食品安全的制度篇1
变化一：企业成为食品安全的第一责任人
《食品安全法》规定，“食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，对社会和公众负责，保证食品安全，接受社会监督，承担社会责任”，并制定了食品生产许可、不安全食品召回和停止经营等相关制度。这表明，用权威性最高的法律制度将食品生产经营者确定为食品安全的第一责任人，是我国食品安全监管制度的一次重大变革，有助于扭转当前许多食品生产经营者社会责任意识不强、违法成本偏低，以及政府监管部门责任过大、监管效能偏低的尴尬局面。
由于我国是一个由计划经济向市场经济转轨的发展中国家，政府在社会经济事务中往往扮演着不可替代的核心角色，因此，长期的体制熏陶让民间有过份依赖政府部门的倾向，也让政府部门产生了喜欢包揽一切的政策偏好。这种社会价值取向也渗透到食品安全监管领域，于是，政府理所应当成为食品安全的第一责任人，而真正的第一责任人――食品生产经营者只是在其中担当一个配角。
事实表明，政府一旦成为食品安全的首要责任人，大量原本应由生产经营者承担的责任被政府揽于名下，出现监管越位和错位现象。而没有了食品生产经营者自发、高效的质量控制作支撑，再完善的法律制度、再敬业的政府管理部门也无法确保生产经营者向市场提供的所有食品都是安全的。实际上，政府既无法对企业的每一个生产环节做出具体的硬性规定，也不可能实时监控。按照我国政府2007年的《食品质量安全状况》白皮书，我国仅食品生产加工企业就有44.8万家。其中规模以下、10人以上企业6.9万家，10人以下小企业小作坊35.3万家，这两类企业的产品市场占有率达28％。这些中小食品生产经营者不仅法律意识和道德水准参差不齐，而且大多生产环境差，工艺落后，缺少必要的质量控制资源。为我国的食品市场埋下了安全隐患。面对这样一群数量庞大、分布范围广泛、专业素质相对较差的被监管对象，政府部门无论是人员配备，还是技术手段都无法承担起第一责任人的职责。
欧美监管的实践表明，食品安全决不是单靠政府的“严管”就可以自然实现的。只有在法律制度的合理安排下，当每一个农户、食品加工企业和经销商都真正承担起应负的责任，认真负责地把控食品的安全关时，市场上的食品安全才有保障。在欧盟的《一般食品法》中有一项基本原则，即饲料和食品企业的操作者对食品安全负有首要责任，而政府主管部门主要负责监督其遵循法律规定。
《食品安全法》用正式制度明确食品生产经营者是第一责任人，不仅找到了不安全食品的真正源泉，有助于从源头消灭风险，还可以化解政府有限的监管力量与不断增加的监管职责之间的矛盾，提高公共资源的利用效率。需要特别强调的是，这种制度安排更加重了政府及相关监管部门的监管责任。食品安全与否关乎人民福祉，政府必须对食品安全监管负总责，把好企业和产品的市场准入条件，监督企业严格执行产品质量标准。一旦出现重大食品安全事故，在首先追究生产经营者的民事和(或)刑事责任的基础上，必须问责。追究相关部门领导和具体工作人员的责任。
《食品安全法》把企业推到食品安全责任的前台，表明我国的食品安全监管法律制度已经瞄准了质量事故的“病灶”。让食品生产经营者成为法定的食品质量第一把关人，不仅可以在第一时间和第一地点消灭风险隐患，构造第一道防线，还有助于企业加强食品风险评估机制和预警机制，在源头上利用企业的事前、事中控制手段降低食品风险。从这个意义上讲，这种内在质量控制机制的效率高于政府部门事后监管效率。
变化二：多头分段监管格局有重大突破
《食品安全法》规定，“国务院设立食品安全委员会。其工作职责由国务院规定”。从监管制度优化的角度看，明确规定设立食品安全委员会无疑是《食品安全法》的一个亮点。
长期以来，我国实施的多部门分段监管体制，农业部门负责初级食用农产品生产环节的监管，质监部门负责食品生产加工环节的质量监督和日常卫生监管，食品流通环节的监管由工商部门负责，餐饮业和食堂等消费环节的监管由食品药品监管部门负责，食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故由卫生部门负责，进出口农产品和食品监管由质监部门负责。应该说，我国分段监管体制的初衷是按照食物链的纵向构成，分而治之，以分工明确，责任明晰为前提，以各食品安全监管部门密切配合，相互衔接为条件，旨在形成一个严密、完整的监管体系。然而，近年发生的重大食品安全事故暴露出这种监管体制存在部门职责交叉、权责不明、监管漏洞等内在缺陷。
三鹿奶粉事件集中反映了这一体制缺陷的严重性。在现行监管体制下，奶站处于农业部门与质监部门的职责分界点边缘，具体归属关系并不确定。如果奶站从属于乳制品企业，其质量监督和日常卫生监管应由质监部门负责：若奶站不属于乳制品企业，主要是为养殖户提供挤奶服务，与乳制品企业的关系属于一般买卖关系，奶站的监管工作就应该是农业部门的职责范围。分段监管模式中出现的职责不清和权责不明问题，在奶站监管问题上暴露无遗。
从理论上讲，要实现分段监管体制的有效运转，就需要在国家层面进行合理规划，明确分工，在重复监管最小化的前提下，尽可能实现无缝监管。如果没有所有参与食品安全监管的机构密切配合，协调行动，那么，分段监管体制将难以承担保障13亿人食品安全的重任。这次通过的《食品安全法》确定的综合协调下的分段监管新模式，是我国食品安全监管走向统一监管的重要步骤。作为一个高规格的议事协调机构，食品安全委员会承担食品安全领域的跨部门的协调工作。这种制度安排提高了跨部门协调的权威性，有利于各监管机构信息互通，资源共享，标准对接，实现协同效应，提高监管效率。
可见，与《食品卫生法》相比，《食品安全法》的制度合理性大大增强。无论是国家层面监管机构的权责划分与综合协调，还是地方政府的监管职责界定，抑或是对食品生产经营者、消费者的权责利规定，《食品安全法》的制度设计都更加科学。西方发达国家的经验表明，用形式更规范、操作性更强的法律来指导监管实践，而不是在较为模糊的法律制度安排下，把更大的相机处置权交给监管者，可以有效改进监管效率。因此，我国食品安全监管目标的实现必须以建立科学的法律法规为前提。让监管者有法可依。从这一意义上讲，《食品安全法》是确保我国食品安全的一块坚实的制度基石。
另外，从构建我国食品安全的系统工程看，《食品安全法》所体现出的制度设计理念还有助于改变监管工作中认为技术重于制度的误区。过去。监管者往往侧重于食品卫生、产品质量的具体技术标准的制定，倾向于认为只要有科学的标准，就会自动出现高效率的监管。其实，西方管制经济学的研究成果业已证明，市场经济中的地方政府和监管机构也会有自己的利益动机和能力局限性，从而影响监管效能。例如，地方政府可能因追求经济利益和就业而包庇本地的造假者。成为不安全食品生产者的保护伞，执法人员也可能为获得私欲的满足而出现所谓的监管者被俘获现象。因此，高效的监管体制不仅需要保证技术标准的科学性，还应确保监管者责任和权利的对称，不能仅仅依靠监管者的社会责任和职业道德来确保监管标准被不折不扣地执行。《食品安全法》除了完善食品安全的各种技术标准，还充分意识到了制度设计的重要性，它对相关监管制度安排的规定已远远超越了《食品卫生法》的视野。这一变化是我国食品安全监管制度的一个积极信号，符合食品安全监管体制的发展趋势。
食品安全的制度篇2
论文关键词食品安全法律制度完善建议
一、食品安全法律制度概述
(一)食品安全
食品,通常是指人类可饮用、食用的物质,具体包括未加工食品、半成品食品及加工食品,其中不包括只用作药品使用的物质及烟草。通常来说,人们对于食品这一概念的理解较为模糊和宽泛。而食品安全关于食品的定义则较为严格。参照《国家重大食品安全事故应急预案》,可将食品安全进行如下定义:一是食品不能含有可能威胁、损害人体健康的有害、有毒物质、不安全因素;二是食品不得造成食用者感染疾病、急慢性中毒;三是食品不得对消费者(及其后代)造成健康隐患。具体说来,食品安全包括了食品卫生安全、食品质量安全、食品数量安全3个部分。
(二)食品安全法律制度
食品安全法律制度,是指用于规范、约束食品安全的相关法律规范,以及由法律部门、法律规范共同构成的有机整体,其是食品安全执法的行为准则、法律准绳。食品安全的覆盖面极广,从食品生产、食品销售到食品周转,各个环节都会涉及到食品安全,故而用于规范食品安全的法律制度也是一个结构复杂、涉及面极广的、协调统一的体系。食品安全法律制度的实施离不开多部门间的相互配合、相互协调。食品安全法律制度主要由食品安全法律、食品安全法规、食品标准三部分组成。食品安全法律,指的是用于食品及食品原料收获、生产、销售、加工环节的与食品安全相关的法律,其是顺利运行食品安全监管体制的前提与基础,也是保障食品安全的重要依据;食品安全法规,是指依照食品安全法律而制定的各种与食品安全相关的规范性文件,其是对食品安全法律的补充与完善;食品标准,即整个食品行业的所有技术规范,其包括了食品的产品标准、质量标准、卫生标准、检验标准、数量标准、添加剂标准、包装材料标准等。它是食品生产、加工等环节操作中需要遵守的准则,同时也是评价食品安全的客观标准。
二、我国现行食品安全法律制度存在的问题
(一)在法律法规方面,可操作性、完整性不高
目前,我国的食品安全法律制度主要以“三大法”(《食品安全法》、《标准化法》、《质量法》)为核心,然而,在这些“核心”中,仅对食品质量安全作出了概要性规定,其中《标准化法》和《质量法》均颁布较早,覆盖面较为狭窄、标准程度低下,已经很难满足现代社会食品安全的实际需要。并且一些法律法规的制定,对食品安全问题的考虑较为欠缺,预防性措施体现较少,在发生新问题时,就会“力不从心”。2009年颁布的《食品安全法》,虽然在一定程度上对其他规范性文件、法律法规进行了补充与完善,但是站在法律体系的高度上来看,我国在食品安全方面的立法仍然存在着较多缺陷。比如:没有明确的法律对政府责任加以约束。对于因职能部门或政府对食品监管不力而导致的食品安全事故,其责任应由谁承担?如何承担?在《食品安全法》中并未对此作出明确规定。另外,食品检验权也未真正落实。虽然在《食品安全法》中,鼓励、保护社会力量、社会团体对食品安全进行监督,但实际上却没有赋予社会团体实质上的检验权。
(二)食品标准体系不完善
我国现行的食品标准体系包括食品工业行业标准(1164项)和国家标准(1070项目),虽然规定项目众多,但大部分标准的制定时间较为久远,已经完全不能适应现代食品行业的发展要求。并且,在这些标准中,多为行业标准,而不是国家标准。在食品安全领域,我国起步较晚,技术也较为落后,再加上长期以来所实行的计划经济体制,侧重于发展经济,而忽视了对人民健康的保护,在制定食品安全标准时,常常以降低食品安全标准来保护行业经济发展。目前,在我国的食品安全国家标准中,仅有40%与国际标准等效,而国内食品行业对国家标准的采用率却只有14.63%。
(三)食品安全处罚力度不够
与发达国家相比,我国的食品安全法律对于违法行为的处罚力度更轻,不法人员的违法成本更低。《食品安全法》中,第84条规定了,对于违反《食品安全法》规定,在未经许可的情况下,生产、经营食品及食品添加剂者,由主管部门没收违法生产、经营的食品及食品添加剂,以及用于违法生产的设备、原材料、工具。对于违法生产经营货币价值低于1万元者,处以2千元-5万元罚款,货币价值超过1万元者,处以货币价值金额5倍-10倍罚款。从该条规定来看,相对于违法者违法获利,处罚力度明显较轻,这也是食品安全事故频繁发生的一个重要原因。
(四)法律执行的持续性、规范化程度不足
对于食品安全问题,我国相关部门的做法普遍都是事后“一阵风”的处理、检查,“一阵风”刮过,打击食品安全违法行为的活动就偃旗息鼓,避过风头的违法分子就又恢复如初,甚至更为猖獗,这也是我国食品制假造假现象泛滥的关键原因。在打击食品安全违法行为方面,缺乏规范性、持续性,让我国食品安全陷入了“问题泛滥—打击—问题暂缓—再度泛滥—再打击”的恶性循环,难以从根本上消除食品制假造假问题。
三、完善我国食品安全法律制度的相关建议
(一)完善食品安全法制管理、法律建设
虽然我国现行的《食品卫生法》、《食品安全法》在保障食品安全方面起到了一定的作用,食品安全立法也有了明显的进步,然而同发达国家比起来,我国食品安全法律建设程度仍然相对低下,同时在食品安全法制管理方面,也与国际水平相去甚远。鉴于此,我国目前亟需加大食品安全法制管理、法律建设力度,不断完善相关法律体系,扩大法律法规覆盖面,让与食品安全相关的各个层次与方面都能有法可依。在对食品安全法律法规进行完善时,应当尽量与国际法律规范接轨,汲取国外先进、科学的食品安全法律法规,对我国食品安全法律法规进行修订、完善和补充。与此同时,还要加强食品安全方面的法制管理,保证法制管理的长期化、规范化。
(二)统一并完善食品安全标准
第一,要对食品行业所有的标准进行有效的补充、清理,以食品安全国家标准为核心,构建起地方标准、行业标准与国家标准统一、协调的标准体系。国外食品管理质量高的国家,其食品标准的制定者均为国家立法机构,对于一种产品只制定一套标准,该做法有助于标准的落实。我国应当借鉴国外先进经验,由立法机构制定健全的食品安全标准,着眼于食品安全监控,在食品产业链中落实相关标准与规程。同时,还要对现有的各类食品安全标准进行清理,对于一些指标水平低下、不适宜的、自相矛盾的、重复的标准,要及时废止,并补充一些与国界标准接轨的、重要的标准。
第二,在制定标准时应当注重标准的科学性,将危险性作为标准制定基础。目前,我国的食品安全标准与世界发展潮流、健康保护极不适应,为此,我国应当采用科学的方法制定食品安全标准,对于所制定的标准,要进行多次实验验证,验证通过以后方可公布、实施。
第三,我国食品安全部门应当积极参与国际食品安全活动,指派专人参与国际食品安全标准制定,以提高我国在食品安全方面的国际参与能力,加快食品安全标准与国际接轨的进程。
(三)完善监管体系
我国在食品安全方面一直沿用了分段监管模式,该模式主要具有以下优点:一是能较好地适应我国的行政机构设置模式;二是能适应食品安全当前复杂的监管形势。分段监管在拥有上述优势的同时,也必须看到其存在的不足:食品安全监管缺位、越位现象普遍;地方与中央监管机构有着复杂的隶属关系;监管机构责任追究未落到实处。分析国际现行的食品安全监管模式,不难发现“品种监管”得到了大多数国家的青睐。品种监管,就是根据食品价值、市场需求进行食品分类,将有限的行政资源集中起来,重点监管重点食品,从食品生产加工到流通消费,实施全程监管,实现“以有限资源监管无限品种”。和分段监管比起来,品种监管具有明显的优势:一是集中性优势,二是全面性优势,三是连续性优势,四是综合性优势。
鉴于品种监管的突出优势,笔者认为我国食品安全监管应当转变传统监管模式,重点实施品种监管,同时辅以分段监管。要完成从分段监管向品种监管的转变,首先应当确立食品安全委员会的较高地位,同时加强其协调权和指导权;其次,建立第三方机构,尊重其独立性,加强社会性监管;最后,还应当对监管模式加以完善,逐渐实现品种监管为主、分段监管为辅的食品安全监管模式。
(四)建立健全信息披露制
食品安全的制度篇3
关键词：食品安全食品追溯食品追溯制度食品监管
引言
民以食为天，食以安为先。但是随着全球食品危机的蔓延、扩展，食品安全危机不仅扩展到了人们赖以生存的各个领域，而且其深度也从原来的外源性食品污染发展到食品生物内在机理的疫病污染。在国外发达国家和地区，“疯牛病”事件、“口蹄疫”事件、“二噁英”事件、“李斯特菌”事件等食品质量安全事件为全球食品安全一次次敲响了警钟；反观国内，“三聚氰胺”事件、“苏丹红”事件、“瘦肉精”事件······食品污染已经蔓延至人们生活的各个方面，使整个社会陷入了一种食品恐慌状态，也给国民经济的稳定发展造成了严重阻碍。
与此同时，世界各国人民都在积极探索建立食品安全保障制度的有效长久机制，食品追溯技术也应运而生。食品追溯制度体系是能够使食品链中的组织实现食品安全管理体系确定的目标的有效工具，亦为连接生产和消费，让消费者了解生产和流通过程，提高消费信心的信息管理系统。在食品行业建立身份追溯制度对我国的食品安全监管有着深远的影响。
一、食品追溯制度简介
食品追溯是指在生产、加工、销售的各个关键环节中，对食品、饲料、以及有可能成为食品或饲料组成成分的所有物质以及动植物生长环节过程的追溯或追踪能力【1】。
食品追溯过程包括两个环节：
（一）跟踪（tracking）
跟踪是指从供应链的上游至下游，跟随一个特定的单元或一批产品通过供应链成员之间运行路径的能力。从上游往下游进行跟踪，即从生产基地——加工企业——配送企业——零售企业——消费者，这种方法主要用于了解产品的流向，确定产品的最终形态和消费群体分布状况。
（二）追溯（tracing）
追溯是指从供应链下游至上游，识别一个特定的单元或一批产品来源的能力，即通过记录标识的方法回溯某个实体来历、用途和位置的能力。从上游往下游进行追溯，也就是消费者发现购买的食品存在质量安全问题可以向上一层层进行追溯，最终确定问题所在，这种方法主要用于产品召回中，用于查找造成质量问题的原因，确定产品的原产地和特征。
可追溯体系有助于查找不符合的原因，并且在必要时提高产品撤回或者召回的能力；同时可追溯体系能够提高企业对信息的合理使用和信息的可靠性，提高企业的效率和生产力。英国食品机构（UKFooDaGenCY）指出，食品供应链中可追溯体系具备下述功能：食品安全事故的应急处理、食品残留物的监管、食品安全风险评估、执行商标制度、造假、食品浪费和肉类食品卫生监管。
二、食品追溯制度的意义
对农产品和食品进行全程追溯，是食品安全管理的必然趋势，这和它在实践中的意义密不可分。
（一）食品追溯制度有利于食品质量安全与保障
一方面确保任一有质量安全隐患的被指定目标退出市场，便于对有害食品实行“召回制度”以保护消费者的权益；另一方面通过向消费者提供正确的信息，改善生产者和消费者之间的信息不对称，减少食品供应商的欺诈行为，维持公正的市场经济秩序。
（二）食品追溯制度有利于提高食品企业的自身效率，增强国际竞争力
国家建立完备的食品信息管理系统是对食品安全的强有力的保障，可追溯体系的建立已经成为很多国家的市场准入标准；相对于传统食品生产，建立了身份追溯管理制度的食品企业的产品在国际贸易中可以获得相对高价，更易受到进口国家的青睐。
（三）食品追溯制度有利于提高农产品和食品加工企业管理和食品供应物流链管理的水平
质量追溯体系（Qualitytrackingandtraceability）即Qtt能够通过对待售产品的物流有效调配[2]，进而降低产品腐坏率，降低成本。Qtt的实施减少了食品在供应过程中腐坏的几率，有效控制了生鲜产品的供应速度和节奏，并且使坏掉的产品能够更有效的召回；较少腐坏开销，降低产品的库存，提高物流效率；改善客户服务。
（四）食品追溯制度有利于实现食品安全风险管理
食品信息可追溯系统可以为风险管理中的风险分析收集大量的数据，及时、连续、准确的记录、跟踪食品链中的全程相关信息，能够事先预测危害的原因与风险的程度，也能够提供污染产品的走向和流通范围，使食品召回等成为可能，最大限度的完善风险管理系统，是国家加强对食品安全质量控制的重要工具[3]。
三、食品身份追溯制度的建设
一个国家的食品追溯体系包括食品追溯技术体系、法律法规标准体系、公共信息平台和在食品企业推广实施等内容。
（一）完备的食品追溯法律法规是建立食品身份追溯制度的后盾和执法依据
我国虽然于2011年颁布了新的《食品安全法》及《食品安全法实施条例》，但其中并未涉及食品追溯体系的建设。虽然我国已经从2002年底开始建立“从农田到餐桌”的全程质量控制，中国国家标准化管理委员会也建成了中国首家农产品国际标准和国外先进标准数据库，借鉴了欧盟和美国的技术法规和标准。但是，迄今为止尚未有全国统一性的专门法律法规或行政规章。此外，我国食品安全标准立法散乱，一方面缺乏统一性，交叉、重复；另一方面不同标准之间存在空白，又存在标龄长、可操作性不高等实际问题[4]。因此，完善食品安全立法是当务之急，也是食品身份追溯制度其他要素建立的基石和保障。
（二）统一的监管机构是建立可追溯体系的前提条件
食品安全的制度篇4
[关键词]食品安全；公共管理；缺失与创新
近年来，食品安全问题不断出现，不仅给人类的身体和健康带来重大损害或构成严重威胁，也给消费者和食品相关产业造成十分巨大的经济损失。如何解决这一问题已经成为政府在公共管理方面的重要课题。
一、食品安全需要公共经济主体更多介入
按照公共经济学的原理，具有公共产品性质的物品应当由政府提供，或者由第三方组织来提供。食品安全是一种公共产品。一是食品安全问题存在外部效应，食品市场上的守法厂商对消费者和不法厂商产生正的外部性，守法厂商生产并出售合乎标准的食品，给消费者以信任感，消费者去购买同类但却是不法厂商生产的伪劣产品，结果给不法厂商带来了收益，守法厂商对于不法厂商产生正外部效应。而不法厂商对于消费者和守法厂商则产生负的外部效应，甚至可能出现“劣币驱逐良币”的现象。因此如果仅仅依靠市场机制，不法食品供应人或厂商行为可以损害他方，并且可以得到守法厂商带来的边际收益。二是食品安全问题存在信息不对称问题。信息不对称引起的生产、经营者的机会主义行为以及消费者的“逆向选择”，如果仅仅依靠市场和消费者自身来获取有关食品安全的信息是不可行的，这里既有能力问题也有成本问题。基于上述两点，食品安全的提供需要政府和第三方的参与。
世界上食品安全监管主要有三种模式：一是多部门共同负责的食品安全监管体制，以美、日为代表；二是由一个独立部门进行统一管理的食品安全监管体制，以欧盟为代表；三是由一个部门统一协调的综合性监管体制，以加拿大为代表。发达国家的食品安全保障体系为我们提供了可以参照的模式，但是这些不同的模式并非完美无缺，各自都存在不足，各国也都在实践中不断修正完善着食品安全监管体制。相比发达国家，我国食品安全监管的难度要大得多，也复杂很多。近年来我国在食品安全监管体制方面进行了不断的探索，2003年组建了国家食品药品监督管理局，建立了食品安全综合监督体制；2004年根据国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》，对食品安全具体监管体制又进行了调整，确定了分段管理为主，品种监管为辅的具体监管体制。目前我国现行的食品安全监管体制是在各级人民政府的统一领导下，由各级监督部门对食物链的各个环节实行分段监管。在中央一级，卫生部门承担综合监督的职能，生产环节由质检部门负责，流通领域由工商部门负责，餐饮服务行业由食品药品监管局负责，食用农产品由农业部负责。在地方一级，由地方政府依照食品安全法及有关规定确定各监管部门的监管职责。
二、食品安全公共管理制度的缺失
在发达国家，由于经济发展水平较高和社会信用体系健全，加上法律完善，处罚严厉，发达国家人为造假制劣的现象较少，食品生产企业规模较大，操作规范，食品安全监管的任务主要是控制微生物污染和食品工程新技术所带来的食品安全问题。而在我国，由于市场经济体制建立时间不长，全社会的法律观念和诚信意识不强，造成各种食品安全问题的人为因素较多。因此我国的食品安全监管要借鉴发达国家的经验，也要针对本国的国情。我国目前实行的是由各级监管部门对食物链的各个环节实行分段监管的管理制度。主要是按照食品生产加工、流通、消费环节，各相关部门进行分工监管。从法律法规设计上看，法规、规章、文件覆盖了食品安全监管体系方方面面，规定十分详细周全，无所不有。那么为什么这么完善的体系没有很好发挥应有的作用?从目前的管理制度看，在某些方面还有缺失，主要表现在以下几个方面：
1、分段监管体制不完善
目前食品安全监管改革并未就多头、分段的管理体制作出实质改变，而只是选择在既有框架内“微调”。分段监管虽明确了各部门的职责，但每一段并不是一个独立的环节，也无法仅由一个部门来承担。有些食品安全问题，在生产加工、流通和消费环节中都有可能出现，并不明显属于哪个环节，因分段监管导致的监管盲区仍然存在。从体制上看，即有兼顾责任，又有兼顾收费利益之嫌，如此分散监管，难免出现政出多门，相互扯皮，有责任相互推诿，有利益相互争抢，再加上监管部门之间信息不通，既浪费国家投入大量的检验设备和资金，同时，各个环节重复收费，又增加了食品生产成本，也制约了食品行业发展。如何在“分”为主的基础上，增强“统”的力量是完善食品安全监管体制的一个重要内容。
2、有关食品安全信息不完善
食品安全信息不权威影响管理效果。政府通过行政手段促进食品安全信息的传递可以影响消费者以及生产者的行为，以达到最大限度地改善市场环境、提高市场效率的政策目标。如质量认证是世界各国为保障消费者健康而建立的一种食品安全管理制度。认证是将不能观测的质量信息通过一个担保系统传递给消费者，认证标志有助于消费者将优质安全食品与劣质食品加以区别，但认证机制有效运行的关键是取得消费者对认证标志的认可与信任。假若认证管理不规范、不统一，就可能影响信号质量，降低消费者对认证信息的利用效果。我国目前多部门各自为政的食品质量认证体制以及有机食品、绿色食品、无公害食品、放心食品等存在互相交叉重叠的多种认证标志，不仅造成消费者混淆，也给生产者带来混乱，以至于在标准上无所适从，从而让政府监管的效果大打折扣。
食品溯源信息缺失影响对食品安全的有效监控。食品溯源信息通过向消费者提供生产商和加工商的全面信息，从而使消费者了解食品的真实情况；强化产业链上企业的责任，有安全隐患的企业将被迫退出市场，而生产质量好的企业则可以建立信誉。政府监管部门可通过这一体系搜集有关信息。目前我国食品安全存在的主要问题之一，就是市场信用缺失，推行食品溯源制度可以明确责任主体。而国内目前建立可溯源系统的企业很少，一是有用信息太少，消费者的使用率不高；二是建立可溯源系统成本太高。
3、监管手段有偏差
中国目前的食品安全管理制度太注重危机的处理，而忽视了食品安全事件的预防工作，应更多地在源头上解决问题；监管方式和手段落后，还未能充分利用现代化的技术手段开展日常监管执法，把检测误认为是监管，把罚款当做是一种管制，把直接监督单个生产者、经营者行为作为目标，实际上这样既不可能也不经济。监管手段应该是社
会管制，更多的是通过对各个环节设计一种手段从源头上抑制生产者、经营者容易滋生的投机行为，这样的监管才更为有效。
政府监管的手段过于依赖直接管制。目前政府食品安全管理手段单一，过于依赖行政手段，而在增强生产者或流通者自我管制和第三方管制方面重视不够，从而制约管制结果正效应的最大化。比如食品安全问题与我国企业的信用体系不健全有很大关系，这就要求政府建立比较完善的市场信用制度以及具有约束力的行业规范。为减少失信行为，必须建立严格的失信惩戒机制，使市场交易的参与者加大失信成本，最终放弃失信的决策。现在政府对行业内失信企业的惩戒缺乏手段，或者惩罚力度较小，起不到警示作用，没有为守信经营的企业创造良好的市场环境。政府在间接管制方面要做的事还很多。
三、食品安全公共管理制度创新的构想
1、进一步深化食品安全监管体制改茧
可以考虑“分步走”的方式进行改革。第一阶段整合监管资源，归并监管职能，减少监管环节、延长监管链条，建立和完善综合性食品安全监管机构。在食品的生产加工、流通和消费环节逐步实现以一个部门为主的“综合性、专业化、成体系”的监管模式；强化食品安全委员会的决策核心作用，统筹监管，防止各部门因自身利益及专业偏见而导致政策混乱，为处理部门之间的权限纠纷提供一个各方都共同认同和接受的规则体系。第二阶段建立独立的食品安全监管机构，逐步完善食品生产加工、流通、消费环节的监管，将农业、工商、质监、卫生、商务等部门的食品安全监管的职能划出来，组建一个新型的食品安全监督管理局，实现食品监管行政机构与职能统一监管的新型模式。
2、建立消费者获取安全信息的渠道
应逐步规范食品质量安全认证市场，确保认证标志的可信赖性，使质量认证真正成为为消费者提供安全信息的有效工具。认证应该由在某一专业领域中享有声誉的组织，凭借其专业知识和信用，为企业的产品提供质量认证，政府应成为“认证者的认证者而不是产品的认证者”。在政府直接管制放松、加强利用第三方资源的大背景下，通过支持专业组织进行第三方管制和认证，来完善对食品的管制。
逐步建立食品安全标志与追溯制度。从源头上监管，即明确责任主体的一个有效制度是食品溯源制度。食品溯源就是指在食品产销的各个环节(包括种养殖、生产、流通以及销售等)中，食品及其相关信息能够被顺向追踪(生产源头一消费终端)和逆向回溯(消费终端一生产源头)，使食品的整个生产经营活动始终处于有效地监控之中。推行食品溯源制度，应按照从生产到销售的每一个环节都可相互追查的原则，建立食品生产、经营记录制度。从食品生产源头开始，对食品生产加工销售过程进行详细记录存档，食品要加贴标签、标志，记录和标签、标志可以溯源，推行“产地和销地”、“市场与基地”、“屠宰场与养殖场”的对接与互认。通过食品标识、责任可追溯系统与相应的处罚制度，可促使生产者负有全程的质量安全责任，并激励企业持续地改进食品质量安全，同时消费者获得相关质量信息的知情权。
建立统一协调的食品安全信息组织管理系统。目前食品安全的各个监管部门在承担食品质量安全管理的同时，都从不同方面搜集了大量信息。但还存在着信息不够全面系统，已有资源分散、缺乏共享机制、风险评估和预警机制，安全信息透明度不高，由此，应有效地整合各种信息资源，发挥政府提供有效的食品安全信息的作用。
3、倡导企业自我管制和第三方管制
激励企业自我管制，既降低了政府监管成本，也是成熟市场经济发展趋势，这就要求政府在完善社会信用体系方面做更多工作。第三方作为公共经济主体之一，主要包括志愿团体、社会组织或民间协会等。第三方在向社会提供公共产品和公共服务方面有自己独特的优势，比如贴近基层、灵活、效率、专业等。在食品安全方面，可以考虑确立社会中介组织的法律地位，赋予其部分公共管理职能，为消费者提供信息服务，对生产销售者进行社会监督，进行安全风险评估。政府监管体系的设计要指导和帮助社会力量监督食品经营者和生产者。建立多向信息途径，提高市场经济信息的透明度，保护消费者的合法权益，同时能对消费者和生产者、销售者之间的冲突起到一定的缓冲作用。
参考文献：
[1]黄恒学，公共经济学[m]，北京：北京大学出版社，2002.
[2]吕亚荣，食品安全管制中的政府责任及策略[J]，改革，2006，(6).
食品安全的制度篇5
内容提要:我国《食品安全法》在食品安全监管方面有若干制度创新，目前监管合作比监管分工更具挑战性与艰巨性，因而应废除各类商品免检制度。政府官员的问责机制不能取代国家对受害消费者的赔偿责任。食品安全监管部门应树立发展与规范并重、公平与效率兼顾、监管与服务相统一、监管与维权的理念。
一、三鹿事件催生了食品安全监管制度的根本创新
2008年9月被公开披露的三鹿事件对中国经济与社会的冲击波不亚于汶川地震，堪称我国社会经济生活中的一次“大地震”。首先，三鹿事件严重损害了民族利益和社会公共利益。消费者是弱势群体，儿童消费者又是弱势群体中的弱势群体。其次，导致了企业产品安全度的诚信株连，包括企业内部的产品之间的诚信株连、纵向的行业株连和横向的地域株连，并导致了行业的重新洗牌。值得注意的是，消费生活中的“有罪推定”思维不同于刑法中的“无罪推定”思维，但的确深深植根于广大消费者的内心世界。其三，贬损了企业和企业家的社会责任品牌。广大消费者不禁要问，连婴幼儿的痛哭声都无法打动其良知的企业家究竟是一群什么样的人？其四，严重打击了消费者的消费信心，致使不少消费者持币待购，制约了食品产业的可持续健康发展。其五，充分暴露了我国现行食品安全监管制度的巨大漏洞以及食品安全监管部门监管能力的严重缺失。
三鹿事件的爆发为当时立法机关审议和修改《食品安全法》提供了经典的反面立法参考资料。为进一步落实以人为本的科学发展观，提高食品安全度，保障公众身体健康和生命安全，推动我国食品产业的健康发展，《食品安全法》在要求食品企业诚信经营、要求行业协会严格自律、鼓励公众理性消费、鼓励社会监督的同时，将创新食品安全监管制度、加大政府对消费者的保护力度作为该法的重中之重。
二、建立信息共享、快捷高效、无缝对接的全程食品安全监管体制
由于食品安全涉及食品生产、加工、储藏、运输、流通和消费等诸多环节，任何一家监管部门都难以单独承担安全监管的重责大任。在“一个部门管不了”的情况下，现行食品安全监管体制被迫选择了多家部门分段监管的思路。其中，农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监管，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故。
分段监管体制虽然有助于督促相关部门各司其职，避免“一个部门管不了”的现象，但也出现了“多个部门管不好”的弊端：监管部门之间既存在着监管重复，也存在着监管盲区。在“田头”到“餐桌”的各个食品生产经营环节，似乎都有农业、质监、工商、卫生等部门“重兵把守”，但有毒有害食品仍在市场上泛滥成灾。三鹿事件堪称这一监管体制弊端的经典脚注：作为三聚氰胺源头的奶源收购站就不属于上述任何部门的监管范围；而在消费者投诉产品质量问题后，相关部门之间要么缺乏信息互通，要么相互推诿。再如，对食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布等不属于任何一个环节的事项，由哪个部门负责并不明确，客观上又产生了部门职能交叉、问责不清的严重问题。由于职责分工不清，有些部门在小集团利益的驱使下，采取了“有利就抢着管，无利就让着管”的实用主义思维，必然削弱监管部门的监管效率，甚至贻误最佳监管时机。
为彻底打破“一个部门管不了、多个部门管不好”的恶性循环，《食品安全法》在坚持和完善多龙治水、分段监管体制的同时，要求建立信息共享、快捷高效、无缝对接的全程食品安全监管体制。为充分挖掘相关监管部门的监管资源，实现各监管部门之间的分工负责和职责明晰，立法者坚持和完善“多龙治水、分段监管”的多元监管体制，厘清了监管部门的法定职责。就中央层面的监管职责分工而言，《食品安全法》第4条第2款和第3款规定：“国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理”。就地方层面的监管职责分工而言，该法第5条第2款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作”。
为消弭监管空隙、铸造监管合力，提高监管效率，《食品安全法》第4条第1款要求国务院设立食品安全委员会，作为全国层面的监管议事协调机构。该委员会应着力于对食品安全监管工作进行协调和指导。为消除横向监管部门之间的监管盲区，该法第6条还要求县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。为保持食品安全监管体制的动态性与开发性，《食品安全法》第103条还授权国务院根据实际需要对食品安全监督管理体制作出调整。
为充分发挥地方政府对当地食品企业的监管资源优势，立法者要求地方政府对本行政区域的食品安全监管负总责。《食品安全法》第5条第1款和第3款规定：“县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协调下，依法做好食品安全监督管理工作”。地方政府对本行政区域的食品安全监管负总责有利有弊。利在于，地方政府对被监管对象最熟悉、最了解，最容易实现食品安全的源头治理；弊在于，地方政府与被监管企业有着千丝万缕的利益关系，出于本地财政收入、政绩和人情等多种因素的考量，地方政府有可能在食品安全监管方面推行地方保护主义。对这一潜在的监管道德风险，有关部门和社会各界应当保持高度警惕。
笔者认为，贯彻《食品安全法》的关键是，一手抓监管分工，一手抓监管合作。换言之，既强调每家监管部门依法勤勉、权威高效地履行各自法定职责；又强调监管部门之间信息共享、监管联动、无缝对接，最终全面建立360度全方位、24小时全天候地覆盖各种食品生产加工、流通和消费环节的合作监管体制。与监管分工相比，监管合作更具挑战性与艰巨性。
三、弘扬源头治理理念，建立统一的食品
安全标准制度
食品安全标准的科学性、合理性、安全性与可靠性直接关系到广大消费者的人身安全。制定并且实施严格的食品安全标准是真正实现食品安全源头治理、防患于未然的前提条件。我国食品安全标准“不标准”一直是食品安全监管的软肋。从苏丹红到孔雀石绿，从夺命果冻到可能致癌的pvc保鲜膜等一系列食品安全事故，均与我国现行食品安全标准的“散、乱、差”有关。
所谓“散”，是指我国的食品安全标准缺乏统一性。既有国家标准，也有地方标准；既有行业标准，也有企业标准；国家标准中既有食品卫生标准，也有食品质量标准、食用农产品质量安全标准，有关食品的行业标准中也有强制执行的标准。
所谓“乱”，是指我国一些食品安全标准缺乏科学性、合理性。例如，有关馒头形状的标准就与食品安全没有任何关联。
所谓“差”，是指我国一些食品安全标准过于老化，缺乏前瞻性与针对性。许多标准（包括苏丹红与三聚氰胺的标准）都是在重大食品安全事故发生之后才诞生出来，而在重大食品安全事故发生之前则无此标准。
针对我国现行食品安全标准的“散、乱、差”问题，《食品安全法》第三章从五个方面对食品安全标准制度进行了制度创新：
首先，确立了食品安全标准的统一性。一是第19条将食品安全标准界定为强制执行的标准，除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准；二是第21条第1款要求食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号；三是第22条要求国务院卫生行政部门对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准；四是第23条要求食品安全国家标准经食品安全国家标准审评委员会审查通过；五是在没有食品安全国家标准的情况下，才例外允许制定食品安全地方标准。
其次，确立了食品安全标准的动态调整机制。《食品安全法》第16条明确规定，食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据；需要制定、修订相关食品安全国家标准的，国务院卫生行政部门应当立即制定、修订。第23条第2款也要求制定食品安全国家标准时，要依据食品安全风险评估结果并充分考虑食用农产品质量安全风险评估结果，参照相关的国际标准和国际食品安全风险评估结果。而食品安全风险评估是一个长期的、动态的机制。食品安全中的安全隐患（包括食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素）有可能随着科技的发展，不断地显现出来。食品安全风险评估结果变化了，食品安全标准也必须与时俱进。
其三，确立了以人为本的食品安全标准制定理念。《食品安全法》第99条将“食品安全”界定为“食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”；第18条要求制定食品安全标准以保障公众身体健康为宗旨，做到科学合理、安全可靠；第23条第2款要求制定食品安全国家标准时要广泛听取食品生产经营者和消费者的意见，以充分尊重广大消费者对标准制定的话语权。在实践中，有人认为我国现在生产力水平低，食品安全标准不能和发达国家看齐。这个观点是错误的。要正确看待中国特色。中国特色不是保护落后的代名词。相反，中国特色要求中国的食品更加安全，食品的生产经营更加人性化，食品安全标准也要与发达国家看齐。
其四，鼓励企业慎独自律，出台严格的食品安全标准。该法第25条既允许企业在其生产的食品没有食品安全国家标准或者地方标准的情况下制定企业标准，作为组织生产的依据；也鼓励食品生产企业追求卓越，见贤思齐，制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准。
四、弘扬勤勉行政理念，废除食品免检制度
为在食品安全监管领域建设服务型政府，《食品安全法》弘扬了勤勉行政的立法理念。可圈可点的一个例证便是废除了食品免检制度，强化了食品检验力度。国家质量监督部门建立的食品免检制度就是诸多商品免检制度中的一项而已。虽然食品免检制度的设计本意是好的，但实际操作效果一直遭人诟病。三鹿事件误导和坑害广大消费者的危险杀手锏就是食品免检制度。因为，含有三聚氰胺的三鹿婴幼儿奶粉恰好就是免检食品。
有鉴于此，《食品安全法》第60条第1款明文禁止食品安全监督管理部门对食品实施免检，并在第2款和第3款要求加大食品检验力度：一是要求县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门对食品进行定期或者不定期的抽样检验；二是规定上述部门在执法工作中需要对食品进行检验时，要委托符合该法规定的食品检验机构进行，并支付相关费用。
《食品安全法》第60条第1款明文禁止食品安全监督管理机构对食品实施免检固然正确，但食品之外的其他商品免检制度何去何从，立法者语焉不详。在《消费者权益保护法》修改之际，笔者认为立法机关应当一鼓作气彻底废除各类商品免检制度。
食品免检制度本身的危害极其严重。首先，监管者放弃了对免检商品的监管职责。质量存有瑕疵甚至危险的商品，只要有免检招牌，即可一路绿灯，畅通无阻。二是企业放弃了自律。既然监管者都不再检查，企业何必自己跟自己过不去。公司的大股东、经营管理层乃至一线员工都会放松自律监管。三是助长了同行企业之间的不公平竞争。在免检招牌的庇护下，价高质次的免检商品招摇过市，而使没有免检招牌的同价质优商品举步维艰。四是误导了广大消费者的理性选择。许多消费者存在从众心理，对监管者免检的劣质商品自然也是深信无疑。
其实，免检制度设计本身的逻辑漏洞百出。因为，一个企业昨天诚信，并不代表今天诚信、明天继续诚信；一个企业昨天生产的商品合格，也不代表该企业今天和明天生产的商品依然合格。因此，监管者没有能力、也没有义务保证一个企业明天和后天生产的商品质优价廉。
鉴于免检制度本身蕴含的法律风险和道德风险，笔者建议在食品之外的其他商品出现重大群体性安全事故之前，应尽快废除各类商品免检制度。这也是从三鹿奶粉免检丑闻中萃取出来的重要法律营养素。
五、强化政府官员违反法定职责的法律责任追究机制
在现实生活中，一些地方政府和行政机关固守“效率优先、兼顾公平”的传统发展观，玩忽职守、怠于履行保护消费者合法权益和净化食品市场秩序的安全监督管理职责，导致惟利是图的食品生产经营者有恃无恐地制造食品安全问题，一些重大食品安全事故屡屡发生。一些行政机关还为不具备法定食品生产经营资质的经营者大开绿灯，为其发放行政许可牌照，社会影响极坏。
法治的第一要义是治官，遏制官员为谋私而滥权、弄权与弃权的行为。《食品安全法》授予行政机关的食品安全监管职责对被监管者而言是行政权、国家公权力，对广大消费者与社会公众而言则是沉甸甸的责任。为督促行政权执掌者各司其职，立法者从反面规定了行政权执掌者拒绝或怠于行使监管职责、以及滥用职权监管职责的法律责任。此种法律责任既包括国家对政府官员给予的行政处分，也包括国家对受害消费者承担的国家赔偿责任。
在2008年的三鹿事件中，某些监管部门的负责人主动引咎辞职，地方政府的主要负责人也被撤职。这种问责机制对于牢固树立法治政府、责任政府与服务型政府的新理念，保护消费者合法权益产生了积极的法律效果、社会效果与政治效果。为将此种问责机制常态化、制度化、规范化，《食品安全法》第95条分别规定了地方政府主要领导和监管部门主要领导的行政处分措施。虽然只有一个法条，但微言大义，对地方和部门领导的心理震慑能力不可小视。因为，无论省、自治区、直辖市一级人民政府的“一把手”，还是国务院所属监管部门的“一把手”，都有可能由于本地、本部门违反法定食品监管职责而被摘掉“乌纱帽”。
根据《食品安全法》第95条第1款之规定，县级以上地方政府在食品安全监督管理中违反该法规定、未履行职责，本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。此处的“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”既包括地方政府主管食品安全监管工作的副职领导（如副县长、副区长、副市长、副省长），也包括地方政府的正职领导（如县长、区长、市长、省长）。
根据《食品安全法》第95条第2款之规定，县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门或者其他有关行政部门违反该法规定、不履行本法规定的职责或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除的处分；其主要负责人应当引咎辞职。与地方政府官员的前述解释类似，该条款中的“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”既包括部门主管副职领导，也包括部门正职领导。倘若监管部门主要领导本人拒绝或怠于引咎辞职，依据《公务员法》第82条第4款，应当责令其辞去领导职务。
但是，政府官员的问责机制不能取代国家对受害消费者的赔偿责任。为了在食品安全领域更好地建设法治政府、诚信政府、勤勉政府和服务型政府，笔者曾在《食品安全法》审议过程中建议增加规定行政机关不作为的国家赔偿责任。但最终出台的《食品安全法》第95条并未规定国家赔偿责任。笔者认为，这一立法态度不能解读为国家赔偿缺乏法律依据。相反，倘若消费者由于地方政府或监管部门拒绝或怠于履行法定食品安全职责的具体行政行为而遭受损害、而且不可归责于食品生产经营者，受害消费者有权依据《行政诉讼法》和《国家赔偿法》对于该行政机关提起行政诉讼，行使国家赔偿请求权。
根据《国家赔偿法》第14条，赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员承担部分或者全部赔偿费用；对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予行政处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。这就实现了行政机关对社会公众承担法律责任制度安排与公务员对其所在机关承担法律责任制度安排的有机衔接。
要注意区分国家赔偿与国家垫付的性质。在三鹿事件中，国家和地方政府曾替企业垫付了受害婴幼儿的医疗费。国家有权就其向受害消费者代垫的医疗费用依据无因管理之债的法理依据向责任企业行使追偿权。该笔费用应由责任企业承担，而不应转嫁到国家身上。因为，让国家买单等于让全体纳税人和公众消费者为责任企业买单。
从长远看，为彰显以人为本、执法为民的服务型政府理念，建议《食品安全法》未来修改时明确增加规定：“地方人民政府以及食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门或者其他有关行政部门拒绝或者怠于履行本法规定的职责或者滥用职权、造成消费者财产和人身损失的，受害消费者在无法从食品生产经营者获得民事损害赔偿时，可以对有过错的行政机关提起行政诉讼，请求获得国家赔偿”。该款规定强调了行政机关的先诉抗辩权，缩小了国家赔偿的范围。因为，只有无法从食品生产经营者获得民事损害赔偿的消费者才可以对有过错的行政机关提起行政诉讼，请求获得国家赔偿；至于可以从食品生产经营者获得民事损害赔偿的消费者无权直接对有过错的行政机关提起行政诉讼，请求获得国家赔偿。这就大大降低了国家赔偿的比例，不至于给各级人民政府财政支出造成较大压力。当然，治本之策是监管部门勤勉监管，加大保护食品消费者的工作力度，从而减少食品安全事故发生。
六、落实食品安全监管制度的核心要义是牢固树立以人为本的科学发展观
要落实食品安全监管制度，必须牢固树立发展与规范并重的理念。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。笔者认为，发展是目标，规范是前提，法治是基础，和谐是关键。因此，食品安全监管部门在运用国家公权力介入市场时，要完整科学准确地把握规范与发展之间的辨证关系，把规范贯穿于食品行业发展的全过程。食品行业只能在规范中发展，在发展中规范。必须强调边发展、边规范。要彻底扭转“重发展、轻规范”，“先发展、后规范”，“只发展、不规范”的错误理念和做法。一些地方和部门片面放松对食品安全的监管活动，结果不是保护了市场，而是害了市场。一些地方在“地方保护主义”思想的驱使下，甘当假冒伪劣产品的保护伞，到头来不仅没有拉动当地的经济增长，反而拖累了地方经济发展，甚至导致了地方企业的整体诚信株连，教训极为深刻。近年来食品安全事故中大案要案的查处对于保护广大消费者的消费信心，推进食品行业的诚信经营，提高食品行业的竞争力发挥了积极作用。因此，加大食品安全监管力度，打击食品领域的违法犯罪行为，既是法治工程、规范工程、稳定工程，也是民生工程、发展工程、增长工程。
要落实食品安全监管制度，必须牢固树立公平与效率兼顾的理念。传统发展观认为，效率优先、兼顾公平；或者，在初次分配阶段强调效率，在二次分配阶段强调公平。长期以来，重效率、轻公平的思维定势潜移默化地影响着食品安全监管工作。重效率、轻公平的传统思维不仅导致公平正义、诚实守信的主流价值观受到污染，公平公正的市场秩序遭到破坏，效率目标也很难实现。公平与效率既有差异、冲突的一面，也有相容、共生的一面。在和谐的食品市场中，公平价值与效率价值同等宝贵。公平培育效率，效率成就公平。食品安全监管越严密，食品生产经营者越能慎独自律，食品市场越具有活力。
食品安全的制度篇6
保证食品安全的规章制度
第一条 购进的任何食品一律应当进行实地查验。
第二条 在购进食品时，应查验证明供货方主体资格合法的有效证件，并按批次向供货方索取证明食品质量符合标准或规定，以及证明食品来源的票证，并保存原件或者复印件。
第三条 经营包装食品的，要对食品包装标识进行查验核对，主要查验内容包括：
①查验食品包装是否有中文标明的商品名称、生产厂家厂名、厂址;是否在包装上显着位置清晰标明食品名称、配料清单、配料定量、净含量和沥干物(固形物)含量。特殊膳食用食品是否在显着位置予以清晰标示能量营养素、食用方法和适宜人群的。
②是否标明生产日期、保质期、贮藏说明、产品执行标准、质量等级。
③对使用不当，容易造成损害及可能危及人身、财产安全的食品是否标警示标记或中文警示语。
④经感官鉴别是否存在已经腐坏变质、油脂酸败、霉变、生虫、污秽不洁、混有异物或者有其他感官性状异常，可能对人体健康有害的。
⑤食品是否符合产品说明书的质量情况。
⑥是否存在应当检验、检疫而未检验、检疫，或者伪造检验、检疫结果，或者检验、检疫不合格的;
⑦进口食品是否用中文标明的原产国国名或者地区名以及在中国依法登记注册的商、进口商或者经销商名称和地址的。
⑧辐照食品、转基因食品是否在显着位置予以清晰标示的。
第四条 法律法规规定必须检验或者检疫的，必须查验其有效检验检疫证，未经检验检疫的，不得上市销售。法律、法规没有明确规定的，应经有关产品质量检测机构或市场设立的检测点检测合格才能上市销售。
第五条 应加强检查食品的外观质量，对包装不严实或不符合卫生要求的，应及时予以处理，对过期、腐烂变质的食品，不得进入库，并立即停止销售，并进行无害化处理。
第六条 审查食品是否与其广告宣传相一致，是否存在有虚假和误导宣传的内容。
第七条 在进货时，对查验不合格和无合法来源的食品，应拒绝进货。发现有假冒伪劣食品时，应及时报告当地工商行政管理部门。
食品索证索票制度
第一条 索证索票制度是指为保证食品安全，在购进食品时，本单位员工必须向供货方索取有关票证，以确保食品来源渠道合法、质量安全。
第二条 与初次交易的供货单位交易时，应索取证明供货者和生产加工者主体资格合法的证明文件：营业执照、生产许可证、卫生许可证等法律法规规定的其它证明文件，每年核对一次。
第三条 在购进食品时，应当按批次向供货者或生产加工者索取以下证明食品符合质量标准或上市规定，以及证明食品来源的票证：
1.食品质量合格证明;
2.检验(检疫)证明;
3.销售票据;
4.有关质量认证标志、商标和专利等证明;
5.强制性认证证书(国家强制认证的食品);
6.进口食品商的营业执照、资料、进口食品标签审核证书、报关单、注册证。
第四条 下列食品进货时必须按批次索取证明票证：
1.活禽类：检疫合格证明、合法来源证明;
2.牲畜肉类：动物产品检疫合格证明或畜产品检验合格证明、进货票据;
3.粮食及其制品、奶制品、豆制品、饮料、酒类：检验合格证明、进货票据。
第五条 对获得驰名商标、着名商标或者省级以上安全食品、无公害食品、绿色食品、有机食品、名牌产品称号的优质食品，可凭以上称号相应标识和凭证直接销售，免予索取其他票证。
第六条 对实行购销挂钩的食品，可凭购销挂钩协议和供货方的销售凭证直接销售，免予索取其他票证。
第七条 对索取的票证要建立档案，并接受市场服务中心和有关行政执法部门的监督检查。
食品质量检查制度
第一条对所有进货食品都要进行检查，并定期对食品进行抽查检查或检测。
第二条对包装不严实或不符合卫生要求的，过期、腐烂变质的食品应及时予以处理，发现有假冒伪劣食品时，应及时报告当地工商行政管理部门。
第三条抽查检查或检测采取随机抽样的方式。抽样时，应两人以上相关人员在场，并填写抽样记录单，并签字、盖章。
第四条受测户对检测结果有异议的，可另取样进行检测或根据实际情况送法定检验机构检测。
第五条食品质量检查应按规定的操作规则、工作规程进行操作，确保检测公正、准确、有效
场所环境卫生检查制度
第一条制定定期或不定期卫生检查计划，将全面检查与抽查、问查相结合，主要检查各项制度的贯彻落实情况。
第二条卫生管理人员负责各项卫生管理制度的落实，每天在营业后检查一次卫生，检查各岗是否有违反制度的情况，发现问题，及时指导改进，并做好卫生检查记录备查。
第三条各岗负责人应跟随检查、指导，严格从业人员卫生操作程序，逐步养成良好的个人卫生习惯和卫生操作习惯。
第四条单位卫生管理人员每周1-2次全面现场检查，对发现的问题及时反馈，并提出限期改进意见，做好检查记录。
第五条检查中发现的同一类问题经两次提出仍未改进的，按严格有关规定处理。
餐饮设施设备运行。维护和卫生管理制度
(1)、应建立加工操作设备及工具清洁制度，各岗位相关人员按规定开展清洁工作，使场所及其内部各项设施随时保持清洁。用于食品加工的设备及工具使用后应洗净，接触直接入口食品的还应进行消毒(推荐的场所、设施、设备及工具的清洁计划见附件，清洗消毒时应注意防止污染食品、食品接触面。
(2)、应建立加工经营场所及设施维修保养制度，并按规定进行维护或检修，以使其保持良好的运行状态。
(3)、食品加工经营场所内不得存放与食品加工无关的物品，各项设施也不得用作与食品加工无关的用途。
(4)、采用化学消毒的设备及工具消毒后要彻底清洗。已清洗和消毒过的设备和工具，应在保洁设施内定位存放，避免再次受到污染。
(5)、用于食品加工操作的设备及工具不得用作与食品加工无关的用途。
食品用具清洗消毒管理制度
第一条食品用具、容器、包装材料应符合有关卫生标准，无毒无害，便于洗刷、消毒、保洁。
第二条食品用具每天班前、班后要清洗、消毒一次，运行过程要有序、保持清洁、无污垢、见本色。
第三条食品用具要有专人保管、不混用不乱用。
第四条食品冷藏、冷冻工具应每天保洁一次，每周洗刷、消毒一次，专人负责、专人管理。
第五条食品用具清洗、消毒应定期检查、不定期抽查，对不符合卫生标准要求的用具及时更换。
从业人员卫生健康管理制度
第一条食品从业人员每年必须按规定经过健康检查及卫生知识培训合格，同时取得健康体检合格证及培训合格证后，方可上岗工作。
凡患有：①伤寒;②痢疾;③病毒性肝炎;④活动性肺结核;⑤化脓性或渗出性皮肤病;⑥其他有碍食品卫生的疾病，必须立即调离食品工作岗位，在未彻底治愈前，不得从事食品生产经营活动。
第二条配备食品卫生专(兼)职卫生管理人员，负责日常卫生检查工作，实行责任制，将卫生任务进行分解，具体责任到人。开展定期与不定期的卫生检查，对发现问题的环节和个人做好记录，并经予相应的处理。
第三条从业人员有发热、腹泻、皮肤伤口或感染、咽部炎症等有碍食品卫生病症的，应立即脱离岗位，待查明原因、排除有碍食品卫生的病症或治愈后，方可重新上岗。
第四条建立健全从业人员健康档案。
从业人员培训管理制度
1、食品生产经营人员必须在接受食品卫生法规和食品卫生知识的培训并经考核合格后，方可从事食品生产经营工作。
2、食品生产经营人员的培训对象应包括食品生产经营单位的负责人、卫生管理人员及一般食品从业人员。对经过初训的已在职的食品生产经营人员，两年必须复训一次。
3、食品生产经营单位的主管部门负责组织所属食品生产经营单位负责人和卫生管理人员的培训工作：食品生产经营个体户由主管部门或行业组织会同食品卫生监督机构共同组织培训工作。卫生行政部门有责任协助食品生产经营单位搞好培训工作，并组织对生产经营单位负责人和卫生管理人员的考试，对成绩合格者，发给培训合格证。
4、食品生产经营单位必须有按规定经过培训并取得培训合格证的负责人或卫生管理人员方可申请开业。
加工操作管理制度
加工操作规程的制定与执行：
(一)生产经营者应按本规范有关要求,根据预防食物中毒的基本原则(餐饮业和集体用餐配送单位预防食物中毒的基本原则见附件2)，制定相应的加工操作规程。
(二)加工操作规程应包括对食品采购、运输和贮存、粗加工、切配、烹调、凉菜配制、现榨果蔬汁及水果拼盘制作、点心加工、裱花操作、烧烤加工、生食海产品加工、备餐及供餐、食品再加热和工具、容器、餐饮具清洗、消毒、保洁、食品配送等各道操作工序的具体规定和详细的操作方法与要求。
(三)加工操作规程应具体规定标准的加工操作程序、加工操作过程关键项目控制标准和设备操作与维护标准，明确各工序、各岗位人员的要求及职责。
(四)应教育培训员工按照加工操作规程进行操作，使其符合加工操作、卫生及品质管理要求。
集体用餐配送单位、加工经营场所面积2019㎡以上的餐馆、就餐场所有300座位以上或单餐供应300人以上的餐馆、食堂及连锁经营的餐饮业经营者宜建立和实施HaCCp食品安全管理体系，制定HaCCp计划和执行文件。
消费者投诉管理制度
第一条为了构筑入市商品质量安全防线，保护消费者的合法权益，及时公正处理消费者投诉，特制定投诉处理制度。
第二条本店特设立投诉处，在市消费者协会指导下开展工作。具体工作由本店质检员负责承担。
第三条质检员负责消费者投诉接待、记录、调查、处理、反馈等投诉事宜。
第四条要认真作好投诉记录，并开展调查工作，及时向店主汇报情况，主动处理投诉事件。
第五条对于消费者投诉应登记投诉者的姓名、性别、年龄、职业、单位名称、联系方式、投诉事件等一切与投诉事件有关的资料。
第六条对于投诉事件，质检员能自行处理的，要及时处理并予以答复，不能处理的，要及时向店主请示，在做出处理意见后再作处理。
第七条对投诉者的书面答复应载明下列事项：
1、被投诉事由;
2、调查核实过程;
3、基本事由及证据;
4、责任及处理意见。
食品安全的制度篇7
[关键词]新制度经济学食品安全
近一年来，苏丹红、阜阳奶粉等系列“食品安全危机”事件令食品安全问题成为世人关注的焦点之一。“三鹿奶粉”事件又一次把食品安全问题推上了风口浪尖。食品安全越来越成为广大民众普遍关注的问题。食品安全问题不仅严重威胁了消费者的生命和健康安全，造成生产经营企业重大的经济损失，还关系到经济的发展，社会的稳定。
一、食品安全问题制度分析
人类的相互交往，包括经济生活中的相互交往，都依赖于某种信任。信任以一种秩序为基础。而要维护这种秩序就要依靠各种禁止不可预见行为和机会主义行为的规则。我们称这些规则为“制度”。食品安全问题表面上是因为企业社会责任的丢失、有些不法分子因为财迷心窍而做出损害大众利益的事。实质上是因为食品安全有效制度的缺乏。
首先，缺乏收益和损失相对等的制度。食品行业通常带有隐藏的负外部性,在监管不严及信用缺失的情况下，假冒伪劣食品经常充斥市场，产生“柠檬效应”，即劣质食品挤走优质食品。劣质食品生产成本低，而又以正常的市场价格出售，引起生产成本外溢。这种情况下，生产伪劣产品厂商的收益远远大于其损失。一旦这种投机行为未被新的有效制度遏制，其他人就会竞相效仿。
其次，缺乏各种标准的制度。苏丹红事件发生后，我们从各方面反馈来的信息是：我们没有检测标准，我们没有相应的法律，我们从没有对这一色素是否进入食品进行过详细的调查检测。可见制定完善标准，建立检验检测体系非常重要。借鉴iSo、wHo等先进标准，开展标准技术创新研究，为保证食品安全和为政府部门制定符合我国利益的进出口监督检验策略和措施提供技术支撑。
二、中国食品安全的制度设计
中国食品安全问题存在的根本原因在于制度建设滞后，而制度设计是一项复杂的系统工程，它需要相关制度的配套及有效地贯彻执行模式，否则很难收到预期效果。
1.建立并完善食品市场的激励机制
通过建立信用档案来最大限度地降低食品厂商和消费者之间的信息不对称，降低两者之间的交易成本，消除食品厂商凭借掌握的信息优势来攫取信息租金的行为，并通过信用档案激励和约束食品生产企业。一方面通过信用激励机制使生产合格食品的厂商得到奖励;另一方面也要使生产伪劣食品的厂商受到严厉惩罚，特别是对那些明知有毒,依然为所欲为的经营者。
2.建立健全食品安全信息公开披露与通报制度
实践证明,对食品安全风险信息的公开披漏，会使利益相关者能够及时规避风险，有关部门能够及时采取对策，全社会能够保持警惕性，从而可能使风险的危害降低到最小程度。因此,要充分发挥新闻媒体的作用,建立起高效和快速的各级食品安全信息制度，实施食品安全检测例行公告制度,定期向民众公开信息。
3.建立决策、执行和监督三权分立的食品安全规制体制及其责任追究制度
为了确保实施效率,避免政府官员不作为、渎职、权力腐败等行为的发生,食品安全规制的决策、执行和监督等项权力应当分开,不应由一个部门来承担,而应由多个机构来承担。如各级人大可以承担决策与监督的权力,而食品药品监督管理局、卫生局、农业局和工商局等机构负责安全规制的执行权。要充分发挥新闻媒体的监督作用。各项权力都要建立相应的责任追究制度。
4.建立食品召回制度
现阶段消费者在食用问题食品而遭到人身或财产损害时得不到赔偿,而且生产者只对已存在的损害承担责任,对潜在损害不负责。对有缺陷的违规的不安全食品实行召回和处理,涉及食品生产者、销售者和消费者等多个利益主体,需要工商、质检等多个部门和环节协调解决，要建立起对有毒有害食品进行强制性销毁的制度。
5.建立较为完善的食品安全应急制度
目前,中国在对食品的安全规制中尚未建立起较为完善的食品安全应急处理制度。从现实来看,一旦发生了食品安全事故,往往是事后仓促应对,这种事后的应急处理方式已经不能及时控制日趋复杂的食品安全事故。食品安全方面的应急管理过程由三阶段(事故发生前、发生中和发生后)组成,在每一个阶段,都需要建立相应的应急管理机制。
三、结论与建议
食品安全问题直接关系民众身体健康和生命安全。一方面采取制定完善食品安全标准，建立检验检测体系，加强监督检查，规定严厉的法律责任，及时向公众公布食品安全的有关情况，支持和鼓励食品安全方面的科研和合作等措施来保障中国老百姓的餐桌是安全的。制定完善相关制度，让经济行为在制度这只看不见的手下运行，是解决问题的根本有效手段;另一方面消费者在质量、卫生、安全指标方面对企业产品的自主选择是最有力最长远的促进因素。对于存在食品安全问题的企业和产品，消费者不去选择和购买，让这些企业和产品因为失去市场而推出市场。
参考文献：
[1]袁庆明:新制度经济学[m].中国发展出版社，2005
食品安全的制度篇8
内容提要:我国《食品安全法》在食品安全监管方面有若干制度创新，目前监管合作比监管分工更具挑战性与艰巨性，因而应废除各类商品免检制度。政府官员的问责机制不能取代国家对受害消费者的赔偿责任。食品安全监管部门应树立发展与规范并重、公平与效率兼顾、监管与服务相统一、监管与维权的理念。
一、三鹿事件催生了食品安全监管制度的根本创新2008年9月被公开披露的三鹿事件对中国经济与社会的冲击波不亚于汶川地震，堪称我国社会经济生活中的一次“大地震”。首先，三鹿事件严重损害了民族利益和社会公共利益。消费者是弱势群体，儿童消费者又是弱势群体中的弱势群体。其次，导致了企业产品安全度的诚信株连，包括企业内部的产品之间的诚信株连、纵向的行业株连和横向的地域株连，并导致了行业的重新洗牌。值得注意的是，消费生活中的“有罪推定”思维不同于刑法中的“无罪推定”思维，但的确深深植根于广大消费者的内心世界。其三，贬损了企业和企业家的社会责任品牌。广大消费者不禁要问，连婴幼儿的痛哭声都无法打动其良知的企业家究竟是一群什么样的人？其四，严重打击了消费者的消费信心，致使不少消费者持币待购，制约了食品产业的可持续健康发展。其五，充分暴露了我国现行食品安全监管制度的巨大漏洞以及食品安全监管部门监管能力的严重缺失。
三鹿事件的爆发为当时立法机关审议和修改《食品安全法》提供了经典的反面立法参考资料。为进一步落实以人为本的科学发展观，提高食品安全度，保障公众身体健康和生命安全，推动我国食品产业的健康发展，《食品安全法》在要求食品企业诚信经营、要求行业协会严格自律、鼓励公众理性消费、鼓励社会监督的同时，将创新食品安全监管制度、加大政府对消费者的保护力度作为该法的重中之重。
二、建立信息共享、快捷高效、无缝对接的全程食品安全监管体制由于食品安全涉及食品生产、加工、储藏、运输、流通和消费等诸多环节，任何一家监管部门都难以单独承担安全监管的重责大任。在“一个部门管不了”的情况下，现行食品安全监管体制被迫选择了多家部门分段监管的思路。其中，农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监管，工商部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故。
分段监管体制虽然有助于督促相关部门各司其职，避免“一个部门管不了”的现象，但也出现了“多个部门管不好”的弊端：监管部门之间既存在着监管重复，也存在着监管盲区。在“田头”到“餐桌”的各个食品生产经营环节，似乎都有农业、质监、工商、卫生等部门“重兵把守”，但有毒有害食品仍在市场上泛滥成灾。三鹿事件堪称这一监管体制弊端的经典脚注：作为三聚氰胺源头的奶源收购站就不属于上述任何部门的监管范围；而在消费者投诉产品质量问题后，相关部门之间要么缺乏信息互通，要么相互推诿。再如，对食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布等不属于任何一个环节的事项，由哪个部门负责并不明确，客观上又产生了部门职能交叉、问责不清的严重问题。由于职责分工不清，有些部门在小集团利益的驱使下，采取了“有利就抢着管，无利就让着管”的实用主义思维，必然削弱监管部门的监管效率，甚至贻误最佳监管时机。
为彻底打破“一个部门管不了、多个部门管不好”的恶性循环，《食品安全法》在坚持和完善多龙治水、分段监管体制的同时，要求建立信息共享、快捷高效、无缝对接的全程食品安全监管体制。为充分挖掘相关监管部门的监管资源，实现各监管部门之间的分工负责和职责明晰，立法者坚持和完善“多龙治水、分段监管”的多元监管体制，厘清了监管部门的法定职责。就中央层面的监管职责分工而言，《食品安全法》第4条第2款和第3款规定：“国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理”。就地方层面的监管职责分工而言，该法第5条第2款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作”。
为消弭监管空隙、铸造监管合力，提高监管效率，《食品安全法》第4条第1款要求国务院设立食品安全委员会，作为全国层面的监管议事协调机构。该委员会应着力于对食品安全监管工作进行协调和指导。为消除横向监管部门之间的监管盲区，该法第6条还要求县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。为保持食品安全监管体制的动态性与开发性，《食品安全法》第103条还授权国务院根据实际需要对食品安全监督管理体制作出调整。
为充分发挥地方政府对当地食品企业的监管资源优势，立法者要求地方政府对本行政区域的食品安全监管负总责。《食品安全法》第5条第1款和第3款规定：“县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，建立健全食品安全全程监督管理的工作机制；统一领导、指挥食品安全突发事件应对工作；完善、落实食品安全监督管理责任制，对食品安全监督管理部门进行评议、考核。上级人民政府所属部门在下级行政区域设置的机构应当在所在地人民政府的统一组织、协调下，依法做好食品安全监督管理工作”。地方政府对本行政区域的食品安全监管负总责有利有弊。利在于，地方政府对被监管对象最熟悉、最了解，最容易实现食品安全的源头治理；弊在于，地方政府与被监管企业有着千丝万缕的利益关系，出于本地财政收入、政绩和人情等多种因素的考量，地方政府有可能在食品安全监管方面推行地方保护主义。对这一潜在的监管道德风险，有关部门和社会各界应当保持高度警惕。
笔者认为，贯彻《食品安全法》的关键是，一手抓监管分工，一手抓监管合作。换言之，既强调每家监管部门依法勤勉、权威高效地履行各自法定职责；又强调监管部门之间信息共享、监管联动、无缝对接，最终全面建立360度全方位、24小时全天候地覆盖各种食品生产加工、流通和消费环节的合作监管体制。与监管分工相比，监管合作更具挑战性与艰巨性。
三、弘扬源头治理理念，建立统一的食品安全标准制度
食品安全标准的科学性、合理性、安全性与可靠性直接关系到广大消费者的人身安全。制定并且实施严格的食品安全标准是真正实现食品安全源头治理、防患于未然的前提条件。我国食品安全标准“不标准”一直是食品安全监管的软肋。从苏丹红到孔雀石绿，从夺命果冻到可能致癌的pvc保鲜膜等一系列食品安全事故，均与我国现行食品安全标准的“散、乱、差”有关。
所谓“散”，是指我国的食品安全标准缺乏统一性。既有国家标准，也有地方标准；既有行业标准，也有企业标准；国家标准中既有食品卫生标准，也有食品质量标准、食用农产品质量安全标准，有关食品的行业标准中也有强制执行的标准。
所谓“乱”，是指我国一些食品安全标准缺乏科学性、合理性。例如，有关馒头形状的标准就与食品安全没有任何关联。
所谓“差”，是指我国一些食品安全标准过于老化，缺乏前瞻性与针对性。许多标准（包括苏丹红与三聚氰胺的标准）都是在重大食品安全事故发生之后才诞生出来，而在重大食品安全事故发生之前则无此标准。
针对我国现行食品安全标准的“散、乱、差”问题，《食品安全法》第三章从五个方面对食品安全标准制度进行了制度创新：
首先，确立了食品安全标准的统一性。一是第19条将食品安全标准界定为强制执行的标准，除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准；二是第21条第1款要求食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号；三是第22条要求国务院卫生行政部门对现行的食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量标准和有关食品的行业标准中强制执行的标准予以整合，统一公布为食品安全国家标准；四是第23条要求食品安全国家标准经食品安全国家标准审评委员会审查通过；五是在没有食品安全国家标准的情况下，才例外允许制定食品安全地方标准。
其次，确立了食品安全标准的动态调整机制。《食品安全法》第16条明确规定，食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据；需要制定、修订相关食品安全国家标准的，国务院卫生行政部门应当立即制定、修订。第23条第2款也要求制定食品安全国家标准时，要依据食品安全风险评估结果并充分考虑食用农产品质量安全风险评估结果，参照相关的国际标准和国际食品安全风险评估结果。而食品安全风险评估是一个长期的、动态的机制。食品安全中的安全隐患（包括食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素）有可能随着科技的发展，不断地显现出来。食品安全风险评估结果变化了，食品安全标准也必须与时俱进。
其三，确立了以人为本的食品安全标准制定理念。《食品安全法》第99条将“食品安全”界定为“食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”；第18条要求制定食品安全标准以保障公众身体健康为宗旨，做到科学合理、安全可靠；第23条第2款要求制定食品安全国家标准时要广泛听取食品生产经营者和消费者的意见，以充分尊重广大消费者对标准制定的话语权。在实践中，有人认为我国现在生产力水平低，食品安全标准不能和发达国家看齐。这个观点是错误的。要正确看待中国特色。中国特色不是保护落后的代名词。相反，中国特色要求中国的食品更加安全，食品的生产经营更加人性化，食品安全标准也要与发达国家看齐。
其四，鼓励企业慎独自律，出台严格的食品安全标准。该法第25条既允许企业在其生产的食品没有食品安全国家标准或者地方标准的情况下制定企业标准，作为组织生产的依据；也鼓励食品生产企业追求卓越，见贤思齐，制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准。
四、弘扬勤勉行政理念，废除食品免检制度为在食品安全监管领域建设服务型政府，《食品安全法》弘扬了勤勉行政的立法理念。可圈可点的一个例证便是废除了食品免检制度，强化了食品检验力度。国家质量监督部门建立的食品免检制度就是诸多商品免检制度中的一项而已。虽然食品免检制度的设计本意是好的，但实际操作效果一直遭人诟病。三鹿事件误导和坑害广大消费者的危险杀手锏就是食品免检制度。因为，含有三聚氰胺的三鹿婴幼儿奶粉恰好就是免检食品。
有鉴于此，《食品安全法》第60条第1款明文禁止食品安全监督管理部门对食品实施免检，并在第2款和第3款要求加大食品检验力度：一是要求县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门对食品进行定期或者不定期的抽样检验；二是规定上述部门在执法工作中需要对食品进行检验时，要委托符合该法规定的食品检验机构进行，并支付相关费用。
《食品安全法》第60条第1款明文禁止食品安全监督管理机构对食品实施免检固然正确，但食品之外的其他商品免检制度何去何从，立法者语焉不详。在《消费者权益保护法》修改之际，笔者认为立法机关应当一鼓作气彻底废除各类商品免检制度。
食品免检制度本身的危害极其严重。首先，监管者放弃了对免检商品的监管职责。质量存有瑕疵甚至危险的商品，只要有免检招牌，即可一路绿灯，畅通无阻。二是企业放弃了自律。既然监管者都不再检查，企业何必自己跟自己过不去。公司的大股东、经营管理层乃至一线员工都会放松自律监管。三是助长了同行企业之间的不公平竞争。在免检招牌的庇护下，价高质次的免检商品招摇过市，而使没有免检招牌的同价质优商品举步维艰。四是误导了广大消费者的理性选择。许多消费者存在从众心理，对监管者免检的劣质商品自然也是深信无疑。
其实，免检制度设计本身的逻辑漏洞百出。因为，一个企业昨天诚信，并不代表今天诚信、明天继续诚信；一个企业昨天生产的商品合格，也不代表该企业今天和明天生产的商品依然合格。因此，监管者没有能力、也没有义务保证一个企业明天和后天生产的商品质优价廉。
鉴于免检制度本身蕴含的法律风险和道德风险，笔者建议在食品之外的其他商品出现重大群体性安全事故之前，应尽快废除各类商品免检制度。这也是从三鹿奶粉免检丑闻中萃取出来的重要法律营养素。
五、强化政府官员违反法定职责的法律责任追究机制在现实生活中，一些地方政府和行政机关固守“效率优先、兼顾公平”的传统发展观，、怠于履行保护消费者合法权益和净化食品市场秩序的安全监督管理职责，导致惟利是图的食品生产经营者有恃无恐地制造食品安全问题，一些重大食品安全事故屡屡发生。一些行政机关还为不具备法定食品生产经营资质的经营者大开绿灯，为其发放行政许可牌照，社会影响极坏。
法治的第一要义是治官，遏制官员为谋私而滥权、弄权与弃权的行为。《食品安全法》授予行政机关的食品安全监管职责对被监管者而言是行政权、国家公权力，对广大消费者与社会公众而言则是沉甸甸的责任。为督促行政权执掌者各司其职，立法者从反面规定了行政权执掌者拒绝或怠于行使监管职责、以及监管职责的法律责任。此种法律责任既包括国家对政府官员给予的行政处分，也包括国家对受害消费者承担的国家赔偿责任。
在2008年的三鹿事件中，某些监管部门的负责人主动引咎辞职，地方政府的主要负责人也被撤职。这种问责机制对于牢固树立法治政府、责任政府与服务型政府的新理念，保护消费者合法权益产生了积极的法律效果、社会效果与政治效果。为将此种问责机制常态化、制度化、规范化，《食品安全法》第95条分别规定了地方政府主要领导和监管部门主要领导的行政处分措施。虽然只有一个法条，但微言大义，对地方和部门领导的心理震慑能力不可小视。因为，无论省、自治区、直辖市一级人民政府的“一把手”，还是国务院所属监管部门的“一把手”，都有可能由于本地、本部门违反法定食品监管职责而被摘掉“乌纱帽”。
根据《食品安全法》第95条第1款之规定，县级以上地方政府在食品安全监督管理中违反该法规定、未履行职责，本行政区域出现重大食品安全事故、造成严重社会影响的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过、降级、撤职或者开除的处分。此处的“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”既包括地方政府主管食品安全监管工作的副职领导（如副县长、副区长、副市长、副省长），也包括地方政府的正职领导（如县长、区长、市长、省长）。
根据《食品安全法》第95条第2款之规定，县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门或者其他有关行政部门违反该法规定、不履行本法规定的职责或者、、的，依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过或者降级的处分；造成严重后果的，给予撤职或者开除的处分；其主要负责人应当引咎辞职。与地方政府官员的前述解释类似，该条款中的“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”既包括部门主管副职领导，也包括部门正职领导。倘若监管部门主要领导本人拒绝或怠于引咎辞职，依据《公务员法》第82条第4款，应当责令其辞去领导职务。
但是，政府官员的问责机制不能取代国家对受害消费者的赔偿责任。为了在食品安全领域更好地建设法治政府、诚信政府、勤勉政府和服务型政府，笔者曾在《食品安全法》审议过程中建议增加规定行政机关不作为的国家赔偿责任。但最终出台的《食品安全法》第95条并未规定国家赔偿责任。笔者认为，这一立法态度不能解读为国家赔偿缺乏法律依据。相反，倘若消费者由于地方政府或监管部门拒绝或怠于履行法定食品安全职责的具体行政行为而遭受损害、而且不可归责于食品生产经营者，受害消费者有权依据《行政诉讼法》和《国家赔偿法》对于该行政机关提起行政诉讼，行使国家赔偿请求权。
根据《国家赔偿法》第14条，赔偿义务机关赔偿损失后，应当责令有故意或者重大过失的工作人员承担部分或者全部赔偿费用；对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予行政处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。这就实现了行政机关对社会公众承担法律责任制度安排与公务员对其所在机关承担法律责任制度安排的有机衔接。
要注意区分国家赔偿与国家垫付的性质。在三鹿事件中，国家和地方政府曾替企业垫付了受害婴幼儿的医疗费。国家有权就其向受害消费者代垫的医疗费用依据无因管理之债的法理依据向责任企业行使追偿权。该笔费用应由责任企业承担，而不应转嫁到国家身上。因为，让国家买单等于让全体纳税人和公众消费者为责任企业买单。
从长远看，为彰显以人为本、执法为民的服务型政府理念，建议《食品安全法》未来修改时明确增加规定：“地方人民政府以及食品生产、流通、餐饮服务监督管理部门或者其他有关行政部门拒绝或者怠于履行本法规定的职责或者、造成消费者财产和人身损失的，受害消费者在无法从食品生产经营者获得民事损害赔偿时，可以对有过错的行政机关提起行政诉讼，请求获得国家赔偿”。该款规定强调了行政机关的先诉抗辩权，缩小了国家赔偿的范围。因为，只有无法从食品生产经营者获得民事损害赔偿的消费者才可以对有过错的行政机关提起行政诉讼，请求获得国家赔偿；至于可以从食品生产经营者获得民事损害赔偿的消费者无权直接对有过错的行政机关提起行政诉讼，请求获得国家赔偿。这就大大降低了国家赔偿的比例，不至于给各级人民政府财政支出造成较大压力。当然，治本之策是监管部门勤勉监管，加大保护食品消费者的工作力度，从而减少食品安全事故发生。
六、落实食品安全监管制度的核心要义是牢固树立以人为本的科学发展观要落实食品安全监管制度，必须牢固树立发展与规范并重的理念。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。笔者认为，发展是目标，规范是前提，法治是基础，和谐是关键。因此，食品安全监管部门在运用国家公权力介入市场时，要完整科学准确地把握规范与发展之间的辨证关系，把规范贯穿于食品行业发展的全过程。食品行业只能在规范中发展，在发展中规范。必须强调边发展、边规范。要彻底扭转“重发展、轻规范”，“先发展、后规范”，“只发展、不规范”的错误理念和做法。一些地方和部门片面放松对食品安全的监管活动，结果不是保护了市场，而是害了市场。一些地方在“地方保护主义”思想的驱使下，甘当假冒伪劣产品的保护伞，到头来不仅没有拉动当地的经济增长，反而拖累了地方经济发展，甚至导致了地方企业的整体诚信株连，教训极为深刻。近年来食品安全事故中大案要案的查处对于保护广大消费者的消费信心，推进食品行业的诚信经营，提高食品行业的竞争力发挥了积极作用。因此，加大食品安全监管力度，打击食品领域的违法犯罪行为，既是法治工程、规范工程、稳定工程，也是民生工程、发展工程、增长工程。
要落实食品安全监管制度，必须牢固树立公平与效率兼顾的理念。传统发展观认为，效率优先、兼顾公平；或者，在初次分配阶段强调效率，在二次分配阶段强调公平。长期以来，重效率、轻公平的思维定势潜移默化地影响着食品安全监管工作。重效率、轻公平的传统思维不仅导致公平正义、诚实守信的主流价值观受到污染，公平公正的市场秩序遭到破坏，效率目标也很难实现。公平与效率既有差异、冲突的一面，也有相容、共生的一面。在和谐的食品市场中，公平价值与效率价值同等宝贵。公平培育效率，效率成就公平。食品安全监管越严密，食品生产经营者越能慎独自律，食品市场越具有活力。
食品安全的制度篇9
关键词：食品安全显隐法律效果
近几年来，中国消费者饱受苏丹红、吊白块、瘦肉精、三氯氰胺之苦，特别是三鹿奶粉事件的发生使公众对于我们现在的食品安全问题给予了高度的关注。近日被曝出的毒胶囊、老酸奶事件再一次使药品、食品安全问题成为公众关注的焦点，也让我们认识到我国在食品、药品法律保障、安全监管方面仍然存在很多的漏洞。《中华人民共和国食品安全法》已于2009年2月28日通过，并于2009年6月1日开始正式实施。《食品安全法》的颁布和实施，为当前的食品安全问题提供的法律制度保障，开启了食品安全监管的新阶段。我们可以期待，它的实施必将提升全社会食品安全的法制水平，推动优质、安全食品的生产和消费，加强食品安全依法监督。我国《食品安全法》第96条规定：“生产不符合食品安全标准的食品或销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金。”这就是法律制度中被称为“十倍赔偿制度”，这是继我国《消费者权益保护法》中的双倍赔偿制度后，首次做出的另一带有惩罚性的法律规定。
一、第96条规定的“十倍赔偿制度”存在的理论分析
显和隐最早是由莫顿提出的一种功能划分。①把这种理论运用到法学中，我们可以看到，法律的显和隐基本上是根据法律效果同法律目的是否相符合，而从功能的层次分析角度进行划分的。当然，那些不符合立法本意的客观效果可能是消极的，也可能是积极的。在中国社会生活中普遍存在的“私了”现象，一方面表明国家正式法并不是不起作用，但其作用的结果却可能和其规范取向不同甚至相反；另一方面，正是对法律的规避，提供了一条制度创新途径。这就是法律的隐性反功能与隐。
法律的显是指法律的客观后果合乎立法者的本来意图，或者说是由立法者有意安排出来的；法律的隐则是指法律对社会的影响后果是看不见的或是立法者无意中所产生的，即这种后果超出了立法者的本来意图。“十倍赔偿”属于惩罚性赔偿（punitivedamages）。惩罚性赔偿（punitivedamages），也称示范性赔偿（exemplarydamages）或报复性赔偿（vindictivedamages），是指由法庭所做出的赔偿数额超出实际损害数额的赔偿②。惩罚性赔偿制度是英美法系中普通法的一种法律救济措施③。最早确立于英美侵权行为法中，如今已在英美法系国家得到了广泛认可，并且为诸多大陆法系国家所借鉴。
惩罚性赔偿制度在我国之前立法上仅体现在消法上的双倍赔偿制度，而《食品安全法》中“十倍赔偿”的规定无论在理论上还是在立法实践中都是很大的突破。实际上，在《食品安全法》中确立惩罚性赔偿制度具有其深层次的法理基础。
（一）“十倍赔偿制度”中赔偿责任的经济法属性
《食品安全法》中赔偿责任的经济法属性，是在《食品安全法》中确立惩罚性赔偿制度最深层次的法理基础。自由竞争是市场经济的基本特征，但自由并不是无限制的，否则将损害其他经济主体的合法权益。维护公益是经济法的立法目的，要求市场主体在市场行为过程中不能忽视公共利益，过分强调自身利益最大化，否则将遭到法律的制裁。这一点是由经济法坚持“社会本位”的属性所决定的。《食品安全法》是国家在规制食品经济秩序的过程中制定的法律，其立法本意在于规制食品安全问题，保护消费者的身心健康，维护社会稳定。因此，《食品安全法》应归属于经济法体系，而在食品安全法中规定的责任制度应是经济法上的责任。这种责任存在的意义，不仅仅是对受害者所受损失的补偿，更重要的是着眼于社会安定，维护社会整体利益的和谐。
（二）法经济学中的“定价制度”
在《食品安全法》中确立惩罚性赔偿制度的另一个重要的法理基础是源于法经济学中的“定价制度”。④从法经济学角度来看，法律制度不过是定价制度而已。也就是说，只有引入惩罚性赔偿制度，当侵权成本大于侵权收益时，提高违法成本，人们权衡利弊后才会遵守法律，法律效果才能真正实现，否则当侵权成本与侵权收益相当时，侵权人有可能无所顾忌地实施侵权行为。21世纪以来，大公司和大企业蓬勃兴起，各种不合格的商品导致对消费者损害的案件也频繁发生，惩罚性损害赔偿逐渐适用于产品责任，同时赔偿的数额也不断提高⑤。当生产者和销售者违反《食品安全法》的规定生产和销售了不合格产品时，从法经济学的角度，也应让其对所侵害的社会成本进行补偿。经营者作为理性的经济人，他们会平衡经济效益和违法成本之间的关系，一旦出现违法成本高于经济效益的情况，经营者就会自动减少违法行为。
二、“十倍赔偿”制度实践中出现的问题及分析
不可否认，《食品安全法》中的“十倍赔偿”规定具有重大意义。但我们也应看到，该制度对具体的构成要件没有进行规定，而且对数额的规定过于单一，因此，在消费者请求赔偿过程中的指引作用并不是十分明显，在实践中遇到了诸多问题：
（一）消费者维权之路举证难
按照《食品安全法》规定，十倍赔偿前提是“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品。”那什么情况才算是“明知”呢？在诸多案例中，商家都表示并不明知食品是有问题的。例如，一位消费者购买了真空包装的食品，出现质量问题后索赔时，超市并不认可。原因是：对真空包装且有合格证明的食品，商家销售前是不能“明知”其有质量问题的。在以往，只要消费者出具了医院的诊疗报告和保留了发票等证据之后，就可以按照《消费者权益保护法》要求退一赔一，但现在如果要求十倍赔偿，就意味着消费者要举证商家“明知”食品变质而销售的证据，这无疑提高了消费者举证的难度。
（二）食品消费金额小，索赔成本高
食品因自身性质决定了消费者购买的数量不会太大，总价也不会太高。当发现食品不符合安全标准时，消费者的确可以上法庭主张十倍赔偿，但是消费者必须先去鉴定食品有质量问题，或主张销售者“明知是不符合食品安全标准的食品”，而且要支付律师费、诉讼费、交通费等费用，还要耗费很多时间和精力。索赔成本高，会使消费者索赔的积极性大大降低。事实上，要让消费者有动力来推动诉讼，就必须建立便捷有效的惩罚性赔偿机制。
（三）赔偿金额单一且偏低
《食品安全法》中规定的惩罚性赔偿数额为“价款的十倍”。实践证明，单一的赔偿金额难以适应社会生活的需求。比如五元钱的啤酒，十倍的赔偿金也只有五十元。而消费者如果提讼程序，要交的各种费用远不止这个数目。在这种情况下，消费者大多会选择和解、退换货物等方式来解决问题。还有的消费者甚至直接选择不去索赔。有学者提出，做出这样一种机械死板却毫无回旋余地规定的最大好处在于替法官免去了思考的痛苦，最直接的坏处却在于使赔偿丧失了应有之义⑥。笔者认为，单一的赔偿金额难以实现实质公平。比如，一家企业故意生产危害人体健康的食品，而另一家企业只是由于过失造成食品质量不合格，他们所受的处罚是没有差别的。这有可能让故意生产不合格商品的企业更加肆无忌惮。
三、对“十倍赔偿”制度的思考与建议
“十倍赔偿”制度不仅可以激励消费者积极捍卫自身的权益，而且能够有效地打击、遏制危害食品安全的行为。但如何将这一制度在实践中得到更好的应用呢？笔者认为，可以从以下方面对这一制度进行完善。
（一）完善惩罚性赔偿的适用条件
我国《食品安全法》仅规定了“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品”的情况消费者可以请求“赔偿”，并没有对其适用条件进行进一步的阐述。笔者认为可以从以下几个角度来界定：
第一，行为人存在主观故意或重大过失。也就是说，在适用惩罚性赔偿时要考虑主观恶性程度。因为惩罚性赔偿具有不同于普通赔偿责任的严厉性，如果过分广泛地应用有可能造成负面影响。
第二，侵害结果的存在。在诉讼过程中，原告应该对受害情况、侵害程度等提出有力的证据。实际上，受害人能够请求的赔偿应依据受害人可以证明的损害状况来确定。
第三．因果关系的存在。食品消费造成的损害一般潜伏周期比较长，造成了损害后检测周期也较长。消费者可能因为担心遇到举证障碍而面临败诉，不愿提讼。因此，在司法实践中确定因果关系时，可以采取相对宽松的确定方式，以保护消费者的合法权益。
（二）关于赔偿数额问题
在英美法中，惩罚性损害赔偿金的数额由陪审团进行裁决。陪审团在确定处罚性赔偿数额大小时，考虑的因素如下：一是被告行为的可指责程度；二是与补偿性赔偿金构成合理比例；三是以往判例。如何突破我国《食品安全法》中单一赔偿数额的限制？有学者提出，应该在综合考量食品之多样性基础上，设置不同类别的赔偿标准。比如低价食品与高价食品的赔偿标准应有所区分⑦。笔者谨慎地认为，惩罚性赔偿的目的在于维护消费者的合法权益并保证正常的经济秩序，在确定具体数额的时候，应结合企业的具体情况。因为从经济法的角度来说，在社会上影响较大的企业应该担负更大的社会责任，因此在其商品出现问题时，也应当负担更大的赔偿责任。结合我国司法实践，在确定赔偿标准时可以考虑以下因素：1.侵权人的主观过错程度；2.受害人损失状况；3.侵权人的财产总量、市场地位；4.各地区经济发展状况。
四、结语
《食品安全法》中的惩罚性赔偿制度增强了消费者的维权信心，从长远来看，对于优化食品消费环境、增强食品安全有重要意义。但社会是不断发展的，任何制度都不可能天衣无缝地与现实相对接。我们所要研究的，就是如何在现行法律框架下将这一制度进行良好的运用，并在实践中不断完善，从而让其发挥更大的作用。综上，在“十倍赔偿”制度的基础上，细化索赔程序、加强社会监督、完善举证机制，能够让消费者在维权的道路上更加顺畅，也能让司法裁判过程更加简要，从而降低索赔成本、司法成本。如此，我国惩罚性损害赔偿的体系就能逐步建立起来。
法律的显与隐的区分，有助于我们解释某些法律现象，这些现象虽然没有达成其宣称的目的，但依然继续存在，或为人们所容忍。因此我们就不能仅仅注意某一法律是否达到其宣称的目的，而应将视野放宽，全面考虑问题。司法者进行司法活动也不能只考虑是否达到预期目的，而应当进一步避免可能造成的消极后果，或增加可能产生的积极后果。法律经济分析方法把诉讼成本计算进去来衡量法律效益，实际上就是把法律的显和隐通通纳入研究的视野范围。
因此，对于我国《食品安全法》第96条规定的“十倍赔偿制度“我们不应该盲目的乐观，不应该仅仅局限于立法者当初立法中所希望达到的目的，即显的发挥。而应该全面看待。对于立法上的美好规定，我们需要的是更多在实践中去考察这一制度到底发挥了多大的实效，并且关注于它可能带来的负面影响，即其在实践中所表现出来的一些隐。只有这样，通过全面看待，找到问题所在，研究如何发挥其最大功效的途径，从而最终实现其积极功能。
注：本文为江西师范大学研究生创新基金资助课题
注释：
[1]RobertK.merton,“manifestandLatentFunction”inSocialtheoryandSocialStructure.n.Y.:Freepress,1968,pp.74-91.
[2]note，“exemplaryDamagesintheLawoftorts”，70Harv.L.Rev.517，517（1957），andHucklev.money，95eng.Rep.768（K.B.1763）.转引自王利明.惩罚性赔偿研究[J].中国社会科学，2000，（4）：112.
[3]王利明.民法典・侵权责任法研究[m].北京：人民法院出版社，2003：662.
[4]李岩.《食品安全法》“十倍赔偿”制度的法理分析与现实考察.经济研究导刊，2010（29）：149
[5]王利明.惩罚性赔偿研究[J].中国社会科学，2000（4）：113.
食品安全的制度篇10
关键词？演食品安全；公司治理；公共董事；公共利益
[中图分类号]F272；tS201.6[文献标识码]a[文章编号]1673-0461（2015）07-0055-08
一、引言
“三聚氰胺奶粉”、“瘦肉精”、“塑化剂”、“福喜过期肉”等多起社会影响恶劣的食品安全公共事件，表明我国已经进入食品安全事件的高发期。而在现有的食品安全监管制度下，我国食品安全存在一定的监管困境，无法有效地防范食品安全事故的频发，亟待在体制机制上进行创新，其关键之一是要将《食品安全法》的立法精神和基本规则与创新性的配套制度安排和组织安排有机地结合起来。我国于2013年组建“国家食品药品监督管理总局”，并于2014年开始《食品安全法》修订草案的征求意见，这些动作均表明了中央政府加强食品监督和积极治理食品安全问题的决心，也为今后的食品安全监管提供了顶层的设计，同时也预示在新的组织架构和法规下创新食品监管制度和监管机制的必要性和迫切性。
每一起食品安全公共事件均构成对政府食品安全监管能力的考验，并凸显出当前的监管困境，要走出监管困境，当务之急是依托现有的法律框架和组织框架，优化食品安全监管机制，寻求可能的制度上的创新和突破。值得注意的是，2013年初爆发的欧洲“马肉丑闻”和美国“假冒海鲜”等食品事件表明，即使在食品监管法规比较完善的欧美国家，仍然存在食品安全事件大规模爆发的制度条件。因此，食品安全公共事件在我国频频发生，与我国市场制度的不完善有关，更为重要的是，食品安全问题还与现代公司治理制度的缺陷存在关联。这是对西方发达国家市场仍然存在食品安全问题的一个关键注解，但是这一观点还未得到应有的重视。2014年《食品安全法》修订草案的重点内容包括：强化企业主体责任落实、创新监管机制方式，以及完善食品安全社会共治。可见，本文从公司治理层面上思考食品安全监管机制的创新，与这一《食品安全法》修订草案的修订方向契合。
二、现有的食品安全问题治理机制
（一）外部公共治理机制：媒体监督与政府监管
在现代经济体制中，食品安全问题的治理主要是依赖企业之外的治理力量来实现的，食品安全的受害者也是依靠外部的公共治理机制来维护其自身利益的，这些外部公共治理机制主要是公共媒体的监督和以政府为主体的监管。政府和媒体均与公司在社会利益上有关系（Freeman，1984）[1]，而这种社会利益很好地体现在食品安全上。
在每一起食品安全公共事件中，公共媒体总是扮演积极的作用，或者率先通过独立调查如最近的福喜事件，将问题食品和问题企业揭露出来；或者在企业被查处后，提供海量的相关报道。媒体在食品安全的监管中具有一定的潜力，可以及时地曝光食品安全问题，并发挥积极的作用（吴光秋和郏贡献，2004；黄旦和郭丽华2008；王宇，2010）[2-4]。新闻媒体对食品安全事件的关注，不仅可以起到舆论监督的作用，也可以通过警示、倡导，推动食品安全得到有效的法律保障（顾理平，2008）[5]。因此，从媒体的治理角色来看，媒体以其特有的职业敏感性对食品安全问题具有高度的关注，有动机积极主动地披露食品安全事件，很好地满足了社会公众了解食品安全事件的信息需求。媒体对食品安全问题的揭露，以及事态发展信息的传播，具有披露的及时性以及影响的广泛性。因此，媒体的确能发挥对食品安全问题的公共舆论监督作用。不过媒体披露存在的致命局限是，有时信息的可靠性存在问题，且通常不具有专家的权威性，以及其对食品安全事件的选择性传播可能会导致公众做出过度的解读甚至于误读，从而产生消极和负面的社会影响（涂建明，2013）[6]。
虽然公共媒体在食品安全监督中起到积极的作用，但是我国仍然是政府主导型的食品安全监管模式。政府一直被认为是食品安全治理的主导力量，承担着食品安全保障的职责（Henson和Caswell，1999；Loader和Hobbs，1999；索珊珊，2004；左伟，2009；胡颖廉，2008）[7-11]。从政府的治理角色来看，人们寄希望于政府完善食品安全的法律规范，以及能彻底地调查食品安全问题并尽快处罚和消除食品的安全隐患，如政府的食品监管部门所做的工作，以及司法服务在补偿受害人方面所给予的法律援助。但是政府治理在现实条件下总是显得缺乏效率和滞后，由于存在信息不对称、监管力量不足、地方保护主义以及权力部门的寻租问题等等诸多因素都可能影响到政府的治理效率，因此，政府监督的效率亟待提高（王耀忠，2006；李怀、赵万里，2009；刘鹏，2010）[12-14]。
此外，企业和政府共同保障食品安全这一公共目标，也得到一定的支持。企业具有保障食品安全的基本责任，而政府的角色是监督企业履行其食品安全职责（tompkin，2001；Garcia，2007）[15-16]。在我国，可以借鉴欧美等国家在食品安全管理中的做法，寻求企业与政府的协作，以及在食品安全监管决策过程中增加公民和利益相关者的参与（薛庆根，2006；傅家荣和杨娜，2008；高秦伟，2010）[17-19]。而更多的文献支持政府和企业之外的力量介入食品安全问题的治理，主要是将食品消费者纳入多元治理机制，构建一个多主体参与并协同互动的食品安全市场监管架构，发挥多元监管方式在应对食品安全危机中的作用，如形成综合政府、社会自治组织和消费者等三种治理力量的复合治理机制，改变以“改善政府监管”为路径依赖的主流范式（戎素云，2006；耿莉萍，2009；颜海娜和聂勇浩，2009；王虎和李长健，2008；焦志伦和陈志卷，2010；崔卓兰和宋慧宇，2010；吕方，2010）[20-26]。这实际上是《食品安全法》修订草案所强调的食品安全社会共治。
综观现有的食品安全治理思路，研究者认识到我国目前政府主导型食品安全监管机制存在不足，媒体治理也存在一定的缺陷。在探讨更为有效的食品安全监管机制，较多的观点倾向于多方力量共同参与食品安全的监管模式。国外的食品安全监管理论与实践经验表明，实现有效的食品监管需要增加食品安全监管的透明度、责任感和公众参与度，要发挥食品安全利益相关者的积极作用。
（二）具有潜力的内部治理机制
从治理的形式来看，媒体监督和政府监管这两种公共治理机制均是外在于企业的。而从治理的动机来看，媒体和政府关注食品安全的动机均不同于其他利益相关者，政府监管的动机是维护社会秩序和公共安全，媒体是出于社会良知和自身的传媒职业利益才介入食品安全事件的。从治理的局限性来看，外部治理机制存在一些明显的缺陷，它们均是事后机制，主要是事后的查处和曝光，同时也是一种间接机制，通常不能直接地作用到食品的研发和生产经营的过程中，而这些治理局限性会影响到外部治理的效率。
根据我国的《食品安全法》，食品企业是食品安全的第一责任主体。在食品安全事件中，只有研发、生产和销售食品的企业和食品消费者才是最直接的局中人，因此，食品安全问题的根本解决还得围绕着“生产者―消费者”这一层利益关系来展开。除了依靠政府监管和媒体监督以外，还需要一种更为直接地针对食品企业的治理机制，其能比较直接地渗透到食品的销售、生产和研发等多环节的安全隐患，这只有食品企业的内部公司治理机制才可以胜任。从食品消费者的角度来看，一旦食品企业的内部治理失效了，才需要媒体及时的披露以及政府快速、有力的查处。如果企业内部治理机制能够自我约束安全隐患，外部治理机制的需求就会下降，外部治理机构的压力会降低。可见，内部治理机制和外部治理机制共同构成一个完整的治理食品安全的治理体系。尤其对于规模化食品企业，一个内部治理机制弱化的食品安全监管体系是有缺陷的，其无法落实食品企业是食品安全第一责任方的治理理念。对于小规模食品企业，由于存在天然的内部治理机制缺陷，只能依靠外部的监管机制发挥作用。
目前的研究虽然提到在食品安全监管中企业和消费者积极参与的必要性和重要性，并提出多主体参与并协同互动的食品安全市场监管架构，但是这一“共同治理观”尚且缺乏有效的微观实现机制，尤其关键的是，其缺乏匹配的公司治理层面的制度安排，使得食品安全的“共同治理观”仅停留在理念上和一些简单的制度安排上，如社会公众举报等措施。现有的研究较少关注到食品安全问题背后的公司治理问题，而公共食品安全问题的产生，多由食品企业不负责的机会主义经营管理行为所致，如不按规范生产以及为降低成本使用劣质辅料等，公司董事会对于食品安全问题应该承担直接的责任。一方面，企业自身缺乏良好的或有效的治理制度，使企业的经营管理中的机会主义行为未得到有效约束，并通过监管制度的缺陷，放大为食品安全公共事件；另一方面，有许多公司治理比较完备的规模化食品企业，同样成为食品安全问题的发源地，其掌握公司内部信息的公司治理层和管理层对于食品安全事件应承担直接的责任，其中董事会的治理失效显示当前内部治理机制监督弱化这一治理制度缺陷值得关注。
食品安全公共事件是企业与消费者之间在食品安全这一公共利益上的显性冲突。现有的公司治理机制是调节股东和管理层之间以及股东之间利益冲突的制度安排，而要通过内部公司治理机制来调节食品企业和食品消费者之间的利益冲突，以实现对食品消费者利益的保护和对企业经营管理中机会主义行为的制约，现有的公司治理机制很难胜任。但是，公司治理是约束企业经营管理活动和行为的基础性的、关键性的制度安排，由于社会公众往往是食品安全事件的现实和潜在受害者，具有对食品安全的公共需求，对保障食品安全公共利益的外部监管和内部监督机制均有较强的关注动机。现有的研究主要关注外部治理机制的作用，对于内部治理机制的关注不多，而公司治理理论和利益相关者的治理作用在解释和应对食品企业的机会主义经营管理行为上具有很大的潜力。从公司治理层面来讨论诱发食品安全问题的关键制度局限以及可能的改进，考虑从公司治理层面以董事会制度的创新来实现食品安全监管机制的创新，为公众参与治理食品安全提供相对切实可行和更为高效的治理制度安排，与现有的研究相比，这是一条新的研究路径。
三、公司治理视角的食品安全问题分析
（一）食品受众：食品企业利益相关者
从利益相关者理论来看，企业契约网络所涉及的利益相关者，体现为股东、管理者、雇员、消费者、供应商等多类主体。食品的现实消费者和潜在消费者会涉及到十分广泛的社会公众（本文均称为“食品受众”）。企业生产的食品需要被食品受众所购买和消费，这种“经济依赖性”构成了食品企业和食品受众之间的利益纽带，而且，由于他们可能因企业不规范的生产和销售行为而身心健康受损，这加强了食品受众作为利益相关者与食品企业的利益关联。因此，从利益相关者的概念内涵来判断，现代社会广泛的食品受众是食品行业及食品企业的“关键利益相关者”。
食品安全事件一旦发生，食品受众是直接的受害者，问题产品的曝光会驱使食品受众选择“以脚投票”，企业将面临巨额诉讼赔偿和客户资源枯竭，企业与食品受众之间的物质和利益纽带断裂。从企业行为的角度来看，食品安全问题源于食品企业经营管理中的机会主义行为，即企业过于关注企业经营中的短期利益而忽视应坚守的食品安全这一食品受众的公共利益底线，其在追求股东利益最大化的过程中，以损害食品受众的身心健康为代价。食品安全问题一经曝光和查处，企业和食品受众之间的关系迅速恶化，企业失去了食品受众的信任和需求，企业危机和市场危机随之而来。从食品受众的角度来看，作为食品企业的关键利益相关者，除了收回对问题企业和问题食品的信任和购买需求，其只能在受害后实施以脚投票或寻求诉讼等惩罚方式，而在食品生产的事中和事前（即研发阶段）对保障自己的食品安全权益是无能为力的，这种不对称的行为选择一定程度地纵容了企业的机会主义行为。
（二）食品企业机会主义行为与内部治理失效
食品安全事件的发生客观上存在着外部监管效率的原因，但是其更深层的原因是食品企业和食品受众之间利益关系格局的失衡，即在企业经营管理过程中，追求股东利益最大化的企业经营管理行为具有机会主义取向，会损及食品受众的食品安全需求。目标取向短期化的机会主义行为体现为企业生产和销售问题食品，既损害到食品受众的利益，最终也会损害到股东利益和管理层自身利益。之所以产生这一结果，还是由于企业经营管理中股东力量过于强势以及对机会主义行为约束的失效。这些机会主义行为正是在主流的公司治理制度约束框架下发生的，恰恰反映主流公司治理制度存在一定的缺陷。如“三聚氰胺事件”等食品安全案例表明，企业的董事会和管理层在完全知情和有控制能力的情况下，却纵容不安全食品的研发、生产和销售，公司的治理层和管理层对于食品安全问题负有不可推卸的责任。
对规模化的食品企业，其均采用公司制组织形式，因此其在食品安全问题上的内部治理失效表明，当前的公司治理存在一定的缺陷，而且这些公司治理缺陷会诱导食品安全问题。现有的公司治理制度是以“股东利益至上”为治理逻辑的（杨瑞龙、周业安，2000）[27]，内部治理从根本上代表的是股东的利益，并以股东利益最大化为目标。既然现有的主流公司治理制度以维护股东的利益为第一目标，满足食品受众的利益则是服从于这一目标的低一层次的目标。从董事会的基本构成来看，主要是大股东的利益代表和中小股东的利益代表，其他利益相关者的利益并没有直接体现在董事会，而必须要通过股东对自身利益影响的考量来间接地反映。当股东利益和食品受众的利益不发生冲突时，股东利益和食品受众利益是相互调和的，因而不存在明显的诱发食品安全问题的制度因素。但是，根据股东中心理论，“股东利益至上”会驱使企业管理层处在很强的短期目标取向之中，常常不能顾及公司的长远发展（付俊文、赵红，2006）[28]，使得企业追求短期利益的机会主义经营管理行为在一定的条件下会侵害食品受众的利益，激烈的冲突使得股东利益和食品受众利益难以调和，从而爆发食品安全问题。因此，从公司治理视角来看，食品安全问题有公司治理缺陷方面的诱因。
与此不同的是，利益相关者理论认为企业管理层在企业的经营活动中应注重公司利益相关者的利益要求（Blair，1995）[29]，应该战略性地管理企业与利益相关者之间的关系（Freeman，1984）[1]。因此，从利益相关者的角度来看，它更强调企业利益和食品受众等利益相关者之间利益的一致性。但是，在“股东利益至上”观念的主导下，企业追求的股东利益会偏离食品受众的利益（如食品安全）。这与管理行为缺乏有效的约束有关，企业治理层和管理层有意地规避约束而机会主义地追求自身的短期利益，其中股东无法通过自我约束来限制其机会主义的自利行为，形成内部公司治理机制的失灵，这是食品安全问题产生的重要根源之一。公司治理机制失灵的表现之一，是食品企业的管理层在一定的市场条件下机会主义地选择牺牲食品受众的利益，以实现短期的股东利益目标和自身利益目标，并产生与食品受众利益无法调和的局面，激烈的冲突外化为食品安全公共事件。如当市场竞争激烈并影响食品企业的生存时，侵犯食品消费者的事件就很容易发生。诸多的食品安全事件中，企业为了追求投资者短期利润的最大化，而机会主义地生产和销售那些危害社会公众健康的食品，一旦被曝光查处即导致企业危机。虽然外部的监管滞后使这些投机行为得逞，但是企业的内部治理机制并没有基础性地约束这些机会主义行为，才是问题的关键。在公司董事会中，内部董事从根本上代表大股东利益，独立董事代表中小股东的利益，谁能直接代表食品受众的利益呢？从公司法的法理基础来判断，董事并不直接代表食品受众的利益，当股东利益、管理层利益和食品受众利益相冲突时，现有的公司治理机制会纵容股东和管理层选择忽略公共利益的机会主义行为。此外，从现有的市场经济运行和企业行为模式来看，公司治理层和管理层会出于利益相关者的社会责任和商业伦理约束（李维安和王世权，2007）[30]主动确保食品的安全性，但这是一种软性约束。
（三）关键利益相关者：改进内部治理的力量
从利益相关者理论与实践的进展（李维安和王世权，2007）[30]来看，食品受众可以理解为企业食品的关键利益相关者。由于食品受众提供的信任和购买需求是食品企业存续的基础，食品企业最大的经营风险之一即食品安全风险最终会反映到食品受众的身心健康受损上，因此食品受众对于制约食品企业侵害公共利益的机会主义行为有较强烈的诉求。当外部监管和社会公共监督并不令人满意，且面对的是生活必需品时，食品受众应该有强烈的动机直接制约食品企业的机会主义行为。但是，食品受众并不是股东，目前尚无食品受众直接参与公司治理的制度安排。
基于食品安全问题的严重后果、当前应对的迫切性以及当下的监管困境，发挥食品受众作为关键利益相关者应具有的积极治理作用是值得期待的。以投资者的利益保护为例，股东积极行动主义通过股东积极地干预企业的经营管理确保其投资价值，可以避免股东对企业消极地“以脚投票”的行为选择。那么对于食品受众，是否也存在这样的机制？除了依靠政府食品安全监管机构的监督机制，食品受众是否可以作为“积极的利益相关者”，积极地将对关系到食品安全的质量标准、安全生产过程和管理保证等诉求，借助于利益代言人的治理角色如具有某一特定身份且独立于股东的董事，通过公司治理层面和管理运作层面直接地投射到食品企业的产品设计、生产、加工和流通等各个经营环节？这实际上是寻求将食品受众的外部监督实现内部化的制度安排（涂建明，2013）[6]。有了这一制度安排，食品受众就可以发挥更为积极、主动的治理角色，而不是停留在作为食品公共事件中受害者的被动角色即只能在爆发食品安全问题时消极地实施“以脚投票”和寻求司法救助，以至于在每一次食品公共事件中，食品受众受害者都为其消极、被动的治理行为付出代价。食品受众进行积极行动的另一个重要的理由是，食品需求是人们的基本生活需求，如乳制品和肉制品，如果这些食品安全均存在严重的问题，人们选择回避并不符合其自身根本的、长远的利益，应该说人们没有退路，其更为理性的行为是选择积极地应对，这既是对个人利益负责，也是对群体（如民族）的生存和健康负责。这一层利益关系远远超越食品在一般商品交易层面体现的利益关系，这为发展国家层面的司法保护与监管制度、公共媒体的监督和企业层面的治理制度等保障食品受众公共安全的制度安排提供了充分的理由。
基于食品企业和食品受众之间存在非常关键的利益关系，需要确立食品受众作为关键利益相关者所应具有的治理角色，将其引入到更为积极地和更为直接地制约公司股东和管理者的机会主义行为的机制中，形成一个有助于其参与制约公司治理层和管理层的机会主义行为，并将食品受众的外部监督内部化的系统性制度安排。市场的监管层有责任推动这一机制的建设，并使其成为公司治理改革的一个重要的方向。这是落实食品企业作为食品安全的第一责任方，从根本上抑制食品安全问题降低企业危机和市场危机发生可能性的战略性选择，它与影响日盛的利益相关者治理理念一脉相承，且有所发展。在当前的公司治理制度中如何引入食品受众参与食品安全的防范和控制，尤其是参与食品企业的公共安全制约机制，则需要进行管理制度设计上的创新，这一思路也吻合食品安全治理文献中所关注的发挥消费者积极参与治理的共识。
四、董事会公共利益内置与公共董事制度
（一）公司治理亟待创新
从美国次贷危机的发生和发展，可以窥见公司管理层和股东倾向于短期化逐利的机会主义行为，而此前的美国萨班斯法案针对公司治理制度所做的完善并没有有效地约束公司高管和股东的贪婪逐利行为。当前，主流公司治理的核心逻辑是如何确保股东利益最大化，尽管会出于商业伦理和履行企业社会责任的要求，考虑公共利益，但是在一定的市场条件下，管理层为了追求股东利益和自身利益而侵害公共利益的机会主义行为时有发生，食品安全、药品安全和环境污染等社会公共事件，均是典型的股东利益和公共利益存在激烈冲突的表现，而对于公共利益的保护只能靠事后和间接的治理机制来实现，无法在公司治理层面得到有效的保障。这表明当前主流的公司治理机制在应对食品安全问题上存在明显的局限性。
因此，如果不在公司治理机制上有所创新，食品企业侵害食品受众公共利益的机会主义行为仍然无法避免。美国在“安然事件”和“世通事件”等财务丑闻后，通过完善独立董事和审计委员会制度来强化董事会的监督，以应对企业的经营管理风险，但这无法从根本上遏制股东和管理层的机会主义行为。现有的以美国为典型的公司治理改革模式，总是试图强化代表股东利益的董事会的监督作用（金华，2012）[31]，但是，它无法从根本上解决股东和管理层的机会主义行为所映射的公司治理核心逻辑“股东利益至上”形成的制度缺陷。企业治理层和管理层的自利行为，面对股东利益和公共利益的冲突，更倾向于抛弃公共利益。因此，一味地修补董事会制度，而不是依据利益相关者理论摒弃“股东利益至上”治理逻辑来重塑公司治理制度，未来的食品企业仍将面临食品安全公共危机。
从“三聚氰胺”等食品安全公共事件可以透视出，并不是公司董事会缺乏有力的领导和控制能力，而是由于企业的经营管理者要服从于股东利益最大化，会受制于自身以及股东对利益的贪婪，在一定的市场条件下，对于企业的非股东利益相关者（尤其是食品受众）利益进行过度地掘取，以及短期逐利的机会主义取向会诱导管理行为偏离公共利益，从而产生食品安全问题，并衍生出企业危机和市场危机。从这一视角来看，企业危机和市场危机的生成、发展实质上是源于企业对“公共利益”的过度掘取和抛弃，而食品安全公共事件是食品企业对食品安全这一公共利益底线的践踏。因此，企业危机和市场危机的消除应该取决于“股东利益”对“公共利益”的协调与和解，通过克服公司治理的缺陷，走出股东和非股东利益相关者之间相互冲突的僵局。从食品安全治理的视角来看，正视食品受众作为企业关键利益相关者的治理权力，通过其对股东利益的制衡，实现股东与食品受众之间的利益协调，以利益协调化解利益冲突，将食品安全这一“公共利益”植入规模化食品企业的公司治理逻辑，这是一个重塑公司治理的新思路。接下来的问题是，如何通过企业的微观机制来实现这一个治理思路？
（二）董事会的公共利益内置与公共董事的治理角色
以上分析表明，应该在公司治理机制上进行一定的创新。创新的关键之一是将公共利益内置于董事会，即要实现在董事会的重大经营决策中直接地、充分地考虑非股东利益相关者（包括食品受众）的公共利益诉求；创新的关键之二是将外部的社会公众的监督导入企业的内部（涂建明，2013）[6]，实现外部监督内部化，以确保社会公众的公共利益；创新的关键之三是确定特定的治理角色，即围绕以上两点，确定一个专门的公司治理角色，在董事会代言社会公众利益，表达社会公众的利益诉求，与股东的代表沟通，平衡股东利益与公共利益。
在现有的机制中，董事会的董事通常是大股东的利益代表，独立董事代表中小投资者的利益，基于当前公司规制的这种利益代表格局，无法直接体现非股东利益相关者（包括食品受众）的利益诉求。若要使得董事会能直接考虑非股东利益相关者的利益诉求，必须在董事会中有非股东利益相关者（包括食品受众）的利益代言人，可以将在董事会中代言非股东利益相关者的董事称为“公共董事”。如此以来，通过重新塑造董事会的结构，增设代表非股东利益相关者的公共董事，通过公共董事在公司经营管理的重大决策中表达非股东利益相关者的公共利益诉求。通过公共董事对股东侵害公共利益的行为独立地判断和发表意见，形成制衡股东机会主义行为的新格局。这可落实笔者所提出的公司治理创新的三个关键点。更理想的情形是，在董事会下设公共利益专门委员会，由公共董事任召集人，其他董事为成员，负责调查、判断和报告股东对公共利益的侵害，负责协调股东的利益和非股东利益相关者的利益。
因此，公共利益内置、外部监督内部化以及公共董事的选聘所实施的公司治理机制创新，预期可保障非股东利益相关者（包括食品受众）的利益，以此治理企业的机会主义行为，改变单边意义的“股东利益至上”公司治理逻辑。这一改革思路与关键利益相关者治理理论[30]是一致的，并为关键利益相关者治理理论的落地提供了现实可行的微观实现机制，即建立公共董事制度以及基于公共董事制度的公共利益委员会是将关键利益相关者治理理论付诸企业实践的制度安排。
（三）在规模化食品企业建立公共董事制度
如前所述，食品企业产生的食品安全问题可以从公司治理缺陷和公司治理失效中得到解释。因此，将食品受众所关注的食品安全这一公共利益内置于规模化食品企业的董事会，加强其对股东行为和管理层行为的内在制约，是通过重塑公司治理机制以应对食品安全问题的创新性对策。
在规模化食品企业推行公共董事制度，强制性地要求重要的食品企业（如公开上市的食品企业）在其董事会下设立公共利益委员会，选聘一定数量的公共董事，使公共董事能在董事会公共利益委员会积极履职，践行其关键利益相关者参与公司治理的职能。对于其他有条件下的食品企业，也鼓励进行这样的制度安排。推而广之，凡是其产品和服务直接涉及公共健康安全的企业，如药品企业也需要选聘公共董事（涂建明，2013）[6]，通过发挥公共董事的监督职能，以公司治理机制来防范和制约企业对公共利益的侵害行为。
从运行机制来看，食品企业的公共利益委员会应由公共董事任召集人，监督公司的食品安全问题，对涉及食品安全问题的重大议案进行审核、沟通和披露。这个以公共董事为召集人的专门委员会，可以充分地利用外部食品安全专家的意见和自己的专业判断（如公共董事本身就是食品安全专家），对公司涉及公共利益的食品安全经营管理事项提供一个兼具独立性和专业性的监督保障。虽然现有的代表股东利益的董事会专门委员（如安全生产委员会）也可以履行类似的内部食品安全监督职能，但是，即便是独立董事，仍然是以股东的利益思维和商业伦理的软约束来应对食品安全问题，无法摆脱“股东利益至上”的行为逻辑，以及无法有效地制约股东、管理层侵害食品安全公共利益的机会主义行为。公共董事代表广大非股东利益相关者的利益，在食品企业主要是食品受众的公共利益，通过公共董事任职于董事会来保护社会公众的食品安全这一公共利益，在公司内部治理的层面有效地监督公司的食品安全问题，形成比较刚性的保障机制。如此以来，通过创新董事会制度，实现社会公众对公共利益即食品安全监督的内部化，通过公共董事这一利益代言人，实现在公司治理层面上应对股东和管理层的机会主义行为，使食品安全问题得到有效的治理。这一治理思路和《食品安全法》修订草案的“社会共治”思路是契合的，它考虑了食品受众参与社会共同治理的作用，并依托公司治理创新，找到了落实食品受众参与内部治理食品安全问题的微观机制。此外，由于公共董事需要股东大会来确定人选，其代表的又是非股东利益相关者的利益，当然很难期望股东会自愿聘请公共董事，因此，由监管层强制性地推行公司选聘公共董事显得非常有必要。从公司的角度来看，当公司发生重大的食品安全事件的情境下，股东大会就有动力通过选聘公共董事来恢复社会公众对食品安全的信心，以化解食品安全公共危机，实现与社会公众的和解。这些必要和可能的安排，使得公共董事制度具有现实的可行性。
（四）公共董事制度的治理潜能
在规模化食品企业中，通过建立和完善公共董事的选聘、考评和监督机制，将公共董事制度建立起来。在选聘和运作上，公共董事制度非常类似于独立董事制度的运作，如由其股东大会决定选聘经过监管机构认证的公共董事人选，需要有专门的委员会如公共利益委员会来开展监督工作，以及需要其发表独立意见和报告，通过其有效的履职对董事会负责并与监管方进行充分的信息沟通。不同之处在于，公共董事的人选来自符合一定条件的社会专业人士如具有食品安全专长的行业专家，并代表食品受众而非股东的利益。由于公共董事并非从食品受众中直接选出，那么就需要通过相关的法律规范明确其履行代言公共利益的法定义务和公司责任，并通过一定的机制确保公共董事和食品受众之间的互信和互动。
公共董事制度的运作要受到政府监管部门的监督。如依托中国食品药品监督管理总局或中国证监会实施相应的监管，督促有条件的食品企业设立和运行规范的公共董事制度，并将食品药品监督管理部门的食品监管工作、外部媒体的公共监督和食品企业公共利益委员会的公共董事履职整合起来，建立有效的沟通机制。如由中国食品药品监督管理总局负责推出食品企业公共董事的治理规范，对于公共董事的任职资格进行审查、认证，对于公共董事的履职指南，对于未能合规地履行食品安全监督职责的公共董事进行谴责等相应的处罚。对于涉及到上市公司的规范建设，需要中国食品药品监督管理总局与中国证监会的协同监管。与独立董事一样，要使公共董事制度有效地运行起来，需要在制度建设、认证、评价和处罚等机制上进行完善，尤其是需要在食品企业宣传和推广这一公司治理新模式，并使之得到社会上广大食品受众的支持和参与，将其发展成为维护自身食品公共安全的关键机制。
公共董事在董事会发挥制衡股东行为的作用，实际上可以与外部监督共同形成多维度制约食品企业机会主义行为的格局。在公司董事会进行重大决策的过程中，公共董事需要参与决策过程，审视公司的议案是否存在侵害公共利益的地方，并就公共利益的保护发表独立的意见，并公开披露该意见。公共董事在董事会的履职，对股东利益主导的企业经营管理行为起到制衡作用。公共董事需要通过企业内部控制机构监督和检查企业运作层面的安全问题，就企业经营管理过程中存在的安全隐患和安全问题，与代表股东利益的内部董事和独立董事进行充分的沟通和交流，其中与独立董事的沟通可以获得中小股东利益代表的支持，对大股东的机会主义行为形成有力的制衡。在这一制度安排中，公司董事会的利益博弈格局会形成复杂的三方利益博弈（涂建明，2013）[6]，即内部董事、独立董事和公共董事各代言利益之间的相互制衡，更易于抑制大股东及其利益代表的机会主义行为，使企业的经营管理能充分地考虑到食品受众等弱势群体的利益诉求，从而能更为有效地监督和制约偏离社会公众利益的企业机会主义管理行为。这在一定程度上发展和深化了董事会制度。
从社会角度来看，由于公共董事的背后是食品消费者等社会公众，因此社会公众可以避免消极的“以脚投票”行为，可寄托于更为完善的治理体系来有力地治理食品安全问题，即企业外部的政府和媒体形成的治理以及企业内部的公共董事形成的治理，这一“食品安全社会共治”创新机制，预期可以更为有效地保护社会公众的食品安全利益。
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