农村集体土地制度篇1
【关键词】土地产权制度改革所有权政策建议
【中图分类号】F321.1【文献标识码】a
中原经济区建设的重要任务之一就是统筹城乡发展、破除城乡二元分割。要统筹城乡发展、破除城乡二元分割，关键环节在于农村产权制度改革。改革农村产权制度，必然要求对农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、土地承包经营权、林权及房屋所有权进行确认登记，而其核心就是土地权。没有土地权的确认，其他如林权、水利设施权的确认就是一句空话。因此，农村集体土地产权制度改革是整个农村产权制度改革的核心，也是农村产权制度改革最直接和最重要的基础性工作。它将为深化农村改革、促进各种生产要素自由流动、全面深入推进城乡一体化发展提供强大的动力，为解放农村生产力、建立农村市场经济体系发挥重要的推动作用。
农村集体土地产权制度改革的内容以及意义
农村土地产权制度改革就是要以“还权赋能”为核心，使所有权更加明晰。同时要放活经营权和保障收益权，并要落实处置权，从而构建一个具有归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅特点的现代农村产权体系，促进农村资产资源权属更加明晰化，实现产权要素资本化和配置机制的市场化以及管理监督的规范化，为农业经济加快发展进一步提供制度上的保障。
对农村集体土地所有权进行改革，就是要完成农村集体土地所有权确权的登记以及发证工作。根据所有集体成员集体决策、按份共有的基本原则，努力探索并建立集体成员和集体经济组织一起共同管理集体所有土地的体制和机制，处理好集体成员和集体经济组织之间所存在的权责关系。对于国家所征收的集体所有土地，全面落实社会保障、就业等配套政策并实现足额兑现的征地补偿。按照一定的比例把土地用途转变后所得增值收益返还给集体经济组织。
农村产权制度改革的成功实施，可为推动当地优势特色产业发展提供资金和人力资源支持，将有力推动第三产业和特色农业的快速发展。农村产权制度改革将依法确立农村土地的所有权和使用权，农村集体经济组织和农民个人也将依法取得土地所有权证书和土地使用权证书。
在此背景下，首先，当地村民可以通过搭建土地流转平台，向金融机构或社会融资，为特色农业发展提供动力；其次，可以以土地作价入股、委托他人经营的形式，使农民转化为农业工人，或者跳出土地，从事二三产业；再次，对土地的使用权进行转让，从而加快土地流转的速度，促进土地向规模经营集中。我们要充分发挥农村产权制度改革带来的有利条件，依托特色优势产业，着力打造生态农业旅游观光基地，带动以农家乐为主导的第三产业的快速发展；最后，探索完善农村基层治理制度，为农村经济社会发展提供组织保障。农村产权制度改革必将促使农村社会深刻变革，促进农村基层民主政治进程。
河南省农村集体土地产权制度改革的现状
为了贯彻落实十七届三中全会精神和《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，河南省国土资源厅于2011年6月10日颁发了豫国土资发66号文件。文件规定为加快推进我省农村土地确权登记发证工作，要求2012年底完成农村集体土地所有权证确权登记，并发放到每个具有所有权的农民集体经济组织的工作。河南省政府于2011年10月9号颁发豫政77号文件，批转省国土资源厅、财政厅、农业厅制定的《关于加快推进全省农村集体土地确权登记发证工作的意见》，有关所辖区域内农村集体土地确权登记发证工作于2012年上半年开始筹备，2012年9月30号前开始，2015年12月31日基本完成。
河南全省各地市认真贯彻文件精神，于2011年12月份开展了集体土地所有权、农村集体建设用地所有权和农村土地使用权的登记发放工作。据笔者走访各个地区管理部门调研的情况，截止到2012年7月份，各地市陆续开展了辖区内的农村土地情况（包括地形、地界、辖区面积，下辖多少个行政乡镇、行政村、村名小组、人口、农户）的重新调查和确认；成立了专项领导小组负责农村集体土地确权登记和发证；确定了农村土地产权改革的试点范围；提出了信息管理办法；制定本区域《农牧村集体土地确权登记发证工作实施方案》；审查并已经开始着手招标确认地籍测绘作业单位。截止到12年12月31日，洛阳、南阳、周口、信阳、新乡地区的95%的主管部门都已经完成了招标的前期准备工作，正在与有关部门汇合，确定地籍测绘作业单位。而其他地区的部门由于资金和前期准备活动的不足，还未进入到此项环节。
各地市农村集体用地确权登记工作正积极稳妥的开展，但进度却不均衡，差异也比较大，就电话和实地调研成果来看，其中信阳市进展最快，做得最好。信阳市作为河南省农村改革发展综合实验区，经过三年多的农村实验改革实践，在集体土地确权登记发证工作方面取得阶段性成果。截止到2012年7月份，信阳市农村集体建设用地使用权确权面积137.7万亩，确权颁证率90%；农村土地承包经营权已累计确权面积647.3万亩，确权颁证率95%；房权确权已全面展开，确权户数66.64万亩，确权率91%；集体林改确权的面积为906.8万亩，确权率高达99%；农村水域滩涂养殖的确权面积为57.81万亩，确权颁证率为64%。
河南省农村集体土地产权制度改革面临的困境
当前河南全省农村集体土地确权登记发证工作开局良好，取得了一定的成效，但是仍存在经费落实不到位、宣传力度不够、地籍信息确认困难、法律层面支撑缺位、应急机制尚未建立等突出问题，致使该项工作在一些地方进展缓慢、甚至搁浅。
地界界限不清、历史遗留问题较多、边界权属争议相当普遍。完整的地籍信息是农村土地产权改革的基础，它包括权属调查、地籍测量、土地登记、地籍档案管理、地籍信息系统建设等工作内容，涉及到登记信息技术程序问题。一些地方的农村土地产权改革进行到地界测量的环节时，有40%左右的村委会之间因历史遗留问题造成地界界限不清，无法标定土地权属界址点、线，因此也就无法为地基测量提供测绘依据。有些牧业乡，混牧现象严重，历史上没有形成固定的行政区域界限，这种情况还包括一些山区和林区。边界权属争议问题的存在容易引发新的矛盾纷争，影响社会稳定，产权改革工作不敢大胆冒进，出现了工作搁浅。
管理层面的地块面积争议问题。管理层面的地块面积争议问题通常指的是实际面积要大于出现在承包合同和权证上的面积，问题的实际表现则是实际面积和农户承包证书上的地块并不一致，也就是“证地不符”。形成这个问题的原因主要有以下几个方面：
第一，在承包的面积和农业税费进行挂钩时期，群众干部们普遍认为要缩小经营权证和承包合同上的面积，从而尽可能地减轻负担。
第二，一些农户在对集体荒地私自进行开垦后，特别是在部分山区，不主动上报开垦出的土地，管理部门没有及时发现并查处，也没有确权发证。
第三，只是为了应付检查，盲目与农民突击签订承包合同、并发放经营权证书，但合同和证书却往往存在与实际承包土地不符的现象。
第四，在实施退耕还林政策以后，有些地方发放林权证与土地承包经营权互补衔接，“一地两证”现象比较普遍。
第五，在土地被征用后，没有及时对承包合同和权证进行收回和变更，因而出现有证无地或者有地无证的情况。
法律层面缺乏相应的支撑。自从国家开展农村产权制度改革之后，国家和省政府都为开展农村集体土地确权登记发证工作下发了红头文件，还包括了各个地方政府和相关管理部门下发的有关通知和指导意见，但在确权的效力、地籍调查工作的监管等问题上却没有相应的法律法规支持，无章可循。产权明晰、证照齐全、无法律上的争议是确权阶段的工作目标。确保确权工作的依法有序进行和确权结果的合法有效是农村产权制度改革的重要内容。但在实际操作中，没有有效的法律来确保测量结果的效力及实测面积与台帐面积的效力，试图利用土地登记发证机会将违法用地合法化的现象时有出现。
农村产权制度改革宣传力度不够。很多基层的农民群众观念陈旧，顾虑多，担心改革后自身的利益受到损害；而有些基层的工作人员，对农村土地产权改革工作的重要性认识不够，认为只是农户们自己的事情，工作热情不高，支持、引导、服务不够，对改革政策解读不到位，无法解答农户的疑问。
农村产权制度改革工作经费缺乏，经费不到位，后续工作难以开展。依据中共河南省委、河南省人民政府《关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的实施意见》精神，农村集体土地确权登记发证有关工作经费应足额纳入本级财政预算。各级政府在“十二五”期间由于改革项目多，财政十分困难，全面落实经费有很大的难度。现在有较多的地方政府没有将计划中的“三权”发证资金落实到国土资源部门。如河南省的西北地区，根据《河南省农村集体土地确权登记发证测绘工作单位资质管理暂行办法》规定，对“三权”确权工作测绘作业单位进行招标。2012年5月此地区县市区已经完成招标，并与作业单位进行了工作协商，到7月份，测绘工作单位已经到位，准备前期工作，但是由于经费不到位，工作已经全面停止。
针对地界权属争议，缺乏应急机制。在河南省大部分地区，由于存在农村地界不明显等历史遗留问题，匆忙开展产权确权颁证工作，使农民感到权益受到损害，往往会发生，各级政府却没有针对这种情况建立相应的应急机制。
对河南省农村产权制度改革现状的政策性建议
针对上述河南省在产权确认工作中出现的问题，结合调研结果，对我省农村产权制度改革提出以下几点建议：
勘查地界界限、解决历史遗留问题、消除边界权属争议。在开展土地确权、颁证工作中，首先要对村（镇）之间的地界界限进行调查摸底，通过召开村委会议、村民会议等方式把情况摸清楚，凡是村、镇存在土地边界权属不清、有争议的历史遗留问题，要成立协调工作小组，对边界争议通过协调、协商、重新勘察等方式予以解决。
在勘查地界界限、解决历史遗留问题工作开展过程中，要遵循尊重历史，本着让村民满意的基本原则，采取干部群众参与协商，信息公告公开的方式，防止因走过程、工作方法粗暴等行为引发新的矛盾出现和社会不稳定事件。地界问题解决之后，方能进入产权改革程序，开展土地确权、颁证工作。
建立农村产权制度地方法规，规范改革工作。农村产权制度改革的过程中，有很多的历史及现实问题需要解决，法律法规是推进工作的基本准则。对企图通过非正常上访满足其不合理要求，以及在三权确认工作推进中散布谣言、编造虚假消息、带头组织违法聚集活动甚至围堵国家机关的，必须依法予以打击。要严格执行产权制度改革政策，减少政策执行的随意性，提高政府部门的公信力。
在实践过程中政府仍需建立健全法律法规，主要包括：确定各产权主体的权利、义务关系，规范其土地使用、流转和补偿等行为，界定土地管理部门的权限、义务及行政行为，严禁利用土地登记发证机会将违法用地合法化；针对《农村土地承包法》表述过于宽泛、缺乏实施条例等问题，出台河南省的补充条例；制定针对河南省省情的土地抵押贷款法规，农民提供法律服务，建立农民土地权益遭受侵害的法律服务机制。
加大宣传力度，提高村民、产权改革工作人员的认识。全面组织和开展对农村产权制度改革的宣传和发动工作，让广大群众干部全面认识到对农村产权制度进行改革的重要性及必要性，确保做到使农村产权制度改革政策的宣传家喻户晓，宣传到每个乡镇、每个村组以及农户。帮助广大群众干部了解农村产权制度改革的主要内容、总体要求以及相应的配套政策，要积极争取广大群众对改革的理解和支持、要争取让广大群众做到对政策的真心拥护，从而广泛参与到制度改革工作中。
足额预算，确保改革工作经费的投入。根据中共河南省委、河南省人民政府《关于加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》的精神，农村集体土地确权登记发证有关工作经费要足额纳入本级财政预算。省内各级财政、国土资源部门要加强农村集体土地确权登记发证专项资金使用的监督检查，确保农村集体土地确权登记发证专项基金专款专用。省内各级政府要克服“十二五”期间实施项目多、财政资金紧张、全面落实经费难度大等困难，要确保将经费足额纳入财政预算，并及时拨付国土资源等相关部门，保障该项工作的顺利开展。
完善农村集体土地产权制度改革的配套措施。作为一项综合性的系统工程，农村土地产权制度的改革需要一定的配套措施保障才能实现。第一，在对土地产权制度的推进工作中，创立对耕地的有效保护机制。通过对耕地实施分级保护，从而加强对保有耕地的管理和利用规划，并采用设立耕地保护基金的方式建立对耕地的保护补偿机制。
第二，依据现有农村产权的类型以及相关法律规定，建立并逐步完善农村产权交易平台。明确产权交易平台管理的部门归属、服务流程、服务区域。可以在一个交易平台上办理产权的流转整合，例如成立一个综合性的农村产权流转服务中心等措施。这方面可以借鉴四川成都的中国首个农村产权交易所的成立经验。
第三，为促进农村土地的资本化，要积极建设农村的金融体系，加快农村金融制度的改革步伐。
第四，建立奖补机制和应急机制。为加快农村产权制度改革，调动农村集体和农民的积极性，应适当建立奖补机制，鼓励乡镇、村集体经济组织积极推进产权制度改革，并对集体经济组织在改制过程中发生的成本费用给予适当的补贴。奖补的原则是适当补贴、先评后奖。考评的内容和标准要结合当地改革进展程度确立考评指标。针对农村产权改革中可能出现的突发事件，政府应事先建立相关应急机制，防止事态扩大化，以保障当地社会大局稳定。
农村集体土地制度篇2
关键词：集体土地；流转；市场化；增值收益
中图分类号：D92文献标识码：a文章编号：1001-0475（2016）04-0057-02
一、我国农村集体土地流转的现状
（一）承包土地承载着生活保障功能，农民不愿流转承包土地
农村集体土地主要包括农村集体用于公共设施、乡镇企业的建设用地、宅基地、家庭承包地，以及自留地、荒地等。其中家庭承包土地对农民的意义重大。据统计，截至2011年，我国农村劳动力转移的比重不足四分之一，稳定转移的比重更少，多数属于外出务工，但是无法在城市立足，最终要返回农村；在农民收入中，农业收入的比重占到三分之二，种植业收入的比重仍占一半左右。[1]由此可见，农民对承包土地的依赖性仍然很强，失地在很大程度上意味着无生活来源或者生活质量降低，因此绝大多数农民不会选择转让土地，而是选择出租土地，以防外出归来时有生活保障。
（二）集体土地使用权的商品属性不明确，无法充分实现市场价值
我国土地整体上划分为国有土地和集体土地，两者相较而言，国有土地使用权、产权划分具体，产权性质明确，在符合相关条件的情况下，国有土地可进行市场流转；而对于集体土地，土地使用权的转让则受到极大的限制，集体土地的价值被固定在农业产值上，因而土地的市场价值不能充分实现。首先，集体土地使用权基本上不具备抵押、担保等派生功能。据《担保法》《物权法》《土地管理法》等相关法律规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权原则上不可以抵押，这表明了集体土地使用权大体上没有抵押权能和担保权能或者极大程度地被限制，市场价值不能充分实现。其次，集体土地流转的受让方必须为农民，且该集体土地不得用作非农业用途。以农村宅基地为例，物权法规定宅基房屋的受让方必须为农民，如果转让给城镇居民，则该房屋买卖合同无效，该民事关系不受法律保护，小产权房的风险问题正是基于这一事实产生的。
（三）集体土地的流转制度不完善，阻碍农民的土地增值收益
当前我国有关集体土地流转的制度并不完善，不利于农民公平合理地流转土地。首先，农村集体土地转让缺乏统一的价格标准，无专门的集体土地价格评估机构。农民普遍存在对土地市场信息把握不及时、不准确、信息不对称的问题，不了解交易当时的土地市场价格，因而出现凭经验定价、随意定价的现象。其次，政府拥有征地垄断权，农民极少获得土地增值利益。我国法律规定，只有将集体土地征收为国有土地后，才能进入商品市场，这实质上法律赋予了政府征地垄断权，即政府一方面垄断土地一级市场――垄断征地权利，同时又经营二级市场――把从农民手中低价征来的土地高价卖给开发商。而农民所获得的征地补偿仅与其农作物收益有关，土地征收、转让过程中的增值收益多数被政府拿走。同时，大部分政府都存在“土地财政”的现象，政府违法改变土地性质、使得集体土地流入市场。十报告中提出，要“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”这是征地制度改革内容首次写进中共党代会报告，可以看出，当前我国农民在集体土地增值收益分配中处于弱势地位，我们要给予充分的重视。
二、我国农村集体土地制度改革将面临的风险分析
（一）失地农民生活无保障，农村贫富差距加大
失地农民问题是放开土地转让市场前需要考虑的首要问题。中国农民有715亿之众，[2]传统农民以农业种植为生，一旦脱离土地，其生存可能受到威胁。从日本、韩国的经验看，这两个国家允许农民自由买卖土地之所以没有导致大规模的”失地流民“问题，一是因为随着城市化进程的加快，农民对土地升值普遍存在心理预期，“惜地”意识越来越强烈；二是因为第二产业、第三产业为失地农民提供了大量的就业机会，最重要的是日韩两国的社会保障制度完善，失地农民无后顾之忧。虽然我国农民也有惜地意识，但是我国的就业服务制度和社会保障制度仍在不断建设和完善中，目前不足以充分保障农民的生活，我国放开集体土地流转市场虽然不会引发大规模的“失地流民”问题，但是失地农民的生活保障仍然是重中之重。
集体土地自由流转导致的农村贫富差距加大也不容忽视。研究发现，在股份公司、有限公司、合作社、家庭、个人等诸农业经营组织形式中，家庭农场在生产效率、生产效益、环境成本等方面具有优势，是首选的农业产业组织形式[1]，这也是我们鼓励集体土地自由流转、促进土地集约化生产的最初目的。然而集约化就意味着土地多寡分配不均，对于农民来说，农业种植是其主要收入来源，土地的多寡在一定程度上决定了收入的多寡，这必然造成农村贫富差距加大。
（二）商业资本下乡“囤地”，粮食安全受威胁
集体土地的自由化、集约化流转有利有弊，利处在于可以大幅度提高农业生产的效率和效益，弊端在于如果允许商业资本流入集体土地市场，在利益驱动下，商业资本会大量下乡“囤地”，这将严重扰乱集体土地的市场流转秩序，使得集体土地的流转具有投机性，造成真正从事农业生产的农民或者其他主体无法获得集体土地或者只能高价购买集体土地，导致农业生产成本提高，直接的后果就是粮食价格大肆提升。同时，商业资本囤积的集体土地多进行房地产开发等非农建设，耕地大量减少，严重威胁我国粮食安全。
农村集体土地制度篇3
土地登记是国家依照法定程序将土地的权属关系、用途、面积、等级、价值等情况登记于专门的册簿，以加强政府对于土地的有效管理，保护权利人对于土地合法权益的一项重要的制度。农村集体土地登记是保护农民土地合法权益，维护农村社会稳定的根本途径。集体土地所有权、集体土地建设用地使用权、宅基地以及农村土地承包经营权等是法律确定的农民集体和农民个人的重要财产权。通过土地登记，依法确认农民集体的土地所有权、使用权及其范围，保障农民土地合法权益，是保护农民的根本利益，贯彻落实党的农村政策的需要。从民法物权法的角度看，登记作为不动产物权公示的法定方式，它的主要功能就是完成物权的建立、变动和终止，使物权的变动获得社会的承认和法律的保护。通过对农村集体土地的登记可以使其获得物权的法定效力。第一，以物权的排他力保障农民对土地享有充分的合理使用权。第二，以物权请求权保障农民的合法权益不受侵犯。第三，以物权法定原则保障农民对农村集体土地享有的权利明确、具体，不受非法侵犯。经过登记，可以将农民对农村集体土地的各种权利和义务以法律的形式固定下来，并公示于众，而且这些法定的权利和义务均属强制性规范，这样农民的权益就能切实地得到法律的保障。
二、完善我国农村集体土地登记制度
首先应健全土地登记的法律体系。目前，调整我国农村土地登记的法律法规主要是《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《土地登记规则》等，尚缺乏民法物权上的规定。土地登记主要是解决土地物权变动中的安全问题，即土地物权怎样才能安全地由物权取得人取得的问题，以及从客观公正的角度看土地物权的变动才能达到排除第三人的干涉的问题，因而只能依靠物权法自身来解决，也就是通过物权变动制度来解决。我国在20世纪90年代初就将物权法列入了立法规划中，民法学界开始物权法理论的研究，90年代末立法机关起草了《中国物权法草案》，开始向社会各界广泛征求意见。目前，《不动产登记法》也已列入全国人大法工委立法计划，国土资源部已成立课题组进行调研和研究。物权法是登记制度的源头，物权法和不动产登记法的出台对于我国土地登记制度的建设将具有历史性的意义。
第二应明确农村集体土地登记的法律效力。所谓土地登记的法律效力，即土地登记是采用实质主义登记还是形式主义登记。在我国目前的土地登记立法中，规定了土地物权的设立、变更和废止必须进行登记，但对于不登记的没有相应的法律措施，即土地登记的法律效力不明确，仅散见于城市房地产管理法、担保法及部分司法解释中。因而，应在即将出台的物权法和不动产登记法中明确我国土地登记的法律效力，即土地权利变动不经登记不生效，以增强土地登记的公信力。
第三应明晰农村集体土地产权。目前集体土地所有权主体缺位，其权能也只包括占有、使用、收益，而不包括处分权，即集体拥有的是受到一定限制的所有权。至于为何受限制，如何受限制，理论界尚无定论，而相关的法律规定也极其模糊。关于农村集体土地使用权，法律上未对其权能作出明确规定，学理上对其定义及性质归属也未达成一致意见，导致在实践中各地做法不一。因而，应在有关法律法规中明确农村集体土地权属的权能和法律意义，以解决这种主体缺位、权能不明的问题，取消这种局面对土地登记效力产生的负面影响。
第四应统一土地登记机关、土地登记标准和土地权属证书。依据我国目前的登记体制，有多个部门正在进行着不动产登记。如集体土地所有权和集体建设用地使用权由土地管理部门登记造册，核发证书；国有重点林区的林地由林业主管部门登记发证；《农村土地承包法》又规定，“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”但并未明确具体的登记机关，登记程序、登记内容等，登记工作尚未开展。由于农村集体土地登记机关的不同，各自的登记办法、程序不尽相同，相应的土地权属证书也不同。登记机关的不统一，造成了所进行的登记只具有行政管理性而没有物权公示性，必然会损害经济的发展和权利人的正当利益，而且在两个以上的登记机关的权利出现交叉重合时，还会造成物权变动的法律基础互相冲突，扰乱正常的法律秩序。土地权属证书的不统一，不但会加重权利人的经济负担和市场规范的矛盾，还加重了土地管理机关之间的争执。因而，在有关立法中统一土地登记机关，建立统一的土地登记标准和程序，核发统一格式的土地权属证书是十分必要的。
三、切实发挥农村集体土地登记的重要作用
第一，通过农村集体土地登记，加强土地用途管制，有效地保护耕地。土地用途管制在我国是鉴于当前人口激增，耕地锐减，为实施可持续发展战略，保护土地资源及生态环境，确保耕地动态平衡，缓解人地矛盾，而采取的一项具有救质的法律制度。其含义是指国家为了保护土地资源和耕地，确立土地利用的约束机制，防止土地滥用、土地投机、土地垄断和在土地上谋取非法利益而规定土地的法定用途、土地的用途能否改变以及如何变更的制度。1997年4月15日，中共中央、国务院《关于进一步加强土地管理、切实保护耕地的通知》提出了对农地和非农地实行严格的用途管制，即土地用途管制。土地用途管制的出发点是严格控制农地，尤其是耕地转为非农建设用地，切实保护耕地。通过农村集体土地登记，可以使农村集体土地的使用是否符合土地利用总体规划及详细规划要求受到登记机关的监督，取缔非法用地，保护合法用地，使土地用途管制得到加强，从而有效地保护耕地。
第二，通过土地的统一登记，从真正意义上实现土地的全面、依法、统一、科学的管理。《土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理与监督工作。”而农村集体土地是中国土地的主体部分，所以农村集体土地的统一登记是土地统一管理工作的最基本的内容，是实现我国城乡土地全面、依法、统一、科学管理的关键所在。
第三，通过农村集体土地登记，国家可掌握农村集体土地动态变化的重要信息，还可为国家或集体收取税、费提供依据。版权所有
农村集体土地制度篇4
论文摘要目前，我国正处于工业化和城市化加速发展的时期，随着工业化、城市化的推进，建设用地的稀缺性愈加凸显，其供求失衡的矛盾亦日益尖锐，但与之不相适应的是，我国现有的建设用地未能得到充分利用，特别是农村集体建设用地总量大但利用率不高。在此背景下，农村集体建设用地进入市场已成为不可逆转的趋势。为此，十七大《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》就农村集体建设用地使用权流转这一问题作了突破性的调整，而实现这一目标的前提是必须依法建立起完备的集体土地所有权主体制度。
论文关键词集体土地所有权流转工业化城市化
我国现行宪法、民法通则、土地管理法等法律所确立的农村土地所有权主体制度都规定了农村土地属于农民集体所有，又将这一农村土地所有权的主体——“农民集体”，细分为“村农民集体”、“村内农民集体”和“乡镇农民集体”三类，而根据物权法正式确立的代表制度，对应于此三类主体的代表主体分别为：村集体经济组织或村民委员会、村内集体经济组织或村民小组和乡镇集体经济组织。应当说以上现行生效法律对我国农村集体土地所有权主体的确定、主体的具体类型即表现形式的划分、主体实现其权利的组织形式等方面都作出了较为具体的规定，但结合我国的司法实践以及农村土地制度的具体运行来看，我国农村集体土地所有权主体制度仍然存在诸多缺陷，亟待立法部门予以完善。在此，本文作者仅从以下两个方面来谈谈自己的一些想法：
一、“农民集体”的法律性质尚未经明确
如前所述，我国现行已经生效的法律明确规定了农村集体土地所有权主体为“农民集体”。而要实现农村土地的规模化经营与市场化运作，还必须使“农民集体”这一主体成为真正的市场主体，即民事主体。但根据《民法通则》等相关规定，我国现行的民事主体类型仅分为自然人和法人两大类，并无“农民集体”这一类型，且“农民集体”又完全有别于自然人和法人。那么，“农民集体”究竟能否成为民事主体？如果是，它又是何种类型的民事主体？其法律性质如何？学界对此尚未形成统一认识，法律亦未对此作出明确规定。
笔者认为，“农民集体”当且应当成为民事主体。这首先是我国目前的社会现状所决的，而从其历史沿革来看，传统民事主体制度的发展本身就是立法不断适应社会经济生活状况和要求的过程。其次，这也是集体所有制的本质所决定的。《物权法》明确了农民集体所有的含义是“本集体成员集体所有”，即集体组织成员按照法律的规定，对依法属于集体所有的财产共同享有占有、使用、收益和处分的权利。在这种所有制形态下，本集体成员的权利主要是通过成员权来体现。可见，“农民集体”虽是一定范围内的农民个体的集合，但集合成的农民集体并不等同于农民个体人格的简单相加，也区别于农民个体人格。因为，尽管农民个体存在于集体之中，与集体有着不可分离的利益关系，但集体和农民个体在意志和利益等方面仍然有着明确的界限，亦即存在着不同的人格。有学者认为，具有单一意志、具有自己的名称、以特别的方式向社会公示其存在（登记）是民事主体的三大构成要件。而其中仅单一意志是其本身所天然具备的，故笔者将其视为民事主体的根本要件。显然“农民集体”是有其独立的意志和利益即人格，具备了民事主体的根本要件，那就应当赋予其明确的民事主体地位。
至于“农民集体”的法律性质，笔者认为可从考察它的形成历史及责任承担方式两方面来剖析。首先，“农民集体”是一定范围内的农民个体的集合，是人的集合体，不同于自然人。从其形成来看，“农民集体”的存在不是单纯基于财产结合的事实，而是自然人基于历史和自然原因以一定身份的结合，是为了实现一定的共同生产和生活目的。“农民集体”其权利的享有和行使虽以农民集体的名义进行，但实际上是一定区域全体农民的共同行为。其次，“农民集体”对外承担责任以其可处分的财产为限，农民个体对集体债务不承担责任。农民集体作为一个共同体所承载的社会职能决定了其不因财产债务而破产，农民集体原则上是不可消灭的。从这一点来看，“农民集体”是一种成员个体对组织的债务不承担责任，组织的责任只限于其可处分的财产即组织承担有限责任，且组织也不因其债务而破产的民事主体。显然，它是明显区别于法人的。
综上，笔者认为，“农民集体”的法律性质决定了现阶段实现“农民集体”民事主体地位的途径唯有就民事主体类型进行扩张，即突破二元主体理论的传统观念，设立第三类民事主体，直接将“农民集体”作为民事主体列入《民法典》。如前所述，因“农民集体”完全有别于现有框架范围内的民事主体类型，既非法人，更非自然人，如民事主体类型不进行扩张，则现有的民事主体结构是无法容纳“农民集体”这样一类主体的。而当前，《民法典》尚在立法过程中，这就使得这一方式在技术上也是可行的——“一个社会中，法律将哪些社会存在确认为民事主体，与立法者的主观意志相关”。
二、“农民集体”的成员资格界定缺乏明确标准
《物权法》明确规定“农民集体所有”的含义是“本集体成员集体所有”，进而又对农民集体所有权行使的程序进行了规定，这对于农民集体成员合法权利的保障是至关重要的。但这个“本集体成员”到底包括哪些人？哪些人才能成为“本集体成员”？法律却并未作出明确的规定，这就导致农民集体内部关系界定不清，成员在集体中的具体法律地位难以真正确立，其合法权益也往往难以得到法律有力的保障。所以，为保证“农民集体”发挥其应有的主体功能，应当尽快对农民集体成员资格的标准作出明确的法律规定。
为了探讨农民集体成员资格的标准问题，首先不得不先来剖析一下集体成员权的特性，因为农民集体成员权是以集体的成员资格为发生基础，并与这种资格相始终，换言之，农民集体成员资格的界定问题实质就是农民集体成员权的界定问题。
“农民集体”的组织特性，决定了农民集体成员权有着自身的独特性：
第一，平等性。农民集体所有的含义是“本集体成员集体所有”，即集体成员按照法律的规定，对依法属于集体所有的财产共同享有占有、使用、收益和处分的权利。该集体成员在行使上述权利时是平等的，不分加入时间长短，不分出生先后，不分贡献大小，不分有无财产投入等等，其成员权都一律平等。正是这每一份平等的集体成员权利的总和构成了集体所有权。平等性是农民集体成员权的重要特征。
第二，保障性。农民集体成员权，是一种权利，更是一种保障。由于具备农村集体成员资格是广大农民的最后生活保障，一旦出现有农民无法确定农村集体经济组织的归属的情况后，将失去基本的生存保障，严重影响社会的稳定和和谐。因此每一农民都应具有农民集体成员权资格，即保障每一位农民都能有一个农民集体作为最后的归属。
第三，排他性。或称唯一性，即在同级集体中，每一位农民只能在一个集体中享有权利，不能同时拥有两个或多个集体的成员权，也就是说一旦取得另一农民集体成员权，原农民集体成员权应自行终止。
第四，地域性。“农民集体”是一定地域范围内的农民个体的集合。而我国农村土地所有权的区域划分，原就是基于以地缘、血缘关系所导致的农民聚居地的相对稳定性。因此，现实条件下，农民集体成员权有一定地域限制，一定地域之外的人一般不能成为本集体成员。
根据上述农民集体成员权的特性，我们尝试对农民集体成员资格的标准试作如下界定：农民集体成员一般是指依法取得本集体常住农业户口的自然人。不符合或不完全符合上述条件，但以本集体土地和其他自然资源及财产为基本生存保障的自然人，也应具有本集体成员资格。依据其他条件，经本集体三分之二以上成员同意，也可被授予本集体成员资格。集体成员因死亡而丧失本集体成员资格。集体成员在本集体财产外已经获得稳定的社会基本保障的，不再拥有本集体成员资格。集体成员因取得其他同级集体的成员资格而丧失本集体的成员资格。因迁入取得集体成员资格的本集体成员明确放弃成员资格的，丧失本集体的成员资格。集体成员资格不受非法剥夺。
具体而言，农村集体成员资格认定标准可以归纳为如下几个原则：
1.户籍的农业属性原则
户籍的农业属性原则即指该自然人首先应具有农业户口。具有农业户口是成为农村集体成员的前提条件，系因在当前的社会环境中，由于国家法律、政策对农业人口与非农业人员所赋予的相关社会待遇还是不平等的，相对于城市非农业人普遍享有社会保障，农村社会成员仅能依靠用于农业生产的土地提供一定的生存保障。因此，农业人口一旦因法律或政策的规定迁出从事非农职业时就丧失了农民集体成员资格。
2.户籍所在地的一般原则
户籍所在地的一般原则是指一般情况下，该自然人住所地应在该农民集体经济所在地（乡、村、组）。户籍落户一般有以下几种情形：（1）根据历史的居住事实落户；（2）出生落户：农村集体经济组织成员所生（婚生和非婚生、计划生育和非计划生育）子女，自出生后取得该集体经济组织成员资格；（3）迁入落户：包括因婚姻或收养关系迁入取得或因国家政策或公共利益需要而由政府强制迁入的，如三峡移民等。
3.基本生存保障原则（户籍所在地的例外原则）
基本生存保障原则就是在确定农村集体成员资格的时候，看是否需要该农村集体土地为该自然人提供最基本的生存保障。这是解决人户分离、户籍与实际居住地相分离或“空挂户”等问题时应依据的准则。因我国农村基本生存保障制度尚不完善，这就已经决定了农村集体成员资格认定的方向性需广泛覆盖。城市居民以外的，享受不到城市社会保险，失业保险的公民应当都在这个范围之内，只有这样做才能与农村城市二元结构相协调，才能有利于社会的公平正义相适应，也才能促进农村的繁荣，稳定发展。
4.排他性原则
排他性原则是指在同级集体中，只能在一个集体内享有成员权利，不能同时享有两个或者多个集体的成员权利。
农村集体土地制度篇5
一、农村集体土地所有权制度的问题分析
（一）集体土地所有权主体虚位
我国《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地也属于集体所有。”该条规定尽管确认了农村的土地属于集体所有，但并没有明确规定农村土地的具体所有者。《民法通则》第74条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”《土地管理法》第10条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”这是有关集体土地所有权主体的最主要的立法。从中可以看出，它们都确认集体土地所有权的主体是农民集体。1但是，集体是什么？“集体”与其成员间是一种什么样的关系？“一般说来，农民集体这样一个集合概念，除非推行全民公决式的管理模式，在所有权的行使问题上，它往往只有名义和抽象的意义，很难成为实践层面上的市场主体。”2因此，这样法律规定的农民集体所有，实际上是无人所有。于是法律又规定了所有权的行使主体，采用了模糊所有权，强化行使主体的做法。殊不知，实际的执行效果适得其反，“所谓土地集体所有，实际上成了乡、村干部的小团体所有，有的甚至成为个别乡、村干部个人所有。在这种情况下，乡村干部利用土地谋取私利和利用对土地的支配权欺压农民的现象屡见不鲜。难怪有人说，有些地方的乡村干部已经蜕变成为新一代的地主恶霸，土豪劣绅。”3这是我国农村中大量出现侵犯农地现实使用人利益现象的根本原因。另一方面，也造成了广大农民对土地的疏离感。
（二）集体土地所有权客体范围不清
宪法第10条规定，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。宅基地和自留地、自留山也属于农民集体所有。《土地管理法》第6条规定，城市市区的土地属于全民所有即国家所有。这一规定原则上是《宪法》第10条规定的具体化。同时，《土地管理法实施条例》第3条规定，农村和城市郊区中依法没收、征收、征用、征购收归国有的土地；国家未确定为集体所有的林地、草地、山岭、荒地、滩涂、沙滩以及其它土地属于全民所有即国家所有。从上述立法，我们可以得出：对农村土地，除了国家的，就是集体的。“但现行立法并没有界定，哪些土地是国家的，哪些土地是集体的，更没有界定哪片土地属于哪一个集体所有”4.特别是随着城市的不断发展，新设建制市的不断涌现，老城市区的不断扩大，新设建制市的市区土地是否自然而然地由原集体所有变为国家所有？同时，建制镇被法律认可为城市范围，而建制镇的土地实际上主要属于集体所有。即使是我们一般认为界定得比较清楚的城市土地，实际上也是极其模糊的，比如城市市区范围内存在着一些集体所有的土地。因此，这种模棱两可、含含糊糊的规定，导致国家与集体土地所有权界限不清。
同时，各层次集体所有权之间也客体不明。《土地管理法》第10条规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”《土地承包法》也有类似的规定。这样的立法有一个根本的缺陷，即没有将每一个层次的农民集体范围所拥有的标的物或客体物区分开，而是共同指向同一范围的土地，即所谓的“三级所有，队为基础”，而此种状态既违反了物权法的“一物一权”原则，又导致了农村各层次集体之间在土地所有权确权过程中常发生权属争议。
（三）集体土地所有权权能缺失
《民法通则》第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”可见，占有、使用、收益、处分是所有权的主要权能。但是，农民集体土地所有权却是一种受严格限制的所有权。国家对其用途、流转、处置进行严格的限制。具体体现在：第一，使用权能方面，集体土地不能用于产生巨大经济效益的房地产开发；第二，在收益权能方面，由于集体土地不能用于房地产开发，而必须先由国家征用转为国家所有后才可转让，在实践中转让金大大高于征用费，这就使得本应属于集体土地所有权的收益权受到限制。第三，处分权能，一方面，集体土地不得买卖或以其他形式非法转让，另一方面国家为公共利益的需要可以对集体土地进行征用。5对土地的法律处分本属于土地所有权的一项权能，但集体土地所有权的处分权受不得买卖和征用的限制，显得很不完全。
二、农村集体土地所有权制度的完善
由上可以看出，我国农村集体土地所有权制度存在着十分严重的弊病。集体土地所有权困境的解决成为了物权法迫切需要解决的一个重要问题。我国民法学界提出了多种改造方案，概括起来有以下四种：第一种是废除农村集体土地所有权，实行土地的国有化。6第二种是废除农村土地的集体所有权，实行土地的农民私有化。第三种是部分取消集体土地所有权，实行农村土地的国家所有、集体所有和农民私人所有三者并存或者是集体所有和农民私人所有两者并存的所有制结构。7第四种是主张在坚持集体土地所有权制度的前提下，完善集体土地所有权，并对相关制度进行改革。8笔者认为，在当前我国经济及生产力发展状况下，实行国有化不符合我国的国情，而土地私有亦应“慎言”。只有完善农村集体土地所有权制度才是唯一切实可行的选择。“尽管现行立法导致集体土地所有权模糊和混乱，但是，我国集体土地的实际占有、支配格局经过几十年的发展已实际形成。所以，在具体实现集体土地所有权时，应当考虑历史上和现实中的土地占有状况，确认集体土地的事实主体。”9
针对以上提出的集体土地所有权存在的问题，笔者认为可以从以下两个方面入手对其加以解决：
（一）理清集体土地所有权的客体范围
首先，把现有农村集体所有的土地作如下区分：第一，把直接用于农业生产的土地确立为村小组范围内的农民集体所有。第二，在村一级的集体层面上也应存在相应的土地，这些土地主要用于公益用途及发展企业或其他集体经济。土地的种类可以依照各村的具体情况和经济发展需要而定，原则上基本维持现在村集体组织占用的土地，并合理地预留一定面积供后续发展使用。第三，在乡镇层面上，存在的土地包括：政府机关办公用地，乡镇公用事业、公益事业和乡镇企业用地。这样，现有集体土地所有权的三个层次的客体都已经区分开来。其次，要作好农村土地登记工作，明确农村集体土地所有权的权限范围。集体土地主要包括两类，一是农地，二是建设用地。农地包括耕地和其他用于种植业、林业、畜牧业等生产的土地，以及为农业生产服务的配套设施用地，如水渠等。建设用地指已用于非农业目的的土地，主要包括：宅基地、乡村企业用地、乡村公益事业用地、乡村公共设施用地。集体土地还包括属于集体所有的“四荒”土地（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）。当前，农村土地登记要做好两方面工作，一是对土地所有权主体的登记，二是要在认真测量的基础上，明确土地边界。
（二）“新型总有”完善我国集体土地所有权制度的设计
所谓“总有”，是指在日耳曼之农村公社土地所有制中，将土地之使用、收益权分配给各家庭，而管理、处分权则属公社的一种分割所有权形态。10这种分割所有权形态，其内容为质的分割，即管理、处分权属总有团体组织，而各总有成员则仅享有利用、收益权，称利用所有权。同时，各总有成员之使用、收益权与其成员身份有密接关系，因其身份之得丧而得丧，不得离开其身份而就其权能为继承、让与或处分。因而有极强之团体封闭性。本文中所指的“新型总有”则是对传统日耳曼法的扬弃，不再是团体的管理处分权和成员的使用收益权的简单相加，而是总有成员通过其集体对物实现抽象的统一支配。
1、新型总有的概念和特征
新型总有是指一定社区范围的居民全体为实现其共同利益对属于其集体所有的财产共同为全面支配的权利。这种新型的所有权关系具有以下几个特征：第一，新型总有权的主体是一定社区范围的居民全体。而这些人群共同体并不是一个具有独立法律人格的法人团体，而是以成员个人为本位的非法人团体，其权利义务仍由组成团体的全体成员承受，不由个别成员承受，也不由团体独立承受。因而其主体仍属自然人，是自然人以特殊形式——群体形式享有所有权。全体成员都是所有权主体，但他们作为新型总有权主体又不同于其个人所有权，只有当他们结合为群体，处于群体之中时才能享有集体财产的所有权。第二，集体所有的财产由全体集体成员按照民法基本精神所确定的平等、自愿、民主、多数议决的原则统一进行最终支配，体现全体成员的共同意志，实现全体成员的利益要求。当作为多数人之全体集体成员按照民主的程序形成集体共同意志，做出决策后，由代表全体成员的集体组织负责执行。这种负责执行的团体是集体所有权的管理体。第三，新型总有权不可分割。也就是说作为新型总有权主体的集体成员不得分割作为集体所有的财产，既使其脱退集体或死亡时都不发生对集体财产的分割。11正因为新型总有权的不可分割，决定了集体所有权的稳定存在。只要集体组织尚有成员存在，新型总有关系将永远存续下去。
2、具体的制度设计
（1）新型总有权主体：各层次农民集体即村民小组、村、乡三级农民集体对相应的集体财产以新型总有的形式享有集体所有权。新型总有权人要件有以下两个：第一，必须是村民小组、村、乡三级农民集体内具有农村户籍的成员。如果原集体成员已将户籍迁出，依法取得城镇户口，转为非农户口，则不得再享有新型总有权。第二，必须是现存的集体成员。因为集体财产不因成员死亡而被继承。一旦集体成员死亡或被宣告死亡，便依法丧失所有权，亦不得为其继承人继承，该成员原享有的新型总有权消灭。
（2）新型总有权内容：第一，管理权。集体成员对土地实施所有者的权利是通过参与管理来实现的，而对管理的参与也必须通过对参与者的管理来实现。12因此，新型总有权主体对集体土地的管理权首先表现为全体成员的民主管理，其次是总有专职管理人的管理。即村民小组、村、乡三级农民集体成员都有权参与制定集体土地管理规则，有权参与对集体土地的使用、收益、处分的决策，有权参与决定具体执行机关和执行人员，有权对执行机关或执行人员的执行进行监督，在平等自愿、民主决议的基础上形成共同意志，对土地进行最终支配。第二，占有权。集体土地首先应由农民集体即新型总有权人集体占有，而集体占有的方式是由集体财产的管理体占有。但为了实现土地的保值增值，其占有权主要是与所有权分离而由他人占有的，包括由新型总有权人个人占有、集体企业占有、其他经济组织或个人占有。第三，使用权。使用权是所有人对其财产保持原有状态的前提下，依照其性能和用途加以利用的权能。集体土地由农民集体依据新型总有规则和接受新型总有管理体管理的前提下对其加以使用。我国农村集体所有制经济目前实行的是以家庭联产承包责任制为主的双层经营体制。土地的使用权能与所有权分离，通过承包合同形式融入集体成员享有的土地使用权。第四，收益权。即收取由原物产生出来的新增利益的权利。正是由于收益权农民集体才将土地的占有、使用权授予他人。在占有、使用权人保有部分收益权的前提下，农民集体得以分享部分收益权，实现集体利益，新型总有权人的利益也从中得到实现。13第五，处分权。新型总有权人得以对自己所有的土地进行法律上的处分，决定其命运。但基于土地的特殊性质，其处分权受到法律严格的限制。比如集体以买卖方式处分其土地所有权便是法律所不允许的。但并不能因此而否认集体所有权的处分权，只能说是不完整的所有权。在此，笔者特别需要提出的是：这样对处分权能的限制是必要的。因为若允许集体土地进行自由买卖或转让，最后集体土地很有可能流到资金较为雄厚的私人手里，而这样至少会导致两个不利后果：其一，集体土地流失，农地转为建设用地问题将日益严重，农民将失去他们最后的保障；其二，土地私有化。因此，笔者认为集体土地不允许自由买卖或以其他形式非法转让仍应坚持；立法上可以改善的地方是应明确国家征用土地的条件、程序等，以保障农民集体的土地所有权不受到非法侵害。并且，建议立法提高征用的补偿标准，保证集体土地的收益权，不能再以牺牲农民的利益来保证城市和工业的发展。
（3）新型总有权的行使机制：第一，权力机构。新型总有权行使的权力组织应是农民集体成员会议或其代表会议。集体的重大事项等都必须由村民大会或者村民代表大会讨论从而做出决定。所有权的行使一般以全体成员或代表的协商一致为原则。但大多数情况下，不可能达到全体成员一致同意。因此可以按多数成员的意见形成所有人的意志，比如，可以规定“经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”而作出决策。第二，执行机构。集体决策作出后，由全体成员来共同执行是不现实和不经济的。所以，必须有相应的执行机构来执行。新型总有权的行使依权利人的多寡和范围大小，可以设立集体土地管理者或管理委员会作为新型总有权行使的执行组织。首先，在村民小组范围内，由于人数较少、范围较小，可以只设定一名管理者负责执行，一般由村民小组长来承担。其次，在村一级，由于人数众多、范围较大，应由管理委员会来行使。但也要视实际情况，决定具体的执行机构。一般来说，村的范围不大、集体土地较少的，就无须另设立专门的村有集体土地管理委员会，而由村民委员会管理就行了；如果村的范围较大、集体土地较多，构成较复杂的，就应另设立专门的村有集体土地管理委员会负责执行。最后，在乡镇范围内，也应设立专门的土地管理委员会即乡镇集体土地管理委员会作为乡镇集体土地所有权的执行机关。所有的村民小组长或管理委员会都由相应的农民集体成员会议或其代表会议选举产生。村有集体土地管理委员会、乡镇集体土地管理委员会分别是村集体土地和乡镇集体土地的经营管理体，是所有权行使的执行机构，不是行政机关，互不隶属。14第三，监督机构。对各执行机构和人员的监督首先是农民集体成员及其成员大会或代表会议的民主监督，其次是根据需要设立专门的监督机构。首先，村民小组集体所有的土地由村民小组长管理，由于范围较小，财产构成也不复杂，村民组长的管理一般被置于村民的直接监督之下，因此，为了节约监督成本，无须另行设立专门的监督机构，只要加强村民的民主监督就能有效监督村民组长履行管理职责。其次，村集体所有的土地由村范围的全体农民所有，如果其土地构成不复杂而直接由村民委员会管理的，一般也无须再另行设立专门的监督机构，而由村民大会或代表会议和村民民主监督。如果村的范围较大，村集体所有的土地构成复杂，从而设立专门的村有集体土地管理委员会管理时，则应依法规定由村民委员会对其管理活动进行监督。最后，乡镇集体的范围大，土地的构成较为复杂，应当设立专门的乡镇土地所有权行使的监督机构。
注释：
1王洪友、邹丽萍：《论我国农村土地集体所有权的主体虚位性》，《经济与社会发展》，2005年第1期。
2潘春尚、陈晓文：《农地流转秩序的思考》，《现代法学》，1997年第1期。
3王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版。
4马金强等：《我国农村集体土地所有权分析》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》，2004年第1期。
5吕建春：《论集体土地所有权的困境及出路》，《荷泽师范专科学校学报》，2003年第3期。
6王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版。
7黄辉：《农村土地所有权制度探讨》，《现代法学》，2001年第4期。
8王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版。
9伍业兵：《论我国农村土地所有权制度的不同主张及其选择》，《四川教育学院学报》，2000年第9期。
10由嵘：《日耳曼法简介》，法律出版社，1987年版。
11韩松：《论总同共有》，《甘肃政法学院学报》，2000年第4期。
12郑玉波：《民法物权》，三民书商，1958年版。
13王铁雄：《集体土地所有权制度之完善-民法典制定中不容忽视的问题》，《法学》，2003年第2期。
14韩松：《论总同共有》，《甘肃政法学院学报》，2000年第4期。
参考文献：
1、王洪友、邹丽萍：《论我国农村土地集体所有权的主体虚位性》，《经济与社会发展》，2005年第1期。
2、潘春尚、陈晓文：《农地流转秩序的思考》，《现代法学》，1997年第1期。
3、王卫国：《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社，1997年版。
4、马金强等：《我国农村集体土地所有权分析》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》，2004年第1期。
5、吕建春：《论集体土地所有权的困境及出路》，《荷泽师范专科学校学报》，2003年第3期。
6、黄辉：《农村土地所有权制度探讨》，《现代法学》，2001年第4期。
7、伍业兵：《论我国农村土地所有权制度的不同主张及其选择》，《四川教育学院学报》，2000年第9期。
8、由嵘：《日耳曼法简介》，法律出版社，1987年版。
9、韩松：《论总同共有》，《甘肃政法学院学报》，2000年第4期。
农村集体土地制度篇6
内容提要:我国农村集体土地征收的立法现状遇到一系列经济、社会问题的质问。改革并完善集体土地征收制度，应当在“抑公扬私”立法理念的指导下，在坚持协调发展原则和集体成员参与原则的基础上，系统考量公共利益、补偿标准、征收程序等立法内容。尤其是，在强化集体经济组织法律地位和个体成员权、全面落实集体土地确权发证的前提下，应注重从所有权和用益物权两个层面，完善耕地、宅基地、集体建设用地乃至自留地、自留山的分类征收及其补偿机制。应强调从立法和司法实践两个视角，重新审视农民集体的土地补偿款分配自治权，重构土地补偿款分配纠纷的司法救济机制，切实维护集体土地所有权人和用益物权人的征收利益。
土地征收是一项合法剥夺私有财产的法律制度，也是现代国家协调私人利益与公共利益的必要手段。但是，国外发展相对成熟的土地征收制度，在城镇和工业园建设日盛的当下中国，则遭遇了耕地大量流失、被征地农民生活堪忧、“卖地式”土地财政、征地上访事件不断等一系列问题的诘问。在酝酿制定集体土地征收征用条例之际，有必要对承载着保民生、促发展、利和谐之期盼的集体土地征收制度，进行法理反思与制度重构。
一、集体土地征收立法理念的更新与立法原则的确立
“所谓法的理念，是指对法的应然规定性的、理性的、基本的认识和追求:从学术角度看，它是法及其适用的最高原理;从实践看，它是社会成员及立法、执法或司法者对待法的基本立场、态度、倾向和最高行为准则。”[1]鉴于立法理念对集体土地征收制度的构建和适用的基石性作用，考虑到现行征收制度的实践困境，并借鉴国外立法经验，亟需在更新集体土地征收立法理念的基础上，确立土地征收的立法原则并完善相关法律制度。
(一)集体土地征收的立法理念更新:“抑公扬私”[2]
在绝大部分学者看来，征收具有行政主导性，或认为“公益征收是典型的行政权行使行为，应属于行政法上的制度”[3]，或认为“征收是以行政行为为主，依次兼有民事行为、宪法行为和经济法行为的混合行为”[4]。我国集体土地征收的立法实践也全面反映了征收的行政主导性，形成了“扬公抑私”的立法倾向。但是，集体土地征收“扬公抑私”的立法倾向，既不符合物权法平等保护的基本法理，也与行政法中的平衡理论背道而驰。而且，无论是征收中的现实诉求还是域外经验，都要求集体土地征收的立法完善必须首先要实现立法理念由“扬公抑私”向“抑公扬私”的更新或转变。
1.立法理念更新的现实诉求:“扬公抑私”的立法体现及其弊端
我国集体土地征收制度留下了深深的行政主导性的烙印，由此引发的实践困境亦暴露了制度设计的弊端。首先，公共利益认定的行政主导性与征收泛化。符合公共利益是征收合法化的基础，也是被征收人作出“特殊牺牲”的前提。但是，我国涉及征收条款的《宪法》、《土地管理法》、《物权法》、《农村土地承包法》均没有对公共利益作出界定;而且按照《土地管理法》第46条的规定，征收决定只有在国务院或省级政府批准后才予以公告。由此可见，公共利益的认定完全由行政机关单方决定，立法授予了行政机关最大化的自由裁量权;这与实践中假借“公共利益”的商业征收大行其道、[5]集体成员的“特殊牺牲”被无限放大不无关系。其次，征收补偿中的行政主导性及其对集体成员财产权的侵害。2005年国土资源部颁发的《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》要求，“必须按照征地统一年产值标准和征地区片综合地价对农民补偿”，这本质上是政府主导定价，单方决定对方的财产价值;《土地管理法》规定的“6－10倍”、“4－6倍”的补偿幅度，又继续授权行政机关自由裁量。“在调研中，很多地方反映政府都是按照该幅度(6－10倍或4－6倍)的下限进行补偿。”[6]而且，“调查统计结果显示，有78.78%的受访农户表示获得了相应的土地征收补偿款，但仍有12.17%的受访农户反映根本没有获得过补偿款，另有5.57%的受访农户则表示不清楚是否获得了补偿款。”[7]第三，征收利益分配上的公私失衡及其对集体成员生存权与发展权的损害。《土地管理法》按农业用途给予产值倍数补偿的规定，在忽视集体土地所有权和用益物权足额价值的同时，突显了行政机关的优越性，造成了公权主体与私权主体之间利益分配的悬殊。有学者指出:“补偿款的分配格局是政府占60%～70%，村级组织占25%～30%，农民仅占5%～10%。”[8]严重失衡的利益分配，一方面可能导致低廉的征地补偿款与高昂的土地出让金之间的巨额“剪刀差”，诱发地方政府的征地敛财冲动;另一方面又会导致相当一部分被征地人生活水平下降，发展能力丧失或者受限。“九三学社进行的一项调查表明，在全国的失地农民中，有60%左右的人生活十分困难，有稳定经济收入、没有因失地影响到基本生活的只占30%左右。”[9]第四，征收程序中的行政主导性与集体成员参与的有限性。按照《行政复议法》第6条、第30条第2款的规定，相关权利人对征收决定只能提起行政复议;按照《土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，征用补偿、安置方案均由行政部门拟订、批准、实施，即使对补偿标准有争议，也只能由人民政府协调、裁决，而且征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。很显然，在征收程序中，从批准、实施到救济都强化了行政权力的绝对主导性，不仅排除了司法机关的介入与救济，而且被征收人的参与权也是事后的、被动的和极其有限的。
2.立法理念更新的域外启示:“抑公扬私”的立法经验及其优势
“在其他国家，特别是美、英、澳、德等发达国家，土地征收工作都能平稳进行，并未发生甚为严重的征地冲突。”[10]这在很大程度上得益于域外征收立法中“抑公扬私”的立法理念及其立法实践。“抑公扬私”的域外立法经验主要体现在:首先，不仅明确、严格地界定公共利益，要求事先进行公共利益调查和公告，而且还赋予被征收人征收决定异议的司法救济权以及一定期限内被征收客体未用于公共利益的撤销权或买回权。例如，“受葡萄牙《征收法典》的影响，澳门第12/92/m号法律规定，在征收完结后的3年期间内，被征收的财产未被用于当初所说的特定公共利益或不再继续用于该特定公共利益时，被征收财产的所有权人可以申请购回该财产。”[11]显然，无论是严格界定公共利益，还是赋予被征收人司法救济权和事后的买回权，都有利于促进征收更符合公共利益，进而不仅可以防止公权力假冒征收之名肆意侵害私权，而且更容易获得被征收人的理解和支持。其次，为被征收人争取公正合理的补偿提供协商的前置程序，尽量使争议消解于意思自治的协商过程中。例如，“美国俄亥俄州1971年的《新统一法典》第163条规定的土地征收程序的第二个阶段就是谈判阶段。美国要求征收人尽一切努力与土地权利人达成协议，以免进入司法程序。”[12]“在香港，有80－90%是由地政部门与土地权利人通过协商解决补偿问题的。”[13]此外，“从征地补偿范围来看，(绝大部分国家和地区)均不仅补偿财产的直接损失，对间接损失都会给予一定的补偿，不仅补偿财产所有人的损失，而且对于存在该财产上的其他物权、债权或者无形财产权均在补偿的范围之内。”[14]按照市场价格先给予足额的公平补偿，不仅为协商补偿提供了谈判的平台，而且充分尊重了被征收人的私权。第三，在征收决定和征收补偿两个环节都赋予被征收人司法救济权，为私权和司法权制约行政权创造了可能性。例如，“在法国，被征收人及其利害关系人可以就行政程序的‘批准公用目的’和‘可以转让的决定’向法院提起越权之诉，法院有权管辖并且进行合法性审查，倘若违法即有权撤销不合法的命令;在征收程序的司法阶段，在征收土地所有权的移转和补偿金的确定方面，亦有普通法院管辖。”[15]或者在征收补偿环节赋予被征收人司法救济权，而在征收决定环节要求征收机关通过司法救济而非行政手段强制征收。例如，“《俄联邦民法典》第282条规定:如果土地所有人不同意征地机关作出的征地决议，则作出征地决议的机关可以向法院提起关于赎买土地的诉讼。如果双方就征地赎买价格或其他赎买条件无法达成协议，也可以通过司法程序解决。”[16]显然，在征收决定环节由征收机关提起强制征收诉讼，比被征收人提起抵制征收诉讼更能突显对私权利的维护。
(二)协调发展原则的确立及其制度构建
比例原则和公平补偿原则作为征收制度的具体原则，分别侧重于征收公共利益的认定和征收补偿的确定，将其作为征收的基本原则有失偏颇，本文认为，基于“抑公扬私”立法理念的协调发展原则不仅可以涵盖比例原则和公平补偿原则，而且还能揭示出更丰富的内涵。征收协调发展原则是指:在集体土地征收过程中，就主体及其权利而言，不仅要协调集体成员、集体经济组织与各级政府之间的纵向利益，而且须兼顾集体成员之间的横向利益;不仅要平衡集体成员、集体经济组织与各级政府之间的外部利益，还须考量集体成员与集体经济组织之间的内部利益。就其目的观之，通过利益分配协调机制的构建，不仅要保障集体成员的生存权和发展权，保障集体经济组织主体功能的有效实现，还要促进各级政府财政体制改革和财政收入的可持续发展，促进土地资源的集约化开发、可持续化利用，进而推动社会的和谐发展。协调发展原则的核心是协调私人利益与公共利益，这不仅是还权于民，赋权于民的具体要求，而且也是宪政上发展权的具体体现。作为人权的发展权体现的是，需要对弱者予以倾斜性保护，它孕育着社会成员共享发展成果的利益分配机制。
基于征收协调发展原则的制度构建，主要体现在:第一，要严格区分公益性和商业性用地，并分别建立不同的供地体系。“农地征收只能是为了发展公共利益的目的，应绝对禁止为商业目的的征收。”[17]严格限定公共利益征收的意义在于，农地是不可再生且急剧减少的战略资源，直接关系着国家的粮食安全、生态安全和众多集体成员的切身利益甚至是社会稳定，必须以极其慎重的态度对待征收。“在立法上，我国可以采用概括式与列举式相结合的体例对‘公共利益’予以界定，除了抽象出‘公共利益’的基本内涵，如公共性和非排他性、受益对象的不特定性，还应以不完全列举的方式明确‘公共利益’的外延。”[18]同时明确规定:公益性用地可以通过政府征收集体土地供地;而商业性用地只能通过市场机制供地。由此，实现缩小征地范围的发展战略，把被征收人不得已的“特殊牺牲”限制在必要的范围内，并允许集体土地的权利人即农民集体与个体有机会分享市场机制供地过程中的增值收益。第二，提高征地补偿标准，在集体成员与政府之间建立合理的利益分配机制。“由于公平交易最能体现财产的真正价值，通过市场认定财产价值才可能是公正的，因此‘按照国家规定给予补偿’或‘给予合理补偿’规则，理应以市场价值补偿为原则，以切实保障被征收人的基本生活需求为依归，并坚持补偿标准的动态性，根据经济、社会发展情况适时调整。”[19]这样既可以增加集体成员的经济利益和发展能力，又可以提高政府征地成本，控制土地财政的诱因，促使“卖地式”土地财政向“税收式”土地财政转型。当然，非为公共利益所需的商业征收，其补偿额度之确定应该完全以市场价格为标准，将农地供需双方完全置于市场主体的地位，让其按照市场规律自主定价，防止公权力不当干预。[20]另外，还应增加集体土地投入损失、残余地分割损害、经营损失、租金损失等补偿项目。第三，正确区分土地增值的产生原因，借鉴英国“如果该土地已经按计划授予使用许可，或者是预见到将来的使用合理性，经过政府批准，可以适当考虑因规划批准引起的地价上涨部分”[21]的立法经验，让被征收人适当获得集体土地如若未被征收状态下已经可以合理预期的增值收益。第四，促进土地征收补偿方式的创新和完善。实践提示，应特别重视实物补偿、社会保障补偿等多元化的补偿机制，强化对被征收人生存权与发展权的长久保障。例如，可以吸收实践中的留地安置补偿、土地入股安置补偿、重新就业安置补偿、异地移民安置补偿等;应当将撤销集体建制的被征收人全部纳入城镇社会保障体系，建立健全其他被征收人的社会保障体系，尽可能提供其在城镇就业的机会。
(三)集体成员参与原则的确立及其制度构建
公共利益和补偿标准的开放性和动态性，强化了征收对程序的依赖性。基于“抑公扬私”的立法理念，应当在淡化行政权力公法因素、强化财产权利私法因素的基础上，通过集体成员参与原则的确立及其制度构筑，引领征收朝着正义的方向发展。强调集体成员参与原则，并非是对有关行政机关征收程序的忽视或弱化，相反恰恰是以行政机关征收程序的合理设置及其执行的正当性为前提，而强调集体成员参与原则亦可彰显征收程序中的私法要素。
集体成员参与原则是指在集体土地征收的整个过程中，从公共利益的认定、补偿安置方案的设计、土地补偿款的分配到争议解决程序和司法救济机制等各个环节，都应当全面打通被征地集体成员的介入渠道，保障集体成员可以提前介入、实质介入，强化集体成员的征收话语权。集体成员参与原则主要包括全面参与和实质参与两个方面。具体而言，基于集体成员参与原则的制度设计，主要体现在:第一，如果征收集体土地并不符合立法列举的公共利益，而需要根据公共利益的概括性规定予以判断，则应当对“是否符合公共利益概括性规定的判断”建立集体成员听证机制;另外，不管是符合列举性还是概括性公共利益的征收决定，均应赋予被征收人异议权和司法救济权。第二，完善公共利益调查、征收通知与公告、补偿安置方案听证、独立机构的征收裁决等具体程序。第三，征收补偿是被征收人作出“特殊牺牲”的对价，应当建立协商补偿的前置程序、协商不成后的价值评估规则以及补偿款的提存办法，赋予被征收人征收补偿的司法救济权。第四，借鉴域外立法经验，当被征收的集体土地未用于非公共利益时，赋予被征收人在一定期限内优先购回被征收土地的买回权。
二、不同类型集体土地征收补偿机制剖析
(一)完善集体土地征收补偿机制的前置性问题
按照所有权分类，集体土地分为乡镇、村和村民小组三级农民集体所有;按照客体分类，集体土地可以分为耕地、宅基地、集体建设用地和自留地、自留山等。[22]由此可见，集体土地所有权、用益物权权属主体的明晰和权属客体的确定，是完善集体土地征收补偿机制的两个重要前置性问题。
首先，要改造享有集体土地所有权的“农民集体”，理清本集体经济组织与集体成员的权利义务关系。关于集体土地所有权的运行现实，就调查的数据而言，“几乎半数的受访农户认为承包地属于‘国家所有’(41.91%);只有不到1/3的受访农户认为属于‘村集体所有’(29.57%);分别有很少的受访农户认为属于‘乡(镇)集体所有’(3.56%)或‘村小组所有’(6.23%)。从访谈得知，在很多农户看来，村集体代表国家，所以才有如此比例的受访农户认为承包地属于国家所有。”[23]所以应当剥离村民委员会的经济职能，还权或赋权给集体经济组织，使集体经济组织成为名副其实的执行集体成员意志并维护集体成员利益的代表机关;让集体成员既可以以用益物权人的身份直接参与征收，又可以以集体成员的身份通过集体经济组织间接参与征收，由此增强各权属主体参与征收的积极性。同时，须清晰界定村集体经济组织与村民小组的关系，避免村民委员会或者村集体经济组织截留村民小组农民集体所有的土地补偿款。
其次，在实质性确权的基础上全面落实集体土地所有权和用益物权的登记发证。登记发证是明晰补偿范围和权属主体，避免补偿款归属纠纷的必要环节。然而，目前集体土地登记发证的现状不容乐观。2010年全国12省调查数据显示，村集体(集体经济组织)的土地所有权在政府部门进行权属登记的仅占到24.1%;在江苏省和广东省分别只占到33.3%和16.7%。“2007年全国10省调查数据显示，领到宅基地使用权证的农户仅占到72.54%;在广东省，领到宅基地使用权证的农户更是只占到20.99%。”[24]不同类型集体土地的差异，决定了其征收补偿方式和补偿标准亦存在差异。因此，通过对耕地、宅基地、集体建设用地、自留地和自留山的类型化梳理，分别从拥有用益物权的集体成员和代表农民集体行使集体土地所有权的集体经济组织两个层面剖析征收补偿机制，既可以引发更深的法理反思，又可以促进补偿机制的合理化乃至系统化构建。
(二)耕地的征收补偿机制
既然我国对耕地普遍采用发包的经营方式，那么探究耕地的补偿机制自然应当以土地承包经营权的征收补偿作为切入点。根据现行法律，土地承包经营权被征收可获得两类补偿:一是根据《土地管理法实施条例》第26条第2款的规定，若被征地人不需要统一安置的，可以获得《土地管理法》规定的安置补助费。二是可以获得《土地管理法》规定的土地补偿费中的一部分。根据2004年国务院《关于进一步深化改革严格土地管理的决定》(简称《严格土地管理的决定》)的要求，一些省级人民政府根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订了土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配方法，其主要内容为:首先，规定了集体土地全部被征收并且已经撤销建制的，土地补偿款应当全部用于分配。不同的是，吉林省2009年《关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配管理意见》(简称《吉林分配意见》)规定，“全部用于农户分配”;而山西省2005年《征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》(简称《山西分配办法》)规定，“80%分配给被征地农户，其余20%平均分配给征地补偿方案确定时，本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员”。其次，规定了集体土地被部分征收或虽被全部征收但尚未撤销建制的，土地补偿费应当用于分配的固定比例或者有限的浮动比例。例如，《吉林分配意见》规定了“80%用于农户分配，20%留归集体经济组织”的固定比例，河南省2006年《关于规范农民集体所有土地征地补偿费分配和使用的意见》(简称《河南分配意见》)和甘肃省2006年《征收农民集体所有土地补偿费用分配使用管理办法》规定了“以不得低于80%的比例分配给被征地农户”的浮动比例，湖南省2008年《关于加强农村集体经济组织征地补偿费分配使用监督管理的通知》规定了“必须将不少于75%的土地补偿费支付给被征地农民”的浮动比例，海南省2006年《征地补偿费分配使用管理暂行办法》规定了“应当按不少于70%的比例支付给被征地农民”的浮动比例，其余部分均留给农村集体经济组织。
由是观之，目前土地承包经营权的征收补偿有两个弊端:首先，从《土地管理法实施条例》第26条第1款已经明确属于集体经济组织(准确地讲是“农民集体”)所有的土地补偿费中拿出绝大部分分配给被征地人，不仅可能模糊了土地承包经营权是独立征收客体的法律地位，而且还会影响到集体成员以土地承包经营权人的身份直接行使征收参与权。其次，各省市规定分配土地补偿款的比例既有固定比例、又有浮动比例，浮动比例又有不少于80%、75%和70%的不同规定，并允许集体成员在浮动比例范围内民主决定具体分配比例，势必加剧分配比例的参差不齐。[25]在第二轮农村土地发包几乎都开始于1999年，且农地承包期均为30年的情况下，参差不齐的分配比例必然造成土地承包经营权人受益程度不均，有违民事权利平等保护原则。
为克服耕地征收补偿的两个弊端，应当在承认土地承包经营权和集体土地所有权都是独立征收客体的基础上，统筹考虑征收补偿机制的改革。具体有两种方式可供选择:一是按照没有土地承包经营权负担的耕地所有权转让的市场价格确定土地补偿费，然后修改《土地管理法实施条例》第26条的规定，按全国统一的固定比例(如80%或75%)，[26]拿出绝大部分比例分配给土地承包经营权被征农户，其余则留给集体组织或者平均分配给本集体成员。二是针对土地承包经营权和耕地所有权分别确定补偿标准。如有人主张:“需要补偿的是剩余土地承包期内的土地承包经营权和土地承包期届满后的集体的土地所有权。土地承包经营权的补偿数额可以通过土地承包经营权的市场价格与剩余的土地承包期相乘得出。土地所有权的征地补偿可以通过土地承包费与承包年数相乘得出。参照《土地管理法》第47条的规定，国家应补偿农村集体组织被征农地的10年承包费。而且，土地承包经营权人在获得征收补偿费之后，应将整个承包期内尚未缴纳的土地承包金交付给其所在的集体经济组织。”[27]
比较两种补偿方式而言，第一种方式既符合多数学者所主张的“按市场价值补偿”的改革思路，也有政府规章“至少70－80%分配给被征地农户”的实践经验，简便易行。而第二种方式则难以操作。比如，在我国普遍施行集体土地无偿发包的现行模式下，所谓的土地承包费如何确定?从理论上看，土地承包费应当低于土地承包经营权的市场价格，在土地承包经营权期满后，按较低的土地承包费补偿已经不考虑附着土地承包经营权负担的土地所有权，显然不合理。因此，土地承包经营权征收补偿更宜选择第一种方式，不过第二种方式中的“土地承包经营权的补偿数额可以通过土地承包经营权的市场价格与剩余的土地承包期相乘得出”的观点，可以作为第一种补偿方式中根据一定比例得出的土地承包经营权补偿款是否合理的参考判断标准，进而作为第一种补偿方式中划定分配比例的一个考量因素。
(三)宅基地的征收补偿机制
根据补偿内容和颁布时间的差异，宅基地征收补偿的现行规定可以分为两类或者两个阶段:一是《土地管理法》第47条规定的“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定”和《土地管理法实施条例》第26条规定的“土地补偿费归农村集体经济组织所有”。根据这些规定，《物权法》实施前宅基地被征收的，宅基地使用权人可以获得安置补助费以及基于集体成员资格可能分得的部分土地补偿款。二是《物权法》第42条第2款“足额支付土地补偿费、安置补助费”、第3款“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”的规定，以及广东省、山西省等省市2007年后修改的《实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》的地方性法规中关于“宅基地不予安置补助费”的规定。根据这些规定，《物权法》颁布实施后，宅基地被征收的，宅基地使用权人有权获得居住条件的保障以及基于集体成员资格可能分得的部分土地补偿款，不再获得安置补助费。
但是，《物权法》对《土地管理法》规定的宅基地征收补偿规则作出修改后，仍然存在一些问题需要进一步明确和完善。首先，《物权法》并未明确区分宅基地使用权的征收补偿与宅基地上建筑物的征收补偿，而是在“保障居住条件”的规定下予以统筹考虑。在实践和地方性法规中不仅有住房安置补偿，还有货币补偿和另批宅基地等多种补偿方式的情况下，理当明析宅基地使用权的独立征收客体地位并构建宅基地使用权与其建筑物各自独立的最低补偿标准。其次，安置补助费不应取消，可以改为类似于搬迁等费用的补偿。第三，应当划清宅基地所有权与宅基地使用权征收利益的分配比例。鉴于宅基地使用权与自留地、自留山使用权都具有无期限的共性，亦可根据宅基地的公平市场价格先确定完全所有权的土地补偿款，然后将其中的绝大部分再分配给宅基地使用权人，农民集体只象征性地分取一小部分。第四，宅基地所有权的土地补偿款应按照征地时集体建设用地的公平市场价格确定，而不能参照邻近耕地(或旱地[28])前三年的平均产值确定，也没有理由低于邻近耕地的补偿标准。[29]
(四)集体建设用地的征收补偿机制
现行法中的集体建设用地主要涉及乡(镇)村集体经济组织投资或集资，兴办乡(镇)企业、乡(镇)村公共设施和公益事业三类用地。与宅基地征收补偿一样，集体建设用地征收补偿的现行规定亦可分为两类或者两个阶段。但是，与《土地管理法》将宅基地内置于集体建设用地的规定不同，《物权法》在第十二章第135条至第150条详细规定了国有建设用地使用权后，仅于第151条将集体建设用地的规定转致给土地管理法等法律;而其第十三章又单独规定了“宅基地使用权”。显然，《物权法》已经将宅基地和集体建设用地分开予以规定。基于同样的立法思路，《土地管理法》对集体建设用地和宅基地的征收补偿亦未加以区分，而从《物权法》第42条第3款规定看，征收集体土地上的房屋及其他不动产和住宅的补偿机制是有差异的，据此推知集体建设用地使用权和宅基地使用权的补偿机制也应当不同。因此，就征收补偿的差异性而言，将集体建设用地和宅基地分开进行规定，更具合理性。
通过梳理相关规定，集体建设用地的征收补偿还有三点需要明确和完善:第一，集体建设用地使用权不应与土地承包经营权和宅基地使用权一样成为独立的征收客体，其使用权人应与“四荒”承包经营权人一样不能也不应分享土地补偿款，集体建设用地的全部土地补偿款应当属于农民集体所有。理由是:土地承包经营权和宅基地使用权的取得是以具有集体成员资格为提前的，是平等分享集体土地所有权提供的集体福利和社会保障的具体体现;土地承包经营权和宅基地使用权可以成为独立的征收客体并给予单独补偿，并非基于其用益物权属性，而是基于土地承包经营权和宅基地使用权所承载的均等的集体福利和社会保障利益。然而，集体建设用地使用权人则是具有独立主体资格的乡镇企业、本集体经济组织等。如果是本集体经济组织，那么集体建设用地的所有权主体与使用权主体可视为广义的混同，没有必要使集体建设用地使用权成为独立征收客体;如果是乡镇企业等其他主体，基于其取得集体建设用地使用权的非市场性，亦不应允许其获得集体建设用地使用权的单独补偿。集体经济组织可借鉴《土地管理法》第65条和《物权法》第148条的规定，收回集体建设用地使用权并退还相应使用费。第二，安置补助费与宅基地安置补助费一样不应取消，可以改为类似于搬迁等费用的补偿。第三，《物权法》规定集体建设用地的土地补偿费均参照耕地的年产值确定土地补偿费明显不符合足额、公正补偿原则。在确定集体建设用地补偿标准时，应当按照征收时集体建设用地的公平市场价格确定，同时在集体建设用地已经或者即将允许有条件入市的情况下，还应当考虑集体建设用地可预期的增值收益。
(五)自留山、自留地的征收补偿机制
自留地、自留山产生于高级合作社的发展过程中，分别在1956年《农业生产合作社示范章程》和1962年《农村人民公社工作条例修正草案》中首次规定;实行家庭承包经营后，仍然存在于《宪法》、《土地管理法》和《物权法》之中。特别是，《物权法》第184条将自留地、自留山与耕地、宅基地相并列，这也可以说明，在《农村土地承包法》颁布以后，基于耕地产生的土地承包经营权与基于自留地、自留山产生的土地使用权应当是有差异的。事实上，根据《农村土地承包经法》和《农村人民公社工作条例修正草案》等相关规定，耕地的土地承包经营权与自留地、自留山的土地使用权在法律属性上的最主要区别应当是:土地承包经营权是有期限的他物权，而自留地、自留山使用权则是无期限的他物权，且更接近于自物权。基于自留地、自留山使用权与土地承包经营权在法律属性上的差异，自留地、自留山使用权的征收补偿理当有别于土地承包经营权的征收补偿。因此，自留地、自留山使用权的征收补偿机制在立法缺位的情况下，不能简单套用土地承包经营权的征收补偿规则。不过，鉴于自留地、自留山使用权不仅与土地承包经营权一样具有社会保障功能，而且还具有发展庭院经济、改善生活水平的重大作用，鉴于自留地、自留山使用权既是他物权又具有接近于自物权的法律属性，应当针对自留地、自留山的特殊性构建专门的征收补偿规则:可以在参照土地承包经营权补偿规则的基础上，适当调高自留地、自留山使用权人分享土地补偿费的数额，即按高于土地承包经营权征收时分配给被征地户的分配比例将土地补偿款的绝大部分分配给自留地、自留山使用权人，农民集体则可象征性地分取一小部分。
三、集体土地征收补偿款分配纠纷的司法救济
在理清用益物权人和农民集体对土地补偿款的分配归属后，尚需健全农民集体所有的土地补偿款在集体成员间分配的具体规则及其纠纷的司法救济。2006年至2011年11月13日，北大法意网“法院案例”库中以“承包地征收补偿款分配纠纷”为案由的审判案例，不仅数量逐年增加———依次分别为12个、55个、118个、216个、268个和311个，而且通过整理2011年(截止至11月13日)的311个审判案例可以发现:绝大部分承包地征收补偿款分配纠纷案件都与集体成员民主议定的分配方案侵害了个别成员的分配收益权有关。但是，对法律、行政法规和司法解释没有规定的集体成员资格的认定依据，各地法院却达成了共识。而对于同类案件的司法管辖权和集体成员资格的司法审查权则存在较大分歧，突显了对土地补偿款分配纠纷的司法救济进行法理反思与制度重构的必要性。
(一)土地补偿款分配纠纷的司法救济困境:基于对2011年审判案例的整理
1.土地补偿款分配纠纷司法管辖权的争议
如果农民集体尚未作出土地补偿款的分配决议，那么无论是村民小组还是集体成员请求给付土地补偿款，法院几乎都倾向于适用最高人民法院2005年《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(简称《土地承包纠纷的解释》)第1条第3款“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”的规定驳回起诉。例如，株洲市中级人民法院在(2011)株中法诉终字第4号民事裁定书中认为:村民小组请求村民委员会拨付征地补偿款，是承包地征收补偿费用分配纠纷，属于农村村民自治范围，不属于人民法院民事案件受理范围。但是，如果在农民集体已经作出征收补偿款的分配决议后，外嫁女及其落户子女等以分配决议侵害其全部或者部分收益权为由提起的诉讼，法院是否受理却出现了较大争议。
一部分法院认为对此类案件无管辖权，应当不予受理。例如，河南省三门峡市中级人民法院(2011)三民终字第125号民事裁定书维持了一审法院以“刘王林要求16组按同等村民待遇发放土地补偿款的诉讼请求，实质上涉及到温塘村人口补偿款分配方案的变更问题，根据《土地承包纠纷的解释》第24条以及第1条第3款的规定，人民法院不予受理”为由，驳回刘王林起诉的裁定。
再如，河南省驻马店市中级人民法院在(2011)驻立一民终字第00049号———第00055号7个民事裁定书中均认为，关于征地补偿款分配纠纷的诉讼请求，其实质就是由分配方案引起的纠纷，根据法律规定，征地补偿款分配方案由村民会议讨论决定，系村民自治范畴，不属于人民法院受理民事诉讼案件的范围，且分配方案的内容，本身就是对用于分配的土地补偿款数额的进一步分配，原审法院依据《土地承包纠纷的解释》第1条第3款之规定，裁定驳回上诉人的起诉并无不当。
然而，更多的法院则认为对此类案件有管辖权，应当予以受理。例如，株洲市中级人民法院在(2011)株中法民一再终字第19号民事裁定书中，对刘小芳以村民大会通过的《关于责任田调整方案》确定的“刘小芳属已婚出嫁人员，不得参与征地款的分配”为由，诉请给付征地补偿款一案，否定了茶陵县人民法院再审认为“不属于人民法院受理民事诉讼的范围，起诉不符合受理条件”的判决，进而认为本案系因农村土地征收后的补偿款分配而产生的纠纷，属平等民事主体之间的财产权益之争，人民法院应当受理。此外，常德市中级人民法院(2011)常民三终字第74号民事判决书、湖南省宁乡县人民法院(2011)宁民初字第1649号民事判决书、湖南省慈利县人民法院(2011)慈民一初字第758号民事判决书、重庆市丰都县人民法院(2011)丰法民初字第650号民事裁判书、河南省新乡市红旗区人民法院(2011)红民一初字第610号民事判决书、青海省西宁市湟源县人民法院(2011)源民二初字第5号民事判决书等，均认为农民集体的分配决议侵害了外嫁女及其落户子女、长期外出务工等人员的合法财产权，并判令给付相应数额的土地补偿款的判决书，都对此类案件实施了管辖，并没有因为该类案件的诉讼请求涉及对分配方案的变更或者补偿款数额的进一步分配而不予受理。
2.集体成员资格司法审查权的分歧
法院是否有权审查集体成员资格，不同地区的民事裁判文书亦存在分歧。例如，徐州市睢宁县人民法院(2011)睢商初字第0014号商事裁判书认为，集体经济组织成员资格不宜在民事诉讼程序中作出认定。而湖南省津市市人民法院(2011)津民一初字第85号民事裁判书则直接判决“确认原告王林军从2010年10月28日起具有津市市新洲镇杉堰村第六村民小组集体经济组织成员资格”。另外，前述所有认为农民集体的分配决议侵害了外嫁女及其落户子女、长期外出务工等人员的合法财产权，并判令给付相应数额的土地补偿款的判决文书，都是以审查并确认集体成员资格为前提的。
(二)农民集体对土地补偿款分配自治权的严重受限
根据《村民委员会组织法》第24条、《物权法》第59条以及《土地承包纠纷的解释》第24条的规定，土地补偿款的分配应当经集体成员民主议定，这也是农民集体享有土地补偿款分配自治权的直接法律依据。农民集体对土地补偿款享有的分配自治权，主要体现在四个方面:一是是否分配的决定权;二是拿出多大比例用于分配的决定权;三是哪些人有权参与分配的决定权;四是是平均分配还是按所尽义务或者贡献分配的决定权。基于对2011年的311个案例的整理发现，农民集体的分配自治权正是影响法院是否受理土地补偿款分配纠纷案件的关键，也是探讨集体成员资格的司法审查权和认定依据的前提。因此，亟需从立法和司法两个视角，重新审视农民集体分配自治权的实际运行状态，以便为突破土地补偿款分配纠纷的司法救济困境提供出路。
1.立法权对农民集体分配自治权的限制
前已阐述，在《土地管理法实施条例》第26条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有”的情况下，根据2004年国务院《严格土地管理的决定》的要求，很多省市制定了土地补偿款的分配办法。而以《严格土地管理决定》授权为据制定的政府规章，对农民集体享有的土地补偿款分配自治权的四个方面，都已经有很大程度的限制。首先，“是否分配决定权”的严重受限。不管是集体土地被全部征收还是被部分征收、不管是否撤销建制、也不管是否确权确地到户，[30]集体经济组织都应当分配土地补偿款，不存在分还是不分的选择。其次，“拿出多大比例用于分配的决定权”的严重缺失。无论是集体土地被全部征收并撤销建制后土地补偿款的100%分配，还是政府规章规定的固定比例的分配，农民集体都已经没有“拿出多大比例用于分配的决定权”;而在“村民委员会在村内经济事务尤其是农地所有权问题上的强力主导与村民几乎无条件服从”[31]的状况下，所谓的浮动比例在实践中很可能更倾向于按照80%、75%或者70%的固定比例进行分配，致使农民集体“拿出多大比例用于分配的决定权”亦少有发挥空间。第三，“哪些人有权参与分配的决定权”在地方性规范文件详细规定集体成员资格认定依据的情况下，集体经济组织只能遵照执行。例如，《吉林分配意见》、福建省高级人民院2008年《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件疑难问题的解答》(简称《福建高院解答》)等规范性文件均规定了较为详细的集体成员资格认定的概括性依据和特殊人群的具体认定标准。第四，“是平均分配还是按所尽义务或者贡献分配的决定权”也被相关立法单一化。如《山西分配办法》和《河南分配意见》均规定，“平均支付给征地补偿安置方案确定时本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员”，这等于排除了“按所尽义务或者贡献分配”的决定权。
上述国务院授权制定的政府规章对农民集体分配自治权的限制主要是为了修改或变通《土地管理法实施条例》第26条的相关规定。但是，在集体土地部分征收或者虽全部征收但未撤销建制时，农民集体对于留给集体经济组织的小部分土地补偿款，仍有分与不分、分多少的自治权。因此，本文前述提出修改《土地管理法实施条例》第26条，区分耕地、宅基地、自留地、自留山上的用益物权和所有权分别补偿的立法建议，将农民集体享有的分配自治权缩限于土地补偿款中归属于农民集体自己所有的那部分，不仅可以避免农民集体干预本属于用益物权人的土地补偿款份额，[32]而且还可以理顺《物权法》、《村民委员会组织法》规定的土地补偿款分配自治权的适用对象，适度缓解法律既授权又限制农民集体分配自治权的自相矛盾。之所以“适度缓解”，因为在“哪些人有权参与分配的决定权”以及“是平均分配还是按所尽义务或者贡献分配的决定权”两个方面，基于集体成员权的平等性，农民集体的分配自治权仍应当受制于立法权的统一规定;如果不受制于立法权，那么法院的司法干预亦将于法无据。
2.司法权对农民集体分配自治权的干预
司法权对农民集体享有的土地补偿款分配自治权的干预，主要体现在:一是对哪些人有权参与分配的决定权的干预;二是对是平均分配还是按所尽义务或者贡献分配的决定权的干预。
首先，大多数法院在土地补偿款分配纠纷案件中，审查、确认外嫁女及其落户子女等特殊人员的集体成员资格，并直接判决给付其固定数额的土地补偿款，不仅是对农民集体自治决议效力的形式审查，而且也是对自治决议内容的直接否定。例如，河南省信阳市中级人民法院(2011)信中法民终字第8号民事判决书便以“卷井洼组的土地补偿款分配方案第七条‘凡出嫁姑娘，自资金到位之日，一律不得参与分配’的内容，因违反相关法律规定，该条款为无效条款”为由，维持了判令给付原告土地补偿款的一审判决。湖南省宁乡县人民法院(2011)宁民初字第1649号、第1450号、第1451号、第1653号4个民事判决书均以“村民小组代表同意并签字的分配方案，未包括对独生子女家庭应增加一人份额，与法律、法规规定相违背”为由，直接判令给付原告土地补偿款47316元。
其次，绝大多法院都直接否定了不等额分配的村民民主决议，责令按相同数额支付补偿款。例如，郴州市苏仙区人民法院(2011)苏民初字第243号民事判决书针对被告以原告系“已结婚妇女及子女”为由，只分配给原告朱玲丽土地征收补偿款8万元，未分配给原告张子曦任何款项，而基于其他村民每人分得11.5万元的事实，直接判令再支付原告朱玲丽土地征收补偿款3.5万元，支付原告张子曦土地征收补偿款11.5万元。新乡市红旗区法院(2011)红民一初字第111号民事裁判书针对“被告以所尽村民义务不同，只为原告分配40%土地补偿款”的事实，直接判令再支付剩余60%。此外，常德市中级人民法院在(2011)常民三终字第82号民事判决书中认为:土地被征收所获得的土地补偿费属于全体集体经济组织成员共同所有，集体经济组织决定用于分配的土地所有权的补偿部分和基于集体土地所有权产生的收益部分，因作为一种自然资源的对价，其价值量与集体经济组织成员的个人劳动或者贡献没有关系。
3.农民集体分配自治权的异化
在立法权与司法权的双重介入和干预下，农民集体享有的土地补偿款的分配自治权受限的事实，可以说明农民集体的分配自治权在一定程度上已经向执行权异化:一方面农民集体以民主议定的形式主动地执行“农民集体所有的土地补偿款在集体成员间平均分配”的立法规则;另一方面集体成员民主议定的人均分配数额，又被动地成为人民法院判决支持个别被侵害者应分配数额的参考依据。在未将土地补偿款全部分配的情形下，直接支持原告的具体分配数额不仅可以增强判决的确定力，而且还可以间接督导民主议定的分配方案不要轻易剥夺他人的分配收益权。当然，在集体土地补偿款全部用于分配的场合中，可以效仿常德市鼎城区人民法院(2011)常鼎民初字第624号民事判决书只判令“增加一人份额”。
(三)土地补偿款分配纠纷司法救济的立法完善
1.重构土地补偿款分配纠纷的司法管辖权
对农民集体享有的土地补偿款分配自治权已经部分异化的事实，应当理性分析，正确对待。首先，自治权的异化有其合理性，理由为:(1)集体土地属于农民集体所有，而“成员集体所有是一种公有，它和共有在法律上有极大差别。”[33]这一属性为立法权和司法权的介入与适当干预提供了产权基础。(2)“多数人的暴政”、“集体行动的困境”等理论，则为立法权和司法权的介入提供了理论根据。(3)与土地补偿款分配纠纷有关的上访现象、恶性事件等又为立法权和司法权的介入提供了现实基础。其次，当务之急不是矫正自治权的异化，而是顺势利导，重构土地补偿款分配纠纷的司法管辖权，具体意见是:(1)凡农民集体已经形成土地补偿款分配决议后提起分配请求的，人民法院均应当予以受理。(2)若集体成员民主决议程序违法，人民法院应当撤销土地补偿款的分配决议，并责令集体经济组织重新召开民主会议形成土地补偿款分配决议。(3)集体成员民主决议的分配方案尽管程序合法，但是因排除个别特殊人员分配受益权引发诉讼的，人民法院应当审查被排除者是否具有本集体成员资格，一旦认定其享有成员资格，应当直接判令支持其分享补偿款的具体数额。如果第一种处理方式恪守了农民集体自治权的话，那么第二种处理方式则兼顾了农民集体自治权和执行权，第三种处理方式直接体现了自治权向执行权的理性异化。
2.明确集体成员资格的司法审查权
根据集体经济组织的自治权理论，在认定成员资格上，集体成员大会或代表会议有当然审查权。同时，还应当明确集体成员资格的司法审查权，理由是:首先，从理论上看，成员资格属于一种民事身份权，不仅与财产权密切联系，而且也是直接决定集体成员能否享受集体经济利益的关键。其次，审查集体成员资格已形成了普遍的司法实践。前述相关案例已经表明，所有支持被侵害者土地补偿款分配请求权的法院，都是以审查并确认集体成员资格为前提的。
3.完善集体成员资格的认定依据
集体成员资格的认定依据不明确、不统一，是集体成员民主决议的分配方案侵害特殊群体合法财产权以及土地补偿款分配纠纷日益增多的一个主要因素。因此，基于成员权的平等性，应当制定全国统一的集体成员资格认定依据。首先，鉴于集体成员资格的认定涉及基本民事权利，在集体经济组织法尚未出台、且《土地管理法》不宜规定集体成员资格认定依据的情况下，可以考虑由《土地管理法(修正案)》授权国务院在《集体土地征收征用条例》中予以规定。其次，可以借鉴《吉林分配意见》和《福建高院解答》等规范性文件采取概括加列举的规定方式，既保证适用的灵活性又强化可操作性。概括式规定成员资格的认定原则或主要考虑因素、资格取得或者丧失的一般情形等;列举式规定外嫁女，“入赘”婿，离婚、丧偶妇女，外出学习、服兵役、两劳服刑人员，外出经商、务工人员，新出生人口，空挂户，回乡退养人员等特殊群体成员资格的认定。
注释:
[1]史际春、李青山:《论经济法的理念》，载《华东政法学院学报》2003年第2期。
[2]“抑公”所要解决的是与公权力的对抗问题，而“扬私”在于农民个体意志的民主体现、权利的自我主张。参见陈小君:《走在乡间的小路上(代前言)———漫谈我国农村土地法律制度之“四面墙”》，载陈小君等著:《后农业税时代农地法制运行实证研究》，中国政法大学出版社2009年版，第Ⅴ页。
[3]刘勇:《物权法草案第49条应当取消———评物权法草案关于公益征收与征用制度的规定》，载《政治与法律》2006年第4期。
[4]邹爱华、符启林:《论土地征收的性质》，载《法学杂志》2010年第5期。
[5]截至2007年底，全国征地用途中仅有20%土地是为绿化等公共利益的，80%的农用地被征用后转做房地产开发等建设用地。参见赵蕾、陈宵:《土地法律修改将提速，保障农民权益是重心》，载《南方周末》2008年10月16日，第a4版。
[6]陈小君等著:《农村土地法律制度的现实考察与研究———中国十省调研报告书》，法律出版社2010年版，第247页。
[7]“农村土地问题立法研究”课题组:《农村土地法律制度运行的现实考察———对我国十个省调查的总报告》，载《法商研究》2010年第1期。
[8]陈明:《农地产权制度创新与农民土地财产权利保护》，湖北人民出版社2006年版，第147页。
[9]王卫国主编:《21世纪中国民法之展望———海峡两岸民法研讨会论文集》，中国政法大学出版社2008年版，第365页。
[10]谭术魁:《中国频繁爆发征地冲突的原因分析》，载《中国土地科学》2008年第6期。
[11]米万英:《澳门征收制度的特色》，载《法学》2007年第8期。
[12]李蕊:《从美国司法判例看我国土地征收制度的完善》，载《广西社会科学》2005年第12期。
[13]潘嘉玮:《城市化进程中土地征收法律问题研究》，人民出版社2009年版，第201页。
[14]贺荣:《物权法与行政诉讼实务问题研究》，中国法制出版社2008年版，第174页。
[15]王名扬:《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第374－396页。
[16]王春梅:《俄罗斯土地征收制度与私权保护》，载《俄罗斯中亚东欧研究》2007年第5期。
[17]陈小君:《农地法律制度在后农业税时代的挑战与回应》，载《月旦民商法杂志》2007年第3期。
[18]前引[6]，陈小君等著书，第250页。
[19]石佑启:《私有财产权公法保护研究———宪法与行政法的视角》，北京大学出版社2007年版，第165－167页。
[20]陈小君:《农村土地制度的物权法规范解析———学习〈关于推进农村改革发展若干重大问题的决定〉后的思考》，载《法商研究》2009年第1期。
[21]王克强、王洪卫、刘红梅:《土地经济学》，上海财经大学出版社2005年版，第288页。
[22]自留地、自留山使用权在我国不少地区仍然存在，该权利主要因客体的特殊性而形成不同于一般的以农业耕作为目的的土地承包经营权。参见陈小君等:《后农业税时代农地权利体系与运行机理研究论纲———以对我国十省农地问题立法调查为基础》，载《法律科学》2010年第1期。
[23]前引[22]，陈小君等文。
[24]陈小君、蒋省三:《宅基地使用权制度:规范解析、实践挑战及其立法回应》，载《管理世界》2010年第10期。
[25]此外，北大法意“法院案例”库中南召县人民法院(2010)南召城民初字第143号民事判决书确认了“被告石灰窑组集体讨论决定将该补偿款项的30%分配给承包土地的村民，70%分配给组里现有在籍人口”的合法性;青海省西宁市湟源县人民法院(2011)源民二初字第5号民事判决书则以“原告对该土地有承包经营权，但不具有所有权，根据公平原则”为由，判决原告对征地款61400元享受65%，剩余的征地款35%归被告涌兴村委会所有”。
[26]但是，如果有个别省市30年承包期的开始时间早于或晚于1999年，则可授权省级人民政府根据实际情况，分别确定低于或者高于“全国统一的固定比例”的分配标准。
[27]郭平:《农地征收制度的变革契机——土地承包经营权的征收补偿制度》，载《华南农业大学学报》(社会科学版)2007年第3期。
[28]参见辽宁省《实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法(2004年)》第24条。
[29]山东省、辽宁、安徽等《实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法(2004年修正)》规定:宅基地和建设用地的补偿标准均低于耕地的补偿倍数。
[30]《山西分配办法》和《河南分配意见》规定:未确权确地到户的土地被征收征用后，其土地补偿费和安置补助费以不低于80%的比例平均支付给征地补偿安置方案确定时，本集体经济组织依法享有土地承包经营权的成员;其余部分留给农村集体经济组织。
[31]前引[20]，陈小君文。
农村集体土地制度篇7
（中共辽源市委党校，吉林辽源136200）
摘要：我国农村土地所有权问题的症结主要在于农村集体土地所有权制度。法律并没有规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则，也没有明确产权主体和执行主体的界限和地位。农村集体土地所有权主体制度存在法律概念涵义模糊、法律地位缺失、利益虚化的问题，本文从历史、文化、制度方面分析了集体土地所有权主体制度缺陷的成因，并在探讨了农村土地国有化或私有化改革路径的基础上，提出了通过完善农村土地承包经营权等土地使用权而间接强化农村土地集体所有权主体制度的改革建议。
关键词：农民集体；农村土地所有权；农村集体土地所有权主体制度
中图分类号：D922．32文献标识码：a文章编号：1007－8207（2015）07－0061－08
收稿日期：2014－12－20
作者简介：徐英兰（1981—），女，吉林辽源人，中共辽源市委党校讲师，研究方向为法律。
土地改革基本完成之后，我国农村掀起了农业合作化高潮。在1956年－1958年的高级社集体土地所有权阶段，农民私人土地所有权被取消，农村土地所有权的主体变更为高级农业生产合作社。在1958年－1982年的人民公社集体所有权阶段，我国实行“三级所有、队为基础”的农村土地所有权制度。“三级所有、队为基础”即以生产队为基础，公社、生产大队、生产队作为各自土地所有权的主体，对自己的土地享有独立的所有权和管理权。这种“三级所有、队为基础”的农村土地所有权制度被1975年我国《宪法》和1978年我国《宪法》所确认。1982年至今是现行集体土地所有权阶段。家庭联产承包责任制实行后，农村土地等生产资料仍归集体所有，但交由农民承包经营，集体对承包户提供管理和服务，承包户在承包合同约束下从事农业生产经营活动，集体土地的使用权与所有权分离。1982年我国《宪法》以法律形式确认了这一改革成果。此后，我国的《民法通则》《土地管理法》《农业法》《农村土地承包法》和《物权法》等都对集体土地所有权进行了明确规定，但因为历史、文化、制度等原因，我国农村集体土地所有权主体制度依然存在着法律概念涵义模糊、法律地位缺失、利益虚化等缺陷。
一、农村集体土地所有权主体制度
缺陷的主要表现
（一）农村集体土地所有权主体制度的法律概念涵义模糊
法律概念的作用就是用精准的法律语言传达立法者的意志，让人们产生非歧义性的正确理解。集体土地所有权的主体——“农民集体”作为一个法律概念，其界定也应当力求精准。需要明确的是集体土地所有权是一种民事权利，所以“农民集体”应当属于民事主体。我国《民法》规定的民事主体包括自然人、法人和其他组织。“农民集体”显然不属于自然人和法人，那么是否属于其他组织呢？在最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见中对“其他组织”作出的司法解释和所列举的种类中，“农民集体”并不在其中，因此，“农民集体”不属于其他组织。“集体”是一个含义宽泛且无精确内涵的概念，其意指许多人合起来的有组织的整体。“农民集体”从一定程度上来说是我国计划经济时期遗留下来的概念，是政治制度变革的产物，准确地说它并不是一个严格的法律术语，因此难以在我国法律制度中被准确定性。但是考虑到长期以来“农民集体”已经被民众广为接受，法律关于“农民集体”的表述也比比皆是，仅仅因为其存在缺陷而将其完全排除在我国法律制度的概念领域之外的做法也不可行。因此，为了使“农民集体”真正发挥其作为集体土地所有权主体应有的功能，明确“农民集体”的法律内涵就变得至关重要。
（二）农村集体土地所有权主体的法律地位缺失
正如我国台湾地区学者史尚宽所言：“为权利主体，须经法律的承认。”［1］“农民集体”已经得到了法律的承认，但是却因法律界定的内涵不清晰，丧失了应有的法律地位。根据我国《物权法》第60条的规定，所有权的行使主体是村集体经济组织或者村民委员会、村内各集体经济组织或者村民小组以及乡镇集体经济组织。“农民集体”是农村集体土地所有权主体，却不能作为土地所有权的行使主体直接对土地进行经营、管理。“农民集体”与这些行使主体之间存在着什么样的法律关系？“农民集体”作为民事主体的独立的意思形成和表达制度是什么？［2］行使主体在行使所有权时是否遵循“农民集体”的意志？这些事关“农民集体”切身利益的重要事项法律都没有做出明确规定。在这种情况下，农民不知“农民集体”为何物，加上个别乡、村干部利用对农村土地的支配权牟取私利，县、市政府也不同程度地存在着忽视“农民集体”土地所有权的现象，这样，当三级土地所有权行使主体的利益发生冲突时，往往会出现上一级行使主体侵犯下一级行使主体利益的问题。这就进一步加剧了“农民集体”的法律地位被架空的可能，结果是使农村集体土地所有权“在行政权力控制下成了一种残缺的所有权，在村社干部权力支配下被异化”。［3］因此，赋予“农民集体”明确的法律地位，明晰其构成要素和运行原则，使农村集体土地所有权成为一种实实在在的民事权利是十分必要的。
（三）农村集体土地所有权主体的利益虚化
财产所有权的根本在于收益权，社会经济生活中的各个经济主体追逐经济收益是天然属性。“农民集体”作为集体土地的所有权人，应当拥有财产并享有经济收益。在农民私人的土地所有权时期，土地的所有权是农民私人，所有权人获得了相应的报酬。在高级农业生产合作社阶段，合作社仍然能够通过扣除生产费用和留出公积金、公益金的方式实现收益。在实行家庭联产承包责任制初期，农户承包经营集体土地所得的收益一部分上交给国家，一部分留给集体，剩下的属于农户自己所有。其中留给集体的部分主要包括农户向村民委员会上缴的村提留，即公积金、公益金、行政管理费等，“农民集体”的收益在一定程度上也能得到满足。
然而，我国于2006年在全国范围内取消了村提留。村提留的取消使得“农民集体”完全丧失了其应享有的土地利益，事实上“农民集体”应获得的土地所有权利益被享有土地承包经营权的农户分享了，“农民集体”的利益因享受不到任何经济收益而被彻底虚化。
二、农村集体土地所有权主体制度
缺陷之成因分析
（一）历史因素
在建构集体土地所有权主体时，对历史经验教训予以总结是十分必要的。集体土地所有权主体制度出现较大的缺陷是历史形成的。新中国建立初期，我国面临着许多困难，国民经济急需恢复，为此国家提出了实现工业化的目标，我国农村土地法律制度的建构也始终围绕这个目标。在农村，为发展初级农业生产合作社，取消了私人土地所有制，将初级农业生产合作社进一步转化为高级农业生产合作社乃至发展为后来的人民公社。在改革开放、实行社会主义市场经济之前的这一阶段可以称之为社会主义计划经济体制时期，在这一时期，国家对农业生产合作社、生产队课征农业税，当农产品供给出现短缺的时候，国家对主要农产品实行统派统购制度，压低农产品收购价格，提高工业品销售价格，因此，农村土地所有权人对其所有物——土地失去了应享有的利益。在确立社会主义市场经济后，我国法律规定继续限制土地的自由买卖，土地需通过征收转化为国家所有之后才能进入建筑用地一级市场，政府凭借行政征收的权力，低价征收农用地，然后高价出售，这样，土地所有权人的角色就模糊起来。在计划经济时期，政府的指令性计划高于一切，“政社合一”的体制使得行政权力渗透到农村集体土地所有权制度运行过程中。农村集体经济组织在一定程度上集土地所有权和行政权于一身，国家和集体的角色含糊不清，甚至出现了一定程度上的利益混同。改革开放时至今日，我国由于实行了家庭联产承包责任制，使农村社会发生了日新月异的变化，但计划经济时期遗留下来的许多问题依然存在，农村土地法律制度始终未能割断其历史“脐带”，现行农村集体土地所有权制度只能在历史荆棘下蹒跚前行。
（二）文化因素
我国经历了漫长的封建社会，在封建社会制度下形成了自给自足的小农经济。费孝通的研究揭示了农村社会的历史传统和伦理价值。村民聚村而居是由小农经营的模式决定的，村民为了水利的需要，为了安全的需要，在一片土地上耕作，一代一代地在此地生活，逐渐形成家族。村落中的人们习惯在一个固定的区域活动，各自保持着孤立的社会圈子。这样的社会结构导致了中国传统文化中缺乏个人主义，家族组织中的家长在家庭中拥有至高无上的权力，家庭财产都归于家长名下，子女在家中没有独立的财产，没有独立的人格，没有独立的意志，这种封建家长制传统与崇尚自由、民主、平等、意思自治的现代民法精神是格格不入的。而现行关于集体土地所有权的立法规定是需要建立在现代民法精神基础之上的。在还没有完全形成民主传统的农村，农民对于土地产权保护的意识还比较淡薄，在这样一个农村社会环境中，即使设计再先进、再科学的法律制度也无法得到很好的贯彻和实施，这也是造成集体土地所有权主体制度的运行出现困境的原因之一。
（三）制度因素
由于我国的封建家长制传统再加上新中国成立后实行计划经济体制，民法长期得不到重视，物权法理论和物权立法也一度成为民法体系中最不完善的部分。我国民法学者比较重视大陆法系的物权法理论的发展，由于对传统所有权理论的反思不够，提出了物权理论应采用从“归属”到“利用”的理念，因此，我国一直将注意力放在农地利用制度的设计上。改革开放后，我国实行的家庭联产承包责任制为农业发展做出了突出的贡献，促进了农村商品经济的发展，改善了农民的生活。
家庭联产承包责任制是对农地利用制度的大胆尝试，但是其局限性也慢慢显现出来，其限制了机械化和科学技术的大规模推广，甚至在一定程度上阻碍了农村生产力的发展。［4］家庭联产承包责任制被写入宪法，倍受青睐，但与此形成鲜明对比的是农村集体土地所有权制度备受冷落。不少法律虽然规定了农村集体土地所有权制度，但内容极为简略，更没有解决农村集体土地所有权权属纠纷的追责制度和救济制度。可见，我国法律在制度构建上并没有给予农村集体土地所有权制度应有的关注，这在无形中阻碍了农村集体土地所有权主体制度的发展和完善。
三、农村集体土地所有权主体
制度的改革路径
根据物权法定原则，土地所有权与土地使用权一样具有排他性物权。土地承包经营权、宅基地使用权、地役权、建设用地使用权等用益物权应受制于所有权，并与土地所有权相伴而生。而我国各类法律规范都存在着“重用益物权而轻所有权”的问题，即弱化农村集体土地所有权、强化农村集体土地承包经营权。因此，探讨农村集体土地所有权主体制度改革的基本路径，首要问题是要把集体土地所有权与农民土地承包经营权（用益物权）作为真正的物权对待并予以高度重视，防止出现“虚化农村集体土地所有权，强调其使用权”的现象。权利主体是权利的核心元素，完善农村集体土地所有权的出路是改革农村集体土地所有权主体制度，解决农村集体土地所有权主体制度“法律概念涵义模糊、法律地位缺失、利益虚化”等问题。
我国物权法在立法时，学界对于包括土地所有权在内的所有权制度的立法上有“一元论”和“三分法”两种不同的观点，而不同立法的体例则选择了不同的改革路径。
（一）关于农村集体土地所有权主体国有化和私有化路径之否定
梁慧星教授参考大陆法系国家的立法传统，主张“一元论”，即所有权制度主体不作为所有权划分标准，而以所有权的标的为划分标准，将所有权划分为不动产所有权和动产所有权，构建单一的所有权制度的立法模式，然后在此基础上再做细分。［5］不少持“一元论”的学者倾向于将农村土地所有权主体限定为国家所有或私人所有，此为改革路径之一。
国有化的基本观点是将农村土地集体所有收归国家所有，赋予农民土地永佃权等使用权。尽管支持此观点的学者认为，国有化不仅维护了生产资料公有制的根本制度，有利于国家宏观调控并加强了对农村土地的管理，还可以绕开土地产权历史追索难题、降低改革成本，但其缺点也是显而易见的。如果不充分考虑历史因素（农民通过革命取得土地）和农民的自身意愿而将农村土地国有化，就会伤害农民的情感。此外，如果农村集体土地全部收归国有转由政府管控，相比市场调控，可能会降低土地利用效率，也可能会引发严重的土地腐败问题。
相比之下，持私有化观点的学者则倡导将农村土地集体所有变革为农民所有，赋予农民包括所有权在内的完整土地权利，即农民真正成为农村土地所有权之主体。私有化的观点主要考虑以下因素：⑴历史因素。刚建国后的土改运动已经证实农村土地本来就属于农民所有，土地私有化有助于社会正义的实现。⑵情感因素。与国有化相比，农村土地私有化能从根本上保障农民的根本利益，激发农民的耕种热情。⑶抑制腐败。在一定程度上可以规范基层政权及农村干部随意插手农村土地管理的不合法行为，从而减少土地腐败现象。⑷效率因素。私有化的农村土地可以自由买卖、抵押，有助于将家庭经营转变为规模化的集约化经营，提高土地的生产效益；有助于减少掠夺式经营等短视行为，实现土地资源在全社会范围内更有效的配置，最终实现农村土地市场的繁荣。即使农村土地私有化有如此多益处，但土地私有化依然可能会带来新的社会问题，因为国家很难再像过去一样通过行政手段对农村土地流转进行限制，因此极易导致土地兼并现象出现，进而产生贫富两极分化等新问题。［6］
鉴于农村集体土地所有权主体国有化或私有化都存在一定缺陷，近年来有部分学者试图跳出国有或私有这一思维定势，试图借用儒家的“中庸之道”提出“混合所有制”这一独特的改革路径。其实即使“混合所有制”克服了国有化没有考虑到农民意愿问题、土地腐败问题和私有化的土地兼并、管理问题，也无法解决国有化或私有化的真正落实问题。一方面，国家无力按照现行的土地征用制度实行农村土地国有化的赎买，更不能以伤害农民的情感为代价通过行政手段无偿收回农村集体土地，这些都不具有实际的可操作性；另一方面，在私有化过程中，由于土地产权历史追索难，同样会使私有化的实现存在巨大障碍。
除此之外，农村集体土地所有权问题既是法律问题也是政治问题，且政治问题是首要考虑的问题。国有化和私有化都将使农村土地利益格局发生巨变，容易导致社会动荡，风险极大。国有化可能会伤害到农民的利益，影响到农村的社会稳定。社会主义公有制是我国的根本经济制度，农村土地私有化是对这一根本经济制度的挑战，这无疑也是没有生存土壤的。
综上所述，由我国社会主义公有制决定的社会主义农村集体土地所有权制度，适宜的变更方法应是继续完善农村集体土地所有权，而不是否定集体所有权，通过国有或私有的方式再造所有权；应是继续提升农村集体土地所有权实现的效率和权益配置的公正性，而不是从根本上改变农村集体土地所有权的主体属性。
（二）在坚持农村土地“农民集体”所有的基础上进一步完善农村土地承包经营权
⒈坚持农村土地“农民集体”所有。虽然由于历史、文化、制度等方面的原因，农村集体土地所有权主体制度存在不少缺陷，但正如前文所论述的那样，在现有条件下，将农村土地集体所有进行国有化或私有化甚至混合制化，都不具有现实意义。而坚持农村土地“农民集体”所有反而可能是探寻进一步改革农村集体土地所有权制度的有效路径，当然此处之改革实为“完善”之意。且此种观点已经获得不少学者的支持。如王利明教授就主张保持民法通则中规定的“三分法”，即国家所有权、集体所有权和个人所有权。［7］现行《物权法》采纳了“三分法”的立法模式，将农村土地所有权制度规定为国家所有权、集体所有权和私人所有权。我国《物权法》把维护国家基本经济制度置于优先地位，将其作为基本原则而成为我国《物权法》的核心，贯穿并体现在整部《物权法》的始终。这种立法体例将我国《宪法》中的“所有制”之“所有”借入为物权法之“所有权”之“所有”，这既完全符合合宪性要求，又维护了立法者正确的治国理念。［8］此种“三分法”肯定了集体所有权制度，即坚持农村土地继续为“农民集体”所有。
正如我国《物权法》第59条明确规定的那样：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。农村集体土地所有权在权能上就应当具有所有权的完整性。但与国有土地所有权的效力、权能相比，现实中的集体土地所有权主体法律虚位使得集体土地所有权呈现出不完整性。因此，虽然应坚持农村集体土地所有权主体制度，但必须对其进行进一步完善。
⒉完善现有农村土地承包经营权。虽然我国农村集体土地所有权主体制度存在法律概念涵义模糊、法律地位缺失、利益虚化等问题，但并不代表问题的解决一定要采用直接一步到位的方式。尤其是这些问题已在我国农村根深蒂固，任何激进的解决方式都是不可取的，甚至会引发社会问题。虽然现在不少学者仍然认为农村土地集体所有与民事主体“二分法”（自然人和法人）相矛盾而导致土地产权不清，应该废除，但实际上，以上这些问题只是表象，这些问题的出现并不是由农村土地集体所有本身（即产权归属问题）导致的，而是由于在现有法律规范条件下，农村土地集体所有权缺乏保障无法真正实现其应有的权能，进而产生了以上问题。因此，笔者认为，我们要做的不是否定农村土地集体所有权制度，而是要完善农村土地集体所有权制度，即解决农村土地集体所有权各项权能的实现问题。
根据法律哲学和法律实证主义分析，问题的解决往往是在动态中实现的。通过直接确定其法律概念、提升其法律地位、实在化其利益等方式，只是暂时解决了表面问题，而农村集体土地所有权的使用、收益等权能依然无法动态运行。
无法实现的权利不是权利。只有通过进一步完善现有农村土地承包经营权等使用权，从而实现农村土地集体所有权的权能，逐步构建新型农村集体土地所有权主体制度，才是我国农村集体土地所有权制度完善的有效路径。
我国《物权法》规定，所有权的积极权能包括“占有、使用、收益和处分”。因此，要保障农民的土地财产权益，必须先保证其使用、收益和处分权能的真正实现。如推进农村集体土地承包经营权物权化，强化其使用权能；实行集体土地有偿使用制度，完善集体土地所有权收益权能；改革征用集体土地办法，完善集体土地所有权处分权能。［9］考虑到我国现行法律制度推进情况和现实紧迫性，对农村土地承包经营权进行物权化的完善是首要任务。2003年3月1日施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第37条规定：“土地承包经营权采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人双方应当签订书面合同。采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案”。这一规定使承包人对农村土地使用权的处分受到了发包方的限制，这虽然是为了保护集体利益，但却违反了市场规律，增加了转让成本，反而不利于农村土地集体所有权的实现。此外，2007年10月1日开始实施的《物权法》第125条规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”；第128条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设”。我国《物权法》只是强调了农村土地承包经营权占有、使用、收益的权能，而土地承包经营权人的流转方式、流转对象等依然受到了很大限制。
为引导农村产权流转交易市场健康发展，中共中央办公厅、国务院办公厅于2014年11月20日的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》中指出：“要坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展，即坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地规范有序流转”。此后，国务院办公厅又于2014年12月30日了《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》（以下简称《意见》），这是首部针对农村产权流转交易市场发展的全国性指导文件。该《意见》明确将土地经营权分离出来，对农村土地流转领域的所有权、承包权和经营权进行分类指导，并强调指出：“农村产权交易以农户承包土地经营权、集体林地经营权为主，且不涉及农村集体土地所有权和依法以家庭承包方式承包的集体土地承包权”。通过这两部法规，我国的法律规定终于放开了农村产品交易品种（除宅基地使用权、农民住房财产权、农户持有的集体资产股权外），农户可以自主决定所拥有的产权是否入市流转交易，同时流转交易的受让方在原则上也没有了资格限制，这不仅扩大了农村土地承包经营权范围，而且充分激发了农民的生产热情。
此外，将土地经营权从原有的土地承包经营权中独立出来，形成所有权、承包权和经营权“三权分置”格局，使土地在流转过程中的权属关系更加清晰，这不仅不会侵害农户承包权和集体土地所有权的利益，而且还会减少农民对失去土地承包关系的担忧，为土地在更大范围内优化流动配置和发挥作用拓展了巨大空间，也为形成多元化的农地经营模式创造了必要条件。［10］
我国农村土地问题的症结主要在于农村集体土地所有权。土地所有权制度关系着国家的稳定，国家对此制度的设计应尽可能完善。因此，应在继续坚持农村土地集体所有的基础上，不断完善农村土地承包经营权等使用权，通过真正实现农村土地集体所有权的权能来健全和强化农村集体土地所有制，从而以最小的成本解决农村土地问题，使农村集体土地所有制这种我国特有的、具有“本土化根基”的土地制度更好地发挥作用。这条改革路径也正与我国2014年11月至12月间颁布实施的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》两部行政规章中所包含的路径相吻合。
参考文献
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农村集体土地制度篇8
关键词：农村集体土地所有权、成员权、土地征收、土地征用、定期金债务
一、研究农村集体土地所有权问题的重要性
英国古典政治经济学家创始人之一威廉·配第有这样一句名言：劳动是财富之父，土地是财富之母。由此可见土地对一个社会经济发展的重要性。对我们这样一个农村人口占我国总人口大多数的大国来说，充分利用农村集体所有的土地，提高土地的经济效益，达到既能促进经济发展，又能保持公平和社会稳定的目标，意义更为重大。而要充分利用农村集体所有的土地，不能不研究我国农村集体土地所有权问题。同时，如何设计、整合我国农村集体土地所有权制度也是我国正在制定中的民法典所要解决的一个问题。
二、农村集体土地所有权制度的弊端及其形成原因
现行的农村集体土地所有权制度有以下主要弊端：
1、农村集体土地所有权主体错位。根据《土地管理法》的规定，农村集体土地的所的主体有三类：（1）乡（镇）农民集体（2）村农民集体（3）村民小组。由于在大多数地区农民集体组织已经解散或者名存实亡，《村民委员会组织法》落实不到位，农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式和程序，致使所谓的土地集体所有实际上成了乡（镇）、村干部的小团体所有，有的甚至成为个别乡（镇）、村干部的个人所有。而广大农民实际上不享有村集体土地的所有权。因此造成农村集体土地所有权的错位，而不是虚位、缺位。在农村集体土地所有权主体错位的情况下，往往产生以下弊端：（1）少数干部凭借集体土地所有权，或任意摊派，加重农民负担，或任意出让、出租土地，造成耕地流失，或以权谋私，导致土地使用的分配不公，从而影响社会稳定；（2）由于土地所有权主体的错位，不利于培养广大农民保护耕地的意识，造成对土地的掠夺式经营甚至出现撂荒土地现象。
2、集体土地所有权权能不完全。农村集体土地所有权权能的不完全性表现为：首先，土地用途受到限制。农村集体土地主要用于进行种植、养殖等农业活动，土地发展权[1]被剥夺了。农民不能通过变更土地用途而得到比从事农业生产更高的比较效益。土地发展权对于城市郊区的农民来说意义非常重大。其次，农村集体土地所有权主体在法律上对土地的处分权受到限制。如《担保法》第36条第三款规定：“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”第37条规定：“下列财产不得抵押：……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但本法第34条第（五）项[2]、第36条第三款规定的除外……”
3、 农村集体土地所有权主体的权利得不到法律的有效保护。这一点在国家对农村土地的征收或征用中表现得尤为明显。我国现行宪法第13条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”《土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以对集体所有的土地实行征用。”从上述规定来看，国家对集体所有的土地实行征用的前提条件是为了公共利益且须依法进行，那么，何谓“公共利益”﹖“依法”的具体涵义是什么﹖“公共利益”是指一定范围内不特定多数人的利益。象国防建设、建造国家机关办公楼、建造校舍等属于公共利益。
那么，象开设工厂进行经营活动是否也属于“公共利益”﹖我国《土地管理法实施条例》第17条规定：“国家进行经济、文化、国防建设事业以及兴办社会公共事业，可以征用集体所有的土地”笔者认为，该条规定对《宪法》、《土地管理法》规定的“公共利益”作了扩大的解释，将经济主体的一般经营活动也视为公共利益。正因为如此，致使许多企业以进行经济建设为名，向政府请求征用土地。这些本应通过市场行为获得的土地，却通过征用行为被大量地用于搞开发区、旅游景点建设、房地产开发等，使土地大量流失。另一方面，农村集体所有的土地被征用后农民得到的不是土地的应有价值，而是国家给予的征地补偿费。而征地补偿费要比土地的市场价格少得多。因此，在农村集体土地被征用的过程中，农民的利益受到了严重损害。
从“依法”征用的实体规定来看，现行法律中存在的漏洞导致了多征少用、征了不用的现象发生，使不该征用的土地被征用了，但被征土地的效用又得不到实现。而从“依法”征地的程序法来说，在整个征地调查、征地补偿过程中，农民一般是被排除在外的，参与征地活动的双方中一方是土地管理部门和用地单位，另一方是乡（镇）政府有关领导和农民集体个别领导，被征用土地的农民无发言的机会，更别说参与权了。因此，土地补偿费被侵占、挪用的问题比较突出，农民的利益被虚拟化。农民实际得到的土地补偿费比应得到的要少得多。
4、土地承包关系不稳定，乡（镇）、村干部任意解除承包合同或到期不续订承包合同，使承包者失去土地使用权。由于这种情况不能给农民带来长期投资的预期效益，从而导致农户再生产投入的减弱，影响土地生产力的正常发挥，阻碍农业的发展，甚至可能影响农村乃至整个社会的稳定。
5、耕地流失严重。由于集体所有权主体错位，使广大农民不能真正享有土地所有权，而实际掌握了土地所有权的人对土地不够珍视，再加上现行的土地征用中的法律漏洞，导致了农村集体所有耕地的严重流失。据资料显示，“六五”期间，我国平均每年减少耕地738万亩，“七五”期间平均每年减少400万亩，“八五”期间前4年平均每年减少耕地500万亩。从1957年到1995年，全国累计减少耕地651亿亩，平均每年减少1713万亩，耕地年流失率约1%.[①]这些流失的耕地绝大部分是农村集体土地。
出现上述农村集体土地所有权制度弊端的原因主要有以下几个：
第一， 历史的原因。我国农村集体土地所有权是在农民私人土地所有权的基础上形成的。建国初期，我国于1950年颁布了《土地改革法》和《城市郊区土地改革条例》，使广大农民取得了土地所有权，这种所有权是私有性质的。后来，经过农业合作化运动，特别是从1956年开始的高级合作社阶段。农民私有的土地逐渐转归集体所有。1958年，全国又开始了人民公社化运动，土地又转归公社所有。1962年，中共八届十中全会通过决议，肯定了农村的土地集体所有制，同时调整人民公社的核算体制，实行“三级所有，队为基础”，把土地所有权下放到生产队。
从20世纪70年代末，我国集体土地的所有权虽没有改变，但是土地使用权转到了农民手里，过去的集体经营变成了现在的农户私人经营。这一变化导致了在广大农村地区原有的集体经济组织解体。同时，过去的人民公社变成了乡或镇，过去的生产大队变成了农民的社区自治组织-村委会，而原来的生产队变成了村民小组。相应地，农村土地所有权也发生了一定的变化。这在《土地管理法》第八条中有所体现。而第八条的规定实际上并没有很好地解决土地的所有权主体问题。
第二，政治原因。新中国成立以后，我国建立起了高度集中的计划经济体制。在这一体制下我国的农村集体土地所有权制度也被染上了鲜明的计划经济色彩。象农村集体土地的用途是用于种植、养殖，还是用于放牧、养鱼，都由上级行政部门下达计划。如有违反，则要受行政处罚、经济制裁。再如，农村集体土地的征用制度在本质上是一种行政征用，被征用土地的农民没有谈判权、抗辩权、拒绝权。这种建立在计划经济体制基础上的农村集体土地所有权制度，既有利于国家通过农产品与工业产品的价格剪刀差获得巨额积累资金，用于发展工业、搞基础设施建设，也有利于国家对农村集体土地的支配、征用。在实行农村家庭承包经营制以后，国家基于其利益的需要，仍未放松对农村集体土地的控制。只是变换了方式，通过政策和法律对农村集体土地所有权进行实质性控制。[②]
第三，法律方面的原因。由于建国以后，党和国家对法制建设重视不够，特别是十年文化大革命期间，法制建设不仅停滞而且遭受严重破坏，致使我国有关土地的立法、司法建设相对落后。在改革开放以后土地法律的制定、完善虽取得一定效果，但如上文所述这些法律在许多方面规定的还很笼统、抽象，还存在很多漏洞（譬如，征用补偿费的具体标准如何确定的问题；农民成员权的保障问题；农村土地承包合同的保护问题等）。
另外，由于受传统的封建思想的影响，人们的法律意识淡薄、有法不依、执法不严、违法不究也是产生上述弊端的原因之一。如有些用地单位在征地过程中为规避法律而化整为零，有些单位征了地以后长期使土地撂荒。
三、整合农村集体土地所有权制度的设想
上述农村集体土地所有权制度的弊端，影响了土地效益的正常实现，损害了农民利益，影响了农民的生产积极性的发挥，因此，在我国着手制定物权法之际，有必要对现行的农村集体土地所有权制度加以变革、整合。笔者认为，未来的农村集体土地所有权制度应当实现效率与公平这两个目标。要实现效率，是指要提高土地的利用效率，使土地效益最大化；要实现公平，就是保证耕者有其田，要使农民有起码的生活保障。以农村乃至整个社会的稳定。任何背离效率与公平这两个目标的变革都必然是失败的。我们要建立的农村集体土地所有权制度应是效率与公平达到最佳结合的制度。基于上述判断，笔者认为应从以下几个方面对现行的农村土地所有权制度加以整合：
1、进一步明确农村集体土地的所有权主体，建立新型的土地总有制度。学术界对农村集体所有权的改革，提出了诸多不同意见，改革思路可归纳为四种：第一，取消集体土地所有权，实行土地私有化；第二，取消集体土地所有权，实行土地国有化；第三，部分取消集体土地所有权，实行农村土地的国家所有、集体所有和农民私人所有并存；第四，保留集体土地所有权，实行农村土地使用制度的改革。[③]上述第一种、第二种改革思路要冒很大风险，需要付出很大代价，可行性不大。第三种思路种如何确定国家所有、集体所有和农民私人所有三者之间的比难以操作，可行性也不大。第种思路基本可行，但并不是最理想的。笔者认为建立新型的农村集体土地总有制度是比较理想、可行的。从历史渊源来看，总有日耳曼人所创立的一种制度。它是被认为是不具有法律上人格的团体，以团体资格而对物享有所有权的一种共同共有。其特征之一是团体成员的用益权具有身份性，获得身份即获得用益权，不得脱离其团体成员资格或成员地位而对其权利为继承、转让和其他处分。[④]我们要建立的总有制度是团体成员不仅享有对农村集体土地的用益权，而且享有对农村集体土地的所有权。且农村集体土地的所有权主体不应是集体，而应是组成集体的全体成员。在这里有必要进一步明确“集体”的涵义。笔者认为，将集体界定为“行政村”是最为可取的。理由有二：一是根据现行的《村民委员会组织法》的规定，作为农村自治组织的村民委员会是以行政村为单位建立的，且《土地管理法》规定土地调整须经村民大会2/3以上成员或2/3以上村民代表同意，以村委会作为行政村的管理组织而不另行建立管理组织可以节约管理成本；二是行政村是农村社区的最普遍的形式。以行政村作为一个集体，有利于处理兴建水利设施、修建乡村道路、用水、排水等问题。
2、强化农民在农村集体中的成员权。集体土地所有权具有国家所有权和私人所有权所不具有的社区性，使一定区域内的农民能够共同对土地享有所有权。[⑤]集体土地所有权是一定社区范围内的农民共同共有的所有权。如上文所述笔者认为将社区界定在行政村范围内是较适宜的。从这一界定出发，只要某人是某一行政村的一员，其就享有作为该村一员所应享有的成员权。基于一个成员所享有的成员权的具体内容是：参加全体村民大会或村民代表大会，对村内重大事务有依法决策权；享有对其所在行政村所有土地以及其他财产的平等的所有权；享有选举或被选举为村委会成员的权利，享有对村委会成员的监督权、罢免权；享有对本村（本社区）土地的优先经营权。只要农民不丧失某村村民（或者某社区成员）的身份，其享有的成员权就不能被剥夺。强化并保障农民成员权的意义之一是通过成员权与土地的结合使得农地使用制度具有了一定的社会保障功能。土地作为社会保障的替代物，为占中国人口绝大多数的农民提供了基本的生活保障，从而减低了流民和失业对社会的冲击，成为维护社会稳定的重要因素。[⑥]而稳定是改革和发展的重要保证。没有社会的稳定，改不可能成功，发展的成就就不能巩固。因此，充分保障农民在其行政村（社区）中的成员权意义非常重大。
3、将定期金债务制度引入物权法。所谓定期金债务，即在土地上设立的以定期给付一定金额为目的的土地债务。《德国民法典》第1199条第一款规定：“土地债务，也可以设定成为不间断地定期支付一个确定金额的形式（定期金债务）”。定期金债务不以担保债权为目的、没有附随性、而是直接从土地债务人获得支付的权利。其特点是：一是权利人享有不间断地定期从土地债务人获得支付的权利，而不是一次性的变价权；二是土地的所有权人有回赎权。[⑦]在我国实行定期金债务制度，既能满足农地规模经营的需要，又能为土地所有人提供基本的生活保障，使其从事其他工作。而不必通过弱化、虚化农民对土地享有的所有权，强化、扩展承包经营权来达到提高土地利用之目的。不过，特别需要指出的是：笔者在本文中所设计的农民基于社区成员权享有的土地所有权具有很浓的身份性、区域性，一旦农民丧失了社区成员权的身份，其就丧失对土地的所有权。[3]所以，定期金债务的有效期只存在于农民享有成员权的情况下。这一点与德国的土地私有制下的定期金债务是有所不同的。
4、改革、规范对农村集体土地的征收或征用制度。土地征收或征用是现代各国土地法 上最重要的制度之一。所谓土地征收，是指国家因公共利益需要，依法定程序强制收取他人土地所有权而给予合理补偿的行政行为。所谓土地征用，是指国家因公共需要，依法定程序强制使用他人土地并给予补偿，于使用完毕后，仍将土地归还原所有权人的行政行为。[⑧]因为土地征收或征用的对象绝大多数是农村集体土地所有权或使用权，所以完善、改革土地征收或征用制度，对于保护农民利益，减少耕地流失意义重大。这在中共中央关于修宪内容建议有所反映。中共中央建议将宪法第10条第三款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用，并给予补偿。”[⑨]对于如何完善、改革土地征收或征用制度，笔者提出以下建议：
第一，严格限定征收或征用土地的目的。土地征收或征用应严格限定于“国家为了公共利益的需要”。所谓公共利益需要，主要包括国家机关用地、军事、国防建设用地、公路、铁路、水利等基础设施用地以及学校、医院等公益事业用地等等的需要。对于非公共利益需要的用地，在符合国家土地利用规划的前提下，由用地者和农村集体（社区）通过市场途径解决。
第二，提高对被征收或征用土地的补偿费标准。如果补偿费标准太低，势必就会侵犯被征收或征用土地所有者的合法利益，不利于其转业和维持正常生活。再说，如果补偿费太低，会助长有些单位增加征收或征用土地的愿望或偏好，不利于保护土地政策的落实。笔者认为，征收或征用土地的补偿费应与土地的市场价格相当。这样既能较好地保护被征收或征用土地农民的合法权益，又能防止国家从征收或征用土地过程中赚取土地出让金与土地补偿费之间的差价。
第三，上受土地征收或征用的批准权，由市级、省级人民政府和国务院按照用地者的用地规模分别行使批准权，取消县级人民政府对征收或征用土地的批准权。严禁用地者采取化整为零的办法骗取土地，对此种行为以及多征少用、征了不用的浪费土地特别是耕地的行为规定更加严厉饿法律处罚措施。
四、研究农村集体土地所有权问题的重要性
英国古典政治经济学家创始人之一威廉。配第有这样一句名言：劳动是财富之父，土地是财富之母。由此可见土地对一个社会经济发展的重要性。对我们这样一个农村人口占我国总人口大多数的大国来说，充分利用农村集体所有的土地，提高土地的经济效益，达到既能促进经济发展，又能保持公平和社会稳定的目标，意义更为重大。而要充分利用农村集体所有的土地，不能不研究我国农村集体土地所有权问题。同时，如何设计、整合我国农村集体土地所有权制度也是我国正在制定中的民法典所要解决的一个问题。
五、农村集体土地所有权制度的弊端及其形成原因
现行的农村集体土地所有权制度有以下主要弊端：
1、农村集体土地所有权主体错位。根据《土地管理法》的规定，农村集体土地的所的主体有三类：（1）乡（镇）农民集体（2）村农民集体（3）村民小组。由于在大多数地区农民集体组织已经解散或者名存实亡，《村民委员会组织法》落实不到位，农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式和程序，致使所谓的土地集体所有实际上成了乡（镇）、村干部的小团体所有，有的甚至成为个别乡（镇）、村干部的个人所有。而广大农民实际上不享有村集体土地的所有权。因此造成农村集体土地所有权的错位，而不是虚位、缺位。在农村集体土地所有权主体错位的情况下，往往产生以下弊端：（1）少数干部凭借集体土地所有权，或任意摊派，加重农民负担，或任意出让、出租土地，造成耕地流失，或以权谋私，导致土地使用的分配不公，从而影响社会稳定；（2）由于土地所有权主体的错位，不利于培养广大农民保护耕地的意识，造成对土地的掠夺式经营甚至出现撂荒土地现象。
2、集体土地所有权权能不完全。农村集体土地所有权权能的不完全性表现为：首先，土地用途受到限制。农村集体土地主要用于进行种植、养殖等农业活动，土地发展权[1]被剥夺了。农民不能通过变更土地用途而得到比从事农业生产更高的比较效益。土地发展权对于城市郊区的农民来说意义非常重大。其次，农村集体土地所有权主体在法律上对土地的处分权受到限制。如《担保法》第36条第三款规定：“乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”第37条规定：“下列财产不得抵押：……（二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但本法第34条第（五）项[2]、第36条第三款规定的除外……”
3、 农村集体土地所有权主体的权利得不到法律的有效保护。这一点在国家对农村土地的征收或征用中表现得尤为明显。我国现行宪法第13条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”《土地管理法》第2条规定：“国家为了公共利益的需要，可以对集体所有的土地实行征用。”从上述规定来看，国家对集体所有的土地实行征用的前提条件是为了公共利益且须依法进行，那么，何谓“公共利益”﹖“依法”的具体涵义是什么﹖“公共利益”是指一定范围内不特定多数人的利益。象国防建设、建造国家机关办公楼、建造校舍等属于公共利益。
那么，象开设工厂进行经营活动是否也属于“公共利益”﹖我国《土地管理法实施条例》第17条规定：“国家进行经济、文化、国防建设事业以及兴办社会公共事业，可以征用集体所有的土地”笔者认为，该条规定对《宪法》、《土地管理法》规定的“公共利益”作了扩大的解释，将经济主体的一般经营活动也视为公共利益。正因为如此，致使许多企业以进行经济建设为名，向政府请求征用土地。这些本应通过市场行为获得的土地，却通过征用行为被大量地用于搞开发区、旅游景点建设、房地产开发等，使土地大量流失。另一方面，农村集体所有的土地被征用后农民得到的不是土地的应有价值，而是国家给予的征地补偿费。而征地补偿费要比土地的市场价格少得多。因此，在农村集体土地被征用的过程中，农民的利益受到了严重损害。
从“依法”征用的实体规定来看，现行法律中存在的漏洞导致了多征少用、征了不用的现象发生，使不该征用的土地被征用了，但被征土地的效用又得不到实现。而从“依法”征地的程序法来说，在整个征地调查、征地补偿过程中，农民一般是被排除在外的，参与征地活动的双方中一方是土地管理部门和用地单位，另一方是乡（镇）政府有关领导和农民集体个别领导，被征用土地的农民无发言的机会，更别说参与权了。因此，土地补偿费被侵占、挪用的问题比较突出，农民的利益被虚拟化。农民实际得到的土地补偿费比应得到的要少得多。
4、土地承包关系不稳定，乡（镇）、村干部任意解除承包合同或到期不续订承包合同，使承包者失去土地使用权。由于这种情况不能给农民带来长期投资的预期效益，从而导致农户再生产投入的减弱，影响土地生产力的正常发挥，阻碍农业的发展，甚至可能影响农村乃至整个社会的稳定。
5、耕地流失严重。由于集体所有权主体错位，使广大农民不能真正享有土地所有权，而实际掌握了土地所有权的人对土地不够珍视，再加上现行的土地征用中的法律漏洞，导致了农村集体所有耕地的严重流失。据资料显示，“六五”期间，我国平均每年减少耕地738万亩，“七五”期间平均每年减少400万亩，“八五”期间前4年平均每年减少耕地500万亩。从1957年到1995年，全国累计减少耕地651亿亩，平均每年减少1713万亩，耕地年流失率约1%.[⑩]这些流失的耕地绝大部分是农村集体土地。
出现上述农村集体土地所有权制度弊端的原因主要有以下几个：
农村集体土地制度篇9
1.行政权力干涉农村集体土地所有权流转的问题其一，当前法律制度体系缺乏对地方政府的行政权力不当干预农村集体土地所有权流转的行为进行有效约束。地方政府的公权力对农村集体土地所有权流转的干预实质是农村集体土地所有权流转市场秩序的维护者同时参与农村集体土地所有权市场交易活动，其结果势必弱化农村居民依法行使其农村集体土地所有权的能力。当前公权力介入农村集体土地所有权流转交易的主要领域是征地拆迁，并通过行政权力干预交易过程的方式来拉大农村集体土地一级市场和二级市场交易价格的价差。农村集体土地的一级交易市场价格远低于二级市场的土地出让价格的问题直接降低农村居民可从农村集体土地流转过程中获取的收益水平，损害农村基层农民的切身利益。其二，当前司法体系缺乏对农村居民因耕地征用而提请的诉讼给予有效的司法救济。依据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。该法条说明，当征地方与村委会完成农村集体土地征用价格谈判后，基层农民就谈判价格的实质公正性产生质疑后无法通过提请诉讼的方式来伸张自己的合法权益。
2.农村集体土地所有权主体的行权能力受制约农村集体土地所有权人存在权利虚置问题。当前我国的农村集体土地所有权制度隐含着农村集体土地所有权人的主体地位虚置的问题。其根源在于农村集体土地所有权依法归农村居民集体所有。农村居民集体所有者被归于村民集体的制度设计存在逻辑问题，这是由于既非具有物质属性的自然人且非具有法律地位的法人的村民集体缺乏依法行使农村集体土地所有权的能力。农村集体土地所有权主体不可能是自然人，否则就会导致土地私有制；也不可能是法人，因为法人可能破产，破产就会导致集体土地所有制的瓦解。故围绕农村集体土地所有权的主体定位问题一直存在着理论争议和实践争议。其二，基层农民缺乏对农村集体土地所有权的行权能力。《土地管理法》第六十三条规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但是地方政府可通过征收对农民集体土地享有出让、转让或者出租用于非农建设的权利。这说明农民集体并不能完全拥有对农村集体土地的所有权，地方政府可以通过立法方式分享农村集体土地所有权中的部分权属。
3.农村集体土地所有权客体确权工作滞后农村集体土地所有权确权登记制度不完善使得农村集体土地所有权客体边界界定模糊。在农村集体土地确权登记工作的持续推进过程中，农村集体土地的地籍登记制度不完善导致农村集体土地所有权确权工作难以有效落实，进而妨碍了农村集体土地所有权流转市场的有序运作。农村集体土地所有权确权登记工作的主要为体体现在农村集体土地所有权确权登记制度缺乏规范性，工作流程缺乏科学透明性，由此所造成的农村集体土地所有权确权纠纷层出不穷。个别地方政府受自然灾害的影响以及社会维稳的需要而未能及时推进农村集体土地所有权确权工作，导致农村集体土地所有权确权工作未能全覆盖。
4.农村集体土地征用侵占农民合法利益其一，当前法律体系未能有效协调好农村集体土地所有权流转中的公共利益和村民利益。依据我国宪法第十条第三款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。该法条的规定有力的排除了部分地方政府和利益集团为谋求商业利益而采取的征地行为。但是该法条及其配套法律措施并未清楚的界定公共利益的边界，从而致使部分地方政府和利益集体以公共利益为借口恣意扩张行政权对农村集体土地所有权的侵占，从而降低农村居民所获得的土地流转收益。其二，现行法律在农村集体土地所有权人权利问题上存在矛盾。在农村集体土地所有权转让过程中，地方政府通常主张与农村集体土地所有权的代言人即村委会展开谈判。但是这一制度安排使得村委会在全体村民行使其农村集体土地所有权的过程中易于受利益诱惑而形成实质上的权力垄断，进而将村委会的权力转换为个别村干部的个人收益权，从而损害农村居民合法土地收益权。
二、重构农村集体所有土地法律制度体系的策略
1.规整农村集体土地所有权流转中的行政权力其一，立法机构应当从立法层面限定公权力介入农村集体土地所有权流转。制约公权力对农村集体土地所有权流转的干预有助于规正农村集体土地所有权流转市场秩序，提高农民从农村集体土地所有权流转交易中的获利水平。当前公权力介入农村集体土地所有权流转交易的主要领域是征地拆迁。立法机构应当将行政机构的征地拆迁行为纳入到行政执法的程序性立法框架内，通过程序性立法的方式来保障行政权力按照法律预设的轨道来行使。其二，立法机构应当完善农村集体土地所有权流转过程中的农民司法救济相关法律。立法机构需要完善土地行政处罚救济立法工作，确保在农村集体土地所有权流转交易纠纷中，农民可向上级行政机关及人民法院主张自己的合法权益。农村集体土地所有权流转中的司法救济制度建构应当重视对农民合法诉求的合理补偿。
2.增强农村集体土地所有权主体的行权能力其一，立法机构应当完善当前对农村集体土地的市场化征地补偿机制。农村集体土地征用的市场化价格形成机制有助于地方政府与地方利益集团联合起来侵占农村集体土地权益，防控公益性质用地与商业用地的混淆，压缩农民在一级土地市场上获取的征地款与二级土地市场上的土地出让款之间的价格差空间，将农村土地权益有效反馈给基础农民。立法机构应当改变传统的地方政府土地管理部门仅同村委会进行谈判并确定农村集体土地征用补偿价格的征地机制，转而建立起包括全体农户在内的征地价格谈判机制，以切实维护农民自主伸张其合法权益的权利。其二，立法机构应当通过实体性立法的方式来清晰地规范农村集体土地所有权流转交易定价机制，以确保地方政府在征用农村集体土地的过程中可以给予当事人农民以公平补偿。这要求立法机构需通过立法方式清晰界定为公共利益而采取的征地措施和为商业利益而采取的征地措施之间的边界，将政府的强制性征地拆迁限定于公共利益性质的征地活动中。
3.强化农村集体土地所有权客体的确权工作其一，地方政府应当在完善农村集体土地地籍调查工作的基础上完善农村集体土地所有权的确权登记制度。农村集体土地的地籍调研是执行农村集体土地所有权确权登记程序的信息基础，地籍调研的工作质量直接影响农村集体土地所有权确权登记质量。地方政府应当充分利用统计部门的全国农村土地普查工作和年度土地变更调查工作的契机，并借助卫星遥感等现代化信息技术来制定本地农村集体土地的地籍调研方案。地方政府应当完善工作机构和工作机制，在执行农村集体土地所有权的地籍调查工作的过程中应当规范地籍调查工作内容，将农村各类集体土地纳入到地籍调查工作系统中。其二，地方政府应当完善农村集体土地所有权登记制度，并将其主要行政力量用于协调农村集体土地权属争议调解工作上。国土资源部应当以农村集体土地确权登记工作为基础，充分利用农村集体土地地籍管理信息优势来指导农村集体土地所有权的合理有序流转。
农村集体土地制度篇10
关键词：农用地；宅基地；农村建设用地；土地市场
中图分类号F311文献标识码a文章编号1007-7731（2016）20-0001-03
analysisontheConceptmodelofRuralLandmarketinChina
wangXinliangetal.
（Schoolofeconomicsandmanagement，ZhejiangUniversityofwaterResourcesandelectricpower，Hangzhou310018，China）
abstract：onthebasisofthereviewofChina'sruralcollectivelandownershipandsimplereviewoftheruralcollectivelandmarketresearch，thispaperhasevolvedChina'sruralcollectivelandmarketconceptmodel，includingthemarkettransactionsupport，partiestothetransaction，transactionobject，transactionmodewithdeconstructionandanalysis，andsummedupChina'srurallandpropertyrightssystemisnotperfect，theservicesystemofrurallandcirculationremainstobepromotionandthemarketofrurallandexternalenvironmentneedstobeadapt.
Keywords：agriculturalland；Residentialland；Ruralconstructionland；Landmarket
1导言
我国农村土地所有制，从解放初期没收地主等土地分配给广大贫下中农，是一种平均化的私有土地制度。然而，以经营规模细小为主体的土地私有模式渐渐不能适应国家以重工业建设为核心的经济发展需要，于是在1953-1956年之间，国家以农业合作化形式为主要方式的，引导农民走互助合作的道路，进行农业产业的社会主义改造。1958年开始的，是合作化进程的提速，农村土地除了宅基地还保留农民所有之外，被以完全公有、集体统一经营的高级社及代替。经过短暂几年之后，农地恢复以生产队为组织的初级农业合作形式，小范围的合作。1978年，安徽省凤阳县小岗村首先实行家庭联产承包责任制之后，全国各地相继推行农地的农民家庭承包责任制，成为我国农村集体土地制度的一个新创举，农地的所有权和承包权得以分离。20世纪80年代初，家庭联产承包责任制产生的效果有目共睹，我国农业产量和产值得到明显提升。
随着我国经济不断发展，工业化进程不断推进，更多农民进入城市和工厂打工，务农农民越来越少，土地抛荒现象不断出现，土地规模化经营的可能性和必要性日益显现，农村土地流转情况日益增加，并呈现多样化趋势。近年来，农民在城市工作稳定之后，购买房屋等固定资产，成为生活稳定的城市居民，农村宅基地流转成为新的研究命题。所以，无论从实践上还是从理论上，对农村土地市场进行全新梳理和研究，都有重要的现实意义。
2农村集体土地市场研究综述
我国对农村集体土地市场的研究，是近年来的研究热点之一。国外关于土地制度变迁等理论的研究相对比较成熟，这些研究对国内农村土地制度改革具有重要的借鉴意义。国内对农村集体土地市场化的研究，研究成果比较多，研究方向比较明确，主要有以下几个领域：
2.1农地产权制度的研究北京天则经济研究所（2010）认为影响农村土地流转市场发展的因素中，产权和制度因素是主要的制约因素。高圣平和刘守英（2007）认为农村土地产权制度是培育农村土地市场的最主要的基础，决定了农村土地市场发展的方向以及市场化的程度。黄烈佳和张安录（2006）在农村土地市场在改变城乡二元经济体制、合理配置农地资源、建立健全市场体系等方面都有很深刻的见地。
2.2农地流转的研究首先是黄天元，李伟芳，钱忆露（2006）提出土地流转即土地所有权或使用权在不同经济实体之间的流动和转让的内涵。蒋省三和刘守英（2007）按照土地的用途，提出农村集体土地流转包括农业生产用地之间的流动、农用土地向非农用地之间的流动以及非农用地之间的流动土地流转的外延。陈锡文（2011）等对农村集体土地经营权流转原因，流转绩效，影响因素，以及如何推动农村土地承包经营权流转的方式方法进行探析。
2.3农地市场运行机制研究李永安（2013）等提出完善农村土地市场市场服务体系，特别是农地价格机制、中介机制、农地约束机制、农地收益分配机制的建设。钱忠好和马凯（2007）认为我国农村土地转让市场处于初级阶段，发育缓慢，区域差异性显著。石敏和李琴（2014）认为基层政府对农村土地流转市场干预过多，市场垄断现象严重，交易市场信息不对称，不公平的市场交易较多。
2.4城乡土地市场一体化研究高圣平和刘守英（2007）认为为了保障建设用地有序供应，必须加强市场监管，将农村集体土地和国有土地两者都纳入统一的土地市场。钱忠好和马凯等（2007）提出了通过统一城乡土地市场制度创新促进农村集体土地市场发展。蒋省三和刘守英（2007）从规范征地、划拨和土地储备等角度提出重构农村集体土地一级市场，推动建设用地市场的一体化。
大部分学者都肯定我国农村集体土地市场的市场化发展方向，同时也认为该市场的市场结构和体系中依然存在机制不健全和人为控制因素比较明显等问题，总的来说，农村集体土地市场的发展还处在发展与完善阶段。
3农村集体土地市场化发展模型
我国农村集体土地市场分成农业用地，农村宅基地，农村集体建设用地3大模块（图1）。
3.1交易标的物农村集体土地市场交易的标的物为农地和建设用地2类，其中建设用地又分成宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地3类。
（1）农用地。《中华人民共和国土地管理法》第四条“将土地分为农用地、建设用地和未利用地”，并规定：“前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等”。农用地简称农地。
（2）建设用地。农村建设用地是指农村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地；农村宅基地，是农民个人作为住宅基地而占有、利用村集体所有的土地。公益性公共设施用地指农村集体所有的礼堂、广场和道路等占有的土地。经营性用地是指农村集体所有的开发区和工业用地等。
3.2交易双方（1）供给方是农地所有者，即农民或者农村集体组织。根据《农村土地承包法》和《农村土地经营权流转管理办法》，农村集体土地的承包经营权流转主体，即土地的承包方也就是集体内的农户或独立家庭。
（2）需求方分2种情况：一种情况是农村集体内部成员，也就是农民。另外一种情况是村集体组织之外的成员。
建设用地，我国规定农村集体建设用地只能在农村集体内部交易。因此，供求双方都是农村集体内部成员；另一种情况是农用地，农用地的经营权，可以由农村集体之外参与，因此他的需求方可以是所有公民。
（3）土地供求关系是农村集体土地市场的基本关系。农村集体土地不仅具有面积的有限性、利用的适宜性、位置的固定性和可利用的持续性，因此，其供求关系不仅表现为一定数量的土地供给与需求，而且还表现在土地质量、结构、区位和时序上的供给与需求。
3.3交易方式农村集体土地的所有权归农村集体组织如村集体和生产小组所有。农村集体土地产权交易的承包权、经营权、用益权、质权、抵押权等权利归集体经济组织的成员农民所有。农村集体土地流转的方式很多，主要有：
（1）转包。转包是指在土地承包期内，农村集体土地承包人将所承包的土地部分或者全部转给第三方耕种，由第三方向承包方履行义务，承包方与集体所签订的合同仍由原承包方履行，第三方与农村集体之间没有合同关系。转包合同通常为有偿的合同。
（2）租赁。租赁是最为普遍的一种流转形式。主要是宅基地建房，在出租房屋的同时也出租了宅基地使用权，即农村集体村民在依法取得的宅基地上建成房屋后，将房屋出租，个人得到利益，承租人将土地作为住宅、办公、仓库或其他经营场所。此类形式主要发生在城乡结合部，一般期限明晰。
（3）投资入股。投资入股是指土地承包经营权人为取得投资收益而将土地承包经营权作为出资标的的行为。在改革开放之后，以承包经营权出资日渐增加，一般形式包括以承包经营权出资入股，成立土地股份有限公司和成立股份合作社2大类。在实践中主要为后者。
（4）土地信托。土地信托，是农村集体土地所有权人（委托人）为有效利用土地，提高农村集体土地等不动产的开发与经营效率，而将农村集体土地信托予受托人，由受托人利用其专业规划与管理，将土地开发经营的利润做为信托受益分配金交付给受益人。
除了以上这些形式，继承、互换、反租倒包、代耕代种、转让也是农地流转的重要方式。
4培育农村集体土地市场对策建议
4.1完善农村土地产权制度马克思提出，产权关系是商品交换关系的前提，交易双方当事人只有彼此承认对方财产权利，才有顺利发生交换行为。农民通过交易可从自己享有产权交换中获得明确的更广泛的收益，从而激励产权人寻求更多收益，推进资源的重新配置。完善农村集体土地产权体系，梳理农村集体土地的所有权、使用权、收益权、买卖权、租赁权、抵押权和继承权等权属关系，厘清农村集体组织成员关系，保障集体土地成员拥有的产权，减少因为主体不清和产权关系混乱所导致的各种纠纷。完善的农村土地产权体系是土地市场交易的前提和基础。运用法律工具，维护农村集体土地产权不受侵犯，保障农村集体土地所有者及使用者的权利，减少土地市场交易纠纷，理清农村集体土地所有权主体不清、产权关系模糊的问题。
4.2优化农村土地流转服务体系由于农村集体土地使用权分散在各个农户手中，信息闭塞协调沟通成本高，农村集体土地供给方找不到合适的土地需求方。而农村集体土地需求方又找不到合适的农村集体土地供给方，造成信息不对称，影响农村集体土地流转的效率。农村集体土地产权交易的顺利进行，需要各种配套措施和制度。需要建立相关组织和机构，保证农村集体土地交易。土地交易双方的媒介和桥梁，是实现农村集体土地产权交易的关键，是提升农地产权交易效率，提升农地产权交易绩效的必要环节。市场机制是通过市场竞争来实现农村集体土地流转通过市场的供求、投机、宏观调控等要素实现作用的机理，实现市场资源配置。市场机制的实现，不仅需要一整套的市场制度，更需要相关的基础设施和硬件条件，才能保证农村集体土地市场的顺利正常运行。农村土地市场运行需要落实农村集体土地价格构成因素，建立农村集体土地价格评估机制，健全农村土地估价指标体系；建立农村集体土地交易的服务机构，完善相对稳定的农村集体交易场所，健全农村集体土地交易的监督管理机构，规范农村集体土地交易的申报、登记、核准、过户手续。
4.3优化农村土地市场的外部环境农村集体土地市场化顺利进行，跟当地经济发展和配套服务直接相关。长期以来，为了城市化、工业化发展，农民集体奉献了大量的土地。而现在，当地产业集群和工业经济发展对农民就业，农村劳动力向城市集中起到带动作用。需要非农产业的全面发展，全面吸收农民就业，提高农民的非农就业水平，满足农民的利益诉求，从而促进更多的农民参与农村集体土地市场交易中来。农民的社会保障体系的发育程度，完善程度也对农村集体土地流转造成直接影响。农村社会保障法律制度的缺位限制了农民参与农村集体土地流转的积极性，造成农村集体土地需求意愿远高于农村集体土地供给、农村集体土地转让规模比较小、以及农村集体土地转包的期限较短等问题。
参考文献
[1]北京天则经济研究所.农地流转与农业现代化[J].管理世界，2010（7）.
[2]陈锡文.当前我国农业农村发展的几个重要问题[J].南京农业大学学报（社会科学版），2011（1）.
[3]高圣平，刘守英.集体建设用地进入市场：现实与法律困境[J].管理世界，2007（3）.
[4]黄烈佳，张安录.农地价值与农地城市流转决策若干问题探讨[J].地理与地理信息科学，2006（2）.
[5]黄天元，李伟芳，钱忆露.浅析我国征地制度中公共利益界定与征地范围划分问题[J].经济地理，2006（9）.
[6]蒋省三，刘守英.土地制度改革与国民经济成长[J].管理世界，2007（9）.
[7]李永安.当前农地制度下的困局与农地市场化流转机制改革[J].浙江农业学报，2013（6）.