社会制度变革的原因十篇

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社会制度变革的原因篇1

从1948年正式建立到现在，战后英国的社会救助制度先后经历了三个重要的发展时期：1948到1965年是初步发展时期；1966到20世纪70年代末是完善时期；从1979年撒切尔政府上台到现在是变革时期。1979年以来，英国社会救助制度总的变革趋势是：社会救助的手段越来越趋于多样化，服务型社会救助越来越占据重要地位，同时对申请人设置的限制性条款也越来越严格。

一、1979年以来英国社会救助制度的频繁变革

1.保守党政府时代（1979―1996年）

在1988年正式生效的《1986年社会保障法》里，作为英国社会救助制度的主要组成部分之一的补充补贴被收入支持所取代，家庭津贴变成了家庭信贷，而在之前几年，住房津贴已经取代了房租减免。所有这些津贴改革的目的是简化管理并避免“贫困陷阱”这种最坏的结果。[1]

1986年的《社会保障法案》创造了三种社会救助津贴：收入支持、家庭税收抵免和住房津贴，这三种津贴都建立在相似的原则基础之上。这项法案推动了英国社会保障体系向税收抵免方向的发展，而且它把财产调查作为整个改革方案的中心。一种新的社会保障结构被引入，它较少在不同的津贴申请者之间进行区分，比如残疾人、养老金领取者和单亲家长。[2]

这项法案同时建立起了双重的财产调查型收入支持体系：收入支持是为那些没有工作或每星期工作时间少于24小时的人设立的，工作家庭税收抵免是为那些每星期工作时间在24小时（后来减为16小时）以上的父母设立的。然而，抚养着16岁以下小孩的单身母亲却不用受工作方面的条件限制就能接受社会救助，就如同普惠式的儿童津贴一样。[3]这再次反映出英国政府对儿童享受的福利的关注度明显要高于对其他群体的福利的关注度，同时，这也反映出“少年儿童是世界上任何一个国家最宝贵的资源”的这一当代社会的重要理念。

1983年，保守党政府引入了住房补贴计划，以取代之前存在的针对低收入家庭的各种住房福利。最新的关于申请住房补贴的一般资格是在《1992年社会保障缴费和补贴法》中规定的。

保守党政府在1971年设立了家庭收入支持，其在1988年被家庭税收抵免所取代，它提供给每周工作时间在24小时（后被减少为16小时）以上的低收入父母。这项津贴对于单亲家庭与双亲家庭一视同仁，发放的主要依据是家里孩子的数量及其年龄、家庭纯收入、积蓄等。与收入支持一样，家庭税收抵免只面向积蓄在8000英镑以下的家庭，只有积蓄在3000英镑以下的家庭才能获得全额的家庭税收抵免。

在1986年以前执行的补充补贴计划中，有些条款准许对帮助特殊支出做出一次性付款，诸如搬家、购置家具、修理房屋等等。政府在这些方面有很详细的规定。《1986年社会保障法》废除了这些名目，用社会基金取而代之，救助金局组织了一个受过专门培训的小组负责管理。社会基金提供给收入支持和后来设置的非缴费型求职者津贴的领取者，以满足被认为超过日常生活的正常开支的一次性需求，它由两个不同部分组成：法定社会基金和任意社会基金。1987年实行的法定社会基金对寒冷天气时的额外燃料支出，以及生育和丧葬费用提供资助。1988年开始实施的任意社会基金，对申请人提供预算借款和危机借款，以及社区照顾资助，社区照顾资助是提供给那些已经接受了一段时间的住院护理并需要回到社区安顿的人。此外，去医院或其他医疗机构探亲访友时，可以得到交通补助。该服务还补助社区内“易受伤害”的群体改善生活条件，政府有详细的规定来帮助社会基金官员决定这类需求。除了社会服务和医疗服务以外，社会基金提供的现金资助是很有限的。在预算范围内，30%用于社区护理，70%用于借款。当然，生育和丧葬补助不在此范围内。[4]

从1994年10月起，申请家庭税收抵免及住房补贴的家庭可以获得每周不超过40英镑的补贴用于用于正规幼儿园的看护费用。此项帮助用于双职工、单职工而另一方无力照顾孩子的家庭，以及单亲家庭。它是提供给那些把不满11岁得孩子送到日托所照看的家庭的。这项政策有助于减轻低收入工作家庭在照看孩子方面的负担，同时也给予了一定精神上的鼓励。

1996年，保守党政府推行求职者津贴制度，政府提供缴费型求职者津贴和非缴费型的求职者津贴，以应对不断增加的失业人口并缓解失业家庭的贫困。其中的非缴费型求职者津贴，则附带了较为严格的家庭财产调查和就业行为调查，强调申请人必须积极努力寻找工作。自从1996年10月求职者津贴取代失业救济补贴后，该项津贴在2000年以后取代了收入扶持而成为社会救助津贴中开支比例最大的津贴，其与收入扶持共同构成了当前英国社会救助制度的核心。

2.新工党政府时代（1996―2009年）

1998年5月，新工党政府提交了上台以来的第一份财政预算报告，该报告明确指出要用工作家庭税收抵免取代原有的家庭税收抵免。1999年10月，工作家庭税收抵免正式取代了家庭税收抵免。工作家庭税收抵免的设立清晰地表明了新工党政府的政策意图：提高至少有一个成年人就业的低收入家庭的收入；鼓励无人就业的家庭中的成年人进入劳动力市场。工作家庭税收抵免的设立明显地是受到了1998年英国财政部的相关统计数据的影响，财政部的相关统计显示：在1997年的英国，有五分之一的处在工作年龄段的家庭成员没有工作，这一比例是1979年的两倍。[5]就业比例如此之低，改革自然势在必行。

1999年10月，工作家庭税收抵免正式取代了原有的家庭税收抵免。新工党政府推出工作家庭税收抵免的政策目标是让这项津贴覆盖150万个低收入的工作家庭，这是家庭税收抵免覆盖面的两倍以上。工作家庭税收抵免包括每周48.8英镑的基本津贴，加上随着孩子年龄而增加的额外津贴，在孩子达到16到18岁时，该额外津贴达到最高额度即每周25.4英镑。工作家庭税收抵免的申请者必须保证每周工作时间不少于16小时，但那些每周工作时间在30小时以上的申请者还可以额外得到每周10.80英镑的津贴。[6]

工作家庭税收抵免的政策目标是有一个或两个成年人都没有工作的低收入家庭。与家庭税收抵免相比，平均每个家庭每周可以从重额外获得24英镑的收入。[7]工作家庭税收抵免的设立清晰地表明了新工党政府的政策意图：提高至少有一个成年人就业的低收入家庭的收入；鼓励无人就业的家庭中的成年人进入劳动力市场。

2003年，工作家庭税收抵免又被工作税收抵免所取代，它仍然是针对低收入家庭的，与工作家庭税收抵免不同的地方是：它不要求家庭中一定要有需要抚养的小孩。

2003年10月起，养老金补贴计划正式实施，它包括保证补贴和储蓄补贴两个部分。保证补贴是专门针对60岁以上老人的收入支持计划，如果个人的储蓄超过10000英镑，则保证补贴将被削减。储蓄补贴的政策目标在于鼓励储蓄行为，使那些有一定储蓄的老人得到更好的政策待遇，适用人士是65岁以上的养老金领取者，当申请者的收入达到一定水平，就丧失领取的资格。

2008年10月，英国政府开始实施就业及援助津贴制度，取代丧失工作能力补助与收入支持，收益人群是由于健康原因而不能工作的人。与求职者津贴类似，就业及援助津贴也分为两类：缴费型与非缴费型。非缴费型的就业及援助津贴属于社会救助，需要进行家计调查，申请人的银行储蓄不得超过16000英镑。非缴费型就业及援助津贴的给付额计算方法与收入支持的计算方法类似。社会保障部门根据申请人的具体家庭状况计算出该家庭的标准给付额，在此基础上根据申请人的特殊情况，再追加额外给付。申请人一旦领取了非缴费型就业及援助津贴，就不可以再申请收入支持、求职者津贴和养老金补贴了。

3.联合政府时代（2010年至今）

2010年，以保守党为核心的联合政府取代了新工党政府，这标志着英国历史翻开了新的一页，同时也意味着英国的社会保障制度必将迎来新一轮的变革，其将往何处去是目前英国民众关注的热点话题，其中自然也包括了对社会救助政策的关切。

正是在这样的背景之下，英国政府于2010年11月11日公布了福利制度改革方案，承诺帮助失业者再就业，同时警告失业者如果拒绝工作、靠领取社会救助津贴过日子，将会面临处罚。根据这一方案，英国政府将把个人和家庭所得种类繁多的补助和津贴整合起来统一发放。英国政府计划于2012至2013年起实施此福利制度改革，并且计划在5年内完成。

联合政府还宣布了180亿英镑的福利支出削减计划。工作税收抵免计划也遭到了削减：从2011/2012财年开始，连续三年冻结基本因素和30小时因素的给付；从2012/2013财年开始，取消50岁以后重新开始工作因素的给付，而有小孩的夫妇必须两人每周工作时间达到24小时以上，其中一人的工作时间必须在16小时以上。

二、1979年以后英国社会救助制度频繁变革的原因分析

1.贫困人口的增加

在1961到1979年间，英国所有的收入群体都从经济的日益增长中得到了好处，其中最低收入群体的收入增长最快。然而，自1979年保守党政府上台后，英国经历了一次收入和财富不平等的快速扩张过程。在1979年到1994/1995年间，扣除住房花费后，最富有的十分之一人口的收入增长了60%以上，而最贫穷的十分之一人口的收入却下降了约10%。从1994/1995年间开始，平均生活水准的上升提高了大部分群体的收入水平，只有最贫穷的十分之一人口例外。[8]在1979到20022/2003年间的英国，实际净收入每增加100英镑，就有40英镑为最富有的十分之一人口所得。收入不平等的如此加剧不仅在英国历史上十分少见，其在国际范围内也是罕见的。[9]

1980年以后，英国的贫困人口急剧上升。按照欧盟国家规定的贫困线即平均收入的50%计算，英国的贫困人口从1979年的440万增加到1989年的1040万。这1040万的贫困人口占英国总人口的19%以及22%的儿童人口。[10]20世纪80年代英国贫困率的突然上升和保守党的相关政策有关，但实际上也受到了当时社会和经济变化的影响。这些变化主要包括；劳动力对市场对非熟练和半熟练工人需求量的下降，由此导致失业率的上升和工资的降低。此外，经济全球化也是其中一个重要的因素，其他国家的极具竞争力的外来劳动力导致英国国内的平均工资水平下降。

英国在20世纪八九十年代的经济增长有利于富人但不利于穷人。比如，根据官方统计结果显示；从1979年到1990年，最穷1/10人口的收入下降了17%；而同一时期.最富的1/10人口的收入增加了62%。从总人口来看，富人的实际收入增加了50%，而穷人的实际收入只增加了10%。而同样有官方统计数据表明：到1991年，几乎有1/3的英国儿童生活在贫困之中。最近的证据表明，在20世纪90年代后期，英国的不平等和贫困使最穷者的可支配收入与最富者的可支配收入的差距增大到了决裂的边缘。[11]依据英国一些学者的估算，在20世纪末，英国有1400万人生活在贫困之中.他们的收入还不到国民平均收入的一半，而生活在贫困家庭中的儿童数也从1979年的140万增长到了1999年的450万；与此同时，最富的1/10人口的收入仍然在持续增长。[12]

戈登在2000年指出，英国的贫困一直都在增长，并且已经有相当一部分人陷入了贫困。他的研究指出，英国14的家庭在遭受贫困，但福利国家的制度为他们提供了安全网，这使贫困者不至于陷入最困难的境地。到1999年，英国有50万人遭受长期贫困，这比1990年下降了许多。[13]

在20世纪80年代，撒切尔领导下的保守党政府对社会保险津贴进行了大幅度的削减。英国人享受到的来自社会保险领域的保护减少了，由此带来的后果是：英国人对社会救助津贴的依赖增强了，特别是在日益增加的失业率与房租，以及低工资背景下。在20世纪90年代早期，超过800万人依赖主要的社会救助津贴（现在的收入支持），其中的三分之一还依赖其他形式的社会救助津贴。[14]

2.失业率的上升和零就业家庭的增多

20世纪50和60年代，英国的平均失业率大概在2.5%的水平。失业率如此之低，这在英国历史上都是很罕见的。那是个“充分就业”的年代，绝大部分的毕业生都能有一份全职工作，到法定年龄时再退休。然而，进入20世纪70年代中期以后，失业率开始飙升，1981年时高达9.6%。失业率跟着经济周期而变化，20世纪80年代后期有所回落，90年代初又开始上升。90年代后期，失业率又降了些。然而，2002年的失业率仍高达5.2%，是20世纪50、60年代的两倍。因此，20世纪八九十年代，失业率出现了大规模上升，大规模失业成为了英国劳动力市场的主要特征。在此期间，还出现了一种新现象：男性非经济活动人口众多。非经济活动人口指的是那些没有就业也没有失业的人，也就是说，他们既不主动找工作也不愿意工作，包括在家里料理家务的人、因患病和残障而离开工作岗位的人，以及已经提前退休但尚未领取国家养老金的人员。[15]

20世纪80、90年代还出现了一个全新的现象：零就业家庭。工作也两极化了，双职工家庭多起来了，零就业家庭也多起来了。1968年，零就业家庭只有4%，1975年为6.2%，1981年急剧上升到10.6%，1995年更是达到了16.7%。在此期间，单亲家庭成为零就业家庭的风险最高，其次就是单身汉。[16]

3.社会福利开支的急剧增加和骗保现象猖獗

在战后的英国，由于福利开支增长过快，必然导致财政负担沉重，经济效率下降。在福利开支中，社会救助占了很大的比重，因为社会救助与社会保险不同，是属于非缴费型的社会福利，政府的责任更重大。

福利支出在政府财政支出中所占比例在1951年的是36%，1978年就增加到53%。[17]而在1980―1995年间，福利开支占英国GDp的比重又增长了5.8%。2008年金融危机席卷全球，英国的经济遭受重创，福利开支给政府财政带来的压力有增无减。据统计，英国2009年包括失业救济、就业培训、低收入家庭补助及儿童、孕妇和伤残人员的补助等在内的社会福利开支高达1920亿英镑，超过当年的国防、教育及医疗开支的总和，给英国财政和经济复苏带来了严重负荷。由于英国给予失业者和单亲家庭的社会救助补贴过高，而低工资阶层因所得税高，因此出去工作所得比赋闲在家多挣不了多少，从而导致许多人干脆长期闲在家里以领取社会救助补贴生存。高福利意味着高支出，高支出需要有高税收来支撑。高税收又被嫁接到企业身上，直接影响了英国企业的盈利能力，致使它们在世界市场上竞争力的下降。因此，就不难理解无论是保守党政府，还是新工党政府，还是现在的联合政府，都频繁地对社会救助制度进行变革了

英国政府在1998年的《打击骗保，人人有责》绿皮书中宣称，每年被骗取的社保资金达20亿英镑，“这笔钱可以用来为100万尚没有养老金的老人提供收入保障，还可以给1200万儿童每周增发2英镑的儿童津贴”，[18]按负责制定打击骗保政策的大臣马尔孔？威克斯的话说，在1998到2001年间，骗保人数下降以后省出的钱“可以给2500名医生或近6000名护士发工资”。[19]

一个很明显的事实是：社会救助成为了骗保的重灾区。根据英国就业和养老金部的统计，在2000―2001年度，收入支持和求职者津贴两项制度由于骗保和工作失误，多支付了12亿英镑，其中7.74亿是骗保所致。骗取收入支持的人数是20.4万人，骗保率为5.4%；骗取求职者津贴的人数为8.6万人，骗保率为8.6%；最常见的骗保形式是未申报收入和及未告知自己有配偶。[20]

三、结语

社会制度变革的原因篇2

关键词：公法　政治　变革　互动　法治

一、公法理论的政治之维

公法，按照《牛津法律大辞典》的解释，主要包括宪法、行政法、行政诉讼法、地方政府法、社会保障法、税收法、教会法和军事法等，旨在规定国家有组织的政治团体、政府及其部门与机构的结构、行为、权力和豁免权、义务及责任的规则和原则，用以调整国家与普通个人之间的关系。[2]我认为，如果公法制度不够完善，权力/权力关系就不可能理性化，权力/权利关系也不可能良性互动；如果公法制度不发达，就不会存在受约束的权力与有保障的自由，就不会存在可预期的经济发展与社会进步。也就是说，国家与社会的现代化，是以公法制度的理性化与现代作为前提的。在庞大的公法体系中，由于宪法权威毋庸置疑，行政法地位举足轻重[3]，因此公法的现代化与理性化，又主要表现为时俱进的、旨在全面及时回应国家与社会现代化需要的宪法与行政法制度变革。

各国公法制度发展史表明：公法制度结构及其发展变革，明显地具有语境化的特点，它是公法制度的内在逻辑制约与外在约束条件共同作用的结果，因此虽然并不存在完全与众不同的公法，但也不会存在普适的公法。在影响公法制度结构及其发展变迁的诸多因素中，政治因素虽然既不如经济因素那么根本，也不如文化因素那么宽泛，但却最为直接；公法与政治通常缠绕在一起，难解难分。之所以如此，不仅是因为公法与政治共同关注社会资源配置与社会利益分配这一社会主题，还要归因于二者皆侧重于通过恰当的制度安排来促成权力/权力关系的理性化以及权力/权利关系的良性互动这一方式，以便在最优配置社会资源的基础上最公平地分配社会利益。共同关注的主题以及相近的演绎主题的方式，使得公法制度与政治制度之间具有既竞争又合作的双重特点，[4]二者之间的互动性也因此具有两面性：一是相反相成。公法以其自治性与保守性来制约多变的政治，政治以其不加遮掩的利益偏好或明或暗地阻碍公法追求公正与公平；公法与政治之间互相制肘。二是相辅相成。公法利用政治优势来弱化制度变革阻力，推动制度进步；政治变革依赖公法增进其制度安排的理性，以公法制度变革的方式来正当地实现政治主张；二者互相支持、彼此强化。如果相反相成在二者关系中具有主导性，那么公法制度与政治制度不仅无助于人的解放，反而要成为经济发展与社会进步的枷锁；如果二者之间的互关系主要基于相辅相成，政治制度安排的合法性与公法制度安排的正当性基本重叠，二者优势互补，那么这种良性互动有助于理顺权力/权力关系与权力/权利关系，有助于以较小的成本较优地解决资源配置与利益分配这一社会主题，有利于社会在稳定中发展，有秩序地进步。

共同关注同一主题，以相近方式演绎同一主题，在决定公法发展与政治变革具有水融的天然联系的同时，也就决定了只有建立起完善、发达的政治之维的公法理论，才有助于建构起公法与政治之间的良性互动关系，才有可能全面客观地描述、解释公法制度现象，并有效地推动公法的发展与完善。相反，任何疏于关注公法发展与政治变革之间天然联系、缺乏政治之维的公法理论，或者政治之维非常模糊、脆弱的公法理论，都既不成熟、也不科学，只是切实际的空中楼阁，这种存在着结构性缺陷的公法理论，不仅会因结构失衡而致公法理论大厦的倾斜、倒塌，更可怕的是它还会误导公法实践，将公法发展与政治变革从良性互动关系引向消极对立这个反面，从而有碍于公法的正常发展，并因此殃及经济发展与社会进步。就此而言，建构一种公法理论，的确如同描绘一幅公法地图，一幅应该包含政治之维、推动公法发展与政治变革形成良性互动关系的公法地图。[5]

改革开放以来，伴随着政治体制改革的兴起与深化，中国法学逐渐摆脱忌言公、私法二分的传统[6]，法制建设实践中按照公、私法二分法进行制度变革的趋势越来越明显，中国公法茁壮成长，逐步走向成熟。就其总体而言，公法崛起与政治体制改革之间相得益彰，良性互动，各得其所。之所以如此，主要在于二者都以积极推进中国特色民主政治建设为己任，都要服务于、服从于经济建设这个中心任务。一方面，如果中国公法建设并未取得现如今的长足发展，不能为中国特色民主政治建设提供强有力的制度保障，那么中国的政治体制改革恐怕不可能取得举世瞩目的成就。另一方面，我们也同样难以想象，假如中国的政治体制改革未能逐步走向深化，中国特色民主政治建设未见成效，但中国的公法却能够在新旧体制的夹缝中悄悄崛起、迅速成长。也就是说，改革开放以来，尤其是最近十多年来，中国公法的迅速崛起与中国的政治体制改革的深入持久之间，息息相关。

但是，与公法制度和政治制度在中国现代化建设实践中通过相互支持、彼此强化、同步进行的制度变革所形成的你中有我、我中有你的互相渗透、共促互动的格局极不协调的是，中国公法理论的政治之维却显得相当脆弱。有些公法研究不切实际地强调法律的自治性却视而不见来自政治变革的现实的、重要的影响；有些公法研究讳言政治，避之惟恐不及；有些公法研究流连忘返于国外“精致”的公法理论，不屑认真对待中国公法制度变革的实际；有些公法研究在探讨制度变革时就事论事，并未打算问津公法制度变革的深层次原因；有些公法研究因方法落后而造成研究视野狭隘，难以将政治变革纳入研究视野。凡此种种，造成了政治维度在中国公法理论中，被其他一些有意无意地不恰当地放大的因素给遮蔽了；中国政治体制改革对于公法崛起所产生的实质性、甚至是决定性的影响，尚未引起学界应有的关注。那些陶醉于纸上谈兵或者迷失于崇洋的不正常公法研究倾向，直接促成中国现有公法理论在描述、解释中国过去二十多年所发生的公法制度变革现象时，捉襟见肘、力不从心。与中国公法的崛起与政治体制改革之间存在着千丝万缕的密切联系相映成趣的是，中国现有的公法理论却缺失应有的政治之维，至少政治之维相当脆弱；公法理论未缺乏对公法发展与政治变革之间内在逻辑关联的深入探讨。中国的公法理论一定程度上脱离了中国的公法实践，这就在冷漠的理论与真切的实践之间、在公法研究的视角单一与公法实践的生动活泼之间，形成刺眼的反差。这种不正常的公法研究倾向不仅有碍于公法理论的发展与完善；更是妨碍了公法制度变革顺的利进行，不利于中国特色民主政治建设进程的加速推进。

虽然一种公法理论具备健全的政治之维并非必然就是成熟的、完善的，因为公法理论尚有经济之维、社会之维、文化之维、甚至宗教之维等，但缺失政治之维，或者政治之维非常脆弱的公法理论无疑是不成熟、不完善的。中国特色的现代化不仅需要独立于私法的公法理论，更需要立足于中国公法发展与政治变革交错兼容的现实国情之上，能够对二者之间全方位互动关系加以精当描述、解释的成熟的、中国特色的公法理论。我们认为，中国法学必须得在告别讳言公、私法传统的基础上再进一步，改变公法研究不问政治的偏见，同时强化中国公法理论的政治之维与其他理论维度，推动与中国特色公法建设相适应的中国特色公法理论的早日形成。虽然中国特色公法理论的成熟不可能一蹴而就，公法理论政治维度的强化只能依赖于日积月累的点滴进步，但这并非意味着公法理论能够在学界的宽容等待中自然地成长起来，政治之维的强化需要学界有意识地努力矫正疏离实践的公法研究倾向，全面反思中国公法崛起历程，正视公法制度变革与政治制度结构交互影响的生动实践，不断地拓展公法研究视野，更新研究方法，学会多角度地描述、解释公法制度现象，准确解读中国公法发展与政治变革之间的全方位互动关系。只有如此，才有可能构建起全面回应中国公法实践需要的多维度、多层次的成熟的中国特色公法理论。

如何强化公法理论的政治之维，这是一道中国公法学的难题。我们试图在本文中提供一个探讨中国公法崛起与政治体制改革内在联系的分析框架，确证“中国公法变革与政治变革存在着全方位互动关系”这个基本命题。

二、两种制度变革的殊途同归

人类文明的发达史，基本上是一部制度进化史；是制度而不是什么别的东西，构成了人类文明发展延续的脊梁。几乎不存在可一成不变的制度，与时俱进的变革通常是延续制度生命、维系制度正当性的唯一方式。制度变革往往直接导源于知识更新，尤其是制度理论的创新，但真正推动制度变革的却并非知识或理论，而是利益驱动；制度变革根源于不同利益主体为了最大化其利益偏好所展开的多方博弈。无论是社会转型，还是经济转轨；无论是政治体制改革，还是经济体制改革，终归要表现为以一套新制度代替另一套旧制度，或者从无到有建立起一套制度，从而确立起一种新的社会资源配置与利益分配方案。改革开放之后中国公法的崛起与政治体制改革，也就是通过一系列相互支持的、旨在推进中国特色民主政治建设的公法制度与政治制度变革，对既有的制度体系加以战略性结构调整，重新梳理原有的权力/权力关系与权力/权利关系，藉此逐步确立一套更优的社会资源配置模式与更公平的社会利益分配方案。

一、公法崛起与政治变革都要诉诸制度变革

改革开放之前，中国虽然也有一些零碎的公法制度，但置于“人治底下的法制”的大背景之下，这些公法制度多半蜕化为纯粹的行政管理工具，因此当时的中国并不存在真正的、现代意义上的、旨在约束权力、保障公民自由的公法。由于无论是具体的公法制度还是整个公法制度体系，都存在着致命的结构性缺陷，故而体制不顺在所难免，权力/权力关系非理性化、权力/权利关系变成消极对立的“命令－服从”关系也就不足为怪了。从这样一个落后的起点上出发，改革开放之后中国公法的崛起，基本上就是一个通过大规模的公法制度变革来重建现代公法体系的过程。这场姗姗来迟的、深入持久的“公法再造”运动，标明了中国法制建设立场坚定地与“无法无天”的过去一刀两断，通过循序渐进的公法制度变革来依次推进政治民主化的进程。

我们认为，八二宪法的出台，标志着中国公法的正式崛起；而其后近二十年的三次修宪以及围绕着修宪而展开的一系列波澜壮阔的公法创制，尤其是从无到有地创制了一批体现中国特色的基本公法制度，使得中国公法大厦初具规模。中国公法的迅速崛起，为推动民主政治进程，推动权力/权力关系与权力/权利关系的理性化与正常化，提供了坚实的规范基础。主要的公法制度变革包括制定或修改了《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《代表法》、《选举法》、《民族区域自治法》、《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》、《法官法》、《检察官法》、《警察法》、《国家公务员暂行条例》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复诉法》、《行政监察法》等基本公法制度。

与公法崛起要天经地义地诉诸制度变革有些不同的是，通过制度变革的方式来推进中国政治体制改革，可谓是政治领域内的一场“范式革命”??从以人治方式转向法治方式来解决建设中国特色民主政治这个核心难题。这就意味着，政治体制改革首先表现为以制度化选择取代过去的精英决策与/或群众运动式“大民主”来推进政治民主化。邓小平虽然早于1962年就曾指出：“这几年，我们搞了许多大运动，差不多是把大运动当作我们群众路线的唯一形式，天天运动，这是不好的。”[7]但是，真正告别这种大民主群众运动的，却是近二十年之后的事。在1978年，邓小平又明确指出：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[8]之所以如此，乃是因为“领导制度、组织制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[9]在确立制度化的变革方式的基础上，政治体制改革表现为一个新政治制度彻底替代旧政治制度的具体制度变革问题。之所以需要彻底改革政治制度，是因为“如果坚决改革现行制度中的弊端，过去出现的一些严重问题今后就有可能重新出现。”[10]而通过政治制度变革的方式来推进政治体制改革，就是要实现社会主义民主的制度化与法律化。[11]这种政治体制改革思路自十一届三中全会直至十六大，得以一以贯之，十六大报告明确指出：“要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。”

由于公法与政治都重在关注权力/权力关系与权力/权利关系，而且公法崛起与政治变革都要诉诸制度变革，这就使得政治变革与公法崛起二者之间有可能通过重新配置权力与权利的制度变革这个中介而建立起普遍联系。不过，公法崛起与政治变革之间的全面而深刻的联系，不仅仅体现为制度变革这种载体，更要体现为两种制度变革在目标与内容上的殊途同归。

二、两种制度变革的目标与内容的相近性

公法制度变革的出发点与目标究竟是什么？恐怕并不存在一个普适于不同历史时期、不同地域的标准答案，即使直接或间接地对法国、德国、日本以及其他国家的公法制度变革产生重大影响的公共权力学说与公务学说也不例外。虽然法国的公共权力学说依据《人权宣言》第2条所规定的“所有政治组织的目的都是为了保障个人所享有的天赋的、不可剥夺的权利。”而似乎是不证自明的权威理论，但是莱昂·狄骥却不以为然，他认为“现代公法制度背后所隐含的原则，可以用这样一个命题来加以概括：即那些事实上掌握着权力的人并不享有行使权力的某种主观权利；而恰恰相反，他们负有使用其手中的权力来组织公共服务，并保障和支配公共服务的进行的义务。除非他们致力于实现上述目的，否则他们的任何行为都不具有拘束力，或者具有政治上的价值。”[12]因此竭力倡导要用具有实证基础的公共服务学说取代形而上的公共权力学说。尽管这两种经典的公法理论，以及其他一些外国公法理论在

相当大的程度上的确有助于中国公法学去描述、解释中国公法制度现象，但我们既无法据此解读中国公法制度变革的全貌，更不足以据此确立中国公法制度变革的目标。

中国公法制度的出发点与制度目标要来源于、立足于中国实际，制度安排要有助于解决中国公法实践中普遍存在的问题。我们认为，在中国现代化历程中，中国公法要立足中国传统公法制度因权力与权利配置不合理所致的结构性失衡这一实际，通过适当的制度变革来推进权力/权利结构的均衡化，在严格制约权力与/或权利滥用的同时，有效激励权力与/或权力的正当行使，促成权力之间、权力与权利之间关系的良性互动，以便在最优配置社会资源的基础上最公平地分配社会利益，从而最大限度地推进经济发展与社会进步，最大限度地发挥人的潜能，最大限度地提升人的价值并拓展人的自由空间。当然，这是就公法制度变革的总体目标与长远目标而言的，它虽然要求每一个具体的阶段性与局部性的制度变革都要服从于这种整体性的安排，但并不苛求每一种具体的公法制度变革都要与这种制度目标建立起全面而直接的联系。反思改革开放以来二十多年的公法制度变革，不难看出其目标主要旨在通过简政放权，转变政府职能，理顺行政关系与监督行政关系，加强对公民权利的救济与行政权监督，来渐进地矫正传统公法制度所遗留下来的权力/权利结构失衡问题，重建精简、统一、效能政府，全面推进行政机关的依法行政，并在保障相对方合法权益的基础上，全方位拓展民主，增进公民自由。一言以蔽之，中国公法制度的出发点与制度目标就是通过系统的制度变革来推进中国特色社会主义民主政治进程，通过推动社会转型与经济转轨来全面实现现代化。

虽然中国公法制度变革的阶段性目标，并无集中、具体的法律规定，而是散见于相关的法律规定以及立法实践当中，但是中国公法建设在社会主义初级阶段的总体目标却可以从宪法以及一些基本公法制度中找到依据，它们为中国公法制度变革提供了坐标平面。例如，现行宪法的序言部分曾规定：今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设，坚持四项基本原则，“不断完善社会主义主义的各项制度，发展社会主义民主，健全社会主义法制，自力更生，艰苦奋斗，逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化，把我国建设成为高度民主、高度文明的社会主义国家。”[13]再如，《立法法》（2000年）第1条规定：“为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法。”

相形之下，中国政治体制改革的目标与内容就显得更加明确、具体。邓小平早于1986年就曾指出：政治体制改革的内容，首先是党政分开，第二个内容是权力下放，第三个内容是精简机构，“进行政治体制改革的目的，总的来讲是要清除，发展社会主义民主，调动人民和基层单位的积极性。要通过改革，处理好法治和人治的关系，处理好党和政府的关系。”[14]概而言之，我国政治体制改革的总方向和长远目标就是建设中国特色的社会主义民主政治。围绕着这个基本目标，不同历史时期的政治体制改革的制度变革各有侧重，不断深化这一主题。①十三大报告在首次将“建设有中国特色的社会主义民主政治”概括为政治体制改革的方向、长远目标和基本内容的同时，将政治体制改革的近期目标概括为建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制。该报告提出近期政治体制改革的主要内容是实行党政分开，进一步下放权力，改革政府工作机构，改革干部人事制度，建立社会主义协商对话制度，完善社会主义民主政治的若干制度，加强社会主义法制建设。②要求积极推进政治体制改革的十四大报告，不仅继续强调建设有中国特色的社会主义民主政治政治体制改革这一目标，将其作为建设有中国特色的社会主义的一项重要内容加以论述，而且要求其与建立社会主义市场经济体制这个经济体制改革目标相适应、相一致，与把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家的奋斗目标相适应、相一致。此外，十四大报告还特别强调要求社会主义民主和法制建设要有一个较大发展，并将“下决心进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”作为政治体制改革的一项紧迫任务。③十五大报告继续围绕着发展社会主义民主政治这一政治体制改革的基本目标，规定了“当前和今后一段时间，政治体制改革的主要任务是：发展民主，加强法制，实行政企分开、精简机构，完善民主监督制度，维护安定团结。”④十六大报告不仅一如既往地强调要通过政治体制改革来推进社会主义民主政治目标的实现，还将发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明规定为全面建设小康社会的重要目标，并明确指出：“要加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。”具体而言，政治建设与政治体制改革主要包括九个方面：坚持和完善社会主义民主制度；加强社会主义法制建设；改革和完善党的领导方式和执政方式；改革和完善决策机制；深化行政管理体制改革；推进司法体制改革；深化干部人事制度改革；加强对权力的制约和监督；维护社会稳定。

比较中国公法制度变革的目标和内容与政治制度变革的目标和内容，不难发现，二者之间的差异主要体现在表达方式与使用概念方面，究其实质而言，的确殊途同归。二者都将实现中国特色社会主义民主政治视作制度变革的基本目标；都将监督、制约权力与保障公民自由作为制度变革的重心，都将简政放权、转变政府职能作为制度变革的关键，都要求制度变革应与建设社会主义市场经济体制相适应、相一致，都旨在推动经济发展与社会进步，以便将我国建设成为宪法所规定的“富强、民主、文明的社会主义国家”；而与时俱进、不断促进人的自由与人的全面发展，则是二者所共同努力的终极目标。[15]

三、两种制度变革的优势互补

虽然公法崛起与政治体制改革分享着共同的制度变革目标与内容，共同致力于推进社会转型与经济转轨，顺应中国现代化建设的需要。但是这既不意味着这两种制度变革完全可以相互替代，也不意味着两种制度只能各自为阵。改革开放以来中国二十多年的制度变革实践表明，这两种制度变革有可能形成优势互补、良性互动的关系。

不可否认，公法崛起与政治体制改革虽然齐头并进，但这无法抹平两种制度变革在运作机制与价值偏好等方面所表现出的明显差异。首先，公法制度变革是由立法主体遵循法定权限与法定程序所进行的公法规范创制，而政治制度变革则主要由政治组织按照以及有关政治决策程序的规定，在不违背法律规定的前提下进行的。其次，这两种制度变迁所涉及的利益主体的范围大小不同，影响制度革的动力与阻力不同，有资格参与制度变革的主体的范围大小也存在着明显的差异。再次，虽然公法制度与政治制度都不可能做到价值中立，都要追求实现最大多数人的最大利益，但是公法制度变革通常是以理顺公、私益关系的名义来张扬或者压制特定利益群体或者特定阶级的利益诉求，与之形成对照的是，政治制度变革通常以最大化特定的阶级利益的方式在事实上缓解公、私益之间的冲突。此外，公法制度变革较政治制度变革而言，通常更加具体、更具有操作性，公法制度需要规定一个比较明确的行为模式来规范权力/权力关系与/或权力/权利关系；而政治制度变革通常只是一种政治宣言，比较原则，几乎不会规定确定的行为模式。

尽管如此，这两种制度变革并未因此产生抵牾，而是并行不悖、优势互补。一方面，政治体制改革有力地支持了公法的崛起。一则由于政治制度变革目标明确，内容具体，这就在相当程度上为公法制度变革提供了导向。二则政治体制改革往往要先行一步，这就为公法制度变革提供了舆论支持与经验支持。三则政治体制改革直接推动了党政分开、政企分开与政社分开等，这就为公法制度改革开辟了必要的制度空间。四则政治体制改革可以发挥政治优势，以其特有方式高效率地调动社会资源，这显然有助于全面支持公法制度变革。另一方面，公法制度变革也有力地支持了政治制度变革。一则很大一部分的政治制度都通过法定程序转化为公法制度，实现了政治合法性与法律正当性的高度重叠，政治制度借助公法制度的强制实施来确保其政治主张得到一体遵行，这种法律转化拓展并巩固了政治制度的适用范围。二则政治制度变革通过转化为公法制度的方式，可以据此步步为营，循序渐进，依次推进，这有助于提供政治制度变革过程的连续性与变革结果的确定性。三则公法制度变革直接推动着政治制度趋于规范化与程序化，政治制度变革的“法律”味道越来越浓，变革过程变得越来越透明，参与主体也越来越普遍，例如十六大报告的产生过程就是最近的一个典型。

当然，并不能因为公法崛起与政治体制改革之间相互渗透、彼此强化与良性互动，就可以将公法制度与政治制度混为一谈。事实上，作为两种类型的制度安排，二者之间仍然存在着比较清晰的界线。历史地看，这两种制度的关系经历了一个由合到分、由分到合的发展历程。第一阶段是改革开放初期的合二为一：在这个阶段，公法制度不成体系极其落后，尚未形成独立的公法制度变革机制，其制度变革严重依赖于政治制度变革的拉动，政治制度变革在这一时期的制度变革中居于主导地位。这一时期，政治制度变革与公法制度变革高度重合，政治体制改革不仅是推动公法制度变革的“发动机”，而且还成功地孕育出后来公法制度变革独立运作的萌芽。第二阶段始于八二宪法诞生之后，政治制度变革与公法制度变革开始一为分二，公法制度在政治制度变革的支持下不仅迅速成长起来并开始独立运作，而且还反过来以合法性标准要求不断推动政治制度变革品味的提高[16]；与此同时，政治制度变革也习惯于自我要求服从法律，通过其示范性宣传从而卓有成效地推动着法律至上的法律权威在全社会的迅速普遍确立，并最终推动了依法治国方略的正式确立，从而为实现从人治向法治的根本性转变作出重大贡献。第三阶段始于十五大将依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略之后，[17]政治制度变革与公法制度变革之间的关系日益趋于辩证统一，共同推动着民主政治的制度化、规范化和程序化。在此基础上，十六大报告进一步深化了这种理解、明晰了二者之间的关系：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”这不仅为政治体制改革设立了奋斗目标，也同时为今后公法制度变革明确了方向。

回顾二十多年来两种制度变革关系的演化历程，可以看出，两种制度变革关系在变得越来越默契、越来越成熟的同时，民主政治与依法治国对于二者的个性化要求也变得越来越高，这就推动着二者关系朝着理性化方向发展，两种制度变革的主要领域也日渐明晰起来。[18]

三、两种制度变革所共同遵循的基本原则

无论是公法还是政治，其制度变革都要遵循一些原则，否则便无章可循。一方面，虽然这两种制度变革关系密切，但不可能支配这两种制度变革的所有原则都因此完全相同。之所以如此，是因为这两种制度变革之间的本质差异要求二者各行其道，而不能越位、错位。尤其是公法制度变革，只有在保持必要的法律自治的基础上才能去争取政治支持，并反过来支持有助于民主政治建设目标实现的政治制度变革，而不能盲从于政治之后，失去自我，降格为政治附庸。但另一方面，由于这两种相辅相成的制度变革共居于同一社会结构之中，其制度安排只有协调一致，以互相补充而非互相拆台的方式才能全面回应社会变革的需要，这自然就要求二者必须共同遵循一些求同存异的基本原则。

不过，这并非意味着会存在一种普适的约束这两种制度变革的基本原则。之所以如此，是因为基本原则的确立，要视制度变革所试图解决的社会问题是什么、制度变革所依存的外在社会结构是什么、以及制度变革的目标与内容而定，因此这些共同原则也仍然只能是一种地方性知识??一种切合实际地将历史上或者其他地方的调整政治与公法关系，规范权力之间以及权力/权利之间关系的一些规律性共同知识语境化、具体化的一种地方性知识。中国的问题主要通过中国方式解决。邓小平曾指出：“我们寻找自己的应该走的道路。这涉及政治领域、经济领域、文化领域等所有方面的问题。”[19]在建设中国特色社会主义的大背景下[20]，中国改革开放以来的公法制度变革与政治体制改革所共同遵循的基本原则，也表现出明显的中国特色，基本上走的是中国特色的制度变革之路。正如十六大报告所总结并继续要求的那样，我国的公法制度变革与政治体制改革仍然“要坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果，绝不照搬西方政治制度的模式。”

那么，指导中国公法崛起与政治体制改革的基本原则究竟有哪些？这可以从权威的法律规定与经典的政治论述中寻找答案。现行宪法在序言部分曾规定我国法制建设（当然包括公法建设）所要遵循的基本原则：“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、思想指引下，坚持人民民主，坚持社会主义道路，不断完善社会主义的各项制度，发展社会主义民主，健全社会主义法制，……”（该规定后被两次修正）。《立法法》第3条明确规定：“立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义思想邓小平理论，坚持改革开放。”邓小平曾强调指出：“我们的政治体制改革是有前提的，即必须坚持四项基本原则。”[21]也于1998年指出：“依法治国，要贯彻两个原则：一是必须坚持党的领导和社会主义方向，二是必须保证广大人民群众充分行使民利。”[22]据此，我们将最近二十多年中国公法的崛起与政治体制改革所共同遵循的基本原则归纳为以下四个：坚持共产党领导原则，坚持社会主义原则，坚持人民民主原则，坚持“三个有利于”原则。

一、坚持共产党领导原则

改革开放以来的政治体制改革实践表明，在共产党的领导下进行政治体制改革，这是一以贯之、毫不动摇的最基本原则。所谓坚持党的领导，就是政治体制改革要在党中央的统一领导下，根据统一部署，积极而稳步地进行，不允许各行其是。[23]邓小平早于1980年就指出：“从根本上说，没有党的领导，就没有现代中国的一切。”[24]半年之后，他进一步指出：“坚持四项基本原则的核心，是坚持共产党的领导。”[25]到了1989年，邓小平又指出：“如果没有共产党的领导，不搞社会主义，不搞改革开放，就呜呼哀哉了，哪里能有现在的中国？”[26]在1995年指出：“在中国共产党的领导下，实行人民民主，充分保障人民当家作主的民利，是我国政权和政治体制改革的根本出发点和归宿。”[27]后又于2001年在全国治安会议让的讲话中指出：“我们推进政治体制改革，必须坚持以下原则：（一）改革党和国家的领导制度，不是削弱党的领导，而是为了加强和改善党的领导。要有利于巩固社会主义制度，有利于巩固党的领导，有利于在党的领导和社会主义制度下发展生产力。……”[28]最近，十六大报告明确指出：“我们党历来以实现和发展人民民主为己任。改革开放以来，我们坚定不移地推进政治体制改革，有力地促进了社会主义民主政治建设。发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。……中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。”十六大所修改的《中国共产程》更是明确规定：“中国共产党领导人民发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明。”

现行宪法明确规定共产党在社会主义法制建设中处于领导地位，这就决定了坚持共产党领导，不仅是政治体制改革所遵循的基本原则，也是中国公法制度变革必须遵循的一条基本原则。实践证明，由于“党对国家政治生活的领导，最本质的内容就是组织和支持人民当家作主。”[29]因此坚持党的领导原则，正确地引导着中国公法的崛起，始终贯穿于过去二十多年的公法制度变革之中。无论是八二宪法的诞生，还是后来的三次修宪；无论是全国人大及其常委会的立法实践，还是地方各级人大立法，以及各种行政立法，都无不体现出公法制度变革中坚持党的领导原则。十五大报告曾指出：“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，保证人民依法享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”

需要注意的是，在公法制度建设中遵循党的领导的基本原则，既不是搞邓小平所反对的“以党治国”，也不是搞“以党代法”，而是要十六大报告所要求的“依法执政”。坚持党的领导原则，在公法制度建设与政治体制改革中，具有不同的含义。在政治体制改革中，党可以直接决策制定政治制度；但在公法制度建设中，党组织不能代替立法机关直接制定或修改宪法、法律，而只能领导立法机关立法，通过提出修宪建议或者立法建设等方式影响立法决策，藉此体现党的领导地位、实现党的领导意志。正如十六大报告所总结和要求的那样：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。……按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志……”。当然，由于共产党要求自身始终代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益，这就决定了坚持共产党的领导，有可能实现党的领导、人民当家作主与依法治国三者的有机统一，有助于确保公法制度变革始终坚持保持推进中国特色民主政治的方向。

二、坚持社会主义原则

曾指出：“只有社会主义能够救中国。”[30]邓小平也说过：“只有社会主义才能发展中国。”[31]邓小平还反复阐明：“我们建立的社会主义制度是个好制度，必须坚持”[32]；改革是为了兴利除弊，是为了完善和发展社会主义制度，“一旦中国抛弃社会主义，就要回到半殖民地半封建社会，不要说实现‘小康’，就连温饱也没有保证。”[33]十六大报告也一如既往地旗帜鲜明地指出：“政治体制改革是社会主义政治制度的自我完善和发展。”

无论是政治体制改革还是公法制度变革，都要坚持社会主义原则，这不仅是一种政治主张，也是为现行宪法与《中国共产程》[34]所确立的一项基本原则。宪法第1条第1款规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度。”宪法第12条修正案规定：“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、思想、邓小平理论指引下，坚持人民民主，坚持社会主义道路，坚持改革开放，不断完善社会主义的各项制度……”正因为如此，改革开放以来的公法崛起与政治体制改革，都一直坚持社会主义原则，在此基础上通过制度变革来推动社会主义基本制度的自我完善。

不过，中国改革开放以来的制度变革所坚持的社会主义原则，并未拘泥于僵化的教条，而是坚持走中国特色的社会主义道路，要求各项制度安排都得与我国将长期处于社会主义初级阶段的发展水平相适应。由于社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕，因此坚持社会主义原则就必然要在确保基本的社会主义制度不动摇的前提下，通过全面推进政治制度、公法制度以及其他的各项制度变革来推动经济体制改革，推动社会资源配置模式与社会利益分配模式的理性化，在最优配置社会资源的基础上最公平地分配社会利益，通过推动这些目标的全面实现来体现社会主义的优越性。而且，由于中国尚处于社会主义初级阶段，因此制度变革不能好高骛远，而要脚踏实地，各种制度安排要有利于解决现代化进程中出现的实际问题，[35]有助于理顺在《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》（1995年9月）中所论及的各种主要关系，例如改革、发展与稳定的关系，速度与效益的关系，经济建设和人口、资源、环境的关系，三大产业间的关系，东部地区与中西部地区的关系，市场机制与宏观调控的关系，公有制经济和非公有制经济的关系，收入分配中国家、企业和个人的关系，中央和地方的关系等。尤其是公法制度变革，更要通过持续不断的制度创新来有效规范、调整权力之间的关系与权力/权利之间的关系，推动这些关系的理性化，为各种法律主体形成良性互动的法律关系提供制度框架，令人满意地解决好公益与私益关系，公平与效率关系，秩序与自由关系，政府与市场关系，国家与社会关系等，从而实现宪法所规定的“建设社会主义法治国家”的制度建设目标。

三、坚持人民民主原则

坚持人民民主原则，其实就是确保人民能够当家作主。这条原则是最近二十多年的制度变革所共同遵循的第三条基本原则。之所以要坚持这条基本原则，不仅在于制度变革要服从现代化的需要，而“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”[36]还在于这是宪法与《立法法》所明确规定的，宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”此外，《立法法》第5条也将发扬人民民主确立为中国立法所要遵循的基本原则之一。除以上这两个理由之外，公法的崛起与政治体制改革之所以要坚持人民民主原则，还有以下几个主要原因：

其一，人民民主本身就是制度变革的重要目标。由于政治体制改革与公法制度变革的共同目标都旨在建设中国特色的社会主义的民主政治，因此具有高度的民主性，也是社会主义区别于资本主义的最重要特征之一。邓小平曾明确指出：发展社会主义民主，健全社会主义法制，“这是三中全会以来中央坚定不移的基本方针。”[37]通过制度变革来推动现代化的实现，发展人民民主本身就是一个重要目标，这一点早在1979年十一届三中全会中就得到明确：现代不限于工业、农业、科学技术和国防四个方面，高度的社会主义民主，完备的社会主义法制和高度的社会主义精神文明，也是社会主义现代化的重要目标和重要保障。

其二，坚持中国特色的人民民主。“世界上的民主，都是具体的、相对的，而不是抽象的、绝对的。任何一种民主的本质、内容和形式，都是由本国的社会制度所决定的，并且都是随着本国经济文化的发展而发展的。”[38]我国改革开放以来所坚持的民主之所以是人民民主，是因为“中国人民今天所需要的民主，只能是社会主义民主或称人民民主，而不是资产阶级的个人主义的民主。”[39]所谓人民民主，就是全体人民共同享有的民主，其本质就是确立和保障人民群众当家作主的权利。最近二十多年的制度变革所不断发展的人民民主，具有明显的中国特色，它是一种为现行宪法与《中国共产程》所共同规定的、与集中辩证统一的民主。[40]这种集中指导下的民主是中国历史形成的，是与中国国情相符的，是对历史经验的总结；它严格区别于资本主义的形式民主。[41]

其三，人民民主原则是依法治国所要贯彻的一项基本原则，依法治国旨在实行人民民主的制度化与法律化。中国由于缺乏法制传统，行政权素来强大，权力/权力关系与权力/权利关系长期以来一直处于明显的失衡状态。如何切实有效地解决这种失衡问题，就成了依法治国的重点。这不仅需要大力发展、完善公法制度，而且还需要在共产党的领导下继续全面推进政治体制改革，不断地为公法制度结构的均衡化拓展新的制度空间。正是在这个意义上，如何处理党的领导、人民民主与依法治国之间的有关系，在很大程度上也就是公法制度变革以及政治体制改革与人民民主之间的关系。三者关系究竟如何？十五大报告的回答是：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实行社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改革。”其后，又在党的十五届二中全会上的讲话中将“必须保证广大人民群众充分行使民利”强调为依法治国所贯彻的两个基本原则之一。[42]十六大报告在此基础上更进一步，更加科学地阐明了三者之间的密切关系：“我们党历来以实现和发展人民民主为己任。……发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。”

其四，制度变革的实质是对人民民主制度的自我完善。改革开放以来的公法制度变革与政治体制改革，虽然并未排斥大胆、充分借鉴西方民主制度建设中处理权力之间、权力与权利之间关系的成功经验，但是经验借鉴只是为我所用，其目的在于完善符合我国国情的人民民主制度，绝非取而代之，这是制度变革始终坚持、毫不动摇的基本原则。邓小平曾反复强调：“我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套。”[43]“西方的民主就是三权分立，多党竞选，等等。我们不反对西方国家这样搞，但是我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。”[44]十五大报告也明确指出：“社会主义民主的本质是人民当家作主。国家一切权力属于人民。我国实行的人民民主的国体和人民代表大会制度的政体是人民奋斗的成果和历史的选择，必须坚持和完善这个根本政治制度，不照搬西方政治制度的模式，这对于坚持党的领导和社会主义制度，实现人民民主具有决定意义。”十六大继续强调要从坚持和完善人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、全面贯彻党的民族政策与自由政策、扩大基层民主等方面来坚持和完善社会主义民主制度。

由此可见，政治体制改革与公法制度变革所要坚持的人民民主原则，既表现为制度变革的目的是要渐次地健全和完善人民民主制度；还表现为制度变革的过程中发扬民主，为公众提供各种参与制度变革的机会，广泛听取公众意见[45]；更表现为新的制度安排有助于整体提高人民当家作主的水平，有助于全面推进民主政治的制度化、规范化与程序化进程。

四、坚持“三个有利于”原则

没有无缘无故的制度变革，任何制度变革都是利益较量的结果。由于公法制度变革与政治体制改革势必带来资源配置方式与利益分配格格局的重大调整，因此制度变革就必然是大规模的既得利益者的反对与更大规模的潜在受益者的支持二者之间反复博弈的结果。由于不同主体对同一种制度变革的评价有可能截然相反，这似乎意味着制度变革具有任意性与偶然性，并不存在一个权威的评价制度变革绩效的标准。

其实不然，由于这两种制度变革既不能无视历史，也不能脱离实际；既不能逆现代化的时代潮流，也不能不立足现实，因此制度变革必然要表现出一定的规律性，而违背规律的制度变革无疑于走进死胡同。而且，由于这两种制度不是私人物品，而是一种公共物品，制度变革是以一种公共物品替代另一种公共物品，以便从整体上改善公众的利益现状，故而不能通过牺牲大多数人的正当利益去迎合少数人的不正当利益需求。否则，制度变革就因得不到社会的普遍认同而失去正当性，难以切实有效地付诸实践。以上这两点就决定了为制度变革设立原则性的评价标准，应有助于确保制度变革正当地、正常地发生。

在我们看来，改革开放二十多年的公法制度变革与政治体制改革之所以能正当地、正常地进行，一个重要原则即是制度变革过程中自始至终地坚持“三个有利于”原则。

早在1983年初，邓小平就曾强调指出：“各项工作都要有助于建设有中国特色的社会主义，都要以是否有助于人民的富裕幸福，是否有助于国家的兴旺发达，作为衡量做得对或不对的标准。”[46]四年之后，邓小平在《怎样评价一个国家的政治体制》中正式提出“三个有利于”的评价标准：“我们评价一个国家的政治体制、政治结构和政策是否正确，关键看三条：第一是看国家的政局是否稳定；第二是看能否增进人民的团结，改善人民的生活；第三是看生产力能否得到持续发展。”[47]后来，丰富发展了“三个有利于”的评价标准，明确要求政治体制改革的目标要始终保持党和国家的活力，克服，提高工作效率，扩大基层民主，调动基层和工人、农民、知识分子的积极性；改革要有利于巩固社会主义制度，有利于巩固党的领导，有利于在党的领导和社会主义制度下发展生产力；改革是否成功，关键看国家的政局是否稳定，看能否增进各族人民的团结，改善广大人民的生活，看生产力能否得到持续发展。[48]

“三个有利于”原则不仅支配着政治体制改革，也同样是二十多年来中国公法崛起过程所遵循的一条基本原则。毫无疑问，公法制度变革应追求公平、公正、公开等法律价值，应通过恰当的制度安排来防止权力的专断滥用，以维护公民自由；与此同时，还要引导、激发权力正面功能的发挥，以便为不断拓展公民自由创造条件。不过，公法制度变革从来就不应追求抽象的、空洞的民主与自由。中国公法制度变革势必要与社会主义初级阶段的具体国情相适应，服从于、服务于社会主义现代化建设，致力于提高综合国力、增进团结与改善广大人民的生活，就此而言，中国公法制度变革也就当然要遵循“三个有利于”原则。这主要体现在以下几个方面：其一，宪法将国家的根本任务规定为沿着建设有中国特色的社会主义道路，集中力量进行社会主义现代化建设，并明确要求中国各族人民坚持四项基本原则，坚持改革开放，最终把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家。宪法关于权力关系、权力/权利关系的具体规定，明显地体现出确保国家政局稳定、增进人民团结、改善人民生活，推动生产力持续发展的立法精神。其二，宪法制度变革积极稳妥、与时俱进，为适应中国现代化建设的新情况、开创现代化建设的新局面，先后三次修改颁布了17条修正案，这种制度变革大大拓展了公法制度变革空间，有力地推进了中国现代化的进程。其三，它还体现为行政法制度变革在路径选择上的循序渐进，兼顾稳定与发展；在制度安排上充分尊重经济规律与社会规律，走可持续性发展道路；充分发挥人的主体性，通过构建制约与激励相容的行政法机制来激发并引导行政法主体的创新性与活力的勃兴，确保充分发掘主体潜能；通过科技、教育、文化等等制度建设来推动人的素质的全面提高，推动科技进步，从而大大地解放与发展了生产力，为民富国强作出了重大贡献。

我们认为，坚持共产党领导原则、坚持社会主义原则、坚持人民民主原则、坚持“三个有利于”原则，这四个有机统一的基本原则自始至终地贯穿于上个世纪最后二十年中国所发生的持久、深入的大规模制度变革之中。一方面，这些基本原则共同塑造了中国现行的政治体制与政治制度结构，共同铸就了与众不同但却适合于解决中国问题的中国公法的独特制度品性。另一方面，这些基本原则其实是宪法对我国民主政治建设长期经验的归纳、总结与确认，它们在指导社会主义初级阶段现代化进程中的制度变革的同时，其自身内容也从生机蓬勃的制度变革实践中得到持续不断的丰富与发展，从而更加完善、更加现实、更富有指导性。

可以这么说，中国过去二十多年的政治体制改革之所以会取得成功，中国的公法之所以能够迅速崛起，这在很大程度上要归功于这两种制度变革毫不含糊地坚持了以上这些基本原则。中国现行的政治体制模式与公法制度体系之所以能够较好地适应于社会转型与经济转轨的现实需要，能够较好地回应社会主义现代化的迫切需要，是因为这些基本原则为它们提供了最基本的制度骨架。而中国的政治体制改革在将来能否更上一层楼，继续深化；中国的公法制度能否在将来再上新台阶，再接再厉，在很大程度上要取决于这两种制度变革能否一如既往地坚持这些基本原则。

四、两种制度变革路径选择的相似性

判断公法与政治的制度变革是否相似，不仅要看二者是否在共同遵循相同或相近的基本原则的基础上作出相似的制度安排，协调一致地对立法权、司法权、行政权以及公民权利加以重新配置，还要看这两种制度变革在路径选择上是否相似。我们认为，路径选择之于制度安排，其重要意义不仅体现为任何制度变革都要遵循某种路径选择，还在于制度变革的路径选择恰当与否，会对制度变革绩效产生实质性影响。回顾二十多年来的中国公法崛起历程与政治体制改革历程，虽然这两种制度变革的路径选择在具体的细节方面存在一些明显差异，但就其总体而言，二者的制度变革路径选择却几乎如出一辙。这主要表现为二者都在确保基本制度不动摇的前提下，在公众广泛参与的基础上，采用政府主导型的制度变革模式；基于既有制度结构失衡现状，采用非均衡性的、渐进性的、战略性的结构调整，旨在循序渐进地矫正权力/权力结构与权力/权利结构的结构性失衡，齐头并进地推动制度结构的均衡化。

一、战略性结构调整

制度变革主要有两种模式：一是在承认既有制度框架结构合理的前提下，对具体制度加以边际调整，只修修补补，而不去伤筋动骨。二是认定既有制度框架存在着结构性缺陷，认为零碎的制度变革治标不治本，无济于事，因此只能对症下药，通过战略性结构调整来从根本上解决结构性缺陷问题。相形之下，后一种制度变革模式由于要触及更大范围、更大规模、更深层次的利益分配，直接涉及权力/权力结构与权力/权利结构，因此风险概率更高，难度更大。我们认为，改革开放以来的公法制度变革与政治制度变革都接近于后一种模式。之所以如此，是因为这两种制度变革都要回应经济体制从计划经济到市场经济、治国方略从人治到法治的根本性转变，都要致力于重建与过去群众运动式的“大民主”全然不同的新型民主政治。显然，这种翻天覆地的社会转型与经济转轨，以及深入持久的经济结构的战略性调整，[49]都需要公法制度体系与政治体制通过战略性的结构调整来与之相适应、相一致。而且，由于我国公法制度建设起点低、起步晚，因此只有通过战略性的结构调整这种非常规的制度变革方式，才能变后进劣势为后发优势，从而与世界公法运动同步发展。

二、循序渐进地实施结构调整

公法与政治的制度变革只能选择战略性结构调整的路径选择，并非意味着必然要采用一蹴而就、毕其功于一役的“休克疗法”，因为这种结构性调整只是战略而非战术意义上的。事实上，中国这些年在具体实施制度变革结构调整的战略选择时，都不约而同地选择了循序渐进。就政治体制改革而言，在改革开放伊始，邓小平就曾谆谆告诫：“民主和现代化一样，也要一步一步地前进。”[50]在中国全面进入小康社会、全面建设小康社会的历史条件下，仍然明确强调：不能丢掉我们社会主义制度的优越性，不能搬用西方那一套所谓民主，“要根据我国自己的实践、自己的情况来决定改革的内容和步骤；政治体制改革很复杂，每一个措施都涉及千千万万人的利益，要分步骤、有领导、有秩序地进行。”[51]

实践表明，无论是公法崛起、政治体制改革，还是民主政治的制度化、规范化与程序化，都需要一个积极推动、通盘考虑、谨慎为之、耐心等待的历程过程。譬如，党政必须分开，否则既不利于党的“依法执政”，也不利于政府的“依法行政”，但是党政分开不可能一步到位，党政关系的依法厘清需要一个过程。再如，转变政府职能，政企分开、政社分开、政事分开等，也并非政府一厢情愿所能及，市场与社会的完善需要一个过程，二方都只能循序渐进。正因为如此，宪法制度变革只能依次推进，这可以从宪法对非公有制经济态度的逐步变化的连续三次修正中足窥一斑。行政法制建设也不得不与初级阶段社会主义现代化的整体步调保持一致，对行政法权力/权利结构的调整要按部就班、依次推进，视社会条件成熟与否决定立法速度的快慢，而不能急于求成。否则，不仅欲速则不达，还有可能弄巧成拙、适得其反，导致社会的无序与社会关系的非理性化。[52]

三、非均衡性的制度调整

无论对于公法制度还是政治制度而言，实现制度结构均衡都是引导制度变革的目标。之所以如此，是因为制度结构均衡是一种最优状态，不仅整个制度体系协调一致，而且权力与权利配置得当，权力主体之间及其与权利主体之间形成良性互动的法律关系。改革开放之初，非常单薄、残缺不全的公法制度体系与明显地存在着结构性缺陷亟待调整的政体体制，共同导致了整个国家与社会的权力/权力与权力/权利配置的结构性失衡，这就锁定了改革开放二十多年的制度变革过程，基本上就是一个矫正失衡的衡化过程。

不过，如同中国这些年的经济发展比较明显地采用非均衡性策略选择来解决转型发展问题一样[53]，通过战略性结构调整来实现权力/权利结构的均衡化，既不意味着要头痛医头、脚痛医脚，而要统筹兼顾；也不意味着各项制度变革只能齐头并进，平分秋色，制度变革只能选择均衡性、或者平均化的调整路径，而恰恰要有针对性地诉诸非均衡性的制度调整。例如，针对改革开放初期全能政府下行政权强大而立法权与司法权发展不足的现状，制度变革通过有意识地加强立法权与强化司法监督来改变行政管理的无法可依，或者有法不依、违法行政，藉此推进三权关系的理性化。再如，基于行政法律关系中的行政主体明显强于行政相对方，二者法律地位不平等的实际情况，行政法律制度变革在有意识地弱化行政权的同时，持续不断地丰富发展相对方权利，藉此推进行政权与相对方权利配置的均衡化。由此可见，立足于结构性失衡的制度基础，通过非均衡性的制度调整来实现制度结构的均衡，这是二十多年来中国公法制度与政治制度变革一种共同的路径选择。

四、公众广泛参与基础上的政府主导型制度变革

按照制度变革的源动力的不同，制度变革模式主要有两种：一是自下而上的、由公众推动而成的诱致性制度变革，二是自上而下的、由政府推动而成的强制性制度变革。[54]在我们看来，虽然中国的一些重大的经济制度（例如农村土地承包制度）以及一些具体的公法制度与政治制度变革，表现出明显的诱致性变革的特点，但就中国公法制度与政治制度的主体部分而言，却基本上属于强制性变革。之所以如此，主要基于以下三个理由：其一，中国尚处于社会主义初级阶段，民主政治程度有待进一步提高，人们的参政意识需要一个逐渐成长的历程过程，公众经常习惯于被动接受政府主导的制度变革。其二，公法制度与政治制度的变革所提供的是一种公共物品，这就决定了制度变革过程中很难彻底解决“搭便车”问题，[55]因此由政府主导可以比较有效地解决制度变革的动力不足问题。其三，中国是一个国情复杂、各地发展程度不平衡的大国，社会转型与经济轨轨都需要有一个统筹兼顾的长期性与整体性方案，只有有步骤、分阶段地依次推进，各种制度变革彼此呼应，才能以确保法制统一。但是，由于公众的法律素质与法制意识都有待进一步提高，又加上人们通常很难掌握必要的制度变革信息从而程度不等地存在着信息不对称问题，这就决定了由政府主导制度变革，不仅有助于确保制度变革整体的统筹兼顾，还有助于利用政府自身的信息优势来解决制度变革中的信息不对称问题，从而减少制度试错的成本。

当然，由政府主导制度变革，并不意味着政府可以因此包办制度变革的整个过程，否则，无疑即与中国特色的社会主义民主政治目标相背而行。政府主导，是一种基于广泛的公众参与之上的政府主导，整个制度变革过程要尽可能地透明、开放，以便广泛听取群众意见。[56]之所以如此，一则因为政府也是有限理性的，公众的普遍参与有助于解决信息不对称问题。二则由于公众参与立法过程体现了民主政治的要求，体现了人民当家作主，体现了直接民主与间接民主的结合，有助实现过程正义。三则由于公众参与制度变革过程，有助于最大限度避免立法过程中的设租与寻租问题，防止立法机会主义的发生，确保制度变革的过程正当与结果正当性的统一。

正是基于以上这两方面的理由，我国这些年的公法制度变革与政治制度变革基本上采用公众广泛参与基础上的政府主导型制度变革路径选择，或者说是一种强制性制度变革路径。卓有成效的民主政治建设实践表明，这种制度变革路径选择符合中国实际，比较成功。

五、两种制度变革约束条件的相似性

我们认为，在一个推行法治的国家，影响制度变革的路径选择与制度安排的主要因素通常来自两个方面：内生变量与外在社会结构。中国改革开放以来的公法制度变革与政治制度变革之所以在路径选择与制度安排两方面都具有相似性，主要归因于影响两种制度变革的约束条件比较相似，有些部分甚至完全相同。

一、两种制度的内生变量相似

约束制度变革的内生变量主要有两种：制度安排的行为假定与制度的内在逻辑结构。众所周知，任何制度安排都要或明或暗地基于某种行为假定，一套制度的行为假定应该是前后一致的。制度的内在逻辑结构具有自治性，它既能直接导致制度变革表现出很强的路径依赖性；也能确保用来解决同一问题、产生于不同时期的、表现为不同方式的诸种制度之间具有兼容性，能够共生共存，形成合力；最为重要的是，它还构成了特定类型制度的坚硬内核，从而规定了其本质特征的与众不同。

1、分享共同的行为假定

任何制度都要对应于特定的行为假定。即使所针对相同的问题，但如果行为假定不同，也会导致制度变革的路径选择与具体制度安排相去甚远。对于公法制度变革与政治制度变革这两种集体选择而言，如果二者分别确立集体理性与个体理性的行为假定，那就基本上不大可能保证这两种制度变革在路径选择与制度安排两方面不分道扬镳。只有当这两种制度变革分享共同的行为假定时，二者才有可能存在着相似性。

我们认为，二十多年的公法制度变革与政治制度变革，二者基本上分享相同的集体理性的行为假定，这就为两种制度变革的相似性提供了逻辑前提。当然，这并不意味着我们习惯上采用集体理性的行为假定就肯定要较采用个体理性的行为假定更加科学地、更符合实际地解决集体选择问题，更有助于推进民主政治建设。集体选择理论以及集体的经验表明，引进个体理性的行为假定可能更有助于确保集体选择的理性。[57]

2、内在逻辑结构基本相似

由于任何一项制度安排都旨在调整特定主体之间的关系，为避免这些主体之间发生正面冲突提供一种防范机制，或者为不同主体之间的合作提供一个平台，因此几乎所有的人类社会制度其逻辑结构都可以一分为二：居于制度结构之中的不同能动主体之间的关系，以及能动主体与制度结构刚性限制之间的关系。但是，如果两种制度的内在逻辑结构完全不同，那我们就别指望这两种制度变革在路径选择与制度安排上会异曲同工。

公法制度与政治制度之所以存在着制度变革的“家族相似性”，正是因为二者在内在逻辑结构上具有相似性。其一，两种制度结构中的主体关系及其张力相同。两种制度结构中的主体都是相互制约的权力主体与权利主体，主体间矛盾都主要表现为权力/权力关系间的张力以及权力/权利关系间的张力。其二，两种制度结构中的主体能动性与制度刚性之间的张力相同。两种制度结构中都存在着个体理性与集体选择之间的张力，以及集体选择的能动性与既定制度结构刚性之间的张力。在这两点上，如果这两种制度结构内在逻辑结构之间的共通性，那就预示着二者在路径选择与制度安排上可能趋于相似；而如果制度结构内的主体及其关系在范围与性质上不可通约，那也就暗示着两种制度变革至多只可能实现“形似”，而不可能做到“神似”。就此而言，公法制度变革之所以与政治制度变革殊途同归，究其根本而言，乃是由于公法与政治在逻辑结构上具有相似性。

需要指出的是，伴随着这二十多年的公法崛起与政治体制改革，中国特色的社会主义民主政治得到了前所未有的发展，这又反过来推动着这两种制度的内在逻辑结构朝着同一方向演变：二者都旨在弱化制度结构内部的逻辑张力，都要追求能动主体之间的互动以及能动主体与制度结构刚性之间的互动；这些外化为追求良性互动的公法关系，以及通过反复的多方博弈的方式，来展现“商谈－论证”过程所体现出的交往理性，[58]从而推动制度变革过程的正当化。顺应这种逻辑发展要求，制度变革必然会有力推动着中国政治制度的法律化、程序化与民主化，这更有助于确保目的合理性以及实质法治目标的全面实现。一言以蔽之，民主政治在影响这两种制度的内在逻辑结构的同时，也将自身送上了法治的不归路。

二、两种制度变革外在约束条件的相似性

所有的制度变革都只能发生于特定的社会结构当中，任何制度都只能植根于特定的社会结构中才能存活与发展。究竟是什么社结构？我们认为，社会结构是一个复杂的逻辑自洽的制度系统。其中，影响公法与政治制度变革的外在约束条件主要包括：转轨过程当中的经济体制、不断更新的制度观念与权利意识、“内存”不断拓展的体制、以及影响制度变革的主体与资源等。这些因素从不同角度、以不同方式共同影响着这两种制度变革，并反过来承受制度变革对这些因素自身及其相互关系的发展变化所带来的回应性影响。当公法与政治制度变革的外在约束条件相似时，这两种制度变革在路径选择与制度安排两方面就很有可能表现出惊人的相似。

1、共同受制于转轨过程当中的经济体制

经济体制之间的差异，其实质是资源配置机制与利益分配机制之间的根本性差异。经济体制不同，用以调节经济关系的经济制度就会不同，从而其所对应的经济关系也就会因此不同。又由于经济关系这种最重要的社会关系与其他各种社会关系存在着千丝万缕的联系。就此而言，对公法与政治制度变革最基础的约束要来源于经济体制。在同一种经济体制之下，不允许公法制度与政治制度对权力间关系与权利/权利关系作出各行其是的制度安排。当一种经济体制向另一种经济体制转变时，也自然要求公法制度与政治制度协调一致地作出与这种经济体制转变相适应的制度变革。

与众不同的是，我国最近二十多年的公法与政治制度变革不是在一种稳定成型的经济体制下谋求制度安排的协调一致，而是在经济体制剧烈转变这一不确定的外在约束条件下寻求呼应、支持与一致性。由于经济体制转变的实质是从资源配置与利益分配的政府主导（甚至包办）模式渐进地向市场主导模式转变，而转变政府职是其关键所在，因此政治体制改革与公法制度变革都要紧紧围绕着政府职能转变这个轴心，齐心协力、步调一致，形成合力，通过权力之间的制约或者以权利制约权力，来矫正行政管理的错位、越位、缺位、不到位问题，循序渐进、从容不迫地推动市场经济体制的全面确立。由此可见，正是由于这两种制度变革都要严格受制于“转变政府职能，推动经济体制转轨”这个共同目标，因此二者之间的协调一致，就不限于要求制度变革内容的协调一致，不能互相拆台；还要求制度变革步调一致，不能互相制肘。

2、共同受制于不断更新的制度观念与权利意识

观念、意识、习惯等，往往被当作一种非正式制度，或者潜规则。这些因素根深蒂固，通常会游丝般地渗入公法制度与政治体制的结构之中，深刻地影响着这两种制度变革。虽然依靠强制推行的方式确立一种制度也会或多或少地推动着既有观念、意识的更新，但一般而言，我们很难指望一种外来的全新的公法制度或政治制度能在依然如旧的观念与意识中侥幸地存活下去、成长起来；公法制度与政治制度通常要内生于既有的观念、意识结构之中，与其息息相通。正是在这个意义上，我们经常说有什么样的观念与意识，就会有什么样的制度；有什么样的观念与意识的更新，也就会有什么样的制度变革。

改革开放以来，由于人们的政府观、权力观与权利意识等等发生了巨大变化，法治观得以逐步确立，这就有力地推动着公法与政治制度变革的相似性。首先，人们的政府观从无限理性的全能政府转向有限理性的有限政府，要求政府从“什么都管却什么都管不好”的传统思维中解放出来，转变政府职能，实现政企分开、政社分开、政事分开；从管制型政府转向服务型政府，要求政府从介入市场竞争转变成为公平高效的市场竞争提供制度环境。人们政府观的这种根本性变化，决定了这两种制度变革都要有助于政府朝着精干、高效、廉洁的方向发展。其次，公众的权利意识悄然兴起。与此同时，公众的权力观也发生着根本性变化，人们逐渐认识到权力之间不应无原则地合作，搞“官官相护”，而应是一种互相制约之下的功能合作。权力不仅需要严格制约以防其滥用，还要激励以推动其尽可能多地发挥正面功能。不仅可以通过权力制约权力，还可以通过权利制约权力。此外，公众对权力/权利间关系的理解也在改变：权利与权力之间不应消极对立，而应互动合作、优势互补、各得其所。[59]最后，人治观逐渐为法治观所取代。越来越明确党要依法执政，政府要依法行政；既不能党政不分、以党代政，也不能以言代法、以权代法。依政策治国应逐步让位于依法治国，发展成为基本的治国方略。

二十多年的公法与政治制度变革经验表明：这些制度观与权利观的不断更新以及法治意识的普遍确立，不仅为公法与政治制度变革提供了共同的基础，还为二者设定了相似的制度变革约束。二者因此更有可能异曲同工，而非各行其是。

3、共同受制于“内存”不断拓展的体制

无论是政治体制改革还是公法的崛起，都只能在为宪法所确认的体制中进行，而不能超乎其外、凌驾其上，以违宪的方式进行。作为最高级的法律规范，宪法的刚性规定为这两种制度变革预设了制度变革的空间；而每一次宪法修正，也都要拓展或者缩小制度变革空间，并藉此“激活”新一轮的制度变革。体制与公法、政治制度变革，基本上表现为水涨船高关系。

就其总体而言，这些年的制度变革基本上都是在八二宪法所预设的制度空间中顺理成章地展开的。一方面，如果没有八二宪法对七八宪法的替代，以及三次与时俱进的拓展制度变革空间的宪法修正，那么近二十多年的政治体制改革不可能如此地卓有成效，中国的公法也难以迅速崛起。另一方面，现行宪法在为这些年的公法与政治制度变革提供了基础，赋予其充分的制度变革空间的同时，锁定了这两种制度变革必须共同遵循坚持共产党的领导、坚持社会主义方向、坚持人民民主以及坚持“三个有利于”等基本原则，故而基本上确保了制度变革只能发生于体制所提供的坐标系当中。毫无疑问，由于这两种制度变革共生于同一体制当中，又同时承受宪法修正所带来的拓展制度空间的影响，因此这两种制度变革在路径选择与策略选择方面的高度相似，的确不足为怪。

4、影响制度变革的主体相似

通常而言，帕累托最优意义上（即在不损害任何既得利益的前提下改善其他主体的福利状况）的制度改进只是一种理论假设，现实中的成功的制度变革通常体现为以较小范围内既得利益者边际增益机会的失却来换取更大范围内、更大程度上、更多主体改善利益处境的机会。由于公法与政治制度变革，尤其是大规模的、彻底的制度变革，有可能要带来社会利益分配的重新“洗牌”，因此公法与政治制度变革势必要对诸多主体产生有利或者不利的影响。如果制度变革过程足够开放，如果制度变革过程中的“搭便车”问题因存在着恰当的机制而不太普遍，那么有可能受到制度变革影响的社会主体就有可能参与制度变革过程当中，利用其所掌握的社会资源通过各自擅长的方式来影响制度变革，推动制度变革有利于己，与/或阻碍制度变革的不利于己。在正常情形下，由于公法制度与政治制度是多方博弈的产物，因此究竟是什么样的主体参与制度变革，这些主体究竟动用了哪些社会资源来推动或者阻碍制度变革，自然要直接影响制度变革的路径选择与制度安排。

在我们看来，改革开放以来的公法与政治制度变革之所以非常相似，一个重要原因就是虽然具体的公法制度变革与具体的政治制度变革过程中所受到的主体影响可谓千差万异，但这两种制度变革在整体上所能影响到的主体及其所到的这些主体的影响，二者之间具有相似性，甚至高度重合。这主要包括：其一，两种制度变革涉及同一主题，都要从根本上触及社会资源配置模式与社会利益分配模式，因此几乎都要涉及所有组织与个人，有动力参与制度变革的主体的种类与范围大致相似。其二，两种制度变革对所涉主体产生的整体影响具有相似性，就其总体而言，不利于传统计划经济体制下的既得利益者，有利于改善传统体制下弱者的处境??例如相对于居于强势地位行政机关而言的相对方，相对于居于强势的国营企业而言的非公有制企业。其三，两种制度变革的领导力量完全相同，都是“代表中国最广大人民的根本利益”的中国共产党，其对于两种制度变革所产生的影响经常是高度统一的。其四，两种制度变革的开放程度与决策方式基本相似，都是以相当程度的直接民主与相当规模的间接民主（党代会或人代会）二者相结合的方式进行的，决策机制也具有较大程度的相似性。其五，可资制度变革参与主体所支配的社会资源也具有相似性，并对制度变革的路径选择与制度安排产生大致相似的影响。

以上从公法与政治制度变革约束条件的相似性，解释了改革开放以来中国公法的崛起与政治体制改革为什么会殊途同归。诚然，即使在相同的约束条件下，由于公法制度变革的方案与政治制度变革的方案事实上也并非唯一的，因此就理论上而言，公法制度变革与政治制度变革应该存在着多种对应关系，而并不必然要作出相近或相同的路径选择与制度安排。但毫无疑问，适合中国实际、有助于推进中国民主政治进程、有利于推进社会主义现代化建设的最优制度变革方案无疑只有一种。而这些年来两种制度变革的相似性以及制度变革绩效所得到的普遍认同，正好佐证了改革开放以来的公法与政治制度变革选择的最优性，至少是接近最优。这种理性选择就为将来中国公法制度的成熟与发达，提供了坚实的制度基础与有益的经验支持。

中国现已进入全面建设小康社会的新的历史时期，这就要求中国公法在崛起之后迅速地走向成熟，以便全面回应加速推进中国特色民主政治进程的迫切需要。正因为如此，深刻反思中国公法崛起与政治体制改革所形成的相得益彰与良性互动的关系，不仅有助于推动中国公法理论创新与中国特色公法理论的早日形成，而且有助于推进中国特色民主政治建设的继往开来、与时俱进，促成公法与政治的制度变革一如既往地携手同进，逐渐发展出一套稳定、灵活的用以确保权力/权力关系理性化与权力/权利关系合作互动的中国公法运作机制。

[1]马丁·洛克林认为：“公法只是一种复杂的政治话语形态；公法领域内的争论只是政治争论的延伸。……寻求在社会发展的语境中表述和阐明公法问题是一种历史悠久的智识活动。”［英］马丁·洛克林：《公法与政治理论》，郑戈译，商务印书馆2002年版，第8－9页。

[2]参见［英］戴维·m·沃克：《牛津法律大辞典》，光明日报出版社1989年版，第733页。

[3]参见朱景文：《比较法导论》，中国检察出版社1992年版，第192页。奥托·梅耶梅耶曾在其《德国行政法》（1923）的出版序言中说过：“宪法消逝，行政法长存”。这表明他将更多的治国希望寄托于旨在指导与拘束行政权、具有更多技术意义的行政法之上，而非更具政治性与理想性的宪法之上。相关讨论，参见陈新民：《公法学札记》，中国政法大学出版社2001年版，第17页。

[4]制度变革其实就是新制度在与旧制度的竞争中获胜并取而代之，通过淘汰掉旧制度来推动制度进步。制度竞争要在不同历史时期、不同类型甚至不同层次的制度中同时展开，制度的活力主要来源于制度竞争。与此同时，由于不同制度之间存在着规范对象与调整方式上的差异故而“分工”明显，这就决定了不同的制度之间必须通力合作。制度之间的既竞争又合作的关系，直接促成了制度进化。

[5]有些西方公法学者认为，旨在明晰且系统地揭示那些默默地影响着我们理解公法这一学科的观念结构的公法理论，其实是一种描绘公法领域的地图。在查尔斯·泰勒看来：“可能的实践领域的地形被勾勒出来，这种地图旨在呈现价值之峰的形状和坡度。”虽然同一公法实践在不同公法学者眼中可能并不一样，因此不同公法学者所绘出的公法地图也不可能完全雷同，但无论如何，马丁·洛克林认为“在绘制公法领域的地图时，我们的理论必须植根于政府的实践，并且应当对社会和经济变迁在我们的政府和法律系统上所造成的影响保持敏感性。我们还应当以开放的心态来看待现代性对社会的总体影响，历史应当从目的中分离出来。”参见［英］马丁·洛克林：《公法与政治理论》，郑戈译，商务印书馆2002年版，第54页、342页。

[6]中国近期出现了诸如夏勇主编的《公法》等一系列的专门性公法研究杂志，相继成立了诸如“北京大学法学院公法研究中心”等一批专门性公法研究学术机构，还出现了诸如“公法论坛”等专门性网站。

[7]邓小平：《在扩大中央工作会议上的讲话》（1962年2月6日），载《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第314页。

[8]邓小平：《解放思想，实事求是，团结一切向前看》（1978年12月13日），载《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第146页。

[9]邓小平：《党和国家领导制度的改革》（1980年8月10日），载《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333页。

[10]邓小平：《党和国家领导制度的改革》（1980年8月10日），载《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333页。

[11]所谓社会主义民主的制度化与法律化，就是指以实现人民的民利为宗旨，将国家在政治、经济、文化各个领域里的民主生活、民主原则、民主形式、民主程序在，用系统的制度和法律加以确认，使之具有制度上、法律上的规范形态，从而确保国家政治生活健康有序地运转和发展。参见郑必坚等主编：《邓小平理论基本问题》，中共中央党校出版社2001年版，第257页。

[12]［法］莱昂·狄骥：《公法的变迁/法律与国家》，郑戈、冷静译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第445－446页。

[13]八二宪法的这个规定，后为1993通过的第3条宪法修正案与1999年通过的第12条宪法修正案两次修正。在某种意义上中，这种宪法修正反映出公法制度目标的日渐明确与日益深化。

[14]邓小平：《关于政治体制改革问题》（1986年9月－11月），载《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第177页。

[15]在马克思主义学说中，最重要的与核心的理论是关于人的自由与全面发展的思想。“七一”讲话因此强调指出：“不断提高工人、农民、知识分子和其他劳动群众以及全体人民的思想道德素质和科学文化素质，不断提高他们的劳动技能和创造才能，充分发挥他们的积极性主动性创造性，始终是我们党代表中国先进生产力发展要求必须履行的第一要务。”“我们要在发展社会主义物质文明和精神文明的基础上，不断推进人的全面发展。”他在接受美国《华盛顿时报》原主编博奇格雷夫采访时还强调指出：“民主、自由和人权的一个根本问题，是人在社会上的生存权和发展权，也就是人能否掌握自己命运的权利。……在一个国家里，实现民主、自由和人权的根本途径是社会的进步、稳定和经济的发展。”中共中央文献研究室编：《论有中国特色社会主义（专题摘要）》，中央文献出版社2002年版，第322页。

[16]现行宪法在序言部分规定：全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。宪法第5条第2款规定：一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。

[17]在此之前，在1996年2月8日中共中央举办的中央领导同志法制讲座结束时的讲话中就曾指出：“实行和坚持依法治国，就是使国家各项工作逐步走上法制化的轨道，实现国家政治生活、经济生活、社会生活的法制化的规范化……”

[18]《中国共产程》规定：“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。党要适应改革开放和社会主义现代化建设的要求，加强和改善党的领导。”十六大报告也指出：改革和完善党的领导方式和执政方式，这对于推进社会主义民主政治建设，具有全局性作用。党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。

[19]邓小平：《我们干的事业是全新的事业》（1987年10月13日），载《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第225页。

[20]邓小平曾说过：“我们的现代化建设，必须从中国的实际出发。无论是革命还是建设，都要注意学习和借鉴外国经验。但是，照抄照搬别国经验、别国模式，从来不能得到成功。这方面我们有过不少教训。把马克思主义的普遍真理同我国的具体实际结合起来，走自己的道路，建设有中国特色的社会主义，这就是我们总结长期历史经验得出的基本结论。”邓小平：《中国共产党第十二次全国代表大会开幕词》（1982年9月1日），载《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第2－3页。

[21]邓小平：《结束严峻的中美关系要由美国采取主动》（1989年10月31日），载《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第332页。

[22]：《在党的十五届二中全会上的讲话》（1998年2月26日），载中共中央文献研究室编：《论有中国特色社会主义（专题摘要）》，中央文献出版社2002年版，第328页。

[23]参见郑必坚等主编：《邓小平理论基本问题》，中共中央党校出版社2001年版，第272页。

[24]邓小平：《目前的形势和任务》（1980年1月16日），载《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第266页。

[25]邓小平：《关于思想战线上的问题的谈话》（1981年7月17日），载《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第391页。

[26]邓小平：《我们有信心把中国的事情做得更好》（1989年9月16日），载《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第326页。

[27]：《阔步前进中的中国与世界》（1995年7月13日），载《人民日报》1995年7月14日。

[28]：《在全国社会治安工作会议上的讲话》（2001年4月2日），载中共中央文献研究室编：《论有中国特色社会主义（专题摘要）》，中央文献出版社2002年版，第302－303页。

[29]：《关于坚持和完善人民代表大会制度》（1990年3月有18日），载《十三大以来重要文献选编》（中），人民出版社1991年版，第942页。

[30]：《关于正确处理人民内部矛盾的问题》（1957年2月27日），载《著作选读》，下册，人民出版社1986年版，第768页。

[31]邓小平：《第三代领导集体的当务之急》（1989年6月16日），载《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第311页。

[32]邓小平：《政治上发展民主，经济上实行改革》（1985年4月15日），载《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第116页。

[33]邓小平：《用中国的历史教育青年》（1987年2月18日），载《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第206页。

[34]《中国共产程》规定：“我国的社会主义建设，必须从我国的国情出发，走中国特色社会主义道路。”

[35]《立法法》第6条规定：“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”

[36]邓小平：《坚持四项基本原则》（1979年3月30日），载《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第168页。

[37]邓小平：《贯彻调整方针，保证安定团结》（1980年12月25日），载《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第359页。

[38]：《在纪念党的十一届三中全会召开二十周年大会上的讲话》（1998年12月18日），载中共中央文献研究室编：《论有中国特色社会主义（专题摘要）》，中央文献出版社2002年版，第301页。

[39]邓小平：《坚持四项基本原则》（1979年3月30日），载《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第175页。

[40]十六大报告指出：要充分发展党内民主，认为“民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。要以保障党员民利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。”

[41]1989年2月26日，邓小平在会见美国总统布什时曾说过：“中国正处在特别需要集中注意力发展经济的进程中。如果只追求形式上的民主，结果是既实现不了民主，经济也得不到发展，只会出现国家混乱、人心涣散的局面。对这一点我们有深切的体验，因为我们有‘’的经历，亲眼看到了它的恶果。”邓小平：《压倒一切的是稳定》，载《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第284－285页。

[42]参见：《在党的十五届二中全会上的讲话》（1998年2月26日），载中共中央文献研究室编：《论有中国特色社会主义（专题摘要）》，中央文献出版社2002年版，第328页。

[43]邓小平：《改革的步子要加快》（1987年6月12日），载《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第240页。

[44]邓小平：《会见香港特别行政区基本法起草委员会时的讲话》（1987年4月16日），载《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第220页。

[45]我国现行宪法的诞生就是这方面的典型例证。正如彭真所总结的那样：“这次宪法的修改充分发扬了民主??是在党中央领导下的修改的，又是大家出主意、大家来修改的，整个修改过程是党的意见和人民的意见的统一。”关于现行宪法的详细修改过程，参见肖蔚云：《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第1－7页。

[46]邓小平：《各项工作都要有助于建设有中国特色的社会主义》（1983年1月12日），载《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第23页。

[47]邓小平：《怎样评价一个国家的政治体制》（1987年3月27日），载《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第213页。

[48]参见：《在全国社会治安工作会议上的讲话》（2001年4月2日），载中共中央文献研究室编：《论有中国特色社会主义（专题摘要）》，中央文献出版社2002年版，第302-303页。

[49]曾指出：我们“当前面临的经济结构调整不是暂时性、局部性的调整，而是战略性的调整。”之所以如此，是因为“目前经济生活中的问题，根本的是结构不合理，结构调整缓慢。根据我国经济发展的状况，考虑世界科学技术加快发展和国际经济结构加速重组的趋势，必须对我国经济结构进行战略性调整。”：《大力调整经济结构，促进产业优化升级》（1999年11月15日），载中共中央文献研究室编：《论有中国特色社会主义（专题摘要）》，中央文献出版社2002年版，第102－103页。

[50]邓小平：《坚持四项基本原则》（1979年3月30日），载《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第168页。

[51]：《在全国社会治安工作会议上的讲话》（2001年4月2日），载中共中央文献研究室编：《论有中国特色社会主义（专题摘要）》，中央文献出版社2002年版，第303页。

[52]参见罗豪才：《社会转型中的我国行政法制建设》，载《国家行政学院学报》2003年第1期。

[53]厉以宁教授认为，对处于转型发展过程当中的中国来说，不平衡增长是其客观规律，之所以如此，是因为中国的经济发展的起点就是经济的不平衡。无论是中国经济发展还是中国经济改革，都必须从不平衡状态开始。如果忽略了起点的不平衡性，就不可能了解中国经济发展的全过程的。参见厉以宁：《转型发展理论》，同心出版社1996年版，第10－12页。

[54]参见林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载［美］科斯等：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店1994年版，第374页。

[55]集体选择研究的代表性人物奥尔森，不仅在《集体行动的逻辑》一书中了“具有共同利益的人们会自愿地、自动地组织起来为实现他们的共同利益而采取集体行动”这样一个为正统集体理论延用多年的“公理”，认为因集体选择“搭便车”的普遍存在，故而小集团比大集团更容易组织起集体行动，具有选择性的激励机制的集团比没有这种机制的集团更容易行动；他甚至通过《国家的兴衰》一书在“搭便车”与一国兴衰之间，确立起稳定的因果联系。参见［美］曼瑟尔•奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社1995年版；奥尔森：《国家的兴衰》，　译，商务印书馆1993年版。

[56]《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”十六大报告也强调要改革和完善决策机制，“要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证和责任制，防止决策的随意性。”

[57]对于研究如何理性地权力/权利的公法学而言，探讨行为假定是一个最为基础也经常最容易被忽略的问题。我们认为，学界一些研究结论之间的分歧，其实都可以从行为假定分歧中找到答案。有关集体理性与个体理性的行为假定，或者方法论的个体主义、整体主义与互动主义的集中讨论，参见［英］马尔科姆·卢瑟福：《经济学中的制度??老制度主义和新制度主义》，陈建波、郁仲莉译，中国社会科学出版社1999年版，第32页以下。有关行政法制度安排的个体理性的行为假定的较早探讨，参见罗豪才、宋功德：“行政法的失衡与平衡”，载《中国法学》2001年第2期。有关行政法制度安排的方法论的个体主义、整体主义，尤其是互动主义的最近的系统论述，参见宋功德：《论经济行政法的制度结构??交易费用的视角》，北京大学出版社2002年版，第290页以下。

社会制度变革的原因篇3

一项法律或政策的实施总是会带来一部分人的福利改进和另一部分人的福利损失的双重后果，所有人都从制度变迁中得益的“帕累托最优”是不存在的理想状态。即如此，小到机构合并时重新制作一个单位铭牌，大到国家法制根本变革时成千上万人的流血牺牲，任何法律的变革总是要付出代价的。这种法律改革或法律变迁所面临的困难和代价，在理论上可以概括为“变法成本”。它除了设计新法、废除旧法的直接技术成本而外，还包括以下间接成本：（1）如果在法制改革中有一部分人蒙受损失，这些人就会公开或暗中采取不合作或抵制的态度，增加法制改革的成本。（2）由利益再分配的不公平引起的不同利益集团之间的摩擦损失。（3）由利益再分配不均衡导致的新的违法成本。（4）法律改革对既有利益格局破坏所造成的社会动荡。这种动荡要么不能给人以稳定的预期，要么需要人们付出更大的代价加以克服。所以，在法律经济学看来，法制改革只有在满足新法律运作后所能提供的法律净收益，减去变法成本后，大于旧法律所能提供的法律净收益的条件下才是有效益的、成功的。在一定条件下，过高的变法成本会使法制改革本身成为“不合算”的事情，使其迟迟不能实现，并因此而决定或改变着法律发展和进步的道路。

进一步考察，法制改革的成功与否（或变法成本的高低与否）实际上又是由新法对人们之间的利益冲突的解决过程和调控方式决定的。实践中，除了变法得当，新法促进了社会经济生活的发展的“规范”模式外，还有以下两种法制变革不尽如人意的情形：

其一，变法在使一些人受益的同时，使另一部分人受损，且后者可能承担了绝大多数的成本。甚至变法本身就是通过剥削后者才使前者受益的。例如我国政府在50、60年代通过工农业剪刀差实现工业化，从70年代后期开始通过给予东部沿海地区许多优惠的法律和政策拉大东西地区差距，以及在当前通过降低储蓄利率刺激国民经济的复苏等。当然，这种不公平的变法其变革道路也肯定不是平坦的。政府的变法只有在能对受损者作出有效的或长期的补偿保证，以及能够就变法成本的“平均分摊”和守法者达成协议时，才会得到真正的拥护（如果属于单方面的掠夺，那么，该政权的合法存在就可能出现“信任危机”）。但这种补偿注定就不可能是真正公平的。因为，如果受损的既得利益集团完全获得补偿，新法律实际上就不会形成（缺乏创新利润）。此即为变法的相对成本。

其二，虽然从总体上说，一切付出的变法成本最终总会得到某种形式的直接或间接的“补偿”。但问题在于，就象任何生产过程中只有先投入，经过一段时间之后才能有产出一样，从开始支付变法成本到法律改革开始“见效”直到成本最终能够获得实际地补偿之前，存在着一定的“时滞”，有时甚至是很长时间的时滞。特别是对于事关重大、十分复杂、波及面宽的法制改革过程来说，就更是如此（如税制改革、破产法改革等）。由此，在相当的一段时间内，社会可能只有投入，没有产出，人们只付成本，不获收益。在旧法律下本应得到的东西现在也丧失了，而新法律却还不能提供新的东西加以补偿。从而，人们付出了变法的“绝对成本”。

法制改革过程类型

1、固守旧法、诱致性改革和强制性改革。固守旧法就是“不改革”，即维持法制现状，不对其作任何实质性的变革，或者只是将原来的行政命令、政策或领导人意志径自转化为法律。这种方案的好处是避免了变法的风险成本，但却又付出了因法律制度不能跟上时代变革步伐而丧失的社会经济效益以及“延迟”损失。对此种错误思路，古训云：“……上胡不法先王之法，非不贤也，为其不可得而法，先王之法，经乎上世而来者也，人或益之，人或损之，胡可得而法？虽人弗损益，犹若不可得而法，东夏之命，古今之法，言异而典殊，故古之命多不通于今之言者，今之法多不合乎古之法者……先王之法，胡可得而法？凡先王之法，有要于时也，时不与法俱至。法虽今而至，犹若不可法。”[1]

诱致性变法也称进化型变法或渐变型法制改革。它是指由一个（群）人在保持社会基本稳定的条件下，追逐由制度不均衡引致的获利机会时，自发而积极地在整个旧的法律制度中引入、培育和发展起新的符合市场经济规律的法律成分，经过一段时间，使原来的传统型法律逐步过渡到现代型法律的改革过程。追求更大的物质利益是诱使人们要求法制改革的动机所在，市民社会对政治国家中的法律机构和法律制度的影响和作用，是诱致性法制改革的基本方式，主体完全自愿地进行利益关系冲突并不剧烈的法律改善，是诱致性变法的变迁机制。

诱致性变法的结果是产生了一系列新的非正式规范，诸如各种习惯惯例、规范标准、价值观念和意识形态等。这些非正式的规范是在自愿的基础上产生并实施的，具有天然的市场谈判机制和最大限度地节约交易成本的性质。虽然我们的社会经济生活主要是按照正规规范和法定产权（国家成文法规范）来安排的，但即便是在发达的市场经济中，这种正规规范也只是决定选择总约束中的一小部分，而更多的则是由民间规范、传统习俗、民商事自治法、交易习惯和惯例来确定的。非正式规范在现代经济生活中的普遍作用越来越重要。它是在正规法规范的基础上产生的，同时又是对正规法规范的拓展、阐明和修正。诱致性法制改革的主要作用就是采用“系统动态调试”和“打球”的内在变革方式，补充、拓展了正规成文法律，为人们的社会经济活动创造了一个更为宽松、富于行为弹性限度的环境，也为激励人们打破旧法律模式，建立新的、更有效的法律制度和法律规范提供了可能。

以“四荒”拍卖为例，这就是一种需求诱致型法律创新的典型例证。90年代以来，我国实行了新一轮的土地承包制度，将土地使用经营权的存续期限延长了30年，推行“增人不增地，减人不减地”原则，从而修正了原来的土地均有原则，承包经营权经发包人同意可以转包、转让、互换、入股、抵押等。这同第一轮土地承包制度下的土地承包经营权相比有所进步，但仍无根本性的改变，并未突破社区成员与社区之间对应配置的现状，土地承包经营权人仍不能变为社区外部成员，自然社区外部的成员也很难取得土地使用权。后来一些地方政府和群众就探索对“四荒”土地实行市场拍卖的路子。[2]

“四荒”拍卖是一种开放的市场行为。这种土地使用权原则上是基于价高者获得的原则而归竞买人享有，它不是土地按人或按劳动力均有原则的产物，不存在社区成员和社区土地之间对应配置的分配问题。正因为竞买人通过公开、平等的竞买，支付出最高价而取得“四荒”土地使用权，且因其拍卖数量大而易产生规模效益，由此可以说，“四荒”土地使用权是由市场按效益最大化原则配置的。同时，“四荒”土地使用权在不改变土地用途的前提下，依法自由转让、出租、抵押、入股、互换等，真正进入了土地市场，容易使“四荒”向经营能手集中，发挥出最佳效益。因为这项诱致性法律创新有着巨大的经济效益，所以现在已经遍及全国15个省、自治区，拍卖“四荒”达120万亩之多。由于“四荒”土地使用权拍卖符合市场中的效率原则和公平原则，它不但对调动人们治山治水的积极性，合理开发土地后备资源，稳定耕地面积，有着重要意义，而且作为未来我国农用权制度创新的目标模式，对深化土地使用权改革，建立和完善我国权物法上的农用权制度，尤其是对我国物权法的起草工作具有重要意义。

强制性变法是以代表集体理性预期和社会利益的国家出面，制定新法，重新界定产权和社会利益分配机制，重塑市场交易和市场竞争的秩序，从而以较快的时间实现全面的法律改革，汲取最大化的创新利益的过程。尽管强制性变法能够以最短的时间和最快的速度推行一整套完全不同于旧有法律秩序的制度体制（通过政府加快经济立法或大规模法律移植等），并以自己的强制力和“暴力潜能”降低改变社会秩序和民众行为模式的成本。但是，由于强制性变法的主导因素是国家及其公权力，而后者既能弥补市场缺陷与市民社会诱致性变法见效慢之不足，但又可能导致行政擅断和任性执法。所以，实行强制性变法必须具备两个前提条件：其一，现有法律制度不均衡造成了私人和社会边际收益（成本）上的严重分歧，而这一分歧无法通过自愿的形式加以解决（实际上就是指“市场失灵”）。其二，现有法律制度不均衡造成国家利益被私人所侵害，国家维持正常的运转的费用难以为继。强制性变法的著名例子是1949年中华人民共和国建立时宣布彻底废除的《六法全书》。尽管这种变法有割断民法传统的后遗症，但在改朝换代的特定时机，这种决绝的法律变革（革命）实际上是唯一的选择。

2、守法者自发型变迁和政府自觉型变迁。守法者自发型变迁是指守法者向权利拥有者（国家）“买回”权利（或赎回义务）的法律创新模式。例如1978年农民自发进行土地联产承包责任制的试验，最后经国家允许，从国家那里取得了土地生产的自，使得“自留地”制度由地下转为地上，为宪法所承认。换言之，随着改革进程，农民获得了使用和转让其不同类型的财产以及独享其财产收入的不断增长的自由。据统计，从1969年到1987年之间，中国政府以党中央文件、国务院行政法规和农业部规章的形式颁发的带有农地法律关系变迁（创新）意味的法律共达108项之多，而用于记录这个产权变迁的官方文件达80件之多。

政府自觉型变迁是指政府和法制部门以追加支付的方式去“买入”原受损方或义务承担者的“同意”（即走向自愿交易）。这种变迁通常意味着政府管制的逐步放松乃至撤消，意味着旨在走向自愿交易的自由化政策的实施。这也就是所谓政府对企业“放权让利”的过程。从本质上说，这一过程就是法律主体特别是守法者享有其物质财富与自由的合法权利逐步被承认和恢复的过程。

3、成本支付型改革和收益型改革。这一分析思路首先提示人们加快收益型改革，适当控制或延缓成本型改革，以克服经济法制改革面临的巨大成本障碍。例如，对我国每年总额达几千亿元的罚没款，实行收支两条线，杜绝小金库，将巨额罚没款纳入正常的法制管理和法律监督轨道，此即收益型改革。另外，还要对法制改革的目标分清轻重缓急，掌握不同性质改革的力度，加大现期收益改革，延缓收益后滞型改革。此外，还有集中式改革和分散式改革、长期性改革和阶段性改革等多种区分，在此不拟详加论述。

法制改革成本效益分析的启示

新制度经济学提出的用自愿交易（市场）来纠正法律裁定的错误的设想，正好可以对应于用“市场”来纠正“计划”的错误的市场化改革，以及用私法来纠正公法的错误，用加强意思自治的民商法来纠正经济行政法规范化等。在传统社会主义法制条件下，由于排斥了私法规范和权利交易，因而必然导致这种由禁止谈判引起的普遍的外部性，即各类行政机关作为有权单位因取得了某些额外收益或逃脱了额外成本而收益；广大守法者（自然人和法人）则在法律集权体制下因蒙受外部成本而受损。因此，从根本意义上说，以“法治国家”为口号的中国法制改革过程，实质上也就是将行政集权外部性“内部化”的过程，其核心是依法行政改革，最终使公法回归到以私法为基础和归宿的均衡法律状态之下。

既然法律改革有成本，作为追求利益最大化的人必然要寻求成本最低的法制改革路径或方案：既然法律改革成本与利益分配和利益冲突直接相关，寻求最佳的改革道路或方案的努力就必然转化为使变法方案尽可能少地损害部分人的利益的思考。在其中，首先可以设想用市场的方法对原有法律制度及其规范权利和义务进行交易，使之在不损害任何人的情况下实现变法；其次可以通过采用诱致性变法机制，使社会公众（特别是少数改革实验者）参加到法律创新中来，并通过用新法律的收益来弥补改革旧法律的成本；再次，可以采用“先易后难”、“先粗后细”、“先零售、后批发”等“试错”方法，先在法律改革成本较低的领域打开突破口，而暂时避开改革成本高的领域，渐次改革，使已经进行的局部法律改革对其他局部产生正的外部性，从而争取报酬递增的绩效。最后，抓住有利时机，选择成本较低的时点进行法制改革，意义重大。

法律的发展与改革处于连续不断地运动状态之中，现有的法律结构是一切变革的客观基础，也是构成法律改革的最主要的制约因素。在变法过程中，原有的法律结构是任一种法律创新的基础和起点，进而诱发新的改革。变法会沿着这条已选择的路径不断发展下去。我们把变法中这种制度内自我强化（或恶化）的机制，称之为法制改革的路径依赖性（pathdependence）。它是一种在概念上使选择集中变窄的方式，是对各种选择进行了限制，而并非无法进行选择。走哪条路，关键要了解自己当前所处的状态以及问题所在，弄清所受的制约，然后找到解决问题的办法。它在法制改革中会表现出两种相反的运行机制，即法律报酬递增和路径锁定（lock-in）。

对于致力于从事法律改革的人来说，如何设法使变法报酬递增而不是路径锁定是至关重要的。首先，要明确现有的法律框架构成人们进行新法选择的制度约束集合，必须慎重地对待和借鉴传统“民间法”的积极因素，坚决反对割裂传统的“跃进”式变法。其次，认真分析社会生活的规律，顺应时代潮流和民心所向，加强法律自身的调节功能，促进法律报酬递增。美国1787年大陆会议通过的《西部法案》，就是法律报酬递增的范例。是“由产权结构、继承法及边疆的政治决策规则所引起的报酬递增特征是从（西部）法案中派生出来的，它反过来又萌生了新的组织及在法案实行中诱致边际改变的（政治和经济）企业家。”[3]由于该法案成功地反映了美国人民开发西部边疆的历史愿望，所以，它的颁布增强了人们开发西部的信心，进而也增强了他们推举代表为他们的利益坚持修正土地政策的信念。再次，是否习得和了解组成一个社会全部秩序的文化传统与各种正式的、非正式的规范的适应性效率，是进行法律移植和借鉴的关键。最后，变法者观念的先进性和坚定性在法制改革中也起着关键作用。

「参考文献

[1]　《吕氏春秋卷15·察今》。

社会制度变革的原因篇4

[关键词]政府会计变革；新公共管理；制度经济学

[中图分类号]F810.6　[文献标识码]a　[文章编号]1008-2670(2009)01-0008-05

20世纪末，各国政府转变了各种管理控制方法，包括组织结构、财务和管理会计、财务管理的其它方面、人力资源管理和战略。例如，很多政府进行分权、私有化活动等，并引入产出和结果导向的计划与控制、顾客导向、引入竞争、质量模型和多维度绩效评价等。所有这些改革即所谓的新公共管理运动。本文关注其中与政府会计有关的一些改革。

新公共管理被认为是一种功能主义方法，其主要目标是增加政府的经济效率和效果。为了理解政府会计变革，不能从单一的视角去理解(Hopwoodandmiller，1994)。本文主要从制度经济学的角度看政府会计变革，包括引入的各种原因、变革的过程和效果。在分析组织和变革过程时，制度框架包括经济、社会、政治和文化等维度(GreenwoodandHinings，1996)。

一、新公共管理与政府会计变革

新公共管理(npm)的核心是转变政府而使它更有效率和效益，并且在传递商品和服务时更具有经济性(Hughes，1998)。胡德将新公共管理的主要内容和特征概括为：向职业化管理转；明确的绩效标准与衡量指标；更加注重产出控制；实行部门分权；引入市场机制，强化政府内部竞争；私人部门的管理风格和方法；强调资源运用上的克制和节约(朱仁崎、彭黎明，2003)。经合组织(oeCD)1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为8个方面：转移权威，提供灵活性；保证绩效、控制和责任制；发展竞争和选择；提供灵活性；改善人力资源管理；优化信息技术；改善管制质量；加强中央政府指导职能(赵景来，2001)。德国学者GemodGnming指出，新公共管理的确凿无疑的特征至少包括20种(朱仁崎、彭黎明，2003)：削减预算、VoUCHeRS、绩效责任、绩效稽核、民营化、顾客观念、分权化、战略规划，管理、生产和供应的分离、竞争、绩效测评、管理风格变革、签约外包、自主管理(弹性)、审计的改善、人事信息管理(诱因)、使用者付费、政治和行政的分离、财政管理的改善、技术的更多利用。

新公共管理的范围非常广，包括政府对社会的管理(政府管理社会事务的过程)和政府的内部管理。从与政府会计信息的相关性来说，宏观层面的宏观经济管理、公共财政管理等和微观层面的公共部门管理、公共部门财务管理将对政府会计信息产生更多的需求。对于宏观经济管理而言，其信息来源不仅包括政府会计提供的信息，还包括政府的相关统计数据(这些数据也间接的来源于会计信息)。公共财政管理更依赖于政府会计信息，公共财政管理主要体现在财政收支管理和公共预算管理、成本管理、投资管理、绩效管理等，这要求政府会计能够提供有关预算、成本、绩效等信息。新公共管理强调结果和管理者的责任，故政府会计的新公共管理需求观是站在政府管理者的立场上，他们需要政府会计信息为其公共管理决策提供支持，从而更加有效地配置和使用公共资源，履行政府对社会公众的受托责任。因此，他们需要管理取向的政府会计模式。

20世纪80年代前，各国政府的财务管理，主要强调投入和过程，政府通过财务预算和管理程序来控制。采用产出导向的计划和控制是在20世纪末的政府革新。这是由于各国面临预算赤字，在社会任务和政府功能上出现危机。随着新公共管理的推进以及应计制在政府会计的逐步推行，各国引入产出导向的计划和控制，如预算和中期与年度财务报告。

二、制度理论与政府会计变革

(一)制度理论

新公共管理理论认为政府改变控制是为了提高绩效，增加经济效率和效益，但组织变革并不仅仅是为了增加效率和效益，组织内外环境和制度也对管理变革起到重要作用。而制度理论强调社会结果和组织环境的社会和文化方面(如规则、知识、权力、利益、标准、特定群体和社会的习惯)对组织的影响，组织也反过来影响它。相对于功能理论，制度理论拓宽了组织的范围，考虑了组织环境。

旧制度经济学关注组织形式和它们的特征，尤其是效率，也关注制度的影响和其它社会和文化方面。通常，旧制度经济学表明“制度，经济”和“社会，文化”是组织变革的重要因素。制度理论不仅关注组织，也关注组织内的个体，即制度理论关注经济角色、社会文化问题、个人和组织、环境和它们的相互影响。总之，制度理论的范围很广。

社会制度经济学没有关注改革的原因和经济效率与效果。社会制度经济学主要关注模仿(为什么一些组织跟随趋势、模仿其它组织、为什么存在变革的固定模式与同构组织)。该领域的学者认为变革有时仅仅是为了满足外部的规则与预期，例如为了满足外部法律的规定。近年来，有些学者开始关注绩效衡量的影响、竞争逻辑、进行变革的理性原因等。这表明组织及其个体关注社会理性和社会效率，也表明制度经济学关注理性和效率概念，包括社会和其它问题。

(二)制度理论与政府会计变革

Houwarrt(1995)认为，当新公共管理被引入时，新公共管理被作为各国政府应对环境变化的一个工具，如预算压力(经济因素)等内部因素、预期和正式规则(如外部制度)的外部改变。内部管理者不满足于传统、阶层制、投入导向工作方法等，也是一个因素。

如前所述，制度观也认为财务困境、正式规则、预期组织环境的改变，可能导致管理变革。这些变革不仅使组织更加企业化和增加经济效率和效益，而且在面对新的内外需求时显示出敏感度(做好准备或漠不关心)，或者正式完成新的需求和预期。另外，制度理论关注各种要素的相互关系，例如，一旦引入新的会计系统，它不仅影响组织的效率，而且影响内外预期、组织和个体的利益与习惯。

Bum和Scapens(2000)基于旧制度经济学提出了个政府会计变革框架(scapens，2006)。他们定义规则(roles)、惯例(routines)和制度(institutions)作为解释会计变革的基本概念。在他们的框架中，规则(rules)是正式陈述程序，而惯例(routines)是实际使用(BumsandScapens，2000)。Burns和Scapens认为，会计背景下的规则作为正式会计系统的一部分被写入操作手册，而惯例是实际使用中的习惯和会计实践。规则通常不会经常改变，只在某些时候改变。但是，惯例作为日常工作方法的改变可能逐步改变。惯例的改变可能来自于现行工作方法的经验、规则的改

变或社会压力要求改变(来自于组织内外不满足于某种实践和绩效，社会价值的新发展，某群体增加相对权力，或其它组织内外制度的改变)(oliver，1992；GreenwoodandHinings，1996)。虽然惯例可能受规则影响，但惯例在某些方面通常不同于正式规则。一个正式规则的改变并不必然意味着管理者、其他员工的实际思考和工作方式将马上按照规则进行。在可以观察到的实际思想和行动改变之前需要一段时间。

Burns和Scapens认为，制度规范了个体的日常行为和工作程序。反之，制度也是日常行动和工作方法的结果(BumsandScapens，2000)。制度使组织趋于稳定，或者趋同于某一组织，但它们不是不变的。广义的社会制度构造了组织的外部制度环境，而特定的内部制度规定了内部制度环境(它与外部环境因素紧密相连)。内部制度环境包括各种实践，如各种被长期认为是习以为常的惯例(Scapens，2006)。组织文化是内部制度的一个重要因素，因为它强烈影响参与者的信念、价值观和实践。

惯例植根于组织的历史，被相对稳定的制度定型，可以预期，惯例通常以一种渐进的方式改变。但是，当一个组织或其环境经历了一个巨变时，如政府进行私有化改革，某些惯例能在很短的时间内完成主要转变，这可能是因为员工知道组织的生存面临危机(Scapens，2006)。

制度理论和Bums和Scapens的框架可以作为分析和理解引入新公共惯例后会计的变革过程。也就是说，为了更好地理解组织的会计改变过程，包括引入的原因和效果，制度理论提供了一个广泛的框架来分析政府会计变革。制度分析也可以显示是否在一定程度上变革的效果与新公共管理思想所倡导的相一致。

迄今为止，有少量的实证研究用制度理论解释政府会计的渐进式变革(nor-aziahandScapens，2007；terBogt,2008)。制度理论(如社会制度理论和BurnsandScapens的框架)能提供一个基础来理解和分析政府引入新公共管理导向会计变革的原因、变革的过程及其效果。它主要通过关注3个方面的问题：(1)政府会计变革的过程是如何发生的，经济因素和其它制度影响在引入会计变革中是否起重要作用。(2)如果起作用的话，哪些作用来自于执行正式会计系统的主要变革。(3)从长期看，这些变革是导致了组织功能的更加企业化，还是它们引入只是为了遵守外部环境中的法律规定，因此其效果主要是象征性的。

三、政府会计变革的原因

旧制度理论认为经济的和其它制度原因可能导致组织改变。社会制度主义者认为这些影响因素包括模范、外部法律等。Btog(2008)详细讨论了会计变革的原因。很多学者认为很难严格区分组织会计系统的改变与其它新公共管理变革，如引入新组织结构、质量管理、关注人力资源管理等。他们认为大多数变革实际上相互作用，也是政府长期变革过程的一部分。

很多学者认为会计变革的主要目标是增加组织的经济效率和效益(Bogt，2005)。20世纪末的各国预算削减，导致了各国引入增加效率和效益的各种技术。除了经济合理性，社会，政治合理性要素也对引入变革起重要作用，例如，为了将来拉选票和获得政治支持。引入变革也是社会、政治和政府部门绩效的结果。由于很多投票人对政治和政府丧失信心，或不满足于政府绩效，导致了20世纪末很多西方国家投票率的急剧下降。这将加速变革，尤其是引入分权和产出预算以及相关的计划和控制文件。当然，还有其它一些社会原因导致变革，但它们在本质上是象征性的。例如，在某种程度上，引入某些变革是受这样一些因素的影响：一种时尚或趋势去跟随新思想，担心被其它组织的同事认为是一个落后者，或来至于外部咨询者的建议，或来至于经验教训。

四、新公共管理下政府会计变革的影响

会计变革的效果可能是积极的，也可能是消极的，这些影响只是逐步可见，需要一个过程。本部分讨论引入一些主要会计变革的影响，如应计会计、产出预算、绩效预算和基准。

(一)应计会计

20世纪70～80年代引入应计制意味着政府会计人员需要一些额外的培训来适应这个新系统。但从20世纪50年代起各国逐步从传统的现金制转向修正的现金制或修正的应计制会计系统，使得编制资产负债表成为可能。而且，要求年底报告应付和应收数额也使计算应计支出和应计收入成为可能(Bac，2002)。

严格地说，引入应计会计到现存系统基本上不冲突，也很难引起严重问题，尤其是因为通常引入应计会计最初被认为是一种技术变革。组织继续关注财务信息而不是产出和结果，这意味着受托责任过程没有根本改变(BogandHelden,2005；mol，2006)。

由于应计会计的引入是一个渐进过程，很难在短期内看出其效果。但总体而言，应计制有利于经济决策制定和组织功能的实现。应计制是一种更企业化的方法，首先它具有财务意义，但逐步地它将渗入组织的一般管理和他们的思考方式。有些政府会计人员认为，没有应计制的引入，就不可能编制产出预算并提供信息给活动和产出的单位成本。在应计制下，能获得预算和作业成本的及时记录。

(二)产出预算

在新公共管理导向下，很多国家在20世纪末引入产出预算。以前的研究认为产出预算及其绩效信息，以及相关的中期和年度报告的效果不是很理想。一些政府会计人员认为，最初，新公共管理思想看起来很吸引人，但细想起来很难执行。新公共管理很可能是一种好的思想、一种实用主义和企业化的方法，但在政府中实行并不容易。绩效衡量，作为新公共管理的一个重要因素，也很难执行。但总体而言，新公共管理有利于计划和控制，尽管它只是提倡产出导向。新公共管理导向有利于部门和活动的成本结构的透明度，也有利于提高财务预算和报告的质量。在产出导向下，很少有组织超过他们的预算和支出不足；即使他们超支，中期报告也会提醒他们。这表明新公共管理导向有助于改进组织的财务管理。产出预算能使政府会计人员更多地关注产出和绩效，有助于定义任务和明确责任结构，变得更加专业化和企业化。新公共管理和产出预算也影响会计实践，尤其是组织文化(从投入和过程导向变成产出导向)。另外，产出预算的引入通常与分权相结合，分权后组织层级更少，灵活性增加。分权组织的任务、产出和结果导向和透明度也将逐渐增加。通过这种方式，组织文化将逐步改变，组织制度也跟着改变。

编制产出预算也将影响非财务人员。由于越来越多的人员需要预算和控制信息，也参与到生产这种信息。这主要是因为预算和控制信息在本质上并非严格的财务信息，而是内容导向。这意味着生产和解释预算及控制信息不再是财务人员的专利，内容导向的雇员也开始关注财务信息。

总之，引入产出预算意味着市民服务和政治家的活动(如定义和讨论政治领域的内容)已经逐步变得更加关注。比以前更频繁的是，特定政策领域正考虑更广的政策项目内容。在有些领域，更多的政府人员开始参与产出预算。

(三)绩效预算和基准

绩效衡量、新公共管理、引入产出预算和基准密切相关。事实上，绩效衡量是一个基本概念，它在引入所有这些会计技术变革中起重要作用。它与会计和会计变革的技术方面紧密相连，将改变组织管理的其它方面(人力资源管理和组织文化)，也评估和控制管理者的活动。

有些政府管理者反对绩效衡量。但大多数管理者认为绩效衡量很重要。基准提供了一个相对绩效标准。而且，如今绩效信息的收集采用平衡计分卡或者质量模型(如inK模型和eFQm模型)。很多政府管理者担心政府绩效衡量的恰当性，这确实不是新技术能完全解决的。虽然存在这些问题，但基准能逐步提供更有效的可比性绩效信息。基准能提供计划和控制信息，并提供一个相对绩效。从这个角度说，它有助于提高组织活动和绩效的透明度。

政治家更需要关注绩效信息，因为他们要直接面对公众和媒介的评论。由于不确定性的增加，很多政府越来越关注绩效和绩效基础人力资源管理。

基准使绩效信息逐步在控制政府组织和提供更透明的信息给外部利益相关者中起到越来越重要的作用。引入产出预算也有助于政府实行绩效导向的文化。从这个意义上说，他们将影响内部制度，也影响外部制度。很多政府开始关注信息的透明度、绩效和绩效信息，开始将工资水平与绩效评估相连。这不仅出现在组织的高层，也出现在组织基层。

新的和现存的绩效信息将逐渐变得更加重要。改进和正视这些信息将增加它们的使用，这将促进更加绩效导向的组织文化的发展。而更绩效导向的组织文化，通过增强人力资源管理，也促进绩效信息的使用。

五、基于制度理论分析新公共管理下的政府会计变革

旧制度理论及其代表如Greenwood和Hinings(1996)认为经济和其它制度因素将导致变革。经济问题如预算压力，在引入各种会计变革中起到重要作用。而且，很多改变被引入是因为它在其它地方获得了成功，看起来更加现代化，这是某些利益相关者所预期的或者被强制要求的。很多因素，如在社会制度经济学中提到的模仿和外部法律，也起到重要作用。

根据制度理论和Burns和Scapem(2000)框架，各种会计变革可能被认为是规则的改变。这些外部制度环境的改变，如预算削减和有义务引入应计会计和产出预算，也可以被认为是规则的改变。这些外部改变影响引入各种管理改变到组织革新，包括引入新的会计系统。当执行新的会计系统时，可能出现某些技术难题，这说明宣布一个规则的改变和只是纸上谈兵时相对容易。

组织的参与者是否能完全理解和遵守规则的改变，如在多大程度上他们将改变惯例，很多政府会计人员认为新的会计系统和信息在刚开始或很长一段时间很难使用。根据制度理论，惯例持续的表现为日常经验和发展的结果的轻微改变，但它们植根于组织的价值和传统。

经过一段时间，惯例能够制度化，因为它们变成了制度的一部分，例如，制定了组织内外的思考方式(Hopwood，1990)。各种因素可能影响制度和作为制度一部分的惯例。各种政府外部环境已经发生了变化，如由于政府及其绩效可能显著的影响外部制度，价值和预期将会改变。由于政府的低效和不灵活导致了内部的不满足，内部制度将改变。制度的改变将刺激规则和惯例的改变。而内外价值的改变通常是逐步发生的，而不是惯例的剧烈的大改变的结果。

惯例的稳定性、改变的渐进性和组织历史的影响也显而易见。新规则，如新会计系统，已经引入但没有很好的理解，或者生产的信息被认为是无用的(例如，由于系统的不完全，不符合人们的思维方式，或者由于人们没有学会如何使用)。新会计系统的信息可能很难用于控制组织，参与者继续使用现有惯例。这并不一定是他们抵制改变。很多政府管理者和会计人员的决策和控制继续基于传统的投入和过程导向信息(Scapens，2007)。这些传统的工作方法来至于文化和以前的关注投入和过程的培训。另一个导致继续使用旧系统的原因是新会计系统的规则还没有与其他规则和系统(如绩效评价系统)保持一致。但是，惯例在多年后将逐步改变。这将增加实际绩效信息的使用、服务导向、根据产品和效果思考(modell，2004)。这些发展可以认为是与新公共管理思想保持一致的变革。

除了绩效信息，还有很多规则逐步改变的例子，如质量和人力资源管理、内部制度(如组织文化)(Buscoetal，2002)。也就是说，从组织内部看，高质量绩效、保持一致、顾客导向等比以前更加强调和重视。这也是年轻的政府会计人员，在他们的专业培训时接受了新公共管理思想的熏陶，所提倡的。变革不仅由于预算削减和新规则所致，外部社会和政治压力也会导致变革，如生产率的下降、更多的市民批评等(abrahamson，1996)。由于社会和政治因素，政府不仅需要引入新规则(如产出和结果预算)，而且要在相当程度上改变他们的惯例(如在控制组织时更加关注绩效)。在某种程度上，这些改变决定放弃过时的和不成功的工具和工作方法是对各种压力的合理反映。

社会制度变革的原因篇5

关键词：渐进改革　增量改革　摩擦成本　实施成本

一、我国渐进改革的显著特点

(一)“渐进改革”概括了我国市场主体的培育过程

在我国由计划经济体制向市场经济体制转换过程中，市场主体的逐渐培育过程，包括新的市场主体――个体经济、三资企业、私营经济、股份制经济、国有企业、集体企业等的逐渐改造都是一个渐进的过程。

(二)“渐进改革”概括了我国市场机制的培育过程

在我国由计划经济体制向市场经济体制转换的过程中，市场机制的逐渐培育过程，如先后引入了动力机制、竞争机制、供求机制、价格机制等，直至建立起市场定价机制，都是循序渐进的过程。

(三)“渐进改革”概括了我国的双轨制做法

“渐进改革”概括了我国由计划经济体制向市场经济体制转换过程中一系列双轨制做法，如所有制双轨制、价格双轨制、决策双轨制、用工双轨制等。双轨制表明了我国改革的渐进性质，准确刻画了我国改革的重要特点和优点。

(四)“渐进改革”概括了我国社会制度完善的量变态势

我国由计划经济体制向市场经济体制转换过程中，社会主义制度的完善呈现出渐进的量变态势。渐进式改革，在社会主义宪法制度约束下完成了计划经济向市场经济的转轨。

(五)“渐进改革”概括了我国改革的局部推动特征

我国由计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，改革通过局部逐渐推进，如先农村后城市，先特区后沿海、再内地，先微观后宏观，先经济后政治等。

二、我国渐进改革的动因

(一)市场经济改革的目标是在社会主义这一基本前提下确定的

斯坦利・费舍尔认为，一个典型的进行改革的经济必须在六大领域做出重大变革：即宏观经济稳定化、价格自由化与市场改革、企业改革、贸易自由化与货币自由兑换、建立社会保障体系、创立于市场经济相适应的法律与制度框架。同时大部分经济学家普遍认为这六大变革是建立在私有制基础上的，因此实行私有化成为一些国家改革的重要方面。基于此，原苏联东欧各国的改革都走向了以私有制为基础的资本主义市场经济的路线，而我国的市场经济改革在目标上与这些国家显然不同。

我国的经济改革始终是以社会主义基本制度作为市场经济改革的政治基础和依托。尽管我国是在改革进行10余年后，即1992年才确立了“社会主义市场经济”这一改革目标，但在此之前各阶段的实际改革都是在社会主义基本制度的基础上运用市场机制，发挥市场对经济的基础性调节作用。从本质来讲，这一主线没有改变过。从党的十一届三中全会提出改革到“计划经济为主，市场体调节为辅”，再到“有计划的商品经济”，以及“国家调节市场，市场引导企业”和“计划经济与市场调节相结合”，直至“社会主义市场经济制度”的最终确立，只不过反映了对改革目标不同程度的认知过程。因此我国的改革是在社会主义基本制度前提下，不断嵌入和加强市场机制的作用范围，是市场逐步在社会主义经济中“到位”的过程。这种制约决定了我国的经济制度改革只能选择渐进道路。

(二)经济制度的制约决定了渐进改革的道路

社会主义经济制度的重要特征，即发展生产力和达到共同富裕，需要以按劳分配和公有制为条件。改革实践证明，实现公有制和市场经济的有机结合，并在市场配置资源、调节经济运行的基础上，实现社会各阶层之间、地区之间的共同富裕目标，恰恰是目前我国改革的重点和难点所在。从改革的具体措施看，由于我国的改革是在社会主义生产关系自我调整和完善的基础上进行的，因而在具体改革中，必须面对和消化过去经济体制的遗留问题，以保持基本制度的完整性和过渡的平稳性。

(三)渐进改革还与我国经济改革的内容有关

实践证明，建立计划经济体制可以很迅速，但建立社会主义市场经济体制就很困难，需要充分的时间来调整和完善。在计划经济体制下的社会主义这一历史条件下，市场经济的形成并发挥综合调整作用，是一个长期漫长的艰辛过程。具体表现为：1　市场机制的作用要以市场体系的完善和市场的充分发育为前提，而市场体系的完善和市场的充分发育不是以人的意志为转移的，是一个社会历史的自然过程，特别是在我国长期排斥市场经济的前提下就显得尤其困难。2　在市场经济的改革中，国家的宏观调控方式要适应市场机制的特点进行改革，从过去的直接调控转化为间接调控，需要改革原有的直接调控体系，调整调控对象，积极探索以市场机制为基础的宏观调控方式。这显然也是一个比较困难的过程，需要不断的摸索和经验总结。3　在市场经济改革中，企业作为市场主体对市场信号做出积极反应，要以本身经营管理体制的转变和组织结构的变革为前提。这种机制的转变和结构变革是在原有企业机制和结构的基础上进行的，也不可能在短时间内完成。

三、探索渐进改革的理论依据

体制改革的前提条件不仅在于新体制的运作效率明显高于旧体制，而且在于实行制度改革的预期收益减去为改革付出的代价仍高于旧体制的净收益。因此，改革成本成为衡量改革方式的一个重要标准。

(一)改革的实施成本

实施成本是体制转换前、转换过程中及新体制完善阶段对时间和物质的消耗，可以看作是克服客观障碍而产生的费用。实施成本一般包括以下几项内容：1　创造体制转换的必要条件的成本，“必要条件”包括稳定的社会环境及必要的经济秩序、消除经济发展的深层阻隔等；2　体制方案的设计、比较、选择、试错、、调整修改过程中发生的费用；3　因违反经济规律出现重大失误而遭致的经济损失；4　传递有关旧体制非均衡和和体制创新(转化)潜在收益信息促使旧观念旧意识变更、新意识新观念形成所耗费的时间和资源；5　社会全体成员为学习和适应新体制所花费的时间和资源以及因社会成员不再采用旧体制但新规则还不完善，或者人们一时还不能适应新规则，新规则还不能发挥效用而导致的经济生活的混乱和经济效率的损失；6　制订、实施确保市场经济发挥效用的法律、法规，如维护经济主体的财产权利、维护公平竞争市场秩序等方面的法律法规所需要的费用；7　新体制完善的成本，包括确立保障新体制合法性的法律制度的成本以及规范新体制组织与运行方式的成本。

我国改革是增量改革，即在原有的计划经济体制内，让市场机制在资产增量的配置上发挥作用，从而使增量部分不断扩大，计划经济的存量比重逐步缩小，这在一定程度上减少了实施成本。我国的增量改革创造了体制转换的必要条件：1　改革前做了一系列重要工作来恢复经济秩序，经济秩序的恢复是体制改革的前提条件。2　家庭承包联产责任制的推行，调动了广大农民的积极性，促使了生

产力水平迅速提高。生产剩余的产生，为引导农民走向市场创造了必要条件。农民收入水平提高又导致城市工业产品的需求增加，从而为国有企业改革创立了条件。3　乡镇企业、私营企业等非国有企业的崛起一方面促进了竞争机制的发挥，另一方面又在一定程度上纠正了不合理的经济结构，从而避免了强行纠正经济结构的成本。4　社会环境因增量改革方式大大缓冲社会阻力而得以保持相对稳定，从而避免因社会动荡而造成不必要的资源浪费和损失。此外，增量改革还起到示范、传播新体制经济潜在信息的作用，有利于人们头脑中旧意识、旧观念的改变及新意识、新观念的确立，从而可节省在变更旧观念、确立新观念方面所需要的实施成本。

(二)改革的摩擦成本

实施成本是克服客观障碍而产生的费用，而摩擦成本可视为因人为(主观)设障而引致的成本。经济体制改革的实质就是改变人们之间的利益关系，在此过程中总会有人受到一定的损失。1　体制改革使一些人失去旧体制下的种种既得利益，既包括权力、地位、特权等少数人才有的利益，也包括“铁饭碗”、“大锅饭”等多数人享有的利益。若这些既得利益者不能从体制转换中得到相应的补偿，他们就会反对改革。2　改革虽说能使绝大数人获益，但也存在相对获益水平高低的问题。从相对收入的角度看，只要有人在社会收入的结构中与他人相比，收入相对水平下降或社会地位相对下降，他们也会反对改革。3　即使考虑“补偿”的因素，人们可以把改革的收益拿来对受损者进行补偿，也不能完全解决问题。首先，补偿应该超过受损者原先的相对收入水平，否则没任何意义；其次，改革是一个总过程，“投入”与“产出”间存在一定时滞，可能使受损者不能及时得到补偿。正因为以上如此，改革是一个“非帕累托改进”，必然存在巨大阻力。这种改革阻力会造成多种形式损失，因这些阻力而造成的经济损失(时间和物质的损失)即为改革的摩擦成本。

如上所述，我国的改革属于增量改革，增量改革不仅减少了我国改革的实施成本，同时有效控制了摩擦成本。原有的体制条件拥有数量众多的受益主体，如果改革一开始就针对旧体制的核心部分(存量部分)，无疑会触及这些既得利益主体，遭受很大阻力，从而产生巨大的损失。摩擦成本的上升可能会阻滞改革的深入，甚至使改革中途夭折。而我国的改革始于体制的部分(以家庭承包责任制的实行和乡镇、私营企业的崛起为表征)，避免了对旧体制核心的直接冲击，从而极大减小了摩擦成本，使改革得以顺利推进。此外，增量改革还能有效缓冲由“投入”和“产出”间的时滞所引致的阻力，因为在增量改革方式下，新体制经济迅速成长会使社会内部产生越来越强的经济实力，能为受损者提供及时的补偿。

社会制度变革的原因篇6

[关键词]春秋战国时代；社会经济变革；社会生产力；经济思想；分解作用

引言

自公元前770年周平王东迁洛阳开始，到公元前221年秦灭六国前夕，是我国历史上的春秋战国时代。在这五百五十多年间，我国社会的各方面都发生了重大变化：政治上，奴隶制度日趋崩溃瓦解，封建制度日趋形成并最终确立；思想文化上，各种学术流派纷纷登场，形成了“百家争鸣”的盛况；经济上，奴隶制经济日益分崩离析，封建制经济逐渐壮大并最终取代奴隶制经济……在所有这些变化中，以社会经济的变革最为突出，也最为彻底。这主要表现在以下几个方面：在土地制度上，以井田制为基础的奴隶主土地国有制逐渐瓦解，以地主阶级土地私有制为基础的封建土地所有制日渐形成并最终确立；在生产方式方面，以奴隶劳动为基础的奴隶制生产方式已日趋以农民和自耕农劳动为基础的封建制生产方式所取代；社会经济制度上，奴隶社会的经济制度正在瓦解，封建社会的经济制度日益形成；与社会经济密切相关的赋役制度亦发生了重大变革。对于社会经济发生如此重大变革的原因，主要有以下几个方面。

一、社会生产力的发展是根本原因

社会生产力的发展是春秋战国时代社会经济发生重大变革的根本性原因。社会生产力的发展是人类社会发展前进的根本动力，社会经济的发展变化也是社会生产力发展的必然结果。春秋战国时代，我国的社会生产力显著提高。这主要表现在铁家具的使用上。据《国语·齐语》记载，齐相管仲曾向齐桓公建议说：“美金以铸剑戟，试诸狗马；恶金以铸锄夷斤斸，试诸壤土。”[1]126这里的恶金是指铁。另外，据考古资料表明，我国最早的人工冶铁产生于春秋时代，其中包括铸造铁农具。如1986年在陕西凤翔秦公大墓及其陵园中，发掘出土了十多种春秋中期的铁锸、铁铲等农具，其质地十分精良，似为生铁铸造。到战国时代，铁农具已大大普及。考古发掘资料证明，在北及辽宁，南到广东，自至山东，西抵四川的辽阔地区，都有战国铁农具的出现，其中还有铁犁的出现。铁农具的使用和普及是农业生产发展史上具有划时代意义的大事，特别是铁犁的出现，更是我国农具发展史上的一项重大技术革新。这极大地提高了农业生产技术，促进了农业生产力发展。同时，牛耕的推广，也是当时农业生产力提高的又一重要表现。《国语·晋语九》记载：“夫范、中行氏……今其子将耕于齐，宗庙之牺为畎亩之勤”[1]278，这是春秋时期使用牛耕的确凿记录。山西浑源出土的铜牺尊和侯马出土的残铁犁更加证明了当时的确存在牛耕。《管子·乘马》篇有“距国门以外，穷四境之内，丈夫二犁(指二头牛所拉之犁)，童五尺一犁”[2]17的记载。在以农业为主要产业的传统农业社会，社会生产力就主要表现在农业生产力及其生产技术上。农业生产技术的提高和生产工具的改进是传统农业社会生产力进步的重要标志之一。况且，当时的手工业生产技术也有巨大的进步：冶铁和铁器制造工艺水平不断提高，春秋晚期楚墓内出土的钢剑实物便是明证；纺织技术、采矿技术等也有巨大发展。社会生产力的巨大发展使得春秋战国时代社会经济中的封建经济因素（在当时主要表现为公田的私有化及私田的增加）日渐增强，最后超过了奴隶制经济因素，从而导致了整个社会经济的巨大变革。

二、经济思想的发展促进了社会经济变革

春秋战国时代社会思想的极大活跃和经济思想的巨大发展是当时社会经济发生重大变革的重要原因。春秋战国时代是我国古代社会思想史上各种思想最活跃、最辉煌的时代。当时，由于社会的巨大变革，各阶级、阶层人士纷纷发表自己的看法和主张，各种学术思想流派纷呈，各种社会思想交融、汇合。

同时，在这个时代，作为社会思想之一大方面的经济思想亦有了重大发展。当时出现的各个学术思想流派都有自己的经济思想和主张。管仲提出“士农工商四民者，国之石民也”[2]67的四民分业论，反应了当时人们对关系国计民生的农、工、商业的重视。各学派思想家都关心社会经济的发展，提出了各自的解决社会经济问题的方案。法家提出富国强兵的思想。《商君书·壹言》说：“治国者，其抟力也，以富国强兵也。”[3]商鞅提倡重农以发展经济，使国富，使兵强。《韩非子·五蠹》篇也说：“夫耕之用力也劳，而民为之者，曰可得以富也”，“无事则国富，有事则兵强。”[4]他们认为富国是强兵的基础，而重农则是富国的根本途径。法家在确立个体农民土地财产私有权的基础上，以赏罚作为督劝人民生产的手段，开辟土地，垦荒聚粟以实仓府、蓄货积，从而达到富国的目的。儒家则反对法家富国强兵、严刑峻法的思想，提出了仁政思想。孟子认为“制民之产”“省刑罚、薄赋敛，深耕易耨”、“勿夺其时”[5]58-67，以保证人民的最低生活需要和农时，再加强教育，以求得民富和社会经济的和谐均衡。道家则倡导“无为而治”，让百姓休养生息，自由发展社会经济。老子主张“无为”、“我无事则民自富”[6]。

这一时期社会经济思想的发展是由于当时社会经济的变动所引起的。然而经济思想的发展却又反过来促进了社会经济的变革向深度和广度发展。如在秦国，秦国利用法家思想进行变法，从而使封建制经济及其生产方式在秦国得以确立，使社会经济的变革最终发展到了质变的程度。形成了社会经济的最大变革。

社会制度变革的原因篇7

关键词：社会革命；改良；动力；社会民主党

近年来有关当代资本主义社会变革问题的讨论，包括近期人们对一些历史问题的重新讨论，暴露出了思想理论界本身缺少理论依托的弱点。甚至马克思主义的方法似乎也成了一个模糊的概念。一些原本属于马克思主义经典作家的真知灼见、并且对我们理解当代资本主义的一些变革进程仍具有重要指导意义的基本观点反而被人们有意或无意地忽视了。本文尝试用马克思的“社会革命”观来理解当代资本主义的一些重大变革问题，以示对马克思主义基本观点的理论价值的重新认识。

一、改良与“社会革命”

引起人们对20世纪资本主义社会变革认识分歧的一个重要问题是对“改良”和“改良主义”的认识。从词的本意来看，意在通过变革而使不完善的事物变得更为完善的“改良”本应是一个褒义之词。不过，正因为改良之词所含有的这种价值判断，它与科学社会主义者对“改良主义”的价值判断发生冲突。于是，“改良”因为“改良主义”而受牵连。例如，20世纪50年代，当时的苏联的现实社会主义者因为反对欧洲社会民主党人的“改良主义”和“修正主义”而把资本主义的一些改良政策以及作为其结果的工人的经济和社会状况的相对提高视为改良主义扩大群众影响的一个途径。其实，同样的逻辑(即无产阶级革命的逻辑)也在很长一个时期里影响了我们的思维，限制了人们对改良的客观认识。

但“改革”或“改良”与“革命”之间的界限并不像某些争议所显示的那样泾渭分明。人们往往要根据它们所指称的内容和形式来予以区别。马克思在其《政治经济学批判》(第一分册)的序言中曾经在总结他的整个思想结论时提出了“社会革命”的概念：“我所得到的、并且一经得到就用于指导我的研究工作的总的结果，可以简要地表述如下：人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适合的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础。物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程……社会的物质生产力发展到一定阶段，便同它们一直在其中运动的现存生产关系或财产关系(这只是生产关系的法律用语)发生矛盾。于是这些关系便由生产力的发展形式变成生产力的桎梏。那时社会革命的时代就到来了。随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革。在考察这些变革时，必须时刻把下面两者区别开来：一种是生产的经济条件方面所发生的物质的、可以用自然科学的精确性指明的变革，一种是人们借以意识到这个冲突并力求把它克服的那些法律的、政治的、宗教的、艺术的或哲学的，简言之，意识形态的形式。”

马克思这里并没有针对具体的社会形态，更没有针对后世的具体社会运动来谈论“社会革命”，而只是从历史唯物主义的基本观点的角度提出一般意义的“社会革命”。正因为如此，他所说的这种社会革命带有普遍意义。在此，马克思事实上明确了“社会革命”的两个不同层次的问题，即社会革命的内容和形式之分。从内容上看，社会革命是指生产关系适应生产力、上层建筑适应经济基础的一系列变革，它既包括了物质领域的生产变革，也包括了表现为法律、政治、宗教等意识形态的变革。也就是说，马克思指称为“社会革命”的那些变革并不是泛泛而言的变革，而是带有某种方向性的变革，是以改变某种既定的生产关系或上层建筑为目标的变革。正是从这种明确的目的性意义上说，它体现了一种“革命”性。但从形式上看，革命性的社会变革并不以单一的形式来实现，马克思所说的社会革命在内容上的这种广泛性也决定了它在形式上的多样性。它既可以是以突变的政治革命(它往往以暴力的形式进行)的形式出现，也可以是以渐进变革的形式出现。虽然马克思没有具体说明究竟哪一种形式占主导，但从他特别强调区分的两类变革中不难发现，严格意义上的社会革命是一个过程而不是一次性的行动。无论是经济条件方面的物质变革还是以“意识形态”的形式表现的法律、政治、宗教、艺术或哲学的变革，显然都难以靠一次政治革命来完成，即使是上层建筑的变革，它也是“或慢或快”地进行的。如果把这种渐进的变革看作是改良的话，那么可以认为，改良是社会革命的一种形式或过程。而且，从历史上看，大部分的变革都是在渐进的形式中进行的。正是这种渐进的变革积蓄了社会突变的力量和条件。事实上，在马克思之后，一些反马克思主义的思想恰恰就是以把马克思的“社会革命”简单归之为暴力的“政治革命”为手法的。

用马克思的这种社会革命观去看待资本主义的发展史，我们可以把19世纪末以后发生在发达资本主义世界的一系列试图克服或缓和资本主义的生产关系所体现的与生产力发展不相适应的因素，并使资本主义的生产力继续保持其创造力的活动纳入到这种广义的社会革命的变革历史范畴中。在此，我们把资本主义制度看作是由两部分基本制度构成的一个整体，一是作为其生产关系总和构成的经济制度，二是作为建立其上并与之相适应的上层建筑构成的政治和法律制度。资本主义社会形态下的社会筝命可以是在这两个不同层面上进行的。而20世纪的资本主义无疑在这两个层面上都经历了一场“渐进的社会革命”。这场革命的前提背景是19世纪末20世纪初自由资本主义作为一种经济制度和怍为一种政治制度面临的危机。危机促进了变革的力量和因素的发展。不过，促进变革的力量和因素是多重的而非单一的。其中，既有主要表现在物质生产过程中的无意识的自发变革因素(它主要体现在资本主义生产的积累方式调整上)，也有主要表现在社会政治生活中的有意识的变革因素(它体现在更为广泛的社会政治变革中)。而且，即使是后者本身，它也是由多重力量构成的，既包括了人们一般所说的以工人阶级为主体的有组织力量，也包括了资产阶级中的精英人物和组织。事实上，作为一个时代的特点，19世纪末20世纪初，许多不同的力量都意识到了传统资本主义的危机，并试图改变它。但不同的力量对改革的目标和方式的选择显然不同，既有试图以超越资本主义的方式来实现的，也有试图在保持资本主义的基本经济和政治制度的前提下通过一些社会关系调整以及民主政治的发展来使资本主义变得更为“人道”的。而且，在最初以超越资本主义为目标的力量中，也既有试图用政治革命的方式来实现的，也有试图通过渐进的改良来为最终的超越积蓄力量和条件的。后者显然又与上述资产阶级阵营中的改革力量在方式的选择上接近，并因此而在实际的历史进程中表现出更多的相互容纳趋势。进步主义和激进主义的交织成为了一个时代的特点。应该说，20世纪资本主义的一系列重大社会变革是在这些力量共同作用下实现的。而从结果来看，改良的力量而非政治革命的力量主导了变革的进程。当然，在此过程中，不同的力量在推动变革的同时，也在改变着自己。

二、社会变革的动力

与上述资本主义社会变革相关的一个重要问题是，这种变革的动力机制何在？在很长一个时期里，由于过于局限于阶级斗争的动力，我们事实上忽视了资本主义作为一种制度内在的变革动力。把马克思所说的社会革命的两种变革形式与20世纪资本主义的社会变革进行对照，不难发现，其中实际上存在两种不同的作用力量。一种是与资本主义作为一种经济制度相联的内在市场动力机制。作为一种自发的力量，它在不断地驱动资本主义的生产组织形式适应变化的生产条件，并由此驱动生产的社会关系适应生产发展的需要。另一种则是不同社会政治力量的相互作用。作为一种人为的过程，它在自觉或不自觉地调整资本主义的生产关系，尤其是矫正资本主义的市场机制的失败之处，并使资本主义的经济和政治制度适应新的社会生产的变化。其中，以下三方面，即资本主义的竞争和积累机制、阶级斗争以及政府的作用是这一动力机制中的三个核心要素。前者主要体现为一种自发的过程，后两者体现为不同社会政治力量的相互作用。

首先，竞争和积累是资本主义不断变革和适应变革的内在动力。

人们常常把资本主义描述为一种为了生产和交换而不顾后果、但却有活力的制度，实质上就是指资本主义作为一种经济制度对生产力发展的适应性。而其关键就在于该制度得以有效运转的核心机制——竞争和积累机制。马克思和恩格斯的以下论断确切地描述了资本主义不断地变革的特点：“资产阶级除非对生产工具，从而对生产关系，从而对全部社会关系不断地进行革命，否则就不能生存下去。反之，原封不动地保持旧的生产方式，却是过去的一切工业阶级生存的首要条件。生产的不断变革，一切社会状况不停的动荡，永远的不安定和变动，这就是资产阶级时代不同于过去一切时代的地方。”的确，不停滞的社会变革本身就是资本主义不同于以往其他制度的一个基本制度特征。这一特征根源于它作为一种经济制度是建立在资本积累的原则基础上的。竞争和积累的需要是资本主义变革的始终的、最强大的动力。作为个体的资产者和作为整体的资产阶级都是如此。作为个体的资产者，他需要在不断的竞争中生存，为此他需要不断地使自己适应变化，无论是主动的还是被动的。在积累过程中，利润既是一种诱惑，也是一种变化的杠杆。它是一种诱惑，因为赢利的可能性是企业主进行再投资的动因；它是一种杠杆，因为投资创造带来变化。因此，马克思把积累视为引领资本主义发展的摩西和先知。竞争和积累的需要驱动了20世纪资本主义生产的不断创新，包括生产过程、企业的组织和积累的战略以及全球市场体系的不断扩展。同样，资本主义的政治和社会关系的不断调整也是以维持资本主义作为一个整体的竞争和积累机制为前提的。

当然，如马克思所揭示的，伴随竞争和积累的同样也有生产的动荡和破坏。不过，20世纪初的经济学家约瑟夫·熊彼特把这种破坏性与资本主义的创新机制联系在一起。同马克思一样，熊彼特强调资本主义是一种变化的体制：“资本主义本质上是一种经济变动的形式或方法，它不仅从来不是、而且也永远不可能是静止不变的。”但他同时强调资本主义的这种变化过程是一个“创造性的破坏”过程，即旧产品、旧程序、旧体制不断地被新生事物取代的过程。产业突变“不断地从内部使这个经济结构革命化，不断地破坏旧结构，不断地创造新结构。这个创造性破坏的过程，就是资本主义的本质性的事实。它是资本主义存在的事实和每一家资本主义公司赖以生存的事实”。此外，熊彼特还强调了理解这一过程的两个方面：一是要从长期的过程而不是某一个瞬间来判断这一过程的意义。二是承认某一个经营战略只是在这个过程的背景下和在这个过程造成的形势中才有它的真正意义。而如果哪一天“资本主义的进化——‘进步’——停止了，或者变得完全自动化了”，它就倾向于使自己变得多余了。也就是说，一旦它失去了这种竞争和积累的动力，它也就失去了它的“职能”。这与马克思关于资本主义积累的动力的分析是一致的。只是熊彼特更为强调这种创造性的破坏对资本主义生产内部经济结构的革命化意义，而马克思更为强调这种破坏所体现的资本主义危机意义。

当然，如下面我们所要谈到的，20世纪资本主义与19世纪的自由资本主义的一个不同之处在于，为了保持作为整体的资本主义竞争和积累机制，国家在更大范围和程度上对资本主义生产的社会关系进行了调整。不过，这些调整的限度在于适应资本主义作为一个整体的竞争和积累的需要。凯恩斯主义政策模式之所以在一个时期里广泛运用，以及与之同时福利国家之所以得到普遍发展，一个重要的原因是它们与资本主义的积累并不矛盾，它们适应了福特主义时代的那种高增长、高积累的模式。它们只是说明，在资本主义社会，对社会的要求往往只有在同时满足了资本积累的需要后才是最可行同时也才可能是功能最大化的。而无论是凯恩斯主义政策方式还是福利国家模式，一旦它们在社会积累方面的功能受到削弱，它们作为一种政策模式的动力也会相应被削弱。所以，在当代资本主义社会，有关后凯恩斯主义以及有关现代福利社会争论中的核心问题依然是它们对社会积累的价值。

当然，作为资本主义变革的动力的竞争和积累机制本身也在资本主义的变革中变化着。这不仅包括资产者之间的竞争环境的变化(这既包括了竞争主体之间的变化，出现了大公司之间、大公司与小公司之间多层次的竞争；同时也包括了竞争空间的变化，越来越多和越来越大的程度上在国家和国际范围内竞争)，也包括积累社会结构的显著变化。后者主要显示为国家对市场的规范和控制从内容到形式的变化，以及国家为资本主义积累提供的服务机制的变化。这些也是我们深化对资本主义发展动力的机制研究不能不进一步深化的问题。

其次，阶级斗争依然是推动社会改革进程的一个有力因素。

在一个阶级的社会里，不同的政治力量之间的作用首先通过阶级斗争的形式表现出来。尽管20世纪资本主义社会的阶级关系和结构发生了明显的变化，渐进的社会变革进程似乎也意味着阶级斗争的意义受到削弱，但从资本主义的两个主要变化过程，即物质生产过程中的积累形式变化以及社会政治关系的变化过程中，人们始终能够看到阶级斗争作为一种有形的和无形的因素所起的作用。第二次工业革命中的阶级分化以及伴随而来的阶级斗争激烈趋势是20世纪资本主义的一系列生产和社会关系调整的原动力。阶级分化和阶级斗争首先促使了资本主义生产积累方式的变化，迫使资产阶级在积累的组织形式中越来越多地把提高劳动者的生产效率作为获取更多剩余价值的主要方式。同时，它也促使国家为了保护资本主义的竞争机制而更大程度地干预劳动市场。20世纪资本主义生产关系的两个最重要变化，即社会生产过程中的资本与劳动之间的关系变化，以及国家作为一种形式上超越具体的阶级的力量对生产以及社会关系的调控，都直接或间接是受阶级斗争的形势驱动的。如果撇开了阶级斗争的因素，人们很难解释推动20世纪资本主义生产组织、政治民主和社会关系的一系列变化因素。

当然，应该承认，与19世纪相比，20世纪资本主义世界的阶级结构显示了明显的变化趋势。尤其是新的中产阶级的产生以及它所造成的工人阶级队伍的分化直接影响了阶级斗争和社会冲突的形式。其中的一个最重要的特点就是阶级斗争和社会冲突被资产阶级政府通过一系列的民主政治形式纳入到了合法的制度框架中，由此而促进了非暴力的改良政治成为阶级斗争的主要活动形式，作为工人阶级代表的工会以及一系列政党组织的活动内容和形式都日益体现了这一特点。阶级斗争从简单的对立发展到了既有对立也有合作的形式，这促使人们从新的视角考虑阶级斗争的作用。同时，承认阶级斗争是20世纪资本主义社会变革的一个有力因素并不意味着所有的变革都能够以阶级斗争来解释，在某些具体的社会冲突中，阶级斗争也不是唯一的因素，甚至不是最主要的因素，种族以及其他不平等因素同样是许多社会冲突中的重要因素。这些因素与传统的阶级斗争的会聚使得现代社会冲突表现出了不同的形式和特点。这方面，20世纪60年代以后发展起来的新社会运动提出了许多值得人们深思的问题。

再者，政府活动日益成为不同政治力量相互作用的集中体现。

与19世纪的自由资本主义相比，国家尤其是作为国家职能集中体现的政府的作用加强是20世纪资本主义变化的一个突出因素。而政府的作用实质上是不同的政治力量相互作用的结果。阶级斗争的新发展，尤其是民主政治从内容到形式上的新变化使得政府日益成为不同政治力量相互作用的集中体现。除了传统的资产阶级政党和利益集团外，一些以工人阶级为主要依托的政党也日益把参与和影响政府的活动作为了主要活动领域。20世纪资本主义世界在生产和社会关系方面的一系列调整在不同程度上显示出政府在其中的作用，而政府的作用方式，包括其调整的方向、政策的选择实质上是不同的利益集团对政府影响的平衡结果。不同的利益集团对政府的作用及平衡方式直接或间接影响了社会变革的进程。

具体来说，政府在资本主义生产和社会关系的变革中的作用主要体现在三个方面。其一，它体现为对资本主义市场机制的消极作用，即人们所说的由其惟利是图的本质所决定的不道德的一面的约束。政府通过对市场的规范，尤其是通过对伴随资本主义生产集中趋势的垄断的限制政策，以及对劳动关系的规范和约束，一定程度上抑制了自由资本主义末期所表现出的无序和动荡加剧趋势。在此过程中，政府将越来越多的社会责任赋予了原本不受或者说不愿受约束的企业。由此而使得作为资本主义生产基本单位的企业不再简单是完全自主的经济行为体，其积累的需求要受一定的社会要求的约束。其二，政府职能的加强一定程度上弥补了资本主义生产机制无能为力之处。如上所述，资本主义作为一种经济制度赖以有效运转的核心是其市场经济中的竞争和积累机制。但这种机制本身对伴随该市场机制出现的一系列社会问题却显得无能为力，这些问题同样有可能危及到资本主义的生产和社会秩序。政府职能加强的另一作用就体现在由国家或政府承担了对许多市场机制本身无能为力的社会问题的责任，如贫困问题、种族以及性别的不平等问题，缓和这些问题的主要责任越来越多地由政府承担了。社会政策体系的建立是其集中体现。其三，政府越来越多地作为直接的行为者参与并直接影响了资本主义的生产过程，从而使得作为一种经济制度的资本主义具有了更大的灵活性和可变性。例如，政府通过其在国家研究和开发机制中所起的不可替代的作用而对资本主义保持其创新机制起了重要作用。同时，政府作为经济的调控者在现代资本主义经济中的日益突出的作用也在不同程度上抑制了资本主义市场的无序状态。它们成为20世纪资本主义积累的社会结构变化的最重要体现之一。

当然，政府在这些社会变革中所起的实际作用是各种政治力量综合作用的结果。在不同国家、不同的历史时期和不同的政治环境下，各种力量之间的相互作用关系决定了政府的实际作用进程和结果。所以莱斯利·里普森强调要注意不同政治体系对于重大变革的吸收能力和完成方式上的重要区别。不同的资本主义发展模式所显示的正是这一进程。但无论如何，我们说资本主义作为一种制度显示了对改革的更大适应能力，这不仅只是就上述的资本主义作为一种经济制度其竞争和积累的动力作用而言的，同时也是指资本主义的民主政治对不同阶级以及阶级冲突的吸纳机制，而政府的作用越来越成为其中的一个核心环节。

三、欧洲社会民主党与渐进的社会变革

讨论当代资本主义的社会变化，尤其是欧洲社会的变化时，不能回避对欧洲社会民主党的历史作用的评价。但过去人们主要是从社会民主主义和社会民主党与社会主义运动的关系的角度看待该问题。而如果以马克思的社会革命观来看待这一问题，或许能够对社会民主党的历史作用有一个多层面的理解。

首先需要澄清欧洲社会民主党与欧洲资本主义变化的关系问题。人们常常把欧洲社会民主主义和欧洲社会民主党与两个进程联系起来，一是福利国家，二是民主政治。一些说法甚至直接就把福利国家看作是社会民主主义政治的产物。其实，从发达资本主义国家社会政治秩序的变革，以及福利国家的演进历史中我们看到，福利国家的形成及其意义只能从20世纪调控资本主义的形成历史中才能得到更好的理解。而调控资本主义作为一种时代产物，是多重因素的综合作用的结果，其中包括了生产的社会化发展的客观需要，社会矛盾和阶级斗争的发展，以及20世纪上半叶客观的历史环境。即使从思想和政治渊源的角度来看，它也是多种思想和政治运动共同作用的结果。至少我们可鉴别出社会自由主义、社会民主主义以及基督教民主主义，以及与之相联的资产阶级进步主义者、社会民主党以及欧洲一些国家的基督教民主党对这一进程施加的不同影响。福利国家的出现本身事实上是这些不同力量之间妥协的结果。这种妥协也显示了一种政治共识。其共同的基础在于认同需要政府在国家经济、政治和社会生活中承担更大的责任，需要平衡不同的社会集团的需求。

当然，这些不同力量在思想和政策方面也存在不同的倾向，它们通过各国战后围绕政府的具体职能发挥、社会政策的基本原则以及民主政治的斗争反映出来。一般来说，包括社会民主党在内的左翼政党更为强调社会的平等，并由此更为强调变革现存的生产和社会秩序，更倾向于强调国家扩大对经济和社会事务的直接控制，以及调节社会关系的再分配政策。在社会政策方面则更为强调基于“公平”原则的普遍主义政策。而自由主义或保守主义政党更为强调个人的自由和机会的平等，更为强调尽可能利用市场的功能，在社会政策方面更倾向于选择基于“效果”的更为严厉的资格限制政策，更为强调“对个人的激励机制”，由此强调资格限制和个人贡献。正因为如此，在一个时期里，高税收、高福利的大政府几乎成了社会民主党政策的象征。也正是从这一意义上说，欧洲社会民主党通过它们的活动影响了一个时代的欧洲福利国家建设。

从民主政治意义上说也是如此。欧洲社会民主党在20世纪最终走向改良主义道路本身就是民主政治发展的产物。在19世纪末20世纪初民主政治发展的新形势下，欧洲社会民主党普遍选择了改良主义道路。但在参与民主政治的目标和方式上，社会民主党经历了一个变化的过程。一个总的趋向是日益淡化了早期的社会主义目标色彩，而进一步融入到了资本主义民主政治的过程之中。不过从另一个角度来看，它们却由此强化了自己作为现实世界的改革者的地位，因为这种转变本身使它们成为了稳定的执政力量。与欧洲社会民主主义相联的“大政府”时代就是这种影响的最主要体现。从这一意义上说，欧洲社会民主党通过使自己融人民主政治而在一定意义上改变了资本主义，尤其是通过社会关系的调整和一系列的政府的经济民主活动而改变了现代政治的议程，其直接结果就是使资本主义变得更为“人道”了。

不过，在判断欧洲社会民主党以及渐进的社会革命的意义时，马克思主义的分析方法并不是以德德为主要尺度。尽管马克思主义对资本主义的批叛同样也包含了道德的批判意义，但无论是马克思还是恩格斯，都反对仅仅根据道德的理由来批判资本主义。恩格斯在《反杜林论》中曾经批评了那种根据分配或出于道义的愤怒谴责资本主义的做法。“一个社会的分配总是同这个社会的物质生存条件相联系，这如此合乎事理，以致经常在人民的本能上反映出来。当一种生产方式处在自身发展的上升阶段的时候，甚至在和这种生产方式相适应的分配方式下吃了亏的那些人也会欢迎这种生产方式。大工业兴起时期的英国工人就是如此。不仅如此，当这种生产方式对于社会还是正常的时候，满意于这种分配的情绪，总的来说，会占支配的地位；那时即使发出了抗议，也只是从统治阶级自身中发出来(圣西门、傅立叶、欧文)，而在被剥削的群众中恰恰得不到任何响应。”只有在这种生产方式已经在没落的时候，“这种越来越不平等的分配，才被认为是非正义的，只有在这个时候，人们才开始从已经过时的事实出发诉诸所谓永恒正义。这种诉诸道德和法的做法，在科学上丝毫不能把我们推向前进；道义上的愤怒，无论多么入情入理，经济科学总不能把它看作证据，而只能看作象征。相反地，经济科学的任务在于：证明现在开始显露出来的社会弊病是现存生产方式的必然结果，同时也是这一生产方式快要瓦解的征兆，并且在正在瓦解的经济运动形式内部发现未来的、能够消除这些弊病的、新的生产组织和交换组织的因素”。这一论断清楚地表明，马克思主义对一个社会制度的价值判断主要根据其生产关系与生产力、上层建筑与经济基础的是否适应，而不是所谓的分配或道德。依据马克思主义的基本方法，对渐进的社会变革的意义(或者说对社会民主党的历史作用)判断的根本依据只能是它导致了资本主义的生产关系的哪些变化，这些变化是否适应或促进了生产力的发展，或者说是否实现了社会革命所追求的使生产关系或上层建筑适应生产力或经济基础的目的。或者说，这种变革究竟能够改变资本主义生产关系中哪些因素，哪些因素是不可变的。

由此我们认为，20世纪资本主义社会变革从多个层面改变了19世纪的自由资本主义所导致的社会基本矛盾激化趋势。从生产的组织来看，它从资本的构成、生产的空间和规模、企业的组织形式和积累战略、生产的市场空间、生产过程中的控制关系等各个方面改变了自由资本主义的生产组织方式，适应了现代生产力的发展要求。而在社会关系方面它通过劳动关系的改革、国家对经济以及生产过程的调控等方式改变了资本积累的社会结构，一定程度上矫正了资本主义生产的无序状态；它通过社会冲突的协调制度和政治民主化将19世纪末20世纪初的那种趋于激化的阶级冲突纳入到资本主义的民主制度框架之中。同时，它通过国家承担更大社会职能的方式，尤其是通过社会政策体系在一定程度上弥补了市场机制的失败。也正是这些变革使得20世纪的资本主义在保持资本主义作为一种经济制度赖以成立的竞争与积累机制的同时，一定程度上弥补了其不道德的一面。

社会制度变革的原因篇8

面对苏联无产阶级被颠覆、社会主义制度被推翻、共产党被解散、联盟被肢解，资本主义全面复辟，也就是我们简称为苏联演变这样的世纪性事件，不同阶级、不同政治派别看法和态度截然不同。这是因为有关社会主义和资本主义两种制度斗争的命运问题，涉及到各个阶级的根本利益，从不同的阶级立场出发得出的结论不同，这是十分自然的事。西方垄断资产阶级政治家、思想家对于苏联的演变无一不报以欢呼。从十月革命胜利、世界上出现社会主义制度之日起，他们一直把消灭社会主义作为自己的根本任务。然而十四国武装干涉没有能把年轻的苏维埃政权扼杀在摇篮里，希特勒法西斯挟大半个欧洲的军事实力进攻苏联都没有能摧垮社会主义制度，今天在戈尔巴乔夫之流的积极配合下，他们不费一兵一卒，就实现了梦寐以求的颠覆社会主义的夙愿，怎么能不欢欣鼓舞、弹冠相庆呢！美国总统布什宣布，这是“民主和自由的胜利”，而前国家安全助理布热津斯基则声称这是共产主义的“大失败”。庆贺的心情，溢于言表。欢呼之余，他们并没有忘记戈尔巴乔夫的功劳。尽管戈尔巴乔夫由于背叛了社会主义、出卖了祖国而遭到了苏联人民的唾弃，被钉在了历史的耻辱柱上，但西方政要和舆论却一致赞扬戈尔巴乔夫，并授予他“和平奖”！这是对戈尔巴乔夫叛徒行径的奖赏。

对无产阶级和劳动人民来说，苏联的演变是国际共产主义运动史上最大的悲剧、世界社会主义事业最严重的挫折。这是一个令人痛心疾首的事件。苏联的演变虽然不能改变社会主义必然取代资本主义这一历史发展的总趋势，但也不可否认，它使得世界社会主义运动进入低潮，作为对历史的反动，它大大延缓了历史的进程。然而坏事也可以变成好事，关键是要既认真又科学地总结教训。实际上，凡是有政治头脑的人都在震惊之余思索着苏联演变的原因—为什么看起来那么强大而牢固的苏联共产党和国家政权竟会未流血抵抗就顷刻瓦解？

苏联、东欧变化的原因是多方面的，有外因也有内因。外因是变化的条件，内因是变化的根据。苏联、东欧之所以发展到今天这样的程度，确有西方敌对势力推行和平演变战略的因素，但是归根结底，是苏联、东欧党的领导者推行了一条错误的路线，错误的方针和政策，严重脱离了群众所造成的。国内的因素，还是起到了决定性的作用。

东欧、苏联的演变不是偶然的，戈尔巴乔夫“新思维”那一套也不是一下子产生的，从思想政治渊源来说，可以追溯到赫鲁晓夫时期。赫鲁晓夫的苏共20大的秘密报告，全盘否定斯大林，否定马克思列宁主义的阶级斗争和无产阶级专政学说，鼓吹什么“全民党”、“全民国家”，把党和人民的思想搞乱了。思想教育也名存实亡。苏联今日的演变，从赫鲁晓夫时期已开始埋下了种种危机。

东欧剧变、苏联解体，说到底，是因为执政的共产党也有问题，背弃了工人阶级先锋性质，不再坚持马克思主义的指导思想、共产主义的目标、为人民服务的宗旨和民主集中制的组织原则，因此才导致政治路线和一系列方针政策的错误。

世界上第一个社会主义国家在戈尔巴乔夫手里搞垮了。苏联的基础设施、工业基础都比较雄厚，资源丰富，人民的文化素质也很高，但眼看着解体了，搞成今天这个样子，最根本的原因就是戈尔巴乔夫背弃了马克思列宁主义、社会主义的基本原则，包括取消党的领导、抛弃无产阶级专政。这个教训深刻得很哪！

一、背离改革的社会主义方向是苏联演变的根本原因

苏联曾经是能与美国抗衡的社会主义强国，为什么近几年来会陷入经济、政治和社会的全面危机，并迅速向资本主义演变呢？根本原因在于戈尔巴乔夫执政后实行全盘西化的政策，背离了社会主义方向，

改掉了社会主义道路，改掉了无产阶级专政的国家性质，改掉了共产党的领导，改掉了马克思列宁主义的指导。

（一）改革走偏方向的大体过程

戈尔巴乔夫是1985年3月当选为苏联共产党总书记的。应该承认，在戈当权前，苏联社会中积累的问题已经成堆。斯大林建立的高度集中统一的政治经济体制，在30年代至40年代能够比较充分发挥其特点，保证了在资本主义包围下单独一国建设社会主义，和在外敌入侵的特殊环境下，能够集中使用有限的人力、物力和财力，在较短时间内高速度地进行社会主义建设，使苏联从一个落后的农业国变为先进的工业国。但在卫国战争结束后的和平发展的环境里，这种体制的弊端则愈来愈清楚地显示出来：具有很强的强制性，缺乏生机和活力，易于疆化。在经济体制上表现为：实行高度集中的部门管理体制；实行排斥价值规律的指令性计划经济，实行行政手段为主的管理方式。在政治体制方面则表现为：实行高度集中的以党代政的党领导体制；实行自上而下的干部委派制；民主太少，缺乏有效的人民监督体制；在意识形态和国家精神生活上盛行个人崇拜。对于这种政治经济体制的弊端，是应该改革的。只有改革了这些弊端，社会主义制度的优越性才能充分地发挥出来。赫鲁晓夫和勃列日涅夫执政时，都曾经进行过改革，其弊端没有得到根本的改变（在对斯大林个人的评价上赫鲁晓夫曾企图全盘否定）。这种体制到了80年代更不适应生产力发展的要求，生产效率低，耗费大，补贴多，技术进步缓慢，生产结构畸形，发展速度不断下降。50年代国民收入年均增长率为10％，60年代为7％，70年代为5％，80年代头五年就降至3%.这就使得苏联与西方发达国家的经济、技术差距越来越大，苏联面临沦为世界二等国的境地。还有，社会上消极现象丛生，社会道德开始堕落，酿酒、吸毒和犯罪开始滋长、发展。党风严重不正，出现了无视法律、以权谋私、贪污受贿、阿谀奉承和歌功颂德的现象。还有一大批历史冤、假、错案未平反，迫害者离心力在增大。民族矛盾一直存在，民族动乱时起时伏，只是在高压政策下没有形成全国性的大骚乱而已。在对外关系上，由于执行了一系列错误政策，甚至出兵侵占他国，苏联社会主义形象受到损害。面对这种状况，戈尔巴乔夫上台后提出全面改革的方针，应该说是有积极意义的。但是，从6年来的实践来看，戈尔巴乔夫的政治、经济改革均未取得预期成效，反而使社会政治经济形势更加恶化。究其原因，就在于改革没有坚持社会主义方向，搞全盘西化。

社会制度变革的原因篇9

而实际情况是近年来乡镇改革徘徊在“弱化”或“强化”之间，其实质是大多数人对乡镇基本功能和地位从根本上认识不清楚。法国著名政治思想家托克维尔在《论美国的民主》中指出：乡镇组织是构成一个国家的制度状况的基础，在没有乡镇组织条件下，一个国家虽然可以建立一个自由的政府，但它没有自由精神。因而他得出的结论是与乡村自由制度相联系的乡镇精神，是美国民主的基础和灵魂。无论从那个方面论证，可以肯定的是乡镇社会的民主化，对于整个社会的现代化和民主化都具有深远的影响。基于此，本文将乡镇改革放在新农村建设的背景下加以分析，通过我国乡镇改革的原因、现状和成果分析，从新农村建设角度认识如何建构现代化的乡镇行政管理体制，使中央自上而下的行政交流系统与乡村治理实现有效对接。如果仅将乡镇改革定位于“撤并乡镇、精简机构和裁减人员”这种低层次的循环改革，而不从乡镇职能和机制上转变，很有可能使乡镇改革再次陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈中。新农村建设推动下的乡镇改革，最终目的是逐步解决我国乡镇中“事权”与“财权”失衡，使乡镇真正成为服务“三农”的政府，促进我国基层民主建设不断深入。乡镇工作处于压力型体制下（叶贵仁，2008），由于乡镇“事权”过于沉重和乡镇人际关系的影响，乡镇改革的结果使许多乡镇变通执行上面政策，因而我们看到许多合并乡镇的地方，被合并的乡镇又重新以办事处名义堂而皇之存在的现象。

一、我国乡镇改革的成因分析

（一）我国的乡镇改革历程

我国的乡镇改革工作在改革开放的初期已开始，主要是作为政府机构改革的配套改革，目的是为了缩小县政府的管理幅度，减轻财政负担，适应我国城乡经济发展的要求。乡镇改革的体制取向是由官本位体制向民本位体制转变，由于各种原因，我国历次乡镇改革的结果使乡镇数量在减少，但官方权力不断得到强化，而民间权力却不断弱化。

从表1中可以看出，我国乡镇个数由1986年的71521个减少到1992年的48250个，再减少到2004年的36952个；同样在2002年前，乡的数量也在不断减少，每年平均减少2%左右。而镇的数量则保持稳定增长，增长速度在3%左右；从1986年的9755个增加到1992年的14135个，再增加到2002年的19811个。但从2003年开始，乡镇数量都开始减少，2003年比2002年乡的数量减少了803个，2004年比2003年减少659个；而镇的数量2003年比2002年减少223个，2004年比2003年减少了417个。从表1中可以看出，2004年一年有1026个乡镇被撤并，而2005年则有1076个乡镇消失。

我国大规模撤并乡镇是在政府主导下进行的，2001年民政部下发了《关于乡镇撤并工作的指导意见》，对全国正在开展的撤并乡镇工作进行指导。而中央2004年1号文件则对撤并乡镇提供了政策支持，要求“进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制”。同时，中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议中，提出要“巩固农村税费改革成果，全面推进农村综合改革，基本完成乡镇机构、农村义务教育等改革任务。”由于中央政策风向标的影响，地方政府开始大力推进撤并乡镇工作。

云南省2004年8月提出，到2005年12月全省乡镇总数在原有基础上减少15%左右；而四川省成都市2004年9月在乡镇区划调整中，将乡镇数由316个减少为240个，减少24%；甘肃庆城县乡镇由撤并前20个变成15个，减少25%。从统计数据看，成效是有的。民政部提供的数据显示，全国撤并乡镇精简机构17280个，裁减财政供应人员8.64万人。但从实际效果来看，并没有达到预期的目的。2005年新一轮乡镇改革又掀起，汲取过去乡镇改革的经验，2006年初，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出：“2006年，在全国范围内取消农业税，通过试点、总结经验，积极稳妥地推进乡镇机构改革，切实转变乡镇职能，创新乡镇事业站、所运行机制，精简机构和人员。要按照强化公共服务、严格依法办事和提高行政效率的要求，切实加强政府社会管理和公共服务的职能。”2009年，中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发《中央机构编制委员会办公室关于深化乡镇机构改革的指导意见》。这标志着，新一轮乡镇机构改革全面启动，而完成这一艰巨任务的时间表也已划定——2012年基本完成乡镇机构改革任务。

（二）乡镇改革的原因分析

1.农村税费改革是乡镇改革的直接原因

农村税费改革取消了农业税，农林特产税及“三提五统”等各种各样的收费和摊派，使农民负担减轻。农业税取消后，乡镇干部减少了大量催粮催款等任务，新农村建设的任务和中央惠农政策的落实，要求基层政府转变职能和工作重心。过去乡镇机构扩充和膨胀过程中的突出问题凸现出来，乡镇财政根本无法承担原有的机构和人员，这确是一个现实问题。撤并乡镇没有什么不妥，也应该是情理之中的事，通过缩减乡镇巨大的行政运转成本，达到巩固税费改革的成果。税费改革通过取消税费和加强政府间转移支付来实现基层政府财政公共管理和公共服务职能，力图将国家—农民的“汲取型”关系转变为“服务型”关系。因而转变基层政府职能则是必然的选择。

2.地方政府的大力推动成为乡镇改革的直接动力

随着农业税的取消，我国农村税费改革已经进入农村综合改革的新阶段，而地方政府机构改革也渐次推开，乡镇改革作为地方政府机构改革的重要组成部分，在新农村建设和服务型政府的要求下，地方政府大力推动乡镇改革。（1）地方财政困难，通过撤乡并镇减少干部数量，节约开支。乡镇财政困难使得乡镇工作中心由“抓发展促稳定”变成“抓工资保稳定”，通过撤乡并镇减少干部数量，节约开支，导致乡镇组织的自利性目标在一定程度上取代了公共目标。（2）推动小城镇进程许多地方政府通过规划，借乡镇改革之机推动小城镇建设，一些地方的实践证明，确实在一定程度上可以推动小城镇建设，推动农村城市化进程。但必须避免人为因素，而去“造”小城镇。（3）我国长期形成城乡分治体制的影响我国长期形成城乡分治体制一直持续到今天，省、市财政属于城市财政；县级财政一半属于城镇，另一半属于农村；但乡镇财权两条腿都是站在农村，但其使命是为城市服务。因而乡镇政府过去主要职责不是服务农村，而是“三要政府，”要钱、要粮、要命，即收取税费、定购粮和计划生育。因而“三乱”问题突出，这是导致国家实行税费改革的主要原因，如今税费改革后，农民负担相应减轻，地方政府总要有人来承担过去“三乱”的责任，乡镇政府作为一级政府过去的主要任务是完成这项使命，当然也是承担这项责任的理想人选，成为改革的对象也就不足为奇。要解决我国长期形成的城乡分治体制，必须破除城乡二元结构，它是一项事关全局的系统工程，涉及到户籍身份制度、社会保障制度、就业制度、公共服务制度以及公共教育制度等方面，要有步骤、分阶段的有序实施。从一些相对容易、阻力较小的制度问题入手，有序改革其他相关体制因素，逐步形成全局效应，真正建立城乡平等的新体制，最终解决“三农”问题，为新农村建设提供良好的制度保证。

3.新公共管理运动的推动

20世纪90年代，新公共管理运动出现，提出从规模、管理体制和运行体制方面，对政府进行改革，特别是在人事方面进行实质性的变革。美国的“重塑政府”运动，其重点对地方政府的改革，无疑为我国20世纪90年代进行机构改革提供了强大的国际经验支持，转变政府的服务模式，其方向是缩小政府规模，减少政府活动范围。我国社会主义市场经济逐步建立，从政治上要求改变上层建筑中对经济基础发展的不利因素，因而在国家、省、市、县机构改革的前提下，对乡镇机构进行改革也成为必然的选择。

4.新农村建设对我国乡镇改革提出更为迫切的要求

如果说税费改革是“公共财政反哺农村”的开始，那么新农村建设则是用几十年我国经济建设的成就实行“工业反哺农业”。新农村建设不仅是我国现代化进程中的重大历史任务，也是我国社会主义建设的一个重要阶段。因而乡镇改革不仅起到服务“三农”的作用，更重要的是为深化农村体制改革和社会主义新农村建设提供制度保障。

二、基于新农村建设背景下乡镇改革的讨论

我国乡镇改革的成果除上面所说精简大量人员，压缩机构，节约公共财政，大量资金投入到“三农”上来，同时也在一定程度上改变了过去乡镇的吃饭财政。

（一）乡镇改革的成果

1.乡镇改革导致乡镇机构设置发生重大变化

乡镇的党、政、人大在机构上合署办公。主要领导兼职，减少领导职数，减少过去政出多门、相互扯皮现象，提高行政效率。一些省推广乡镇党委书记`和镇长一人兼的做法，精简机构，精干队伍，提高服务职能。过去乡镇机构设置多达十几个，现在设置2～5个，强化服务功能，弱化管制功能，这些都是应该肯定的。对传统的七站八所实行职能分解，公共服务职能上升到县级业务部门，一些职能实行市场化运作，从而突出其公共服务功能，如对乡村中小学调整布局。

2.乡镇改革使乡镇财政结构发生根本性变化，乡镇财力大幅度下降

由于税费改革之后，设立中央税费改革转移支付补助，特别是中西部地区乡镇财力结构发生明显的结构性变化，其中最主要的变化就是预算外收入减少和预算内收入增加。可概括为预算内对预算外的替代，替代效应最为显著的是乡镇政府，原因是税费改革取消的基本上都是乡镇政府过去的收费项目。同样由于转移支付不足以弥补原来三提五统收费，造成乡镇财力下降，其显著特点是除工资有了基本保障，其他一切都要靠借债来度日。许多乡镇政府由过去向农民收取税费变为借钱和向上“跑钱”，从而使乡镇政府更加依赖于上级政府，其服务“三农”职责大打折扣。为了生存和发展，许多乡镇主要工作就是争取上级财政支持，从而使乡镇的公共服务职能不断弱化。

（二）撤并乡镇对当前我国社会产生的影响

1.有利于社会主义新农村建设的进行

过去乡镇的主要任务是完成收取税费，定购粮和计划生育工作，其服务农村职能较弱，乡镇通过机构改革，强化其服务农村的职能，非常有利于目前我国正在进行的社会主义新农村建设。可以说，乡镇机构改革和职能转变，直接关系到新农村建设的成败，不管多好的政策，最终都是由最基层政权——乡镇来具体实施，如果没有乡镇职能的变革，没有乡镇改革提供的制度保证，社会主义新农村建设将很难进行。

2.撤乡并镇，推动小城镇建设，加快农村地区的城市化步伐

2005年的全国总人口是13.08亿，城市人口为5.62亿，也就是说城镇化率为43%。目前甘肃省3～4万人口规模的镇大量存在，只要经济在发展，基础设施水平达到一定水平，这些镇就可以变成城市。如陇东的驿马镇，由于非公有制经济的发展，形成以白瓜子加工为主的外向型经济，每年出口产值3000万元左右，已经成为庆阳市一个有相当规模的城市。只要我们调整城市标准、规划有序、引导有方，乡镇改革过程会加快农村地区的城市步伐，反过来又带动周边农村的发展。

3.增强乡镇的服务功能，淡化其官本位体制

由于乡镇在目前我国行政机构中处于最底层次，农村社会发展的好坏与乡镇有直接关系，过去乡镇的“三要政府”，其服务“三农”的功能几乎没有发挥出来，因而这次乡镇机构改革在税费改革和新农村建设的双重要求下，目的是提升乡镇的服务农村职能。重点是强化乡镇政府的公共服务和社会管理职能，按照相关资料统计，农村的“三留守”问题特别严重，有4000万留守儿童，2700万留守妇女，以及数量巨大的老人，这是影响农村稳定的大问题，也是乡镇政府工作的重点所在。

（三）乡镇改革对社会产生的一些负面因素

1.由于撤并乡镇导致乡镇行政权力的辐射范围增大，农民办事多跑路，感到一些不方便。撤并乡镇一定程度上削弱了乡镇的服务农民能力，笔者最近下乡调研时，许多农牧民反映到乡镇办事不方便，甚至还要住宿。

2.由于大规模合并中小学，使农民子女上学困难增多，许多学生住校，实际上是把小学生集中起来，小学生苦不堪言，农民负担反而加重了，增加了农民承担的教育成本。这些都是现实性的问题。

3.由于乡镇大量精简人员，被精简人员的不稳定可能影响整个社会的稳定。

三、乡镇改革的目标是实现乡镇功能、机制的转变

（一）乡镇功能的定位

目前我国社会主义市场经济体制的初步建立和完善，乡镇作为最基层的政府组织，已明显出现诸多不适应的环节，其功能被定位在城乡分治的二元体制框架下间接为城市服务，乡镇围绕城市运转，以城市为出发点和最终落脚点。实际上乡镇这个最基层政权的真正使命应该是为农村服务，而不是为城市服务。过去乡镇的主要任务是把八亿农民固定在农村有限的土地上，从农村、农业和农民身上尽可能汲取资源，用来支撑在城市开展的工业化，这种状况从建国以来一直持续到2002年才有所改变。建国后要快速推进工业化进程，增强国家的实力，必须以剥夺农村来支撑城市的发展，这在当时是没有办法的选择。在这种大背景下，乡镇功能定位在为我国城市化、工业化服务，经济体制上的这种二元结构，使国民经济比例失调和城乡发展失调，成为经济增长难以持续的主要原因。同时使整个社会形成两个不平等的社会群体，导致社会失调，成为我国社会不和谐的根源。国家集中资源发展城市，结果使城乡对立严重，大量农民涌入城市，引发严重社会问题。每年春节的农民工返乡和节后外出成为全社会共同关注的问题。为此，中央在“十一五”规划建议和新农村建设中提出“工业反哺农业”和“城市支持农村”的基本方针，从而使我国城乡关系发生历史性变化，乡镇政府的功能定位和改革目标问题日益凸现。因此，目前乡镇改革不能离开新农村建设这个大背景，乡镇改革要立足于新农村建设进行职能定位，因为新农村需要乡镇治理实现变革，重塑政府与市场和社会的关系，转变政府职能，培育社会自治组织力量，提高社会自我管理能力。

（二）乡镇政府的功能应当是为农村居民提供各类公共服务和公共设施

乡镇改革的目标是实现功能转变，为农民提供各类公共服务和公共设施，为此，乡镇改革最重要的就是转变职能和加强服务。有些地方以行政命令定指标，进行乡镇撤并，其合理性何在？我认为，乡镇改革的功能定位是为农村服务，不能真正做到乡镇功能重建，就有可能与建设社会主义新农村的方向背道而驰。实际上目前撤并乡镇大多只停留于形式上，既没有真正减轻财政负担，也没有完全实现乡镇功能重建。如果不实行功能、机制的转变，乡镇改革就会重蹈过去机构改革的旧路。我在一些改革的乡镇看到，在被撤并的乡镇设立一个乡（镇）办事处，用办事处取代原来的乡，这种情况相当普遍，因而形成乡镇机构精简了，人员和支出并没有减少，大多数地方“撤并机构，人员合并或遣散，工资照发，买断工龄，补交社保”，这都证明乡镇改革中过分强调减人减支，而忽视了职能和机制转换。

乡镇改革固然要考虑财政约束，但乡镇管理体制改革并不简单，不是把人员精简下去乡镇管理体制就变好了，这牵扯到治理结构方面的问题。同时还要改革乡镇政治体制，合理划分乡镇权力，规范乡镇政府行为。根据具体情况适当精简乡镇政府机构和人员，转变乡镇政府职能。在乡镇政府改革问题上，还存在不少不容忽视的共性问题，如精简机构、减少财政开支、提高乡镇政府效率还不明显。深化乡镇政府改革必须从这些问题入手，有针对性地进行政策设计。在乡镇改革的理论指导上，要突破传统的“小政府、大社会”的理论认识，寻求一种适合乡村社会发展、满足乡村社会需求的适度规模政府。在具体的政策设计上，要针对乡镇政府事权与财权不相匹配的问题，合理确定乡镇政府的事权与财权。注意实现乡镇政府从积极行政到消极行政的转变。改革必须坚持权责一致，赋予乡镇履行职能必要的事权和财权。长期以来，由于事权和财力的不相匹配，导致乡镇权力没多大、责任却无限大，严重影响了乡镇的正常履职与运行，也无法保证乡镇的正常运转。

同样在乡镇职能是什么都还没有完全清楚的情况下，乡镇管理体制改革带有很大的盲目性，过分强调撤乡并镇，反而削弱了农村的管理和建设，也造成国有资产新的流失。因为乡镇政府具有自身的合法性基础，有社会民众对政治权力的认同和支持。无论是从政治基础、行政基础、现实社会需求，还是从《宪法》和相关法律来看，乡镇政府都具有自身存在的合法性。但这并不表明乡镇政府是随意的、不受限制的，其规模必须有一个合理限度。就当前中国乡村社会的基本现实看，要根据人口、地域、管理技术与管理资源、机构与人员以及财政规模等标准来改革乡镇政府，通过优化组合这些因素来提高乡镇政府的管理能力和服务能力，使乡镇政府能够有效满足乡村社会的公共需求。由于中国各地地理状况和经济社会发展水平差异较大，应该赋予乡镇政府自，由乡镇政府本着提高管理能力和服务能力、有效满足乡村社会公共需求的原则，去探索建立适应本地实际情况的乡镇政府模式。村民自治制度不完善也是乡镇职能转变的一大制约因素，由于村民自治步伐远远跟不上农村形势的发展，许多本来应在村一级解决的问题都变成了乡镇干部的事。在这种情况下，即使完成了乡镇机构改革，乡镇政府还是“无限政府”，乡镇干部还是“万金油干部”，难以从根本上实现政府职能的转变。

社会制度变革的原因篇10

一、经济转轨过程中社会成本的必然性

经济转轨的社会成本，指的是从传统计划经济向市场经济转变过程中由于体制转换所造成的相关经济损失，以及经济和社会震荡造成的一部分社会成员经济利益的损失和福利的相对降低。经济转轨的社会成本是与经济转轨过程的特点密切相联的。因此，对经济转轨的社会成本必然性的认识取决于对经济转轨过程的认识。

向市场经济转轨首先是财产制度的转变，社会主义市场经济体制必然要求改革传统的所有制结构和形式（国家所有制占绝对统治地位），逐步形成以公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的所有制结构和实现形式。转轨过程中的财产制度多元化虽然并不排除增量资产所有制的多元化，但考虑到改革前绝大部分经济资源由国家控制，所有制多元化的主要形式必然是存量国有资产的产权改革。因而，存量国有资产的产权改革就成为所有制多元化的一个关键性问题。国有资产产权改革过程进行得如何，很大程度上决定着经济转轨成本的大小。如果国有资产的产权改革能够公正、合理、有效地进行，符合广大人民群众的利益和要求，改革的社会成本就比较小；反之，改革的成本就比较大。

经济转轨意味着企业制度的根本变革，即从传统国有企业变为产权明晰、机制灵活、自主经营、自负盈亏的现代公司。在这一过程中，原国有企业的大量冗员和过重的社会福利负担必须从企业中剥离出来，否则，改革后的企业仍无法获得平等的竞争条件，也无法参与市场竞争。不仅如此，许多经营不善、资不抵债、长期亏损、扭亏无望的企业还会依法破产。但是，国有企业剥离过重的福利负担，必须依赖一套完善的社会保障和社会救助制度。然而，市场经济所要求的社会福利制度与我国计划经济时代的国家福利制度完全不同，本身也处于改革和形成之中，不可能是完善的。于是，社会福利制度改革与国有企业制度改革交织在一起，使一部分社会成员的社会保障问题变得相当尖锐，从而严重影响这部分社会成员的利益，并引起他们对改革政策的抵触，造成较大的经济转轨成本。

经济转轨意味着打破计划经济时代的平均主义的分配机制，建立与市场经济相适应的激励机制和分配制度，从而使人们所得与其能力相一致，以激励人积极地劳动和工作。市场经济的分配原则是对平均主义原则的否定，必然造成社会成员之间收入上的差别。但如果这种差异过大，或者收入差异的形成并非由于诚实劳动所致，而是由权势地位、人为政策甚至违法犯罪等因素造成的，那么，社会成员对分配不公和贫富差异问题就会更加敏感，就会产生抵制改革的消极因素。这个问题若不及时妥善解决，会极大影响公众对转轨过程的认同与支持，进而形成转轨成本。

经济转轨意味着资源配置方式和国家作用的转变。市场经济要求由市场机制充当资源配置的主角，由经济主体自行决定生产、投资、消费等活动。与计划经济比较，市场经济中国家的作用方式大大改变了，从资源的直接控制者和垄断者变为资源配置的间接参与者和调节者。这种转变也意味着许多国家机构及其成员要失去以往的权力和利益。在这种权力转换和重新配置过程中，也可能发生、权钱交易等对权力的滥用现象。因此，在经济转轨过程中，如何使垄断权力和垄断利益的社会化、市场化过程阻力最小，同时又兼顾社会公平和社会利益，也是影响经济转轨成本的重要因素。

二、经济转轨的社会成本及其主要表现

上述分析从理论上说明了经济转轨及其成本的必然性。中国以及其他原计划经济国家的经济转轨实践，也都证明了经济转轨成本是不可避免的。这种成本主要表现为：

大规模下岗失业。经济转轨型失业问题与国有企业改革问题是一个问题的两面。由于传统国有企业大多人员过剩，在企业破产、兼并、改制过程中，必然会有许多人从企业分离出去，造成大规模失业下岗的问题。而当失业规模达到一定程度又缺乏完善的社会福利制度来缓解矛盾时，失业问题就会引起社会的动荡和危机，如俄罗斯和某些东欧国家曾经发生的那样。在经济转轨过程中，职工下岗失业问题随着国有企业改革的深化以及我国加入世贸组织后外资进入的冲击而更加突出。同时，由于我国整个经济发展水平不高和社会保障体系不完善，尚无法为失业人员提供普遍的高水平的社会保障。这就使得就业问题在中国成为一个严重的社会问题，关系到社会的稳定和经济的发展。

分配不公与社会的贫富分化。应该承认，伴随经济转轨而发生的财富与收入分配不平衡和社会的贫富差异都包含着合理的成分。但是，就经济转轨国家的实际情况来说，目前我国收入和财富分配的不平衡已超出了合理范围，使其成为经济转轨的一个消极因素和不良后果。这主要是指：①收入分配不平衡的幅度过大，如衡量收入不平等状况的基尼系数在我国达到40％；②收入和财富差异的形成相当部分不是依靠合法收入，而是依靠非法所得或者变相非法所得；③社会缺乏对经济活动造成的财富与收入分配不平衡的矫正机制，包括税收制度、转移支付制度、社会保障制度等。

国有资产流失与非法私有化。在国有企业改革过程中，由于对产权改革缺乏社会监督与制约，将公共选择过程变为了不平等的市场交易过程，致使一些官员和国有企业领导人借改革损公肥私、非法侵吞国有资产，造成大量国有资产以产权改革的名义被非法变为个人的私有财产。实际上，社会贫富巨大差距的形成和分配问题的尖锐，很大程度上也是与国有企业改革过程中的国有资产流失、被非法侵吞分不开的。另一方面，国有企业职工在改革后的生存、发展以及社会保障，很大程度上依赖他们以前创造的这些国有资产。国有企业资产的流失，使一小部分人暴富，大多数人受损。

社会利益的多元化与集团利益差异。市场经济体制的建立和利益多元化不可避免地会导致社会群体（集团）利益的差异，这是正常的。但是，如果不同社会群体利益的差异和矛盾严重到足以危及社会稳定或者引起社会普遍关注的程度，就会反过来损害整个社会利益。在经济转轨过程中，由于不同群体在分享改革收益和承受转轨损失中的地位不同、处境不同，人们对改革的看法和利益取向就会发生差异，社会群体间的关系就会趋于紧张和不安。同时，由于某些社会腐败现象、现象的存在，社会价值观念多元化，社会群体间利益分歧的趋势加剧。

三、降低经济转轨的社会成本

要将经济转轨成本的影响控制在一定限度内，不外乎有两种选择：一是绝对降低改革成本，二是提高社会对成本的承受力。我们先来分析如何降低改革成本的问题。

（1）正确处理公平与效率的关系。效率优先，兼顾公平，是我国制定改革政策的基本原则。社会公平是人类社会所追求的基本目标之一。如果社会成员对社会公平的追求受到压抑，基本的公平得不到保证，必然会影响人们的行为，反过来影响对效率的追求。因此，在市场化改革过程中，一方面，为了获得经济效率，必须消除平均主义泛滥的现象，鼓励一部分人先富起来；另一方面，应当通过国民收入的二次分配，借助转移支付手段和社会救助体系，对受到损失的社会成员给予适当补偿。而对于那些将社会财富攫为己有，通过寻租掠夺社会资源的人，应绳之以法。

（2）建立完善的社会保障体系。随着社会主义市场经济体制的建立，政府的经济职能特别是投资职能趋于弱化。此时，应适时地把政府的主要精力转到为经济活动创造有利外部环境、克服市场经济不良后果方面。这就是说，对于在市场经济改革中受到较多冲击的社会成员和群体，如失业者、贫困人口、退休者等，以及在市场经济中缺乏一技之长的低文化水平和低技能的社会成员，政府应当承担起扶助、救济、指导、培训的职责。为此，应通过建立完善的社会保障制度，向这部分人提供社会保障，并随着政府财力的增强提高保障程度，扩大保障范围。

（3）让广大群众充分享受改革开放的成果。如果向市场经济转轨的改革过程使一部分人受益，改革成本却主要由另一部分人承担，那么，受损者对成本的承受力就会非常脆弱，社会将出现明显的分化，形成双重价值取向和双重社会结构。因此，要采取综合措施使改革的受益者与成本承担者合而为一，这既有助于降低改革成本的冲击力，又可以使社会价值趋于同一，使社会的凝聚力更强。

（4）让社会公众积极参与改革政策的制定与选择过程。改革过程密切关系到每一个社会成员的切身利益，让广大公众参与改革政策选择，参与利益再分配决策，必将提高社会对改革政策的认同。只要确立了让公众参与的原则，总可以找到实施这一原则的途径和方式。譬如，近年来实行的公共收费价格改革的听证会制度，就是一种很好的方式。这是实现改革公正性的基本保障。

在降低经济转轨的绝对成本的同时，还要特别重视提高社会对改革成本承受力的问题。

首先，社会对改革成本的承受力，主要取决于改革政策和原则是否符合广大群众的价值观。人们对社会现象的看法和认同感，取决于人们的价值观念和道德取向。如果社会变革与人们的价值观念和道德取向相一致，人们就会愿意为此付出一定的代价，承担一定的个人利益损失。反之，就会对变革所带来的成本和个人利益损失非常敏感。从这个角度来看，如何提高改革政策与社会主流价值观的契合程度，对于提高改革成本的社会承受力是至关重要的。向市场经济转轨过程中，只有保证改革政策与社会大多数人的价值观相一致，才能相对地提高社会对改革成本的承受力，从而避免改革的消极后果危及社会稳定和改革过程本身。

其次，社会对改革成本的承受力还取决于对改革的道路、方式、速度等方面的公共选择。中国的改革充分反映了最广大的社会公众的意志和意愿，因而从一开始就得到了人民群众的大力支持。但也应该看到，具体到不同时期、不同领域的某些具体政策和策略，有时候并不完全符合全体社会公众利益，这就会降低社会对成本的承受力。改革是涉及所有社会成员的巨大变革，是全民的事业。因此，是否进行改革、如何改革以及改革的方式、速度、优先领域等，都应当由最广大的社会公众做出选择。惟有如此，相关的改革政策才能获得广大人民群众的支持，以此提高社会对改革成本的承受力。

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