农村土地征地程序篇1
一、我国农村土地征收程序的概念
1.我国农村土地征收的概念
我国《宪法》规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，由此我们可以将土地征收的概念理解为：为了国家、人民公众的利益，可以要给与一定的补偿取得土地的所有权和土地上附着物的所有权，但是“公共利益”的概念及补偿的标准并没有硬性规定。
2.土地征收与土地征用的辨析
土地征收主要是所有权的改变，不仅包括土地还包括土地上的附着物。征用只是使用权的改变，国家征用土地之后，会给与一定补偿，并且经土地归还原有的土地拥有者。
二、我国农村土地征收程序现状及补偿措施的建议
1.我国农村土地征收程序
依照我国的相关法律法规规定，我国集体土地征收的程序包括：建设单位依法申请土地，材料经过受理之后拟定征地的方案，接着是进行公告和确认，接下来是同级人民政府进行征地审查并且逐级上报，在此之后会制定征地补偿方案并举行听证会解决补偿安置问题，当补偿安置方案无异议且实施之后才能颁发建设用地的批准书。
2.我国农民权益受到侵害的表现
土地是重要的生产和生活资料，大量的土地征收导致大量的人员失业，他们涌进城市，但是城镇化的发展不完善并没有为他们提供合适的岗位，，会造成城市竞争更加激烈，社会问题突出，严重的更会危及社会治安，他们当中很多人只能从事一些技术含量小、对文化素质要求低的行业这也就相当于他们是“隐性失业”，而政府对被征地人的补偿是一次性的货币补偿，并不考虑以后土地升值的潜力，对于这一大笔钱财很多人事没有足够的能力去打理，会造成这些人一夜暴富，从而失去生活的目标。农民失去土地之后他们再也得不到土地给与他们的保障，同时甚至不能享受城市居民的一些社会保障，他们成了“社会夹心层”，这些没有给与他们幸福感，反而使幸福指数降低。在土地征收过程当中完全是行政力量的主导，市场的规律并没有发挥作用，造成农民得不偿失严重侵害他们的权益。
3.我国征地过程中的违法行为
在进行集体土地征收过程当中存在很多的违法行为，其中法律制度的缺陷是其本质原因。河南省是一个农业大省并且是全国的产粮基地，每年存在因为征收土地造成人员失业和粮食总产量下降的情况，这些要求我们对这个问题进行深入研究。
土地在中国的历史上起着很重要的作用，如今征收土地不合法势必不造成社会的动荡。在征收集体土地的过程当中存在出现“钉子户”，甚至会暴利执法造成群体性冲突，也有的因为补偿安置不到位的问题造成工程延期，造成了很大的资源浪费。征地的主体是政府且监督也是政府内部自上而下的监督，这种当运动员又当裁判的行为很容易因为自己的利益的获得而去损害公民的利益，造成对土地所有者的侵害也容易衍生腐败问题。有的地方政府为了自己的政绩和税收出现卖地的行为，但是政府由于政府制定土地征收制度不透明，监督体质不完善，无法对其工作进行监督。
河南省已有的法律文件难以对集体土地征收补偿制度提供充实的法律根据。其中《宪法》与《土地管理法》就有一定的冲突，《土地管理法》存在一定的违宪行为，但是当前中国的法律制度并没有违宪审查，所以《宪法》难以起到它应有的作用。
在进行土地补偿方案过程中要举行听证会，但是听证会难以起到应有的作用，听证的主体不能及时得到信息且听证主体不广泛，其应有的权利得不到保障。
4.对土地征收补偿的建议
要明确合理的征收补偿标准和机制，补偿方式要多样化，扩大补偿范围，考虑以后土地增值的因素，将征收土地补偿与就业、养老、实物、等进行结合，以促进“人的城镇化。；重构农村集体土地征收的法律框架加大对土地征收救济程序的建设，制定《土地征收法》为土地征收提供有法可依的局面，同时加大土地征收补偿工作的程序的透明度，对政府集体土地征收进行体制外的监督，并制定征地补偿复议程序；加强公民的参与并维护被征收土地人的听证权利和表达权利；完善集体土地征收的法律制度和相关的配套措施，用社会保障制度替代土地的保障制度，同时建设同地同价公平的补偿制度，对土地上的附着物进行合理的赔偿。
三、完善我国农村土地征收程序的建议
农村土地征地程序篇2
关键词：农村土地；土地征收；补偿制度；现状；措施
中图分类号：F301文献标识码：a
引言
农村土地征收补偿的种种问题涉及国家经济发展、社会稳定和农民切身利益。因此全社会要积极努力，切实保障广大被征收土地农民的合法权益，推进我国和谐社会的建设。
一、我国农村土地征收补偿制度的概述
农村土地征收是指国家为了公共利益的需要，按照国家法律法规规定和相关批准程序对农村集体所有的土地依法收归国有土地的行政强制行为。农村土地征收补偿制度是国家依照法律或相关批准程序，为了国家和社会的公共利益需要，对国家强制征收的集体土地变为国有土地的农民给予经济补偿的法律制度。
通过上述两个概念，我们可以看出国家为了公共利益需要，对农村集体土地进行强制征用后实施经济补偿，并建立一系列的补偿制度，这是维护农民合法权益的有效途径。
二、目前我国农村土地征收补偿制度存在的问题及现状
我国农村土地征收补偿制度越来越完善，但仍然存在一些问题，具体阐述如下：
1、农村征地补偿原则规定模糊
农村征地补偿原则很多国家是在宪法中规定的，如德国、法国和美国。我国在党的十六届三中全会上提出过“合理补偿”原则，2004年《宪法》修正案也没有明确规定，只是大线条地规定了“给予补偿”的理论。2007年《物权法》中规定“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。这个规定相比《宪法》有所进步，有了关于农村征地补偿的一些提法，但是还不是很具体明确，没有确立“公平合理补偿”原则。
2、农村征地补偿标准不是很合理
按照我国《土地管理法》规定的补偿标准存在不合理性，主要问题如下：
2.1补偿标准的土地价值有时不能反映土地的实际价值。有些土地原来可能是荒地一文不值，但现在由于国家政策调整和本地区经济发展需要，现在处于优势地段，如果还按照劣势地段土地给予补偿对农民来讲是极其不公平的，严重后果损害农民的合法权益。
2.2补偿标准不能反映被占耕地本身的实际产出价值。征地时，依据的可能是传统农业产值，而实际很多地区发展了生态农业，旅游农业和新型农业等，例如进行大棚养殖和家禽饲养的村屯，每亩的产值可达万元。这个时候在补偿时如果还按照传统产值的标准进行补偿，这对征地农民来不公平的。
2.3程序设计不完善，利益分配不均。为了规范农村土地征收的程序，《土地管理法实施条例》第25条规定了“两公告一登记”制度，即征收土地公告、征地补偿安置方案公告和补偿登记。政府在征收农村土地的方案做出后，由县级以上政府予以公告并组织实施，而未广泛听取农民的意见。现行土地征用程序上存在的缺陷极大地侵害了农民的权益。
3、司法救济途径欠缺
按照我国《土地管理法实施条例》第25条第3款的规定，被征地农民如果对补偿标准有争议的，可以由县级以上地方人民政府协调；如果协调不成的，可以申请由批准征用土地的人民政府裁决。通过上述规定可以看出政府的裁决为终局裁决。被征地农民的权益不能通过其他途径解决，对于被征地农民存在不公正方面，缺少司法救济途径。
三、完善我国农村土地征收补偿制度的对策
1、在宪法中应明确农村土地征收补偿的原则
具体而言我国应先在《宪法》中规定出公平补偿的原则，公平原则会随着不同时期，不同地方的补偿而有所不同，也就是说会遵循市场原则，按照该区段土地平均价格和被征收土地的使用用途予以确定补偿金额和方式。具体而言，公平补偿原则是以完全补偿原则为主，同时又伴有不完全补偿原则来防止乱征地、滥用公共利益等不良现象，最大程度的保证失地人的正常收入。其次在宪法的指导下完成相关法律的制定，使得一些模糊的补偿规定更加的明确化，在事发过程中维护农民的利益。
2、适当借鉴国外的一些成功经验
根据我国国情适当扩大农村土地征收补偿范围，具体而言，可以包括被征收土地本身的补偿、搬迁费的补偿、土地改良物的补偿、领地损失的补偿、安置征地农民生活的补偿以及残地损失的补偿等方面。在土地征收过程中，必然会损害到农民的承包经营权，对农民造成损失，因此对于这部分也需要作出补偿。对于具体补偿的金额而言，可以参照农民就业的成本以及从事新工作所冒的风险来进行计算，尽量缓解因征地造成的紧张气氛，切实维护农民的合法权益。
3、健全我国的农村征地补偿标准
由于我国各地区经济发展差别比较大，因此也不宜采取相同的补偿标准，可依照各地区的不同进行适当的调整。在补偿标准的确定中一定要体现土地所有权的价值，也就是说补偿标准应参照市场的交易价为准。应逐渐建立专业的土地评估制度，以明确补偿的市场价格，同时还需要体现出土地的潜在价值。逐渐增加我国农村土地征收补偿的方式，从多方面多角度来增加补偿的种类。目前我国常用的农村土地征收补偿方式是一次新的货币交换，虽然也有一些其他的方式进行补偿，但是相对来说其他的方式还存在很大的缺陷，无法为失地农民提供以后的生活保证，我国应在现有的补偿方式上进行完善，可以根据当地发展状况采取分期性的货币补偿方式等，解决失地农民以后生活需要。
4、完善农村土地征收的补偿程序
4.1农村土地征收补偿方案应将双方协商作为必经的程序。在具体制定方案时要体现自愿原则，失地农民代表与政府部门代表就征地补偿标准和补偿方式进行协商，在协商过程中，认真听取意见，真正从农民角度出发，维护被征地农民的权益。
4.2健全农村土地征用补偿的救济机制，完善司法救济程序。农村土地征收对农民的财产权造成损害，造成损害就要有补偿。因此建议完善司法救济，从国家法律层面上明确人民法院对于土地征收补偿的司法管辖权，使越来越多的征地农民可以向法院寻求司法救济，维护农民的合法权益。
农村土地征地程序篇3
【关键词】农村土地征用；城镇化建设；社会转型；法律对策
【中图分类号】DF4【文献标识码】a
【文章编号】1007-4309（2013）03-0099-2
随着农村工业化、城镇化建设的日益推进，农村部分土地逐渐变为高新技术企业用地、高速路占地、房地产用地，尤其在城乡结合的边缘，这种现象更为普遍。本文拟对我国社会转型期农村不动产征用过程中的法律对策进行研讨，以期提出解决矛盾的路径措施，求教与学界同仁。
一般来讲，土地征用是一种政府行政行为，但在实际操作中我们不难发现“农村土地征用日益体现着政府主导下的经济行为”。政府正是通过土地征用实现为社会提供公共产品和整合土地资源市场的目的。也就是政府在担当农村土地宏观调控的角色，而这一角色的理解从经济法的角度理解，就是在实现社会公共利益与农民私有财产权的平衡，也就是公法与私法的较量。然而一直以来我国农民享有的农村土地承包经营权，现有的立宪精神与现有的土地征用制度存在一定矛盾，所以不仅要实现农村土地征用过程的形式公平程序公平，更重要的是实现对农民权益的合法保护，即实现实质公平。
一、农村土地征用的法律界定
物权法中的征用。2004年宪法修正案第20条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”该修正案第22条第3款还规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”修改案区别使用征收和征用，认为对集体土地和私有财产都可以适用征收。依据物权法第42条，征收的前提是公共利益需要。公共利益的基本特征是不特定公众可以享有或享受的利益。征收的对象限于集体所有的土地。征收应当依照法律规定的权限和程序。物权法第44条规定了征用。征用是因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。征用限于抢险、救灾、战争等社会紧急需要；征用是临时使用，紧急事项完成后，被征用的物品应当返还，因毁损、灭失不能返还要给予赔偿；征用对象可以是不动产，也可以是动产；征用应当支付占用、使用费，即适当补偿。但在实践中征用目的并非如此，大多数只是建设目的。由此可见，征收和征用实现两种不同目的，是国家对限制私人所有权合法的两种手段。征收不存在返还而征用有返还使用权的特殊性。应有效的区分征用和征收才能从根本上维护农民的合法权益，切实满足“无地”农民的生存需要。
土地管理法中的征用。在土地管理法的总则中即确定，国家为公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。征收土地是国家为了社会公共利益的需要，依照法定程序将农民集体所有的土地转变为国有土地，并依法给予被征收土地的单位和个人一定补偿的行为。征收土地是一种国家行为，是法律授予政府专有的权力，除了国家可以依法对农民的集体所有的土地实行征收外，其他任何单位和个人都无权征收土地。征收土地不是向农民购买土地，被征收单位和个人必须服从，但必须给予补偿。征用农用地的，必须先行办理农用地转用审批，如果中央和省两级已依法批准农用地转用的，则可同时办理征地审批手续，这里表明，转用是征用的前提条件，如果农用地不被转用，则国家无须征用农民集体的土地。从征用主体上看，国家征用土地由县级以上地方人民政府组织实施。
二、农村土地征用中存在的问题
从以上法律法规中我们不难看出国家对于农村土地征用实行严格限制，但在具体的实践中滥用公共利益目的、土地补偿费受益者不明、土地征用未批先做等现象屡见不鲜，那么农村集体土地是否会在征用过程中逐渐缩小再缩小，农村土地征用的评价体系应从哪些方面展开等等众多问题亟待我们在实践的基础上加以讨论。
公共利益的界定模糊。从以上相关法律法规中我们不难看出，对于公共利益的界定仍显欠缺。公共利益已从公共设施，公益事业等狭义的概念扩大到所有经济建设。法律赋予国家以“公共利益”为名征用任何土地来用于任何建设的权力。按照亚当·斯密的观点，任何经济活动都有一定的公益性，市场这只看不见的手将许多人的自利行为合成为促进繁荣的公益行为。国家机关正是以此作为不当征地的最好理由，把公共利益扩展到所有经济建设，把市场主体的商业投资亦视为公共利益的需要，从而频繁地使用征用手段。法律对“公共利益”界定不明，给国家机关权力寻租以借口，导致了土地征收权的极端滥用。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中虽然明确提出改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，缩小征地范围，农民可参与开发经营城镇建设用地范围外的非公益性项目用地，建立城乡统一的建设用地市场。但征地范围无限制，非农建设占用耕地势头难遏制。
土地补偿费受益者不确定。随着农村人口城市化加剧，这与农村土地承包期三十年不变的政策矛盾重重，许多农村青年因上学、婚嫁、工作、死亡等户口迁移或注销，但承包土地数未动，因出生、婚嫁新增加的另一部分农村人口没有承包地。也就是说在农村，实际取得土地承包经营权的人不一定具有本集体经济组织成员资格，具有本集体经济组织成员资格享有土地承包经营权的人不一定实际承包土地，这种状况将在我国农村长期存在。面对现实，机械的以实际承包土地者或者具有本集体经济组织农村户口者为土地补偿费分配对象，无法平衡相关利益的弊端是显而易见的。
救济措施不健全。目前，根据最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二至二十四条规定，土地征收补偿费分配纠纷属于人民法院管辖，属于民事诉讼范围。而且在近几年的诉讼案件中，70%的案件都是关于土地征用后的补偿费问题。并不是所有土地征用的案件都受理。另一方面在各级国土资源部门都设有受理点，也可以通过行政复议的方式解决。但农民作为弱势群体，认为“民告官”不实际，一般很少提请行政复议。
三、完善土地征用法律制度的措施
明晰公共利益的界限。我们认为公共利益可以有两种界定。第一类是纯公共利益，包括国防设备军事设施；交通、水利、能源设施；教育、学术及慈善事业，公共卫生事业，第二类为准公共利益，包括政府及其公共建筑；其他由政府或民间举办的以公共利益为目的的事业。只有基于以上两类公共利益，土地征用的行为才能被视为合法；对于非公益性的建设项目用地，按照规划用途和市场规则，只能通过土地交易获得土地使用权，需要关注的是，以保障公共利益为目的的法律制度，又有维护文化为目的和维护公民一般福祉为目的之别.前者如文化遗产保护，后者如公共事业所为的公用征收。因此，征用客体如果是市级以上文物保护单位认定的名胜古迹，即使出于纯公益性，也不得征用。其理由在于名胜古迹有着大量宝贵的文化历史价值，具有不可让渡性和不受时效约束性，而且因为不可再生、不可替代，社会属性远远超出其经济属性，且以市级为标准，比较适合我国土地征用与文化遗产保护的协调。限定土地征用范围，严格区分公益用地和经营性用地。国家为了公共利益的需要方可征用土地，不得为经营性用地动用征用权，不得通过征地牟利。土地征用主要应限于下列公益事项：国家投资的各类重点建设项目以及直接满足公共需要并列入国家计划的集资建设项目（例如水利建设项目）；公共能源、交通、供电、供水、供暖等公用事业和其他市政建设项目；国防事业；公共教育、文化、卫生、体育、环境保护、城市建设等社会公益事业；各级国家机关建筑用地。
制定规划目录。鉴于现行征地制度存在公共利益被扩大和滥用的现象，建议有关部门在现行《划拨用地目录》的基础上，尽快制定《征收征用土地目录》，从源头上加以控制，严格使用国家征地权限，确保征收征用土地为公共利益所需。同时强化规划、计划在土地管理中的作用。无论是为公共利益征收的土地还是非公共利益使用的土地，都必须符合土地利用总体规划和土地利用计划，以有效控制建设用地总量。
完善农村土地征用程序，保障农民在民主决策中的权利在征地过程中，农民应该拥有参与及决策的民利，这一方面体现了宪法赋予公民享有的平等参与全国性和地方性事务的管理和决策的权利，另一方面体现了基层民主政治运行过程中的一系列自治性的民主政治权利。农村土地征用涉及到千家万户农民的利益，因此完善农村土地征用程序，保障农民在民主决策中的权利就显得十分必要。实践中政府应从三个方面完善农村土地征用程序：一是加强对农村土地征用的审批程序和审批检查力度，从源头上抓好城市建设规划审批，划定永久性农田保护区，全面落实占补平衡要求，尤其是要加强对所谓“公共利益”的审核，严格监管土地征用过程中出现的滥用行政权力的问题；二是增加农村土地征用的听证程序，弱化政府的行政职能和主导作用，应当考虑设计专门针对征地目的正当性和必要性的听证程序，设计制定补偿方案的听证程序，充分听取和考虑被征地人的意愿。听证的具体步骤可以参照《行政诉讼法》规定的听证程序举行，邀请与征地行为本身没有利害关系的第三方主持，被征用的主体可以就涉及内容提出自己的意见，双方充分予以交流。若征地主体不能举证证明其征地目的的正当性或者举证不充分，征地不应得到批准。征地主体不能证明补偿方案的可行性，土地征用程序就不能启动；三是加强农村土地征用的民主性，充分尊重土地所有权人和使用权人意愿，强化其参与作用。作为集体土地的所有权人和使用人，农民对土地征用这一对其自身有巨大影响的事项的意见应被尊重和考虑。
【参考文献】
[1]许芝萍.社会转型期农村土地征用法律对策探析[J]，河北法学，2013（1）.
农村土地征地程序篇4
内容提要:农村集体土地所有权在性质上属于私权,但我国现行农村集体土地所有权并不具有充分的自主性,在未来立法中应当赋予其完整的权能并为其建构具备可操作性的行使程序,在此基础上设计符合市场经济要求的农村土地物权流转制度。当前乡村社会环境与农民的法观念等因素的制约决定了农村土地物权流转制度只能采用渐式的变革模式。
农村集体土地所有权是一种极其特殊的所有权类型。民法学界对其性质、主体、运作机制等缺乏深刻的认识，未能给立法提供坚实的理论支撑，导致迄今为止我国的农村集体土地所有权法律制度依然十分粗糙，集体土地所有权的运转在实践中产生了诸多问题，而且在一定程度上也制约了农村土地用益物权流转制度的发展，因为农村土地用益物权是以权能分离的方式从集体土地所有权衍生出来的。本文拟从我国农村集体土地所有权的性质与现状考察入手，对其程序建构以及农村土地物权流转制度的变革模式问题进行探究。
一、农村集体土地所有权的法律性质与现状剖析
(一)农村集体土地所有权的法律性质
关于农村集体土地所有权的法律性质，我国民法学界存在较大争议。www..com有学者认为，集体土地所有权是一定社区范围内的农民共同共有的所有权，既不同于个人所有基础上的共有，也不同于股份制基础上的法人所有。[1]有学者认为，集体土地所有权在性质上属于一种合作社所有权。[2]127有学者认为，集体土地所有权在性质上是一种法人所有权。[3]有学者认为，集体土地所有权是个人化与法人化的契合，集体土地为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体土地享有股权或社员权。[4]有学者借鉴日耳曼法上的总有概念，认为我国农村集体土地所有权是一种新型的总有，即“总同共有”。[5]483-485
以上诸学说都是从权利主体构成形态的角度诠释农村集体土地所有权的性质。由于我国法律迄今为止对于农村集体土地所有权主体构造的规定还很不完备，所以很难从这个角度在理论上对农村集体土地所有权的性质予以清晰地界定。每种观点看起来都有几分道理，但与实际情况又并不完全契合，多少都有些牵强之处。笔者无意从这个角度探究农村集体土地所有权的性质，在构建比较完备的集体土地所有权主体制度之前，这样的探究是不会取得实质性成果的。对于农村集体土地所有权的性质，当下更有意义的是从权利功能的角度对其予以界定，然后以此为基础探讨如何完善农村集体土地所有权制度。
农村集体土地所有权的功能是让集体成员能够以共同支配的方式共享土地的利益。与个人所有权相比，区别仅仅在于支配的方式，而在目的上则是相同的，都是为了实现私法上的利益。“集体”是一定区域内的农民基于特定的关系组合而成的共同体，其对土地享有的利益是特定数量的人的共同利益，而不是与社会整体秩序相关的社会公共利益或与国家安全、统一、稳定相关的国家利益。既然如此，农村集体土地所有权在性质上就是一种私权，而不是公权。“公权为国家之法律关系，而私权则为无关国家之法律关系……私权云者，即于私法关系，有享受利益之地位之谓也。”[6]80明确农村集体土地所有权的私权本质对于农村集体土地所有权制度乃至整个集体土地物权制度体系的立法构造具有根本性的意义。作为私权，农村集体土地所有权的制度构造应当符合私法固有的逻辑与价值理念，尽量淡化公法性的考量。其权利人应当被视为独立、自主的民事主体，即私法上的人。其权利的行使应当体现私法自治原则，权利人在不损害社会公共利益并且不违背宪法所确立的基本经济制度的前提下可以自由地决定如何利用或处分其财产。当然，这是农村集体土地所有权的理想形态，我国现行的农村集体土地所有权与此相比尚有一定的差距。
(二)农村集体土地所有权的现状剖析
我国现行农村集体土地所有权不具备自主性、完整性与自治性，它是一种残缺而且异化的所有权。之所以说它是残缺的，是因为它受国家公权力的过度控制，主要包括政府对农村集体土地的管制权与征收征用权。之所以说它是异化的，是因为它的运作过程往往不能真正体现集体成员的意志，而是被村民委员会、村集体经济组织、村内次级集体经济组织等机构的干部操纵。
农村集体土地的管制权主要表现为政府对集体土地利用或处分行为的审批权。按照我国《农村土地承包法》的规定，农村集体经济组织可以将荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地发包给本集体经济组织以外的人，但需要报乡(镇)人民政府批准。按照我国《土地管理法》的规定，集体经济组织将其土地提供给其成员或其所设立的企事业单位用于非农建设，需要县级以上人民政府批准，在实践中还需要先由乡(镇)政府的审批。集体经济组织不得直接将建设用地出让给本集体经济组织以外的人，只能将集体土地征收为国有土地再出让，而农民集体不能从中获得真正意义上的土地收益。
依照我国《物权法》第42、44条的规定，国家出于公共利益的需要可以对集体土地实行征收或征用（在以往我国的法律文本中,二者统称为“征用”,但2004年3月新修订的《宪法》对征收与征用作了区分,2007年制定的《物权法》沿用了这种区分。）。从表面上看，这样的规定似乎没什么问题，几乎在任何一个国家，政府出于公共利益的需要都有权征收或征用土地。然而，近年来我国的实践表明，地方政府经常滥用对集体土地的征收征用权。由于征收、征用的程序缺乏周全的设计，地方政府总是任意地扩张征收征用权，就连房地产开发、建造休闲娱乐场所等都能被视为出于公共利益需要从而征收农村集体土地，导致农村土地大量流失。这种欠缺制度的有效约束从而普遍被滥用的征地权显然是国家公权力对农村集体土地的过度控制。在《物权法》的起草过程中，民法学界曾强烈呼吁构建完备的征收制度对政府的征地权进行规制，但《物权法》对此所作的努力却相当有限，只有两个条款作了比较笼统的规定。
在私法上，所有权包含占有、使用、收益、处分以及物权请求权等权能。我国农村集体土地所有权并不完全具备这些权能。行政机关对集体土地的管制损害了集体土地所有权的处分与收益权能，对集体土地的过度征收与征用直接危及集体土地所有权的存续。显然，在当前农村，被国家公权力过度控制的集体土地所有权的权能是残缺不全的。从上个世纪初开始，我国的国家公权力逐渐向乡村社会灌输。上个世纪50年代之后，经过数次政治运动，这种权力灌输达到空前的程度。[7]110最近十几年来国家提倡村民自治，国家公权力逐步退出乡村经济领域，然而，在退却的过程
三、程序建构的限度与农村土地物权流转制度变革的渐进性
农村集体土地所有权程序建构的意义在于，集体成员可以依法定或约定程序以自治的方式对于集体土地的利用与处分进行决策，土地所有权的行使能够体现集体成员的意愿而不仅仅是村社干部权力作用的结果。按照这种逻辑，只要不与土地公有制相违背，农民集体可以自由地进行土地物权的流转，我国现行法上关于农村土地物权流转(土地所有权转让除外)的限制性规定应当取消。按照现行法的规定，集体土地不能直接出让给城镇的单位或个人用于非农建设，只能提供给乡村企事业单位与农村居民使用，或者先征为国有土地再由政府出让给城镇的单位或个人使用；将“四荒”土地发包给本集体经济组织以外的人，需要报乡(镇)人民政府批准。这些限制性规定体现了国家公权力对集体土地所有权的干涉，违背了市场经济的基本要求，导致农村地产市场成为一个封闭的系统，与城镇地产市场相互隔绝，唯一合法的通道是国家征收。按照《物权法》第42条的规定，国家只有出于公共利益的需要才能征收集体土地，如果严格掌握“公共利益”这一标准，兴办企业一般不能认定为出于“公共利益的需要”，从而不能征收集体土地，只能通过二级地产市场购买已经开发利用的土地之使用权，选择余地很小，必然妨碍社会经济发展。对此，笔者认为，一方面应该严格控制国家的征收权，以防止公权力吞噬私权利；另一方面应该允许农民集体在符合土地利用规划与耕地保护国策的前提下，按照一定的程序将建设用地出让给本集体经济组织以外的企业，以满足经济建设的用地需求。实际上，如果不允许农民集体直接出让建设用地，各类企业也会以其他方式规避法律，占用集体土地，因为企业用地需求是客观存在的。与其如此，还不如允许集体建设用地直接出让。近年来，我国有些地方已经对集体建设用地直接出让进行了尝试，[12]对于其中的成功经验应当进行总结推广。
至于现行集体土地物权背负的保护耕地、增加国家财政收入等政策目标可以通过其他途径来实现。对于耕地保护，实际上我国目前已经有相应的法律措施。现行《土地管理法》及其实施条例中有关土地规划、基本农田保护、农用地转非农建设用地审批等事项的规定绝大部分都可以保留。只要严格贯彻，这些规定足以达到保护耕地的目的，没必要对城乡之间土地物权的流转施加额外的限制。取消此类限制意味着国家丧失城乡地产流转的垄断地位，从而失去一个重要的财政来源，这笔损失在一定程度上可以通过税收得到弥补：农民集体将建设用地出让给本集体经济组织以外的企业，一般都有较大的增值，应当由出让人向国家缴纳一定的税款。国家可以将所征收的土地增值税款用于城乡基础设施建设，此外还可以借助税收手段调节土地的利用。
毫无疑问，农村土地物权流转方面的限制应当解除，但应当循序渐进，因为农村集体土地所有权主体的运作程序在相当长的时期内只能发挥有限的实效。假如立即完全放开土地物权流转限制，容易导致村社干部操纵“集体”，滥用权力，损害集体成员的利益。从理论上看，集体是一个凌驾于其成员之上的超然团体，集体土地是各成员公有的财产，集体有其公共机关———成员大会与执行机构。然而，集体需要在乡土社会中运行，作为集体成员的村民以及村社干部在很大程度上是依循乡土的差序伦理来参与集体生活的。村民眼中看到的往往只是其他集体成员与自己的亲缘、地缘以及交情上的差等关系。选举村社干部时，村民们倾向于将选票投给与自己关系近的人，以便于进行互惠的利益交换。在集体土地所有权的运作过程中，村民也倾向于利用他们与掌握权力资源的村社干部之间亲疏不等的关系，依据互惠的原则获取份额不等的隐性利益。即使集体土地所有权的运作程序设计得很完备，让集体成员有充分的机会参与集体决策的形成，那些意图从财产处分中获取利益的村社干部或利害关系人也会设法利用其与某些集体成员之间差序的互惠关系赢得他们的支持。这种以互惠方式换来的支持如果具备一定的稳定性就会形成一种社会性的权力资源。集体土地所有权将会由于此种权力的侵蚀而在一定程度上被无形地消解。
按照经济学家诺斯的看法，制度变迁与社会行动者的观念形态有莫大的关系，如果社会行动者的观念形态与制度变革的理想相契合，变革的成本将大幅下降。[13]57在当下我国土地制度创新上，包括土地执法部门、立法部门以及土地权利人在内的所有社会行动者的观念形态都需要经历一个长期的转型过程。邓正来先生认为，处于转型期的中国社会有三种知识系统，即以中国差等结构为依归的文化传统，以全权国家为核心的新传统和百年来因变革而传入的西方文化传统。[14]3当前，我国的土地执法部门、立法部门与土地权利人的观念形态基本上属于其中的第一种与第二种文化传统，而法学界的主流观念形态则属于第三种文化传统。法律现代化目标的实现要求社会行动者更多地肯认、接受第三种文化传统，但现实地说，不可能全盘接受第三种，并且完全抛弃前两种。美国学者埃尔曼认为，所有文化类型都必然是历史的和渐进的，一经确立，它们便能长久地存在，直到其起源时的特殊社会条件消失之后。[15]10事实的确如此。文化传统是一种群体记忆，要使该群体忘却在其头脑中积淀了几十年、几百年甚至几千年的思想信念，就必须对其进行长时间的启蒙与教化，同时还要通过科技与经济的发展改变其生活场景。这意味着文化传统的转型或者在本文的研究题域中土地制度创新的社会行动者之观念转型需要相当长的时间。土地物权流转制度变革的进度应当与此种观念转型的进度保持协调，因为“当法律规定和根深蒂固的态度及信念之间展现鸿沟时，法律就不能改变人们的行为”。[15]241
总之，当前我国乡村社会结构、文化传统与农民的法观念等因素的制约决定了农村集体土地所有权程序建构只能产生有限的实效，仅凭制度文本上的程序设计不可能完全治愈农村集体土地所有权的痼疾，因为程序性规范的欠缺只不过是诸多病因中的一种而已。与此相应，农村土地物权流转制度只能采用渐进式的变革模式。只有当广大农民具备必要的私权意识、法治观念与足够的公共参与能力，能够在公共场合依照既定的程序恰当地表达其利益诉求并且平等地进行商谈、论辩时，集体土地所有权的运作程序才能产生预期的效果，才能真正体现集体成员的共同意志。此时方可赋予农民集体完全的自治权，而在此之前关于集体土地处分上的限制还需要部分地予以保留。制度变革的压力需要时间来承载，任何操之过急的激进式变革行动必然导致变革预期的落空，甚至还会产生诸多负面效应。对于涉及亿万农民切身利益的农村土地物权制度的变革而言，尤其如此，渐进式的变革模式是必然选择。
注释:
农村土地征地程序篇5
关键词：土地征收；矛盾成因；对策
一、当前农村因土地征收而引发的矛盾成因
（一）制度层面上的成因。
1、地方政府职能的错位。在社会转型期，政府职能错位、行为失范的现象时有发生。在政府与市场的关系上，有的因循守旧，不是靠经济手段调节市场、配置资源，而是靠拍脑袋决策，靠开会发公文，靠行政命令指挥市场。在政府与企业的关系上，表现为政企不分，政府既是市场主体又是管理主体，政府及其相关部门追求低价征地、高价出让的倾向相当明显。
2、法律法规的滞后，让动机不纯的人有机可乘。部分抱“法不责众”心理的村民，在征地拆迁过程中遇到利益冲突时，不是通过法律途径解决，而是通过群体、越级上访，几十人、上百人地到市委、市政府去闹，采取堵门、堵路、围攻等方法，阻挠机关正常办公，制造扩大影响，向政府施加压力。
3、缺乏合理的司法救济途径，因征收集体土地而引起的纠纷不能得到很好的解决和处理。近几年，人民法院受理涉及农村集体土地征收案件的数量呈递增的趋势，但在案件审理的过程中，法院常常受到来自于地方保护主义的压力，加之该类案件缺乏有力的法律依据，通过司法程序是否能获得救济存在问题，使得案件的审理困难重重，农民为了寻求救济的途径，不得不采取上访甚至围攻政府、闹事的非正常途径。
（二）管理层面上的成因
1、行政行为不规范。在征地拆迁上主要表现为：一是强制征收拆迁缺乏足够的法律依据。《中华人民共和国立法法》规定，涉及民事基本权利的事项只能由基本法律调整，而基本法律只能由全国人大及其常务委员会制定。《中华人民共和国合同法》规定，任何民事活动的订立，都应由合同订立的主体双方平等协商，在自愿的基础上达成一致意见，任何组织和个人不得干预和强迫他人订立合同。但目前的情况是，当被征收人与征收人不能达成协议时，结果往往是强制执行，这种做法明显违反《中华人民共和国合同法》的立法精神。二是程序的公正性难以保障。在具体操作中，由于片面追求效率，忽视了在程序上的操作的严密性、公正性，程序不够公开透明，甚至借市政建设等公用事业之名征收，行商业开发之实，使群众感到有猫腻。三是征收拆迁管理人员依照政策法律做思想工作简单化、态度蛮横，使群众反感，导致简单的问题复杂化，人为激化矛盾。
2、基层民主化、法制化管理不够健全，基层组织社会控制力弱化。社会转型使人情社会逐渐走向理性社会，由对人的依赖逐步走向了对物的依赖，人的组织认同感、归属感逐渐淡化，基层组织的社会控制力明显弱化。在农村，乡村基层组织自律不严，民主法制意识淡薄，损害村民利益的行为经常发生，基层组织对村民的号召力、凝聚力和说服力大大减弱。
3、农村集体土地征收权被滥用。征收主要针对农村集体所有土地，其中也涵盖了一部分农民个人承包经营的集体土地。对农村土地的征收主要涉及农村集体经济组织的利益和农民个人的利益。有的地方政府打着“公共利益”幌子，以较低的补偿强行征收农村集体经济组织所有的土地，甚至要求村集体单方解除土地承包经营合同，强行征收农民承包的土地。
二、当前农村因土地征收而引发矛盾的处置的对策
（一）完善征收农村集体土地的法律体系
1、公正高效的土地征收程序。法律不仅仅是要实现公平正义，而且应该以看得见的方式实现，退一步讲，即使没有绝对的公平和正义，程序上的无瑕疵也能起到吸纳当事人内心不满的作用。一些国家立法将通知公告程序、听证程序、谈判程序作为正式启动强制征收程序的前置的、必经的程序，这些程序的设置体现了征收人与土地所有人的一种平等的、协商的关系。
2、严格界定“公共利益”范围，排除商业性作用，严格限定农村土地征收的范围。国家应当尽量少征农村集体土地，尤其是农用土地中的耕地，通过合理规划、严格审批的方式有效保障农村集体土地所有权和农民的土地使用权。
3、完善农村土地征收的补偿制度，合理安置失地农民。农村土地征收补偿如何完善是政府一直关注的问题，《中华人民共和国土地管理法》规定的补偿标准中的“土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当大，计算时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意性，而且在实践中征地的双方多数是达不成共识的。因此，要解决这些问题应该从几个方面着手：第一，补偿标准问题。现在是市场经济时代，只有以土地的市场价格来确定补偿的标准才较为合理，让土地所有人或使用人切实了解土地征收，参与讨价还价，如此才能满足、保障土地所有人和土地使用人的合法权益，支持土地的征收。第二，给予合理的安置。在给予金钱补偿的同时，对被征地村民今后的生活给予安置。如给予换地补偿的安置，就是在征收了这块土地后用另一块适宜耕种的土地进行补偿。
4、健全农村土地征收制度，加强司法审查，排除外界干扰，为被征土地的所有人或使用人提供相应的救济途径。新宪法修订后将财产的征收提高到了较高的位阶。土地资源是国家的垄断性资源，土地资源的商品化正在不断获得承认，处于法治社会中的农村土地征收问题正期待着国家给予公平合理的解决，农村土地征收不仅涉及到宪法保障的财产权和土地资源，而且涉及到整个社会的稳定、安宁，因此司法既要充分尊重行政权力，同时又需要勇于表达对立法的理解和对行政行为合法性的判断。
（二）发挥司法行政职能优势，为避免的产生提供法律服务
1、司法行政工作在处理中具有超前预防作用，要充分发挥大服务职能，在预防和调处中起到应有的作用。深化普法工作，针对新形势下基层出现的新情况、新问题，抓住重点，继续采取送法下乡活动，深入持久地开展多层次、全方位的普法宣传教育，提高干部群众的整体法律素质。抓好民主法治村的建设，加快依法自治的进程，将农村财务、村务等与群众生产、生活关系密切的问题纳入法治化轨道，完善各项依法自治制度，既要妥善解决旧有矛盾，又要力争消除反复和回潮等隐患。
2、强化人民调解功能，有效衔接法院民事诉讼程序，形成化解的有效机制。不能及时化解而呈现上升的趋势，与目前社会基层组织控制不力直接有关。①人民调解制度对于化解具有不可替代的作用。人民调解制度是我国一项具有独创性的法律制度，它通过基层人民调解组织对民间纠纷的调解，使当事人在平等协商、互谅互让的基础上，化解矛盾、消除隔核，防止矛盾激化。②强化人民调解制度，有效衔接法院民事调解程序。
（三）建立和完善有关征地安置保障制度
征地法律制度中应就征地农民就业安置和生活保障等问题进行具体的明确规定。建议制定专门的征地安置保障法，建立就业安置和培训制度、失地农民基本生活保障、失业保险和医疗保险、子女教育制度等。同时，丰富征地补偿安置的方式，将失地农民纳入社会养老保险或给予低保保障，让失地农民心里得到抚慰，生活上无后顾之忧。
（四）建立失地农民就业培训教育制度
由于农民多年在农村从事农业生产，大部分已习惯农村的生活方式，一旦失地难以向非农业产业和城镇转移，也难以在城镇稳定就业。随着产业结构的调整和升级，市场对劳动力素质的要求越来越高，缺乏转业技能的农民转移就业的领域越来越窄，转移就业的难度越来越大。
总之，在现阶段的中国，农民一方面为国家的发展做出了基础性的贡献，相对而言，他们在经济上和政治上都处于弱势地位，而国家对集体土地的征收涉及到他们最根本的利益，我们的法律天平无疑应该更多的考虑他们的需要，改革和完善集体土地征收制度于情于理于法都是一个法治国家应当做的。农村集体土地征收需要国家高度重视，有效解决。否则，若让这些矛盾持续下去，得不到有效解决，上访必会随之而来，政府工作得不到有效开展，从而影响社会稳定。
参考文献
[1]钱忠好；土地征收：均衡与非均衡——对现行中国土地征收制度的经济分析[J]；管理世界；2004年12期
农村土地征地程序篇6
中国的工业化与城镇化主要是借助征收农村集体土地来获得新增建设用地的。在这一过程中，需要对农民的土地权益给予应有的尊重与补偿。然而，随着城市建设用地的日益稀缺，现行征地体制中的缺陷与矛盾不断显现，如何保护被征地农民的土地权益问题日益突出。中国社科院公布的《2011年中国社会形势分析与预测蓝皮书》指出，73%的农民上访和纠纷都和土地有关，其中40%的上访涉及征地纠纷问题，征地纠纷问题中的87%则涉及征地补偿和安置(汝信等，2010)。
中国的农地产权不仅是一个经济问题，它是与基层政治文化、社会制度等相互交织、相互影响的正规制度和非正规制度共同约束的制度形态(赵阳，2011)。现有研究从提高征地补偿标准、严格界定公共利益、妥善安置失地农民、征地程序公开公正等多个角度提出了维护被征地农民土地权益的政策建议(陈锡文等，2009；陈莹等，2009；陈莹、张安录，2007；韩俊，2009；李平、徐孝白，2004；毛峰，2004；钱忠好，2004)，其中，提高征地补偿标准这一条几乎被所有相关研究提及。但是，这些政策建议中的不同具体措施对于缓解征地矛盾、稳定农村社会的效果究竟如何？特别地，提高货币补偿标准和强调征地补偿程序公开公正这二者的效果分别是怎样的，它们对征地满意度的影响存在怎样的相互联系？现有的研究并没有对这两点疑问给出直接的回答。
通过一个基于谈判的博弈模型，晋洪涛等(2010)认为中国失地农民的“天然”不利地位主要源于现行征地程序安排的不公。史清华等(2011)对上海闵行区7村2000多户农民的调查发现，在上海这样的经济发达地区，征地将提高农民的收入，其中的重要原因是征地后农民的社会保障收入增加。作者在文章的结论部分提出，收入不升反降的发达地区失地农民对征地不满，是因为“他们的权利没有得到应有尊重，不能参与征地过程，不能充分表达意见，并获取土地所有权人的应有回报”。但这只是一个主观的判断，作者并没有用调查数据在实证上对这一判断进行直接的检验。陈莹等(2009)在对湖北省4市54村的调研数据分析中，也涉及了农民在征地中的满意度。但他们只是在4个市的层面上对农民征地满意度的差异提供了一些解释，例如，他们认为武汉市农民对土地征收补偿的满意度最高，是因为作为省会城市，武汉市的征地补偿机制和监督机制相对完善。他们的分析为我们理解征地满意度的影响因素提供了来自现实案例的线索，但仍然无法从实证上回答我们在上文中提出的两点疑问。
博弈论研究文献对“最后通牒”博弈①的研究为本文提供了一个理论框架。Binmore等人发现，在最后通牒实验中，如果占据弱势地位的参与人只能获得较少的分配(如其份额低于1/3)，则倾向于拒绝接受该分配方案。事实上，占据优势地位的参与人通常会提出一个比较公平的分配方案(Binmoreetal.，2002)。对这一结果的解释是，行为人会将公平作为一种公认的“社会准则”，如果分配方案显失公平，那么行为人就可能放弃物质上的利益(Güthetal.，1982；nowaketal.，2000)。此时，我们就会看到，行为人更在意公平感而非物质利益。
为了在实证上检验哪些因素影响了农民对于征地的满意度，特别地，为了比较货币补偿标准与程序公开公正在其中所起的作用，我们需要在实证上做到：(1)度量农民对于征地的满意度；(2)考察不同因素(特别是货币补偿标准、征地程序是否公开公正等)对征地满意度的影响；(3)兼顾经济较发达地区以及经济较不发达地区的征地样本。为此，本文将利用美国农村发展研究所(Landesa，前称为RDi)等单位于2010年在中国17个农业大省开展的农民土地权益的大规模抽样调查数据，从1561个被调查村中抽取自二轮承包以来(或1995年之后)曾征过地的村样本，考察村民征地满意度的决定。本文将要进行的实证研究的确证实，体现出程序公正(涉及村集体截留征地补偿款与事先征询征地补偿标准)的村，农民对征地的满意度显著更高。虽然总体上征地补偿水平较高的村征地满意度也更高，但这种关系只存在于做到了程序公正(事先就征地补偿水平进行协商)的村样本中。此外，我们还同时考察了征地用途(公益与非公益)、村地理位置等因素对征地满意度的影响，这些发现为今后更好地保障农民土地权益提供了较为清晰的政策指向。
本文接下来第二部分简要讨论中国在征地制度与征地补偿上的相关规定及其演变，第三部分对本文的数据加以说明与描述，第四部分是实证结果，第五部分总结全文并讨论本文实证发现的政策含义。
二、制度背景：征地范围与补偿标准
中国现行的征地制度是在1953年12月5日中央政府通过的《政务院关于国家建设征用土地办法》基础上形成的。这一办法就土地征收的范围、征地原则、补偿标准、审批权限以及征地制度的一般程序都做出了较为详尽的规定。该规定也奠定了新中国征地制度的基本框架，其后征地制度的调整也都是在这一规定的基础上做出的，我国现行的征地制度与当时的制度相比并未发生实质性的改变，在这一制度下，仍然存在着征地范围超出公益性质、征地补偿偏低、对农民土地权益保障不足等问题。
中国征地矛盾的日益突出还与分税制改革背景下地方政府行为的变化密切相关。周飞舟(2006)认为，正是因为分税制改革后中央上收了财权，但各级财政的事权却没有随之变化，于是，地方政府开始积极从预算外财政，尤其是从土地征收中为自己聚集财力，“城市化”开始成为地方政府财政的新增长点。Han和Kung(2011)则从实证上为这一观点提供了支持。但是，土地财政之所以能够成为地方政府聚集财力的新途径，其前提是法律对于被征地农民土地权益保障的缺失。下面我们从征地范围与补偿标准两个方面对相关的法律背景进行简要回顾。
(一)征地范围
1982年的《宪法》第十条规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。1986年通过的《土地管理法》采纳了1982年公布实施的《国家建设征用土地条例》中关于征地的大部分规定，将其上升为法律，并且重申“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。此后的《物权法》(2007年)、中共十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(2008年)均强调了征地中的公益性质。但相关法律对公共利益并没有清晰的界定②。
事实上，自改革开放以来，工业化与城镇化步伐加快导致对建设用地的需求不断增加，其中绝大部分的建设用地需求并非公益性质。然而，1998年《土地管理法》第一次修订时，在第四十三条明确了“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，并指出此处所称“国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”③。这就在法律上明确了土地征用是集体土地转变为国有建设用地的唯一途径④。也就是说，农村集体土地的征收范围事实上已经扩展到包括整个经济建设用地。由于国家在土地一级市场的垄断地位，同时由于公共利益的界定不清，这就可能导致农民的土地权益被国家公权力不正当地剥夺。因此，如何给予农民公平公正的征地补偿已经成为中国下一步能否顺利实现城镇化目标的关键。
(二)征地补偿标准
中国是根据法定标准而非市场价值来确定征地补偿的。国务院于1982年公布施行的《国家建设征用土地条例》，明确了3种形式的征地补偿：(1)土地补偿费；(2)青苗补偿费和地上附着物补偿费；(3)安置补助费。其中土地补偿费与安置补助费均按被征耕地年产值的倍数来确定补偿标准。1998年修订的《土地管理法》提高了上述补偿标准中的相关倍数，但“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍”。同时，也明确指出“按照被征用土地的原用途给予补偿”这一原则⑤。虽然《土地管理法》自1986年起就提出为使需要安置的农民保持原有生活水平可以增加安置补助费，但依照被征土地年产值倍数确定补偿上限的做法意味着，现行法规之下的征地补偿难以让失地农民充分分享土地用途变更中产生的增值收益。
这样的制度安排在以非公益性用途为目的的土地征收中尤为容易引起农民的不满。特别是随着《城市房地产管理法》(1994年)要求商业用途的征地有条件的必须以拍卖或招标方式确定土地使用权的出让金(第十二条)，同时又规定“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发”(第十八条)，这就导致地方政府更加有积极性借助低成本的征地和市场化的土地使用权出让来谋取自身利益。
虽然此后2004年的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出了“制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价”，2007年通过的《物权法》也明确规定，除依法足额支付原有各项补偿费用外，应“安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。但以上措施并没有从根本上解决被征地农民不能充分分享城镇化过程中土地增值收益这一问题。
与征地补偿标准密切相关的另一个问题是征地补偿款的分配。根据《土地管理法实施条例》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，于是，作为征地补偿中最大一项的土地补偿费就归村集体经济组织所有，用以“发展集体经济”。这就给村干部截留、贪污、挪用被征地农民的补偿款创造了机会。由于法律允许集体经济组织保留土地补偿费，农民也就无法通过法院民事诉讼寻求公正⑥。
从以上关于征地范围、征地补偿标准及其落实中存在的问题可见，维护中国农民的土地权益，需要法律进一步为农民提供更多的保护，这在征地程序的规定上尤为突出。根据现行的《土地管理法》第四十六条规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。由此可见，在公告之前，征地审批的内部行政程序已经确立了征地行为的合法性。而根据《土地管理法实施条例》第二十五条更是规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”这就意味着，在征地问题上，农民的知情权、参与权、决策权、申诉权被部分或完全剥夺，于是，农民自然就会对征地产生不满，甚至因此而引发社会矛盾。但2004年的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》对农民对知情权以及土地补偿款的合理分配作了更为合理的规定。其中的第十四条指出：“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民”，“要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。”第十五条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制订土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法”。
三、数据说明与描述
本文使用的数据来源于美国农村发展研究所(Landesa，前称为RDi)联合中国人民大学、美国密歇根州立大学在2010年夏开展的针对农民土地权益的大规模抽样调查。该调查对中国17个农业大省份的1564户农户⑦进行了入户访谈。这17个省份包括黑龙江、吉林、河北、河南、山东、安徽、福建、浙江、江苏、江西、湖南、湖北、四川、云南、广西、贵州和陕西，拥有中国农业总人口的83%。本次调研抽样规则如下：先将各省份中所有县按人均GDp分为高中低三等，然后在第一等中随机抽8个县。村一级的抽样方法是，以距离最近的乡镇或县城5公里为界，由调查员随机抽取远近各占一半的村。访谈对象为村民，由调查员随机抽取，并且访谈在村干部不知情、不在场的前提下进行。
如表1所示，在总样本中，有38.26%的被访者报告自二轮承包以来或1995年之后村里发生过征地，从分地区的情况来看，东部的征地比例最高，其次为西部与中部。
在总计577个发生过征地的村中，有574个村民报告了距调查时最近一次征地的年份，其跨度从1992年直至调查当年。结果显示，仅有34个村最近的一次征地发生在1992-1999年这8年间，而最近一次征地发生在2000-2007年这8年间的则有261个村(年均32.6个村)，最近一次征地发生在2008、2009及2010年上半年的，则分别有81、108、90个村⑧。由此可见，随着时间的推移，征地现象越来越为普遍。与此同时，如表2所示，农民对征地的满意度却很低，这就不难理解为何征地矛盾日益成为农村社会不稳定的重要根源⑨。
问卷也以多项选择的形式让被访者选择对征地不满意的主要原因，如表3所示⑩，在具体列明的原因中，“补偿太低”居首位，其次是“政府未就补偿金额征求农民意见”。现有的大多数研究也将补偿标准过低作为产生征地矛盾的重要原因之一，但不可否认，在农民抱怨“补偿过低”的同时，很可能还存在其他导致对征地不满的原因。
的确，如表4所示，那些将“补偿过低”作为征地不满意主要原因之一的村民，会有更高的比例同时也将表中所列的那些体现征地程序不够公开公正的内容也列为导致对征地不满意的原因之一。所以，我们还需要更多的证据来进一步考察货币补偿标准以及程序公开公正等其他因素在影响农民征地满意度中的作用大小。
为此，我们先对样本按不同的标准加以分组，考虑不同组别样本的征地满意度是否存在显著差异。从现有开始，我们忽略对征地是否满意答案为“不清楚”的那些样本。如表5所示，当补偿款并不是全部发给农民个人，或征地事先没有通知农民，或政府或村干部未就征地补偿标准征求农民意见时，对征地感到满意的农民比例均显著更低。但表5的最后一行表明，按征地的货币补偿高低(11)进行分组，两组中农民对征地满意度并没有显著差异。事实上，也只有通过多元回归分析方法，才能有效地区分出程序公正和物质补偿等不同因素对于征地满意度的影响。
需要说明的是，表5中每种分类的有效样本量有较大差异。其中，按村集体是否得到了补偿款进行分类的有效样本量较小，是因为有196个样本(占43.85%)对村集体有无获得补偿款并不清楚。表中最后一行按补偿款中位数进行分组的样本量也相对较小，这是因为在问卷设计中，对被征地农民征地补偿水平的衡量，仅限于未被征地的村民没有获得补偿这种情况。对于约占总样本10%的全村所有农民都得到了征地补偿这种情况，我们接下来将予以剔除。此外，为便于比较，我们也删除了少量(共28个)不以“元/亩”为单位进行补偿的样本。
接下来，我们将通过计量模型来检验不同因素对农民征地满意度的影响。在此之前，我们先对模型涉及的其他相关变量进行简单的统计性描述，由于我们计量模型中的被解释变量为农民对征地是否感到满意，且货币补偿标准是核心的解释变量之一，因此，以下分析我们仅限于明确回答“满意”或“不满意”，且以“元/亩”为单位仅为被征地农民进行补偿的样本。表6是连续变量及二元分类变量的情况。表中的“有其他补偿”是指除了货币补偿之外，农民还因征地而获得了农村社保、非农就业机会、职业技能培训、食物或粮食补助、城市户口、子女上学优惠等其他福利中的至少一种。
表7给出了其他分类变量的描述性统计。可以看出，实践中仍有相当一部分的村在征地实施前对农民进行了通知，或者更是事先就征地补偿征求了农民的意见，这反而反映出与征地相关的法律(如《土地管理法》)在某些方面是落实于实践的。表中的公益性质是指征地用于建造公路或铁路、灌溉设施、学校，非公益性质指征地用于建造加油站、开发区或工业园、工厂、城市住宅区、为将来的商业或工业开发。特别需要引起注意的是，有35.94%的村集体获得了失地农民的征地补偿款，这与《土地管理法实施条例》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有”密不可分，但也有22.58%的村将全部的征地补偿款都交给了农民(12)。同样值得注意的是，高达41.47%的村民对于村集体是否获得了征地补偿款表示并不清楚，这说明村务公开透明并不彻底，或者农民对村干部并不信任，或者是村集体事实上得到了征地补偿款。
四、实证检验
本文关注的被解释变量农民对征地的满意度是一个0-1二元分类变量，这一变量取值为1时表示对征地“满意”，因此我们选取二元概率模型(probitmodel)进行回归。我们首先将考察补偿标准对于征地满意度的影响。但事实上，即使征地补偿标准的绝对水平不低，但如果所征土地的市场价格更高，农民也会感到不满意。但是问卷中我们并不知道被征的土地在成为非农用地后的市场价格是多少。一个可行的办法是，用当地非农产业的人均产值来非农用地的市场价格水平。为此，我们将同时控制村所在县的非农产业人均产值，该数据跨度为2003-2009年(13)。为了保留2010年的有效样本，我们用2009年的非农产业人均产值代替2010年该产值，并且在回归中始终控制年份哑变量(14)。此外，我们也将控制征地程序的公开公正、村地理特征等可能影响征地满意度的因素。
如表8中方程1所示，如果仅控制征地的货币补偿水平与非农产业的人均产值，两者都在10%水平上显著为正。这的确说明，更高的非农产业人均产值意味着更好的非农就业机会，因而此时村民对征地的满意度相对更高。考虑到沿海地区的非农就业机会更多更好，我们在方程2中又控制了是否属于沿海地区这一哑变量，结果显示沿海地区的征地农民的确有显著更高的满意度，并且，此时原来显著的非农产业人均产值不再显著。这也说明，原来非农产业人均产值的确也体现出非农就业机会这一信息，而现在之所以不显著，很可能是因为此前脚注中所说的两种方向相反的作用同时存在。考虑到少部分征地农民还得到了货币补偿之外的其他福利，方程3进一步对这一因素进行了控制，但结果显示总体上这一因素的作用并不显著。
接下来，我们考虑那些反映征地程序公开公正的因素对征地满意度的影响。
首先，即使村民获得了较多的货币补偿，但村集体可能也截留了部分的征地补偿款，这显然会降低村民对征地的满意度，因此，我们又控制了村集体是否得到补偿款这一变量。由方程4可知，相对于村集体截留了补偿款的情况，征地补偿全部由农民获得时，农民对征地的满意度显著更高。此外，值得一提的是，那些对村集体是否得到补偿款并不清楚的村民，他们的征地满意度与知道村集体得到了补偿款时相比并无显著差异。在方程4中，征地补偿水平的显著程度也进一步提高。
其次，征地前是否事先通知农民，以及是否就征地补偿水平征求农民意见，分别体现出农民在征地过程中的知情权与参与权。方程5显示，征地前事先收到通知的农民对征地的满意度并没有显著更高。方程6显示，与政府或村干部事先没有就征地补偿征求农民意见的情形相比，事先被征求意见或者是对有无征求意见并不清楚的农民，他们对征地的满意度要显著更高。
韩俊(2009)曾指出，征地过程中是否保障了农民的权益，不仅要根据征地补偿款的额度大小来判断，更重要的是要有一套合法严格的透明程序来限制各级政府的权力。因此，我们希望在基本回归方程中，考察征地程序的公正性是否会影响货币补偿对满意度的影响。为此，我们在方程7中，进一步控制了是否就征地补偿征求农民意见与征地补偿水平的交互项。结果显示，征地补偿与是否就补偿征求意见的一次项均不再显著，而征求了意见与补偿水平两者的交互项则在5%水平上显著。进一步模拟计算显示，的确只有当政府或村干部与农民就补偿标准进行事先协商时，货币补偿对满意度的边际效应才显著为正(15)。这是一个耐人寻味的结果。也就是说，只有在农民对征地过程的参与权得到尊重(此处指就征地补偿征求农民意见)的前提下，征地补偿水平较高的村，农民对征地的满意度才显著更高。本文的这一实证发现从征地满意度决定的角度证实了韩俊(2009)的这一判断。
表9对以上结论进行了稳健性检验。首先，考虑到回归的样本在村层面上，而非农产业人均产值是在县或县级市层面上的变量，因此，同一个县的村之间回归模型的误差存在相关的可能性，为此，从方程8之后，我们对标准误以县级clusters进行了校正。方程8显示，前面的结果并没有显著的改变。方程9对征地的性质进行了控制，与陈莹等(2009)的研究类似，我们发现，在其他情况相同的条件下，与非公益目的的征地相比，当征地用于公益建设时，农民对征地的满意度要显著更高。这说明，中国的农民的确在意对公益建设的支持。方程10同时又控制了所在村庄属于城市郊区还是农村，原有的发现也没有显著变化。方程11在方程9的基础上，进一步控制了所在村庄距离最近的乡镇或县城的远近，结果征地补偿与是否协商的交互项不再显著(p值为0.125)。其背后的原因可能有：第一，我们的样本量总体上还不够大；第二，由于我们对标准误以县级clusters进行了校正，因而标准误有所增大，降低了系数的显著性。事实上，如果我们在方程11的估计中选用稳健的标准误，那么该交互项的系数还是显著的(p值为0.07)。但是，正如前文脚注中所说，由于加入了交互项，货币补偿的边际效应及显著性必须通过模拟计算才能准确得出，为此，我们在表10中，提供了基于方程(11)的相关边际效应计算。
如表10前两行所示，在事先无协商的情况下，补偿标准增加1万元或一个标准差(2.9448万元)，都不能带来满意度的显著提高(即使在90%的置信水平下，仍不能排除边际效应为零的可能)。然而，表中下两行显示，当事先与村民就补偿进行协商时，补偿水平提高1万元或2.9448万元，将使农民对征地感到满意的可能性显著提高1.9及6.4个百分点。表中第五行信息则显示，给定补偿水平不变，如果事先就补偿标准与村民进行协商，那么农民对征地感到满意的可能性则将提高9个百分点。此外，如果村集体将全部补偿款发给农民而不是有所截留，那么征地满意的可能性将显著提高12个百分点。此外，沿海地区、公益性征地也将分别显著使征地满意的可能性提高10.5个以及9.8个百分点，但增加其他形式的补偿或事先就征地进行通知并不显著提升农民对征地的满意度。
五、结论及政策含义
利用2010年中国17个农业大省份农民土地权益的抽样调查数据，本文考察了中国农民征地满意度的决定。我们发现，总体而言，当政府或村干部与农民事先协商征地补偿水平、征地补偿款全部发放给农民、征地补偿水平较高时，农民对征地的满意度将显著更高。通过控制事先协商与征地补偿水平的交互项，我们进一步发现，只有事先与农民就征地补偿水平进行了协商，征地补偿水平较高的村农民对征地的满意度才显著更高。这说明，在实践中，我们需要在维护农民对征地过程参与权的前提下，提高征地的补偿水平。此外，我们也发现，给定其他情况不变，当征地用于公益建设时，农民对征地的满意度要比非公益建设征地时显著更高。
我们的研究表明，现阶段的征地矛盾并非仅仅是由于补偿标准过低所造成的，这对于如何完善中国的征地及其补偿机制提供一个新的视角，也为我们维护农民的土地权益提供了以下两点明确的政策含义。
第一，程序公正先于货币补偿。现有的对缓解征地矛盾的政策建议几乎无一例外地将提高货币补偿标准作为一项重要措施加以提出，本文的发现则表明，从提高农民对征地满意度的角度而言，政策上应当在保证征地程序的公开公正，特别是在保证农民对征地补偿标准制定的参与权的前提下，同时提高征地的补偿标准。这就需要我们在征地补偿的磋商调解中加强农民的谈判地位，从法律上体现对农民土地权益的更多保护。
第二，杜绝村集体挪用截留土地补偿款。我们发现将征地补偿款全部分配给被征地农民，能显著提高农民的征地满意度，其边际效应也最为明显。但现有法律却难以有效阻止村集体对征地补偿款的挪用截留。这就可能导致，直接发放给集体的征地补偿标准提高后，但由于村集体对补偿款的挪用截留，事实上农民得到的征地补偿款却减少，农民的征地满意度反而会有所下降。这就再次表明，在提高征地补偿的同时，我们仍需要强调在法律上对农民的土地权益加以更为周全的保护。
注释：
①“最后通牒”博弈是指双方在分配一个收益总和时，由一方提出一个分配方案，另一方可以接受，也可以拒绝，从而双方都得到0收益。在这样一个博弈中，理论上的均衡解是提出分配方案的一方会出一个对方收益为0，而自己独占全部收益的方案。
②2011年施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》首次对国家施行征收行为涉及的公共利益进行了列举式的规定。
③2004年再次修订后的《土地管理法》仍有同样规定。
④2004年再次修订后的《土地管理法》重新界定了征收与征用这两个概念，集体土地转为国家所有称为征收，但土地征用的概念出于习惯仍被经常采用(陈锡文等，2009，第57页)。
⑤2004年再次修订后的《土地管理法》仍有同样规定。
⑥例如，《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(2005年3月通过)第一条规定，“集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理”。法院主张此类纠纷应提起行政诉讼。
⑦由于其中有3个村各有两个农户被访，所以，实际上是1561个村有效样本。对于这3个村的处理方法是，其中两个同村的农户对有无征地回答一致，则随机删除一个样本，另两个村的同村农户对此问题，都是一个回答不知道，另一个回答征过地，或没有征过地，删除两个回答“不知道”的样本。
⑧有52%的村，自二轮承包或1995年之后发生过2～5次征地，因此，实际上年均征地发生的频率要高于上述数字。
⑨问卷中，村民被询问“对于得到的补偿是否觉得满意或者公平”，因此，本文中的满意度事实上也代表了村民的公平感，但事实上两者在反映征地矛盾这一现实问题上是一致的。本文把“对征地补偿的满意度”等同于对“征地的满意度”。这是因为，在理解上，询问农民对征地补偿的满意度，其实就是在问农民对征地的满意度，因为在征地过程中，农民失去的是土地，换回的就是征地的补偿(当然，也包括货币之外的其他福利形式的补偿)。
⑩普罗斯特曼等(2011)在《中国法治发展报告no.9(2011)》中，也用同样的数据以表格的形式显示了农民对于征地不满意的原因。本表与他们的结果有细微差异。
(11)本问卷中的货币补偿是指被征地村民实际得到的货币补偿。
(12)全在部样本中，村集体未得到补偿款的比例为30.47%，农民对此不清楚的比例为46.42%。
(13)数据作者感谢北京华通人商用信息有限公司提供该数据，其原始来源为国家统计局，但相应的《中国县(市)社会经济统计年鉴》中并无该变量。
(14)这里，一种做法是将征地补偿水平除以非农产业人均产值来进行标准化，但这种做隐含的前提是，更高的非农产业人均产值一定会降低农民对征地的满意度。但是，现实中，更高的非农产业人均产值也意味着更好的非农就业机会，这又将提高被征地农民的满意度。因此，理论上来说，上述标准化的做法反而会使标准化后的征地补偿水平对征地满意度的影响变得不显著(我们的实证也的确证实了这一点，限于篇幅，本文对此没有报告)。所以，本文将对补偿水平与非农产业人均产值分别进行控制，而不是不采用相除的做法。
农村土地征地程序篇7
关键词：就业失地农民制度研究社会权益保障
西宁市作为西部重要的城市之一，其城镇化水平进入了快速发展阶段。从2000年到2007年，西宁无地的农民达到6.65万人次。城镇化的发展应该与农村社会的稳定是同步的。因此，如何维护失地农民的权益是各地方政府做好城镇化工作所面临的巨大挑战。本文从制度层面对失地农民的权益保障进行研究，探讨建立完善的制度体系维护失地农民的权益。
一、西宁市城镇化进程中失地农民权益保障的现状
1.西宁市失地农民权益保障的基本情况
通过对西宁市四区选取的6个村的150户失地农民进行的非随机性抽样调查和访谈，以了解西宁市的土地征收政策、安置方式以及失地农民的生活、就业和社会保障等情况。
据调查结果，被征土地大部分用于城市公益用地和工商业、房地产等经营性建设；土地征用价格补偿标准不一，基本都是采用货币直接支付的安置方式，多数失地农民对补偿标准不太满意；由于农民的文化程度偏低，大部分都是中小学及以下的文化水平，失地后大部分农户由于没有就业岗位而闲置在家，部分失地农民的经济收入减少，生活的支付成本增加，家庭生活受到影响；失地农民权益保障的认知度和参与度都还很低，有些农民意识不到社会保障的重要性，不愿意参加医疗、养老等社会保障，有些社会保障权利由于受到条件的约束而享受不到，所以失地农民享有的社会保障是有限的。
2.引起失地农民权益保障问题的制度性原因
（1）农村土地产权管理制度的缺陷。随着农村制度的深化，土地管理工作得到进一步改善，但农村土地产权的定位上依然缺乏明确的规定。农村土地产权制度存在缺陷，从法律、制度层面来看，主要是农村土地产权制度的缺失，所有权主体错位、客体模糊、产权内容虚化；地权关系和土地产权缺少规范化；产权制度制约了农村土地使用权的流转。土地家庭承包经营权不完善、土地的流转制度不完善、土地管理权不到位等都导致农村土地管理的混乱，土地所有权制度存在着弊端。在这样一个农村土地产权制度缺陷的情形下，农民只享有土地使用权、收益权，在土地征用过程中权益受到侵害是不可避免的。
（2）农地征用制度的不健全。土地征收过程中征地主体缺乏监管，土地征用程序不规范。政府作为管理者在征地过程中扮演着重要的角色，而被征收土地者又是权力的主体成为被管理者，农民对征地补偿没有商量的余地，只有接受政府安排的安置方式。政府行为无法得到有效的监管，对农民的权益造成严重的损失。完善的土地征收制度不仅要有严格的征收程序，更要有一个强有力的监管机制，对政府的执行力进行监督，保障失地农民的权益不受侵害。虽然强调了征用土地以及征地补偿方案实施前必须公告，但是缺乏连贯性和针对性，执行不到位，导致土地征用程序的不透明，被征地农民的知情权、异议权得不到体现，无法行使群众监督机制。
（3）社会保障制度的不完善。农民失去土地也就意味着失业，经济补偿不合理、就业困难导致生活水平下降，社会保障对失地农民显得格外重要。现行的征地安置方式都是以支付货币为主，只考虑当前短期的需求而没有考虑长久的困难，缺乏完善的社会保障措施。农民文化水平低，就业率低，缺乏自主创业的能力，这不利于化解失地农民未来发展的远虑，不能满足长远的生活需要。安置方式单一，安置标准不一，农民得到的补偿差距较大，导致失地农民对安置政策的强烈不满。
二、西宁市失地农民权益保障的制度性对策与建议
1.制定科学的农村土地产权制度
农村土地产权制度一直是农村集体土地制度的核心，变革制度与社会发展的不平衡性才是推动制度创新的基础。建立公平的规则，通过制度创新明确土地产权。从目前农村土地产权制度上看，农民享有土地的经营权、继承权、转让权、收益权等多项权利，但是在实际征地行为中并未得到尊重。所以要在现有土地管理法律法规的基础上进一步严格确定农民的土地所有权及其要素，做到农村土地产权的明晰化，能够成为土地真正的主人，而不是空置虚化的所有权。完善农村土地产权制度的同时，加强农民土地权利的保护，要在实际征地操作过程中体现出农民应该享有的权益，使农民的土地使用权、占有权、处分权和收益权都能得到法律的保护，确保农村集体土地产权的完整性。
2.健全严格的土地征用制度
土地征用过程中，农民处于较为弱势的地位，要提高农民参与程度，促进农民权利公平化。解决土地征用中的问题就要完善土地征用制度，尊重农民的合法权利和合法请求。确保征地过程的民主参与，建立公示制度，真正让被征地农民行使民主参与，改变传统不平等的土地征收制度，让农民对自己土地的处置有更多知情权和发言权，提高农民在土地征用和土地交易中的参与权地位。严格征地的法律规定与程序，要建立程序公开、平等参与的征地制度，强化民众监督机制。监督机制是征地活动公平、公开进行的重要保障，要对制度运行的始终实施监控。加强对征地实施过程监管，制定土地补偿费分配办法，保证失地农民土地补偿安置费和社会保障金的合理分配，行使失地农民民主决策和民主监督的权力，切实保障被征地农民的合法利益。
3.完善可行的社会保障制度
由于失地农民群体的特殊性，其社会保障权益是应该不断发展和完善的。他们为城市的发展提供了自己赖以生存的土地资源，政府有责任和义务为失地农民建立完善的社会保障体系。改变长期以来农村社会保障的起点很低、投入少、覆盖面小的局面，增加失地农民社会保障体系的参保项目，让他们尽可能地享受到多方面的保障。政府要采用多种安置方式相结合的方法为失地农民创造就业机会，增加农民经济收入，提高农民生活水平和幸福指数。
建立和完善失地农民的社会保障体系，以“范围广、内容丰富、高水平”为原则，将更多的失地农民纳入社保的对象中，给他们的就业、医疗、养老、教育等多方面的发展需求提供帮助，并且提供农村农民的保障水平，逐渐形成城乡统筹发展的社会保障体系，促进农村经济的发展，保障失地农民的生活。
总之，城镇化不仅是城市的发展也是农村的发展，现在的农村将是以后的城市。失地农民作为游离于城市与农村之间的一个新的社会群体是备受政府和社会关注的。政府不但要保障失地农民的合法权益不受侵害，还要给他们现在的生活提供补偿，更要为他们以后的发展提供保证。
参考文献
[1]周维，刘长秀.我国城镇化进程中失地农民权益问题的研究综述[J].科技创新导报，2011，2（4）：1-4
[2]张晓云.失地农民权益保障问题的国内外经验与启示[J].理论学习，2012，6：16-19
农村土地征地程序篇8
一、佛山市土地征用制度创新的实践
改革开放初期，佛山市提出几个层次一起上的经济发展方针，在鼓励公社、大队、生产队用集体土地办企业的同时，市、县政府也通过征用农民的土地办企业和招商引资发展经济。1979年后，征用农村土地逐年增加。为补偿农民的经济损失及解决多余的劳力问题，佛山市政府根据国家相关政策法律的规定，主要采取以下措施：①由征地单位按标准给予经济补偿；②由劳动部门或用地单位安置就业（每亩2人），农业户口转为非农业户口；③征地后给被征地农村集体办理建设留用地。1992年前，由农村集体提出申请，对农村集体发展村办工业办理非农建设留用地。但由于各村办工业办理留用地的比例不一致，导致村与村之间的相互攀比，引发了许多征地矛盾。1992年后，佛山市统一规定，按征地总量的10%—15%预留被征地农村的非农建设用地，让农民兴办集体企业或出租，增加收入。在佛山市国土资源局调研时了解到，当时确定这一比例主要是考虑在不违背法律的条件下保证失地农民生活水平不降低。因为按照1987年版的《土地管理法》，征用每亩耕地的安置补助费最高不超过被征地前三年平均年产值的十倍，一般为2—3倍。但要将失地农民纳入城镇社会保障体系，以当时的平均收入测算，每安置一个失地农民需要缴纳约5—10万元的保险费，才能实现盈亏平衡，如果按当时的政策规定，凡采取货币安置者可以领取的一次性补助费在1.5—3万元不等，远低于农民应获得的与城镇居民同等待遇的社会保障标准。采取留地安置的方式，同时满足了失地农民生活水平不降低和不违背法律规定两个条件。尽管当时留地的比例是集体与政府谈判的结果，但市场机制就是这么巧妙，留地安置的比例却比较合理。山东省德州市开发区2000年以后也开始实行留地安置的方式。其做法是按照基本生活保障标准5000元/人/年，在扣除征地补偿费之后，根据人口基数、预期租金水平和建筑容积率，再反推出留给集体的建设用地面积。到2006年，开发区共征地1.9万亩，留给开发区内20个村共留地2440亩，占总征地面积的12.84%，刚好落在佛山市通过市场谈判确定的范围之内。
不同于各地在土地征用过程中以货币为主的安置方式，留地安置是佛山市土地征用中的一项重大制度创新。一方面，土地征用的补偿费用没有超过法律规定的最高限额；另一方面，又保证了农民被征地后的生活水平不降低。此外，还让农民有机会分享土地的增值收益。对政府而言，留地安置降低了征地过程中的阻力，同时，留地安置后，政府也将部分社会管理、社会保障方面的职能留在集体，降低了政府财政压力。以我们调研的佛山市南海区桂城街道平东社区为例，2012年集体总收入7800万元，其中社区治安支出700万元，村民医疗报销支出350万元，教育支出80万元，卫生支出300万元，社会保障支出4.5万元，道路绿化等基础设施支出1000万元，发展基金留取1500万元，办公经费支出360万元，余下的收入才按股份向村民分配。
留地安置也使得低成本征用土地成为可能。1986年以前，征一亩地的成本大概是1.8万元（27元/平方米），2000年以后征一亩的成本为7.5万元（112.5元/平方米），该标准比2006年国土资源部的《全国工业用地出让最低标准》第十二等的标准还低。而根据国土资源部的划分，佛山的禅城区列第五等，工业用地最低出让标准384元/平方米；佛山的南海、顺德区列第六等，工业用地最低出让标准336元/平方米；佛山的三水列第七等，工业用地最低出让标准288元/平方米；佛山的高明列第九等，工业用地最低出让标准204元/平方米。低征地成本造就的低价工业化大大促进了佛山市经济的发展。
二、佛山市土地征用制度改革的困境
但由于低价征地还是引发了一些社会矛盾。2001年，佛山市积极争取国土资源部土地征用制度改革试点，就补偿标准、征地程序、征地安置方式等内容进行改革。2004年，佛山市在试点的基础上出台了《佛山市深化征地制度改革的意见》，对上述问题进行了规范，强化了区片地价和土地换社保等方面的内容。在此之后，土地征用的成本也有所上升。为了尽可能降低征地补偿引发的矛盾，政府名义上的补偿标准基本稳定，但通过实物补偿的方式，实际上提高了征地价格；如为被征地的农村集体修路、建桥梁、建广场、建学校等。在顺德区国土局调研时了解到，1999年后因为农用地转用指标比较紧张，政府并不愿意采取留地安置的方式，截止到2011年顺德区还有4000多亩的留用地指标没有落地，如果村集体愿意放弃留地安置的指标，政府乐意每亩地再额外补偿30万元，但农村集体接受这种方式的比较少。我们在顺德区勒流镇江村与村书记和村委会主任座谈时了解到，由于《土地管理法》规定只有兴办乡镇企业、村民建设住宅和建设村公共设施和公益事业才能使用集体土地，其它建设都需要使用国有土地；而该村在20世纪90年代与人合资办乡镇企业，企业倒闭后村集体还欠了2600万元的债务没有还清，因此，现在多数村集体并不愿意办乡镇企业，而只想出租土地、标准厂房等物业获取稳定的收益，但在土地实行严格的审批和计划管理后，村集体只有通过获取留地安置的方式获得建设用地，从这个方面看，村集体也愿意政府征用土地，但同时，由于征用土地后土地所有权发生转移，村集体长远收益将受到影响，村集体对政府征用土地处于两难的境地。
此外，征地社保的支出在2004年以后也大幅度上升。在1992年实行土地股份制以前，佛山市每征一亩地大概可以带三人进城（即农转非）。但1992年实行农村土地股份合作制后，村民可以分红，征用土地时基本没有人愿意转移出来，以至于现在每亩地承载的人口太多，需要缴纳的社保费用也非常高昂。在佛山市的核心区——禅城区，有些村征一亩地的社保支出高达70万元，征地成本大幅度提高。
三、深化征地制度改革的政策建议
从某种意义上说，改革开放初期，佛山市低廉的国有建设用地对其加快经济发展发挥了重大的作用，但进入新世纪以来，受制于农用地转用指标的限制和高昂的社保支出压力，土地已越来越成为经济持续发展的瓶颈。此外，由于滥用“公共利益”名义的征地行为广受诟病，中共十七届三中全会已经提出要严格界定公益性和经营性建设用地，这为下一步深化征地制度提供了重要前提。根据国家征地制度改革的方向，结合佛山调研实践，提出征地制度改革建议如下：
（一）明确界定公益事业的范围
根据其他国家和地区的经验和我国的实际，现阶段可以《国土资源部划拨用地目录》为基准确定公共事业用地的范围。待条件成熟后，可将公共利益用地的范围严格限定在以下几类：①国防用地，如边防站、军用办公用地等；②交通事业用地，如港口、码头、机场和道路；③公用事业用地，如水、电、气等管道用地和公园绿化用地；④水利事业用地，如水库、沟渠等；⑤公共卫生用地，如医院、卫生院、疾病防控中心等用地；⑥教育慈善用地，如学校、图书馆、廉租房、敬老院等用地；⑦公共建筑用地，如文物古迹保护、城市标志性以及纪念性建筑等用地；⑧其他公认或法院裁定的公共利益用地。
（二）要提高土地征用补偿的价格
其他国家和地区的经验表明，土地征用价格的补偿有“公平补偿”和“适当补偿”两种形式，但不论何种补偿形式都是以被征土地的价格和相关资产的市场价格为主要参考标准，不同的只是市场价格计算的时间以及具体的补偿内容。对市场价格计算的时间，大多数国家或地区是以政府征地通告日的市场价格，或最终裁决日的价格，或正式征用日的价格为准，或征地若干年前的市场价格。对补偿的具体内容，基本都是以地价补偿和地上物（土地改良物）补偿为主，辅之以迁移补偿、测量补偿、残余补偿等。为兼顾维护农民利益和降低社会经济发展成本，防止土地投机，我国土地征用补偿价格应以市场价格为基础，不过，可以将计算的时间界定为土地被征用若干年的某一时点。补偿的内容主要应包括以下几项：①被征用土地的地价补偿及负担清算；②被征用土地地上改良物的补偿；③被征用土地地上改良物的迁移费；④因征用土地致使其相邻土地受到损失者的补偿；⑤失地人被迫迁移到其他地方的合理费用。这样，可以将土地征用价格与社会保障剥离，避免“土地换保障”带来的负面影响。为防止激化社会矛盾，土地征用补偿价格的提高也要循序渐进，第一阶段要求保证失地农民生活水平不降低，第二阶段农民变为市民后生活水平有较大幅度提高。
（三）要进一步完善征地程序
征地程序不完善，导致了公权力的过度扩张及滥用。国外土地征用的程序规定表明，土地征用除具有创设处分和被动处分、附有法定条件处分等的性质外，还是一种要式处分；即土地征用必须事先经法定审查、核准（公益事业的需要），经公告、通告等法定程序并给予公平补偿后，才具有法律效力。为维护失地农民的利益，规范政府行为，需要完善征地程序。①用地单位向征地审批机构申请征地。②审查被征用的土地是否真正用于公共事业，如果符合要求，则核准动用征地权。③征用土地公告。征用范围、征用时间、补偿标准及具体的补偿安置方案，应当公示，提高土地征用过程的透明度。④被征用土地的农民参与土地征用过程。征用农民承包的土地，应当与拥有土地经营权的农民直接协商。同时，要建立补偿标准听证制度，充分听取征地过程中各利益主体的意见。⑤申诉程序。公众如果对征用决定本身、征地的内容以及补偿金额有异议，可以向土地征用审批机构，或者法院提起申诉。但最高法院的裁决是最终裁决，征地主体都要无条件服从。完善征地程序对解决我国当前土地征用中收益分配问题及其他问题都有深远的意义。
（四）完善相关法律体系
法律体系不完善，导致限制政府行为的外在约束缺失。当前，世界主要国家土地征用制度涉及的立法形式有两种：一是独立式，即土地征用法独立于土地法，以法律的形式存在；二是章节式，即土地征用法作为土地法的一个章节存在，是土地法律的一部分。尽管都以法律形式存在，但它们的内涵有差异，前者是公权力对私人财产权的侵害，是国家以强制手段取得财产的方式。土地法则属于物权法的范畴。因此，多数国家均独立制定土地征用法。有些没有专门土地征用法的国家，最近也在考虑拟定土地征用法。为此，根据社会经济发展的需要和国际惯例，要单独制定《土地征用法》。独立的《土地征用法》内容包括：土地征用范围，土地征用权的行使机构及该机构的权限，土地征用的补偿原则、补偿方式、补偿标准、征用程序、法律责任。同时，为限制政府的权力，要尽快出台相关法规监督政府行政行为。完善国家法制建设，制定《行政程序法》，限制政府自由裁量权，提高政府决策过程的透明度。保障司法的独立性和公正性，强化司法救助体系。
（五）允许农用地直接入市
农村土地征地程序篇9
论文关键词 土地征用 利益受损 权益保护
随着社会的发展，工业化和城镇化进程的加快，土地征用的数量也日益增多。社会经济的迅速发展加速了土地的非农化进程，为保证城市发展和各项建设对土地的需求，大量的农用地被征收征用。土地是农民的命根子，一旦被征用，农民便失去从事农业生产建设活动的基础，从而丧失基本的生活来源。也就是说，土地征用涉及到广大被征地农民的切身利益。因此，在农地征用过程中必须重视对被征地农民利益的保护。然而，在现实征地过程中，由于各种原因，因土地征用侵犯农民利益的现象时有发生，因此，本文根据征地过程中存在的问题，从法律角度对农地征用过程中农民利益的保护作一探讨。
一、农地征用过程中农民利益受损的现状
（一）征地范围过宽，农民失去土地的随意性较大
我国《宪法》第10条第3款和2004年新修正的《土地管理法》第2条第4款对土地征收、征用做了明确规定，强调征收征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”。但是，在实际土地征收征用中，地方政府却随意扩大解释“公共利益”的概念，滥用征地自由裁量权，打着“公共利益”的旗号，随意征用农村土地，把一些非公共利益的商业性用地和经营性用地也纳入了公共利益的范畴，从而频繁征地，非法侵犯农民土地，使作为农民生存基础的土地被轻易剥夺。
（二）政府统一征地职能不到位，法律法规执行不到位，侵犯了农民利益
政府统一征地的职能履行不到位，存在多头征地情况，同时有的地方政府为追求政绩搞形象工程；还有地方政府利用建开发区的名义多征少用，征了不用。有的乡镇为吸引企业入驻，获取地方经济的短暂发展，不惜牺牲农民的利益，采用极低的征地费用标准。许多地方政府在征地过程中不严格依法进行，法律法规执行不到位。此外，在土地征用过程中还存在政府利用自身的强势地位来减少征地阻力的现象。
（三）土地征用程序不透明、不民主，农民参与难保障
许多农户反映，地方政府、有关部门或村委会在征用土地前后工作的透明度很不够，农民对征与不征、征多少、征来干什么、怎样补偿、补偿多少、怎样安置等信息根本不了解，在整个征地调查、征地补偿分配过程中，农民通常是被蒙在鼓里，甚至许多地方政府在征地过程中根本没有执行两公告一登记制度（即征地方案公告、补偿安置方案公告和补偿登记制度）。此外，农民在征地过程中参与的程度也非常有限，因为国家征地面对的是集体而不是农户，作为农民个人，无法以独立权利主体的地位参与到征用、补偿协商谈判中来。例如“征地公告”，实际上是叫农民到指定单位办手续的“通知书”。因此，所有的征地行为都是政府和用地单位之间进行的暗箱操作，法律规定的听证制度也只是落于形式化，并未实际发挥其保障农民在征地过程中知情权和参与权的作用，农民在土地征用过程完全处于被动和不平等的地位。
（四）土地征用补偿标准偏低，补偿不到位，农民利益受损
我国当前土地征用制度中征地补偿构成基本上沿用了计划经济时代的做法，与市场严重脱节。按目前我国的《土地管理法》的规定,征地补偿费用包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物及青苗补偿费。前两项的补偿标准是该耕地前三年平均产值的6-10倍和4-6倍，经上级政府批准，两费总和最高可达30倍。若按最高补偿标准30倍来计算，一亩地平均年产值1000元，补偿费也才只有3万元，“依据上述规定获得的征地补偿费仅仅相当于公务员一两年的工资收入，如果按当地物价水平，仅能维持农民两年多的基本生活”，况且在有些地方对征地补偿费和安置补助费还普遍按照法律规定范围的最低标准执行，因此难以解决被征地农民的长远生计。另外，按照此规定，农民在土地被征收征用后得到的补偿费用也只是个相对固定的数额，无法从土地的市场增值中获得应有的收益，相对于土地的预期收益而言这种补偿标准也过低，农民的土地财产权益严重受损。再说在实际操作中征地单位是与村委会签订的土地征用补偿协议，除地上附着物和青苗补助费外的其他征地补偿费用都支付给农村集体经济组织即村委会（组），再由村委会（组）根据具体情况管理并决定征地补偿费用的具体使用，所以这笔原本较低的补偿费用也难以及时、足额发放到被征地农民手中，拖欠、挪用、克扣的现象时有发生。
（五）安置方式单一，就业养老缺乏保障
目前，政府对农民集体土地的征用普遍采取的是货币补偿的安置方式，这对征地单位来说简单、易操作，但对于处于弱势的农民来说却显得非常不公平。货币补偿安置只是为被征地农民提供了最低生活要求,没有解决被征地农民的医疗保险和养老保险，缺乏有效的社会保障。如果重新择业谋生，由于大多数被征地农民年龄偏大、文化水平低、缺乏专业技能等，也无法适应现代企业对劳动者能力和素质的要求，再加上就业培训缺乏，就业中介服务滞后等，导致被征地农民的生存发展空间非常狭窄。
二、农地征用过程中农民利益受损的原因
造成土地征用过程中农民利益受损的原因是多方面的，既有地方领导干部思想意识方面的原因，也有现行法律、制度方面的原因，还有农民自身的原因等等，现就造成土地征用过程中农民利益受损的各种原因展开论述：
（一）思想意识方面的原因
1．一些地方的领导干部缺乏尊重公民财产权的意识
土地权利是农民最为基本的权利，是其生存的保障。然而，相当一些地方的领导干部仍然固守着以牺牲农民权益为代价发展经济的陈旧观念，缺乏尊重农民财产权的意识，特别是在畸形政绩观影响下和土地低征高卖巨大的利益面前，许多地方领导干部更是把尊重农民财产权的意识抛在九霄云外，无心考虑被征地农民的权益是否受损害。
2．缺乏对土地进行管理的正确理念
现在所有建设用地一律由国家征收征用的做法脱胎于计划经济时代，在建设社会主义市场经济的今天，政府的职责在于着力营造公平竞争的市场环境，提供市场解决不了的公共产品和公共服务，为经济发展营造公平的制度环境，因此，国家不应再把持对农村土地的最终处置权。国家对土地的征用应限于特别情形，即用于公共用途，而且，即使为了公共用途，如果能通过租赁等市场途径解决，也不宜动用征用权，应尽量通过正常的交易方式解决。政府在土地管理上的主要职能在于做好土地规划和用途管制，而不是直接对土地市场的垄断。
（二）现行法律、制度方面的原因
1．土地征用制度存在严重缺陷
当前造成土地征用中农民利益受损的最根本原因是政府征地的权力得不到有效的制约，可以随意决定是否征地、如何征地、是否给予或给予多少补偿。第一，法律规定过于原则，“公共利益”界定不清。我国《宪法》第10条第3款规定的：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”2004年新修正的《土地管理法》第2条第4款的也作了同样规定，可以说现行制度从法律上保障政府垄断着土地一级市场，享有对农村集体土地的最终处置权，但两部法律都没有对“公共利益”做出明确的界定，这样使得该法律规定缺乏实际执行的可操作性，留给地方政府很大自由裁量权，在实际操作中地方政府常常把“公共利益需要”作为最好的不当征地的理由，大量的农村土地被征用。第二，土地征用程序不健全。首先，现行土地征用程序基本上是内部程序。土地征用过程中老百姓几乎没有任何发言权，征与不征、补与不补、补多少，完全由政府说了算，补偿金是由政府在法定幅度内确定，这必然会造成农民得不到应有的补偿。其次，现行土地征用立法中对裁决征地纠纷的规定过于原则且就村民征地款分配纠纷是否属于法院受理民事案件的范围规定前后不一致，往往导致纠纷无法解决，被征地农民告状无门。第三，征地补偿制度滞后。其一，宪法对补偿未作明确规定。补偿是私人财产权保障的核心内容，我国宪法则只有征用而没有补偿的规定。其二，政府单方定价导致补偿标准不合理。土地征用的实质是一种强制购买，既然是购买，就应当按照市场价格公平交易，而不应由政府单方定价。可以说，政府单方定价是导致补偿标准偏低、农民损失严重的根本原因。
2．土地征用过程中被征地者的权利救济途径单一，对被征地者的司法保护不足
虽然现行法律规定了征地争议救济制度，但是救济方式单一，仅限于行政救济，而且还是法律规定不完善的行政救济制度。国务院《土地管理法实施条例》第二十五条将征地补偿标准争议的最终裁决权赋予了批准征地的人民政府，但根据《土地管理法》，省级以上人民政府才有集体土地征用批准权，因此对征地补偿、安置的争议，其救济途径仅限于由省级以上人民政府裁决，在我国目前的客观实际条件下，这一途径存在救济成本过高的问题，在实际执行中有许多困难。在行政救济之外，法律并没有规定其他的救济途径，因而，土地征用、征收及补偿方面的纠纷，无法通过司法途径得以解决。
3．土地产权不明晰，主体不明确
《土地管理法》规定农村土地归集体所有，但“集体”实际上是个笼统的概念，乡（镇）、村和村民小组都可以称得上“集体”，在不同程度上他们都是农村集体土地所有权人代表，这就使得农民利益没有确定的代言人，农村土地的集体产权实际上是一种无确定主体的产权。所以，在征地过程中，农民自己不能参与平等谈判，不能为维护自己的利益进行抗争，乡村干部又不能代表农民维护自己的利益，这样，在土地征用过程中农民利益受损也就成为可能。
4．缺乏必要的社会监管机制、农村土地征用行为中监督的缺位
农村集体土地被征用后，政府是否将其全部用于“公益”，我国现行立法对此并未设立相关的监督机制。因而，在现实中大量存在政府将土地从农民手中征用后，再将土地使用权转让给开发商或其他用地单位用于商业开发，从而获取高额的土地使用差价，农村集体和农民只是得到较低的补偿费的现象，仅靠社会公众监督往往由于得不到足够的信息而显得力不从心，无法真正发挥应有的作用。
（三）农民自身的原因
农民处于社会的最底层，由于各方面的原因，他们自身受教育的程度最低，法律维权意识落后，自我保护能力低下，况且由于我国延续了两千多年的封建中央集权制度，农民思想被深深束缚，本身对行政权力有一种敬畏意识，所以他们很难在土地征用过程中为维护自身利益拿起法律武器与政府“较劲”。
三、对农地征用过程中农民利益进行保护的建议
由于以上种种原因，造成现实农地征用过程中对农民利益的保护不足。农民为土地征用付出了沉重代价，他们原本就是社会的弱势群体，思考如何在农地征用过程中对农民利益更好的保护就显得尤为重要。对此，笔者建议可以从以下几方面去落实：
（一）转变思想观念，增强尊重公民财产权意识，树立全社会成员共享社会发展成果的基本理念
国家机关工作人员特别是领导干部要以身作则，身先士卒，彻底摒弃计划经济时代农村经济为城市经济发展让路，重国利、轻民利的思想，增强公民财产权保障意识，不再与民争利，转变以牺牲农民利益发展经济的陈旧观念。树立正确的政绩观和科学的发展观，辩证地看待公平和效率的关系，既不能片面重视效率而忽视公平，也不能片面追求发展而忽视个人利益，努力使每一个社会成员都能分享到城市化的成果。
（二）重新定位政府角色，保障农民利益
政府要退出集体土地市场的运行，要把主要精力放在进行土地利用综合规划、改善环境，规范、监督、调控土地征用上，充当土地市场秩序的监管者角色。政府可以制定集体土地交易价格条例，加强对土地补偿资金的的监督和管理，对占而不用等圈占土地违法行为进行严厉查处。政府要增加土地征用行为的透明度，从而防止少数不法投机分子借国家征收征用之名，炒作土地牟利，致使国家、集体的公共利益和农民的个人利益受损。
（三）完善土地征用立法，改革现行土地征用制度
由于土地征用立法不完善，现行土地征用制度设计不合理，导致农民这个弱势群体的利益在土地征用过程中屡遭受损，而且也导致了土地资源配置效率的低下，对此，笔者建议如下：
1．明确“公共利益”范围，严格区分公益性用地和经营性用地
针对《宪法》和《土地管理法》中对“公共利益”的界定不清导致地方政府征地权的滥用的情况，笔者认为可以通过修改《宪法》和《土地管理法》或由全国人大常委会出台专门司法解释对《宪法》和《土地管理法》中“公共利益”的范围进行明确界定，参照国外立法，应将公共利益的范围严格限制在水利、交通、国防、义务教育、公共卫生等国家重点公共设施建设和公共利益的需要上面，对于工商企业用地等经营性用地，应当在符合土地利用规划和城镇建设规划的前提下，通过向国家、农民和集体购买、租赁等市场方式取得，价格也由市场决定，充分发挥社会主义市场经济体制下市场在土地资源配置中的作用。
2．建立简便、严格、高效、透明的土地征用程序
我国可以借鉴发达国家的经验，制定详细具体的征用程序，明确各方的权利义务，限制征地过程中政府广泛的自由裁决权。土地征用程序应主要包括：一是征用土地的公告或通知程序，保障有关人员充分的知情权。二是所有受影响的土地权利人参与土地征用过程的公开程序，明确有关权利人的参与权和异议权。三是补偿费用发放过程要透明，要加强监督管理，以避免征地补偿费被瓜分或被层层截留。四是加强征地后的监督措施，使农民集体享有优先使用土地的权利。五是司法救济程序，允许有关权利人寻求司法救济，通过司法权制约政府的土地征用行为。
3．完善土地征用救济途径，建立征地争议司法救济制度
对于农民通过行政救济途径维护自身合法权益成本过高，执行困难问题，笔者认为可以建立一个独立于政府的农民协会，通过农民授权，由他来代表被征地农民进行土地征用合法性听证和征地补偿听证，并监督补偿金发放。当农民就征地补偿发生纠纷时也由其接受农民授权申请国务院裁决或提起行政诉讼，这样相对于单个的农民来说，通过省级以上人民政府救济的困难性就大大降低，农民的合法权益也就可以更好的得到维护。另外还有必要扩大救济途径，可以考虑在行政救济之外，增设征地争议司法救济制度，从而实现行政救济与司法救济相结合。我国可以通过立法规定行政救济是司法救济的前置程序，具体规定为：对土地征用争议，被征地农民应当向县级人民政府或其他土地主管部门申请裁决；对县级人民政府或其他土地主管部门作出的的裁决不服的，被征地农民有权向人民法院提起民事诉讼。通过赋予被征地农民提起民事诉讼的权利，使其能够得到充分的救济。
4．改革土地产权制度，明确农民集体土地所有权的主体地位
我国现行法律规定，农村土地除法律规定属于国家所有以外归农民集体所有，由于“农民集体”是虚置的主体不确定的，因而不能使农民成为法律意义上的市场主体，现实中某些村委会或村民小组中的领导人员常借“农民集体”的名义非法处置土地及补偿费用，侵犯农民合法权益。要使被征地农民能够自主处分自己的土地及对被征地农民的补偿能够到位，关键是要在立法上确立农村集体土地归村集体所有的的土地所有权制度。通过修改相关法律，明确规定农民集体土地是不可侵犯的财产，强化农民对土地的所有权和处置权，才能使农民的土地权益从根本上得到保障。
5．引入市场价格机制，科学制定征地补偿标准
现行的土地征用补偿标准没有考虑土地的区位，地区经济发展水平，土地市场交易价格等影响土地价值的经济因素，剥夺了农民分享土地增值收益的权利。所以我们需要引入市场价格机制，建立和完善农地价格体系，由独立的资产评估师对所征土地进行专业的评估，以农用地评估价格为基础，以经营性目的的农地转用市场价格为参照，确定土地财产补偿标准，再参照资产评估办法，确定其他各类财产的补偿标准。土地征用补偿费用中还应该包括土地的增值部分，适度提高经济补偿标准，以保障被征地农民能够在城镇生存和有一定的发展资本。
6．拓宽征地补偿安置方式，解决被征地农民的后顾之忧
我国现行的征地补偿安置方式主要是实行一次性货币补偿，肯定地说，这种经济补偿机制是必要的，目前显然也发挥了一定的积极作用，应该坚持下去并逐步得到改进。但是因为现行的经济补偿标准太低，纯粹的经济补偿并不能为被征地农民的长远发展提供有效的保障。根据国内各省市己有的经验做法，国家可以通过推广直接经济补偿、再就业培训、留地安置、土地使用权入股相结合的征地补偿安置方式，变单一的货币补偿方式为多元化的补偿安置方式，为被征地农民建立起完善的生活保障。
（四）加强农村精神文明建设，提高农民自身素质
通过各种途径，推动农民的思想解放，让所有农民充分认识到自己的国家主人翁地位，同时通过推广“送法下乡”，增强农民的法律维权意识，让广大农民学会运用法律武器维护自己的合法权益。要加大对农村的教育投入，缩小农村与城市在教育上的差距。
（五）做好其他相关制度的配套改革，更好维护被征地农民的利益
1．建立健全农村土地征用监督机制，约束地方政府的土地征用权
缺乏监督的权利必定会被滥用，为了保障土地征用程序能够被严格依法执行，笔者认为可以通过加强立法，规定由行政机关内部监督、被征地农民监督和网络媒体监督相结合的土地征用监督机制。同时，还要加强政府的信息公开，规定涉及被征地农民切身利益的确需公开且按照法律能够公开而未向公众公开的责任，确保公众的知情权，从而可以更好的进行监督。
农村土地征地程序篇10
关键词：社会主义新农村建设合法权益
一、树立大局观念,明确建设新农村中用地服务的指导思想
充分发挥国土资源作用，积极服从、服务于社会主义新农村建设，必须认真学习贯彻中共中央、国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，牢固树立大局意识，发展意识，服务意识和创新意识，以科学发展观为统领，按照生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，突出山区特征，尊重农民意愿，结合扶贫开发、移民搬迁、流域治理和生态环境建设，按照“依山傍水、美观整齐、相对集中、节约土地、防洪避险”的原则，按照社会主义新农村建设的总体规划要求和村镇建设规划，结合新一轮土地利用规划修编，认真搞好土地利用总体规划，合理配置土地资源，保障新农村建设用地供应，维护农民权益，服务社会主义新农村建设。
二、采取有效措施，切实保障新农村建设项目用地
1、采取五优先办法，保障社会主义新农村新村庄建设用地按照“符合规划、依法批准、保障供应、集约用地”的原则，在符合土地利用总体规划、符合村镇建设规划的前提下，优先保障灾民、移民搬迁用地；优先保障国家重点建设中征地拆迁安置户用地；优先保障农村基础设施用地；优先保障新农村试点村建设用地；优先保障小城镇建设用地。以县区为单位，在年度农村住宅建房指标中，重点扶持社会主义新农村试点村和新村庄建设。
2、配合开展农村现有村庄整治，推行节约用地。结合新农村村镇建设发展规划，科学制订和实施小城镇、村庄改造、归并村整治计划，加强宅基地规划和管理，严格控制在非规划村庄建新房，提高集约用地水平。农村村民新建、改建、扩建住宅，充分利用村内空闲地、老宅基地以及未利用地、废弃地。在符合村庄建设规划的前提下，按照缩并自然村，建设中心村，整治“空心村”的建设思路，配合乡镇以村组为单位，整治和改造现有村庄，改善优化居住环境。
3、允许在新农村规划区内建房的农户用旧宅基地异地置换新占土地,允许已批准的新农村建设规划区内的土地按集体建设用地进行流转，土地收益用于新农村基础设施建设。鼓励边远山区的农民向小城镇集中，从事二、三产业，为社会主义新农村建设提供优越的政策保障。
4、结合国家重点建设项目，对集中拆迁户按新村建设安置。根据拟（在）建的高速公路、铁路、电厂、煤电化基地等“十一五”重点建设项目，用地量大，拆迁户多的情况，对集中拆迁户按新村庄建设规划进行安置。积极主动与相关部门配合协作，按照新农村建设标准，结合统一安置、异地安置等形式，配合做好新村规划，及时办理用地手续，建设新的村民居住点。
5、科学选择村镇建设用地，确保群众居住安全。村镇规划要与地质灾害防治规划相衔接,在地质灾害易发区实施村镇、集镇建设,要进行科学选择用地位置,开展地质灾害危险性评估。对零星分散的村民建房用地，要现场鉴定，避开地质灾害危险区和洪水威胁地带，为群众选择安全、可靠的建房用地,确保村民生命财产安全。
6、建设用地审批方面，尽量简化手续和程序，下放了农用地转用的审批权限，批准权限与土地利用总体规划的批准权限相符。在报省人民政府审批的农村村民建房，农用地转用审批只需要8个工作日，便审核完并上报省人民政府。对于新农村建设的文化活动室、医疗卫生室、沼气池建设、通村公路等符合转用条件的，可只办理转用手续，而不征用减少办理程序和时间。
三、在保护农民合法权益、保障征地前后生活水平不降低方面
1、全面落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定的关于征地改革和管理的各项政策措施，切实维护被征地农民的合法权益。在农用地转用、土地征收的审查报批中，要严格控制征地数量和范围，加强对征地补偿标准、被征地农民安置措施的审核。对补偿标准不合法、安置措施不落实，不能有效保证被征地农民生活水平不降低的，不得报批用地。
2、严格执行全省各市、县要制定，经省人民政府批准的征地的统一年产值标准和区片综合地价，实施时保障同地同价。继续推行征地补偿费预存制度等有效办法，确保征地补偿费用及时足额到位。
3、进一步规范征地程序，维护被征地农民的知情权、参与权、监督权和申述权。认真执行征地告知、确认、听证、公告、登记等规定程序。征地补偿标准、宅基地审批程序等，要向村民公开。涉及到农村集体土地使用管理的有关问题，应当充分听取农村村民的意见，发挥村民代表会议的作用，接受群众监督。加强农村集体土地所有权、使用权的登记发证工作，依法明确农民土地产权。进一步探索集体土地所有权的具体实现方式。
要按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，稳步推进征地制度改革。认真总结试点经验，不断深化试点内容，探索完善征地制度。