农村土地权属制度篇1
[关键词]集体土地所有权；农民集体；还权于民；农民利益表达机制
[关键词]河南科技大学大学生研究训练计划（SRtp）项目，（项目编号：2013153）。
【中图分类号】F321【文献标识码】a【文章编号】1007-4244（2014）03-097-2
一、引言
建国后，我国的农村土地权属制度经历了四个发展阶段，第一阶段是耕者有其田的农民私有的土地所有权，第二阶段是农民私有，集体统一经营使用，第三阶段是集体所有，统一经营使用，第四阶段是集体所有，家庭承包经营。我国的农村土地权属制度正处于集体所有，家庭承包经营阶段，但其与当前社会经济发展的不适应性却日益凸显。
二、现行农村集体土地所有权的困境分析
（一）所有权和使用权的残缺
以马克思主义政治经济学关于“生产资料占有制”的论述作为中国土地权属制度设计的逻辑起点和基础，直接导致了农村集体所有土地出现了“所有权残缺”和“使用权残缺”的困境，更严重的是，集体土地的所有权关系在法律上开始变得混乱和模糊。
1.所有权残缺。所有权残缺是新制度经济学家哈罗德・德姆塞茨提出的一个主要理论，其意指“完整的所有权权利束中的一部分被删除”，而之所以如此，是因为“控制废除私有权利束的职位已被安排给了国家，或已由国家来承担。按照现行宪法和法律规定，任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。除非国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。也就是说只有国家可以通过公权力的行使来改变土地的所有权性质，公民、法人或者其他土地使用者并不具有买卖或者以其他形式转让土地所有权的权利。
同样的，作为农村集体土地所有权人的“农民集体”，既不能自主地决定将自己的土地卖给本集体内部的成员，也不能将土地卖给周围的集体，甚至不能主动把集体土地卖给国家，而只能被动等待国家前来征收。这种通过法律对集体土地所有权人的权利进行的限制，不但使集体土地变成了德姆塞茨所说的“所有权残缺”，也使国家成了集体土地的真正所有权人。其结果是，那些依然归农民集体拥有的土地不过是“没有被征收的潜在的国有土地”而已。
2.使用权残缺。使用权残缺指的是农村集体土地一般只能用于农业生产，宪法对此尽管有暗示，但却并没有明确的规定。不过，现行的《土地管理法》却确立了“以土地所有权的性质来决定土地使用权的范围”这一原则。即农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，但是农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。我国《土地承包法》第17条也做了类似的规定，即农民有义务维持土地的农业用途，不得用于非农建设。同时法律也禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。这意味着集体所有的土地则等同于农业用地，被牢牢地限制在农业生产领域而不能用于能够产生高于农业收益的其他项目中去。
（二）关于“农民集体”的认识及其利益代表机构的问题分析
理论上，“集体”是指为了某种共同的目的而组织起来的人进行的一种群体性生活的共同体。“农民集体”是中国“特有”的民事权利主体。所谓特有，是指它的出现，不是社会经济自然发展的结果，而是基于国家政治的明确需要，并且它随后的地位变化，也不可避免地受到已铸入其内的国家意志的影响。中国“农民集体”规模巨大，但是在维护农民集体利益上、对政策制定的影响程度上都表现出弱势群体的状况，尤其是对于土地政策只能够单向度的接受。
从农村集体土地所有权的现实运作来看，由于“集体”这一概念的高度抽象性和模糊性而在现实中找不到与之相对应的载体，导致“农民集体”作为集体土地所有权的主体实际上并没有具体的权利，并不行使所有者的实际权能。因此，当面对侵犯农民个体土地使用权的情形时，也难以通过“集体”寻求救济。
面对规模如此庞大的农民群体，什么样的组织能够有效地代表农民集体，这个实际参与经济活动的主体又是通过怎样的表意机制来表达自己的意愿。在调研中我们发现：农民利益代表机构，各地不一，有村公所、村委会或农村集体经济组织等，但村民委员会在广大农村是普遍存在的，因此笔者仅论述村民委员会的角色定位。
根据法律规定，村民委员会既不是经济组织，也不是政治组织，而是村民自治组织。如果承担代表职能的组织不能有效地代表农民个体的权利，那么集体农地权利项下的个体权利必然受到损害。而我国的法律法规并没有明确规定中国集体土地所有权具体由谁来代表，实际上就赋予了村民自治组织很大的集体财产的管理权。现实生活中，村民委员会的工作主要是协助政府进行土地的监管和征用，实现对集体土地的监管和社会控制。但是基于监管和社会控制，必然使得村委会承担许多的行政职能和管理职能，因此也为具体操作这一制度的领导者提供了权利寻租的机会，必将虚置和影响农民参与村民自治的民利。在这样一种集体制度下，受损害的真正主体是农民个体。
三、如何走出困境
笔者认为，解决现行我国农村土地权属制度的困境应从内外两个方面入手，即从农村土地权属制度内部解决“还权于民”、明晰土地所有权的问题，从而维护农民个体利益；同时从外部解决建立农民利益表达机制问题，限制公权力对农民个体利益的不当影响。只有内外两个方面的共同努力，才能从根本上走出现行土地权属制度的困境。
（一）内部：“还权于民”--让土地所有权回归农民
在调研中，我们发现，集体土地所有权从根本是一种‘反权利’，是以‘空权利’的方式来否定原有土地的私人所有权。并且在一定程度上讲，中国的集体土地所有权是僵化的，由于其受到公权的种种限制，而使集体土地所有权主体被悬挂，或者说被虚化，从而导致农民土地权益得不到保障，土地效益得不到应有的发挥。解决问题的关键在于：还权于民。
“还权于民”即将土地所有权原原本本的归还农民本人，也就是将现有的集体土地分配给农民个人所有，最终实现所有权与使用权的统一。土地产权归农户，土地作为私人不动产，可以抵押、继承、赠送、转让等，其转让价格由市场供求和买卖双方协商决定。有人担心这样做，会使许多人因为土地交易而失去土地，重返贫困，或者再次陷入土地兼并的“怪圈”。在我们的调研中发现，这种担心是不必要的。今天的农民不但不会一窝蜂似的将土地卖掉，反而会更加珍惜作为自己生活的最后一道保障线的土地资源。何况土地的交易与林木的采伐一样，可以通过制度设定来防止不合理的交易。
“还权于民”的积极意义在于：第一、产权明晰，解决了农村土地集体所有产生的“农民集体”虚位的弊端，从而有效的定分止争，维持基本的社会秩序；第二、农户取得完整的所有权，也即取得一种彻底的私权，大大排除了公权干预和公权侵蚀的空间，从而使农户的利益得到应有的保障；第三、由农户享有土地所有权，因其较大的利益激励机制，可以促使农户合理利用和保护土地，持续增加对土地的投入，最大限制的激发农户的生产积极性；第四、土地私有可以促进土地合理流转，使得资源根据效益原则配置，有利于发展农业规模经济；第五、便于农村人口向城市移民，改变中国社会的城乡二元结构。
目前，实现“还权于民”的硬伤来自于政治意识的约束和修宪的难题。从政治上考虑，我国是社会主义国家，而社会主义应以公有制为主体。若仅仅着眼于政治逻辑，视土地公有为中国特色社会主义的标志而神圣可侵犯，则很容易滑入意识形态上“非公即私”的思维陷阱。其实，无论是土地公有还是私有，都是一种政策工具，是为生产力的发展服务的，哪一种土地权属制度更有利于生产力的发展，有利于经济效率的提高，就可以采用。没有哪种土地权属制度是永恒正确的，要看当时生产力发展的要求。
美国法社会学家埃里克森指出：一切“有效的规范”都是社会群体在长期的博弈互动中产生的非正式的规范，法律或新制度的安排说到底不过是对这种“有效规范”的承认和认可。中国宪法规定“农村土地归集体所有”，虽然短时期内改变一个国家的根本大法是很难的，但是随着农地农民所有的需求主体增多，需求主体的愿望增强，宪法的修改也仅是时间的问题，况且中国的语言是丰富多彩的，再加上众多优秀的理论家的精妙阐释，在中国巧妙的推行农民所有而不与社会主义制度冲突的可能性也不小。
（二）外部：建立具有真正代表农民利益的表达机制
解决农民土地集体所有权的困境，需要在外部建立起具有真正代表农民利益的表达机制。这制度种设计的原因在于，现行我国农村权属制度的的外部运行机制，同样是一种博弈机制。不管是农民个体，还是农民集体，在面对公权力这个强大的博弈对手时始终处于弱势地位。任何强硬地对土地处分权的干涉和滥用，给农民带来的损害都是显而易见的。
但是从目前的现实情况来看，当农民的利益受到侵犯时，农民维权的方式无非有诉讼和上访。但是，诉讼成本较高，上访效能太低。农民又缺少像工会、行业协会这样的维权工具，难以对利益要求进行系统的组织化的表达。因为缺少利益代言人，农民既无法保障自己的权利，也无法影响国家的政策和行动，在国家资源的分配和制度安排上处于极端不利的位置。
组织资源是最有决定意义的资源，它能使弱小的个体汇聚成强大的团体，对自己的利益进行有效地、集中地表达和有力地维护。为了规范农民的利益表达行为，维护农民的合法权益，需要建立一个农民自已的组织。像于建嵘教授提出的农会（农民协会），它是农民利益的整合和表达组织，是与政府沟通协商的维权组织。因此，代表农民利益的表达机制的建立是切实可行的。比如，关于“公共利益”的评价体系的建立，其中参与的主体不仅应当包括公权力的地方政府部门，还应该包括农民。关于什么是公共利益，哪些算作公共利益，应该在充分的民意调研基础上确立。这样，一方面限制了过分强大的公权力，另一方面也能够充分发挥基层政权在土地问题上的政治杠杆功能。
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.2006-8-2.2014-1-14.
农村土地权属制度篇2
关键词：农村；土地承包；权属
资助项目：国土资源部公益性行业科研专项经费课题（201111015-03）资助
中图分类号：F301.24文献标识码：aDoi编号：10.14025/ki.jlny.2016.07.021
从相关文件和解释、文章可以看出，农村土地承包经营权确权登记的范围是以国土“二调”农村集体经济组织权属内耕地面积为基础的农村集体耕地，包括家庭承包方式和其他承包方式承包的农村土地。具体为：二轮承包地、机动地、册外地、园田地和“四荒”中的耕地。笔者认为上述表述存在一定的缺陷。笔者以国土“二调”与农村承包经营权的关系为着眼点，从以下几个方面进行剖析：
1从经营权确权的目的和意义来看，农村承包经营权确权是保持原有承包经营权的同时对农民物权的保护
农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、国土资源部、国务院法制办公室、国家档案局《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经〔2015〕2号）指出：以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村的基本经营制度。近年来，各地围绕坚持和完善这一制度，按照有关法律政策要求，积极开展土地承包管理服务工作，保持了现有土地承包关系的稳定，为发展现代农业、维护农村稳定奠定了坚实的制度基础。但是，随着工业化、信息化、城镇化和农业现代化深入发展，因历史原因形成的承包地块面积不准、四至不清等问题逐渐显现，成为制约农业适度规模经营和“四化”同步发展的突出问题，必须高度重视，认真加以解决。
2从农村土地承包经营权确权登记颁证的基础来看，是维持原有登记的成果
农村土地承包经营权确权登记颁证的基础是土地承包合同、土地台账、经营权证书、税费改革登记表和地方制定的有关配套政策。但是制定政策一定要根据国家和省里的政策要求。
3从农村土地承包经营权确权登记颁证遵循的规定来看，是继承一轮和二轮的承包相关事宜
农村土地承包经营权确权登记要遵循“两不变、三严禁、四不登记”的规定。即“两不变”是原有土地承包关系不变、承包合同起止年限不变；“三严禁”严禁借机违法调整和收回农户承包地、严禁借机乱收费、严禁弄虚作假。“四不登记”权属不清的不登记、集中矛盾不解决的不登记、没有开展家庭承包的不登记、改变土地用地的不登记。
4从土地发包方和承包方来看，规定了发包方和承包所属的关系和哪些土地发包方可以发包
依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，有村经济组织或村民委员会发包；已经属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包……”。依据该法第十五条规定“家庭承包方是本集体经济组织的农户”的规定，承包方是本集体经济组织的农户。
但从实际调查来看，有的非本村的集体土地也被列为二轮承包的土地。也有在一轮是承包土地，在二轮已经变为非承包土地，将农民其他土地列为承包土地。这些都是在“二调”的纠错范围，但不在本次农村承包经营权调查的范围内。
国土“二调中”的集体土地应为农村集体承包经营权调查地块，但是绝对不是全部地块。但是农村承包经营权如果真是一轮承包的，且至今未调整的，一直由本村经济组织管理的一定是集体土地。国土“二调中”的集体权属调查应依据农村承包经营权，在当时开展“二调”集体土地调查时，一是农业部门没有数字化成果；二是政府投入资金有限，满足不了大面积收集资料和勘测；三是当时精度要求都满足不了现在的农经确权，有的地方在开展农村承包经营权确权完全依据国土“二调”是不可行的，应在农村集体承包经营权确权时发现与国土“二调”不符时要及时会商，避免引发新的矛盾。
参考文献
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农村土地权属制度篇3
土地发展权是对土地在利用上进行再发展的权利，即土地所有权人或土地使用权人改变土地现有用途或者提高土地利用程度的权利。土地发展权是一种可以与土地所有权分割而单独处分的产权，它既可以与土地所有权合为一体，由拥有土地所有权的所有者支配，也可以由只拥有土地发展权而不拥有土地所有权者支配。土地发展权的设立有两个主要目的：一是明确土地发展带来的增值收益的归属和用于收益分配制度设计;二是落实土地用途管制、耕地与生态环境保护政策制度设计。
二、我国理论界关于农村土地发展权归属的主要观点
由于目前我国实行土地用途管制政策，所以学者们关于土地发展权归属的争议主要集中于农村集体土地被转为建设用地的权利的归属。关于农村土地发展权归属问题，我国理论界主要存在两种不同的观点。
（一）农村土地发展权归国家所有
主张这一观点的学者认为，农村土地发展权应归国家，土地开发者必须向国家购买发展权，才能开发农村集体土地。农地使用权、农地承包经营权可在农地用途内自由流转，农户享有相对独立、相对完整的收益权和处分权。贾海波认为，土地发展权这种权利只能由国家来行使。现行的土地用途管制制度、农地转用制度和农地在农业用途内的流转制度等虽然限制了农村集体和农民将土地推入建设用地市场变现以实现更大的收益，但同时避免了农地不被轻易转用和占用，保护了农地的自然属性和农业生产方式，当然也同时保护了农民长远的农地权利。
（二）农村土地发展权归农民和农村集体经济所有
持有此观点的学者认为，农地发展权应归于农地所有者（农民和农村集体经济）。他们主张借鉴美国的做法，将土地发展权自动归属于原土地所有权人。农村集体既然拥有土地的所有权，而且法律上国家所有和集体所有是平等的，所以，应该明确集体对其所有土地的发展权。刘永湘等从维护农民土地产权利益的角度，建议实行土地发展权归农民集体所有。他认为土地发展权应属农民集体所有，现行的土地征用征收制度极大地压抑了土地发展权的经济实现。因此建议进行土地产权政策调整，充分考虑农民的土地发展权利益补偿问题。
三、我国农村集体土地发展权行使现状
虽然我国目前没有设立土地发展权制度，但是，我国近乎采取农村集体土地发展权国有模式。首先，国家控制着农村土地的用途及其转变。土地管理法规定，国家实行土地用途管制制度，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，并对农用地转为建设用地作了严格的程序规定。其次，国家对农村集体土地的使用权流转作了严格的限制。土地管理法规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设。第三，国家通过土地征收补偿制度占有土地发展权增益。土地管理法规定，国家为了公共利益的需要可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。我国土地管理法第47条规定征收土地的按照被征收土地的原用途给予补偿，这种征地补偿标准基本上没有考虑市场条件如土地的区位、征收后的用途等，它主要根据土地被征收前的用途确定价值，根据这一标准计算出来的征地补偿费用远远低于土地征收后的非农用地市场价格，这意味着，我国的土地征收制度未能明确保障失地农民对土地发展增益的分享，失地农民并不享有土地发展权，因此国家实际上得到了土地发展增益。所以说法律虽未言明土地发展权却近乎采取了土地发展权国有模式或者说土地发展增益国有模式。
四、农村集体土地发展权应归国家和集体土地所有者共有
农村土地权属制度篇4
2012年5月启动登记发证工作，5月18日技术单位进驻，6月7日益阳市现场会在桃江召开，7月20日完成地籍测量，8月1日完成权属调查，8月2日开始登记制证，8月15日试点村316宗确权到村民小组的所有权证制证完毕……每一项记录工作进度的时间都是以日推进。
在这两组不平凡的数字中，印证的就是湖南省桃江县农村集体土地所有权确权登记发证工作的历程！
启动：政府部门全力“铺路”
农村集体土地确权登记发证工作就是给农村集体土地“上户口”、办理“身份证”，是农村集体土地承包经营权信托流转的入场券，是统筹城乡发展的动力源泉。在桃江决策者的脑海里铭刻着这样一个理念。
2012年4月，在全市推进农村集体土地确权登记发证工作会议后，桃江县把这项工作列入政府工作的重要内容，作为统筹城乡发展“七项规定”动作之一来抓好抓实抓牢。
2012年桃江县第八次县委常委专题办公会议要求，“迅速启动全县农村集体土地确权登记发证工作，要钱给钱，要人给人，政府、部门要全力为确权登记发证工作铺路”。
为此，一系列的“铺路”行动在紧急进行……
5月10日，县委常委会议听取了县国土资源局关于启动全县农村集体土地确权登记发证工作的专题汇报。随后，成立了以分管国土资源工作的副县长为组长，县政府办、县国土资源局主要负责人为副组长，县农村工作部、财政、民政、交通运输、公安、农业、林业、经管等10个部门领导及15个乡（镇）分管国土资源工作的领导为成员的桃江县农村集体土地确权登记发证工作领导小组。领导小组下设了工作办公室，抽调专职工作人员9名，分成综合协调、技术指导、质量检查、资金管理、监察监督5个专业工作组，形成了严密的工作链。同时各乡镇也相应成立了工作领导小组。
5月15日，桃江县人民政府批准农村集体土地确权登记发证专项工作经费889万元，其中技术单位工程项目经费739万元，其他费用150万元，分四年拨付。
6月2日，通过县招标办，报市政府批准，招标确定了湖南省第一测绘院、湖南省第二测绘院、湖南核工业岩土工程勘察设计研究院为桃江县农村集体土地所有权确权发证技术单位。
6月7日，全县农村集体土地确权登记发证工作动员大会高规格召开，县农村工作部、财政、公安、农业、民政、林业、经管等部门负责人和乡镇主要领导及分管领导、乡镇国土资源所长、从业人员、技术单位人员近百人参加了动员大会。各乡镇也按工作进度分别召开到各村的动员会议，试点镇沾溪镇的动员会议开到了村民小组长一级，层层进行再宣传、再动员、再部署。
6月10日，县统筹城乡发展领导小组、县督查局出台《关于全县农村集体土地所有权确权登记发证工作考核细则》，考核分值纳入相关部门及乡镇全年绩效考核。
一场轰轰烈烈的农村集体土地确权登记发证“攻坚战”在桃花江畔打响。
试点：努力探寻“桃江版本”
桃江县是七山一水两分田的典型丘陵山区，历经了1995年撤区并乡、2005年乡镇合并和2008年村组合并等多次乡镇村组行政区划调整，村民小组集体土地普遍存在土地不集中、交叉严重、主体不完善、组界不明显等现象。在桃江县的地籍管理史上，农村集体土地所有权确权登记发证到村民小组是第一次，给农村集体土地所有权确权登记工作提出了严竣的考验。
“怎样找准符合桃江县情的农村集体土地确权登记发证工作的版本？”桃江县国土资源局党组一班人思路异常清晰：试点先行，以点带面，点上总结，面上推广。
为找准试点乡镇，桃江县国土资源局经过认真调查了解，选定了群众基础好、干部战斗力强的桃花江核电站所在乡镇――沾溪镇作为试点单位。调查研究、动员发动、宣传宣讲、指界人推选、权属外业调查、土地权属纠纷调处、资料收集、数据库建设、登记制证、签收……试点“集结号”在沾溪镇各个村落吹响。
2012年5月，农村集体土地确权登记发证试点工作动员大会在沾溪镇召开，沾溪镇村组干部、党员及群众代表、技术单位从业人员等100多人参加了动员大会。对各村民小组指界人员进行了集中培训，并在沾溪镇卫红村就外业权属调查的各个环节进行现场演示。
“开展农村集体土地确权登记发证工作有什么意义？农村集体土地确权登记发证的主要任务是什么？申请土地登记需要提供那些资料？土地登记的程序有那些？……”宣传车开进各个村落进行巡回宣传，桃江电视台开设农村集体土地知识问答专栏每晚播放，各种内容的横幅标语随处可见，《知识问答》小册子一户一份。农村集体土地确权登记发证工作在沾溪镇做到了家喻户晓，人人皆知。
盛夏桃江，酷暑难耐，热浪袭人，顶着38℃的高温，县国土资源局地籍测绘部门9名工作人员不分节假日全程参加，乡镇村组密切配合，技术单位26名调查员全力以赴地工作，打出了试点工作“组合拳”，为全县农村集体土地确权登记发证工作找到了“标准版本”。
仅仅两个月时间，沾溪镇就完成了农村集体土地所有权确权登记发证工作的全部程序。全镇确权登记到组的行政村10个，334个村民小组，调查权属界线登记制证5274条，登记制证1685本。摸清了农村集体土地所有权确权登记发证工作的基本思路，统一了政府主导，国土资源部门负责组织和业务培训指导把关，镇、村、组及相关部门配合，专业队伍具体负责实施的操作方式。总结制订了桃江县农村集体土地所有权确权登记发证工作《具体操作办法》、《职责分工》、《奖惩办法》、《考核评分细则》四个操作性非常强的文件。根据桃江县实情，科学提出了“因地制宜，急需先用，立足村界，细化到组”的工作思路，明确了以各乡镇人民政府所在地、城乡结合部、两型社会实验区的行政村为重点，全县94个行政村2698个村民小组确权发证到组，190个村确权发证到行政村的目标任务。
铺开：权属调查全面加速推进
工作方法找准后，推进力度就是决定因素。
桃江县国土资源局对全县农村集体土地所有权确权登记发证工作实行倒排工时，《桃江县农村集体土地所有权确权登记发证工作计划》显示着以下时间节点：2012年8月全面启动权属外业调查，2012年12月完成外业调查，2013年5月完成权属调查成果内外自检，2013年6月申报省厅预检，2013年12月完成数据库建设……
全县动员大会的第二天，湖南省第一测绘院、湖南省第二测绘院、湖南核工业岩土工程勘察设计研究院52名技术人员分赴全县14个乡镇开展外业权属调查。
一时间，在桃江县的村村落落、田间山野、农家小院随处可见农村集体土地确权登记发证工作人员忙碌的身影。
为确保工作进度，桃江县国土资源局明确3名工作人员分别与3个技术单位对口联系，全程跟踪督查，建立乡镇、村、国土资源所三方协调作业制度：技术单位每进入一个国土资源所辖区，国土资源所安排一名人员与作业单位人员保持随时沟通，遇工作难题，及时解决或上报；作业队伍每到一个村民组，国土资源所必须到场，提前联系食宿问题，让作业队伍安心工作；国土资源所与村组随时沟通，并制作了通讯录发放到每个人员。
在桃江县集体土地确权登记发证办的墙壁上挂着一个任务完成示意图和一个各标段工作进度对比表，对各单位当天外业调查数量进行汇总、通报。桃江县国土资源局每隔十天就会组织三个标段的技术单位项目负责人对全县集体土地确权登记发证工作进行一次调度，就当前工作进度、质量、存在的问题和困难进行汇总，逐一拿出解决方案。此外，桃江县国土资源局每月联合县督查局、县统筹城乡发展办公室对各标段外业调查进度及质量、各乡镇配合程度等进行一次督查，发出督查通报，将督查情况记入全县绩效考核分数。
历数桃江县开展农村集体土地所有权确权登记发证工作的工作日程，交出了如下答卷：调查宗地21594宗，权属界线39651条，整理内业权属文书及附图28035份，调查率达到100%。举办专题业务培训3期，受训人员达1500余人次。发放《农村集体土地确权登记发证知识问答》1000余本，宣传单页2800多份，悬挂横幅82条，张贴标语480多条，出动宣传车18台次。通过县人民政府了《关于对全县农村集体土地所有权进行总登记的通告》，共张贴1200份。
质检：不放过任何一个疑点
“农村集体土地所有权确权登记发证工作是事关群众切身利益的大事，不放过任何一个疑点，必须扎扎实实确实权、认认真真颁铁证。”桃江县农村集体土地确权登记发证工作办公室主任薛志元态度十分明确。
桃江县农村集体土地确权登记发证工作严格按照《土地登记办法》、《地籍调查规程》等法律法规及技术标准进行。在工作开展之初，当地出台了《桃江县农村集体土地确权登记发证工作责任追究办法》，印发了《桃江县农村集体土地所有权确权登记发证成果检查验收办法》，严格落实成果质量第一责任人制度，对在发证过程中出现宗地权属错误、数据失实等，将对该宗地所在乡镇国土资源所工作实行一票否决。
为此，桃江县国土资源局严把指界关口，要求各村选定的指界人必须具备德高望重、有良好的政治素质，公道正派、熟知本辖区界址情况，并做到指界人须经本集体经济组织三分之二以上村民代表选举产生，在进行权属界线调查时指界人员必须百分之百的现场指界，确保“权属合法、界址清楚”。
权属调查成果县级自检，是成果质量控制的关键之一。桃江县国土资源局严格按照部、省相关成果质量控制办法，对各技术单位提交的内外权属调查成果进行实打实、全覆盖地县级自检，精心制定内外业质检工作方案，抽调精干人员成立了内、外业两个质检组。外业自检采用对照调查底图及权属界线协议书，随机抽取10%～15%的权属界线，由指界人进行现场指界核对，并记录检查情况。内业自检采用图文对照检验法，根据权属界线协议书及附图逐界线逐拐点100%地进行对照检查，比较权属界线走向说明与附图的一致性。
农村土地权属制度篇5
关键词：农地制度 私有产权 维权成本
一、 引言
土地产权制度是困扰三农问题的关键。就目前我国农地产权制度而言，土地所有权属是相当混乱的。法律明文规定，农地所有权归属于农民集体，然而，农民集体是不明确的或者虚拟的，这个不明确的产权归属实际上落在村委会手里，并演变成了目前农民与村委会之间的农地“租赁”关系，本质上说这是村委会对农民共同所有土地的一种剥夺。从目前我国阐述农地制度产权关系的文献看，并未将农地的产权和所有权分开，在很多时候甚至滥用，以至于不能在理论上给出明确的产权、所有权的概念或定义，从而导致的一些政策建议操作性差或脱离实际。从产权理论看，所有权和产权的概念已经完全不同，所有权仅指法律上的一个归属或符号，产权则指实际上运用或控制的财产权利。就我国农地产权归属而言，更重要地是农民具有哪些土地产权或能够控制哪些权利及其这些权利的受保护程度。
本文的结构是：除引言外，第二节构造一个产权、所有权模型，阐述了产权及其子权利的可分割性和可交易性的性质；第三节剖析目前我国农地制度的产权结构；第四节，指出农地产权制度的结构性缺陷；第五节，讨论有关法案的法理、缔约过程及其本质特征；第六节，给出政策建议。
二、所有权与产权的性质
所有权和产权是近50年来制度经济学家和产权经济学家讨论的核心问题。奈特在批判庇古《福利经济学》中关于社会成本和私人成本分离时，准确提出了产权的所属所导致的合约选择和资源配置问题（Knight，1933），但是这个问题直到1960年科斯的《社会成本问题》发表后才引起学术界的重视。在奈特之前，几乎没有经济学家认识到产权和所有权有什么不同，甚至将其混用或通用，所有权和产权的概念在法律上也未将其分开。
所有权是财产所有权的简称 ，它有两层涵义：第一，所有权指使用权、收益权和处分权或转让权。第二，所有权是受到限制的权利。使用权指使用、经营财产的权利，这种使用和经营包括了对这些财产的占有或排它。收益权指享有财产现在和未来增值或损失的权利。处理权指处置财产的权利，包括财产的转让、赠予、放弃等等。使用权和处理权共同构成了对财产的控制权。
所有权是受限制的权利。限制所有权的是制度结构，包括正式制度和非正式制度。就正式制度而言，所有权受到法律、政策规则、政治制度等限制；就非正式制度而言，所有权受道德、传统、文化、组织、团体等限制。比如，有些土地所有者在使用其土地时，不仅受到政府土地规划的限制，还受到私人约法的限制。物品或资产的权利组合如果没有约束，他人的权利就不能被界定。拥有使用资源的权利包括一个人的身体和大脑，这些权利往往是通过禁止某种行为来确定的（阿尔钦、德姆塞茨，2003）。
所有权也是不完全的。由于物品属性的复杂和多样，要对物品的所有属性充分界定其权利，是不可能的或者说是代价昂贵的。有限理性、不完全信息和机会主义行为注定了高昂的界定成本，所有权也注定是不完全的。
产权是指私人、组织、政府在一定时间内对财产行使或控制的使用权、收益权和转让权。它包括属于本人的财产（拥有所有权）和不属于本人的财产（不拥有所有权）如租赁，但归本人支配和控制的财产权利，产权也包括在交易中对商品和劳务的权利。德姆赛茨（2003）认为，一组权利常常附着于有形的商品或无形的劳务，所以正是这种权利的价值决定了被交换的商品或劳务的价值。
产权是一种社会契约，是实际中行使的权利。比如，某人没有某物的所有权，但他有该物的使用权、收益权或者转让处置权，那么，此人就拥有了该物的全部产权。拥有某物的产权并不一定拥有该物的所有权，当某甲拥有房屋所有权，但将房屋出租或出借于某乙，在出租或出借期间，某甲将不再拥有该房屋的使用权。如果某甲要进入某乙的房间，须得到某乙的同意，否则就被视为对某乙使用权的侵犯。当某人如甲将他的所有权所具有的权利赋予了其他人如某乙的时候，则乙就拥有了所有权所具有的权利——产权，但乙不拥有该物的所有权。产权的另一项重要特征是它的可分割性和可交易性，这种特性使得权利可以分别地出售给不同的个人或组织。人们既可以交换某物的全部权利，也可以交换某物的部分权利，比如某乙只租了某甲房屋的使用权，他就只拥有居住的权利，而不拥有此房的收益权利或转让权利。或许，某乙交换的使用权利也是不完全的，或者是部分的，比如，他只购买了晚上居住的权利，而没有购买白天使用的权利等等。
从经济学的意义上看，所有权只是一个法律上的符号或归属，对经济资源的配置并不重要，重要的是谁拥有产权，或者说谁拥有该物品的控制权利，产权指实际拥有或者控制的财产权利。
产权因其属性可划分为私有产权、公有产权和共有产权。私有产权指拒绝他人行使的权利；或者说凡是可以在市场转让或交易的物品或资产都具有私有产权（张五常，2002）。公有产权指共同体内部成员所拥有的财产权利。这种共同体包括两个人或两个人以上的合作组织、社团、集体甚至是一些公司直到国家。公有产权和私有产权一样，产权所有者拥有财产的使用权、收益权和转让权。这些权利同样是不能完全地被界定清楚，甚至一些权利不能被分割。这种不可分割指的是不能够完全分割的使用权、收益权和转让权或者是这三种权利的相互交叉而难以分离 。从产权的可交易性看，公有产权具有私产的性质。共有产权指非排他性的产权，任何人都可以使用并从中获得收益，或者说任何人可以共同行使的权利。由于不排斥其他人的使用权和收益权，因此该项资产的转让权就没有意义，或者说转让该项资产的价格为零。
有些经济学家指出（德穆塞茨、阿尔钦、张五常等），私有产权制度是最有效率的，它可使资源配置达到帕累托效率。公有产权也具有资源配置效率，企业组织就是这方面强有力的证据。当然，当公有性达到一定程度时，这种组织形式可能就不具有效率，这就是为什么一个社会不能由一个大的企业组织所控制的理由 。共有产权不具有资源配置效率，注定被过度使用或攫取，这是由共有产权的属性确定的：第一，度量并监督一笔交易的所有属性代价太高；第二，保护产权的费用高昂；第三，政府规制和法律限制（巴泽尔，1997）。
由此可见，落入共有领域里的权利越多，资源配置效率越差。
三、目前农村土地产权的结构
自1958年以来我国农村土地所有权实际上归属于农村人民公社或生产大队，1978年家庭承包制改革后，农地所有权归属于由生产大队改制的村委会所有，农民家庭以承包的形式拥有私产性质的土地使用权，承包期限大约为45年 。就这个时期农民家庭和村委会的土地权属看，村委会实际拥有土地的所有权，土地发包权，承包关系变动处置权、土地收益提留权，及土地被征用后的土地转让收益权。但是，它必须将本村的95%农地承包给本村村民，其余5%作为机动地调节。农民家庭和村委会的土地承包合约类似于分成制或固定地租制。农民在承包的土地上，拥有土地的使用权，该项权利除受到国家法律限制如不能改做非农地、不能种植国家违禁品种、不能破坏农耕地等等外不受任何其他限制，农民拥有自由种植农产品的权利。农民与乡或村共同拥有土地的收益权，农民除了上交国家的农业税之外，还须向乡政府和村委会缴纳一些费用，一般说，交给村和乡的费用是固定的，类似于固定租约，但近年来，各地区乡和村的收费都在年年增加，这又类似于分成租约，但是，这种费用的增加并不依赖于农民收益增加而增加，因此，本质上还是一种固定租约，只是地租年年增加而已。农民的土地收益权还受到国家宏观调控粮价和农用物资的限制，比如国家宏观控制粮食价格上涨，导致农民政策性的收益下降等等。2002年以前，农民不拥有法律上的农用耕地使用权的转让权，如果农民不再承租土地或者女性外嫁、外出打工等，农民不准许将原有土地转租或转让出去，只能交给村委会，并由村里安排。对于因土地转让而带来的收益，农民只拥有投入品的损失费补偿，而不拥有失去耕地的补偿，也较少拥有另行安置的补偿费用 。
值得指出的是，农民与村委会关于农地的权属，不是市场化的结果，而是中共中央文件和法律规定。且不说将一些权利界定给村委会是否符合经济效率和行为规范，就文件规定的农户和村委会的各项权属而言，不仅存在着语言上的漏洞和欠考虑的问题，也存在着可执行难度，这些困难加上村委会和乡政府一些工作人员滥用行政权力，引发了近年来越演越烈的农村土地纠纷和税费问题：土地转让费的归属、分配，村委会强行解除农民的土地承包合约或者单方变更土地承包期限、任意缩小土地承包面积、随意扩大机动田以扩大发包权力等等，据1998年中央政策研究室和农业部的抽样调查，14625个村庄中有98%留有机动田，平均每村达23.8%，大大超过农业部5%的规定 ；而不断增加的对农地收费项目或变相收费项目，则可视为对农民土地收益权的剥夺。
严重的土地纠纷案件和沉重的税费负担，是对目前农村土地制度的严厉考问，也促使了新的农地法案的缔结。
四、农村土地产权制度的缺陷
农村土地制度及其相关法律文件，不仅存在着几乎所有合约条款都存在的问题：语焉不详、模棱两可、疏忽、信息不对称等因素导致的合约或条款不完备，而且还存在着严重的结构缺陷。就前一项缺陷而言，以往中央文件或土地法案在下列条款中不甚明确：土地使用权的处置权归属、认定；政府征地的补偿条款的模棱两可；承包期限内土地是否可调换、改包及其可调换程序的模糊、机动田和收费项目的可操作性较差等问题。语焉不详和条文漏洞是任何一项合约或法律条文所不可避免的，但是，作为制度结构缺陷，却值得讨论和研究，它不仅直接涉及到与农民利益相关的农村土地问题，还涉及到经济效率的提高、农村发展的方向、自治组织的组成及相关的立法原则、态度、对法理的认识和法律制定等重大问题。
本人认为，目前我国农地制度的结构缺陷主要表现在：将农地所有权界定给农民集体的理由不必然成立和农地所有权由农民集体所有演变为村委会所有的不合理性。
法律规定，我国农村土地的所有权归属于村集体或农民集体 。1998年国家土地管理法确定农民集体指乡农民集体、村农民集体和村内两个以上农业集体经济组织，包括由原基本核算单位的生产队延续下来的经济组织。且不说这一条文在一定意义上将“农民集体”确定为“农业集体经济组织”，从而导致经济实践中的混乱，单说这个农民集体，在我国几乎所有的村庄都表现为村委会 。这样，在法律上明文规定的归农民集体所有的土地所有权，也就 “自然而言”地属于村委会所有。
对于这项法律权属，至少提出两个质疑：首先，农民集体的性质。农民集体所有权在某种程度上是虚拟的。关于集体所有权虚拟的论断，许多经济学家作了精辟的解释。周其仁（1994）教授指出：集体公有制既不是一种“共有的、合作的私人产权”，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种农村产权制度安排。在承认个人合法产权的条件下，任何集合起来的组织可以最终追溯到组成集合体的个人，因为归根到底是个人在选择集合方式、管理方式并为此承担相应的财务结果。这时集合的主体可以看作是个人选择的结果，是个人将自己的产权集合起来委托给集合体，并为此规定了集合的条件和执行程序。但是，当个人合法拥有生产性资源的权利被法律否定之后，个人不可能选择经济组织，也不可能承担相应的财务责任。在此条件下，公有制企业成为不能分解为任何具体个人的抽象，再也不能向组成的成员个人作进一步的追溯。在公有制企业庞大的体系里，实际上活动着的全部是形形色色的“人”，而并没有可以追溯的最后委托人。正是集体所有的虚拟产权性质，在一定程度上使得私有产权落入共有领域，成为无主产权，导致产权收益流的消逝或者被瓜分。也正是集体公有制的这种缺陷，导致了我国农村曾经存在的人民公社制的失败，而集体土地所有权与人民公社制在产权所属上具有相同的共有产权性质。可见，在交易成本为正的条件下，将土地所有权界定给农民集体不具有经济效率。
农民集体拥有土地所有权也不具有其他所谓的理由：集体所有权可防止土地私有化后农民出卖土地而挥霍浪费的短期享乐主义行为、私有产权可能加快土地兼并出现两极分化、无地农民流离失所、土地作为农民的终身保障而不宜出卖等。这些理由是不存在的，或者说不必然存在 ，关于农民拥有财富后的短期享乐主义行为与经济人前提假设不符合，经济人前提假设是人们追求利益最大化，如果短期享乐不是他的利益最大化时，农民不会卖地以求短期享乐。当然，不同的人具有不同的理性或偏好，有些农民确实将土地出卖或用征地赔偿款或挥霍甚至吸毒，但是，这种现象并不是农民所独有的，其他各阶层的人也同样可能具有这样的行为，比如一些暴发户、大款等等也因控制不了短期享乐的诱惑而至百万家财荡涤殆尽。土地兼并是土地经营规模化的必然，是市场的效率选择。人为地保护小块土地经营并不具有经济效率，可能还会帮倒忙（马克思、恩格斯，1972）。实际上公开不公开的土地使用权的转让早已大量发生，农民出租他的土地使用权和出卖他的使用权在经济效果上并没有分别，就像某人拥有一间房屋，出租和出卖完全是他自己的选择，选择哪种行为，取决于他对收益最大化的认识。关于两极分化的观点也不成立。由于土地的细碎化和家庭分割等原因，好多地区出现了无地农民或拥有极少土地耕种权的农民，土地对于这些人讲，有和无没有本质上的区别，从目前中国农村财富拥有看，两极分化的原因并不是因为土地占有的多寡，这和以小农经济为主的农业时代情况完全不同。土地也不是农民的保障。土地只是农耕投入的一个生产要素，随着科技的发展，其它要素所占的比重越来越大，而且，目前的土地并不归农民所有，农民耕种土地需交很多费用，这类似于地租的一部分，因此持土地是农民保障一说并不正确。
其次，村委会的性质。在我国农村，农民集体的代表是村委会，农民集体拥有的土地所有权就必然地落到了村委会手中或它拥有控制、管理所有权的权利。如果说，农民集体拥有土地指的是在这个集体之内的所有成员共同拥有土地所有权，农民集体和农民之间的关系还有某种程度上的一致性的话，而当土地所有权实际落入到村委会手中时，农民和村委会的关系就演变为发包与承包的类似“租赁”的关系，从经济利益上讲，农民和村委会都各自追求自身利益最大化，它们之间关于土地方面的利益一致性似乎是不存在了。这让我们得出一个足以令人震惊的结论：村委会剥夺了应该属于农民的土地所有权！接下来的疑问是必然的：（1）到底村委会的哪些人实际拥有土地的所有权；（2）土地所有权带来的利益由谁支配或攫取。
在法律上，村委会是一个村民自治组织，这种自治组织的存在与否，应该由组织内部成员决定，如果成员之一不赞成这种自治组织，他可以退出；如果绝大多数成员不赞成这种组织，这种组织则不复存在。但是，我国农村的这种自治组织在某种程度上具有政府层级机构的功能，政府规定它必须有一套与上级政府组织相配套的人员机构：党支部书记、村长、民兵巡防队长、会计、妇女队长等等，这些人的工资却要靠向村民收费解决，而不是政府财政经费下发。其中党支部书记实际上是一个村里掌握行政、经济大权的实力人物，他是由上级组织任命的，而不是这个自治组织民选的。村长及其他人员是民选的，但是在很多地区因为民主程度不同，民选的意义就大打折扣。简言之，我国的法律将农耕土地这样关系农民生存权利的极度稀缺的资源，实际上界定给了这样一个半官方机构，该机构掌握了土地的所有权，并享有上述的土地发包权、改包权、收费权等等其他相当多的经济权利和行政权力，并且，为了自身利益最大化，还常常借助行政权力对农民的一些经济权利进行剥夺和侵犯。
答案是显然的，村委会的领导班子，尤其是村书记和村长实际上拥有土地的所有权或控制了土地所有权，所有权交易所获得的收益部分或绝大部分落入村领导们的口袋里。这不仅是理论上的答案，现实中更是如此。本人到过较为贫穷的农村，这些村庄里最富裕的是村干部。在宁夏宁安地区的枣一村，平均农民年收入为1000元，而村干部的最低年工资是2000元，这并不包括他们和其他农民一样从事农业劳动和非农业劳动的收入，这样的例子在中国农村比比皆是！不仅如此，村委会还运用行政职权换取更大的利益，其惯常的做法是：扩大三提五统的比例；增加机动地的比例；实行两田制，口粮田按文件规定发包给村民，责任田则按市场价格租给农民，地租收益归村委会干部支配和使用；此外，还增加其他收费项目，甚至强买强卖，如强制农民机翻地并单方面规定价格等等。
五、土地承包法案的私有产权性质
2002年土地法案是一部光辉的法典，它与以往土地法案本质上的区别是它的私有产权性质。该法案是我国第一次从法律上界定了农民在承包期内拥有土地使用权、收益权和土地使用权的转让权或流转权，正是这一权利束的明确法律归属，使得农民在长达30年的承包期内，在一定程度上真正拥有了土地的私有产权。该法案的第十六条、第三十二条、第三十六条界定了农民拥有承包地的使用、收益和土地承包经营权流转的权利：“承包方有权依法享有承包地的使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品；承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿；通过家庭承包取得土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转；土地承包经营流转权的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定，流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。”上述条款不仅严格规定了农民拥有承包土地的使用权、收益权，而且拥有使用权的流转权或转让权，并且规定了农民拥有此项权利转让的全部收益，被征用土地的所有补偿费用也全部归属于农民自己。这实际上是剥夺了以往村委会拥有的土地使用权的流转权利和凭借土地流转、转让所获得的巨大收益的权利。
为了确保农民获得上述诸权利，2002年法案第三十三条、第三十四条、第二十五条还特别规定了农民拥有的这些权利不能被任何组织或个人所剥夺，任何的转让或者流转都必须以合约双方自愿为前提：“土地承包经营权的流转应遵循平等协商、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权的流转；土地承包经营权流转的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式；国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。”
2002法案不仅清楚地界定了农民承包土地的各项权利，而且确定了农民拥有自由交易权利束的权利。前一项权利的确定使得原来不清楚或不归农民所有的权利变得清楚或归农民所有；而后一项权利的确定，是将市场原则引入土地权利束的交易中，这将给农民一个更大的选择权利交换的范围。在相关法律允许的条件下，农民可以自由交易他所拥有的各项土地产权，且交易的收益完全归属于农民自己，这在以往的法律条文中是不存在的，这项法律上的权利界定，不仅将一些本该属于农民的权利界定给了农民，还促进了农业生产要素的真正市场化，从而也促进了要素配置的效率。
2002年法案细则还进一步明确了对农民土地承包经营权的保护：禁止承包期内发包方收回和调整农民的承包地；任何组织和个人不得剥夺和非法限制农民承包土地的权利，不得采取性别歧视；承包方有权自主组织生产经营和处置产品；有权依法获得相应的补偿；有权依法对侵害其承包权益的行为提出申请仲裁或向法院起诉；有权依法要求侵害人承担民事责任直至刑事责任等等。同时，该法案还弥补了以往法案的语焉不详等问题，明确规定：村集体不得以新增人口为由，重新划分土地承包方案；承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住生活但在新居住地未取得承包土地的，发包方不得收回原承包地。这些规定不仅保障了已婚妇女和离婚妇女的土地承包权利，而且在土地可以流转的情况下，妇女所拥有的这项权利不会因为土地的不可流动性而造成实际上的丢失，当妇女远嫁它村或离婚后远离居住地时，妇女完全可以将她拥有的承包地流转出去而坐收租金收益。只有在这种意义上，妇女才真正拥有了土地的使用权。该法案还详细制定了违约和争议的解决方法，进一步保障农民的土地使用权：发包方不得干涉承包方依法土地经营权；在承包期内不得违反规定受贿、调整承包地；不得以少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权的流转；不得以划分“口粮田”和“责任田”为由收回承包地搞招标承包；不得将承包地收回抵欠款等等。这些规定从法律上界定了发包方的权限范围，为限制发包方的越权行为制定了法律依据。
虽然2002年土地承包法案没有改变农民集体拥有土地的所有权，也没有改变村委会代表农民集体拥有土地所有权这一事实，但是，通过对土地产权的明确界定，改变了实际上农村中农民与村委会之间实质上的土地“租赁”关系，限制了村委会实际拥有的土地权利和滥用的行政权力，将本属于农民但被村委会剥夺了的土地权利重新归还给了它的主人，这也使得村委会只是土地所有权的名义所有者 ，而对土地的产权行使或控制，已经到了私人——农民手中。
六、问题与建议
2002年土地法案明确了各土地产权的权属，然而，农民真正拥有这些法律赋予他们的权利并行使和控制这些权利，还依赖于保护产权的成本。如果农民不能有效地保护或保护产权费用太高，那么，法律赋予农民的权利就是一纸空文。在2002年土地法案公布后，有些地区的农民并没有拥有他们应该拥有的权利，乡政府和村委会也并没有按照法律的要求将农民的土地权属归还给农民，在很多地方和很多时候，乡政府和村委会明目张胆地侵权和违约，农村土地纠纷也并未因此而停止。农民不能真正获取应该拥有的产权有两个主要原因：维权成本高昂和维权困难。
维权成本高昂是司空见惯的。在一些农民与村委会简单的土地承包违约案中，由于农民与村委会的信息严重不对称，农民对相关法规、法案知之甚少，村委会也可以采用不透明的手段（如借口内部规定、上级规定等）欺骗农民，而农民要想获得更多更全的知识和信息，要花费相当大的金钱、时间、人力的代价，往往这种代价是得不偿失的，因此，更多的农民放弃打官司。昂贵的维权成本还表现在农民打官司价格的高昂：雇请律师、停工机会成本、提供证据等费用。由于村委会拥有一定的行政权力，村委会在行政隶属或人情上比个体农民在这些方面更具优势，因此即使打起官司来，农民也是输多赢少。农民为了赢得官司，他就要获得比村委会更具优势的人情支持，为获得这种人情支持，一般农民采取的手段是上访、获得上级领导的肯定甚至请客送礼。这些行为不仅直接增加了农民的维权成本，而且增加了社会成本：上访量增加、领导疲于应付、索贿受贿等****现象。
维权困难。首先，法庭执行期限太长。虽然法庭有明确规定案件处理期限，但是很难贯彻执行，多数土地纠纷、税费负担等案件拖到一年以上。对于土地纠纷案来说，时间拖得越长，对生产就越不利。如果错过了农时，问题土地就可能荒芜，土地收益就化为泡影。不仅如此，问题土地还可能被一些人侵权，比如在法定裁决期间，村委会将该块土地强行界定给别人，或者强行挪作他用，或由第三者用于他途等等，埋下了第二次土地纠纷的隐患。其次，法庭执行困难。有些纠纷法庭虽给予了判决，但是法庭难以有效地执行判决，赢了官司的一方往往难以拿到赔偿。比如，村委会多收了税费，被农民告到法庭，法庭判村委会败诉并退回多收款项，但是，村委会以无钱为由拒绝退回。有个别地区，农民拿到法律判决书8年之久而没有得到村委会的退赔款。第三，政策疏漏。由于政出多门，许多政策互相矛盾而难以执行，常常会出现村、乡、县、地区对同一问题完全不同的解释，由于解释的巨大差别，农民为了得到他满意的结果，往往不断上访。
由上述推理，给出几点建议：
1．剥夺村委会的土地所有权，一切土地收归国有，国家作为土地的所有者，拥有农用土地转作他用的审批权、制止破坏农地的干涉权等少数几项宏观调控的权利，而将农地的使用权、收益权、流转权界定给农民。农民承包土地将不再与村委会签约，而只是与国家签约，村委会只是签约方——国家的代表，它只具有代签约权，从根本上制止村委会凭借土地所有权而任意变更土地承包合约的违约行为和攫取部分地租的行为。
2．剥夺村委会和乡政府及其他行政机构的任何征收费用权，且不得以建立农村公共设施为借口而强行向农民征收任何费用。村委会和乡政府及其他行政机构只有向农民征收法律上农民必须支付的农业税的权力，村委会只是代国家征收农业税，除此项权力外，它不具有任何受政府允许和法律允许的收费权力，因此就更不具有因农民不交国家税收而被村委会制裁的权力，只有国家指定的机构（指行政处罚、经济处罚和法律处罚）才拥有制裁的权力。
3．还村委会本来面目，使其成为一个纯粹的农民自治组织。村长只是农民自治组织的组织者和召集人，至于这个组织的公共事务，由这个组织的所有人投票解决或协商解决，任何公共事务决定不具有法律上的强制性。如果公共组织决定共同分摊公共设施费用，而其中有些村民没有执行，则不得对这些农民强制执行收费，更不能动用政权的力量迫使其缴费，一切违反这些原则的行为都是非法的。
主要参考文献：
1．Y·巴泽尔，1997：《产权的经济学分析》，上海三联书店、上海人民出版社。
2． 登·塔洛克，1999：《对寻租活动的经济学分析》，成都，西南财经大学出版社。
3． 周其仁，1994：《中国农村改革：国家和所有权关系的变化》，社会科学季刊（香港），夏季卷，总第8期。
4．马克思，1972：《马克思、恩格斯选集》第一卷，中共中央编译局。
5．o·哈特，约翰·穆勒，1996：《产权与企业的性质》，载《企业制度与市场组织》，上海三联书店、上海人民出版社。
6．阿尔奇安、德穆塞茨，2003：《产权范式》，载《现代制度经济学》，北京大学出版社。
7．德穆塞茨，2003：《关于产权理论》，载《现代制度经济学》，北京大学出版社。
农村土地权属制度篇6
[关键词]农村土地确权问题对策
[中图分类号]F321.1[文献标识码]a[文章编号]1003-1650（2017）05-0036-01
引言
我国农村面积广阔，农村土地资源分散，土地的所有权、经营权等权属不明，对土地资源的利用效果产生了严重影响。农村土地确权工作是我国农村经济发展过程中的重点任务，是指土地所有权、使用权和其他权利的确认和确定，是按照法律法规对土地的相关权利以及隶属关系进行明确的过程。土地确权工作是当前农村经济工作中的一个重点，在全国范围内如火如荼地展开，包括对农村土地发包方、承包方进行核实，核实承包地块的名称、面积、空间位置、土地用途等，同时要对各种信息进行记录，建立相应的数据库，从而实现对农村土地资源的规范化管理。
1土地确权工作概述
在农村经济快速发展的过程中，家庭联产承包责任制的产生，在一段时间内促进了农业的发展，但是这种制度的弊端也越来越明显，生产规模较小的农户已经不能满足现代农业生产要求，在当前的经济形势下，现代化、产业化、规模化是现代农业发展要求和方向。为了促进现代农业发展，必须将土地使用权集中，改变传统的家庭联产承包责任制。土地确权工作就是基于这种背景产生的，该项工作最早萌芽产生于2008年我国部分区域以产权制度改革的形式推进农村市场化过程中，政府希望通过确权工作对农村土地资源进行充分利用，以权赋能，以权流转，通过确权工作实现农村土地市场化发展。土地确权工作是通过确权保障农户基本权益的方法，通过使用权的集中管理，也能促进现代农业发展迈出关键的一部。
2土地确权工作存在的问题
2.1政府对政策、制度的完善能力较弱
土地确权试点工作的成绩逐渐被放大，某些地区政府对土地确权工作的政策、制度等完善能力较弱，在政策形成过程中有较多的矛盾还没有得到解决，而且一些权利意识比较强的农户已经开始意识到自己的权利问题迟迟没有得到解决。由于政府在制度政策的完善过程中没有充分发挥主导作用，因此导致土地确权工作的执行力较差。
2.2流程不够规范
在土地确权工作中，应该要对工作流程进行规范，使得每一个环节都能得到有效地控制，但是在具体的工作过程中，很多地区的土地确权流程不够规范，因此导致土地的确权登记、测量等出现不准确的现象，对土地的所有者和承包者都有影响。
2.3我国土地长期界限不清，权利结构复杂
我国农村土地面积辽阔，在当前背景下，很多农村居民外出务工，土地荒废，土地的责任界限早已不清楚，农村90%以上的村民小组土地权限界限不清，因此很难将土地确权到某个组。究其根本原因，是由于我国在土地划线程序上不规范，经过几十年的变化一些资料也早已损坏，导致土地的界限无从查起。另外，确权登记颁证工作牵涉面广，各地情况千差万别，镇镇不同、村村各异，具体工作中碰到的问题，因受历史和现实因素叠加影响，错综复杂，用一个标准、一个模式不可能很好解决。
3土地确权实践中的优化路径
3.1完善政策
完善土地确权政策和制度是确保土地确权工作可以顺利、规范化发展的重要基础，土地确权政策与制度的完善，应该从土地确权设计的利益与纠纷矛盾出发，新的政策和制度应该要充分保护当前农户的合法权益，由于土地确权工作涉及到多个部门，因此必须要多个部门共同参与，共同商讨之后制定出完整且系统的土地确权政策与制度。在土地确权制度完善过程中，要注意三个方面问题，第一，对于土地确权工作中出现的个别纠纷和矛盾，能够采取创新的办法解决；督促指导各地建立健全纠纷调处机制，依托确权工作化解存量土地纠纷，坚决防止产生新矛盾，确保确权工作稳步快走，让确权成果得到群众认可、经得起历史检验。第二，针对实际的区域情况采取适宜的政策和制度，必须通过农村产权制度、乡村治理等方面的配套措施也必须同时跟进。第三，针对不同区域采取不同的方法推进土地确权及盘活土地资源政策与制度的完善，全县（市、区）、乡（镇）、村三级信息畅通、运转高效、服务规范的农村土地确权制度和农村土地承包经营权流转服务体系，创新农业经营体制机制。
3.2对土地确权流程进行规范
在土地确权过程中对工作流程进行规范，是确保土地确权工作顺利开展的重要途径，也是确保土地确权工作公平、公正、公开的基础。在土地确权工作中可以按照下面的流程开展工作：第一，要不断对土地的权属关系进行调查，比如土地的名称、面积、界限、用途等，都是权属关系调查的范围，同时，随着土地的用途不断改变，很多信息都会发生改变，土地确权工作要随时做好信息更新。第二，制作地K分布图与信息公示表，对农村土地权属关系进行调查之后，要及时制作地块分布图，并且要将土地的信息公示出来，便于农户以及相关的承包者对土地的确权信息进行了解。第三，进行审核。对于公布出来的地块分布图和调查信息，应该要接受相关部门的审核，而且在这一个环节中也要对承包者的相关信息进行公布，承包者也可以对公布的结果进行监督，一旦发现与实际情况不相符合，则可以向相关部门提出异议。第四，颁发证书。证书颁发是对土地权属关系进行确定的一个重要过程，要确定被承包土地的最终权属关系，对承包者的相关权益进行保护。
3.3加强农户的思想教育
在土地确权工作中由于农户的思想意识水平不高，因此对土地确权工作带来了一些阻碍，面对复杂的土地界限划定关系，要积极加强对农户的教育和引导，使得农户能够具有更加广阔的视野，在权属关系的界定上能够积极配合相关部门的工作，在对土地权属界限关系进行确定的时候也要以保护农民的基本权益为基础，确保土地确权工作顺利推进。
农村土地权属制度篇7
关键词：农村房屋产权登记法律制度
引言
在我国，城市房屋和农村房屋实行不同的产权登记制度。城市房屋可以依法进行登记，取得房屋产权证书，而农村房屋由于没有统一的法律法规的规定，大都无法取得房屋产权证书。这一法律缺陷，使农村房屋与城市房屋在财产权利表现形式上存在差异，了农村房屋财产权能的实现，不利于农村市场经济的，也不利于农村社会的稳定。因此，有必要加紧农村房屋产权登记法律制度的建设。在这里，参照城市房屋产权登记的相关法律制度，就农村房屋的法律界定及其特征、建立农村房屋产权登记法律制度的必要性以及建立农村房屋产权登记法律制度的内容作些尝试性探讨，以期建立和完善农村房屋产权登记法律制度。
一、农村房屋的法律界定及其特征
农村房屋一般是指农村集体经济组织成员在农村集体土地上所建造的建筑物，是一种重要而普遍的财产形式。农村房屋具有以下几个特征：一是房屋所有人一般是该农村集体经济组织成员。二是房屋的依赖性。所有的房屋作为不动产，具有一个共性。即都依赖于土地而存在，失去土地，则成为空中楼阁，不复存在。房屋与土地是紧紧联系在一起的。三是房屋宅基地取得的无偿性、限制性。农民建造住宅所需宅基地采用限额审批制度，要求一户一宅，宅基地不得转让。同时，宅基地的取得一般为无偿取得。四是房屋流通的限制性。农村房屋一般只能出让给同一农村集体经济组织内的农民，而且应是无房户，否则便是擅自处分农村宅基地的使用权。
二、建立农村房屋产权登记法律制度的必要性
在我国，城市房屋和农村房屋实行不同的产权登记制度。不管是在城市还是在农村，房屋产权证作为一种凭证，对房屋所有人来说都是一道法律上的“护身符”。而诸如农村房屋财产的利用、处理土地房屋权属纠纷、办理房屋的翻改建、法院的司法判决等，也都要以土地房产证书及其登记资料为法律凭据。因此，农村房屋产权登记发证作为私有财产管理的一种制度，对其进行确权发证已是迫在眉睫。
建立农村房屋产权登记法律制度是实行市场经济的需要。随着农村劳动力向城镇转移步伐加快，举家进城居住、务工或经商的农民日益增多，农村集体土地上农民卖私宅的情况越来越普遍。但是农民在转让私宅时经常遇到这样的，由于我国农村房屋没有产权证，买卖时无法办理过户手续，造成这些农村私宅交易存在风险，由此便导致大量农村私宅闲置甚至毁坏，致使农民的房屋财产缺乏有力保护。这种状况已不利于农村人口的流动和农村经济的市场化发育。为此，有关部门应尽快完善有关法律法规，通过为农民住宅办理产权证的方式，使农村集体土地上所建私宅能够合法、有序地买卖，以促进农村人口有序流动，推动农村经济健康发展。
建立农村房屋产权登记法律制度是确定房屋所有权的需要。目前，在全国范围内，农村房屋还没有像城市房屋那样实行所有权登记制度，因而，农村房屋的所有权人没有城市房屋所有权人持有的房屋产权证。农村房屋的所有权人能够用来证明自己对房屋享有所有权的证书一般是当地区、县(自治县)、或市人民政府土地管理部门颁发的宅基地使用证书。这个证书只能证明被该证书记录的人享有宅基地的使用权，而不能明确宅基地之上的房屋所有权。农民要想确定房屋所有权，必须取得相应的房屋产权证书。
建立农村房屋产权登记法律制度是实现房屋财产权能的需要。农村房屋象其他财产一样，财产权能包括财产的所有、占有、使用、收益和处分。因农村房屋一般没有产权证，交易主体资格的局限性，限制了农村房屋财产权能的最大实现。农村房屋经确权发证后，依法进入市场进行交易、租赁、抵押，由不动资产变为资本流向社会，将直接为农村经济快速发展起到加速作用。
建立农村房屋产权登记法律制度是维护社会稳定的需要。以往的经验表明，由农村房产引发的家庭纠纷、邻里亲戚纠纷以及征地拆迁纠纷经常发生，而诸如处理土地房屋权属纠纷、办理房屋的翻改建、法院的司法判决等，也都要以土地房产证书及其登记资料为法律凭据。由于农村房屋没有房屋产权证这一法律上的凭证，类似的纠纷很难调解，还极易引发一些社会治安问题。对农村房屋进行确权发证，可以避免其中一些纠纷的发生，为处理纠纷提供法律上的依据，有利于维护社会稳定。
三、农村房屋产权登记法律制度的内容
目前，城市房屋产权登记有建设部的部门规章予以具体规范，如1997年10月27日建设部第57号令的《城市房地产权属登记管理办法》，并于2001年8月15日修正。农村房屋产权登记没有具体的法律、行政法规规定。在《城市房地产权属登记管理办法》中规定，该办法适用于城市规划区国有土地范围内的房屋权属登记。在城市规划区国有土地范围外的房屋权属登记，参照该办法执行。某些地方性规章如广东省广州市人民政府2001年7月1日的《广州市农村房地产权登记规定》、福建省厦门市人民政府1998年8月11日颁布的《厦门市农村土地房屋权属登记发证若干规定》等，对农村房屋产权登记设立了地方性法律规范。在我国，农村范围广，人口多，农村房屋产权全国没有设立统一登记，使农村房屋与城市房屋的法律保护存在差异，不利于农村市场经济的发展。因此，设立农村房屋产权登记法律制度已成必要。
农村房屋产权登记法律制度参照城市房屋产权登记法律制度，应包括农村房屋产权登记原则、农村房屋产权登记条件、农村房屋产权登记内容、农村房屋产权登记种类、农村房屋产权登记程序、期限制度和农村房屋产权证书的规制等内容。
（一）农村房屋产权登记原则
房屋产权实行登记原则。公民、法人和其他社会组织取得房屋所有权或者房屋他项权后，必须向房屋所在地的房屋登记机关进行登记，取得房屋产权证书。无论房屋权属取得方式是原始取得还是继受取得，都以房屋产权登记为要式法律行为，确认房屋权属归属。
房屋产权与土地使用权同时登记原则。房屋作为一种不动产，它依附于土地而存在。房屋可以作为私有财产归个人所有。我国土地实行国家所有和集体所有，个人不能取得土地所有权。因此在进行农村房屋产权登记时，必须将房屋产权与土地使用权同时登记，使房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权权利主体一致。
协调配合原则。农村房屋登记牵涉到许多政府职能部门，如土地管理部门、城建规划部门、房屋管理部门等。在农村房屋登记过程中，各个部门须密切配合，信息共享。
公示原则。农村房屋登记机关在农村房屋登记工作中应坚持公示原则，将房屋登记依据、房屋登记条件、房屋登记程序、房屋登记内容进行公示，方便社会公众知晓。将已登记的房屋产权情况进行整理归档，方便社会公众查阅。
救济原则。就是房屋登记机关及其工作人员或者他人的不当行为造成登记不当或给使权利人受到损害，权利人有权要求撤销登记或者赔偿损失，并追究相关人员的行政责任或者刑事责任。
1、撤销登记。因当事人在申请登记时隐瞒真实情况或者伪造有关证件、文件，采取非法手段获准登记的；或者房地产行政主管部门因工作疏忽导致核准登记不当的。由房屋登记机关决定撤销全部或者部份登记事项，并公告其房屋权属证书作废。
2、赔偿损失。因登记机关及其工作人员无正当理由不受理登记申请、不按期办理登记申请或者工作疏忽，核准登记不当，致使权利人受到经济损失的，登记机关应对当事人的直接经济损失负赔偿责任。
3、追究行政责任或刑事责任。当事人以虚报、瞒报房屋权属情况等非法手段获得房屋权属证书的；涂改、伪造房屋权属证书的；非法印制房屋权属证书的，登记机关依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。登记机关及其工作人员玩忽职守、徇私舞弊、贪污受贿，滥用职权、超越管辖范围颁发房屋权属证书的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（二）农村房屋产权登记条件
房屋登记机关进行房屋产权登记应符合下列条件：
1、权利主体合格。申请人为房屋的权利人。
2、有合格的身份证明。即权利人的身份证件、户籍证明或法人、其他组织的资格证明要合格；
3、房屋权属来源合格。权利人提供的用地、规划批准文件、房屋竣工验收合格证明或者房屋赠与、继承、转移、担保合同书或批准文件等权属来源证明真实有效合法；
4、经过公告、听证，利害关系人没有异议。
5、法律、法规规定的其他条件。
农村土地权属制度篇8
关键词：土地权属
abstract:Landownershipmanagementsystemcanhelpthelandmanagementdepartmenttofacilitateaccesstolandownershipinformationandstatus,tofurtherimprovethelandlegislation,specificallytheprincipleoflandisindeedtoenhanceadministrationaccordingtolaw,increasethelandownershipdisputemediationefforts,andthusasolidadvanceownershipofrurallandmanagementworkeffectively.
Keywords：landownership
中图分类号：p27文献标识码：a文章编号：
在我国，农村土地权利制度是农村土地制度的核心。农村土地权属管理是明确农村土地所有权、使用权归属，化解农村土地权属争议的一项重要管理工作。随着农村规模的不断扩大，农村土地利用现状和权属发生了很大变化，现有的地籍图件资料已无法满足地籍、地政管理工作的需要，影响了国土资源管理工作的正常开展，而且我国农村土地权属管理中还存在着土地权属争议复杂、处理难度大、立法模糊、适用法律不统一以及基层土地权属管理制度不够完善等一系列问题，所以明确土地权属是十分必要的，也顺应了国全第二次土地调查的大浪潮。除了依靠政府职能对土地权属利用进行调查外，更需要借助先进的科学技术，使土地权属管理实现科学化、规范化。
一、地籍调查内容
查清农村集体土地所有权和国有土地使用权权属状况及其权利所籍的位置、界址、数量和用途等基本情况。
1、查清农村集体土地所有权状况
对乡(镇)、村或村民小组集体土地所有权的土地权属界线、土地权利归属等的确认，调查农村集体土地的所有权及其界线、界址点，具体包括：
(1)依法属于村农民集体所有的土地；
(2)已经分别属于村内两个或两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的土地。权属调查到村民小组农民集体所有土地确有困难的，可采取“组有村管”方式，调查到村，但要在权属调查表中相应注明各村民小组农村集体经济组织的名称、土地现状等；
(3)已经属于乡(镇)农民集体所有的土地。
2、查清国有农、林、牧、渔场(含部队、劳改农场及使用的土地)国有土地使用权状况。对国有农、林、牧渔场(含部队、劳改农场)的国有土地使用的确权。
3、查清公路、铁路等权属状况。对公路、铁路等用地的权属进行调查。
4、查清其他土地的国有、集体权属状况。
二、地籍调查的程序
1、拟订调查计划。首先明确调查任务、范围、方法、时间、步骤，人员组织以及经费预算，然后组织专业队伍，进行技术培训与试点。
2、物质方面准备。印刷统一制定的调查表格和簿册，配备各种仪器与绘图工具、生活交通工具和劳保用品等。
3、调查底图的选择。根据需要和已有的图件，选择调查底图。一般要求使用近期测绘的地形图、航片、正射像片等。对土地所有权调查，调查底图的比例尺在1:5000至1:50000之间；对土地使用权调查，调查底图的比例尺在1:500至1:2000之间。
4、街道和街坊的划分。在确定了调查范围之后，还要在调查底图上，依据行政区划或自然界线划分成若干街道和街坊，作为调查工作区。
5、发放通知书。实地调查前，要向土地所有者或使用者发出通知书，同时对其四至发出指界通知。按照工作计划，分区分片通知，并要求土地所有者或使用者(法人或法人委托的指界人)及其四至的合法指界人，按时到达现场。
6、土地权属资料的收集、分析和处理。在进行实地调查以前，调查员应到各土地权属单位，收集土地权属资料，并对这些资料进行分析处理，确定实地调查的技术方案。在进行资料分析处理时，对于能完全确权的宗地，在调查的底图上标绘出各宗地的范围线，并预编宗地号，及时建立地籍档案。否则，按街道或街坊将宗地资料分类，预编宗地号，在工作图上大致圈定其位置，以备实地调查。
7、实地调查。根据资料收集、分析和处理的情况，逐宗地进行实地调查，现场确定界址位置，填写地籍调查表，绘制宗地草图。
8、资料整理。在资料收集、分析、处理和实地调查的基础上，编制宗地号，建立宗地档案，准备地籍测量所需的资料。
三、如何区分土地权属性质
根据权属性质的不同，宗地可分为土地所有权宗地和土地使用权宗地。依照我国相关法律法规，通常调查集体土地所有权宗地、集体土地使用权宗地和国有土地使用权宗地。
(1)基本方法
无论是集体土地所有权宗地，还是集体土地使用权宗地和国有土地使用权宗地，其划分如下：
1)由一个权属主所有或使用的相连成片的用地范围划分为一宗地；
2)如果同一个权属主所有或使用不相连的两块或两块以上的土地，则划分为两个或两个以上的宗地；
3)如果一个地块由若干个权属主共同所有或使用，实地又难以划分清楚各权属主的用地范围的，划为一宗地，称组合宗。
4)对一个权属主拥有的相连成片的用地范围，如果土地权属来源不同，或楼层数相差太大，或存在建成区与未建成区(如住宅小区)，或用地价款不同，或使用年期不同等情况，在实地又可以划清界限的，可划分成若干宗地。
(2)集体非农建设用地使用权宗地划分
在农村和城市郊区，依据宗地划分的基本原则，农村居民地内村民建房用地(宅基地)和其他建设用地，可按集体土地的使用权单位的用地范围划分为宗地，一般反映在农村居民地地籍图上。
(3)集体土地所有权宗地的划分
依照《中华人民共和国土地管理法》规定，农村可根据集体土地所有权单位(如村民委员会、农业集体经济组织、村民小组、乡(镇)农民集体经济组织等)的土地范围划分土地所有权宗地。
一个地块由几个集体土地所有者共同所有，其间难以划清权属界线的，为共有宗。共有宗不存在国家和集体共同所有的情况。
(4)城镇以外的国有土地使用权宗地的划分
城镇以外，铁路、公路、工矿企业、军队等用地，都是国有土地，这些国有土地使用权界线大多与集体土地的所有权界线重合，其宗地的划分方法与前述相同。
(5)争议地、间隙地和飞地
争议地是指有争议的地块，即两个或两个以上土地权属主都不能提供有效的确权文件，却同时提出拥有所有权或使用权的地块。间隙地是指无土地使用权属主的空置土地。飞地是指镶嵌在另一个土地所有权地块之中的土地所有权地块。这些地块均实行单独分宗。
外业调查后，要对其结果进行审核和调查处理。使用国有土地的单位，要将实地标绘的界线与权源证明文件上记载的界线相对照。若两者一致，则可认为调查结束；否则需查明原因，视具体情况作进一步处理。对集体所有土地，若其四邻对界线无异议并签字盖章，则调查结束。
参考文献
[1]小苏,高延利,朱留华等.第二次全国土地调查培训教材[m].北京：中国农业出版社.
[2]张健源,张斌.关于土地权属调查的探讨[J].JournalofShandongUniversityofScienceandtechnology,2007,6(26):66.
农村土地权属制度篇9
一、农村土地抵押制度的渊源
长期以来，学术界一直存在一种狭隘而偏执的观念，认为抵押法律制度全部继受自西方法律制度，在中国古代并无相应的法律资源可以汲取。这对古代农村土地抵押制度的研究无异于舍本求末，更与现代农村土地抵押法律制度的需求南辕北辙。若仅了解现代抵押制度的西方背景，并不能深刻地体悟西方化的抵押制度在中国的现实土壤中实行的难易，亦不能清醒地认识农村土地抵押的乡土因素，更不能很好地构造新型农村土地抵押法律制度。因此，深入到纵向的历史中去厘清农村土地抵押制度的源流与继受，是科学解读农村土地抵押制度的应有之义。
（一）“当”“抵”“押”和“抵当”的渊源
中国古代虽不曾有近代大陆法系民法中的各类担保物权概念，但存在与担保物权功能相似的物上担保制度，如传统社会中以土地为媒介的“当”“抵”“押”和“抵当”等形式。“当”，古作“??”，从字形上分析，其起源应该与土地有关系。[1]《说文解字》曰：“当，田相值也。”也就是土地和土地价值相当、对等之意。《广雅释诂三》曰：“抵，推也。”唐代中期以前，“抵”的诸多含义中未有一种是表示财产担保。财产担保概念“抵当”之形成，最初出现于唐代，属于国家处罚的一部分，乃“以财物抵消债务”之意，但其效力局限于私人欠下的官债。[2]北宋中期，“抵当”具有了私法上的担保意义，民间社会在接受“抵当”一词的基础上对其引申、转化，用来表述借贷担保，同时官方设立了“抵当所”作为担保借贷机构。在传统民事经济关系中，“押”也是表达借贷担保的概念之一。在清代田宅契约关系中，“典”与“押”的不同在于：前者债主付出金钱后对田宅有管业权，而后者债主出借金钱后仅仅是押存业主的前手田宅契约凭据或商业铺底字据；前者交易后的状态是债主对物产进行掌管和经营，后者交易后的状态仅仅是债主保有物产的凭证以限制业主对该房产的处分。从不转移占有的角度观之，“押”较为接近今日所使用的“抵押”一词。
古代有关土地或田宅的抵押，在历代法典、各朝传世契约文书、各类判牍等史料中均有记载。虽然古代抵押习惯法规则杂乱且不成体系，国家也未从立法层面进行系统化归置，但其业已形成独具中华法系特征的农村土地抵押制度，其中不少内容蕴涵着人类制度文明的共同经验。具体而言：其一，保障亲邻先买权体现出明显的地缘共同体色彩。以地缘和血缘相结合的乡族共同体社会结构影响着法律主体民事行为的展开。典当田宅须先问亲邻，这点在五代直至宋元的法律中均有体现，虽然明清时期相关法典并未作规定，但在习惯法中也得到人们的普遍遵循。其二，强调法律关系的一体性，而忽视担保物权的从属性。在古代的田宅担保法律关系中，不存在担保物权关系和债权关系两个相对独立的法律关系，担保和借贷融为一体，并无主从之分，即担保物权并不从属于债权。与之相反，罗马法和日尔曼法中，担保物权具有较强的从属性特征。其三，在公示方法上，以田宅作抵一般须向债权人交付分家文书、房契等权属证明，以实现公示，说明田宅无纠葛，保障交易安全和实现对善意第三人的保护，但并未建立起以公示为目的的不动产登记制度。古代农村土地抵押形式的灵活性与多样性，一方面从社会实证角度验证了农村土地抵押的可行性，另一方面也证明古人重视地权交易之金融功能。农民融资，既可通过借贷方式，亦可通过地权交易方式实现。[3]
中国石油大学学报（社会科学版）2016年6月第32卷第3期杨柳春风，等：农村土地抵押的历史源流与现代继受（二）近代农村土地抵押规则的传承
清末民国时期，既往的民间抵押习惯规则与西方的抵押制度相互融合。[4]民事抵押规则逐步脱离习惯法秩序，回归国家民事立法层面。无论是立法者，还是司法裁判机关，都在试图以统一的、体系化的抵押规则规范民事交往活动。虽然近现代意义上的抵押权并非中国古代“抵”或“押”等形式自然演进的结果，但固有的本民族习惯法秩序对中国近代抵押法律规则的建构产生了深远的影响。
《大清民律草案》是中国第一部由国家正式制定的近代化法典草案，其“第三编担保物权”分别规定了抵押权、土地债务、不动产质权和动产质权四种制度，土地债务、不动产质权是典型的德国法中的担保物权类型。在抵押权的表述方面，《大清民律草案》的立法者并未完全抄袭德国或日本民法中的表达，而是尊重中国民众语言习惯，选择了之前的民间习惯中已经大量运用的“抵押”一词。南京国民政府在《大清民律草案》的基础上制定了《中华民国民法》，该部法律从中国的实际情况出发，舍弃了以担保物权命名并统领各类型物的担保的立法体例，在“第三编物权”中平行地规定了抵押权、质权、留置权和典权这四类物的担保类型。对土地债务和不动产质权的删除以及对典权的纳入反映了立法者对中国国情与文化传统的尊重。
二、近代农村土地抵押制度的特征
（一）农村土地抵押制度：封闭的习惯法转向成熟的农地金融法
古代的农村土地抵押制度基本上反映为一种民间习惯法秩序，土地抵押一般发生在亲邻之间，这与中国古代农村社会的乡土环境相契合，也反映出一定的封闭性。农村土地抵押融资实为佃户为获取小额资金而与乡村货币持有者进行的一种简单交易。农民的资金来源，主要包括典当、借贷、抵押、赊欠、预售农产品以及召集合会等，而农村资金大量外流、农村高利贷猖獗、典当业衰落、合会难以召集、私人放贷者惜贷等状况，使农民只能将契上所载田地房产用于抵押。乡土社会的封闭性，加之缺少土地的规模经营和农村金融组织，使得农村土地抵押很难与金融业和农业的发展相融合。古代农村土地抵押的习惯法秩序完全适应于彼时的农村生产与生活秩序，一旦离开乡土社会的基础条件，其融资习惯便难以发挥作用。
为推进现代农村金融制度，民国时期制定了诸多农村金融方面的法规，包括一般法规和特别法规两类。一般法规主要包括契约法、动产出质法、不动产抵押法、限制高利贷放款法等。特别法规所包含的范围较为广泛，包括《中国农民银行条例》（1935年5月制定）、《合作社法》（1934年3月制定，1939年12月修正）、《合作金库规程》（1936年11月制定，1938年2月修正）和《农仓业法》（1935年5月制定）等等。此外，还成立了中国农民银行和合作金库，由中国农民银行办理土地抵押放款，甚至着手以农民银行为基础筹备土地银行。然而，现代农村金融机构的出现，并没有有效解决农民的资金不足问题。一方面，官僚和地主通过巧取豪夺不断兼并农民的土地，并收取地租；另一方面，土地的高度集中使得农民无地化趋势加剧。囿于当时的地权结构，土地融资形式往往表现为对农民购赎耕地放款、土地改良放款和土地重划放款。农村金融组织的资金来源主要以发行土地债券为主，但是在长时期的战争环境下，以发行土地债券吸收社会游资，无异于缘木求鱼。南京国民政府在构建现代农村土地金融制度的过程中，更多地强调公权力对金融机构的控制与管理，忽视农民对土地的私权利主张和多层次的资金需求。
（二）传统生产经营方式阻却农村土地抵押制度的纵深发展
农村土地抵押融资与传统的农业耕作模式之间具有明显的排斥性。自宋代始，直至民国时期，中国农业生产运营模式整体上属于小农经济范畴。[5]即使拥有较多土地的大地主也是将土地分散给诸多佃农经营，再收取地租。此种小农生产经营方式本身并不需要多少经营资金，农村土地抵押后用于农业投入和发展的情形较为少见，其大多是为了还款以及满足因自然灾害形成的资金需求，具有不得已为之的色彩。所以，农村土地抵押实际上是贫苦农民为获取小额资金而采取的一种消极方式，其财产价值极为有限。故而，抵押权人接触的大多都是农村的小额货币持有者，基本没有商业性金融机构。这在一定程度上制约了农村土地抵押制度的发展，也标志着农村土地抵押制度在中国的衰败。农村土地抵押作为一种比较娇贵的融资方式，需要农业经营组织的发展、土地流转规模的形成和农村金融制度的引入等基础条件。小农家庭传统农耕方式的阻却，加之农民视土地为最重要的家庭财产的“恋土情节”，使农村土地抵押制度最终难以很好发展。因此，只有当土地流转产生一定的规模、农业经营组织成长到一定阶段以及农村金融制度发展到一定程度时，农村土地抵押制度的扩张与运作才具有现实意义。
（三）农村土地抵押制度未与近代农业的发展、金融组织的成长相结合
中国的小农经济与别国的小农经济相较，农户的借债率很高，青黄不接时，不靠借贷农民便无法免于饥寒冻馁之忧。在内地的农村地区，现代银行机构极少，农业贷款一般来自个人（商人或地主）。1932年，江西的7家近代银行投入农户的贷款仅占到其贷款总额的0078%。始于20世纪20年代的农村合作社，原本能够成为农民与银行体系的媒介，但数量不多，且侧重于将大多数信贷发放给经济实力较强的农民；而钱庄亦倾向于为当地商业提供资金。因此，农业贷款的放贷人一般是富农、地主以及商人，起着使部分农业剩余又回到农民手中的作用。需要现金的家庭，用土地来借钱。对于短时间内可以偿还本息的小笔借款，可抵押土地作为担保；对于数额较大的贷款，因较长时间内无法偿还，则可能不得不把土地所有权转让给债权人。可见，农村土地抵押制度依然停留在一种为民间货币余缺调剂的简单状态，尚未与金融组织以及近代农业的发展相结合。
三、现代农村土地抵押制度的继受
（一）农民土地的权利配置：土地上公权与私权的博弈
中国古代农村土地权利结构中最为显著的特征是土地的终极所有权归属国家，国家拥有对土地行使最终处分的权利，而土地使用权由土地持有者长期享有，此制度特征贯穿于整个封建社会发展与演变的始终。新民主主义革命后，先通过土地改革将土地分配给农民，之后又以集体化的方式将土地从农民手中集中，并以农村集体名义经营，由此形成国家、集体和农民高度合一的结构模式。农村土地集体化的过程并非一蹴而就，此过程大致经历了初级社（土地所有权归农民）、高级社（按份共有的集体土地所有制）、人民公社（抽象的集体所有）和1982年宪法规定的农村集体所有四个阶段。国家、集体和农民关系模式的最终成型，为之后相关的土地制度改革设定了某种路径依赖。
20世纪70年代末期以来的农村家庭联产承包责任制改革，通过改变既往的集体统一经营和统一分配的农村土地生产模式，使农民从国家和集体的依附关系中逐步抽离，土地逐步回归农民。国家具有宏观管理权（如保障粮食安全、规范农村秩序和维护农民权益等）和终极权威（如掌握农村土地的征收权），农村的土地所有权归属农村集体组织，农民进行土地的具体经营并享有其收益。上述农村土地上的国家、集体和农民三者之间的权利分离，为土地流转创造了条件，农民拥有了更多土地权限，可以依照市场需求和自身意愿在法律许可的范围内对土地进行处置。但是，国家权力边界的模糊性、集体权利的不确定性和农民权利的欠保障性特征仍在较大程度上制约了农村土地抵押依照市场经济的逻辑进行良性运行。这突出表现在两个方面：其一，所有权主体缺位。农民虽享有土地承包经营权和宅基地使用权，但与所有权仍存在明显差异。实践中至少出现集体土地所有权人、集体土地所有权人的代表、集体土地使用权人等诸多与农村地权相关的角色，上述角色都可能成为法律承认的潜在或直接的当事人。其二，国家与市场共生导致残缺的土地处置权。国家控制着土地的最终归属，农民可依据市场需求理性选择土地使用权的流转模式（包括抵押），但作为所有者的农村集体组织无权买卖土地，更无权改变土地用途。农村集体组织和农民享有一种国家与市场共生导致的残缺的土地处置权，土地的抵押或其他流转形式，皆不能逾越国家权力所规定的所有权或使用权之界限。
（二）土地所有权并非农村土地抵押运行的地权秩序所需之必要条件
受自然经济、皇权专制和宗法制度等因素影响，传统中国社会公权力嚣张，私权利萎靡。中国各个历史时期农村土地所有权和使用权的关系呈现互动式演变：土地使用权和所有权相分离――土地所有权占核心地位――土地所有权限制使用权――土地所有权对使用权的制约逐步放松――土地使用权相对独立――土地使用权的长期化。[6]既往对土地抵押的认知，存在一种保守观念，认为唯有土地所有权可以抵押，但中国古代社会的实践却表明了农村土地使用权抵押的可能性。在国家所有权比较强势的时期，历代政府通过对土地占有状况的调整保证税收增长和社会稳定；而当国家所有权趋于弱化时，政府的目标是通过鼓励土地使用权的长期化来实现对土地名义上的长期占有。古代所充当抵押者，既可以是土地本身，亦可以是以土地为媒介的权利。除土地所有权之外，若以“用益物权――担保物权”的维度观察，用益物权类型还可区分为地上权、永佃权、典权、地役权等。历史的经验表明，封建社会的土地制度变迁都是在所有权既定的情况下发生的，土地制度的改进并不必然以所有权的变革为先决条件，在所有权结构不变的情况下同样存在着制度改进的空间。前述中国古代的实践亦表明，土地所有权并非农村土地流转的地权秩序所需之必要条件。从法律上看，在国家垄断土地所有权的大前提下，完全可以通过高效而灵活的地权秩序，实现对农村土地的有效利用。
国外建立农村土地抵押融资制度，其前提貌似是土地私有制，即农民以土地所有权为抵押来融通资金，然而，真实的情况是土地所有权并非农村土地抵押运行的地权秩序所需之必要条件。以英国为例，封建社会早期，国王是全部土地的最高所有者，个人只能通过保有地的形式持有地产。[7]英国农民对土地的权利是在坚持全部土地的终极所有权属于国王或国家的前提下，通过制度创新来实现的。其特点是超越对抽象的所有权的执著，注重对使用权的各种制度创新，实现土地使用效益最大化。
由中国的国情和现实需要观之，土地制度结构的第一层次是所有制，第二层次是权利构成。现行农村土地抵押制度必须以公有制为前提，也就是说土地制度结构的第一层次是锁定的，土地制度改革只能在第二个层面寻求突破，即实现土地所有权与使用权分离，并根据实践的需求推进土地使用权形态的多样化。中国《土地管理法》等法律法规基本确立了以土地所有权和土地使用权为核心的土地权利制度。《物权法》将土地物权区分为土地所有权和土地他物权，而后者又可分为土地用益物权（包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权）和土地担保物权（如土地承包经营权抵押权和建设用地使用权抵押权），由此构建了全新的土地权利制度。现实的农村土地权利体系具有封闭性和内生性，土地被当作生存手段，而非商品，更非资本。农村土地抵押的出现能够打破地权结构固有的制度刚性与路径依赖，在主体层面上，就土地权利而言，农民不再以弱势的姿态面对农村集体或国家，至少在用益物权层面真正实现私人与私人之间平等的权利构造。农村土地抵押在国家政策层面逐步获得肯定，各地区抵押实践也已初见成效，其所积累的实践经验为制度变革奠定了现实基础。中国传统土地权利制度安排中，土地担保制度设计不足，在农村抵押制度改革中，应明确农村土地的抵押权能，并以抵押融资的方式实现农村土地的资本化，充分发挥农村土地的财产功能。
（三）强化农村土地使用权的地位
考察中国古代的土地法律制度可以发现，不仅所有权与使用权分离，其他所有权权能与所有权分离也是土地所有权制度发展的必然要求。具体而言，占有权、使用权、收益权和处分权皆属于土地所有权的权能范畴。中国古代二者的分离程度较为成熟，诸多土地权能已逐渐发展成为一种独立的权利且可以进入土地市场流转，如土地租赁权抵押、土地永佃权抵押等。一个国家采取何种形式的农村土地制度，既受制于各国农村土地资源的自然属性，也反映着各国土地制度的历史传承。无论是以德国、美国、英国为代表的资源丰富型国家，还是以日本、中国台湾地区为代表的土地资源相对有限的国家和地区，在农村土地制度的总体演进过程中，都旨在从“道”上不断丰富农村土地本身的权利属性，从“术”上不断完善农村土地的经营形式。国外土地方面可以用来抵押的种类很多，包括所有权、地上权和永佃权等。[8]中国台湾地区也可以在地上权、农育权和典权等用益物权上设定抵押。[9]
现行法律制度中农村土地的所有权权能与所有权之分离并未成熟，很多权能不能独立于农村土地所有权而存在。农民不享有土地处分权，仅享有对土地的使用权以及建立在使用权之上的占有权和收益权。土地所有权权能分离的不充分成为制约中国农村土地抵押的重要因素。传统法律观念中，土地所有权具有优越性和绝对性。在将以土地所有权保护为中心的土地立法转变为以土地的现实利用主体保护为中心的土地立法方面已逐步取得共识。中国城镇实行国有土地使用权有偿出让和抵押制度，已取得较大的土地效益，“土地财政”为发展城市经济提供了坚实的物质基础。如何激发农村土地使用权的担保权能、提高农村土地的利用效率成为农村土地立法面临的重要课题。农村土地立法须不断提升土地使用权人的法律地位，扩充其所享权能，土地用益物权的类型也须根据实践需求不断被立法所肯定。
（四）农村土地抵押的本质：权利抵押
农村土地权属制度篇10
关键词：农村土地集体所有制；所有制实现形式；土地产权
以家庭承包制为基础，统分结合的双层经营体制是我国现阶段农村土地集体所有制的主要实现形式。这种形式在解放农村生产力，调动农民生产积极性，促进农村经济发展等方面发挥了巨大的作用，是我国经济体制改革的成功典范之一。但是，随着农村经济的发展和农村经济市场化程度的提高，这种形式逐渐表现出对市场经济不适应的情况，比如，现行家庭承包制阻碍了农村土地的规模化经营的发展，单家独户的土地经营使土地的资金技术投入受到制约，而对土地的劳动投入所引起的产出增加已经达到极限，等等。农村经济的市场化发展，要求土地作为一种市场资源在流动中实现优化配置，要求农业经济以组织化的形态参与市场竞争。虽然农村集体经济组织在形态上具有成为市场化组织的基础，并且也符合农村土地集体所有这一基本制度要求，但以家庭为基础的分散经营体制使集体经济的组织效能难以发挥，因此，在坚持农村土地集体所有制这一基本制度前提的情况下，寻求适应市场经济发展要求的农村土地集体所有制的新的实现形式就变得十分必要。
一、我国现行农村土地集体所有制实现形式的缺陷
以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制是我国现今农村土地集体所有制的主要实现形式。应该说，以建立家庭承包制为核心的农村土地制度改革作为中国渐进式改革的开端，是一项伟大的制度创新，对激发和调动农民生产积极性，提高农业劳动生产率发挥了巨大的作用。但作为一种渐进式改革，考虑到制度变革与社会保障系统的协调问题，这种制度变革并不是根本性的，并未触及农村土地集体所有制这一基本制度，由历史造成的农村土地所有制本身产权残缺的制度缺陷并未得到根本克服，而完善现行土地集体所有制下两权分离机制，必然要触及土地的基本权属问题，能否解决土地的基本权属问题就成为克服现行农村土地集体所有制缺陷的关键。在土地集体所有制实现形式方面，尽管实行家庭承包制后取消了人民公社，确立了以村为单位的集体经济组织，但集体组织在乡、村、组之间的三级架构仍然得以保留，计划经济时期形成的兼有经济和行政双重职能的农村集体组织仍然是农村土地集体所有制最主要的形式载体。这种实现形式，在改革初期，在土地权益固化阶段是有效的，因为此时土地的所有者权益是相对固定的，因而可以是笼统的、模糊的，重要的是对土地使用、收益权益的分配。而在现阶段，当土地作为一种经济资源需要通过市场机制完成配置时，当对土地的经营需要由分散向集中转变时，作为土地基本权属的所有者权益的重要性变得突出起来，而现行集体经济组织不能正确行使土地权益代表职能的缺陷也就变得突出起来。这种缺陷一方面是由农村土地制度本身的缺陷造成，另一方面也与这种形式本身已不适应农村生产方式的变化有关。概括起来，现行农村土地集体所有制实现形式的缺陷主要包括：
1、农村集体中土地产权模糊与委托——关系颠倒导致集体土地产权主体虚置
我国《宪法》第10条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”也就是说，农村土地的产权主体是农村的集体组织。但是，《宪法》虽然规定了农村土地集体所有性质，但对集体与农民的产权关系并未做出明确规定，这就导致了农村土地产权在产权主体和产权边界方面的模糊状况。这种土地产权的模糊状况，使集体在缺乏委托授权的情况下，成为农村土地所有权的法人代表，并在土地经营中充当了所有者的角色。但是，在法理上，集体作为法人并不能成为法律上的最终权利主体。当集体以土地的最终权利主体行使职权时，农村土地的产权主体就被事实上虚置了。这使农民的土地权益在集体组织中无法找到真正的利益代表，并为集体与外部利益集团共谋篡夺农民土地权益留下了制度空间。
事实上，农村集体不过是一定区域内农民的集合，农民才是真正的土地产权主体。从历史上看，农村土地集体所有权的形成，是对属于农民私有土地的集中取得的，在互助组和合作社阶段，农民作为土地产权的主体的定位是明确的，但在人民公社阶段，农民对土地的私有权被消灭了，作为一种土地公有制度的过渡形式，农民对土地的所有权仅通过农村集体这一抽象概念而得以保留，农民作为产权主体的地位完全让渡给了抽象的集体。改革开放后，农村土地制度实行土地所有权与经营权分离，统分结合双层经营的家庭承包制，农民取得了对土地的使用权和部分收益权，但由历史形成的集体对土地的最终所有权并未回归给农民，这使农村土地经营中出现了集体与农民之间委托——关系颠倒的现象，即作为真正的土地产权主体的农民成为了土地经营的者，而不具土地最终所有权的集体却成为了土地经营的委托者。这种颠倒的委托——关系本身就是农村土地产权虚置的结果，同时也扭曲了农村集体组织内部的土地权益配置关系，无法体现土地产权主体的真实权益要求，使土地经营向市场化方向发展中难以实现土地权益的均衡，阻碍了土地作为一种资源参与市场化配置的效率的提高。
土地产权主体虚置是现今农村土地集体所有制的根本性缺陷。如果不能克服这一制度性的缺陷，任何土地集体所有制实现形式的创新都是没有意义的。因为，从根本上讲，寻求农村土地集体所有制最佳实现形式的目的，仍然是为了在土地市场化经营中充分实现和最大化土地产权主体的各项权益，而在产权主体虚置的任何组织内，产权主体的权益保障是无法实现的。因此，建立适应新形势发展要求的新型农村土地制度形式，改革农村土地所有权属性和结构是必要的前提。但克服农村集体产权主体虚置问题并不是只有私有化或国有化这种绝对所有的非此即彼的惟一路径。与国有企业改革的情况类似，解决产权主体虚置问题，首先必须明确界定产权主体；第二，组织内必须确立明确的委托——关系；第三，者应置于委托者的有效监管之下。在现今农村土地制度框架内，实现农村土地最终所有权向农民的整体回归与重新建立集体与农民间的委托——关系是可能的，关键是必须从法律上明确农民作为土地最终产
本文原文权主体的权利和地位。
2、农村集体组织中行政与经济复合的职能干扰了土地经营中经济目标的实现
现行农村集体组织保留着计划经济时的职能，兼有行政和经济两方面的职能。从行政的角度讲，农村集体组织有贯彻政府政策，对农村居民进行社会管理，负责农村公益事业建设的职能。从经济角度讲，农村集体组织作为集体土地的所有者代表，要负责对土地使用权发包，对土地流转、转让进行处置，对农村集体企业进行经营，以及对集体收益进行分配等职能。现行农村集体组织是行政与经济复合的组织。农村村级行政是政府行政对农村的延伸，政府对农村行政职能的实施具有一定程度的刚性约束，而农村集体组织的经济职能因其产权主体虚置而呈现软性约束状况，这使农村集体组织的行政职能强于其经济职能，在农村集体组织完成其经济目标的时候，往往会受到其行政目标的干扰，并最终以牺牲经济目标而保全行政目标的实现，使农村集体组织在经济方面的经营效率难以提高。另一方面，农村集体组织的经济职能也往往倾向于利用强化的行政职能手段加以实施，这就为村级行政负责人以行政权力“寻租”提供了便利，这同样会损害农村集体的经济利益。
3、农村集体组织经济职能弱化使农村集体经济组织成为“伪经济实体”
所谓“伪经济实体”，是指农村集体经济组织在经济职能和职责方面的残缺。我国农村家庭承包制的基本特点是土地所有权与使用权的分离，农村集体保留了对土地的最终所有权、最终处置权，农民获得了一定期限内土地的使用权和土地产品的支配权、收益权。在政策范围内，农民拥有对其承包地的绝对权利，集体无权干涉农民的土地经营活动。也就是说，农村集体内部的经济活动是独立的、分散的，集体的经济活动被限制在了土地所有权管理、集体资产管理等范围内，农村集体组织作为法人，既无需对农民的经营进行管理，也无需对农民的经营结果负责，农村集体作为一种经济组织，由于其大部分经济功能与职责的丧失，而成为了名实不符的“伪经济实体”。在自然经济阶段，在农村生产力水平适宜于分散的、小规模经营的情况下，农村集体的“伪经济实体”化实际上是对农民土地产权的承认和回归，因而能够极大地调动农民的生产积极性，一举解决了长期困扰我国的温饱问题。应该说，在当时情况下，弱化农村集体经济，强化农户经济的集体组织“伪经济实体”化是农村生产关系对现实生产力的重新适应，其成就是巨大的。但随着农村生产力的发展，农村生产方式逐步开始由独立、分散、小规模经营向联合的、规模化的、专业化的经营方向发展时，必然要求有一种真正的经济实体作为其发展的载体。在这种载体内，不仅需要有明确的产权关系，而且也要求其对所有经营全权负责。而农村集体组织的“伪经济实体”化使其不具备成为这种载体的条件。
克服现阶段农村集体经济“伪实体”化与农村生产力发展不相适应的问题，重新强化农村集体的经济职能与职责可以是一种办法，但如果不能明确农民作为土地产权主体在集体中的权利与地位，这种回归就变成了对计划经济时代农村集体经济形式的“复辟”，这明显是违背历史发展规律的，因而是行不通的。超越现有“伪经济实体”化的农村集体经济组织，另外建立起新的农村经济实体，这也许也可以成为农村土地集体所有制的另一种实现形式。但在农村集体与农民之间的产权关系没有明确之前，新组织内会出现集体、农民和土地经营者三者之间的复杂权益纠葛，保证组织正常运转的权益制衡机制会因集体与农民之间产权关系模糊而无法建立，从而最终会影响到新组织的稳定性和经营效率。因此，不管是对集体经济作实体化回归，还是重新建立新型集体经济组织，农村土地产权明晰仍然是首要的前提。
二、农村土地集体所有制实现形式改革的目标取向和原则
党的十六届三中全会《决定》提出“积极推行公有制的多种有效实现形式，加快调整国有经济布局和结构。要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。”《决定》中明确了公有制实现形式改革目标就是股份制，因此，农村土地集体所有制实现形式的发展方向也应该是建立股份制。但是，目标的确立不等于存在可以直达目标的路径。在现行制度惯性下，采取直趋目标的激烈改革会引发旧制度形成的利益格局的剧烈变动，从而引发激烈矛盾冲突。加大制度变革成本，甚至导致改革失败。渐进式改革的主要特点在于通过对旧制度缺陷的不断修正，以累进式的制度修正完成整个制度的变迁，这有利于降低制度变革的系统成本。在农村土地集体所有制实现形式由家庭承包制向股份制方向发展的过程中，技术层面的制度变迁必然受制度变革成本约束而表现为不断克服旧制度缺陷的渐进式的制度替代过程，因此，农村土地集体所有制的实现形式最终实现股份制化需要通过多段式的过渡性路径来完成，其间，对应于不同的过渡性路径目标，农村土地集体所有制的实现形式是不同的。尽管农村土体集体所有制在不同时段的表现形式不同，但其最终目标趋向是一致的，因而其改革的原则也是一致的。农村土地集体所有制实现形式改革的原则包括
1、土地产权明晰原则
农村土地产权的残缺是现行农村土地制度的基本缺陷，也是导致现行农村土地所有制实现形式一系列缺陷的根源。产权明晰是一切有效率的经济制度确立的基础，而最终所有权的明晰又是有关产权的其它权益明晰的基础。产权作为一组权利束存在分解的可能，因此也存在着依附于各分解权利的利益主体多元化的可能，利益主体之间的关系最终需要以产权的最终所有权来约束。因此，农村土地集体产权的明晰的关键是土地最终所有权的明晰。围绕农村土地制度中的土地最终所有权的权属问题，主要形成了国有制、私有制和完善集体所有制三种代表性的观点。三种观点的核心其实是一致的——即对农村土地所有制关系的调整在于以明确的制度保障明晰农村土地所有权，分歧在于国有制和私有制对土地所有权持非此即彼的绝对所有观念，而完善集体所有制则持相对所有观念。随着实践和认识的深入，理论界逐渐认识到：任何一种制度变革必须综合考虑新制度的执行成本，其中也包括新制度的社会成本。在新制度执行缺乏社会保障系统支持的情况下，贸然进行孤军奋进的产权创新将会付出高昂的代价，因此，中国农村土地制度改革的重点不应是改变土地所有制，而是调整土地所有权结构。应该说，在农村土地制度改革中取折衷观点的集体所有制完善论因更具有现实性和可操作性而逐渐成为主流理论。但是，主流理论在抛弃绝对所有观念的同时，却并未对如何明晰相对所有权的问题进行深入研究，这也使现行农村土地集体所有制实现形式改革面临着制度前提不确定的难题，使农村土地集体所有制实现形式改革无法深入。
农村土地集体所有权明晰的相对性在于集体概念的相对性。集体的存在及属性取决于其成员的组成，当成员发生变化时，会引起整体或局部的集体范围或属性的变化，因此，集体处在一个相对的动态调整过程中，这使集体所有权最终归属的确立出现困难。因为，所谓集体所有权其实来自对其成员所有权的集合，当集体成员发生变化时，集体所有权势必也发生变化，比如对退出集体组织的成员是否允许将其所有权带走，对于新增人口(新生儿、婚嫁等)是否给予所有权，因此，集体所有权也会处在相对的动态调整过程中，而所有权的稳定性又是产权明晰的必要条件，这就使集体所有权的明晰变得复杂和困难。因此，绝对化的所有权归属在集体中是不可能的，在集体中最终所有权的明晰只能是相对的。农村土地最终所有权的相对明晰在于：一方面，集体土地最终所有权属于其成员必须明确，并且不因其成员变化而改变集体所有权这一基本性质，以维持土地所有权的相对稳定性；另一方面，在一定时期和范围内，集体土地最终所有权在其成员间的归属是可以调节的，以满足集体成员调整所有权结构的要求。在现行农村土地制度条件下，土地最终所有权的相对明晰是可以实现的。
2、市场化原则
公有制实现形式的选择实质上是要使公有制适应市场经济的要求。市场经济要求各经济主体自主决策，自负盈亏，而经济活动中的行政干预是与市场经济的要求相违背的。因此，农村土地集体所有制在建立有效的实现形式时，必须使其成为真正自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的经济主体，这就首先必须实现现行农村集体组织经济和行政职能的分离，改变现行农村集体组织村社合一的状况。另外，强化集体组织的经济职能，克服现行集体组织“伪经济实体”化问题，也是农村集体组织成为经济主体的一项重要内容。
市场经济的一个重要特征是资源在市场机制调节下通过流动实现优化配置，因此，市场经济要求资源具有流动性。现行农村土地管理模式下，土地作为经济资源的流动性较低。这由两个方面原因造成，一是国家土地管理法规明确规定了农村集体组织没有土地处置权，对土地的“买”和“卖”都须通过政府进行；二是现行农村集体在土地管理上重“分”不重“统”，土地难以实现流动性配置。在现行制度条件下，改变政府对土地的管理机制的时机并不成熟，而改变农村集体对土地管理重“分”不重“统”的现状却是可能的。在土地最终所有权明晰的情况下，集体对土地的统筹使用并不会引发集体、农民之间土地权益的巨大纠纷，关键是集体与农民之间产权关系的明晰。
3、制度变迁与社会保障系统相互协调的原则
制度变迁的成功不仅取决于有效降低新制度与旧制度冲突引起的内部成本，还取决于有效降低新制度引起的社会成本。周其仁认为中国农村改革取得成功的经验在于：“改革同时兼顾新产权合约及其执行和保障系统之间的互相配合，避免产权创新孤军奋进。”因此，在进行农村土地集体所有制实现形式的制度设计时，必须充分考虑满足新制度执行的社会约束条件的可能性，实现新制度与社会保障系统的协调。另一方面，社会保障系统应有意识地实现支持新制度的自我变革，为新制度的执行创造条件。就现有的社会保障条件来讲，第一，农村土地集体所有制是社会主义公有制经济的重要组成部分，农村土地集体所有制实现形式的变革必须限定在社会主义经济制度的基本框架内；第二，农村土地对农民的社会保障功能在短期内不可替代，新制度设计中必须考虑农民的社会保障问题；第三，国家的土地管理政策在短期内难以改变，新制度的设计及运行应该考虑规避政策风险；第四，目前工业化与城市化进程还不具备对农村剩余劳动力的完全吸纳能力，新制度设计必须考虑由其引起的非农劳动力转移的社会接受能力。
4．因时因地制宜原则
农村土地集体所有制实现形式的路径选择，其最终实现股份制目标的过渡阶段的多少和时间的长短，取决于农村经济发展的市场化程度和当地社会保障支持系统的成熟程度，而我国区域经济发展呈现严重的不平衡格局，这就意味着在农村土地集体所有制实现形式改革上不可能采取全国统一的“一刀切”式的举措。衡量农村土地集体所有制实现形式优劣的标准不在于其形式上的先进程度，而在于其对当时当地经济发展要求的适应程度。应鼓励因时因地制宜，努力探索农村土地集体所有制的多种实现形式。
三、农村土地集体所有制实现形式的阶段性路径选择
不管是何种农村土地集体所有制的实现形式，都必须满足土地产权明晰这一前提条件。农村土地集体产权的明晰应该是一种相对明晰，这种相对明晰是就集体与其成员间关系的相对性而言的，而不是就集体与国家的关系而言。我国《宪法》第10条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”也就是说，在国家与集体之间，集体土地的所有权权属是明确的，农村土地的所有权是明确的。农村集体土地产权残缺不是在国家与农村集体之间，而是集体与农民之间。因为，虽然《宪法》规定了农村土地的集体所有性质，但对集体与农民的产权关系并未做出明确规定，这就导致了农村土地产权中的最终所有权指向模糊，使农村土地产权出现残缺问题。农村土地所有权的明晰必须实现土地最终所有权向农民的回归，但这种回归不是以私有制这种极端的形式出现，而是在法律上明确农民对土地的最终所有权。农民对土地的最终所有权不必也不应量化到个人，因为这种所有权具有集体属性，需要适时调整。即使如此，农民一旦获得土地产权主体的地位，农民就有权对集体土地的使用发表意见，进行监督，并依据其所有权要求权益，农民就可以依照集体内的民主程序行使其作为委托者的权利，而集体组织的管理者只是者，其行为必须接受农民的监督，必须向集体内部成员负责。可见，理顺农村土地产权关系并不困难，其问题的结点不在农村集体，也不在农民，而在国家土地立法的完善上。
此外，实现农村集体组织经济与行政职能分离，也是建立有效的农村土地集体所有制形式的必要前提。只有实现了农村集体组织经济与行政职能的分离，才能切断政府对农村集体组织经济活动进行行政干预的渠道，才有可能实现农村集体组织向市场化经济主体的转变，才能提高集体组织的活力，增强集体组织的市场适应能力，提高制度运行效率。
股份制是农村土地集体所有制实现形式改革的目标，但这一目标的实现是一个长期的过程，在现行的土地承包制到股份制之间还存在着多阶段的过渡形式，这些形式主要包括土地承包制、合作制、股份合作制、股份制。不同的形式要求满足相应的制度条件，采取何种形式，取决于制度条件情况，并不是所有的农村土地集体所有制实现形式的改革都必须沿着这种路径顺序进行，也不是所有的农村集体经济实现形式在过渡阶段都必须采取其中的某种形式，制度创新实践往往会出现意想不到的结果，制度创新的有效性是由新制度效率来表现的。但就一般规律而言，土地承包制、合作制、股份合作制和股份制仍然反映了农村土地集体所有制实现形式发展的递进脉络。
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