与政治体制改革的区别，这不利于从总体上推进中国的改革事业。因此，中国的改革在总体上应达成政治民主化、行政集权化和政治经济二元化的“三位一体”目标。（注：胡伟：《中国体制改革的政府整合取向》，《政治与法律》，1995年第2期。）其中行政体制改革应以提高政府效率为核心目标，同时行政体制改革在处理内部关系时，也要积极理顺外部关系，努力取得经济体制改革、政治体制改革的配套。
行政体制改革的方案设计：结构——功能协同发展取向
行政效能
的提高有赖于政府权力在结构——功能上的合理化，构造出现代化的政府权力。增强行政效率、建设效能政府是行政体制改革的根本目标，在此目标下，不少学者进而对行政权力结构的合理化和功能的合理化，即“机构改革”和“职能转变”进行了探讨，这构成了学术界对行政体制改革具体方案进行理论设计的主题。同时，沿着这一主题，学术界也形成了关于行政体制内外部改革的深层思考。
由于行政体制说到底是政府系统内进行职能划分、机构设置的权力机制，行政权力机制的重构是行政体制改革的内在目标，也是行政体制改革的实质性内容，包括行政体系内部纵横向的权力机制调整和行政体系与外部环境之间权力机制的理顺。而中国行政体制的创建，是适应产品经济和高度集权需要的产物，其结构、功能和运行关系都与计划经济体制相适应，并深受马克思主义政府体制理论、苏联行政体制模式和中国传统政治文化的影响。（注：周志忍：《我国行政体制改革的回顾与前瞻》，《新视野》，1996年第4期。）对这样的行政体制进行改革，如果单纯在机构规模和责权的大小上做文章，而不去改变政府对于经济社会的功能范围；或者反过来，只单纯要求转变政府职能，但不对政府机构进行合理调整和精简，都是不可能取得长期效果的。因此，有的学者指出从目前行政体制改革的实际问题和主要任务看，有效地改善行政权力机制的关键性工作在于行政体系结构的合理化和功能的合理化。行政结构的合理化即政府机构改革的实质是行政权力主体的合理分化、增减和重组，主要是行政体制形式上的变革；行政功能的合理化即政府职能转变的实质是行政权力作用的空间、领域和形式的合理变化，是行政体制的内在变革。（注：参见何颖、李萍：《我国政府机构改革中的行政权力重构》，《中国行政管理》，1998年第8期；沈荣华、朱德米：《社会主义市场经济条件下的行政改革》，《中国行政管理》，1998年第11期。）
经济体制改革的目标篇6
第一阶段：实行政治体制改革是提升我国政治制度化水平的客观要求（20世纪70年代末到80年代中期）。这一时期主要是从反思旧体制的弊端中揭示政治体制改革的必要性，初步提出了中国政治体制改革的任务，是中国政治体制改革奠定基础的时期。
党的十一届三中全会后，“”作为一场历史悲剧理所当然地被否定。然而，如何从根本上总结这场历史悲剧的教训，如何从根本上防止这类严重错误的重演，这是摆在人们面前的一个重大课题。有的同志较多地从个人思想、作风上寻找错误的根源。针对这种情况，邓小复申述了“制度比个人思想作风更重要”的观点。他说：“不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[1]制度是由人制定的，或者说是在人们的活动中逐渐形成的。从这个意义上讲，人作为活动的主体，当然比制度更重要。没有人就没有制度。但是，制度一经形成，往往可以对人的行为，尤其是对个人行为起到明显的规范和制约作用。正是在这一意义上，邓小平强调制度比个人行为乃至作风、思想，都更为重要。对此，他结合党和国家的领导制度、干部制度方面所存在的主要弊端做了具体分析。
既然制度比个人的思想、作风更重要，那么，为了防止以往那种严重的错误的出现，为了保障国家长治久安，就不仅要注意思想、作风方面的问题，更应该注意改革和完善各种政治体制，“从制度方面解决问题”。1980年8月，当一位意大利记者提出“如何避免类似‘’那样的错误”的问题时，邓小平坚定地回答：“这要从制度方面解决问题。我们过去的一些制度，实际上受了封建主义的影响，包括个人迷信、家长制作风或家长作风，甚至包括干部职务终身制。我们现在正在研究避免重复这种现象，准备从改革制度着手……只有这样，才能解决问题。”[2]如果不搞政治改革，不克服制度上的缺陷，不健全民主集中制，“”这样的错误就难以防止。这样，总结历史经验教训，从我们必须提升政治制度化水平的角度引出了我们必须进行政治体制改革的结论。
发轫于20世纪70年代末80年代初的中国政治体制改革，在改革开放总设计师邓小平同志的亲自推动下，其锋芒所向一开始就直指原有政治体制、领导制度中权力过分集中、特别是“领导者个人高度集权”、“个人决定重大问题”的“总病根”，强调“我们过去的那一套不适应今天和今后的任务，非改不行”，成为中国政治体制改革路径选择的逻辑起点。在这一时期，我们恢复与完善了人民代表大会制度、中国共产党领导下的多党合作与政治协商制度，选举制度等基本政治制度；自上而下从传统的“精兵简政”、精简机构的层面进行了政府机构改革；根据农村联产承包责任制的发展，废除了政社合一的制度，重建农村基层政权；建立过渡性质的中共中央顾问委员会，以废除领导职务的终身制；重新设立了中央书记处，取消中央主席职务，改设总书记职务；恢复党的各级纪律检查委员会；等等，并取得了初步的成效。
第二阶段：经济体制改革呼唤进一步深化政治体制改革（20世纪80年代中期到80年代末）。这一时期主要是围绕我国经济体制改革对政治体制改革的必要性和重要性进行了探索。党的第二代领导集体对我国政治体制改革有了一个比较全面和系统的部署。
20世纪80年代初，我们主要着眼于从制度上解决如何防止“”这类历史悲剧重演的问题，提出了政治体制改革的必要性，对政治体制改革问题进行了初步探索。当时，由于刚刚开始的改革侧重于经济体制改革，主要是农村改革，而政治体制改革实际上没有作为一项独立的任务提上全党的日程。20世纪80年代中期，我国改革进入了一个新的时期，1984年党的十二届三中全会做出了经济体制改革的决定，确立了社会主义经济是有计划的商品经济，我国进入了十一届三中全会以来的第二次历史转变时期。这是继全党工作重心的战略转变之后又一次深刻变革。从十二届三中全会到党的十三大，经济改革在更广大的领域逐步展开，社会主义商品经济有了很大的发展，这时，发展商品经济和权力过分集中的矛盾愈发尖锐。矛盾的焦点在于，是坚持开放搞活，还是僵化保守，是放权简政还是敛权截权。这种矛盾的展开和激化，实际上反映了现行政治体制与发展社会主义商品经济的矛盾和斗争，也正说明了政治体制改革的必要性和紧迫性。从1986年到1987年一年多的时间里，邓小平从经济与政治改革的关系的角度，对政治改革的必要性进行了一系列重要论述。他指出：“政治体制改革同经济体制改革应当相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通。”[3]“现在看，不搞政治体制改革不能适应形势。改革，应当包括政治体制改革，而且应当把它作为改革向前推进的一个标志。”[4]“随着改革的发展，不可避免地会遇到障碍。”“重要的是政治体制不适应经济体制改革的要求。”“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续推进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”[5]“不搞政治体制改革，经济体制改革难于贯彻。”[6]“我们越来越感到政治体制改革的必要性和紧迫性。”[7]在这里，邓小平已经把政治体制改革视为经济体制改革成功以及实现四个现代化的必要条件。
这一时期，邓小平一方面强调政治体制改革必须与经济体制改革相适应；另一方面又明确提出政治体制改革必须具体化，要进行总体设计，要有一个蓝图。1986年中央成立了中央政治体制改革领导小组，开始了总体方案的酝酿和设计。党的十三大报告强调了政治体制改革的必要性和重要性，明确提出了我国政治改革的长远目标和近期目标，从实行党政分开、进一步下放权力、改革政府机构等七个方面论述了政治体制改革的蓝图。
以党的十三大召开为标志，我国政治体制改革全面启动。在1989年6月十三届四中全会之前，我国政治体制改革的内容涉及许多方面和领域。政治体制改革围绕着党政分开、权力下放、干部人事制度改革等多项内容全面启动，逐步深入，并呈现出良好的发展态势。在这一时期政治体制改革的重点放在对国家权力结构体制改革的“党政分开”问题上，在具体的操作中开始探索与经济体制改革发展更为密切的政府行政管理体制及其职能的改革。
第三阶段：政治社会稳定迫切需要政治改革（20世纪80年代末期到90年代初）。这一时期对政治体制改革的探索主要是围绕政治体制改革与政治社会稳定以及坚持改革开放与坚持四项基本原则、坚持人民代表大会制度的关系等方面进行的，是我国政治体制改革的转折与调整时期。
政治体制如何，不仅对经济体制改革和经济发展有着重大影响，而且对党和国家的生机和活力，国家和社会的长治久安都有着重大而深远的影响。20世纪80年代中期以后，随着我国经济体制和政治体制改革的深入，邓小平多次提出要建立一个稳定的国内环境，并将其看做是深化我国改革开放的重要保证。20世纪80年代末期，东欧苏联剧变，我国也发生了“”。这对于我国的改革，特别是政治体制改革不能不产生重大的影响和冲击。面对这样重大事件，如何总结经验教训，采取相应对策，坚持改革开放不动摇，这对我们党来说，确实是一个难度极大的课题，也是最为严峻的考验。
以邓小平为核心的我们党的第二代领导集体以非凡的战略眼光和政治胆识顶住了这股冲击和难以想象的压力，特别是来自“左”的压力，一方面强调：“我们原来制定的基本路线、方针、政策，照样干下去，坚定不移地干下去。”[8]另一方面强调稳定、改革与发展的相互关系。邓小平说：“中国的问题压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”[9]“民主是我们的目标，但国家必须保持稳定。”[10]“我们要让国内外明白，加强控制是为了维护稳定，是为了更好的改革开放，进行现代化建设。”[11]“在政治体制改革方面，最大的目的就是取得一个稳定的环境。”[12]
20世纪80年代的国际国内风波并没有动摇我们党改革的决心，而是以此为鉴，从维护政治社会稳定的高度，提出了我们必须进行政治体制改革。从国际上看，东欧剧变，苏联解体，原因固然很多、很复杂，但就其政治上的内在深层原因来看，与其在长时期没有改革高度集权、人治僵化的政治体制不无关系。从国内来看，我们过去出现的很多错误，特别是十年内乱那样的历史悲剧，以及改革开放以来出现的腐败现象泛滥和不正之风蔓延等不稳定因素，无不与我国缺乏强有力的权力制约机制的原有政治体制有着密切的关系。邓小平指出，要根本解决这些问题，防止和避免类似事件重演，不改革经济体制，不发展经济不行；不积极推进政治体制改革不行。正如他所说：“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤又坚决彻底地改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。”[13]
十三届四中全会产生了以同志为核心的党的新一代领导集体，在这一时期，新的党中央处惊不变、沉着应对，坚持十一届三中全会以来的基本路线不动摇，成功地把握改革和发展的大局，保证了中国特色社会主义现代化模式的健康发展进程。相应的，对政治体制改革的目标和内容也作出重大调整。突出表现为，由原来着重解决权力过分集中、特别是党内领导者个人高度集权的“总病根”，强调党政分开、权力下放、干部人事制度改革等，转变为进一步完善人民代表大会制度，完善共产党领导的多党合作和政治协商制度，建立和健全民主的科学的决策机制，加强基层民主建设等。
第四阶段：政治体制改革是建立社会主义市场经济的保证（20世纪90年代到21世纪初）。这一时期中国的政治体制改革伴随着社会主义市场经济的发展，以经济改革为先导和突破口，在不断进行经济改革的同时，寓政治改革于经济改革之中，我国政治改革进入稳步推进时期。
市场经济有利于民主已得到社会发展的证实和人们的广泛认可。我国经济体制改革确定什么样的目标，是关系到整个社会主义现代化建设全局的一个重大问题。这个问题的核心是正确认识和处理计划和市场的关系。1992年初，88岁高龄的邓小平风尘仆仆地视察了武昌、深圳、珠海、上海等地，发表了一系列重要讲话，其中最重要的内容之一，就是关于社会主义与市场经济关系问题。他明确指出：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”[14]邓小平的“南方谈话”一举扭转了改革进程迟缓的局面，把中国经济体制改革的历史发展推向新的更高的阶段，随着社会主义市场经济改革目标的确立，也为中国政治体制改革的发展奠定了坚实的经济基础，开创了中国改革开放的新纪元。
在我国，建立社会主义市场经济的过程同时又是一个改变我们在计划经济条件下所形成的高度集权的政治体制的过程。我们确立了社会主义市场经济体制为我国经济体制改革的目标模式，我国改革进入了一个新的发展时期，与此同时，政治体制改革也被摆到十分突出的位置上来。在党的十四大报告中明确指出：“同经济体制改革和经济发展相适应，必须按照民主化和法制化紧密结合的要求，积极推进政治体制改革。”同建立社会主义市场经济体制改革相适应，党的十四大提出政治体制改革两方面的主要内容：一是要加强立法工作，特别是抓紧制定与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律和法规，这是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。二是要进行政府机构改革。建立办事高效、运转协调、行业规范的行政管理体系，减轻政府的财政负担，提高政府官员为人民服务的自觉性和主动性，同时通过深化人事制度改革，完善公务员制度，建立一支高素质的专业化国际行政管理干部队伍，尽快实现政企分开和政府职能转换，为建立高效灵活的宏观间接调控体系，为促进社会主义市场经济体制进一步深化扫清障碍。
党的十四大以后，尽管政治体制改革在促进政企分开、继续精简机构、加强法制建设、推进基层民主等方面也取得了不少新进展，但是随着经济体制改革进入到一个以建立市场经济体制为核心内容的制度创新阶段，对政治制度环境提出更高的要求，即以支持市场经济体制全面建立和健康运行的情况下，政治体制改革从总体上滞后于经济体制改革的问题便日益凸现出来。以党的十五大召开为标志，政治体制改革开始进入一个新的发展时期。在继续推进政府机构改革、干部人事制度改革、中央和地方财税体制改革等方面取得较大进展的同时，党中央准确把握我国改革开放和现代化建设事业发展的脉搏，针对导致政治体制改革滞后于经济体制改革的诸种弊端，进一步提出“依法治国，建立社会主义法治国家”的战略目标和任务。我党历史上第一次确立了“法治”的概念，明确提出了建设社会主义法治国家的目标和任务，这在政治体制改革总体思想上是一个重大的突破性进展。政治体制改革的思路更加清晰，目的更加明确。党的十五大规定了当前和今后一个时期政治改革的主要任务：健全民主制度；加强法治建设；推进机构改革；完善民主监督制度；维护稳定团结。2000年在向政治局通报政治局常委“三讲”情况时，从执政党领导与执政方式的转变、人民代表大会制度的完善、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的完善、基层民主建设、社会主义法治建设、政府职能的转变、干部制度改革取得的成绩等方面概括了这一时期我国政治改革取得的成果。
第五阶段：加强执政党能力建设，建设社会主义政治文明，构建社会主义和谐社会（党的十六大至今）。这一时期我们党结合新时期面临的新情况和我国国情把政治改革的重心放到了执政党内部改革和建设方面，以党内民主推动人民民主，发展社会主义民主政治。明确提出了建设社会主义政治文明和构建社会主义和谐社会的任务，政治改革新思路形成。
21世纪初，我们党在继续推进政治改革的同时，结合新的国内国际形势和我国政治体制以执政党为核心的国情，对新世纪如何进一步深入推进政治改革以及政治改革的目标与任务等进行了进一步深入的探索。
这一时期我们对于“什么是社会主义、怎样建设社会主义，建设什么样的党、怎样建设党”这一根本性时代课题有了进一步的认识和把握，在政治建设领域以为核心的党的第三代领导集体在本世纪初提出了“三个代表”的理论，为把执政党的建设作为我们新时期政治改革和政治建设的主要任务提供了理论基础。以同志为总书记党的新一届领导集体，明确提出“把党的建设新的伟大工程同中国特色社会主义伟大事业紧密联系”的重要论断，政治体制改革新思路进一步获得根本性的理论支持。
党的十六大在规划全面建设小康社会宏伟蓝图的同时，也对政治体制改革新思路做了更为全面深刻的阐述。确立了党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的社会主义政治文明建设正确方向和目标任务，把“加强党的执政能力建设”的任务正式提到全党面前。2004年9月，中国共产党第十六届四中全会召开，全会审议通过了《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》。《决定》深刻阐述了加强党的执政能力建设的重要性和紧迫性，全面总结了半个世纪以来党执政的主要经验，明确提出了加强党的执政能力建设的指导思想、总体目标和主要任务，系统阐明了加强党的执政能力建设的一系列重大问题。
在加强党的执政能力建设的同时，我们党提出党的执政能力建设的一项重要任务就是构建社会主义和谐社会的能力。社会主义和谐社会的要求是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”[15]。民主是构建社会主义和谐社会的政治前提，法治是构建社会主义和谐社会的制度保证。构建社会主义和谐社会离不开政治改革和政治文明建设，同时也影响着政治改革与政治文明建设的方向，决定着政治改革与政治文明建设的成效。构建社会主义和谐社会任务的提出，必将为全面建设惠及13亿中国人民的更高水平的小康社会，营造一种更为民主、更为自由和更为开放的政治制度环境，发挥持久的强大的指导作用。
我国改革开放30年政治改革路径的探索，形成了以下主要特点
第一，经济改革与政治改革配套进行，在经济改革的过程中推进政治改革。我国新时期的改革实践昭示，要顺利推进社会主义全面改革，必须遵循经济决定政治、政治反作用于经济的发展规律，先在经济体制改革上有大的突破，再不失时机地展开政治体制改革；在进行各项政治体制改革的时候，必须继续加大经济体制改革的力度，并使之与政治体制改革相配套，为政治体制改革的顺利推进创造坚实的基础。比如在实行家庭联产承包责任制的时候，取消了制度，建立了乡政权，设立了县人大常委会，并由公民直接选举县和县以下人大代表。我国20世纪80年代中期以党政分开、政企分开、转变政府职能、精减党政机构为主要内容的政治体制改革，就是在经济体制改革全面发展的基础上提出和逐步推进的。20世纪90年代的政治改革就是在社会主义市场经济建立和完善过程中展开的。事实上，30年来，中国的经济体制改革每推进一步，政治体制改革也深化一步。特别是人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，在中国政治生活中的地位和作用越来越大。
经济体制改革的目标篇7
[关键词]企业财务体制改革特点措施
财务体制的改革，一直是国有企业改革的重点之一，也一直是国有企业改革的难点。经过多年的探索，人们已经感到，如果总是像过去那样，仅将企业财务体制的改革局限于分配环节，试图通过调整分配关系搞活企业，解决不了企业深层次的问题，仍然存在企业对国家的行政依附关系，而且容易产生诸如企业行为短期化等负面影响。因此，企业财务体制改革需要有新思路，必须紧密结合经济体制的改革，结合国有企业体制的改革方向进行。
一、我国企业财务管理的现状及特点
我国企业的理财环境从外部来看，有以下几方面决定了企业的财务状况无法得到稳定的改善和提高:一是非明细化的经济政策和经济体制。改革开放以来，国家对企业的各种政策和措施大多放在放权和减税让利上，结果是因没有从根本上考虑企业的改革方向而造成了行政干预多而经济调控少的现状。在体制上更没有形成国家与企业的规范关系，特点是分配关系上尤其如此。二是频繁的经济被动造成了企业的外部环境忽紧忽松，很难保证企业按既定的方针从一而终地经营。三是不断调整不合适的价格。首先是在不同企业、不同行为之间进行调整，造成了经营业绩不能准确反映的局面，引起各个企业相互攀比；其次是调整引起了常规的物价上涨或通货紧缩，引起资金周转困难。
从企业理财工作的各项内容及其变迁来看，我国企业财务管理有两个重要特点：①随着我国金融市场的逐步发展，企业财务管理内容变得更加丰富。如资金筹集方式的多样化改变，尤其是近几年金融市场风险管理、保险管理和税金管理等内容有所增加。②我国企业财务管理在投资、筹资以及收益分配等主要工作上比较薄弱，日常财务管理一直是资金管理的“主旋律”。从总体上看，流动资金管理和结算比例很高。应收账款、存货和采购付款管理等占相当大的比例。造成这一现象的因素除了与企业所处的客观经济环境有关外，可能与认为投资、筹资以及收益分配等是涉及企业经营发展的大事，单单依靠财务部门很难完成的因素有关，因而只注重零散管理，不注重系统管理。另外，也可能与有些人把财务工作与会计工作混淆起来的因素有关。
从横向上来看，比较一下中西方企业的理财环境。西方国家由于有比较健全的市场经济体制和发达的金融市场环境，财务不仅很少受到政府的干预，而且由于追求的是一种实效性的财务管理方式，因而财务管理中能够用足够的力量去处理筹资、投资和股份分配等问题，在财务管理实践中也将财务作为财政体系的组成部分，因而有关企业筹资、投资、股利分配等重大财务活动都由国家财政去统一规范，无需企业思考。
即使在目前社会主义市场经济环境下，由于国有经济仍然是中国社会经济的主体，因而国家股仍然在绝大多数股份制企业中占控股地位，因而，企业财务管理的首要环节仍然是处理企业与国家等之间的财务关系。而且，由于中国二元制结构的存在，企业自主理财虽然由于政府的努力与企业的争取扩大了许多，但这种权力是相对的，或是非主体性的。
综观中国几十年的企业财务体制，一直只在被动地处理国家对国有企业的资金供给形式，国家与国有企业的分配关系，大部分在集中财务与扩大企业财权上下工夫。事实上偏离了财务的本质，使财务被动适应国家需要，被动执行国家政策。企业财务活动中不时以政治目标和社会目标去牺牲经济目标，造成了我国财务与财政在一定程度上合二为一的局面。这样，在企业财务中探讨自主理财、优化资源配置等无疑在很长时间内是纸上谈兵。在西方，国家政府一般不直接干预财务会计与税务会计的分离、会计准则与公司税法的脱钩等，使会计核算与财务管理在实践上存在分离的可能性与现实性。
因此，我国企业财务管理的改革与发展完全有必要借鉴西方之经验，取其所长，克已之短。
二、企业财务管理体制改革的目标
从以上分析可以看出，我国的企业财务管理到了非改革不可的地步了。财务管理体制是企业整个管理体制的重要组成部分，在国有企业建立现代企业制度，必须率先改革现行的财务管理体制，改革现行管理体制的一项重要任务，就是在改革过程中，革除现行财务管理体制中存在的缺陷。这是我国财务管理体制改革的基本目标。这一基本目标主要体现在以下几个方面：
1.有效提高企业经济效益
企业经济效益是一个综合经济指标，提高企业经济效益即提高投入产出比。我国实行现代企业制度最主要的目标，就是促使企业提高经济效益，在有效节约人、才、物资源的基础上，最大限度地满足人民物质文化生活的需要，财务管理体制的改革目标与现代企业制度的目标具有一致性、趋同性。因此，建立以提高经济效益为目标的财务管理体制，必须建立民主的、科学的财务决策程序。
2.正确处理企业各方面关系人之间的关系
财务管理的一个基本职能就是正确处理企业与各方面的经济利益关系。但是长期以来，我国企业财务管理片面强调维护国家利益，而忽视其他关系人的利益，结果企业财务部门维护的是一些政府部门的利益，以维护政府部门自身利益取代维护国家利益，正确处理各方面利益关系的目标被遍面维护某些政府部门利益的目标所取代。受企业管理体制制约,一些企业财务部门无法参与企业投资决策，企业财务部门成了为企业偷税纳税的工具，这些都表现出现行财务管理体制下，财务管理背离其目标的问题。在财务体制改革中，必须真正使企业财务部门在处理各方面的分配关系时，做到依法办事。
3.确保企业资本的增值保值
现代企业制度下，企业的资本主要来源于多元化的投资主体。多数国有企业实行股份制改造以后，虽然在产权关系上得到了进一步明确，但所有者虚置问题却是普遍现象，在这种前提下，企业财务管理部门应对企业的资本保值增值负有更重要的责任，在财务管理体制改革中，必须赋予企业财务管理部门这方面的责任。
4．维护财务信息的真实、可靠
财务部门既是财务活动的实施部门，也是财务信息的输出部门。可靠的财务信息，是现代科学管理的需要，特别是在市场经济体制下，在企业实行现代企业制度以后，真实、可靠的财务信息不仅为企业投资者、债权人提供投资决策的依据，也为企业管理者提供高质量的服务。改革财务管理体制，就要有效控制财务造假现象。要建立起财务造假行为受控制、虚假信息报不出、危害有人查的机制，以保证企业财务信息的真实可靠。
三、企业财务管理体制改革的方向
现代企业制度下，必须建立起人有民主性、科学化的财务管理体制，才能保证其目标的实现；必须对现行的财务管理体制进一步改革，实现财务管理体制由专断型向民主型科学化方向的历史性转变。我国企业财务管理体制改革，应沿着现代企业制度下企业财务管理体制改革目标给定的方向进行。
1.健全财务管理体制改革的理论指导
我国的企业财务改革，陆续采取了很多具体措施，但给人的感觉却是方法多，理论说明少。企业财务改革是整个国有企业改革的一部分，而国有企业改革本身就缺乏系统的理论指导。
改革以来，国有企业改革目标模式几经变换，但不论是放权让利还是承包制，都没有做出过“为什么要这样办”的认真论证，更多是靠试点经验，因而难免带有非理性的特征。由于缺乏理论指导，企业财务改革也就表现出缺乏总体思路和整体规划，而是采取“头痛医头，脚痛医脚”的实用主义的办法。进行放权让利的改革，是基于政府对国有企业管束太多，企业缺乏经营自的判断；后来转向推行承包制，则是为了克服前一阶段改革产生的弊端和防止经济滑坡。虽然说改革中出现了问题，必然要采取措施加以解决，但从另一方面也表现出以改革目标及其转换的就事论事的做法。一场改革，如果无法从前一步预想下一步的走向，就不能不说这场改革缺乏战略安排。
2.加强企业财务管理制度改革的领导
我国的企业财务管理部门，传统上分属国家财政部、中国人民银行、建设银行、各行为主管部门，国家经贸委也经常参与干涉。
随着体制改革的深化和企业财务关系的复杂化，中国证监也较多地参与了对企业财务活动的管理和调控。管理部门的多元化，造成了财务改革的多头领导。多头领导的一个弊端，就是凡事谁都管，但谁都不负全责。企业财务改革与会计改革相比，这一问题就很明显。改革总体思路和整体规划不清的问题，也部分地由于缺乏统一领导所造成。当然，市场经济条件下政府权能进行了充分的转变后，国有企业的财务是否还需要有人主管，由谁代表国家或受托管理国有企业，需要继续探索。
3.改良企业财务管理制度改革的思维方式
以简单的思维方式看待企业财务改革和处理改革事物，不善于从根本上上认识国内与国外、本地区与其他地区、本行业与其他行业的区别和差异，习惯于用僵死的眼光、教条主义或简单“拿来主义”的方式看待国内外已有的某种思想、理论或经验，热衷于推广“典型”，缺乏保持平衡的批判思维。
对试点地区、试点企业的经验推广，也往往不太顾及经验的适用条件,而寄予着过高的期望。简单思维方式极易产生偏执，造成始料不及的矛盾,给改革带来损失。这是需要从思想上加以纠正的。
参考文献:
[1]吴叔平虞俊健:《股份激励―企业长期激励制度研究与实践》，上海远东出版社，2000年
[2]师萍:《现代企业财务管理》，中国致公出版社，2004年1月
经济体制改革的目标篇8
今天，我们在这里召开全市体制创新大会，总结回顾全市改革工作，部署今后一段时期改革工作任务。下面，我先讲三点意见：
一、充分认识加快推进体制机制创新的重大意义
回顾三十年发展历程，改革开放始终贯穿于*经济社会发展的全过程。改革冲破了体制束缚，激发了发展活力；开放集聚了优质资源，拓展了发展空间；创新摈弃了传统模式，提高了区域核心竞争能力。
当前，*已进入工业化后期，正处于建设高水平全面小康社会、加快现代化进程的历史阶段。改革没有穷期，创新永无止境，继续在更广领域、更深层次加快推进改革创新，依然是解决经济社会发展中深层次矛盾和问题，争创体制机制新优势的最佳途径。如果说，前一时期改革的主要目标是解放被旧体制束缚的社会生产力；那么今后改革的主要目标：一是致力于形成和完善能够使社会资源有效配置、经济有效运行的市场机制；二是形成和完善最大限度发挥人的积极性与创造性、提高社会整体创新能力的社会环境和制度安排。我们要坚持用好改革开放、创新机制这个锐利武器，因地制宜地探索改革路径，为*优化发展和城市转型提供强大的体制机制保障。
1、加快体制机制创新，是完善市场经济体系的客观需要。经过三十年的改革开放，以产权多元化的微观基础、市场配置资源的基础作用初步形成为标志，社会主义市场经济体制已初步建立。但从经济社会一些深层次的矛盾和问题来看，这个机制还不够成熟、不够完善。在建立现代产权制度、深化要素市场创新等重要方面，一些不符合市场经济要求、束缚生产力发展的体制还客观存在，现代企业制度还不够健全，市场配置资源的作用发挥得不充分、不完全。这在一定程度上阻碍着市场化的深化和经济发展方式的转变，影响着经济发展的活力。一个完善的市场机制，能通过合理的市场价格，引导要素流向使用效率最高的部门与产业。已步入工业化后期的*，惟有始终坚持以市场为导向，突出效率优先，进一步深化经济体制改革，坚决摈弃一切不适应市场经济要求的体制机制，充分发挥市场配置资源的基础性作用，完善资本、人才、土地等各类生产要素市场，加快形成统一开放、竞争有序的现代市场体系，才能有效推动发展方式转变，提高发展的质量和效益。
2、加快体制机制创新，是落实科学发展的必然选择。科学发展，既包括经济与社会的发展，也包括城乡统筹发展，更包括人的全面发展和社会和谐进步。客观来说，相对于经济领域，我市社会领域的改革较为滞后，尤其是城乡二元分割依然明显，建立和实施城乡统筹一体的制度安排还有很长的路要走。经济与社会、城市与农村，作为区域发展的有机整体，内在地要求在加快发展上统筹推进，在体制机制创新上协调一致，否则难免出现发展上的偏颇和失衡，影响科学发展的成效。这要求我们在特定的历史条件下，遵循发展阶段的客观规律，积极稳妥地把社会领域、城乡体制的改革引向深入。推进城乡统筹和社会领域改革，最根本的依然是以体制创新为突破口，正确把握最广大人民的根本利益、现阶段群众的共同利益和不同群体的特殊利益关系，有重点、分步骤地建立保障社会公平正义的体制机制，促进社会和谐安定。真正改变现行公共资源和公共服务主要面向城市配置的一系列制度安排，从社会就业、公共财政、义务教育、公共卫生、社会保障、社会管理等多方面进一步深化改革，促进城乡要素自由流动和资源共享，健全有利于以城带乡、以工促农、城乡互动的政策体系和运行机制，营造城乡协调发展的体制环境和法律环境。
3、加快推进体制创新，是提高行政效能的必由之路。改革和完善行政管理体制，是上层建筑适应经济基础客观规律的必然要求。政府本身所拥有的权力和作为经济社会管理者所处的特殊位置，决定了政府在各项改革中的主导地位，决定了政府管理体制对整个经济体制的特殊制约作用。随着改革不断深化，行政管理体制改革对其他改革的牵制作用日益明显地凸现出来，加快行政管理体制改革已成为全面深化改革的关键环节。面对新形势新任务，我们现行行政管理体制仍存在一些明显不相适应的方面。比如，政府职能转变还不到位，社会管理和公共服务仍较薄弱；部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题较为突出；行政运行和管理制度不够健全，对行政权力的监督制约机制还不完善，等等。这些问题直接影响政府全面履行职能，在一定程度上影响着经济社会持续健康发展。我们要大力推进政府服务理念、服务内容、服务方式和服务手段的全面创新，切实解决好政府职能存在的错位、越位、缺位、不到位的问题，进一步强化社会管理和公共服务职能，全面提升行政效能。
二、准确把握深化体制机制创新的阶段目标与要求
二十世纪七十年代末以来，*在推进改革开放的进程中积累了宝贵的经验，取得了显著成效。概括来说，主要体现在三个方面。一是围绕着力转变经济运行方式，深化国有资产、财政、科技等经济体制改革，努力营造了与国际通行规则相衔接的经济运行环境。二是围绕着力改变城乡二元经济与社会结构，深化社会领域和城乡体制改革，推进了城乡一体化发展。三是围绕着力转变政府职能，深化行政管理体制改革，加快了公共服务型政府建设。进一步深化改革，就是要通过深入推进体制机制创新，基本形成制度比较完备、运行比较高效、制度相对完善的社会主义市场经济体制。具体到当前来说，要努力实现“四个基本形成”的阶段性要求：一是基本形成发挥市场配置资源基础性作用的体制机制。紧紧围绕完善市场体制，建立起富有生机和活力的体制机制。尤其要在行政管理体制改革方面取得突破性进展，形成新型的政企、政社、政事关系，基本建立起公共服务型政府的制度框架。二是基本形成与经济发展相适应的社会事业运行体制。始终把改善民生的社会事业领域改革放在突出重要的位置，强化改革配套，在文化、教育、卫生、体育等领域形成运转协调的新的体制机制。三是基本形成推动经济结构转型的体制机制。进一步加强创新型城市建设，基本建立以企业为主体产学研联盟的自主创新体系，成为全国创新型城市先行军。建立促进产业结构调整和节能减排的体制机制，使*成为循环经济先导区。四是基本形成城乡一体发展的制度环境。进一步统筹城乡公共资源，均衡布局，努力实现基础设施、社会事业、社区管理、就业和社会保障的城乡一体化。
当前改革处于攻坚阶段，工作的复杂性和艰巨性明显加大，必须更加系统地谋划改革大业，更加全面地拓展我们的视野，更加深刻地更新我们的思维。要充分运用改革开放三十年的成功经验，围绕*体制创新的阶段性目标，进一步推进体制机制改革创新工作。重点把握好以下几点：一是坚持改革方向，在“结合”上下功夫。我们改革的总体目标是建立起社会主义市场经济新体制，充分发挥市场配置资源的基础性作用和政府调节的作用，这是体制创新不可分割的两个组成部分，共同构成新体制的质的规定性。如何把两者有机地结合起来，避免任何一种片面性，有许多问题需要深入研究。二是继续解放思想，在“创新”上下功夫。解放思想是改革开放的先导，改革开放的过程就是不断解放思想的过程。要不唯书，不唯上，只唯实。凡是被实践证明了的，不利于发展社会生产力，不利于促进科学发展、和谐发展的体制和办法，都要逐步进行改革。要在认真贯彻中央和省一系列改革工作要求的基础上，进一步解放思想，敢于先行，敢闯敢试，力求在改革的重点领域和关键环节取得实质性突破，特别要注重运用改革开放实践和科学发展实践来推动改革新制度的建立。三是清醒认识形势，在“求实”上下功夫。改革不能从概念出发，也不能简单照搬国内外的模式，必须走出一条符合*实际的改革之路。进行任何一项改革，都要充分考虑*基本情况，不搞没有实效的标新立异，不为改革而改革，不为创新而创新。四是科学选择路径，在“可行”上下功夫。一项改革要取得成功，至少要抓好三个环节。首先是要对原有制度的弊端有深刻的认识，其次是要对新体制的目标或者模式有正确的描述，第三是要找到由“此岸”达到“彼岸”的“桥”和“路”。在改革创新方案的起草过程中，要搞好调研，合理吸收和借鉴外地先进城市的做法和经验，积极探索重大改革项目的推进举措；要充分论证，广泛听取相关部门、专家学者和社会各界的意见和建议，发挥群众的首创精神。五是注重配套推进，在“兼顾”上下功夫。改革是一项系统工程，涉及经济关系、利益格局的调整。必须坚持统筹兼顾的原则，充分考虑并评价影响改革的各种因素，重点突破，综合配套，循序渐进。特别是要处理好改革、发展、稳定的关系，以改革促发展，以改革促稳定，以稳定保改革。在推进改革的过程别要安排好低收入群体的生活，使人民群众共享改革发展的成果。要坚持系统设计、整体推进，把实现重点突破和整体创新有机结合起来，把经济体制改革和政治体制、文化体制和社会体制的改革有机结合起来，协调推进各项改革创新工作。
三、全面落实今明两年的改革重点任务
当前，改革开放进入了关键时期，抓好今明两年的改革工作意义重大。市委、市政府专门制定了《*市深化改革创新体制行动纲要（*—2009）》，全市上下要对照《纲要》要求，创新思路，积极探索，力争在若干重点领域和关键环节的改革上有新的进展。对今明两年的改革工作，要着力在以下三个方面取得突破。
1、在更深层次上完善市场经济体制。国有资产管理体制、财税管理制度和农村经济体制改革是完善社会主义市场经济体制的重要组成部分，也是事关地方经济发展大局的三件大事，今明两年要在更深层次上推进这三方面的改革。一是构建以竞争力为导向的国有资产管理制度。建立符合市场经济要求的企业结构，继续扩大企业生产经营的自。全面实施国有企业领导人员任期制，建立和完善国有企业领导人员考核评价、薪酬分配等制度，合理调控经营者与职工之间的收入比例关系。国有企业领导人员逐步实行公开招聘。二是构建以公共财政为导向的财税管理制度。进一步完善区级财政体制和土地收益分配体制，调动区级政府发展经济和组织收入的积极性，增强财政的调控和抗风险能力。进一步加强非税收入管理，规范政府资源性收入管理，切实做到“收支两条线”。进一步整合现有资源，建立统一的市级政府采购平台。三是构建以富民利民为导向的农村经济制度。在若干个规模较大的中心镇，试行下放部分县、区级经济管理权限。引导农村土地流转，培育农村土地承包经营权和宅基地流转市场，引导农户依法采取转包、出租、互换、转让、入股等多种方式流转土地承包经营权。创新发展富民合作社，在农民自愿基础上，创立以现金或房权等物权折价入股，以标准厂房、公寓楼、服务业设施、农贸市场等物业为主要投资方向，所获收益按股分配的农民投资性物业合作社。
2、在更新领域内推进民主政治建设和行政管理体制创新。同志在党的十七大报告中指出：发展社会主义民主政治，加快行政管理体制改革是社会主义政治制度自我完善和发展的主要内容。今明两年，我们要结合*的实际，在这两个领域内进行大胆创新。一是探索以扩大民主、优化结构为目标的党政管理新体制。积极试行党代表大会常任制和党代表大会代表任期制度，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，扩大乡镇党委领导班子“公推直选”范围，开展部分乡、镇人大代表直接竞选试点，推行基层村委会直接选举，探索市（县）、区行政正职差额选举。实行纪检、组织、公安、检察、法院等部门关键岗位的跨地区、跨部门交流，推动全市党政机关公务员跨区域、跨部门交流或内部轮岗，推行党政领导适度交叉任职，优化班子配备结构。推进乡镇机构改革，两年内基本完成乡镇机构改革工作。二是探索以明确责任、提高效率为目标的政事、政企分开新举措。年内全部剥离市级机关部门所属企业及持有的国有股权。促进行业组织发展，完善评估体系，进一步扩大政府相关职能向社会组织转移工作，把不该由政府管理的事项转移出去，把能由社会组织承担的事项委托出去。积极构建以工作绩效为导向，以工作责任、目标管理和责任追究为配套的行政绩效管理体系。建立健全覆盖全市的三级行政服务网络，形成网上申报、受理、流转、审批的行政服务新机制。推进市政公用事业“管养分开”，调整下放城区照明工程、市政设施、园林绿化和环卫设施管理权。三是探索以适应市场、服务发展为目标的环境管理新办法。尝试排污许可证以及相应的有偿使用和交易制度，合理确定企业排污量和排污权有偿使用价格，年内开展主要水污染物排放指标初始分配有偿取得试点。建立区域环境资源补偿机制，按照“谁污染谁付费、谁破坏谁补偿”的原则，建立区域环境资源补偿机制。根据区域环境保护的实际状况，合理确定环境资源区域补偿的标准，形成有效的激励和约束机制。推行特定条件的环境保护承诺制，对于符合特定条件、属国家鼓励发展的项目，如果所在地区已通过区域环评，其环评工作简化为登记管理。
经济体制改革的目标篇9
其实，我国的改革开放就是从政治体制改革特别是党的领导制度改革起步的。三中全会功绩有三：一是进行分解，重建中央纪委；二是在党的生活和国家政治生活中加强民主，个人限权；三是全党工作重点转移。很多人只从第三点进行解读，因而对前两大功绩评价严重不足。其实30年来，我们还一直受惠于前两项重大改革举措。当然，当前存在的突出问题，也正在于没有及时深化前两项改革。
实践反复证明：民主与素质是间接关系，与利益是直接关系。民主与其说是理论问题，不如说是实践问题。经济体制可以通过特区来试验，政治体制也可以通过特区来试水。特区成功，成就了特色理论的成熟。特区即是样板间。新的伟大工程，需要各种不同类型的样板间。我国政治体制改革尤其需要这样的样板间。
重要环节≠突破口
行政管理体制改革是深化改革的重要环节，但却不是当前的突破口。笔者认为，行政管理体制改革的真正难点有三：一是核心目标难以实现。计划经济下的政治体制不改革，难以长成市场经济需要的行政管理体制，更遑论转变职能。二是改革动力严重缺乏。农村经济体制改革动力来自包产到户的农民，但行政管理体制改革的动力源却始终未能看清楚。三是综合效果难以发挥。30年来，每五六年进行一次的行政管理体制改革，成效不尽如人意，每次都没有达到牵一发而动全身的效果。
难点之所以成为难点，是因为解决的思路和举措远离源点。30年前，安徽、四川两省将种田权先还给农民，而不先减生产队、大队和公社的权。于是，虽然违宪却拥有土地使用权的农民，以“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”个性化语言，为改革交了一份满意的答卷。教育体制和科技体制改革，将考试权还给学生，把科技发明权还给专家，中国的科学技术于是走在了发展中国家的前列。改革开放的总设计师邓小平曾论述：“经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果。”
行政体制改革方式、方法多被动地由经济体制改革所拉动，以国家赶超战略为导向。这些年的机构改革和行政管理体制改革，职责权限几经变迁，权力多次下放和上收，几乎没有来自下面的试点和推动。市场经济体制下，政府各部门及公务员的利益被强化是一种必然趋势。如果没有制度上的隔离措施，每一次行政体制改革只可能导致其与市场经济利益更紧密更隐蔽的结合。而制度上的隔离措施，在我国通常来源于政治体制改革。
政治体制改革的目标就是增加活力。1986年11月9日，邓小平同外宾谈话提出，政治体制改革要向着三个目标进行：“第一个目标是始终保持党和国家的活力”；“第二个目标是克服，提高工作效率”；“第三个目标是调动基层和工人、农民、知识分子的积极性”。我认为，完成第一个目标，必须改革现有的领导制度，以保持政治活力；完成第二个目标，必须坚持发展就是硬道理，以保持经济活力；完成第三个目标，必须增强人民群众的主体意识，以保持民主的生命活力。十六大提出了党内民主是党的生命的重要论断，十七大提出了人民民主是社会主义的生命的重要论断。“生命论”的提出，使民主的理念，不仅超越了过去的“工具论”和“目的论”，而且有利于激活以人为本的深化和科学发展观的践行。
脚痛≠病灶在脚
表现于执行层面的问题，其根源多在决策层面。政府职能多年难以转换，根源于不少党委以党代政。
我国各级政府职能转变，仅靠行政管理体制改革是很难完成的。改革之初取消、恢复乡镇，是在一没修宪、二没给政策的情况下，靠着三中全会精神和政治体制改革的推动力完成的，而不是靠县、乡行政管理体制改革完成的。行政管理体制改革也牵不了转换职能的牛鼻子。原因有二：一是无改革空间。在党委领导制度未有实质性改革的情况下，行政管理体制改革的压力过大而空间过小。二是无下伸动力。来自国务院及其所属部门的机构改革和行政体制改革，很难直接推动县、乡、村的民主进程。20多年前，来自农民自发性的村民自治，是以农民个体为本位的民主实践活动。现已经普遍完成6～7届村委会选举，平均参选率80%左右，5～6亿成年农民参与自治和海选。村委会是自治组织而非行政机构。因此来自部级机构改革的力量，缺乏中间层级，很难传导于基层。不仅如此，而且从严格意义上讲，政府职能的转变、关系的理顺、结构的优化、效能的提高，不仅取决于政府，而且更取决于党委。
仅靠经济体制改革的拉动力，成本太高；仅靠行政体制改革的推动，阻力太大。深入剖析我们的每一次行政体制改革，透过机构、人员、数量增减的表面，实际折射的却是权力格局的划分和利益格局的调整。
利益的刚性，决定了单从技术层面，难以破解行政管理体制改革的核心问题。如果政治体制不作实质性改革，如果不能科学分解，即使再搞多少次行政体制改革，政府职能也难以转换。
深化改革应以科学分解为突破口。30年改革历程，有这样一种现象：经济上大多放权于民众，政治上往往收权于中央。于是形成一种哑铃式结构：村民自治面广量大，各部委权重钱多。如果我们能通过强化县级政权的权力，并加大其民主的分量，或许就能变哑铃式为橄榄式，就能找到我国政治体制改革的基本路径。
换个角度≠先难后易
行政三分，看似容易其实很难。
一是不充分的权力，还权后还得再分；二是在执行权上搞三分，必然叠床架屋；三是利益的刚性，决定仅依靠自身的力量，职能转换实难到位。
三分，看似很难其实相对容易。
民主既是党的生命、社会主义的生命，也是政治体制改革的目标。通过制衡，民主才能产生、成长、巩固和发展。因此，实现社会主义民主，需要从党内分权入手，进行权力的监督制衡。党的领导制度改革了，真正建立健全了党内决策权、执行权、监督权相互制衡的权力结构，就能有效地推动吏治的改革，以及行政机构和行政管理体制的改革。而多年的党代会常任制试点已经为三分，作了必要的准备。行政管理体制改革的功夫看来还得在“诗外”。
经济体制改革的目标篇10
新中国建立初期选择实行国有计划经济制度有其历史的必然性。新民主主义革命成功后，中国面临的根本问题是如何摆脱经济落后局面，迅速实现工业化，建立富强文明的国家。然而，实现工业化的基本道路无外乎有两条，一条是走发达资本主义国家走过的道路，即通过市场经济体制来实现工业化；另一条就是采取当时苏联时期的模式，即通过计划体制来实现工业化。作为执政的中国共产党，选择计划体制以实现工业化目标，自然就成为当时的历史必然。这是因为，一方面，当时的中国国情不具备与已经完成工业化的西方经济强国一争高下的市场竞争力；另一方面，中国在当时根本无法迅速集中有限的资源，有计划地保证重点目标实现。而计划经济体制则要求国家统一掌握主要的资源，采取国有制企业制度，并以此垄断国民经济，因此选择计划经济体制就成为客观必然。
现实挑战性
中国经过计划经济发展，在不太长的时间内基本完整了工业结构布局，并取得了社会主义建设的初步胜利。然而，工业现代化是一个极为长期的发展过程，如果长期取消市场机制、否定企业作为市场竞争者应具备的独立性、自主性和竞争力，就很难保证其效率效益持续提高。在这种情况下，实施以建立社会主义市场经济体制为目标的改革就成为必然。而中国的经济改革，国有企业改革成败与否有着至关重要的意义。随着改革的逐步深入，这场改革具有了较之以往体制调整更为深刻更富有革命性的意义。很重要的一点，就在于这场改革不仅真正触及了企业制度，而且越来越从根本上触及到国有企业的产权制度。实施“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”这十六个字，就成为国企迈向现代企业制度的最大特点。
改革阶段性
中国改革开放30多年来，国有企业改革进程大体经历了三个阶段，呈现出由浅至深阶段性推进特征。
第一个阶段，1978—1992年：国企改革的初步探索
国企改革起步于放权让利。主要集中在两个方面，一是以计划经济为主，同时充分重视市场调节的辅助作用，调整国家与企业的关系；二是扩大企业自，并且把企业经营好坏同职工的物质利益挂起钩来。1979年7月，国务院先后颁布了《关于扩大国营工业企业经营自的若干规定》等五个文件。
国企改革先后出现了多种形式。主要有厂长（经理）责任制，并在大多数国有企业实行承包经营责任制，对一些小型国有企业实行租赁经营，少数有条件的全民所有制大中型企业开始了股份制改造和企业集团化改革试点。
第二个阶段：1993—2003年：国企改革的制度创新
逐步明确建立现代企业制度目标。1992年10月，中共十四大明确指出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993年11月，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出，我国国有企业的改革方向是建立“适应市场经济和社会化大生产要求的、产权清晰、权责明确、政企分开和管理科学”的现代企业制度。在社会主义市场经济体制框架下建立现代企业制度是国企改革实践的重大突破，具有划时代意义，为国企改革指明了方向。
国有企业战略性改组与国有经济布局调整。1995年9月，中共十四届五中全会明确指出：“要着眼于搞好整个国有经济，通过存量资产的流动和重组，对国有企业实施战略性改组。这种改组要以市场和产业政策为导向，搞好大的，放活小的，把优化国有资产分布结构、企业结构同优化投资结构有机结合起来，择优扶强、优胜劣汰。”截至1997年底，在抓大方面，国家集中抓的1000家重点企业，确定了分类指导的方案。在放小方面，各地坚持“三个有利于”标准，不搞一刀切，采取改组、联合、兼并、股份合作、租赁、承包经营和出售等多种形式，把小企业直接推向市场，使一大批小企业机制得到转换，效益得到提高。
第三阶段，2004年至今：国企改革的纵深推进
国有资产管理体制改革深化。2002年11月，中共中央在十六大报告中明确要求中央和省、直辖市、自治区两级政府设立国有资产管理机构，改变部门分割，行使国有资产所有者职能。2003年3月，中央和地方国有资产监督管理委员会分别成立，统一了管人、管事和管资产的权力。