关于土地占用相关法律篇1
关键词：周转用地；法律性质；完善建议
中图分类号：D911.05文献标识码：a文章编号：1003-2738（2012）04-0139-01
引言
新民居建设是在推进新农村建设、实现城乡一体化的大背景下，在河北省内计划并开始推进的战略性工程。这对于统筹城乡协调发展，全面加快社会主义新农村建设具有重要战略意义。然而，任何一项建设必须完全在法律的规范下才能是可行的。新民居建设中“周转用地”的出现，使笔者对此建设的合法性基础产生了质疑。“周转用地”是河北省新民居建设中的一个创造性产物。为在全省落实新民居建设，河北省国土资源厅、中共河北省委农村工作部共同下发了《关于省级新民居示范工程建设用地的意见》（以下简称“《意见》”）。该《意见》中出现了“周转用地”一说。在其法律依据为何尚未明确且有待探讨之际，各地区已经依此政策将建设工程火速上马。笔者认为，“周转用地”的法律性质为何关系到整个新民居建设是否存在合法性基础这一重大问题。故笔者于此时机，对“周转用地”的性质进行法律上的探讨。
一、“周转用地”与临时用地、农用地转用的概念比较
由于“周转用地”概念的内含与我国法律中已有的临时用地和农用地转用两个概念有着诸多相似之处，因此笔者欲通过三者概念的具体比较，得出“周转用地”在法律上的应有界定。
农用地转用和“周转用地”比较，二者的相同之处是概念中都含有转用之意，即永久性改变原有农用地的性质，用做建设用地使用。不同之处有二：第一点是农用地转用不需要补还，而“周转用地”需要异地补还；第二点是农用地转用的审批手续不同于“周转用地”。农用地转用根据土地转用后的建设性质的不同审批权分别集中在国务院、省和省授权的设区的市政府手中。而“周转用地”的审批权是根据转用地亩数的多少（以50亩为分界点）分别集中在省国土资源厅和设区的市的国土资源局。
“周转用地”与临时用地比较，二者的相同之处是概念中都含有临时用地之意，即用到一定期限进行归还，并且都规定了一定的归还期限。不同之处是临时用地上明确规定不得进行永久性建设，而“周转用地”却是可以在此土地上进行永久性建设，而所占土地通过土地整合后进行异地归还。
二、对“周转用地”实质的法律分析
通过上述概念对比，笔者认为《意见》这一政策中关于“周转用地”的规定是借临时性用地之名，行农用地转用之实。下面试做具体分析。
“周转用地”为永久性使用土地。《意见》中规定“周转用地”不属于新增建设用地，不须缴纳新增建设用地有偿使用费，且规定了被占土地的使用年限。这表明文件制定机关对周转用地的法律定性参照了临时性用地的性质。然而《意见》将临时性用地内涵中的“先占后还，不得修建永久性建筑物”换作了“先占后补，周转用地上建新居，旧址上补占地”。这已根本违背了关于临时性用地的法律规定，因此将“先占后补”的农用地称作“周转用地”是不合理的，更谈不上适用“临时性用地”的相关法律。
“周转用地”实为新增建设用地。《意见》中关于“先占”涉及到农用地时可在在旧址补还农用地的规定，这看似符合了《土地管理法》第三十一条规定的国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。该条规定的是“经批准占用耕地可以后补”，但是却忽略了先占的前提是否合法。根据《土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。而《意见》中“先占”的审批手续是以50亩土地分界点将审批权限分别归属于省政府国土资源厅和省政符授权的设区的市的国土资源局。这与农用地转用中的审批权限有相似之处又不完全相同。差异之一是权限划分的标准不同，农用地转用是根据建设用地用于农村和集镇建设还是城市建设而分属于省政府授权的设区的市和省政府；而“周转用地”是根据先占用地亩数的多少（以50亩为划分依据）来区分审批权限属于省政府授权的设区的市还是省政府。差异之二是农用地转用中规定用于道路、管线工程等基础设施建设的土地的审批权限在国务院，而在新民居建设中必然会涉及此等大型基础设施建设，但其规范性文件《意见》中从未提及基础设施建设须由国务院审批。
三、“周转用地”现行性质存在的问题及其后果
从以上分析得知，“周转用地”主要存在以下两点问题：首先，根据《意见》中规定“周转用地”是先占后补的农用地可推定其为农用地转用，但是在“周转用地”的审批程序上又与农用地转用的审批程序存在差异。《意见》中表明“周转用地”的指标要在全省范围内严格控制，但是却没有指出“占地指标”的合法来源为何。这样的规定使得“周转用地”法律性质模糊不清，既不能完全按照农用地转用对待，而其独特的规定既找不到法律上的支持也找不到法律上的明确否定。其次，对“周转用地”的具体规范除了参照政策性的《意见》之外，并无法律上的依据。由于只有政策的参照而没有法律的规范，很可能导致一个关乎农用地使用的土地政策在一省之内被任意使用甚至滥用。进而推知，尽管《意见》中有农用地后补政策，但是在全省范围内推行“周转用地”仍然存在一省范围内的农用地数量锐减，农用地与建设用地比例暂时性失衡的危险。
四、关于明确“周转用地”性质的建议
笔者认为，为确保“新民居建设”在法律的规范下顺利进行，必须明确“周转用地”的法律性质。笔者认为，尽管《意见》中关于“周转用地”的审批程序与农用地转用的审批程序不同，且未明确“周转用地”的指标来源，但是应当将“周转用地”直接认定为农用地转用，并直接适用相关的法律。因为，《意见》本身是河北省国土资源厅出台的文件，虽然没有与上位法抵触，但本身并没有法律效力。如果整个新民居建设工作的依此进行“周转用地”审批，而指标来源不清，使得河北省内有两套“先占后补农用地”指标并行，一套是国务院规定的，一套是河北省内自己规定的，如此这就使农用地转用指标严格控制的法律失去了意义。指标失去控制就会影响到短期局部的农用地与建设用地的比例稳定，指标失去控制的规模扩大到一定程度，就会存在危害粮食安全的危险。
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关于土地占用相关法律篇2
一、当前农村问题,集中体现在土地问题上
由计划经济到市场经济,经济主体呈多元化发展,以家庭联产承包责任制为突破点,集体经济一统农村的局面已被彻底打破。大部分农村集体经济组织除了享有土地所有权外,没有任何可供自己支配的财产,而这种土地所有权的使用也被《中华人民共和国土地承包法》等法律、法规牢牢限制。土地被分割得支离破碎,由农民个体耕种,其收益也几乎会归农民个体所有。集体所有权实际上成了法律地位的描述,有其名而无其实。除此之外,土地作为一种不可再生资源,是人们生存和发展的空间,随着社会的发展,人们对土地的需求量越来越大,而土地的数量却越来越少。农民个体与集体、个体与个体之间围绕土地争利的现象时有发生,农村土地秩序严重恶化。目前出现的土地问题主要有以下几个方面:
1.侵占集体土地资源的现象时有发生。个别干部趁村集体组织对土地管理疲软之机,利用职权,以承包名义,不经群众讨论,用微薄的承包金,占用了大量的集体土地。部分人甚至利用宗派势力、家族势力巧取豪夺将集体土地占为己有。
2.私自改变土地用途,尤其是对耕地乱占滥用。《中华人民共和国土地承包法》等相关法律法规规定,村集体所有的土地承包给农户以后,30年不变。30年里,农户对所承包土地享有占有、使用、收益、转租、转包的权力,这给农户留下了滥用权力的空间。在农村,很多农户将承包地改为宅基地,地理位置好的甚至圈地建厂,耕地资源被严重破坏。据笔者调查,某地80%新建房屋所占用的土地没有取得合法的宅基地使用权。对耕地的乱占滥用破坏了土地资源,严重危害了农业、农村的可持续发展,成了土地承包后激化农村社会矛盾、影响农村社会稳定的重大隐患。
3.土地征用后,围绕土地征用补偿款的发放产生的纠纷日益增多,相关的法律法规对这一问题须进一步明确。虽然《中华人民共和国土地法》等法律法规对土地被征用后的补偿项目、数额、归属等问题作了相应的规定,但操作性不强。尤其是司法实践中,过于倾向保护土地承包经营户的利益,而淡化了对土地所有权人即农村集体利益的保护。甚至个别地方,有关政府部门不顾相关法律法规的规定,对土地补偿款的分配作出了另类规定,譬如,某地为了简化对这一问题的处理,规定土地补偿费的80%以上要分给土地承包经营户,这一行为直接违反了《中华人民共和国土地法》中土地补偿款应归集体所有的规定,损坏了集体的利益,常常造成群众不满,引起了大规模群诉、群访案件。
另外,土地被征用后,被征地农户是否需要安置,目前我国的法律、法规及司法解释对这一问题的规定也不尽合理,没有把可持续发展考虑进去,体现不出法律的社会价值。譬如某村一农户的耕地被征用,村集体一致决定把给该农户重新划分土地进行安置,安置费归集体,而该农户则放弃安置,要求全部占用安置费。这就产生了一系列问题:土地承包期过后,该农户是否能取得土地承包经营权、其父母能不能就其子女成年后的财产权益如何处分(即土地承包经营权)作出意思表示、该农户以后是否能分享集体的其他土地财产权益等。依据现行法律法规,这些问题的答案都是明确的,即只要农户作为集体成员的资格没有被取消,就应该享有土地承包经营权和集体财产的分配权。即在安置补助费和土地补偿费几乎完全归个人的情况下,其有关的安置责任和义务又转嫁给集体经济组织,这明显不公平,势必引起其他成员不满,危害农村长久的社会稳定。
4.以租代售变相买卖土地的现象时有发生。土地所有权的流转,国家进行了严格的控制,主体上集体土地只能卖于国家,程序上,国家对土地的征用作了严格的规定,集体与集体,集体与个人严禁进行土地所有权的交易。但随着《中华人民共和国土地承包法》等法律法规的实施,变相的买卖即以租代售的现象时有发生,某地一租地合同甚至约定租期100年,这与买卖有何区别。
二、解决我国农村土地问题产生的对策建议
我国土地问题的产生有其历史的根源与现实的因素。中华文明史从某种意义上说,就是一部农业兴衰史、土地争斗史。几千年来,中国人民为争夺土地所有权进行了不懈的努力。今天,土地问题仍是农民最现实、最直接、最关心的问题,农民对土地的占有欲望持续几千年后仍然没有消退。尤其是在生产力不发达的条件下,农业生产分散,农民缺少集体意识,做为土地所有权人――农村集体经济组织成员之一,农民缺少一种主人翁意识、权力人意识;再加上这几年集体所有权制度为家庭承包制所淡化,农村组织管理土地的职能被弱化,农民对村组织能否管理好自己的土地没有信任感,对自己所占有的土地资源数量有一种危机感;尤其是我国法律制度在进行集体与个体的利益分配时,过于强调个体利益,而忽略了所有权人即农村集体的利益。因此,围绕土地产生了大量的社会经济问题。
“三农”问题的解决离不开土地,农村经济在某种程度上变成了土地经济,由于土地问题产生的社会矛盾成了我们当前应该着重解决的农村社会问题,因此,土地问题是当前解决农村问题的牛鼻子。那么,如何解决当前农村普遍存在的土地问题呢?笔者认为应该采取以下措施:
1.以科学发展观为指导,加强土地立法工作。在坚持土地承包制度不变的前提下,突出集体的土地所有权人法律地位,梳理、简化土地征用补偿费用的分配机制,使其便于操作。在分配中,尤其要考虑经济与社会的可持续发展,既要给集体所有权人保留一定数量费用,又要使被征地农户不遭受损失,同时要考虑社会的持久和谐稳定。通过立法对乱占滥用土地的行为给以严惩。
2.建立村组土地议事制度。我国土地的所有权人大多是村民小组,而《中华人民共和国村民委员会组织法》并没有对村民小组如何议事做出规定,要加强村民小组的土地议事制度建设,强调不经大多数集体成员讨论同意,不能占用村组土地,否则有关占地合同不具有法律效力。
3.强化土地执法职能,建立土地执法过失责任追究制。土地问题的大量存在,与土地执法部门执法不力分不开。执法中严禁杜绝以罚代管,把保护国家土地做为唯一执法要求,对于不经法定程序乱占滥用土地资源的,应该及早制止,并要求恢复地貌。对于迁就、放纵土地违法行为,造成土地资源遭到破坏的要追究有关人员的行政责任甚至刑事责任。
关于土地占用相关法律篇3
[关键词]集体土地；存在问题；对策
我国的土地分为国有土地和集体土地。随着我国经济的迅猛发展和城市化步伐的不断加剧，城乡差距不断拉大，“三农”问题特别是土地问题尤显突出。自改革开放以来，集体土地一直处于三大方面的威胁之下：政府动用征收权征收土地、村委会及其干部乱批乱占土地、村民乱占土地用于非农建设。东南沿海有些地方的农民甚至出现无地可耕现象。笔者长期关注集体土地问题，并过一系列涉及集体土地的诉讼案件，发现集体土地的权利者很难在目前法律框架内保护自己的利益，究其根源在于我国现行集体土地管理制度的立法及执法均存在问题。如果相关立法机关不尽早予以修正，相关执法机关不依法行使职权，那么集体土地难免被继续侵害，我国坚守18亿亩耕地的红线迟早会被突破。
一、现行集体土地管理制度立法存在的突出问题
(一)在立法中关于集体土地所有权的四项权能规定均存在不同程度的缺失。《民法通则》第71条规定：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用一收益和处分的权利。”但从我国目前情况看，集体土地所有权上述的四项权利都受到不同程度的限制。首先，关于集体土地使用权权利受限制问题。集体土地使用权主要包括两个方面，一是农用地的承包经营权，二是建设用地的使用权。根据《农村土地承包法》第8条第l款规定：“农村土地承包应当遵守法律法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。”可见，对于承包经营的农用地，国家规定只能用于农业用途，不能用于非农用途。《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的情况除外。”从以上规定可见，集体土地使用权是一种被限制的物权。我国集体土地的占有权及收益权源于土地使用权，集体土地所有权人仅能在农业用地和本集体内部的建设用地范围内行使有限的占有和收益权能，而对非农用地没有占有和收益的权利。其次，集体土地的所有权人对其集体所有土地的处置权几乎被剥夺。根据《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这里的土地当然包括集体土地。可见，集体土地的最终处置权实际上属于国家。这不仅剥夺了集体土地的出让权，也使本应由农民集体享有的收益流入国库，导致集体土地所有权缺失处分权。
(二)在土地管理法律法规中关于集体土地征收规定存在问题。根据《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但问题是相关法律至今没有对所谓的“公共利益”进行明确界定，导致凡是只要取得土地征收的批文，无论其用来干什么，似乎均符合“公共利益”；尽管《土地管理法》及《物权法》对征收土地均规定应依法予以补偿，但问题是相关法律法规的补偿标准太低，根本无法保障土地被征收农民的生活；根据《土地管理法实施条例》第25条第1款规定：“征用土地方案经批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施”、第2款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡镇、村予以公告，听取被征用土地农民集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”可见，市、县人民政府既是土地征收者，又是补偿标准的批准者，更是争议的协调者，集运动员、裁判员于一身，法律赋予如此权力，本身就无法保障土地被征收者的利益。而对土地征收行为不服，相关法律法规至今也没有赋予被征收者相应的救济权利。
(三)在部分法律、法规中无视村民小组作为集体土地所有权主体的存在。根据《村民委员会组织法》第19条规定：“涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：……(七)宅基地的使用方案”、根据《福建省实施中华人民共和国土地管理办法》第42条第1款规定：“农村村民申请住宅用地，应当持户口簿、家庭成年成员的身份证，向村委会提出申请，经村委会或者村民代表会议同意后，公布征询本村村民的意见，在十五日内未提出异议的，经乡镇人民政府审核后，报县级人民政府批准。”但现实是我国目前集体土地所有权几乎属于村民小组集体，并不属于村委会，以致村民取得宅基地的相关权利凭证，可以不经土地所有权人村民小组集体的同意，实际上剥夺了村民小组集体所有权人的权利。
(四)我国刑事立法对土地违法案件规定的惩处力度不够。根据《刑法》第342条规定：“违反土地管理法规，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”第410条规定：“国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，或者非法低价出让国有土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。”可见，《刑法》对侵犯土地的犯罪规定四种罪名，即非法占用耕地罪、非法批准征用罪、非法批准占用土地罪、非法低价出让国有土地使用权罪，法定最高刑为7年有期徒刑。我国《刑法》第5条规定：“刑罚的轻重，应当与犯罪分子所犯罪行和承担的刑事责任相适应。”这就是《刑法》所确立的罪刑相适应原则。现行《刑法》规定的侵犯土地犯罪所承担的刑事责任，与犯罪分子所造成的严重后果相比显得太轻，不符合我国《刑法》确立的罪刑相适应原则，屡禁不止的土地违法案件充分证明这一点。
二、现行集体土地管理制度执法存在的突出问题
(一)尽管法律早已对土地利用应规划作出明确规定。但有些地方政府及其职能部门并没有依法行政。土地用途包括集体土地用途至今仍缺乏规划。《土地管理法》第4条第2款规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地”；第17条第1款规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设用地对土地的要求，组织编制土地利用总体规划”；第18条第1款规定：“下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制”；第20条第1款规定：“县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地的用途”，第2款规定：“乡(镇)土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用的条件，确定每一块土地的用途，并予以公告”。国务院早在1993年6月29日颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》第6条第3款规定：“乡级人民政府负责本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作”、第14条第1款规定：“村庄、集镇总体规划和集镇规划，须经乡级人民代表大会审查同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准”，第2款规定：“村庄建设规划，须经村民会议讨论同意，由乡级人民政府报县级人民政府批准”。《福建省实施中华人民共和国土地管理办法》第41条第3款规定：“村民建住宅应当统一规划、合理布局、节约用地，未编制村庄和集镇规划的不得审批村民住宅用地”。从以上可见，我国相关法律法规对土地利用应当规划已作出明确规定。然而，这些规定至今没有得到很好的贯彻施行，导致集体土地的规划用途至今不清，村民申请住宅建设因缺乏规划而无法得到审批。
(二)有些县级人民政府及其土地管理部门不依法对集体土地所有权、使用权确权发证。导致集体土地所有权主体长期存在“缺位”。《土地管理法》第10条和《农业法》第11条均规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理，已经分别属于村内两个以上农民集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)集体经济组织所有的，由乡(镇)集体经济组织经营、管理。”从上述规定可以看出，我国的集体土地所有权属于农民集体所有，所有权者具体包括村集体经济组织或村民委员会、村内各该集体经济组织或者村民小组以及乡(镇)集体经济组织。但是从我国目前现实状况看，这三级几乎不存在相应的集体经济组织，集体土地所有权依法当属村民委员会、村民小组、乡(镇)政府。根据《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”而现行农民集体所有的土地实际上又多数属于村民小组所有。村民小组，实际上指的是改革开放前的生产队即自然村，我国大部分农村的村民小组至今并未取得县级人民政府核发的证书。当他们要依法维护自己的合法权益时，常常无法提供相关的权利凭证。所谓农民集体所有的土地实际上处于村民委员会或乡镇政府掌控下，这从目前农民手中的农用地承包证上五花八门的所谓发包人中可以看出来。“村民委员会”实际上又扮演着“政府职能代表”和“群众自治代表”双重身份，面对政府的土地征收征用，根本无法维护村集体、农民的权益，导致集体土地所有权者的真正主体村民小组缺位。尽管国土资源部于2001年11月为贯彻实施《土地管理法》作出了《关于依法加快集体土地所有权登记发证工作的通知》，但该通知至今仍在我国大多数地方没有得到贯彻落实。
(三)法律赋予集体土地被征收者的相关救济权利形同虚设。尽管国务院颁布的《土地管理法实施条例》第25条第2款规定：“对补偿标准有争议的，由县级人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”，但在现实中，县级人民政府至今不依法设立土地征收补偿标准争议的协调机构，拥有批准征收土地权力的国务院、省级人民政府至今也未依法设立相关的裁决机构。农民及其集体如对征收的补偿标准不服的，实际上并没有相应的救济权利；被征收土地的农民及其集体面对所谓安置争议更是哭诉无门。
(四)县、乡(镇)政府对农村空闲宅基地没有依法组织村集体收回并注销相关使用权凭证。根据《福建省实施中华人民共和国土地管理办法》第42条第2款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地”、第3款规定：“县、乡人民政府应当按照村庄和集镇建设规划、土地整理方案，组织村民委员会或村集体经济组织，依法收回农民空闲的宅基地，统一安排使用；对收回的宅基地，应当依法办理集体土地使用权的注销登记手续”。但是，在农村因种种原因，常有一户多宅；批了新宅基地，旧宅基地并没有依法被收回，相关凭证并没有被相关政府依法注销。
(五)地方相关司法机关、土地监管机关对土地违法案件查处力度不够。我国现行土地管理实行“块块为主”的领导体制，五级政府管理并以县级政府管理为主，土地管理部门隶属于同级政府。长期以来为什么集体土地违法占用那么严重，多次清查总解决不了问题，关键是地方政府及其利益在作怪。地方司法机关、地方土地管理部门为什么不依法处理，是因为大量土地违法案件的主体是地方各级政府特别是县级政府。
三、现行集体土地管理制度带来的不良后果
(一)一些地方政府滥用征收权。征占集体土地。据《新华网》2008年12月10日报道：“国土资源部今天在其官方网站全文刊登了国土资源部部长徐绍史12月1日在第八次卫片执法检查整改工作电视电话会议上的讲话。徐部长在讲话中说，根据今年开展的全国第八次卫片执法检查显示，有15个城市的违规违法用地不降反升。”可见，一些地方政府领导，为了地方利益，或为追求政绩，或为其他原因，打着“公共利益”的旗号，置国家法律、国家长远利益于不顾，肆无忌惮征收集体土地。导致耕地锐减，大量农民失地；失地农民生活无着，长远生计难于保障；由于相关土地征收救济途径缺失或不畅，导致农民因土地征收引发的群体上访事件，已占农民上访案件数的70％，影响到社会稳定；滋生地方政府及其官员的腐败，降低了政府及其官员在百姓中的威信。
(二)村委会及其干部违法乱批乱占集体土地。由于集体土地所有权主体虚位，各种外来的权力或类似权力者，如有些村干部纷纷充当集体土地所有权的行使者，他们不是土地所有权者，缺乏对集体土地的关护，任意处分集体土地，农用地被转为建设用地，大量的耕地被破坏。真正的所有权者农民集体却缺乏对所有权行使者的有效制约，实际上也无法对其进行制约，因为现实中农民被排斥在所有权主体之外，所谓的农民集体实际上是一抽象的主体，更谈不上真正发挥其所有权主体的制约作用。由于集体土地所有权主体现实上存在缺失，加上有些地方政府土地执法部门行政不作为或乱作为，导致集体土地被村委会及其干部严重侵占。我国目前农村的大量土地属于村民小组集体所有，而村民小组几乎没有自己的组织机构，村民小组长又几乎与村委会及其干部有着千丝万缕的关系，村民小组长很难出面维护本村民小组集体的土地权益。面对村委会及其干部明目张胆侵占集体土地，法律又没有赋予村民个人相应的诉权，除非侵犯的是自己承包地或拥有土地使用权证的建设用地。
(三)农民违法占用集体土地建住宅。出现大量“空心村”。造成集体土地浪费严重。由于我国目前关于集体土地相关规定滞后，即使有规定也因有些相关执法机关或部门不依法执法，导致承包经营的集体土地被农户破坏，比如挖沙、取土、造窑、建住宅等，这种现象在农村屡禁不止。特别是近几年来，由于农村经济的发展，腰包鼓起来的村民们都把新房建到公路附近等交通便利处，不少老住宅“人去房空”，新房子又把正在承包耕作的良田侵占。网上关于“空心村”现象的相关信息显示：我国大部分地区的“空心村”现象都比较严重。如河北省邯郸县90％以上的村不同程度地存在“空心”现象，据统计，全县225个村中，“空心村”面积竟有2万余亩，占村庄总体面积的1／3左右；河南省存在大量的“空心村”、闲置砖瓦窑和工矿废弃地，面积达200万亩以上；山东省济南市农村居民点内部闲置土地比重高，土地利用率低，据有关部门统计，全市农村居民点内部约有10.66％的土地处于闲置状态，总计达6814公顷。
四、克服我国目前集体土地管理制度存在问题的对策思考
关于土地占用相关法律篇4
关键词：违法占用耕地；粮食安全；监督追责；耕地保护
中图分类号：D912.5文献标识码：a
文章编号：1005-913X（2015）09-0089-03
农业是国民经济的基础，耕地是农业生产的前提。耕地为农村人口提供生活来源，为城镇居民提供物质资料，为轻工业提供各种原材料，更是社会稳定的基础和发展的动力。我国作为人口大国，人均占有耕地面积远远低于世界人均水平。所以，在我国未来经济发展中，必须采取世界上最严格的措施，对耕地进行特殊保护，不断提高耕地质量，保证18亿亩红线。而随着人口持续增加，经济高速增长，资源消耗加剧，人力成本提高，人地矛盾加剧。如何减少违法占用耕地现象，提高耕地保护意识，保障农民合法权益，维护法律权威，保障粮食安全，构建耕地合法使用机制意义重大。
一、违法占用耕地原因简析
近年来，我国违法违规占用耕地现象屡禁不止。在城市主要表现为规划跟项目，规划跟领导，规划跟违法，抢占强拆大肆横行，“虚假挂牌”数不胜数，腐败落马官员也多与城区审批建造密切相关；在广大农村地区，农户违规建房早已成为常态，农户承包土地集体变“私有”，承包地上房屋院落林立。
有学者曾指出，违法使用土地诸多乱相，究其根本：一是地方政府对违法占用耕地多采取主导、宽容或默许措施；二是法律缺乏对地方政府官员违法行为的切实强制措施，没有真正进行约束、惩戒；三是耕地保护意识薄弱，大众未意识到违法占用耕地对国民经济恶劣影响；四是土地法律法规仍不健全，违法查处难；五是农村村小组及农户违法使用耕地数量多，涉及人员广泛，制止难度大。[1]我国实行土地国有制，而任何人不得违法将国有土地变为私有土地，地方政府官员和广大群众铤而走险频频违法占用耕地，在这里不得不探求深刻的根源。
（一）经济利益诱惑
当前违法占用耕地主体多为地方政府和农民个人，经济利益驱动下的违规利用土地在两者身上表现尤为突出。
一方面，各级地方政府部门通过违规设立开发园区，弱化土地合理管理，对土地资源配置横加干预，通过违规审批土地牟利；“地方政府请客，老百姓买单”，特搞政策特区只征不补。学者对地方政府违法使用耕地原因剖析，通过构建其违法占用耕地单人博弈模型，得出结论：地方政府通过违法占用耕地获得收益远大于违法行为的成本，“违法”成为了地方政府去实现自身最大化利益的最佳选项，这也是违法占用耕地受政府官员青睐之首要原因。[2]
另一方面，农民违法占用的多为城市郊区或乡村干道耕地，“地边房”较于农业耕作成本低升值空间大，相较于农村宅基地交通便利、更具有经济价值，违规者往往通过简易价值判断选用占用耕地。而各级政府对农民违法占用耕地也往往采取“以罚代批”等措施，使违法占用耕地违法成本低收效高。政府或个人决策往往选择经济价值较高的土地利用方式，这就使耕地加速向其他非农用地流转，违禁占用耕地频出，耕地流失现象普遍。
（二）法律观念淡薄
我国制定重重法规来规制违法占用耕地行为，然而红线变“弹簧”问题突出已成为不争的事实，这与社会大众普遍缺乏法治理念密切联系。
一方面，部分地方政府及其领导干部成员不够重视，学习贯彻土地管理法规，官本位思想作祟，依法行政、依章管理各项用地存于皮毛，重利轻法，重政绩轻法律，缺乏“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”之基本国策观念。违法审批更给腐败提供了温床，部分官员甚至借机、权钱交易，违禁审批耕地，强制征收农户土地，制造社会不安定因素，极大损坏了社会主义法治建设。
另一方面，农民法律意识严重滞后，据统计显示，至少60%以上的村户认为耕地是属自己所有的财产，自己有权任意支配。与之相应的是我国仍缺乏切实有效的法制宣传，“基层普法，全民懂法”尚未完全实现，多数违法使用耕地建房农户缺乏相关法律理念，并没有意识到占用耕地建造房屋等行为的违法性，少数农户认识到违法性却存在从众侥幸心理。这些错误观念极大地阻碍了现行耕地法规的实施，更阻碍了土地红线政策的贯彻。
（三）法制不健全
当下我国土地政策实践中始终面临着“有法难全”的困境。以早于2000年监察部、国土资源部联合下发的《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》为例，国土资源部门只有建议权，缺乏相关部门的协调配合，往往以违法政府部门敷衍补办手续了事，建议也被变成一文空纸，“雷声巨大，雨点甚小”，该暂行办法在惩戒违法审批耕地的政府部门方面并没有起到应有的作用。
同时农户违法占用耕地与现行的农村宅基地管理制度和承包地流转制度不适时也存在一定的联系。一方面，为保障农民的基本生活，我国现行法律对宅基地转让进行一定限制，规定一户村民只能拥有一处宅基地，更是严格限制宅基地的转让；现行宅基地数量相对固定，激增的农村人口与宅基地相对严格的限制具有一定对立性，农户居住需求难以满足，部分农户多选择违法占用耕地解决居住问题。另一方面，现行关于农村承包土地流转的规定仍不健全，《土地管理法》第四条规定，严格限制农用地转为建设用地，但未对农户在承包土地上建造用于农业生产管理和居住是否需经土地管理部门批准做明确规定，却在《对关于非法占有林地进行非农业建设问题的处理意见的请示的回复》中规定，农业生产者在农用土地上建设直接为农业生产服务的工程可以不经土地管理部门的审批。因此，部分农户采取搭建临时“窝棚”进行农业生产管理名义，掩盖违法占用耕地事实，地方政府也往往采取视而不见的态度，都加剧了耕地的流失。
（四）监督不力
耕地与人们生活息息相关，然而在违规占用耕地中，监督部门不作为，广大人民群众不监督或监督难问题，很大程度上助长了违法占用耕地者的嚣张气焰。
一般而言，农民群众扎根基层，知悉违法占用耕地的情况，更易行使监督权，然而由于农民深受根深蒂固的宗族观念影响，简单认为监督等同告密，并未很好的履行相关的监督权利和义务，对邻里的违法使用耕地行为进行隐瞒不报、少报、错报；即使部分农民行使了监督权，但由于监督机关的不作为，往往以缴纳少量罚金、敷衍了事来解决违法占用耕地问题。这些现状都使“监督”被束之高阁，相关违法人员有恃无恐，违禁占用耕地现象日益严峻。
二、违法占用耕地危害
据统计，在2013年环保部《2013中国环境状况公报》中更是指出仅于2013年一年全国净减少耕地面积约为八万公顷（120万亩左右）。除却环境污染原因，违规占用耕地很大程度上也导致了耕地面积锐减。耕地作为立国之本，对于保障农民基本收支平衡、维护我国粮食安全问题，以及国家安全稳定可持续发展具有重要的战略意义，罔顾现行土地管理法令违法占用耕地只会带来难以估量的后果，一时的经济快速增长和繁荣政绩带来的“钢筋水泥”后，只是虚幻的泡沫经济，更有可能动摇国之基础。
（一）强力割裂农民与土地联系
长期以来我国小农经济，农民依附于土地生产生活、自给自足，土地是农民的生命线。在各国历次大变革中，土地特别是耕地都被放在重中之重的地位。而今地方政府却片面追求快速政绩，高价拍卖城郊耕地获利，将农民从土地赶走或集中居住，强力割裂了农民和土地的历史联系。
虽然随着我国经济发展增速、人口迁移限制取消，越来越多的农民流向城市，被赋予农民和工人的双重身份，一定程度弱化农民和土地的联系。但由于城市有限的容纳量，基础设施的相对不健全，严重缺乏对农民工的社会保障；而农民工的收入有限，在当今我国经济发展增速变缓、经济危机频现、第一代农民工年老体衰的大背景下，返回农村是农民工的最好归宿，丧失土地的农民工缺乏耕地收入来源，更缺少了与生养土地的联系，这种矛盾和冲突将极有可能对社会稳定造成一定冲击。
（二）对国家粮食和粮食安全具有严重安全隐患
有撰文指出：未来我国粮食生产和供求将面对“四个不会变”和“四难”问题，一方面，我国人口将不断增长，粮食需求总量逐步增加，与此相反，耕地总量和人均耕地量不断缩减；另一方面，随着强占耕地多发，土地日益零散，种粮农民难以规模生产，国家制定的良法很难施展，难致富成为种粮农民的首要难题，保障粮食及其安全显得尤为突出。[3]当下违法占用耕地频繁，耕地数量锐减，这些无疑会深刻影响粮食供给安全问题。
《管子》书中曾记载“服帛降鲁梁，买鹿制楚，买狐降代”，自齐桓公始粮食战争屡见不鲜，自加入wto以后，我国便面临国外规模化生产的低价质优粮食的冲击。据统计，我国在2012年谷物及谷物粉进口累计已达1300多万吨，其中三种口粮大米、小麦、玉米超1000万吨进口量。尽管进口粮占国内生产总量尚不足为虑，但新增供给越来越难满足新增需求的问题日益突出，未来中国粮食对外依存程度势必逐步上升，而“四个不会变”和“四难”问题依旧突出短期内难以克服，违法占用耕地现象置之不理带来的优质土地转为非农用地甚至抛荒、流失进而导致粮食危机，影响我国国家安全也绝非危言耸听。
（三）违法行为横行损害法律权威
法律权威是指国家和社会行为要遵循法律法规，法律在整个社会机制中处于主要地位。在现行阶段，树立法律权威主要通过科学立法、文明执法、公民守法不可或缺的三方面来实现，而政府部门的违法审批行为、农户违规占用耕地甚至违法占用以建造建筑物居住行为严重破坏了土地执法、守法环节，也将进一步损害社会主义法治建设和法律权威。有学者指出“法律权威的缺失使立法机关已经制定众多土地管理法律近乎虚设”。[4]
特别是作为农业大国，现行我国耕地使用具有基础性、普遍性、全民性等特点，违法占用耕地行为横行，越来越多的政府和个人势必加入违规大潮，会加剧法律权威的缺失，最终只会带来违法违规的泛滥和法治破坏的恶性循环，“法之不法，国难成国”，影响现行法制建设进程，更将危害国之根基。
三、构建耕地合法使用机制
（一）退还违规占用耕地，建立耕地共管机制
针对现行违规占用耕地乱象，各级政府首先应对现有各类开发区进行清点核算，取消对违法占用的土地特别是违规占用后被抛荒土地的单罚金措施，改为责令限时进行退耕和缴纳罚金双轨并行惩罚措施；对农民违规占用土地进行清点、整理，通过村组协调退还耕地，并对坚决不退还者采取一定行政处罚。
在保证18亿亩土地红线的基础上，还应当积极建立耕地共管机制，通过土地管理局与有权部门的配合，加大行政执法力度，强化土地监管，破除以往土地管理部门“有法依，无权管”的僵局。通过有权部门的执法监督，进一步减少违规占用耕地的现象。
（二）加强事前法律教育和对违法者事后追责，强化耕地保护
违法占用耕地，多源于相关人员被短期利益所蒙蔽，没认识到违法行为肆虐可能会给我国的粮食安全、国家可持续发展、国家稳定带来的严峻后果，且土地管理法规惩罚往往鞭长莫及，惩罚力度远小于违法所获收益，违法人员普遍存在侥幸心理，以违法行为来牟求更大的经济利益。
因此，在规制土地违法的问题上，通过事后追责来完善耕地合理使用体制，强化对耕地的保护。一方面，要让农户认识到未经审批占用耕地行为为法律所禁止，我们需要加强土地管理法规的事前宣传教育，提高农户耕地保护的法律意识；同时对地方政府官员保护耕地措施实行效果纳入政绩审核，必要时，实行一票否决制度，从根本上预防政府部门违法审批占用耕地等不法行为；另一方面，加大对违法审批官员和违规占地农户的惩处，法律法规的有效实施，才能从根本上震慑违法人员。
（三）实行社会监督，建立健全预警机制
现实中，耕地一旦被违法占用，除了收取一定数目罚款、拆除违规建筑物外，大部分违法被占用的耕地被长期抛荒，并未得到有效复耕，违法占用耕地不能仅仅通过事后查处来解决，更需要建立健全事前预警机制。[5]
对农户而言，可通过建立村组干部巡逻宣传队伍，深入群众内部，积极宣传教育土地管理法律法规，防范于未然，并及时制止农户违规占用耕地建造房屋，避免群体性违法行为。对政府而言，地方政府筹建大型项目，特别是违法占用大片耕地，往往具有事前预兆，通过对政府行为的社会监督，对违法行为及时预警，则能最大程度上避免违法占用耕地现象发生。[6]
（四）加快推进征地制度改革研究和试点工作
除却相关人员法律意识淡薄，法制不全，违法占用耕地现象频现，更与经济迅猛发展、城市膨胀，经济集约可持续发展尚未完全实现，现行城镇土地难以满足其发展需求密切相关。各级地方政府对“土地红线”制度往往采取阴奉阳违态度，更是通过钻空子、钻漏洞方式牟取经济利益。
通过在个别城市的特定区域，如：城市郊区，建立征用耕地改革试点，探索科学合法合理征地，并在全国范围推广，减少耕地无序利用，避免更多优质土地流失、抛荒。
（五）弱化地方财政对耕地的依赖，推动农村经济体制改革
一方面，长期以来地方政府财政面临财政赤字、收支失衡、入不敷出的多重窘境，该现象根植于一届政府一套领导班子，各班子大有“你方唱罢我登场”之势。各政府官员片面追求高速政效，而引商投资具有招资难、见效慢、限制多，更因环境污染等问题被群众反对而受阻，这时出卖土地获取收益无异于运动员服用兴奋剂，备受政客们青睐。
必须弱化地方财政对耕地的依赖，只有强行为地方政府“断奶”，并完善对招商引资的相关规定，才能从根本上打破地方政府财政依附出卖土地的困局。另一方面，对于农户违规占用耕地现象，只有加快推进农村经济体制改革，深入解决三农问题，对农业进行产业化经营和深加工等措施，提高农民的经济收入，才能从根本上解决该问题。
参考文献：
[1]杨瑞珍，陈印军.耕地违法占用现状、成因及预防对策[C].2012年中国农业资源与区划学会学术年会论文集，2012.
[2]周秀芳，张亚君，龚循强.地方政府违法占用耕地行为的博弈分析[J].安徽农业科学，2013（2）.
[3]张士功.耕地资源与粮食安全[J].中国农业科学院，2005（3）.
[4]席书旗.法律权威与公众法律认同问题研究[J].山东师范大学学报，2010（4）.
关于土地占用相关法律篇5
关键词：非法占用农用地罪；行为特征；司法治理；策略
农用地的非法占用和大量毁坏，威胁着人类社会可持续发展。规范农用地利用行为，减少因非法占用农用地造成的次生环境问题是政府的重要责任。从1997年的“非法占用耕地罪”到2001年刑法修正案(二)的“非法占用农用地罪”，有效地阻止了对土地、林地、草原等农用地的破坏行为。然而，目前对非法占用农用地罪的研究仍多限理论层面，专门针对非法占用农用地刑事案件的实证研究较为缺乏。而且，少量实证研究层面的研究仅限于行政机关人员或者司法工作人员对经办案件的经验总结，存在覆盖地域小、样本数量少、代表性不够等问题。为此，笔者拟以中国16个省(市、区)2003—2014年间200份非法占用农用地罪案件的判决书为样本①，对非法占用农用地案件的整体情况与司法适用现状进行分析，从而为预防和惩治非法占用农用地犯罪行为提出立法和司法方面具体的可操作性建议。
一、非法占用农用地的主体及其行为特征
200个非法占用农用地案件样本囊括贵州、河南、四川等16个省份，涵盖2003—2014共12个年份，案件数量在2009年达到高峰，随后迅速减少，但自2011年以后，数量又开始往高处爬升。这种波浪式发展态势表明非法占用农用地的行为并未得到有效控制。案件发生地排名前五位的是河南、四川、陕西、贵州和湖南，共占总案件的78%，其中仅河南就占24%，与其人口稠密、土地需求较大有关。就西南地区的省份来看，云南、贵州、四川三省案件高达72件，占总案件的36%。这与其山地众多、森林资源丰富有关。河南与陕西的案件高达79件，占总案件的39.5%，与当地丰富的煤矿资源密不可分。
1．犯罪行为主体与对象
被告人主要分为三种类型：年满16周岁并具有刑事责任能力的自然人(主要为农民)、单位(法定代表人、项目直接负责人)、村民委员会。200个非法占用农用地案件中，自然人犯罪有179件，占89.5%。单位犯罪有21件，占10.5%。以村民委员会为被告的案件有4件。根据《土地管理法》第四条第三款的规定，农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。从统计分析结果来看，200个样本案件中未发现农田水利用地和养殖水面被非法占用的案件，只有耕地、林地和草地成为非法占用农用地罪的犯罪对象，其中，有非法占用林地案件109件、非法占用耕地案件86件、非法占用草地案件5件。非法占用林地和耕地，占全部案件的97.5%，是非法占用农用地犯罪行为的主要对象。另外，在非法占用耕地的案件中，有36个案件基本农田被非法占用，占该类别案件的42.86%。由此可见，尽管中国土地行政和刑事立法对基本农田的保护制定了严格的法律政策，但非法占用基本农田现象仍然比较普遍。
2．犯罪行为类型与原因
非法占用农用地行为可以归为三种基本类型：其一是将农用地转为建设用地，如建厂、建房、建设水电站等；在农用地上进行矿产资源开发活动，如采矿、采砂等也可认为是转为建设用地。其二是将耕地转为其他农用地，如开垦林地、挖塘养鱼等。其三，转为其他用途，如毁坏、堆放、取土等，使农用地无法进行农业生产。统计结果表明，将农用地转变为建设用地案件有118件，占59%；转为其他农用地的案件有55件，占27.5%；转为其他用途的有27件，占13.5%，农用地以各种变相形式转为建设用地现象尤为严重。为谋取经济利益而非法占用农用地的案件共180件，占总数的90%。非法占用农用地罪的犯罪原因主要是直接利用农用地自身价值或其内含价值，短期内取得巨大收益。“以非法占用农用地为代价可以获取成本的节省，农用地的自身价值与其内部财产性利益大。”[1]尤其是森林、矿产资源丰富的省份，无需较多经济投入，就可以开采煤、锰等资源，短时间内即可牟利，经济效益高。村民委员出于“政绩”动机，为避免集体土地闲置，将土地出租获得经济价值，将所获收益分给成员。部分农民和防护林管理人员“贪图眼前利益，法律意识淡薄”，为了增添收入，进行垦荒或将林木砍伐后建造房屋或改种经济作物，非法占用农用地以获取不当收益。
二、非法占用农地行为司法治理与缺失
从案件审判的角度出发，将200个非法占用农用地案件相关统计数据和具体审判实践与环境法、刑法的相关理论相结合，从犯罪事实认定、刑罚适用(法律适用和量刑)两方面对非法占用农用地刑事案件审理中的具体问题进行研究分析。
1．犯罪事实认定及其缺失
对非法占用农用地的认定，可以从“非法占用耕地、林地等农用地”和“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”两方面的犯罪事实进行分析。对“非法占用耕地、林地等农用地”的认定，司法解释并未明确规定。理论界关于“非法占用”存在理解上的分歧。有学者认为，“非法占用农用地，是指未经审批、登记、核发证书、确认土地使用权等法律规定的程序，或者使用欺诈等不正当手段取得使用权等，违反土地利用的总体规划或者计划，擅自占用耕地、林地等农用地的行为。”[2]一般认为应包括三种形式：未经批准而擅自占用农用地；少批而多占(即不按批准或超过批准)用农用地；以欺骗手段骗取批准农用地。在200个非法占用农用地案件中，少占多用有4件，欺骗手段有1件，未经批准形式最为常见，占案件数量的97.5%。其原因主要有以下几点：一是缺乏法律意识，在不知土地的占用需要批准的情况下犯罪。二是农用地之间没有明确标识，只能根据外观或者传统的利用方式判断农用地的性质。三是在招商引资、招标背景下，相应的批准手续默认由村委会或乡政府代为办理。四是相关部门监督办理批准手续的工作不到位，导致非法占用农用地行为的长期存在。另外，社会历史原因致使地域性未经批准而非法占用农用地的行为盛行。需要注意的是，“处于办理手续过程中”在司法实务中也被视为未经批准。这是因为非法占用农用地罪的一个显著特征，就是该行为的行政违法性。只要未完全办理占用农用地手续而先行施工的行为，就符合非法占用农用地罪的构成要件。因此，对于农用地性质的判断，应该先以土地登记为准，登记不明时，应以实际的状况进行认定。对“造成耕地、林地等农用地大量毁坏”的认定，相关专业机构鉴定情况如表1所示：关于农用地的三个司法解释，分别对“造成耕地大量毁坏”、“造成林地大量毁坏”、“造成草原大量毁坏”的认定进行了规定。尽管三者关于“大量毁坏”的认定上略有区别，但都将造成耕地、林地和草原种植条件严重毁坏或者严重污染作为认定的标准。然而，在司法实践中如何认定耕地、林地或草原遭到“严重毁坏或严重污染”，既没有规定相关的鉴定机构，也没有规定鉴定的标准和鉴定的程序。可以看出，200个案件样本中，125个案件裁判文书中明确指出了鉴定机构的名称，但涉及鉴定机构众多,主要鉴定机构有国土资源局、林业局、林业调查规划队、林业司法鉴定中心；其中鉴定土地毁坏程度的机构有农业保护监测站、土壤肥料研究所、农业局等。其中有2件关于国土资源局是否享有鉴定资质争议的案件。争议较大的是鉴定机构是否享有鉴定资质、鉴定报告是否符合鉴定的标准和鉴定的程序、鉴定报告的认可度等。首先，依据《关于国土资源行政主管部门移送涉嫌国土资源犯罪案件的若干意见》的规定，国土资源局享有指派工作人员对毁损的耕地进行勘测后作出鉴定意见书的资质。其次，《非法占用耕地造成种植条件严重毁坏认定办法》进一步明确国土资源行政主管部门可以委托专业检测机构进行检测或者认定，但专业检测机构并没有相应名录，认定报告只需国土部门的认可，缺乏相关监督。再次，《办法》虽确定了地面硬化、耕作层破坏两种毁坏类型以及不能用于涉及人体健康的农作物种植的严重污染的类型，但存在“对于三种类型的具体定义、类型判断没有明释；毁坏程度没有进一步细分，即没有毁坏的等级标准；耕地的恢复成本和恢复难易程度没有考虑其中；不同质量的耕地没有区别对待等缺陷。”[3]此外，对于耕地毁坏的认定设置了前提条件，即必须非法占用耕地进行非农建设，且达到了法定的面积才会进行认定。若是合法占用的情况如何处理，并未提及，是另一缺陷。
2．刑罚适用及其缺失
在200个非法占用农用地案件中，一审案件有194件，占总案件的97%；上诉案件有6件，占案件总量的3%，并且无再审案件。上诉案件维持原判有4件，占上诉案件的2%。2个改判案件均因量刑过重提起上诉，法院在综合考虑被告人犯罪情节后，改判适用缓刑或者减少罚金。表明非法占用农用地上诉率低，再审率为0，案件审判质量较高。在200个样本案件中，有189个案件被告被判处有期徒刑，占样本总量的71.59%；28个案件被告被判处拘役，占样本总量的10.61%。司法实践中，由于非法占用农用地并造成农用地严重毁坏或者严重污染，一般情况下，土地恢复费用往往较高，所以大多数案件的被告人被判处有期徒刑。非法占用农用地案件中有259个被告人被处以罚金，占被告人总数的98.11%。换言之，除免于刑罚的5个被告人，其他被告人都被科处了罚金。有42个被告人被单处罚金，占被处以罚金刑被告人总量的16.22%。有217个被告人被并处罚金，占处以罚金刑被告人总量的83.78%。从样本案件量刑情况看，判处的罚金数额波动幅度较大，最低为1000元，最高达700000元。各地的裁判标准仍有较大差距，在犯罪情节基本相同的情况下，被告人被判处的刑罚存在较大差异。这是因为刑法只是笼统规定“并处或单处罚金”，并没有确定罚金数额，实务中罚金刑的判处主要依靠法官进行自由裁量，但这种无限额罚金制度既缺乏可操作性，也极易造成法官量刑的不统一。非法占用农用地案件被告人普遍认罪态度较好，能够坦白交代，认识到自己行为的社会危害性，有悔罪表现，并且绝大部分被告人为初犯。在264个被告人中，共有19人有自首情节。在量刑情节上，非法占用农用地罪有一些有别于其他犯罪的情节，如积极赔偿生态修复费、能主动将毁坏农田予以复耕、积极预交赔偿款等等。在司法实践中，根据刑法规定，未经批准将一种农用地转变为另一种农用地同样可能构成非法占用农用地罪，这种非法占用的情形是否可以作为一种量刑情节，司法实践还不统一。笔者认为，在目前的制度背景下，此类情节应当被视为量刑情节予以考虑。针对环境刑事犯罪，存在旨在恢复被犯罪行为破坏的环境资源的非刑罚处置措施，即环境刑罚辅助措施。在司法实践中，非法占用农用地罪的刑罚辅措施主要是以恢复土地原状、种植林木等方式赔偿受害单位损失。在判决中通常会明确被告人在某个时间之前，完成土地的恢复、林木的种植等，但对于验收单位、验收标准、验收时间等没有明确。另外，刑罚辅措施的执行与刑罚的执行之间如何衔接，也存在一些问题。如马某非法占用农用地罪案件中，要求被告在刑满释放后三年内以种植林木的方式，赔偿因非法占用农用地行为给受害单位造成的损失。这样判决的合理性值得商榷。从目前的刑事司法实践看，对非法占用农用地犯罪人判处的刑罚以主刑为主，法院适用刑罚辅措施的运用较少，判处的罚金数额波动幅度较大，需要对自由刑量刑幅度、量刑标准进一步研究从而规范法院裁量行为，保证量刑均衡，维护司法统一。如何在非法占用农用地刑事案件中合理运用刑罚辅措施仍将是今后需要继续研究的课题。
三、非法占用农地行为司法治理的优化
农用地的保护关系到中国的粮食安全。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对农用地实行特殊保护，是中国土地管理的基本政策。将农用地转为建设用地和其他用途等违法行为规定严格的刑事责任，对于防止建设规模的无序扩大、合理开发利用土地、稳定农业生产、维护粮食安全，等方面具有重要意义。对非法占用农用地的行为，一方面要做好农用地保护政策的法律宣传，另一方面，要根据具体行为动机依法依规进行治理。
1．加强源头预防机制和专项治理
首先，非法占用农用地罪造成的往往是公共资源的损害，且这些损害长期才得以修复，加强对非法占用农用地犯罪相关的法制宣传和预防，才是减少犯罪、保护农用地资源的关键。要加强农用地保护政策的法律宣传，增强民众的法制观念。在农用地间设置明确的界碑与标识也是当前预防占用行为的重要环节之一。只有明确了农用地的界限，存在明确、可识的参照物，才能使民众明确认识农用地的性质并更好地予以保护。其次，非法占用农用地案件不仅多发于经济相对落后、资源丰富的边陲地区，也常发生于人口数量众多、土地较少的地区。根据不同地区的不同特点，土地管理部门及国土资源部门等行政机关既要做好占用农用地的审批工作，又要采取有针对性的具体措施予以监管，如做好土地占用的隔离线等，及时遏制非法占用农用地的行为。既要预防，又要监管，双管齐下，才能从源头上减少非法占用农用地的行为。
2．区别运用相应的行政或司法处罚
当前，出于谋取经济利益的动机，以各种变相的形式将农用地转为建设用地的现象比较严重，只有加强对非法占用农用地的法律规制和司法处罚，方能筑牢粮食安全的最后防线。不过，就200个非法占用农用地的样本而言，有些案例是否需要规定刑事责任予以规范，值得进一步研究。根据现行立法，未经批准将一种农用地转变为另一种农用地同样构成非法占用农用地罪，但是，有49例案件是农民将一些荒芜的林地开垦为农地，在多数情况下，属于土地资源的合理开发利用行为，如果仅仅因为未办理行政审批手续而被法院认定为非法占用农用地罪，虽然在法律适用上是正确的，但是从法律效果来看，将此类行为认定为有罪，确有与非法占用农用罪立法原意相悖之嫌。而对超过土地使用权的使用期限而未办理继续使用农用地手续的2个案件，是否属于刑法第三百四十二条所规定非法占用农用地的形式，值得研究。未办理相关的继续使用农用地手续，只是违反了相关行政管理法律法规，如继续按原用途使用农地，不能被认定为“改变被占用土地用途”，因而不符合非法占用农用地罪的犯罪构成。另外，非法占用农用地罪中的闲置农用地问题，涉及到对农用地的解释。因为运用实质解释方法，长期被闲置的规划中的耕地，并不完全属于刑法中的耕地。当农用地的非法占用达到数量的定量值以上，并造成其严重毁坏或严重污染时，刑法所保护的法益才受侵犯，此时刑法才会介入。诸如4个案例中村委会为避免农用地闲置而开发利用土地资源但未履行相关行政审批手续的行为侵犯的仅是行政管理秩序，不应该被认定为犯罪。为村民做好事、谋福利的村委会，却要承担刑事责任，虽合法却不尽合理，而出租土地坐享租金的村民却因土地数量不够不会受到惩罚，导致农用地的保护出现法不责众的尴尬现实。此类案件反映出农用地管理制度仍存在悖论：农用地可以被长期闲置，为避免农用地闲置而开发利用土地资源的行为却可能构成刑事犯罪。在现行的制度背景下，法院应将这种非法占用的情形作为一种量刑情节予以考虑。在未侵害环境公益的情形下，需要进一步研究此类行为不入罪的可能性和必要性。在司法处罚方面，法院对刑罚辅措施的运用较少，判处的罚金数额波动幅度较大，需要对自由刑量刑幅度、量刑标准进一步研究从而规范法院裁量行为，完善刑罚体系，保证量刑均衡，维护司法统一。在刑罚设置上，非法占用农用地罪的法定最高刑仅为5年，与可能造成的危害后果不相适应，因此，应对现行的量刑幅度进行完善，并根据罪行相适应的刑法原则准确定罪量刑。在罚金刑的设置上，目前适用的无限额罚金制，使得罚金刑的判处陷入量刑不统一、操作性不强的窘境。罚金的多少如何与非法占用农用地的数量挂钩，是不是可以出现一种裁量基准，给予法官在适用罚金上相应指导建议，以对罚金数额进行一定程度的明确，从而公正公平地适用罚金刑。
3．确保非法占用农用地的公平鉴定
非法占用农用地导致的农用地毁坏和污染鉴定对法院的判定至关重要。正规的司法鉴定机构和专业的鉴定人员、规范的鉴定程序和科学的鉴定方法，是非法占用农用地刑事案件立案追诉和定罪量刑的基础与技术保障。而在实践中，农用地毁坏鉴定的法律规定并不完善，法律供给不足，缺乏具体且可操作的农用地毁坏鉴定评估技术规范和管理机制，鉴定机构资质混乱[4]且缺乏第三方的监督机制，缺乏统一的部级鉴定标准对各地相应的鉴定标准进行规范，致使农用地毁坏造成的经济损失难以量化，生态效益的损坏更是难以认定。因此，为更好地指导司法实践，应进一步出台相应司法解释，对统一的部级鉴定标准、鉴定机构资质、鉴定程序等问题一一明确，并设置相应的第三方监督国土资源部门的认定行为。对于耕地毁坏的认定标准应该将耕地的质量、耕地恢复的难易度和成本考虑在内确立毁坏的等级标准，从而区别对待不同质量的耕地，确保司法鉴定“有法可依”，保证司法的统一，从而确保鉴定结果的科学性和准确性，减少实务中对鉴定结果的争议。
4．建立土地限制利用补偿金制度
农用地保护更大程度上涉及的是公益的保护，而利用农用地产生的经济利益属于私益。为了公益而限制土地利用，从正当性上看，应给予一定的补偿。如对于集体所有的土地，可以通过给予一定的集体土地限制利用的补偿金，村民委员会便不会因为所谓“政绩”，为了使集体土地不被闲置，为村民谋取利益而冒险犯案。而在有一定经济补偿的情况下，再非法利用当属法律意识问题。
作者:晋海胡漫漫单位:河海大学法学院
参考文献：
[1]蒋兰香，吴鹏飞，唐银亮．环境刑法的效率分析[m]．北京：中国政法大学出版社，2011：214-265．
[2]冯军，李永伟．破坏环境资源保护罪研究[m]．北京：科学出版社，2012：151-165．
关于土地占用相关法律篇6
关键词：管道运输；占压物；安全隐患；治理整治
油气资源及其生产设施安全关系国计民生和经济社会全面协调可持续发展，具有公用事业的性质，涉及国家经济安全、公共利益和公共安全。管道运输是现代五大运输方式之一，是最经济、安全和环保的运输方式，目前，我国70%的石油和99%的天然气是通过管道运输的。未来一段时期内，国家经济将保持长期平稳较快发展，石油能源需求继续上升，因此保证输油气管道的平稳安全运行，对于国家安全、国计民生和经济社会发展有重大意义。
长输管道输送的介质一般是原油、成品油、天然气等易燃、易爆、有毒物质。任何安全隐患都会严重威胁管道沿线人民群众的生命财产安全和环境安全。近年来，管道外部运行环境非常严重、复杂，占压物屡禁不止、打孔盗油（气）势力猖獗、人为损害时有发生、第三方野蛮施工破坏等，都是管道的安全运行的障碍，本文简要介绍我处管道占压物的现状并进而分析清理过程中的有关法律问题。
一、我处管线占压物的现状、
目前我处管辖872多公里管线，有924多处占压物隐患，累计占压管道长度近30公里。大面积、长距离等严重占压，如集贸市场、工厂、学校、幼儿园、养老院、居民区等人员密集部位，沉积多年，没有得到根本治理。占压物不但为盗油分子提供了作案的隐蔽性场所，而且占压物对管道的安全运行形成了很大的威胁，造成管道受压变形，管体腐蚀加速，管道承压能力降低；占压物下方管道长期无法得到检测和维护，原油管道特有的高温、高压和易燃的特性，时刻危及管道上方以及周围人员的生命财产的安全，一旦泄漏，会发生爆炸、燃烧、污染等严重事故，极易造成人员烧伤、中毒、窒息等严重后果，成为群死群伤的重大公共安全事件；而且原油管道及其上下游的油田和炼油厂的生产安全生产也将受到严重威胁，进而危及到成品油的市场供应和社会的和谐稳定，危及到国家能源安全。全国各地，诸如大连、南京等地管道事故的发生，一次次给我们敲响了警钟，使我们进一步认识到了加强管道安全保护的重要性、必要性和紧迫性。
但是，随着城乡一体化建设步伐的加快，新增管道占压时常发生，形式多样，管道占压物隐患治理涉及的工农、企地关系复杂，协调难度大，杜绝新增占压物的任务繁重，困难重重。在清理占压物的过程中，虽然管道企业为此付出了巨大的努力，但占压物隐患整治工作进展仍然缓慢。
如何合法有效清理占压物，消除管道安全隐患，建设平安管道、环保管道，保证管道周围人民生命财产不受损害，一直是我们国有企业在发挥经济责任、政治责任的同时，追求的社会责任。近年来，作为石油管道运输的基层单位，在管道占压物的清理过程中不断摸索，不断尝试，力求以法律为依据，在保护管道企业合法权益、第三方财产利益与维护公共安全方面寻求平衡点，通过平安管道的建设确保管道沿线公共安全的实现。
二、近几年我们在清理占压物过程中遇到的法律空白
作为管道保护的一项重要内容，近年来，我处投入了大量的人力、物力以及财力进行占压物的清理整治。先后采取了与业主进行协商谈判、政府部门调解、公安部门挂牌督办等方式，但是效果不是特别明显。2007年我处以侵权纠纷青岛华显机械制造有限公司，被告要求拆除占压在输油管线上的生产厂房。由于青岛华显机械制造有限公司系政府招商引资项目，且厂房的建设经过了政府有关部门的审批，尽管我处的输油管线办理了国有土地使用证，但经过一审法院、二审法院审理后，青岛中级人民法院最终依照《石油天然气管道保护条例》中第二十九条规定：“违反本条例的规定，在管道中心线两侧各5米范围内取土、挖塘、修渠、修建养殖水场，排放腐蚀性物质，堆放大宗物资，采石、盖房、建温室、垒家畜棚圈、修筑其他建筑物、构筑物或者种植深根植物的，由县级以上地方人民政府指定的部门责令改正，对个人可以处2000元以下的罚款，对单位可以处5万元以下的罚款”为依据，认为本案不属于人民法院民事诉讼的管辖范围，应当由县级人民政府指定的相关部门责令改正为由，裁定驳回我单位的诉讼请求。我单位以法院的判决为依据给胶州市人民政府发函，要求人民政府予以解决，但是，最终没有得到答复。
三、清理占压物过程中的法律思考
由于占压物成因较长远，属性各不相同，不仅有小型建筑物，而且有学校、居民住宅、厂房等大型建筑物，清理整治不仅涉及建筑物业主的权益，而且涉及地方规划、土地、城管等许多政府部门的职权分工，而是一项艰巨的工程。在清理整治的过程中，我们理性地分析各种问题，尽管在法律适用过程中有过诸多的磕绊，但是，我们依然目标明确，以法律赋予我们的权益为支撑，不断探寻更加适合的方式消除占压隐患，下面从管道上方土地使用权利方面分析占压物整治的诉讼法律支撑。
目前输油管道用地有以下三种土情况：
（一）取得国有土地使用权证的占压物
我国实行土地公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。宪法明确规定：城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地、自留山、自留地属于农民集体所有。土地管理法规定：除法律另有规定外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。管道企业通过出让以及其他合法形式取得了管道沿线国有土地使用权证，取得使用权的土地就是我们的财产，合法取得的财产神圣不可侵犯，那么，在管道企业拥有产权的土地上修建建筑物的行为，就是一种侵权行为。对于侵权行为，我国的侵权责任法明确规定：侵害民事权益，应当依照本法承担侵权责任，财产权益作为民事权益的其中之一，完全可以向法院寻求保护，如果胜诉，法院判决最终承担侵权责任的方式主要有：停止侵害、排除妨碍、消除危险、返还财产、恢复原状、赔偿损失等。
在这一诉讼过程中，管道企业应注意以下情形，一是对于城市以及依法属于国有的农村和城市郊区的土地（即国有土地），其占压物的建设用地等各种审批手续齐备，所有权人也为此缴纳了各种规费；另外一种情况是集体土地，虽然我们办理了土地使用证，但农民耕种的集体土地上的蔬菜大棚等占压物，在当时土地承包时，集体也将此处土地作为承包经营权的一部分，发包给农民。对于出现这样“一女二嫁”情况，如果在进行诉讼时，应将当地规划、土地以及村委等与此相关的政府部门作为共同侵权人一同诉讼。侵权责任法规定：二人以上共同实施侵权行为，造成他人损害的，应当承担连带责任。由于规划、土地以及村委等部门的责任，将管道企业已经取得了使用权的土地未经其同意，擅自允许他人使用，侵害了合法使用单位的财产权，作为共同侵权人当然应承担相应的责任。
（二）取得土地他项权利证的占压物
土地他项权利是指土地所有权和土地使用权以外与土地有密切关系的权利，这里主要指的是在他人土地之下埋设管线、电缆、建设地下设施的权利。管道企业依法或者依照当事人协议获得了这种权利，就能在他人拥有使用权的土地上，实现管道建设施工、日常维护等工作，土地使用权人必须接受并给予配合，法律上将这种权利叫“土地空间权法律制度”。《物权法》第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。
对于在管道企业拥有他项权利证的输油管线上形成的占压物，因为他项权利是受限制的物权，依据物权法规定“新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”按此规定管道企业在建设管线时，不能损害土地上已经形成的用益物权，同样输油管线建成后，在此土地上形成的其他用益物权，包括建设建筑物以及其他构筑物时，也不得损害已经建设的输油管线正常运行维护的权利。因此，对于取得他项权利证的土地上形成的占压物，管道企业在进行诉讼时，完全可以以《物权法》为依据进行诉讼。
关于土地占用相关法律篇7
关键词：物权物权法所有权典权居住权
所谓物权，是指权利人对于物所享有的直接支配、利用和收益的权利。①它与债权相对应并与债权共同组成民法中最基本的权利形式。商品经济条件下，人和财产的结合表现为物权，当财产进入流通领域之后，不同主体之间的交换体现为债权，而交换的前提为主体享有物权，交换过程表现为债权，而交换的结果则往往导致物权的让渡和移转。可见，民法关于物权和债权的规定构成了商品经济运行的基本规则，物权和债权构成了市场经济的最基本的财产权利。但从中国目前的立法来看，规范和调整债权的法律已较完备，而规范和调整物权的法律却极不完善，此局面急需改变。本文拟就中国物权法的现状来谈一下自己对物权立法的看法。
一、中国物权法现状
物权一词最早起源于罗马法，但其直到1900年，才由《德国民法典》第一次在法律上予以正式确认。此后，许多国家的民法典都规定了物权制度，物权法遂成为民法的重要组成分。
在旧中国，虽在历代的法律典籍中有调整物权关系的规范，但诸法合体，民刑不分，没有也不可能有单独的物权法，以至从未出现过“物权”一词。近代意义上的物权法的制定，肇端于清朝末年，清宣统三年，制定的民律草案中的第三
①许明月、李东方《公民的物权》中国社会科学出版社1999年版第3页。
编即为“物权编”，其下设通则、所有权、地上权、永佃权、地役权和担保物权等六章。1925年、1929年两次民律草案的制定中，均将物权单独列为一编，自1929年11月民法物权编草案的通过，始为物权制度在中国的建立。
新中国成立后，随着社会主义生产资料公有制的建立，尤其是土地私人所有权的不复存在，与此相关的其他物权，如土地所有权之外的土地用益物权等也不复存在。与此相应的是，在法律上只承认所有权，而不承认有所谓用益物权等定限物权制度，也就是说，建国以来，在相当长的时期内，理论上是否定物权制度的，且在立法中，一直未建立物权法律体系。党的十一届三中全会以来，随着经济体制改革的开展和深入，经济的迅速发展以及人们物质生活水平的不断提高，愈来愈多且复杂的财产关系迫切需要以法律规范调整，为了适应这种形势的需要，在1986年颁布的民法通则中，对与债权相对应的“财产所有权和与财产所有权相关的财产权”作了较为详尽的规定；在具体的条款中，除了规定财产权、所有权外，还规定了企业承包经营权、自然资源经营使用权、宅基地使用权、林权、草原使用权等物权形式。此后，又相继颁行了土地管理法、文物保护法、水法、矿产资源法、城市房地产管理法、担保法等多项法律和与之相关的法规及司法解释，对包括所有权和用益物权、担保物权在内的多种物权形式作了规定。可以说，目前我国已经建立起了初步成型的社会主义物权法律制度，这是改革开放的产物，是社会主义市场经济规律、社会主义初级阶段基本经济制度的客观反映，对稳定财产关系，维护和巩固以公有制为主多种经济成分共同发展的所有制结构，促进社会生产力的发展起了重要作用。
但应看到，我国现行的物权制度极不完善，在内容、形式和体系等方面都还存在严重的缺陷。在此，我们先论述一下我国现行物权制度存在的主要缺陷及缺陷形成的原因。
（一）现行物权制度的主要缺陷
1、过分强调团体本位，却忽视了个人利益的重要性。
此点在所有权的划分上体现最为明显。按前苏联法学建立的意识形态，我国按所有权的主体不同将所有权区分为国家所有权、集体所有权和个人所有权，即所谓“三分法”，并分别赋予其不同的法律地位。其中，国家所有权是所有制的高级形态，宪法和民法通则给予其至高无上的法律地位。这些做法给国家所有权带上了神秘而又神圣的光环，使其成为带有强烈政治色彩的所有权类型。
这种立法模式与市场经济国家的物权立法区别很大。在市场经济国家里，立法并不按照主体区分所有权的类型，因为他们的立法指导思想是，凡是合法的主体，在法律上必然有权取得一切法律许可取得的权利，依据公法与私法职能的划分，在所有权基本立法中区分主体是没有必要的，禁止或者限制某种主体取得某种所有权的立法，只能是行政法而不应是民法。
我国物权法以权利主体来确定所有权体系充分体现了保护国家公共利益的团体本位精神，但其在保护公共利益的同时未注重保护个人利益却是不恰当的，因为：（1）从市场经济的角度看，一切民事主体只能具有平等的法律地位，才能实现民事主本之间的民事活动自愿、平等、公正，从而实现市场经济的目的。（2）从法学科学的角度看，民事主体应该拥有一切民法上的权利，民法不能规定某种主体不得拥有某种权利，如果立法者要达到限制或禁止某种民事主体拥有某种民事权利的目的，则立法者必须使用公法手段，而不能使用民法手段。（3）“三分法”不能概括我国的所有制，否定了法人所有权，因为法人所有权既不属于国家所有权也不属于集体所有权和个人所有权，而在我国经济体制改革中发挥重大作用的，即是这种所有权，比如，“三资企业”的所有权，已经得到我国法律的承认，股份制企业的所有权，公司法也承认了。（4）“三分法”带来的轻视，甚至鄙视个人合法财产的观念，给我国个人财产不断受到公共权力侵害提供了根据。它打击了个人合法取得财产的主动性，造成国家经济长期发展缓慢。我国要发展市场经济，就要求我国的物权法制度必须能够为一切市场主体的权利提供平等的保护，可是按“三分法”立法只能给民营经济和个人财产以低下的地位和劣等的保障。（5）“三分法”违背了我国加入世界贸易组织的承诺。我国加入世界贸易组织的基本条件就是对一切法人、责任人平等对待即享有同样的权利，负同样的义务。但“三分法”却给予其不同的地位。
2、物权界定不明确。
我国有关物权的法律法规中，不承认地方政府所有权和行业所有权，导致地方政府进行投资的项目的产权界定不明晰，往往以国家所有权的名义将其收归中央政府，强调了整体利益的统一性，却忽视了局部利益的相对独立性。而在国家所有权的法律关系中，“全体劳动人民”作为所有权法律关系的主体并不确定，违反了物权法中物权的主体必须是一个确定的主体这一基本规则要求。法学上，所谓的民事权利，意味着对主体的民法利益并对主体行为承担民事责任。既然国家所有权是“全体劳动人民”的所有权，全体劳动人民中的每一个人均应该从国家所有权享受民法上的利益，这种情况对旧体制下国家承担全体社会成员的生老病死、上学就业等各种责任是一个很好的说明，但是，在市场经济条件下，国家已经基本上不再以自己的财产为社会成员承担终生保障的责任。此时，公民如何享有国家所有权，享有哪部分国家所有权难以界定。
同样，我国土地物权制度也存在此种问题。《中华人民共和国农业法》（以下简称《农业法》）第2条第四款规定，农村土地是指耕地和其他用于种植业、林业、畜牧业、以及渔业的土地。根据《中国人民共和国宪法》、《中华人民共和国民法通则》（以下简称《民法通则》）、《中华人民共和国土地管理法》、《农业法》等的有关规定，农村土地所有权归农民集体所有。“农民集体所有”的法律形态模糊，难以界定。“农民集体”是由全体农民组成的集体组织，具有独立的法律人格，它代表农民享有和行使对土地的所有权。作为成员的农民不以个人身份享有和行使集体土地所有权，并且不占有任何的特定份额。因此，“集体所有”即非个人所有权基础上的共有，也非股份制基础上的法人所有。“农民集体”显然也不能纳入民事主体的范畴，它既不同于传统民法上的合伙也有异于现代商法上的公司。这种法律形态的无法界定导致法律规定的含糊其词，从而引发操作层面上的混乱。《民法通则》第74条第2款规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有”。但是，农民生产合作社等农业集体经济组织在实际生活中已名存实亡或已不存在，而作为群众性自治组织的村民委员会往往附属于基层政府，其权利极易被架空甚至剥夺，徒留主体之虚名，正是这种集体土地所有权主体的虚位导致了土地权利的旁落，农民名为集体土地的主人，实际却无任何权利，集体土地的具体操作权均落入农村基层党政干部手中，其弊端不言而喻。家庭联产承包责任制曾在一定时期内极大的促进了农村经济的发展，基本解决了农民的温饱问题，然而，农民对土地的权利仍不明确，法律的保护力度也不足以让农民能据此抵抗种种外来的侵犯，农民仍未真正成为土地的主人。
3、物权取得方式不全面。
我国法律法规中规定的物权取得方式与《德民民法典》的规定相比，中国物权的取得方式较少，对于先占、取得时效、附合、拾得等制度没有规定，限制了人们对有限财产的积极利用。以先占制度为例，先占是指依取得所有权的意思，依控制支配的事实管领无主物的行为。财产无主的原因很多，故无主财产的发生自古常见。我国诗经中就有“飞土逐肉”的记载，从法律上看，这正是依先占方式取得财产的意义。罗马法中依先占方式可以取得财产，包括不动产和动产，这种立法称之为“自由先占主义”。现代私有制国家因土地及矿藏的所有权法定归国家，这种立法称为“不动产的法定先占主义”。①但瑞士民法典规定，未登记之土地允许个人依先占方式取得所有权。②中国民法通则对先占无规定。现实中，规定无主之一切动产均归国家或集体所有既不可能也无必要。对土地所有权，因中国法律规定实行土地公有制即土地的国家所有制及集体所有制，故任何私人依先占方式取得土地所有权在法律上不可能。但因为自然与人的原因，无主土地在中国产生是非常可能的，如河流入海入湖而形成的冲积地，河流改道或水位下降形成河滩地等，在法律上自然会产生由国家还是由农村劳动群众集体经济组织先占并取得所有权的问题，对上述因自然而生的无主土地目前法律并无相应规定，对此如一概规定由国家取得所有权，即只有国家享有先占的作法，就显得没有真正的实践意义，不利于资源的合理利用。对土地使用权，如农民个人或集体垦殖国有荒山、荒地、滩涂，农民个人开垦集体的荒山、荒地不能先占取得使用权，
①史尚宽，《物权法论》中国政法大学出版社2000年版第112页。
②孙宪忠，《不动产物权取得研究》法律出版社1995年版第65页。
无疑不利于资源的合理利用。
4、无明确的占有制度。
占有及占有制度在各国民法中一直被沿用不废，其地位也从罗马法中与所有权其表，到法国民法典为“时效”章中的一节，到德国民法典中作为物权编的第一章，在日本民法典中，以“占有权”独立成章，使占有权与所有权、他物权并列。可见，其在物权关系的调整中有着不可替代的作用，而且在民法中越来越具有独立的地位。占有及其占有制度的法律地位不断提高的发展历程，是与它在所有权与物权制度的形成和发展过程中的地位和作用密切相关的，它是物权法律制度从以物的所有为核为到有物的利用为重点的转化过程在各国立法上的必然反映。由于历史的原因，我国民法至今没有明确的占有概念，更无占有制度，一些法规和著作虽然也有占有、占有权、善意占有和恶意占有的提法，但对它们的理解具有很大的任意性，从中国社会的现实生活看，存在着一系列与占有制度有关的问题，需要占有制度去规范，建立适合我国国情且适应现念的占有制度，实有必要。
5、现行关于物权的法律法规不统一并存在自相矛盾。
由于现行物权制度规定较为分散零乱，造成有些法律法规不协调和重复规定，甚至相互抵触，缺乏关于物权的最基本的规则和基本制度，如缺乏物权、主物、从物、原物、孳息等概念，法律法规的分散、杂乱，也造成物权关系复杂，以至人们根本无从把握物权状况，这不仅不利于法律对物权关系的调整，而且也使每个人在处理对物的关系上纠纷沓至，无所适从。如对《担保法》第42条规定的不动产登记机关有4个，这种不统一会损害当事人的利益，扰乱正常的法律秩序，使物权变动互相冲突，出现“因立法造成司法不能”的不良后果。
（二）现行物权制度存的缺陷的原因
我国现行物权制度存在的问题有其社会和历史原因：
1、我国原有的民法理论是在20世纪50年代继受前苏联民法理论的基础上形成的，认为社会主义国家与资本主义国家经济基础不同，因而法律制度也应有所不同，强调国家利益高于一切，把国家利益等同于公民利益，忽视了公民个人利益的保障。对取得时效、占有等制度认为具有“不劳而获”的性质。
2、许多法律法规制定于经济体制转轨时期，大体符合改革开放前单一的公有制形式和计划经济体制。计划经济体制下，国家强调运用行政手段对经济进行宏观调控，以确保公有制在总量上占有优势地位，把计划经济与市场经济看作是划分社会主义与资本主义的一个标准，对市场经济仅看到其盲目性和自发性，未看到其优化资源配置的作用，对经济的管理运用较多的是公法权力却忽视了经济活动的私法调整。
3、中国向来指导思想强调所谓“立法宜粗不宜细”、“成熟一个制定一个”，不注重法律的科学性、体系性，造成现行法律法规的分散零乱。同时，除民法通则、担保法等由全国人大常委会的法制工作委员会组织起草外，多数法律、规规均由国务院所属部委负责起草，负责起草的各部委往往不可能从全局考虑，而是较多地考虑本部门、本系统的利益，难免导致现行法律法规的互不协调。
二、立法建议
（一）所有权一体承认，平等保护
对我国目前存在的公有制所有权和私有制所有权在法律上给予平等的承认和保护，以激励民事主体加强物的保护和加快物的流转。在物权法领域彻底否认旧的经济体制的影响，建立起符合市场经济要求的物权法，充分认识到非公有制经济已成为社会主义经济中重要的组成部分这一事实，积极鼓励非公有制经济在我国经济建设中发挥扩大就业、繁荣市场等作用。给予所有权一体承认和平等保护，即在承认私有财产所有权的同时，承认私有财产所有权在我国存在与保护发展的合理性，不加区别地规定财产所有权的法律地位。否定某种所有权神圣，另一种所有权卑贱的作法，并废除某种所有权拥有优先保护的特权，给予其平等的保护机会。
（二）物权归属明确化
美国著名的法经学家波斯纳在其名著《法律的经济分析》①中曾形象地指出，
①波斯纳，《法律的经济分析》中国政法大学出版社1997年版第40页。
假如一个种植小麦的人对于其辛勤耕耘一年而收获的小麦没有任何权利，邻人可
以随意在小麦成熟后收割小麦，而不向其支付任何代价，那么他一年的劳动就得不到任何报偿，在下一年，他将宁愿让土地荒芜，也决不会再去种小麦，除非他是疯子。这个事例告诉我们，在不存在产权界定的情况下，资源的利用不可能是有效率的，产权的界定愈严格，经营的成果愈能更完全地为经营者所获，便愈能激发其有效利用资源的积极性。
因此，在我国物权立法中，对国家所有权可根据我国实际情况，规定国家政府只对自然资源和非经营性资产享有所有权，确保国家政府公共权力只应用于社会公共利益，致力于公益事业，对经营性的资产，政府不必享有所有权，通过这种方式切断公共权力进入市场机制的渠道。但政府可以以民事主体的身份前提下投资经营性企业，来为国家“创收”，政府对企业所享有权利可按其投资额对企业享有股权或其他形式的权利，同时承认地方政府的所有权，由地方政府根据本地区的实际情况进行有益于本地区经济发展的经营性活动。对土地集体所有制，可以废除，将集体土地所有制全部国有化，在此基础上设立永佃权制度。永佃仅是指支付佃租，永久在他人土地耕作或牧畜的权利。永佃权制度能够实现和我国现行农地物权制度的较好衔接，在土地集体所有框架内有效运行，其设定首先剥夺了农村基层干部滥用权利的机会，明确、全面的物权权利将可以对抗政府公权的不当干预。其次，农民按明确的物权可将土地上的某些权利让与有意从事农业的“城市人”，然后自由择业，摆脱土地的束缚，真正享受“国民待遇”，消除我国目前城乡割据的局面。同时，土地权利的自由转移，也有利于我国农业的规模化、集约化生产，对我国农业在国际市场上提高竞争力有重要的意义。最后，当权利的边界划清了，永佃权人的安全感将会大增，从而放心对农村土地进行投资，土壤退化的现象将得到抑制。
（三）“所有”与“利用”并重
物权产生后，形成两大物权法体系，一个是罗马法物权体系，另一个是日尔曼法物权法系。罗马法物权体系以“个人主义”为中心，强调个人所有权的神圣不可侵犯，重视“所有”，后被大陆法系国家接受。日尔曼法物权体系以“团体主义”为中心，强调所有权的相对性，重视物的“利用”，后被英美法所接受。随着社会发展，资源日益短缺，两大法系的国家对物的关心的重点都放在了物的利用上。在充满商机的市场经济下，对于主体而言，重要的也许并不在于他拥有何种具体的物，而在于他对于特定的物通过何种途径使其财富增加，这种变化趋势即是所谓的“从归属到用益”，同时也称为“所有权的动态化”。
在我国的物权立法中，应该在重视“所有”的基础上，适应时代要求，加强物的“利用”的立法，做到“所有”与“利用”并重。如对典权制度，至今仍有不少学者对典权的保留持怀疑态度，其主要理由为：1）典权制度在我国的兴起与发展是受我国传统观念的影响，现今市场经济发达，观念转变，人们对以不动产抵押，出卖获取资金的行为视为正常经济行为，典权无保留的必要。2）随着国际贸易的发展，国内市场与国际市场的沟通，现代各国民法无与之相同者，为适应物权法的国际化趋势，宜以废止。3）现今民法对典权有明文规定的我国台湾省，现实生活中设定典权制度的价值不大。其实，保留典权与否并不应该着眼其是否“陈旧”，而应该看看它是否具有独特的法律机制和实际生命力及经济意义。我国重建典权制度十分必要，究其原因为：1）典权是我国固有的法律上独特的不动产物权制度，它渊源流长，迄今存在。在我国，不仅有从解放前延续下来的典权关系，并且解放后亦有新设。2）典权的特性，有抵押制度不能取代之功能。典权为用益物权，它不仅能满足出典人于经济上的利益，而且也能满足典权人占有不动产为使用收益的需要。而不动产抵押制度，虽然极为方便，但是如果当事人之间，其中一方想要利用他方提供的不动产，他方又想取得相当于不动产价值的金钱的情形，以我国现行制度来看，除典权外，另无其它制度可为利用。3）典权作为一种用益方式，融通社会成员之间配有的各种生产和生活资料，增进了社会财富的利用频率。4）随着我国市场经济的发展和住房制度的改革，商品房大量进入市场，私房迅速增加，尤其是允许土地使用权的转移，这就为典权制度的适用大大拓宽了范围。再如，法定居住权。法国、德国、瑞士等国的民法典均有法定居住权的规定。此一立法的原因，在于西方国家大多实行夫妻分别财产制，为保护离婚妇女的利益。法律赋予她们对前夫的房屋享有养老性质的法定居住权。此立法的理论及实践对中国立法有明显的借鉴作用，因为婚姻法虽然规定以夫妻共同财产为原则，同时也允许夫妻分别财产制。随着人们的财产意识的增加，实行分别财产制的夫妻事实也越来越多。另外中国的老年赡养也必然涉及到住房问题，故对离婚妇女及老人，依法赋予他们法定居住权实在是一个妥善的作法。依一般的作法，该权利不得转让，不得继承，法律基础未改变时不足涤除。居住权人去世或法律原因改变（如离婚妇女再嫁），房屋原所有权自动恢复。此种权利对养老性质居住甚为妥当，对所有权人利益也无根本损害，充分体现了“所有”与“利用”并重。从其内容看，中国民法中现在仅有的使用权尚不能包括此权利类型，所以中国可以考虑建立此制度。
（四）建立占有制度
占有制度应该成为我国物权法律体系不可缺的组成部分，没有占有制度的物权法是不完善的。现代西方法学均重视对占有的研究，因为占有是所有权的基础，没有占有就谈不上使用，也谈不上所有。我国民法通则第71条，仅将占有作为一种权能加以规定，这一现状对我国正在进行的物权立法无疑提出了紧迫的要求。一般认为占有制度有如下功能：一是权利的推定功能，根据占有这一功能，占有事实具有证明权利的功能。在有关占有争议的诉讼中，占有人不负举证责任，在善意受让的情形下，占有人可以对抗所有权人或第三人。二是占有的权利取得功能。自罗马法以来的先占制度、交付制度、时效取得制度，都是以占有为前提条件的。三是占有的权利保护功能。对占有的独立保护，使占有权与其本权脱离而成为独立的权利，这项功能使占有人依据客观管领物的事实而获得对这种管领物的法律保护。
占有关系应是我国物权法独立的调整对象，财产的归属和利用是财产法律制度中两个最基本的核心问题，从以财产的归属为中心到以财产的归属和利用并重是各国财产立法的共同取向。就我国而言，在物权立法上仅仅移植和建立所有权制度和他物权制度是明显不够的，面对经济改革的现实关键问题，不在于确认财产的归属，而是财产的利用。追求其效率价值，建立占有制度，使财产所有人和财产的利用人各得其所，各自享有其相应的权利，承担相应的义务，这样，在处理国家所有权与国有企业之间的关系等问题时，就不会囿于所有权理论中的“一物一权”原则无法解脱。借用邓正来先生来评价霍维茨《美国法律的变迁》一书时所说的一段话来说明：“对于产业市场经济的发展而言，私人财产权不仅要有神圣性，而且要有效率性——使资源能实现最佳的分配和利用。这种效率性虽然会造成所有权之间的不平等和相对化，与绝对尊重私有财产的法律原则发生冲突，但同时必须认识到财产权的效率性，又是以神圣性为基础的。因为只有能确定归属，有可能保障的所有权才可以进行正确的计算、比较和交换。不容否认先占权和取得时效等制度表明财产的保障在很大程度上也是一种事实上的既得利益的保障……作为事实的利益也可以被赋予某种道德含意，取得法律上的正统性，这样的法律变化的实质是排除财产权的垄断，加强资源的占有和使用方面的竞争机制。”①因此，建立占有制度实有必要。
（五）统一物权立法
统一立法机构，对物权的立法由全国人大常委会设立专门机构制定，使物权法成为一部完整的、统一的法律，废除现行法律法规中不协调的规定。如对现行不动产的登记应做到五个统一，即统一法律依据、统一登记机关、统一登记效力、统一登记程序、统一权属证书。
参考文献：
①许明月、李东方《公民的物权》中国社会科学出版社1999年版。
②史尚宽，《物权法论》中国政法大学出版社2000年版。
③孙宪忠，《不动产物权取得研究》法律出版社1995年版。
④波斯纳，《法律的经济分析》中国政法大学出版社1997年版。
关于土地占用相关法律篇8
一、现阶段农村土地管理存在的问题
1、土地流转制度方面的问题
在农村地区土地的流转中，农民手中拥有的土地的使用权并不是完整的承包权，也就是说农民对于自身的土地并没有转包、抵押、租赁等的权利，这种情况使得土地流转形成的市场中介以及金融方面的支持不能完善的建立起来。当前的土地都是按照每户人家的人数进行平均分配的，这种分配形式能够与现阶段农村的生产力状况相适应，但还是因为土地产权的固定性，在一定规模之内的土地归并不能真正的实现，这样就使得农村生产力不能进行自主的分配设置，农村地区经济结构的调整也处于比较尴尬的位置，一方面是对土地承包关系的重新调整，一方面就是放弃土地的规模化的经营，这两种方法都不能得到有效的发展，造成了农村土地资源配置的效率非常低下。
2、农村土地管理中的违法违规用地问题
在现阶段的农村土地管理中，经常会出现农村地区的居民不经批准就擅自占用土地进行建房的行为，这种占用土地的方式属于违法违规用地，由于农村地区土地管理制度的不健全，这种行为一直得不到有效的治理，并且在经济相对发达的乡镇地区尤其明显，人们对于土地管理的制度了解不足，许多人认为这种行为是理所应当的，有的甚至会出现滥用职权、非法占地的情况。违法违规占地频发的地区一般工业发展比较迅速，需要大量的土地来建设厂房，使得土地资源越来越紧张，这种行为也直接导致了土地价格的上涨，同时也损害了农民用地的利益。
3、现阶段土地管理制度的法律基础薄弱
在现阶段实施的各种法律中与土地制度相关的法律条款都比较笼统，缺乏问题的细致的划分，这样就导致的法律条文在实际的实施中存在诸多的漏洞和问题。尤其是当农民在进行土地承包经营过程中常常会遇到土地权利的侵犯问题，这时并没有相关有效的法律可以帮助农民维护自身的合法权益，失去了法律方面的保护再加上农民普遍存在法律意识薄弱的情况，这使得他们在土地管理的运行中占据着非常不利的地位，在土地所有权的谈判上也不占优势，没有可行的方法来争取自己合法权利的实现，这也是现行土地管理制度法律基础薄弱的具体体现。
二、现阶段加强农村土地管理的具体措施
1、加强宏观调控政策落实以及制度的创新
加大宏观调控，就是要充分发挥土地利用总体规划对土地合理利用的统筹协调作用，发挥政策对耕地保护的宏观指导作用[1]。政府政策的有效落实需要结合实际情况积极的采取各种措施，将中央有关耕地保护的各项方针政策以及保护耕地的各项制度措施都进行实际的实施执行，只有这样才能取得土地管理的实际效果。制度上的土地管理的创新，就需要人们在新形势、新的土地管理任务的推动下，不断进行土地管理新机制、新经验的研究和探索、积累，不断创新出新的土地管理手段，维护农民的用地权益。比如加强基本农田土地的整理以及修建水渠等工作的开展，这属于一项系统的土地管理工程项目，具有严格的法律规定以及操作步骤，因此在施工之前需要做好科学的规划和分析，保证工程质量的顺利达标。基层国土部门应该认真总结以往小型开发整理项目的实践经验，组织工程技术人员实地踏勘，反复论证，认真编制可行性实施方案[2]。设计施工中出现问题时应该请专门的技术人员进行现场指导和维修，这样才能保证工程质量以及进度的顺利发展。
2、加强违法违规用地的清查
当前农村土地问题积累比较多、矛盾也比较突出，因此，要不断加大对违规违法用地的清查力度[3]。如果通过清查发现土地违法违规使用的现象，需要进行理智的分析和研究，对事件进行分类对待，不能简单笼统的归为一类，需要根据土地违规的具体情况采取不同的惩罚办法。如果土地违法违规的情况符合农村土地利用的总体规划以及当地村镇的实际情况，但是这种形式的用地没有经过正规的批准，那么则可以通过后期的补办手续、补缴相关税费等行为，使这种用地行为合法化。而对于那些不符合规划但是其土地建设已经形成了一定的规模的情况，这种行为土地已经不能恢复原来的状态，这种时候可以在对相关单位和责任人进行经济处罚以及责任追究的基础上，通过调整规划、补缴税费补办手续，将涉及到的土地纳入正常管理范畴，已经建成的公共违法用地需尽量的补办手续，而对于那些圈占囤积土地的行为要坚决予以回收处理。
3、在农村推行节约集约用地制度，规范用地秩序
严格控制建设用地的增量，努力盘活土地的存量，认真执行国家产业政策、供地政策和土地利用规划，对淘汰类、限制类投资项目，要禁止和限制用地[4]。将农村土地利用的节约化方式进行大范围的推广使用，而且还可以引导农村地区的企业提高自身拥有土地的利用效率，引进有效的工业用地的竞争机制，通过积极竞争的形式来达到土里利用效率提升的目的。另外，还要按照《土地管理法》、《城乡规划法》等法律法规的规定，严格监管农村宅基地、各类企业建设等行为，对于那些未经审批擅自占用农村集体土地进行建住宅、搞建设的土地用途的违法行为进行严厉的查处。
关于土地占用相关法律篇9
关键词：利益驱动小产权房买卖房屋所有权证
引言
“小产权”一词是针对“大产权”而命名的，具有国家颁发的国有土地使用权证和房屋所有权证的商品房叫大产权，相对而言，只具有农村集体土地使用权证的非商品房称为小产权。具体来说，小产权房是农民为建造住宅而占用的土地，其流转范围仪限于农村人口之间。从使用价值上说，这种集体土地与国有土地完全相同，而它的国家所有权规定其不得流转上市。
一、我国关于集体土地的立法现状与不足
（一）我国宪法关于土地制度的相关规定
《中华人民共和国宪法》第六条规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”。从这条我们可以看出，在我国，两种所有制形式是平等并列的，都是社会主义公有制的一种表现形式。宪法对集体所有制也加以同样的保护，如第八条第三款规定：“国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展”。
(二)市场经济制度下农民的利益诉求
即使农民在利用集体所有的土地时遭遇种种限制，但随着我国社会主义市场经济制度的不断完善和规范，市场化程度日益深入，农民的市场运作意识日益觉醒，以及农民法律权利意识的不断增强，农民会不断以中华民族劳动人民固有的智慧和力量，通过各种手段和途径，寻找并实现自己的利益诉求。这是我国不合理的土地法律结构【城市土地可以买卖，而农村土地不能买卖】市场经济制度矛盾发展的必然。目前，农民利用土地进行农业生产所获取的收益，已远远不如出售或出租房屋所获取的收益。而在城市，占城镇居民人口绝大部分的工薪阶层，在商品房房价居高不下而申请经济适用房无望的情况下，只好寻找农村、郊区的世外桃源了。当农民卖的强烈愿望与城镇居民买的强大需求完美结合起来，交易就不可避免地产生了。
二、农民房屋买卖可能性分析
(一)房屋属于农民个人财产的范围
《中华人民共和国民法通则》第七十五条第一款规定：“公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产”。而《中华人民共和国继承法》第三条规定：“遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，包括：(一)公民的收入；(二)公民的房屋、储蓄、和生活用品；(三)公民的林木、牲畜、和家禽；(四)公民的文物、图书资料；(五)法律允许公民所有的生产资料；(六)公民的著作权、利权中的财产权利；(七)公民的其他合法财产”。从上述两个法律规定来看，在我国现在的法律框架内，房屋是属于公民个人财产的范围。此外，《中华人民共和国物权法》第一百五十二条规定：“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。由此，我们也可以推论，农民对宅基地拥有使用权，对利用宅基地建造的房屋拥有所有权。对于公民个人的合法财产(包括农民的房屋)，我国法律是明确加以保护的。《中华人民共和国宪法》第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。《中华人民共和国民法通则》第七十五条第二款也明确规定：“公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收”。
三．现行法律规定小产权房买卖不能取得房屋所有权
众所周知，小产权房建房占用的土地是农村集体土地，没有办理农用地转为城市建设用地的相关手续，其房屋建设也未经相关部门审批，因此，它不能取得国家承认的房屋所有权证，仅仅取得乡政府或某些机构颁发的“小产权”证书。但这些证书不具有国家承认的法律效力。目前，我国规范“小产权”房的法律规定主是《物权法》第152、153条;《土地管理法》第43条第1款、第59、61、62、63条。政策性规定主要有:1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理，严禁炒卖土地的通知》第2条，“农村的住宅不得向城市居民出售。”2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中强调，“加强农村宅基地管理，严禁城镇居民在农村购买宅基地。”2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》规定，“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权’房。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。”从上述规定看，2008年之前国家对“小产权”房的开发建造及其交易基本上持禁止或限制态度。最高人民法院也于2008年12月4日颁布《关于为推进农村改革发展提供司法保障和法律服务的若干见》(下称“12.4意见”)，要求各级人民法院对改变土地集体所有性质、改变土地用途、损害农民土地承包权益的流转行为，要依法确认无效。“12.4意见”统一了司法标尺，对于涉及改变土地用途的“小产权”房买卖行为，法院依法确认无效。城市房地产开发用地必须是国有土地，取得国有土地使用权是城市房地产开发的前提，农村集体土地不能直接用于房地产开发，只有在国家通过征收转为国有土地后，才能成为房地产开发用地。我国对土地一级市场实行国家垄断经营的政策。能有偿出让使用权的土地只能是城镇国有土地，集体所有土地除国家征用外，不得出让，不得用于经营性房地产开发，不得转让、出租用于非农业建设。小产权房买卖不能取得房屋所有权证。
参考文献
1.唐烈英：《房地产法学》.法律出版社.2008年8月1日第一版.
2.李平：《刍议中国”小产权房”法律问题》.经济研究导刊.2009年第27期.
关于土地占用相关法律篇10
[关键词]陇南山区;农村土地;承包经营权;保护;限制
【中图分类号】F321.1【文献标识码】a【文章编号】1007-4244(2014)01-163-2
陇南山区位于甘肃南部,地势西北高,东南低,平均海拔1000米。土地面积2.79万平方公里,占全省面积的8.67%。全市土地分为三个地貌类型区:一是东部浅中切割浅山丘陵盆地地貌区;二是南部中深切割中高山地貌区;三是北部全切割中高山地貌区。该地区属于秦岭山地,坡度较大,坡度超过25°的土地占总土地面积的55.86%,90.17%为坡地。自十一届三中全会以后,以家庭为单元的农村土地承包经营体制建立起来,极大地调动了农民生产的积极性,当地的农业经济得到了飞速的发展。但是,在取得成绩的同时,也逐渐产生了许多问题亟待解决。特别是在承包经营权利的保护与限制方面,应当不断的调整平衡点,适应农业经济发展的新形势。
一、陇南山区农村土地承包经营权出现的问题分析
(一)农村土地承包经营的法律意识淡薄。据实地调研发现,该地区大部分村民搞不清自己所耕种的土地所有权归谁,在被调查的80名村民中,23人认为土地的所有权是属于自己的,占比28.75%。35人认为土地的所有权归国家,占比43.75%。而只有22人认为土地的所有权属于村民委员会(农村集体经济组织),占比27.5%。说明村民对农村土地承包经营的法律知识掌握甚少,法律意识淡薄。
(二)土地弃耕、抛荒现象严重,但相应的政策法规未能跟进执行。该地区坡陡土薄,农业生产的效益低下。当地农民通过比较利益分析,大部分选择外出务工,不愿意在家耕种土地,弃耕、抛荒现象严重。特别是土壤肥力差、交通不便的山坡地,抛荒现象甚为严重。根据我国《农村土地承包经营法》的有关规定:“承包人连续两年弃耕抛荒的,发包人有权终止承包合同,收回发包的耕地。”但是,当地的农村集体经济组织和相关的行政管理部门,并没有严格依照相应的政策法规跟进执行。
(三)承包方不遵守法定的义务,随意改变土地的用途。我国《农村土地承包经营法》第17条规定,承包方应当维持土地的农业用途,不得用于非农建设;依法保护和合理利用土地,不得给土地造成永久性损害。但是,该地区的农村土地在承包经营期间,私自建住房、厂房的现象非常普遍,严重影响了农村承包土地的农业用途,给土地造成了很大的损害。由于经济社会发展落后,当地农民的封建愚昧思想依然存在,为了寻求更好的“风水”,许多农民将自己承包的肥沃土地埋葬老人,作为自家永久性的坟地,给土地造成了永久性的损害,农村承包经营家庭的权利无限扩大,侵害了农村集体经济组织的土地所有权。
(四)个别家庭占有的山林、山坡未经依法登记,未取得相应的许可证书。该地区个别家庭经营着成片的山林、山坡,在树木的维护、植被的保护方面做出的贡献是值得肯定的。据调查了解,这些山林、山坡大部分属于继承“祖业”,解放前就一直由其祖宗经营管理,这些农户自始至终的认为自己拥有山林、山坡的所有权,并不清楚自己经营管理的山林、山坡的物权法律关系。这些山林、山坡未经依法登记,未取得相应的许可证书。部分山林、山坡的经营者持有与农村集体经济组织签订的承包契约,当地人称为“文约”;但还有部分经营者没有任何相关产权的证明。我国《农村土地承包经营法》第61条明确规定:“本法实施前已经按照国家有关农村土地承包的规定承包,未向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书的,应当补发证书。”但有关的执法部门并没有依照法律的规定进行依法登记,要求这些林地、坡地的承包经营户办理使用权证书。
(五)农村土地承包家庭成员的数量不断变动,但承包的土地面积没有相应的调整。我国《农村土地承包经营法》第26条第二款规定:“承包期内,承包方全家迁入小城镇落户的,应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”第三款规定:“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。”但是从陇南山区农村土地承包的现状来看,举家迁入城市的农民,并没有按照法律的规定将承包的土地交回发包方,有的无偿借给亲戚朋友耕种,有的出租给他人耕种,每年收取一定的租金或粮食。自十一届三中全会后农村土地承包到户以来,该地区几乎所有的家庭成员数量都发生了变化,这一变化一度成为农村经济社会发展的瓶颈问题,通过婚姻、出生、死亡等事件引起的农村家庭成员的变动,不能与相对静止的家庭承包土地面积相协调,造成了土地多的家庭用不完,土地少的家庭极度不够用的现象,严重影响了该地区农村经济社会的科学发展。近几年来,由于该地区农业种植的效益低下,外出务工的村民越来越多,这一问题才得到初步的缓解。
(六)村民自发开垦的土地,没有依法进行确权登记。改革开放以后,农村土地承包到户,农民的生产积极性得到极大的提高。随着农业人口的增加,该地区开垦的土地数量急速增加,甚至连不具备生产能力的陡坡陡峭,都被开垦出来。近年来由于在家务农和外出打工比较效益的衡量下,这些陡坡陡峭已经弃耕,但开垦的痕迹依然存在。对于新增的农村开垦土地,该地区的农村集体经济组织并没有做过统计,相关的行政执法部门也没有依法进行确权登记。
二、农村土地承包经营权的保护路径
(一)加强村民关于三农法律知识的学习,提高村民的法律意识。首先加强农村法制教育,利用开会、布置工作、党团活动等时机,组织村“两委”干部、党员、村民小组长学习三农法律知识;组织送法上门,分发
宣传资料;利用高音喇叭、村部宣传栏和召开村民代表大会等形式向村民宣传三农法律法规;邀请法学专家、法律实务的工作者给村干部和小学生上法制课等;普遍开展“学生带法回家”活动等途径加强村民关于三农法律知识的学习。农村的图书室是农村的重要文化设施,也是农民学法的好场所。农村图书室应有一定数量的法律藏书,特别是涉及三农的法律书籍。订阅一些法制报刊,建立定期开放和图书借阅制度,配备负责任的图书管理员,为农民学法提供服务,提高村民的法律意识。
(二)规范农业行政执法的程序,培育农业农村执法的良好环境。近年来,我国制定出台了比较完善的涉农法律法规,内容涵盖农业、农村、农民的各个方面。但从陇南山区的执法现实来看,并没有将这些法律落到实处,严重制约了该地区农村经济的可持续发展。分析这些涉农法律没有严格执行的原因发现,相关的行政执法人员文化素质较低,法律知识欠缺,是其重要的原因。因此,提高基层行政管理人员的理论修养,强化法律知识学习,尤其是三农法律法规,是规范农业行政执法程序的关键因素。其次,建立健全规范的农业执法机制,为农业农村的依法行政提供科学的制度保障。再次,必须重视法律大环境的培养,坚定不移的树立起依法治农观念,培育农业农村执法的良好环境。
(三)建立健全森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营制度。为了深入贯彻《物权法》的“公示公信”原则,关于农村家庭承租零散森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的,国家和地方政府应当制定规范、统一的审批程序和许可书,通过农业行政执法的程序规范充分保护农民的承包经营权利,同时达到限制公权力滥用的作用。完善森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面的承包经营制度,对于陇南山区来说,意义非常重大。这样可以调动该地区农民维护生态植被的积极性,为当地的生态文明建设做出更大的贡献。
(四)完善农地法律法规,形成农村家庭人口数量的变化与土地面积的变动协调发展的机制。我国《农村土地承包经营法》第26、27、28、29、30、31条规定了农村土地承包经营家庭人口的数量变化后,关于承包土地的调整情况。从该法对农村家庭人口数量的变化与土地面积的变动作用来看,该法关于承包土地的调整不够科学合理,土地面积的变动调整远远不能适应农村家庭人口数量的变化,再加之该法的实际执行力不足,导致人口数量与土地失衡现象严重。因此,完善农村土地法律法规,鼓励地方出台更加科学合理的地方性法规、政府规章以及其他规范性文件,形成农村家庭人口数量的变化与土地面积的变动协调发展的机制,是完善农村土地制度的必然路径。
(五)通过土地整治,依据法律制定新增减土地的确权登记制度。在陇南山区可以明显看到,许多土地是土地承包到户后,村民自发开垦的荒山荒坡。据了解,这些新增土地至今没有进行统计与确权登记,该地区农村土地的规划都是在原来土地承包到户时的统计数据为依据的,没有全面规整增加耕地的绝对量与相对量。为了彻底的从法律的意义上保护国家和农村集体经济组织对土地的所有权和农村家庭的承包经营权,通过土地整治,依据法律制定新增减土地的确权登记制度。
三、农村土地承包经营权的限制措施