生态环保制度篇1
生态环境是人类赖以生存和发展的基本条件，是农业生产和农村经济发展的基础，十七大已将建设生态文明作为全面建设小康社会的奋斗目标。保护和建设好生态环境，建设良性循环的生态农业，实现农业可持续发展，是我国现代化农业建设的一项基本方针。我国自成立以来，尤其是改革开放以来，我国政府在村镇环境保护方面做出了巨大的努力，村镇生态环保政策和制度的制定和实施经历了起步阶段到停滞阶段，再到恢复和发展阶段，然后是工程化和国际化阶段，最后是快速发展阶段。生态农业建设、环境保护和绿色食品生产得到了重视和加强，促使我国农业经济继续保持了稳定增长的良好态势。
二、我国村镇生态环保政策和制度的变革
（一）起步阶段（1949年至“”初期）
我国成立之初，国民经济有了迅速发展，经济效益有了较大提高。与此同时，国家在保护和改善村镇生态环境方面做了许多工作，也取得了很大成绩。虽然在法规建设方面还没有提出专门的村镇生态环境保护问题，但在国家的一些重要文献中做出了相关规定。如1957年国务院颁发的《中华人民共和国水土保护暂行纲要》中，就包含了一些村镇生态环境保护的要求，推动了村镇生态环境方面的建设，在农村兴修水利、道路建设、植树造林、防治水土流失、开展爱国卫生运动、提高村镇居民身体健康水平等方面都取得了进展。
（二）停滞阶段（20世纪60年代中期至20世纪70年代中期）
该时期我国经济发展战略发生了重大变化，给村镇生态环境带来了较大压力。在胜利完成第一个五年计划后，对经济发展改变了原来稳步发展的战略，实行一种急于求成的冒进战略。如大炼钢铁，滥挖滥采矿产资源，严重破坏了村镇生态环境。尤其是一段时期，关于村镇等领域的有关生态环境保护的规章制度被当作资本主义和修正主义的“管、卡、压”受到批判和否定。农业生产方面，在当时极左的思想引导下，推行“以粮为纲”、“牧民不吃亏心粮”等政策，全国各地大规模开垦荒地，大片毁林、毁草开荒造田，我国森林和草原生态状况急剧恶化，破坏了农业生产生态系统，导致了生态环境恶性循环。
以总理为代表的党和国家领导人的主张以及1972年6月5日联合国召开的斯德哥尔摩人类环境会议，给我国生态环境保护事业和生态环境保护工作带来了新的转折点。1973年8月，经国务院批准，召开了全国第一次环境保护会议，这次会议拉开了我国具有现代意义的环境保护工作的序幕。第一次全国环境保护会议重点讨论、研究了我国的环境污染和环境破坏问题，在总结正反两方面经验的基础上，制定了防治环境污染和破坏的10条措施，同时，国务院制定并公布了《关于保护和改善环境若干规定》。随后，我国颁布了《中华人民共和国防治沿海水域污染暂行规定》、《工业三废排放试行标准》、《生活饮用水卫生标准》、《食品卫生标准》等一系列条例、规定和标准。1974年，国务院及大多数省市分别成立了环境保护领导小组，下设办公室。环保机构的建立，有力地推动了全国的环境保护工作，从1974-1976年，在污染情况调查的基础上，全国在工业污染防治、城市环境整治等方面取得了较大进展，同时，也为全国村镇生态环境保护奠定了良好的基础。
（三）恢复和发展阶段（20世纪70年代中期至20世纪90年代初）
该时期，村镇生态环境保护基本走上了法制化、规范化的轨道，许多相关法律法规在这一时期出台。1978年3月第五届全国人民代表大会第一次会议修订的我国《宪法》，第一次对环境保护做出了规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”为今后我国环境保护和环境立法提供了宪法依据。1978年党的十一届三中全会的召开，使我国环境保护事业和法制建设进入了一个蓬勃发展的崭新时期。
1979年第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《中华人民共和国环境保护法试行》，明确了环境保护的对象和任务，将农村列为法律保护的环境要素。1983年12月31日，在北京召开的第二次全国环境保护会议提出了城乡建设、环境建设要同步发展，并提出到20世纪末乡村环境和城市环境一起达到清洁、优美、安静的目的。为此，国家采取了几项重要措施。1983年1月11日，国务院决定停产六六
六、滴滴涕的生产和使用。针对十一届三中全会以后，全国乡镇企业迅速发展带来的污染问题，1983年6月召开了全国县（区）环境保护工作经验交流会，总结出选择无污染、低污染工业的工业产品结构，注意合理布局，制止污染转移和对有污染工业实行“三同时”规定等经验。根据这些经验，国务院及时做出了《关于加强乡镇街道企业环境管理的决定》，将乡镇企业环境管理正式列入国家工作。1984年5月，国务院了《国务院关于环境保护工作的决定》，明确提出“各级环境保护部门要会同有关部门积极推广生态农业，防止农业环境的污染和破坏”。1985年，《中共中央国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策》提出，“山区25度以上的坡耕地要有计划有步骤地退耕还林还牧，以发挥地利优势。口粮不足的，由国家销售或赊销”。
1989年12月26日，第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《中华人民共和国环境保护法》，明确规定“各级政府应当加强对农业环境的保护，防止土壤污染、土地沙化、盐溃化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长素”。此外，国务院还制定了一系列关于保护村镇生态环境的法规。如《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》、《村镇规划原则〔试行〕》、《农药登记规定》、《水产资源繁殖保护条例》、《水土保护工作条例》、《渔业法》等，村镇环境保护、自然资源保护及合理开发利用有了明确的政策法规依据，我国村镇生态环保工作进入到恢复和发展阶段。
（四）工程化和国际化阶段（20世纪末10年）
20世纪末，我国村镇生态环保进入到了工程化和国际化阶段。1991年6月颁布的第一部《中华人民共和国水土保持法》，是全国自然资源保护法规之一，用法律形式将水土保持工作固定下来。《中华人民共和国水土保持法》颁布后14个月，国务院颁布了《水土保持法实施条例》，同时，各省也先后制定并出台了配套法规，使《中华人民共和国水土保持法》贯彻执行进入到可操作阶段。1993年7月2日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了《中华人民共和国农业法》，为我国的村镇生态环境建设提供了明确具体的法律保障。
1993年国家环保局公布了《乡镇企业污染重点控制行为和重点区域名单》，将18个行业列为重点控制的污染行业，并根据污染轻重和危害大小，分为禁止从事生产的行业、严格限制的行业、重点控制的行业，437个县市区镇被列为重点污染区域，其重点地区有159个。1994年，农业部决定在全国4亿公顷草牧场上推广内蒙古阿鲁科乐沁旗有偿使用草场的经验，有25个省区约7200万公顷草地范围落实了不同形式的草地有偿承包责任制。
1998年，长江流域的特大洪水和沙尘暴对环境造成巨大破坏，加上由于粮食的连年丰产等因素，促使国家最终启动了退耕还林工程。2000年中央2号文件将退耕还林列为西部大开发的政策要点之一，具有标志性意义的《退耕还林还草试点示范工作方案》实施。其中规定2000年在长江上游、黄河上中游14个省、区、市以及兵团进行退耕还林还草试点。同年国务院《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》提出，退耕工作要明确责任，完善政策，健全种苗供应机制，严格检查监督，确保质量。
这一时期，国务院办公厅批准并下发了国家发展计划委员会农村经济司的《我国生态环境建设》一文，对我国农村面临的生态环境问题做了深入细致的分析。我国世纪优先发展项目计划也将涉及改善生态环境的项目放于首位，如特别重视工业、农业发展及能源建设中的环境无害化技术与示范项目，优先安排环境污染控制、资源保护与持续利用方面的重大项目。期间，我国政府开展了一系列村镇生态环境保护工作，并取得了很大成就，如五大生态工程、灭荒工程、治沙工程、生物多样性保护、划定基本农田保护区、草地建设、小流域治理等。
（五）快速发展阶段（2000年至今）
进入21世纪，我国村镇生态环保工作得到了迅速发展。“十五”期间，先后印发了《全国生态环境保护纲要》和《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，把加强村镇生态保护和建设作为实施可持续发展战略、构建和谐社会的重要内容。这一时期，自然生态恢复工作取得显著成效，村镇生态保护监管与执法工作得到加强。国家环保总局在全国107个地区开展了生态环境监察试点工作，印发了《关于加强资源开发生态环境保护与监管工作的意见》，加大了对村镇的生态监管与执法检查力度，村镇环境污染防治得到重视。国家环保总局先后印发了《畜禽养殖业污染防治管理办法》、《畜禽养殖业污染物排放标准》和《规模化畜禽养殖业污染防治技术规范》，联合建设部颁布了《小城镇环境规划编制导则（试行）》，制定了《有机食品技术规范》和《国家有机食品生产基地考核管理规定（试行）》，会同商务部等11个部委联合印发了《关于积极推进有机食品产业发展的若干意见》，命名了一批国家有机食品生产基地。
“十一五”期间，我国大力开展村镇环境综合整治。加强农业面源污染防治工作，强化农产品产地环境监管，综合防治土壤污染，防治畜禽和水产养殖污染，实施“农村小康环保行动计划”，巩固推进生态示范创建工作。计划到2010年，基本摸清全国土壤环境污染状况，初步解决农村“脏、乱、差”问题，重点区域农村面源污染、规模化畜禽养殖污染防治措施得到有效落实；省、市、县、乡镇和村相应级别的生态示范创建活动深入开展，资源开发活动的生态保护监管能力进一步加强，公众生态保护意识得到提高，生态保护法律法规体系进一步完善，为人们在良好的环境中生产、生活提供坚实的生态安全保障。
生态环保制度篇2
从生态环境保护的角度看，一方面自专利制度诞生始，人们往往在垄断了一项权利后为了充分实施该项专利、实现利益最大化，不顾这项技术是否潜伏着生态危机，这种天然的利益导向性因此对环境造成了难以逆转的伤害。另一方面，专利制度促进生态技术创新所开发的“有益新物种”充分发展的同时，很大程度上对其他物种产生了竞争性的优势，进而人为地淘汰其他物种，导致生物多样性发生无可挽回的损失。专利制度在信息公开的基础上，在促进生物的人工繁育和培养的同时，又导致了野生动物和植物品种被过度盗猎和开发，进一步破坏生物的多样性，最终造成有限资源被无限自由过度剥削的“公地悲剧”。从资源利用的角度看，专利制度阻碍了新的、对环境有益的智力成果的研制，美国密执安大学教授米歇尔•海勒提出了“反公地悲剧”，作为“公地悲剧”的镜像概念，“反公地悲剧”意指同一对象上的产权过多可能导致资源陷入利用不足或者闲置浪费的悲剧。“绿色技术”是与传统的污染环境、破坏生态平衡的技术相对应的，遵循生态原理和生态经济规律的，节约资源和能源，避免、消除或者减轻生态环境污染且拥有最小生态负效应的“无公害化”或者“少公害化”的技术、工艺和产品的总称。一些绿色技术的拥有者对其技术拥有过多的产权，所以常常会滥用其权利，使得他人利用开发其技术遇到重重阻碍，因而导致社会整体资源配置的不平和和效率低下。为了调整专利制度带来的“生态负效应”，我们可以从如下角度分析来解决问题。
从专利本身来看，我们必须对专利附加“绿色”的限制，将“绿色”要求加入专利授予条件并在专利审查中予以落实。具体来说，如果某一项技术是原始创新，那么在无异议的情况下其作出的阐述可以被自动接受；如果某一项技术并非原始创新，则需要将其与原有技术作比较，只有在该技术对环境更有利的情况下，其才有可能被授予专利。这一措施有利于顺应《知识产权协定》（tRipS）第27条中规定的：对危及人、动植物生命和健康、或者严重破坏环境的专利，政府可以拒绝发证。以此真正实现“法律的生态化”，“法律生态化”这一概念最早是由金瑞林教授提出的，如今在已受到各国的重视。
从专利制度的角度来看，专利制度产生之初社会污染的态势处于生态环境可以自我调节的范围之内，其环境伦理尚未纳入人们的考量的知识体系。强制许可制度的重构是实现专利制度生态化的必然要求和具体举措。所以我们必须重点发展专利强制许可制度。专利强制许可，也称非自愿许可，是国家专利主管机关根据具体情况，不经专利权人许可，授予他人实施发明或者实用新型专利的一种法律制度。我国专利法（2008年修正）第49条规定，在国家出现紧急状态或者非常情况时，或者为了公众利益的目的，国务院专利行政部门可以给予实施发明专利或者实用新型专利的强制许可。但是笔者认为，对于“紧急状态”“非常情况”“公众利益”等概念较为宽泛和模糊，应当由法律进一步作出规定，以此保护合理限度内的私权。另外，我国对于强制许可的申请主体、申请理由、申请程序等各方面的规定限制较多、要求较高，还未充分实现tRipS赋予的权利，所以关于专利强制许可制度的再建设必须在充分考虑公共利益的基础上放宽限制，尤其在环境保护方面将利益天平向公众一边倾斜，对专利权人的独享权利作出进一步的限制，充分运用tRipS协议赋予的自，灵活使用专利强制许可制度以适应社会的需要。我们必须认识到，强制许可制度是一把双刃剑，通过发挥其威慑作用，来限制专利权的滥用，保护公共利益。若实施不当会产生阻碍科技创新、侵害个体利益的负面作用。
专利制度是时展的产物，而在生态环境面临巨大威胁的情况下重新构建我们的专利制度更是社会发展的必然要求。利益的天平在公共利益和私权的博弈之间不断平衡，以寻求不同时代的支撑点。在当今这个时代，生态环境利益则毫无疑问是我们捍卫“公共利益”必须考量的因素，我们不能再将环境作为牺牲品来发展经济，要始终坚信环境和利益之间的利益矛盾并不是不可协调的，法律终将会达到其应有的状态，终将实现其利益协调工具的作用。
作者:郁思远单位:南京理工大学
生态环保制度篇3
关键词：森林资源环境保护产权制度
1、森林资源产权变革：抉择与困境
在解放前相当长的历史时期里，我国大多数林区一直保持着森林资源私人所有为主的民有民营林业[2]。在稳固的民有民营产权制度下，森林经营质量的好坏与农民自身的长远经济利益之间一直保持着密切相关，这种由产权制度而形成的私人利益高度关联性构成了森林资源可持续经营的关键。由于产权利益机制的约束，采伐多少，如何采伐，何时采伐，何地采伐等森林持续经营的基本问题，已经成为一种习惯或理性植根于农民心里，应用于长期森林经营实践。在工业化程度极低，农业经济占绝对地位的旧中国，作为森林产权主体制度作用的一种结果，林区的森林经营总体上保持了可持续经营状态。就生产方式而言，尽管当时的森林经营方式只能称之为小农经济，但是这种小规模分散的生产方式却有效地避免了大规模森林采伐，有效地保护了良好的森林生态环境。
同西方发达工业化国家所经历的生态破坏性工业化进程一样，新中国成立以后，基于社会主义改造的政治理想和发展工业的主观愿望，以及经济增长的实际需要，森林资源一度成为工业化资本积累的重要来源，遭到大规模砍伐和破坏。传统的民有民营产权制度经历了私人所有向初级社、高级社再到公有化的迅速转变，民有民营林业迅速走向消亡，取而代之以集体和部分国家占有的公有公营产权模式，并一直持续到20世纪90年代。
森林资源产权制度的频繁变化，对林区的林业生产性质和生态环境保护带来了巨大影响：①森林资源可持续经营的产权制度基础面临崩溃，森林科学经营的民间积极性丧失。农民的森林经营主体身份被剥夺，森林资源的产权被收归集体经济组织，农民失去了森林独立经营权，森林经营活动成为一种严格意义上的“部门经济活动”或“国家经济行为”。在新的产权制度下，丧失森林所有权的农民实质上已经作为公有经济组织的“雇佣劳动者”，有劳动之义务而无选择森林经营方式的权利，他们在长期经营森林实践中形成的森林可持续经营习惯难以发挥作用，森林经营的实际利益主体明确地指向国家、城市和工业，而由此带来的森林生态环境责任主体却被严重地“虚置”。②森林经营活动从民间的分散作业方式迅速转化为专业化半专业化的生产活动，在现代采掘工业技术的支持下，开采森林资源、生产木材的能力极为提高，森林资源恢复与更新能力难以跟上采伐消耗的速度。在森林资源的采伐和经营组织管理方式上，改过去的“择伐”为“皆伐”、小规模分散的生产方式（即小农经济）为集体统一经营，有组织的林业生产经营专业化机构（社会化大生产、大协作）大量地出现。从20世纪50年代后期开始，南方各省大办国营营林林场和森工采育林场，各村纷纷举办集体林场，通过集体作业、强度皆伐；提高木材生产效率，在森林资源恢复管理方式上，采取森林采伐与森林更新专业化分工，采育林场主要是采伐木材，营林林场负责林地恢复更新，形成“两张皮”，使得森林采伐和更新严重脱节，森林质量也严重下降，最终出现“资源危机”和“生态危机”。③森林资源休养生息的自然规律完全被忽视，生态系统的功能被严重削弱。在经济利益的驱动下，一些行之有效的森林持续经营传统被废弃，如自然恢复混交林的经营模式，木材采伐与生长平衡的机制，择伐作业和小片皆伐，林间套种，地力保持等一些好的习惯，由于大规模的集体森林采伐，以及大规模地人工营造速生丰产用材林，形成单而一的松树和杉树为主的针叶人工林，大规格的全面垦挖林地以及全面的烧炼采伐迹地，造成大量的土壤有机质的丧失和长期地力的衰退，生物多样性越来越低，森林生态系统的整体稳定性和防护能力大为降低。④森林产权公有化变革而形成的大量的国有和集体林场，经济依然贫困，尽管经历了数次经营体制改革，但还是无法从经济围困中摆脱出来。在长期计划经济体制下，国有和集体林场依靠砍伐20世纪50年代营造的人工林以及开采祖宗留下来的天然林资源，不断壮大，人员不断增加，运行成本不断提高，林场“木头”模式的单一经济增长方式，随着森林资源的过度消耗，导致资源“赤子”与公有林场财政“赤字”长期并存，无法形成南方集体林区林业生态经济的内外部发展环境。
总体上讲，在自然资源高消耗的传统粗放经济增长模式下，森林资源公有化经营体制不利于森林资源的可持续经营，难以形成森林资源、生态环境与林业经济的可持续发展的良性运行机制，难以避免“公有地悲剧”的出现，近50年的森林资源共有公营的经营实践以及长江流域严重的水土流失充分证明了这一点。
森林资源公有化制度在平衡自然生态和社会经济矛盾过程中所暴露出来的弊端，曾经引发了南方集体林区森林资源产权制度创新，出现了诸如森林资源股份合作制、租赁制、合作制、承包经营制等新的林业经营形式。到1986年，南方集体林区集体林地面积的69%为农户个体承包经营[3]，激发了农民从事森林资源保护和开发利用的积极性，一定程度上回归了林区民有民营的某些特征，提高了资源使用与配置效益。然而，20世纪80年代开始的南方林区森林资源不彻底的产权制度变革，本质上还是基于提高森林资源经济效益之目的，将公有（集体）森林资源的部分经济收益权利向农户分散，森林资源的所有权结构在一定程度上恢复到民有，激活和巩固了森林财产收益的民间欲望，而极为重要的森林生态防护的社会权利责任体系远未建立起来，引发了大规模的森林乱砍乱伐，由此深层次地暴露出了森林资源产权结构调整与生态保护之间的矛盾。进入21世纪，我国将全面实施可持续发展战略，今后50年中国林业发展总体战略是“生态建设、生态安全和生态文明”三大目标[4]，为实现这一目标，将改革森林资源产权制度，“稳定所有权，完善承包权，放活经营权”，“大力发展非公有制林业”[4]。但是，我国林区复杂的森林自然条件，相对落后的社会经济发展水平，频繁的政策波动，多样的森林资源经济关系以及重要的生态保护战略地位，决定了森林生态保护和森林资源产权制度变革的复杂性和艰巨性。因此，研究生态建设及其与森林资源产权制度创新之间的辨证关系，探讨森林生态保护形势下的南方集体林区森林产权结构模式，并提出产权结构改革措施等问题，就显得尤为重要。
2、森林资源产权制度及其对森林生态保护影响：理论与现实反思
2．1森林资源的私有产权与森林生态保护
森林资源的私有产权严格意义上是指个人对包括林地和林木及其它生物和非生物资源的所有权。完整的森林资源私人所有权通常是指民法意义上的物权、财产权。在西方资本主义国家，私有产权被认为是个人自由、个人价值、个人自和尊严的体现，而且被认为是一个社会效率的基础和保障。一般意义上，私人所有权可以刺激所有权人高效率利用各种自然资源，促进资源的合理流转，因此具有较高的资源利用效率和资源配置效率。在一定程度上，一个社会的整体发展水平或社会福利都建筑在社会效率提高的基础上。因此，私人所有权被认为是一种有利于社会的制度安排[5]。
在森林资源领域，有效率的私有产权理论上可以减少对森林资源的破坏性利用，促进私人理性地处理资源短期利用与长远维护之间的关系。由于利益的关联性，相对于公有产权，森林资源的私有产权本身对权利人进行财产的保值增值的激励，有利于森林资源产权的高效率。亚里士多德曾经指出：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少人照顾的东西，人们关心着自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心其中对他个人多少有些相关的事物。而私人的事物则往往受到私人最大可能的关照”。[6]就森林资源生态保护而言，公有产权常常伴随着经营者的滥伐和非经营的盗伐，最终导致森林资源的严重破坏，而影响公众甚至私人的生态环境权利而告终（特别是在经济落后的国家，森林资源产权的公有所带来的生态破坏尤其严重，并且具有相当的普遍性。）；而私人产权则往往伴随着权利人对森林的尽量关注和爱护、有理性地适度采伐和细心恢复等，私人对个人森林资源财产的关照，主观上促进了私人森林资源财产权质量和数量的增加，客观上保护了森林资源可持续增长的资源基础，因而也促进了森林生态效益,这一点不仅在理论上有其合理的逻辑，而且也为南方集体林区长期的民有民营的历史经验所证实。
然而，森林资源产权私有化有利于森林生态效益的提高，是一个整体上的理论概念，这种结论的实践需要一定的社会、经济、政策条件，特别是经济发展水平。20世纪80年代，南方集体林区森林资源产权民有化运动并没有出现理论上所描述的景象，相反，林权分散化带来的森林资源的大破坏，给南方集体林区的森林生态保护带来了灾难，影响了森林资源民有化改革的深化。在进入20世纪80年代末期，基于公共生态安全利益的考虑，我国森林资源产权改革有向公有化推进之趋势，如建立大量的公共所有的自然保护区，森林公园，风景名胜区，根据国家规划，从2001年~2010年的10年里，全国自然保护区总数将达到1800个，面积1.55亿公顷，占全部国土面积的16.14%左右，[4]，相当多的集体或农民个体经营的森林资源被公有化或实行公有化管理，这在一定程度上反映了世界森林资源保护政策变化的潮流，也回应了现代中国社会对森林生态环境保护的关注；在西方国家，为了保护生态环境，许多自然资源归国家所有管理，如自然保护区、自然公园等等。这种趋势的出现也从另外一个角度说明了森林资源产权结构与森林生态保护之间关系的复杂性，说明产权结构的民有化到森林生态效益的实现过程中仍然存在较多的结构变量，例如一个国家的法制体系的完整程度，法制习惯、政策稳定性、国家监控能力，特别是林区人口数量、经济发展水平，还有森林资源自身的生态、经济特征，都是影响和制约产权改革效率的重要因素。
从效益归属性质上看，森林资源生态效益属于公共服务产品的范畴，理论认为，公共服务产品的供给由私人提供往往是不经济的，也是不现实的，一般应当由政府承担，由政府管理并由社会成员均等享受，公共产品私人经营的不经济性客观上也要求对森林生态资源的公共化，即产权的公有化。因此，从这个角度上看，森林资源产权私有化难以克服公共产品经济效益低下的弊端，私有化产权结构与公共生态效益存在内在的矛盾。对于类似问题，美国著名法理学家理查德·a·波斯纳认为：“森林可以在不归公有的情况下由政府资助。”[6]按照他的说法，国家可以通过私人来实现环境生态功能，即在保护私人森林资源合理的财产收益的前提下，尽量弥补其因提供公众生态效益而造成的经济损失，实现私人产权与社会利益的一致，如通过财政转移支付或生态补偿等确保私人经济利益的前提下引导其追求环境生态效益，这样做可能比国家直接所有和管理自然资源的成本低一些，效果会好一些。
因此，实现森林资源私人产权制度，并不意味着它是完美的，它需要依附于一定的社会经济环境，尤其是经济发展水平。这些局限性说明，并非森林资源私人产权制度是效益最高的选择，尤其对于森林资源的生态效益的最大化目标而言，另一方面私有产权的经济性质决定了经济效益与环境生态效益之间的无法克服的深刻矛盾，在更多的条件下，森林资源的私有产权更容易激发经济利益的扩大，而公共生态利益容易被忽视。
2．2森林资源的公有产权与森林生态保护
所谓森林资源的公有产权即森林资源的所有权归公共所有，这种公有形式可以是全体社会公民所有，也可以是某一特定的人群所有。在我国，森林资源的公有制包括国有和集体所有两种基本形式。国有形式是国家对森林资源一种形式上的所有，所有权通过国家兴办的实体即国有企业或事业单位占有形式来体现和代表国有，即所谓的“国家所有、分级管理、多级占有”的产权管理模式，有并不是严格意义上的全民所有,实际上是一种部门或单位的占有，由占有而产生森林资源的经营管理权。不难看出，我国森林资源的公共产权是未加明确界定的产权，形成产权不规则的破裂。公有产权制度下，特别是国有产权制度下，产权的激励较低，监管成本高，这一点以现实的国有林业企业事业人事臃肿，非生产性支出过大的事实所映衬。在国家宏观生态政策不明确的情况下，森林资源产权公有化所形成的低效率的经营管理体制，容易造成资源的严重破坏和浪费，因而导致外部性的出现和公共产权的低效能。公有产权制度最大地弊端是名义上产权是清晰的，所有人是存在的，实际上不存在具体的所有人，没有人真正关心所有权人的利益，只关心本部门利益、本单位利益和本行业的经济利益，对森林资源生态环境保护的社会公众利益则漠不关心。在国有产权制度下，鉴于国家森林资源行政管理机构与森林资源国有经营单位之间存在的纵横交错的行政管理关系，以及复杂的经济利益关联，国家人很难按照法律法规完全履行对森林资源的有效监督和适时管理，有效保护所有人的利益。国有产权制度下往往实行所有权与经营权分离的产权经营模式，主要由用益权人（即国有林业经营单位）实际使用森林资源，由于这种制度下缺乏真正的所有权主体，用益权人缺乏来自所有权人的权利硬性约束。用益权人受到的约束主要来自所有权人的代表人或人，最容易出现国有林业经营单位与所有权人的人勾结起来损害所有权人利益的现象。东北、西南国有林区国有林业森工企业的长期超采伐限额的经营行为已经充分证明了这些，新中国历史上，哪里有国有森工企业，那里的森林砍伐就最严重，生态保护问题就最为脆弱，水土流失就最为严重，这是不争的事实。
在南方集体林区所实行的国有林场经营组织形式，在计划经济时期，培育了大量的森林后备资源，即使在市场经济初期，通过借债、国家资助等多种形式，营造了大量人工林，成为南方集体林区营造林典范，为国家和地方积累了大量的财富。不容忽视的是，国有林业的这种经济模式的发展，也带来了严重的环境保护问题，毁掉了大量宝贵的天然次生林资源，留下深刻的生态隐患。在计划经济向市场经济转型的惯性作用下，国家宏观财政体制的变化，地方财政逐步紧张，山区森林资源的保护缺少有力的财政支持，债务负担承重，导致森林资源债务性的过度消耗，国有林场重新面临资源潜在危机，生态环境保护压力增大。人们开始担心，在整个南方集体林区，如果缺乏强有力的外部财政输入，将有可能出现新一轮的公有林业资源和经济危机。值得进一步深思的是，这种危机不同于20世纪90年代以前的“两危”，不是总量性的，而是树种、林种和材种结构性的短缺，这种短缺的弥补难度将远远大于总量的提升，这不仅仅涉及到林业经济竞争能力的恢复，更重要地将关系到整个南方地区森林生态系统功能的恢复或重建。
与国有林业有所不同的是，集体产权的森林经营模式是一种理论上的群众自治管理，集体作为一级经济组织，承担集体森林资源财产的保值增值的权能，代表集体所有人的利益，要接受群众的监督，同时又是一级享有一定行政职能的委托性管理机构，行使林区社会管理的某些职能，如收费、计划生育、地方治安等等，部分代表国家利益，接受上级国家行政机关的领导和监督。集体组织的双重属性，其产权制度本身的缺陷，决定了其管理运行不可能按照合伙或合作等企业股权组合形式来全透明运行，不可能完全置于集体成员的监督之下，行政公权利的介入，容易导致集体利益的代表人(村长或村支书)及其村委会成员个人对森林资源的使用和经营权利过大，在利益的驱动下，难免滥用权力，背离集体成员的长远利益，侵害集体群众的经济和生态权利。因此，以集体这种半行政、半经济组织形式的公有产权模式，存在难以避免的体制弊端，这种弊端难以用组织监督或政治监督的形式来纠正，仍然有赖于森林资源产权制度深度改革来逐步克服。
3、森林生态保护与资源产权结构模式：受约束的森林资源产权设计
如前所述，我国现存在森林资源公有产权结构完全是计划经济条件下的产物，是社会主义公有制基本经济制度在森林资源产权设置上的具体体现，其所体现的是一种严格意义上的经济（公有制经济）和政治意愿（社会主义制度），而绝非是森林生态社会效益。在随后的森林资源所有权和经营权剥离的改革中，一定程度上改善了森林资源的产权和利用结构，但是这种改革的基本取向仍然是弱化政治而突出经济，仍然是一种经济分配体制的创新。之所以出现森林资源产权结构变动的阶段性，一方面在于人们主观认识上的局限性，特别是对社会主义根本性质和任务认识的阶段性，影响了森林资源产权制度的进一步改革；另一方面在于对森林功能的认识存在长期的误区，忽视森林和林业作为环境建设主体的重要生态作用，长期实行“重采轻予”的林业政策，导致了森林资源的过度利用和消耗；如果说以上两个方面是影响我国森林资源产权结构的主观原因的话，那么，我国相对落后的经济发展水平，长期的短缺经济则是导致森林生态保护不力的根本原因。20世纪末期，我国经历了一次严重的洪涝灾害，人们在面对巨大的财产和生命损失时，开始转变对森林资源的态度，更加注重森林生态的防护功能；在国家层面，开始了前所未有的政策大调整，投入数以千亿计的资金，全面启动退耕还林、天然林保护等6大林业重点工程，其中有5项是生态建设和保护工程，南方集体林区均在其内。
应当进一步思考的是，全面实施森林生态保护工程是否能够说明我国的经济实力已经强大到足以支撑全国25704万余公顷的林业用地[1]生态保护的目标？答案是显而易见的：我国还是一个发展中国家，中央和地方财政力量还十分有限，仍然有约3000万人口生活在绝对贫困之中，还没有能力大量投资森林生态保护工程。众所周知，森林生态保护是一项长期的任务，也是一项长期的财政支出项目，非但雄厚的财政力量是难以支撑的。由此可见，森林生态保护单单依靠国家的财政投入是不够的，依靠贷款更是不现实的，唯一的选择是要发动全社会的力量积极参与，形成国家和民间力量的汇合。那么，如何引导社会的资金、劳动力、管理和技术等要素进入森林生态保护领域？这里有两条基本的途径，其一是行政命令，搞“一平二调”，强制参与；其二是物质利益引导，通过政策经济优惠，吸引社会力量进入。很显然，第一种方式行不通，必然是低效率的；第二种方式是市场经济条件下必然的选择。当选择物质利益引导的时候，我们就面临一个不可回避的森林资源产权问题。因为，不论是国家社会财政力量的支持，还是民间社会力量的投入，必需有一个明确的补贴对象和确定的利益主体。从另外一个方面讲，国家投资森林生态保护，采取何种森林资源产权结构将直接影响资金使用效率，还将产生不同的森林生态效益。
3.1生态公益林产权结构的优化和选择
我国从2001年开始在全国部分省区实施森林分类经营改革试点。在这次试点中，将森林资源按照其主导利用功能人为地区分为生态公益林和商品林两大类。其中生态公益林以生态利用为主，满足人们对森林生态环境效益的追求，不可以实施商业采伐；商品林则是以生产木材为主要培养目标，满足社会的森林资源的经济需求[8]。单从主导属性和任务来看，生态公益林所提供的生态服务是一种严格意义上的社会产品或公共产品。按照公共产权理论，生态公益林产权结构适合以公有产权形式作为最优的选择。依照此逻辑，在南方集体林区原有的国有森林资源产权将有利于森林资源的合理利用和生态保护，但是，这种有利性还必须以相应的产权结构优化为基本要件：①国家投入的生态补偿或建设资金能够满足国有林业经营单位的最低需要（包括历史债务的处理）[8]，资金运行和管理是有效率的；②需要对生态公益林实施严格的禁伐或限制利用管理，并且保持监督和管理的有效性。与此同时，引入私人产权的激励机制，在森林资源国有产权不变的情况下，应当最大限度地分散森林资源经营权和管理权，“弱化所有权，强化经营权”，将生态资金和管理权利直接分配国有林业单位职工，建立责权利相一致的激励机制，克服公共管理责任不明，职工利益不保的弊端。
从森林生态保护的世界发展潮流来看，集体所有农民经营的生态公益林实施公有化产权管理，可以克服私人产权经济利益的扩张，可以大量节省生态公益林管理成本，总体上讲是有效率的。但是，在南方集体林区，森林资源是农民赖以生存的物质生产资料，农民的生活与森林资源密切相关，公有化管理成功的关键不在于森林资源经营管理权的公共化，更不在于资金使用上的集体所有和集体调配，其公有化更多地应当体现在森林产品的公共属性上，落脚点在于能否有效保护农民的经济利益：①尊重个人“经营权”及林木所有权，按照承包经营合同或林权证书所指定的产权归属，由农民直接享受国家财政补贴，改过去的“暗补”为“明补”，资金的使用必需由实际经营者（即农民）掌握；②应当允许农民在被保护的森林里开展必要的生产活动，以增加经济收入，如林中间作、林副产品生产等，弥补经济损失；③对农民森林经营行为进行监督和控制（主要是采伐限制），以保证森林经营行为不损害森林公共生态效益。
3．2商品林产权结构及其管理
南方集体林区和东北、西南国有林区因其优越的光热、水分条件，适合林木的生长发育，理所当然就成为我国重要的商品林生产基地。在林业生产力布局调整中，这些区域的大部分地区被确定为重点地区商品林基地建设区[4]。顾名思义，商品林是以生产商品为主要目标，以追求经济效益为唯一目的。从产权激励机制的角度判断，建立商品林私人所有的产权结构更有利于提高商品林经营管理的积极性，更有利于提高商品林经济效益的实现。目前我国商品林产权结构的实际情况是，国有和集体林业经营单位掌握绝大多数的森林蓄积量和面积，真正的私人占有资源量还非常有限，在南方集体林区也不例外。从商品林的经济目标出发，其林木的采伐和利用应当按照严格按照市场经济的价值规律、供求关系以及价格规律来组织，何时采伐森林、采伐多少以及如何采伐完全是经营管理者自身的私有权力。从森林资源内在固有的经济和生态属性来看，不论是商品林还是生态公益林都同时兼而备之，同时结合中国的实际国情和林情的实际看，商品林产权的所有化和经营的自由化所应有的客观条件还不具备：①商品林区划的技术标准还不成熟，生态公益林与商品林严格界限的理论依据和实际技术应用还不完善，不排除一些非技术因素（如经济动因、政治因素）的干扰；②森林资源的完全放开所需要的市场环境还不具备，信息公开、市场开放、公平竞争以及相应的法律还非常不成熟；③政治和经济体制的限制，我国社会主义性质排除了森林资源的完全私有化的可能（即使在西方发达国家，对自然资源产权私有也设置了严格的限制）；④基于森林公共生态利益的总体考虑，我国宪法和法律对包括商品林在内的森林资源财产权利实施必要的限制，规定了所有权人行使个人财产权利不应当损害社会公共利益的法律原则（这也是世界上通行的做法）。由此可见，我国商品林经济效益的目的性以及生态效益的兼顾性，决定了其产权结构的复合性。具体而言，对于国有商品林，在坚持林地所有权国家所有基础上，推进林木及其他地上资源的产权多元化，可以参照公司企业产权股份化，风险社会化的做法，分散林木所有权和经营权，让更多的民间资本购买国有林权，参与国有林权的控制和管理，从而有效激发民间资金的活力；另一方面，国家以其对森林土地资源的所有权而对私人森林资源产权实施法律监督，通过制定和实施森林资源采伐更新，监督森林经营行为，使其经济行为保持在公共生态利益所能容忍的最低范围之内；更重要的方面在于，商品林经营成果的好坏，与森林生态环境保护关系密切，在南方集体林区尤为明显，更多的木材产出，从而填补生态公益林保护所带来的木材供应短缺，将可以缓解林产品的市场供求矛盾，以此而言，商品林的发展是森林生态保护的一个极为重要的环节。对于集体所有的森林资源，应当在原有的森林承包经营的基础上，进一步“淡化”集体所有权，扩大农户“经营权”乃至“处分权”，其核心是稳定延长商品林承包经营期，给予经营者商品林资源、林木资源的完全所有权和林地资源的“准所有权”。同时，积极配置活跃的商品林产权市场，完善产权流转的各项政策措施和管理机制[9]
目前，影响我国林区商品林经营活力的因素中，除了林权这一基本要素外，更重要方面还在于商品林经营政策环境等非市场因素，林业收费严重脱离法制的轨道，造成森林经营民有经济利益大块流失，降低了森林经营的经济效益，进而影响了产权改革的实际效果，在南方集体林区尤其突出[10]。如果说，森林资源产权改革是国家公权利和民间私权利的分合，那么，森林生态建设良好政策环境的创造则将更多地涉及到国家公权利的设置、行使以及有效的社会监督，将是一次深层次的林业法制改造[10]，这将是一次更艰难的探索，我们拭目以待。参考文献：
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[9]孔凡斌，现代中国外商企业林业政策与法律环境优化对策研究，林业经济问题2002年，第4期，第195~198页。
生态环保制度篇4
党的十提出：“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”［1］建设生态文明，关乎中华民族的长远利益和永续发展，具有明显的公共性和长期性，只能靠政府引导和推动才能实现。我国是行政主导型的政治运行机制，政治的导向、协调、强制等在生态文明建设中起着关键作用。这决定了在生态文明建设中政府应发挥主导作用，把生态文明建设作为政治活动的基本出发点之一，融入政治建设各方面和全过程。
一、完善生态文明建设中的法律保障体系
把生态文明建设融入政治建设，政府的主要任务是构建有利于建设生态文明的政策法规体系，规范和约束各市场主体的经济行为［2］，为生态文明提供制度保障。强调：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”［3］（p104）党的十八届三中全会进一步要求建立系统完整的生态文明制度体系、用制度保护生态环境，这彰显了我们党用制度保障生态文明建设的决心。制度体系中最重要的就是法律法规，把生态文明建设融入政治建设首要的是建立和完善有关生态文明建设的法律制度。
（一）完善生态文明立法体系加强生态文明法律制度建设，首先要做到有法可依、有规可循。完善生态文明立法体系是生态文明制度建设有序推进的前提基础。我国环境立法是遵循宪法中有关环境保护的基本内容而制定的各种法律制度，近几年陆续制定了三十多部关于环境保护的法律体系，环境立法不断完善。但审视我国环境立法体系，不论是综合性的环境保护法还是单行性立法，在立法的基本理念、具体内容和可操作性上仍存在不足，突出的问题是法律实施效果与最初的立法初衷不完全一致，中央立法对地区性的具体情况考虑不周、实践中难以推进。因此，应进一步完善环境立法，把生态文明理念融入环境立法，突出生态文明建设的发展要求，加强环境立法制度创新的设计，转变陈旧的环境立法理念，转变环境立法重心，由“经济优先”原则调整至“生态与经济可持续”发展原则，在推进经济社会发展的同时加强环境保护。在具体实践中，实现由“污染治理”转向“污染承担”，严惩污染者，为生态文明建设提供法律保障。环境立法要与时俱进、反映客观现实。法律的制定源于现实的需要，鉴于我国环境形势的新发展，对于新产生的环境问题，如雾霾治理、环境安全等方面的立法，需要重新制定相关法律。所以，要加快建立符合中国国情的生态管理及保护的法制体系，从政治的高度、长远的视角创造性地开展我国的生态政治建设［4］，积极推进生态文明立法，制定符合我国生态文明建设的环境法律制度。
（二）推进严格的生态文明执法体系建设执法机制是法律制度实施的关键环节。环境执法是“指国家行政机关、法律授权、委托的组织及其公职人员行使环境执法权的活动”［5］。生态文明法律制度建设不仅要以完善的立法体系为前提，而且要提高环境法律制度的执行力，强化生态文明执法体系建设。如果环境法律制度仅成为摆设，没有落到实处，再完善的环境法律制度体系也发挥不了应有的效用。事实上，我国制定了不少关于保护环境的法律，然而破坏环境现象仍屡禁不止，环境污染仍日趋严峻，除去环境法律制度尚不完善的客观因素外，与环境法律制度执行的不彻底有着很大关系。首先，要明确政府在保护环境中的责任，实施监督监管者的法律机制，以完善政府的环境责任职责［6］。要建立高效运营的环境执法体制，强化政府责任意识，加强政府环境治理战略。其次，改变环境执法方式，建立环境行政执法约谈模式。“环境行政执法约谈，是指在环境行政执法过程中，享有行政执法权的行政主体，通过约谈沟通、学习政策法规、分析讲评等方式，对社会组织运行中存在的问题予以纠正并规范的准行政行为。”［7］环境行政约谈模式是现行行政约谈的表现形式，是建设服务性政府的软性执法方式之一。增强环境执法能力不能运用单一执法方式，一方面要运用强硬规定，遵循“违者必究”原则；另一方面更要运用软执法，加强引导示范、劝告鼓励等方式。要加强环境执法普及，在群众中宣传环境执法理念，鼓励群众对环境执法进行监督。最后，加强环保执法的部门配合，深化各执法部门责任。环境执法是在国家机关统一领导、各地方政府协调配合下完成的。认真履行生态保护责任，是各环保部门义不容辞的职责。要在执法过程中推进各级环保执法部门的密切配合，明确环保部门责任，保证各部门的有机协调，杜绝消极推卸职责的现象，提升环保执法效率。在深化执法部门责任的同时，要强化执法的意识，规范执法行为，加大执法力度和对违法行为的追究。总之，完善生态文明建设的环境执法机制，就是要深化执法责任、转变执法手段、加强执法配合。
二、完善生态环境保护制度体系
把生态文明建设融入政治建设各方面和全过程，离不开在政治建设中的制度体系创新。只有从政治建设的角度对生态环境保护制度体系进行完善与创新，加强政策支持，才能促进生态文明建设。
（一）建立和完善生态环境源头保护制度体系生态环境源头保护制度体系主要包括资源生态环境管理制度、国土空间开发保护制度、污染防治制度以及生态红线制度。建立资源生态环境管理制度有助于加强对自然资源环境的产权、使用、监督的管理，实现资源环境高效利用。只有明晰自然资源环境的产权关系，才能实现使用与保护、权益与责任的统一，缓解资源无节制使用以及环境污染的问题。国土空间开发是以一定的空间组织形式，通过人类的生产活动，获取人类生存和发展的物质资料的过程。面对我国资源与环境的现状，亟需建立国土空间开发保护制度，以保障国土资源的可持续发展。污染防治制度是预防与治理环境污染的一系列制度法规的总和，法律法规以其强硬的约束力成为环境污染防治的利器，应努力建立起层级分明的污染防治法律体系，把资源环境保护纳入从宪法到部门法的各个法律层级之中，使任何污染环境的行为都难逃法律的制裁，最大限度地预防治理环境污染。生态红线制度的基本目标是通过合理的制度安排严守资源环境保护的底线。生态红线的划定一方面给人以警示的作用，体现环境保护制度的权威性；另一方面也规定了环境保护的底线原则，彰显了环境保护制度的不可逾越性。指出，要牢固树立生态红线的观念，严格按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的主体功能定位，划定并严守生态红线，构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局，保障国家和区域生态安全，提高生态服务功能［8］。生态红线的提出是强化生态保护的强制性、规范性手段，对维护国家和区域生态安全、保障我国可持续发展能力发挥着十分重要的作用。
（二）建立以生态补偿制度为中心的生态环境修复制度体系指出，要建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值、代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度、环境损害赔偿制度，强化制度约束作用［3］（p105）。加强生态补偿制度建设是我国当前修复生态环境的重要手段，资源有偿使用制度和环境损害赔偿制度是生态补偿制度的重要组成部分。生态是资源，也是资本，利用生态就要付费。因为现代生态系统是人化的自然系统，只有投入一定量的劳动和资本，才能再生产出维持生态环境具有人类生存和社会经济发展所需的使用价值［9］。对生态环境，不能仅有索取，还应有大量的投入。近年来，尽管国家和地方都制定了一些涉及资源有偿使用的制度和措施，但总体说资源有偿使用制度建设还比较薄弱。因此，要探索全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益资源性产品价格形成机制，坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，加快开征环境税，完善计征方式。对受环境污染的企业和个人给予经济赔偿，这可以使“污染者负担的原则”落到实处，从而有效分解和传递环境责任，彰显生态公平。应尽快建立并完善废弃物及排污收费制度，将排污权交易引入市场机制，把污染治理从政府的强制行为变成企业自主的市场行为，运用经济杠杆来激励企业治理环境污染。
（三）完善生态文明建设的环境政策支持把生态文明建设融入政治建设，关键环节在于政府行政管理。环境政策是国家治理环境污染和加强环境保护、调节环境权益冲突所采取的一系列控制、管理、调节等手段措施的总和［2］。推进生态文明建设，不仅需要市场主体自身转变经济发展方式、建立绿色发展模式，而且需要政府作为生态文明建设的推动者积极为之提供环境政策支持，其中税收政策和财政政策的支持是推进生态文明的主要手段。应建立完善的能源使用税收机制，限制化石燃料等不可再生资源使用，开征环境税收。环境税是把环境污染和生态破坏的社会成本内化到生产成本和市场价格中去，再通过市场机制来分配环境资源［10］。环境税必然会影响污染企业的税收负担，改变其成本收益比，迫使企业重新评估本企业的资源配置效率。环境保护税收优惠政策可以刺激企业改进技术，治理环境污染，发展绿色经济，提升企业综合实力。要对严重破坏生态环境、高污染、高能耗的企业提高收税标准，对新型环保企业减轻税收压力。还要利用税收有效调节市场价格，引导市场主体开发环保产品，走生态文明之路。在完善财政政策的同时还要加强财政投入的针对性和有效性，对积极探寻生态文明道路的企业及时给予资金帮助。对于企业来说，改进生产设备，进行污染处理工作，无形中会增加企业的生产成本，因而需要政府给予投资上的支持和宏观经济政策的激励。应灵活运用财政和金融杠杆的调节作用，制订各项优惠政策，如政府拨款、政府补贴等，对积极开发利用新能源的企业给予支持和鼓励，减少企业开发运用绿色技术的社会环保成本。政府还应加大绿色产业政策扶持力度。政府部门应制定详尽的绿色项目规划，对绿色项目、绿色产业给予政策上的倾斜。可以简化审批程序，建立绿色项目审批绿色通道；制定特惠绿色政策，对绿色项目、绿色企业给予科技及人员支持；制定相关政策，鼓励银行等金融领域对绿色企业及绿色项目进行低利息放贷。
三、完善领导干部的绿色政绩考核和生态保护责任追究制度
把生态文明建设融入政治建设，不仅应完善环境法律制度、严格环境执法，还要求政府必须加强自身责任体系建设，把生态文明理念融入日常工作之中，把环境保护工作纳入领导考核的指标中，构建完备的政府生态责任制度体系。只有在健全的责任监管体系基础上，把生态文明建设融入政治建设的内容才能贯彻、实践才能落实。多次提出，要建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，这就要求各级政府在强化政府的生态责任、完善干部的绿色政绩考核制度的同时，积极推进生态保护责任追究制度及生态补偿制度等，以构建责任明确、奖惩分明的考核办法和目标体系。
（一）完善领导干部的绿色政绩考核制度领导干部是生态文明建设的领导者和执行者，领导干部的环保意识和发展理念对生态文明建设的实施有很大影响。有些领导干部把政绩简单理解为GDp数值大小，在这种以经济指标论政绩成败的错误政绩观的指导和驱使下，以牺牲地方生态环境为代价追求一时的经济增长速度，造成了严重的资源危机和环境破坏。党的十提出了建立“绿色政绩考评”制度的方针，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展的评价体系，这就是绿色政绩考核评价指标体系。所谓绿色政绩考核指标体系，就是把绿色GDp核算（GDp扣除生态、资源、环境成本和相应的社会成本）的主要内容和指标作为干部政绩考核的硬性指标［11］。对领导干部进行绿色政绩考核评价的目的，在于科学评价领导干部的工作实绩，引导领导干部形成正确的施政导向。领导干部树立“绿色政绩观”，就要把生态文明建设的各项要求转化为工作追求和目标，更加积极地保护生态。完善领导干部的绿色政绩考核制度，还要建立制度保障体系和监督机制，把绿色政绩考核的内容、方式和标准法律化、制度化，真正做到有章可循、有法可依、按章办事。要建立一整套与严密的组织监督和广泛的民主监督相配套的有效制度，把制度约束与群众监督、社会监督和舆论监督结合起来［11］，拓宽监督渠道。要聘请专业绿色政绩考评监督人员，公开监督电话和举报邮箱等，建立领导干部绿色政绩公示制度，将考评内容、过程及结果在网上公布，增加绿色考评制度的透明度，使干部接受广大人民群众的监督。对绿色政绩考核优秀的干部，要给予相应的精神或物质奖励，通过激励机制带动其他领导干部的环境保护建设。要对绿色政绩考核结果差的干部坚决惩治，取消其行政职责或者给予相应罚款等，尤其是对以损害环境利益换取经济增长的要进行严肃处理。
（二）完善环境保护责任追究制度党的十报告指出：要加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度［1］。环境保护责任追究制度是明确生态环境保护责任主体的制度形式，也是把生态文明建设融入政治建设的重要环节。我国当前的生态责任追究制度不完善，建立对领导干部的责任追究制度已成为当务之急，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究［3］（p105）。按生态环境保护的权利与责任相统一的原则，环境保护责任追究制度将生态环境保护责任落实到承担领导和管理责任的政府部门及其官员，是包括政治责任、民事责任、行政责任和刑事责任在内的严密责任体系。严格的生态环境保护责任追究制度，一方面明确了生态环境保护中各部门承担的环境保护责任，直接让破坏生态环境的责任主体承担后果；另一方面完备的责任制度，将监察部门、司法机关和社会舆论等联合起来，将破坏生态环境的责任追究切实落到实处。新修订的《环保法》贯彻了中央关于大力推进生态文明建设和全面推进依法治国的要求，充分体现了生态文明的理念。新《环保法》首次明确规定了对主要负责的领导干部实行“引咎辞职”政策，这有助于进一步增强领导干部的生态责任意识。
四、积极发展生态领域的民主建设
政治民主和公众政治参与行为是把生态文明建设融入政治建设的必然要求。推进生态文明建设，不仅需要党和政府将生态文明建设上升到政治高度予以重视，更需要广大民众的共同参与和支持。公众从政治层面参与生态文明建设的内容和过程主要包括选举、决策、管理和监督四个方面。第一，公众在政治选举投票时，应关注候选人有关生态文明的政策主张和绩效，并将其作为重要的参考因素，使选举出来的领导干部能代表自己的生态权益。第二，公众通过征询、调查、听证、辩论、座谈会等多种方式参与政府决策中，特别是在关于自身生态利益的决策时表达自己的生态诉求，并努力使之影响政府决策。第三，公众参与环境保护部门规章制度的制定过程并参与行政机关的管理过程，从而对生态文明制度的建设和发展提出要求、指明方向。第四，公众应强化监督意识，积极监督政府决策和政府行为，针对任何责任主体造成的环境污染生态破坏行为进行监督；对政府或企业已造成的污染进行治理、已被破坏的生态环境进行恢复和保护行为的监督；对生态环境有潜在危险的、将来可能会污染环境导致生态系统破坏的行为进行监督；对政府和其他企事业单位损害公众生态权益的行为举报，要求其停止破坏环境的行为并负起责任，直至发起司法机关公诉。保护环境是每个公民应尽的义务，在民意基础上建立的制度才能让人们更好地遵守，生态文明制度建设要“接地气”，扩大制度建设过程中的群众基础，调动群众参与制度建设的积极性和主动性。
五、加强党的生态文明建设战略思想的学习教育和宣传
各级政府要学习和宣传党的生态文明建设战略思想，引导、塑造有利于生态文明建设的文化环境。如果说管理是社会控制的“硬手段”，那么教育则是社会控制的“软手段”。生态文明法律制度建设就是推进生态文明建设的“硬手段”，加强党的生态文明建设战略思想学习教育和宣传引导，就是推进生态文明建设的“软手段”，是把生态文明建设融入政治建设的思想保证。加强党的生态文明建设战略思想学习教育和宣传引导，还可以提高公众参与生态文明建设的积极性和主动性。党的十报告指出，要加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气。要通过深入开展生态文明宣传普及教育，使生态文明制度真正深入公众、学校及企事业单位。生态文明宣传教育引导可围绕树立公众的生态忧患意识、普及公众生态文明理念，在学校及企事业单位推进绿色教育、倡导绿色文化理念等几方面内容进行。面对时下信息传播形式的多样化，生态文明教育在丰富宣传内容并使之多元化的同时，也要创新宣传形式，改变以往静止、平面为主的宣传策略，将图文并茂等立体宣传手法融入环保教育活动中，使宣传模式多样化。要通过大众媒体推出一系列的以宣传生态文明建设为主旨的创新活动，如环保情景剧、环保动画设计大赛等。要以群众喜闻乐见的环保宣传节目为突破口，运用微信、微博、微视等大众传播媒介普及生态知识，加深公众对生态文明建设重要意义的认知，强化公众环境保护意识，明确其环护责任，为生态文明建设打下坚实的群众基础。在生态文明的宣传教育中，除了以政府的环保、宣传、教育组织为主体，还可以共青团、联合志愿者群体等组织，发挥特定社团的引领和示范作用，使参与主体多元化。政府与群众要密切配合，发挥各自的职能和优势，提高生态文明宣传教育制度的普及程度。
生态环保制度篇5
关键词：旅游资源 可持续发展 立法 完善
随着经济和社会发展，旅游已逐渐成为人们追求更高生活水平的需要，但伴随着旅游业发展和旅游资源的开发，生态环境日益遭到破坏，旅游资源环境保护的问题开始受到人们重视。通过对旅游资源环境的保护，可以在最大程度上确保自然环境免遭破坏，为人们留下颐养身心的场所。但当前我国旅游资源环境保护法律制度相对薄弱，存在客体类型重叠、保护客体多元化，管理机构重叠、部门利益冲突严重，立法缺失、相关制度不完善和执法意识欠缺等诸多不足，造成实际工作中，无法对旅游资源开发做到合理监管和有效保护，本文主要就完善旅游资源保护法律制度的建设，谈几点思路：
一、确立生态旅游法律地位
生态旅游是一种以可持续发展为基本原则，以实现旅游可持续发展为目标，强调权利义务一致的旅游。具体来说，是强调在为游客提供欣赏、学习和环境教育的旅游享受的同时，对旅游地经济、社会和文化负责，保护旅游赖以开展的生态、社会及经济环境的旅游理念。它充分体现了科学发展，是未来旅游业发展的方向。我国应当学习国外先进经验，通过建立生态旅游认证制度、生态评价评估制度和生态旅游环境审计标志制度对生态旅游法律地位作出界定，为生态旅游发展提供保障。
(一)生态旅游认证制度
2000年11月在纽约制订的国际生态旅游认证原则性指导文件((莫霍克(moUonK)协定，让生态旅游认证制度得以在世界范围内推行。但我国在这一方面仍未建立有自己的标准体系，建议可以采取向国外权威认证项目如绿色环球21国际生态旅游标准等申请认证，然后在实践和研究的基础上逐步建立适合国情，能在国际上产生重大影响的标准体系。
(二)生态旅游评价评估制度
生态旅游的评估一般集中在生态旅游活动所带来的影响上，包括环境、经济、文化、社区、伦理和资源等方面。对于当前我国旅游资源现状，应当主要包括生态旅游对环境的整体影响、生态旅游过程中相关法律法规实施状况、生态旅游中环境破坏的控制程度等。
(三)生态旅游环境审计标志制度
环境审计主要是对各级政府、职能部门、企事业单位执行国家环境法规情况、制定的环境政策和措施、环境管理制度执行的有效性和执行程度进行监督评价，揭示反映其中存在的问题，同时提出改进意见和建议，修正其不足，使新的环境政策更具规范性、科学性和可操作性。。生态旅游也应当通过环境审计机制，来促进生态旅游的规范化，保护旅游环境资源。
二、规范旅游资源环境开发
旅游资源环境开发与保护存在密切联系，从源头上决定着保护的力度与效果，从法律角度可以考虑建立旅游资源开发许可制度、旅游资源开发使用担保制度、旅游资源环境责任保险制度、旅游资源预警及监测制度和旅游资源轮休制度，来规范旅游资源环境开发：
(一)旅游资源开发许可制度。目前我国在森林资源的许可制度方面已较为完善并取得积极的效果。但是旅游环境开发许可制度方面仍然是空白。建立旅游资源开发许可制度，通过设立行业准入机制，将不适格的主体排除在外，可以从源头上对旅游资源环境进行保护，同时也可为自然保护地社会性收费制度的建立创造条件。
(二)旅游资源开发使用担保制度。该制度即通过一定机制，由旅游资源开发人或其他人，为旅游资源开发人的开发行为提供一定程度担保。如果在开发、利用过程中造成了旅游资源环境损害，则权利人有权就担保部分优先受偿，这样可以有效地避免旅游资源开发行为中的巨大法律风险，保护旅游资源环境。
(三)旅游资源环境责任保险制度。环境责任保险既和环境保险有关，又和责任保险有关，建立环境责任保险制度，可以有效地增强责任人的抗风险能力，补偿受害人的损失，为有效修复遭受破坏的旅游资源环境提供保障。
(四)旅游资源预警及监测制度。在环保部门的统一监管下，利用环保部门已经建立的环境预警机制和监测网络，对旅游资源进行专门的监测，及时、准确地搜集旅游资源信息，并且通过报告制度将其上报有关主管部门。
(五)旅游资源轮休制度。由于旅游资源受季节的影响比较大，旅游资源环境本身就是大自然的一部分，属于生态圈的一部分，在开发利用的过程中，建立旅游资源轮休制度，可以使旅游资源得以“休养”，恢复生机。具体可以采取限制进入旅游区、对旅游资源采取养护等方法，来实现轮休的目的。
三、健全法律救济机制
旅游资源环境开发过程中难免会产生一些损害，所以需要通过建立旅游资源开发侵权国家补偿制度、旅游资源开发损害惩罚性赔偿制度和旅游资源开发区域原居民环境侵权公益诉讼制度来实现对权利主体权利的修复与补偿。同时这一制度还能够对开发者的行为构成有效制约。也体现了公众参的原则。
(一)旅游资源开发侵权国家补偿制度。国家补偿是生态环境建设和保护运行中不可或缺的重要经济支撑。国家(政府)作为社会的主要管理者有责任也有义务保护人民群众所赖以生存的环境，这也是政府允许合法排污与监控、预防违法排污生产活动所必然引发的环境污染对价。此外，对于一些特殊环境侵权行为或侵权主体无法得到确认时，采取国家补偿的方法，能够最大程度上抵消环境侵权带来的不良影响，实现社会的可持续发展。
(二)旅游资源开发损害惩罚性赔偿制度。在旅游资源开发中，开发商被经济效益所驱使，会从事一些盲目、非理性的破坏性活动，给旅游资源环境带来甚至不可恢复的破坏，其侵权后果难以估算。因此应适当引入开发损害惩罚性赔偿制度，并将赔偿用于旅游资源环境的修复和保护。
(三)旅游资源开发区域原居民环境侵权公益诉讼制度。通过赋予旅游资源开发原居民以诉讼权利，使其能够提起环境侵权公益诉讼。该制度的建立，可以避免因民事诉讼制度中关于利益不相关的主体不能提出诉讼的限制性规定，而必须作大规模制度改造的成本。还可以避免权利主体过于泛化，出现滥诉的情况。
四、完善《自然保护地法(草案)》
人大环资委于2006年初颁布了e1然保护地法(草案)(征求意见稿)，体现了我国环境保护法律体系建设的进一步完善，但还是有值得探讨的地方。
生态环保制度篇6
1当前我国环境保护制度的现状与问题
从20世纪70年代开始环境保护工作至今，我国的环境保护制度由无到有，由不严格到逐渐严格，由以命令控制制度为主到以法律、行政、经济手段并用，已经基本形成了以环境法治制度、环境管控制度、环境经济制度等为主体的制度体系。这些制度以《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》为基础，以环境影响评价“三同时”、排污收费、环境保护目标责任制、城市环境综合整治定量考核、排污许可证、污染集中控制和污染源限期治理等8项基本制度为框架，近年来又创新、拓展和实施了企业清洁生产审计、环境信息公开、淘汰落后产能、区域限批、总量控制和减排目标责任制等制度(见表1)。
在上述制度中，一些制度的实施取得了很好的效果，对于控制环境污染、改善生态环境起到了重要作用。然而,在一些制度领域仍然存在缺位的情况；部分制度的实施和执行不到位;还有一些制度设计不够严格,难以适应当前和未来环境管理的需求。
1.1生态环境破坏违法成本低的问题并未得到有效解决
由环境立法、司法和执法体系构成的环境法治制度不能完全适应当前环境保护新形势需求和生态文明建设目标要求，生态环境破坏者违法成本低的问题没有得到有效解决。
(1)环境立法仍然存在缺位,现行环境法律处罚力度偏轻,违法成本低的问题长期没有得到解决。生态环境保护的体制、职能和部分管理制度在环境法律中并没有得到明确和细化,一些重要的生态环保领域，如土壤环境保护等方面的立法缺失。在《环境保护法》新修订之前，行政处罚普遍偏轻等。例如《环境影响评价法》规定，违反环评规定擅自开工建设的，只能给予20万元以下的罚款，由于处罚太轻,一些企业为了抢进度,采取边开工建设、边做环评报告；一些企业先上车后补票、先建设后环评;甚至一些企业以交罚款代替环评H。
(2)运用司法手段解决环境问题的制度尚未建立,环境民事赔偿法律制度不健全，司法诉讼渠道不畅，生态环境损害难获赔偿。目前,我国环境民事赔偿相关法律及配套制度仍不健全,环境民事案件立案难、举证难、判决难、执行难、审判难的问题突出，重大环境事件中的责任追究多以行政处罚和行政调解结案。司法诉讼渠道不畅,公众往往选择信访或举报投诉等行政途径而不是司法途径寻求解决环境纠纷。据统计,我国通过司法诉讼渠道解决的
环境纠纷不足1%,2003-2008年，全国各级法院审结环境资源案件中民事案件12278件，仅占同期审结民事案件总数的0.04%。
(3)基层行政执行缺乏强制手段,现行法律规定执行不到位,缺乏有效性。现行法律规定授权环保部门的行政强制措施主要有“停止建设’、“停止生产使用’、“责令限期恢复使用治污设施’、“责令停业关闭”等，在基层难以有效执行。相关立法中明确的执法主体不集中、过于分散,对企业、地方政府的约束力、威慑力还不够强，基层环保部门缺少必要的行政强制权,以罚代管过多H。
1.2环境管控制度执行效率不高且效果不佳的问题依然存在部分环境管控制度执行效率不高、效果不佳的问题依然存在，针对党政决策者的制度尚未建立，一些制度亟需调整。
(1)针对党政决策者的制度不健全，当前的环境保护制度并没有解决指挥棒问题。唯GDp的政绩考核机制还普遍存在，资源消耗、环境损害和生态效应尚未纳入经济社会发展评价体系和各级党委、政府的绩效考核体系，科学的绿色发展绩效评估机制和环境保护责任追究制度并未形成。这导致不少地方政府缺乏足够的生态责任感,环境准入标准形同虚设、环境不作为和行政干预环境执法等现象长期存在。
(2)促进政府与市场、社会良好分工的体制机制存在缺位,政府、市场和公众的关系有待厘清。总体上,环境保护领域利用市场手段不足，能够体现生态服务和自然资源价值的市场机制和制度尚待构建，资源低价、环境廉价甚至无价的状况始终没有得到根本改变。这导致企业利用资源的成本和造成的环境污染成本被“社会化”或“外部化”,鼓励了粗放型的生产消费方式,企业缺乏珍惜环境和节约资源的内在压力和动力。此外,公民环境权利尚未在法律中得到充分体现和确认,公民环境权益缺乏有效的制度保障。政府、企业与社会公众的有效沟通和协商机制仍未形成,公众和舆论参与环境保护监督的制度有待加强。
(3)部分现行制度设计不合理、执行不到位，难以适应当前环境管理和监管的需求，亟需围绕环境管理转型进行调整。排污收费标准过低且未能体现区域差异,排污许可证制度长期未得到有效实施,部分污染物排放标准时效性不足、缺少环境质量和公众健康指标、行业和区域污染物排放标准较少，项目环评和“三同时”制度存在着未批先建和越权审批等现象。执法成本高、违法成本低,监管监督机制不完善等问题在很多制度的实施中仍普遍存在。1.3环境经济制度未能充分发挥在环保领域资源配置中的决定性作用。
环境经济制度的探索刚刚起步,在基层执行和实施中存在诸多问题，能够充分发挥市场在环保领域资源配置中决定性作用的制度亟待建立。
(1)有利于环境保护的环境财税金融体系尚未建立。目前尚未真正形成面向绿色发展和生态文明建设的“绿色化”和“生态化”的财政、税收和金融体系，环境公共和市场化投融资规模小、效率低、效果不显著;缺乏直接针对污染排放和生态破坏行为征收的独立环境税;绿色信贷、环境污染责任保险、绿色证券等环境经济政策有效实施缺乏根本推动力；尚未建立起完善的排污权有偿使用和交易政策体系寺。
(2)环境损害成本的合理负担机制尚未形成。环境损害成本的合理负担机制主要有环境资源产品定价机制、收费机制和税收机制等。建立这些机制有利于环境损害成本内化为市场主体的生产成本,从根本上解决“资源低价、环境无价”导致的资源配置不合理问题。
(3)现有制度政策之间协调不够、配套措施不足、技术保障不力。排污权有偿使用与环境税费之间需要进一步协调0,环境污染风险评估和污染损害评估技术规范尚不完善,缺乏明确、具体的法律法规依据使得这些制度政策在试点后的全面推行将面临着法律障碍等。
2建立和完善最严格环境保护制度的国内外经验与启示
“他山之石，可以攻玉”。总结借鉴发达国家以及国内相关部门的实践和经验，有助于决策者少走弯路，制定科学合理的制度和政策,提高制度的实施效果,减少制度的执行和实施成本。
2.1发达国家的经验与启示
由于西方国家的工业化过程较长,大气、水、土壤和重金属等环境问题随着工业化的进程逐步显现，这些国家虽然相继实施了较为严格的环保制度,但由于其环境问题阶段性特征明显,公众对环境问题的认识和对环境质量的要求也是渐进的,环境问题得以在不同阶段通过制度设计分步解决，并未出现“最严格环境保护制度”的概念。然而，发达国家尤其是美国、曰本和欧盟环境保护制度演进的经验仍然值得借鉴。
(1)最严格环境保护制度的建立和完善是渐进的过程。环境保护制度的严格化并非一蹴而就,而是在探索中不断发展。发达国家环境保护制度的建立和完善经历了从无到有、从局部到全面、从粗放到精细、从宽松到严格的过程。例如，自1971年首次《国家环境空气质量标准》以来,美国环保局根据每个阶段最新的科学研究结果、经济技术发展水平和国家管理需求，对标准进行了多达10余次修订，在指标不断调整的基础上，标准也不断收严,有力地推动了国家环境空气质量的改善，有效地保护了公众健康和生态环境。
(2)最严格环境保护制度的建立和完善要以严格的法治为基础。美国、曰本等发达国家解决环境问题的成功经验之一就是建立了严格的环境法律、司法和执法体系，形成了主要运用环境损害司法赔偿手段而不是行政处罚手段解决环境问题和纠纷的方式。对生态破坏者和环境污染者实行严格、严厉和公正的环境执法,有助于避免“守法成本高、违法成本低”的不公平现象,促进企业和公众自觉遵守规范,规制社会主体的环境行为。
(3)最严格环境保护制度的建立和完善要以环境质量改善为目标导向。从美国和曰本的历史经验可以看出，污染物控制是环保部门开展环境管理的基础工作，也是实现环境质量改善的核心手段,贯穿着环境管理发展的历史进程。然而，其在开展污染物控制的同时，一是非常重视污染控制与质量改善的响应关系，将污染控制的各项制度如排污许可证等与环境质量挂钩；二是对影响环境质量的多项污染物因子排放进行全面和严格控制。在此基础上，才真正解决了常规污染问题，实现了环境质量的全面和真正改善。
(4)最严格的环境保护制度的建立和完善需要制定全面、科学和严格的环境标准体系。这些环境标准是制定和评估环境目标和其他政策决策绩效的直接依据和基础，包括环境质量标准、污染排放标准等。这些标准需要根据对环境问题的科学认识、经济社会发展阶段、社会公众对环境问题的经济和心理承受能力等合理制定。
(5)最严格的环境保护制度的建立和完善需要环境信息的公开、社会公众的参与和监督。首先,公众是除了政府和司法之外,解决环境问题的不可替代的重要力量。发达国家环境保护的发展得益于公众环境意识的觉醒和有效的公众参与,公众可以直接或者间接参与到环境的立法、司法和执法的各个环节以及社区的环境管理和监督过程中，维护自身的环境和健康权益。其次,信息公开是发达国家公众参与环境保护的前提条件和必要途径。信息公开和提高透明度保障了公众的环境知情权、环境议事权、环境监督权、环境索赔权、环境健康权等权益。
2.2国内探索最严格保护制度的经验与启示
国内建立和完善最严格管理制度的经验主要在土地保护和水资源管理领域。通过对国土、水利部门和江苏、河北等地方的调查研究，可以得到以下经验启示。
(1)最严格环境保护制度的建立和完善需要明确生态保护红线。国土和水利部门在实施最严格的管理制度时都首先确定了红线目标，并且在目标设定上非常明确。国土部门围绕“18亿亩耕地”红线形成了基本衣田特殊保张永亮等：最严格环境保护制度:现状、经验与政策建议
护、耕地占补平衡和土地调查等制度和相应的考核办法；水利部门围绕水资源总量、效率、纳污“三条红线”形成了用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污、水资源管理责任考核等制度。最严格环境保护制度的设计应充分借鉴水利和国土部门的经验，围绕生态红线进行相关制度设计,红线设定既要充分反映生态环境状况，又要简单明了，可操作、易考核。
(2)最严格环境保护制度的建立和完善要以有力的监督考核和监管执法为保障。国土部门在实施最严格土地管理制度的过程中已经形成了一套行之有效的监督考核机制和监管执法体系，对于地方各级政府形成了很大的约束力。水利部门目前已经印发了最严格水资源管理制度的考核办法，开始在地方上试点定量考核。因此，建立和完善最严格的环境保护制度需要探索建立和完善科学有效的监管执法和考核机制。
(3)最严格环境保护制度的建立和完善需要强化技术手段和能力建设。国土部门采取航片和卫片技术开展土地测绘、测算、考核和督查工作，目前已经形成了较为成熟的技术体系，这是由土地资源易于统计、管理的特性决定的。水利部经过多年研究编制完成的《全国水资源综合规划》为设定水资源“三条红线”提供了科学依据，相关的水文监测机构、方法和手段也为推动最严格水资源管理制度提供了基础条件。因此,建立和完善最严格的环境保护制度应当充分借鉴国土和水利部门的经验教训，综合考虑国家和地方的科技、监测和人员队伍支撑能力，避免制度制定后却无法执行的情况。
3建立和完善最严格环境保护制度的政策性建议
建立和完善最严格环境保护制度既要注重长远,又要兼顾当前的紧迫需要。就当前来说,需要围绕生态保护红线目标，遵循“源头严防、过程严管、后果严惩”的基本思路,以“经济调节、公众参与、体制保障”为配套,优先解决当前生态环境保护制度中的短板和突出问题。
3.1源头严防制度
(1)建立符合生态文明建设要求的环境保护目标体系、统计体系与核算制度。推进实施基于生态产品和生态资产账户的管理模式，将社会经济发展过程中的资源消耗、环境损失、环境效益和生态资产变化情况纳入国民经济的统计核算体系。
(2)围绕生态保护红线，建立严格的环境准入制度。强化污染企业停产治理、淘汰和退出。修订和完善高耗能、高排放和资源型行业准入条件，明确资源配置的具体要求及能源节约和污染物排放等指标,根据资源稟赋、环境容量和生态状况差异,提高环境准入门槛。严格落实环境准入制度，严防东部和国外落后产能向中西部地区转移，提升中西部地区经济发展质量。
(3)改革和完善环境影响评价制度。将环境质量改善和环境风险可接受水平作为环境影响评价的基本准则，以是否能促进环境质量改善为评估标准，开展战略、规划、政策和项目环评。
(4)建立重大项目（政策）社会风险评估制度,健全社会风险民意沟通和利益诉求机制，强化社会风险化解工作机制。对具有社会影响的重大项目、涉及公众环境权益的政策进行程序合法性评估、政策合理性评估、方案可行性评估以及妥善处理公众合理诉求评估，引入第三方社会评价机制;在重大项目决策前，通过座谈会、听证会、社会公示等多种形式,邀请多方代表对社会风险评估报告和环境影响评价报告进行审评;建立社会风险评估制度执行的问责机制，制定系统可操作的应急预案。
3.2过程严管制度
(1)建立能够充分体现地方政府环境保护工作实绩的领导干部政绩评价考核制度。围绕生态保护红线,进一步提高环境保护指标在地方党政领导干部政绩评价考核体系中的比重，落实地方政府环境质量反降级、生态服务功能反退化硬约束。对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核，建立充分体现地方环保绩效、行业和部门特色、广大公众意愿的评价考核机制。优先使用并重用那些环境保护工作中成效突出的领导干部。
(2)建立统一公平、覆盖主要污染物的排放许可制度。要加快出台国家层面的污染物排放许可制度相关法律法规和实施细则，尽快在全国范围建立统一公平、覆盖主要污染物的污染物排放许可制度。根据排放标准、清洁生产水平和总量控制要求等核定排污单位的排放总量，通过向企业颁发排污许可证，将排污单位全面纳入统一监管,使排污许可证成为类似于工商许可证的有效管理手段,使污染物排放许可成为环境管理的关键制度。
(3)探索深化以环境容量为基础、以环境质量为导向的总量控制制度。继续实施严格的污染物总量控制制度，拓展纳入总量控制的污染物种类。逐步转变现行以行政区为单元分解目标总量指标的管理办法,探索实施以环境容量为基础的区域性污染物总量控制制度、行业污染物总量控制制度和以企事业单位为单元核定排放总量的总量控制制度,适时推广总量预算管理等量化管理方式。
(4)建立最严格的环境排放标准体系。充分发挥环境标准的引领和导向性作用，加严排放限值，实施更加严格的排放标准。加快修订区域性重点行业的污染物排放标准,评估可达性并对标准不断调整。
(5)建立严格监管所有污染物排放的环境监管和行政执法制度。对工业点源、衣业面源、交通移动源等全部污染源排放的所有污染物，对大气、土壤、地表水、地下水和海洋等所有纳污介质加强统一监管。健全“统一监管、分工负责”和“国家监察、地方监管、单位负责”的监管体系，有序整合不同领域、不同部门、不同层次的监管力量，有效进行环境监管和行政执法。探索环保部门和公安部门联合执法的联动机制，推动建立从中央到地方的环保警察队伍。
3.3后果严惩制度
(1)推行党政领导干部生态环境审计和终身责任追究制度。对那些不顾生态环境盲目决策、造成生态环境损害严重后果的官员，实施终身责任追究，包括政治责任和法律责任的追究。
(2)建立生态环境损害赔偿和刑事责任追究制。强化生态环境损害赔偿和责任追究,加大造成生态环境损害的企业和个人,尤其是企业的违法违规成本。正确适用环境侵权案件举证责任分配规则,准确认定环境污染与损害后果之间的因果关系，确保环境侵权受害人得到及时全面赔偿，同时使责任人付出高昂代价；建立环境损害鉴定评估机制，合理鉴定、测算生态环境损害范围和程度,为落实环境责任提供有力支撑；健全环境公益诉讼制度,及时受理法律规定的机关和社会团体提起的环境公益案件,适时赋予公民的环境公益诉权;加大对环境刑事责任的追究力度,确保构成犯罪的违法行为人得到应有的制裁；完善环境审判体制机制，推动建立独立的环境审判机构；探索建立环境污染损害赔偿基金制度,明确环境污染损害治理费用的严格责任和连带责任并对责任溯本追源，实施终身追究。
3.4经济调节制度
(1)建立绿色财税金融制度体系。包括建立支持绿色发展公共财政支持机制；推进环境税改革，根据污染排放、污染产品、生态保护和二氧化碳设立环境税税目，推动环境保护费改税;制定基于环境成本考虑的资源性产品定价政策,将资源开采过程中的生态环境破坏成本，纳入煤炭、石油、天然气、稀缺资源等资源定价体系中；完善和深化绿色信贷、环境污染责任保险、绿色证券、环境保护债券政策,建立和完善绿色贸易政策体系寺。
(2)推动实施排污权有偿使用与交易制度。在加快自然资源及其产品价格改革的同时,加快实施各类排污指标的有偿使用。在此基础上，建立基于总量控制、排污许可和有偿使用的排污权交易制度,加大排污权交易的组织机构和监管能力建设。
(3)建立平衡生态产品生产者与受益者利益关系的生态补偿制度。各级政府要代表生态产品的受益人,建立通过财政转移支付向生产者购买生态产品的制度，即生态补偿制度。以此保证环境权益在不同区域、群体、保护者和受益者之间的公平分配,调节生态产品生产者与受益者之间的利益关系。
3.5公众参与制度
在法律法规中明确公民环境权利，完善保障公众参与、引导和监督的信息公开、立法听证等制度。明确政府、企业和公众等在环境保护中的主体责任，通过建立政府、企业、公众定期沟通、平等对话、协商解决机制，引导公众参与环境保护制度执行的评估和考核。完善环境新闻宣传机制，引导新闻媒体,加强舆论监督。推动社区环境圆桌会议制度,借鉴西方共识会议、环境审议会方式。科学引导民间环保公益组织发展,搭建公众和政府良性互动平台。
生态环保制度篇7
关键词：旅游资源 可持续发展 立法 完善
随着经济和社会发展，旅游已逐渐成为人们追求更高生活水平的需要，但伴随着旅游业发展和旅游资源的开发，生态环境日益遭到破坏，旅游资源环境保护的问题开始受到人们重视。通过对旅游资源环境的保护，可以在最大程度上确保自然环境免遭破坏，为人们留下颐养身心的场所。但当前我国旅游资源环境保护法律制度相对薄弱，存在客体类型重叠、保护客体多元化，管理机构重叠、部门利益冲突严重，立法缺失、相关制度不完善和执法意识欠缺等诸多不足，造成实际工作中，无法对旅游资源开发做到合理监管和有效保护，本文主要就完善旅游资源保护法律制度的建设，谈几点思路：
一、确立生态旅游法律地位
生态旅游是一种以可持续发展为基本原则，以实现旅游可持续发展为目标，强调权利义务一致的旅游。具体来说，是强调在为游客提供欣赏、学习和环境教育的旅游享受的同时，对旅游地经济、社会和文化负责，保护旅游赖以开展的生态、社会及经济环境的旅游理念。它充分体现了科学发展，是未来旅游业发展的方向。我国应当学习国外先进经验，通过建立生态旅游认证制度、生态评价评估制度和生态旅游环境审计标志制度对生态旅游法律地位作出界定，为生态旅游发展提供保障。
(一)生态旅游认证制度
2000年11月在纽约制订的国际生态旅游认证原则性指导文件((莫霍克(moUonK)协定，让生态旅游认证制度得以在世界范围内推行。但我国在这一方面仍未建立有自己的标准体系，建议可以采取向国外权威认证项目如绿色环球21国际生态旅游标准等申请认证，然后在实践和研究的基础上逐步建立适合国情，能在国际上产生重大影响的标准体系。
(二)生态旅游评价评估制度
生态旅游的评估一般集中在生态旅游活动所带来的影响上，包括环境、经济、文化、社区、伦理和资源等方面。对于当前我国旅游资源现状，应当主要包括生态旅游对环境的整体影响、生态旅游过程中相关法律法规实施状况、生态旅游中环境破坏的控制程度等。
(三)生态旅游环境审计标志制度
环境审计主要是对各级政府、职能部门、企事业单位执行国家环境法规情况、制定的环境政策和措施、环境管理制度执行的有效性和执行程度进行监督评价，揭示反映其中存在的问题，同时提出改进意见和建议，修正其不足，使新的环境政策更具规范性、科学性和可操作性。。生态旅游也应当通过环境审计机制，来促进生态旅游的规范化，保护旅游环境资源。
二、规范旅游资源环境开发
旅游资源环境开发与保护存在密切联系，从源头上决定着保护的力度与效果，从法律角度可以考虑建立旅游资源开发许可制度、旅游资源开发使用担保制度、旅游资源环境责任保险制度、旅游资源预警及监测制度和旅游资源轮休制度，来规范旅游资源环境开发：
(一)旅游资源开发许可制度。目前我国在森林资源的许可制度方面已较为完善并取得积极的效果。但是旅游环境开发许可制度方面仍然是空白。建立旅游资源开发许可制度，通过设立行业准入机制，将不适格的主体排除在外，可以从源头上对旅游资源环境进行保护，同时也可为自然保护地社会性收费制度的建立创造条件。
(二)旅游资源开发使用担保制度。该制度即通过一定机制，由旅游资源开发人或其他人，为旅游资源开发人的开发行为提供一定程度担保。如果在开发、利用过程中造成了旅游资源环境损害，则权利人有权就担保部分优先受偿，这样可以有效地避免旅游资源开发行为中的巨大法律风险，保护旅游资源环境。
(三)旅游资源环境责任保险制度。环境责任保险既和环境保险有关，又和责任保险有关，建立环境责任保险制度，可以有效地增强责任人的抗风险能力，补偿受害人的损失，为有效修复遭受破坏的旅游资源环境提供保障。
(四)旅游资源预警及监测制度。在环保部门的统一监管下，利用环保部门已经建立的环境预警机制和监测网络，对旅游资源进行专门的监测，及时、准确地搜集旅游资源信息，并且通过报告制度将其上报有关主管部门。
(五)旅游资源轮休制度。由于旅游资源受季节的影响比较大，旅游资源环境本身就是大自然的一部分，属于生态圈的一部分，在开发利用的过程中，建立旅游资源轮休制度，可以使旅游资源得以“休养”，恢复生机。具体可以采取限制进入旅游区、对旅游资源采取养护等方法，来实现轮休的目的。
三、健全法律救济机制
旅游资源环境开发过程中难免会产生一些损害，所以需要通过建立旅游资源开发侵权国家补偿制度、旅游资源开发损害惩罚性赔偿制度和旅游资源开发区域原居民环境侵权公益诉讼制度来实现对权利主体权利的修复与补偿。同时这一制度还能够对开发者的行为构成有效制约。也体现了公众参的原则。
(一)旅游资源开发侵权国家补偿制度。国家补偿是生态环境建设和保护运行中不可或缺的重要经济支撑。国家(政府)作为社会的主要管理者有责任也有义务保护人民群众所赖以生存的环境，这也是政府允许合法排污与监控、预防违法排污生产活动所必然引发的环境污染对价。此外，对于一些特殊环境侵权行为或侵权主体无法得到确认时，采取国家补偿的方法，能够最大程度上抵消环境侵权带来的不良影响，实现社会的可持续发展。
(二)旅游资源开发损害惩罚性赔偿制度。在旅游资源开发中，开发商被经济效益所驱使，会从事一些盲目、非理性的破坏性活动，给旅游资源环境带来甚至不可恢复的破坏，其侵权后果难以估算。因此应适当引入开发损害惩罚性赔偿制度，并将赔偿用于旅游资源环境的修复和保护。
(三)旅游资源开发区域原居民环境侵权公益诉讼制度。通过赋予旅游资源开发原居民以诉讼权利，使其能够提起环境侵权公益诉讼。该制度的建立，可以避免因民事诉讼制度中关于利益不相关的主体不能提出诉讼的限制性规定，而必须作大规模制度改造的成本。还可以避免权利主体过于泛化，出现滥诉的情况。
四、完善《自然保护地法(草案)》
人大环资委于2006年初颁布了e1然保护地法(草案)(征求意见稿)，体现了我国环境保护法律体系建设的进一步完善，但还是有值得探讨的地方。
生态环保制度篇8
十八届三中全会生态文明制度建设的阐述，具有深刻的理论性、鲜明的思想性和现实的针对性，深刻反映了以为总书记的党中央着眼维护广大人民根本利益，维护中华民族长久利益，致力于生态文明建设的决心。广东是改革开放的先行省和前沿阵地，肩负着实现“三个定位、两个率先”目标的重任，要深刻理解生态文明制度建设的丰富内涵，充分认识环境保护在生态文明建设中的主阵地作用，加快推进环保体制改革，努力争创环保新优势，为实现“三个定位、两个率先”目标，建设美丽广东作出积极贡献。
深刻理解生态文明制度建设丰富内涵
生态文明制度建设是生态文明建设的重要组成部分，是贯彻和落实生态文明建设的根本性保障。2013年5月，在中央政治局第六次集体学习时的讲话中就强调：“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠的保障。”十八届三中全会进一步明确了“必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境”，把生态文明建设纳入六个“紧紧围绕”进行部署，这是生态文明建设新的里程碑。
十八届三中全会关于生态文明制度建设的阐述思想深刻、内容丰富，从健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、划定生态保护红线、实行资源有偿使用制度和生态补偿制度、改革生态环境保护管理体制等4个方面，阐述了生态文明制度体系的构成及其改革方向、重点任务。一是源头严防制度体系，包括健全自然资源资产产权制度、国家自然资源资产管理体制和自然资源监管体制，实施主体功能区制度，建立空间规划体系，落实用途管制，建立国家公园体制等。二是过程严管制度体系，包括实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，建立资源环境承载能力监测预警机制，完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。三是后果严惩制度体系，包括建立生态环境损害责任终身追究制，实行损害赔偿制度等。此外，十八届三中全会还在资源节约集约使用、环保市场、环保管理制度、区域联动、信息公开等方面提出了改革要求。只要我们坚决落实好十八届三中全会提出的生态文明各项制度建设任务，就一定能逐步改善生态环境状况，早日建成美丽中国。深刻认识我省环保体制改革重大意义
当前，我省面临着转型升级的重大考验和严峻的环境生态形势，改革生态环境保护管理体制，充分发挥体制的活力和效率，是破解生态环境领域深层次矛盾和问题、推进生态文明建设的不竭动力。
推进环保体制改革是全面深化改革开放的重要内容。深化改革开放已进入攻坚期和深水区，各领域改革相互作用、相互制约，必须合理布局深化改革的优先顺序、主攻方向、时间表和路线图，在重点领域不断取得突破。环境保护对经济社会持续健康发展具有重大作用，应该成为全面深化改革的重点领域和突破口。当前我省粗放型的经济增长方式尚未完全转变，生态资源环境约束日益趋紧，必须加快推进环保体制改革，更有效发挥环保的先导、倒逼、优化功能，提升生态文明建设水平，走绿色发展道路，才能实现经济社会持续健康发展。
推进环保体制改革是生态文明制度建设的根本举措。环境保护是生态文明建设的主阵地和根本措施，是建设美丽广东的主干线和着力点。提高生态文明水平，关键是在环境保护上取得突破性进展。加快生态文明制度建设，重点也要在环境保护体制机制改革上实现突破性进展。近年来省委省政府不断加大环保力度，创新环境管理体制，为推进环保体制改革奠定了良好基础。面对新时期生态文明建设的新形势、新要求，需要进一步加大力度深化环保体制改革。
推进环保体制改革是保障群众环境权益的迫切要求。我省总体环境质量依然不容乐观，水污染和大气污染问题依然突出，土壤污染和重金属污染逐步显露，环境污染事故时有发生，难以满足人民群众日益提高的生态环境要求，环境问题成为了影响群众健康和社会稳定的重要因素，迫切需要通过加快推进环保体制改革，全面提升环境治理能力，才能为群众提供良好生态环境，保障群众环境权益。
扎实推进环保体制改革创新
环保体制改革必须按照全省深化改革的统一部署，紧密围绕我省新阶段省情特点和经济社会发展新形势，善谋全局、狠抓关键，锐意进取、稳步推进。
着眼全局抓好顶层设计，建立协调统一的统筹推进机制
推进环保体制改革首先要抓好顶层设计。一是建立高层次的生态环保统筹协调机制，科学协调水利、环保、土地、林业等部门，形成步调统一、统筹推进的生态文明建设合力。二是完善法律保障机制，加快重点领域环境立法，推动现有各种法律的生态化调整，完善现有环保法律法规，增强操作性和约束力。三是健全环境保护考核评价制度和责任追究、损害赔偿制度，把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，通过责任追究、经济赔偿等制度，实现环境保护法律责任、经济责任、行政责任的“三重落实”。四是建立空间规划体系，抓紧完善与主体功能区配套的政策措施，限定不同区域的使用用途。按照“保底线、优布局、调结构、严标准”的原则，加快研究制定珠三角、粤东西北不同区域差别化环保准入政策，促进我省区域协调、可持续发展。
用活市场激发环保活力，建立高效规范的市场服务体系
环境是重要的资源，应该充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立高效有序的市场服务体系。一是推进排污权有偿使用和交易制度。要进一步完善排污许可证制度，加快推进排污权有偿使用和交易试点，充分运用市场机制提高污染减排的效率。二是探索实施绿色经济政策。推动出台全省燃煤火电机组脱硝电价管理办法，稳步推进环境污染责任保险等绿色信贷政策，积极推进环境监测社会化。三是探索建立生态补偿市场化模式。积极推进流域生态补偿试点，培育环境损害社会化评估市场，探索以市场导向为主，以市场交易的方式来实现横向、公平补偿。四是建立环保产业规范运转机制，健全法规标准，完善市场规范，加大政府扶持力度，推进环保产业、市场的规范化发展。
从严从紧推进全防全控，建立强力有序的综合监管体制
现行环境管理体制管理分散、约束不足，必须从严从紧推进全防全控，建立强力有序的综合监管体制。一是建立区域、流域联防联控机制。大气、水污染具有区域性、流域性特征，要与属地管理相结合，探索建立流域、区域联防联控机制，逐步建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。重点要加快推进珠三角环保一体化，完善珠三角区域大气污染联防联治机制和跨行政区河流交接断面水质保护机制。二是建立独立而统一的环境监管体制。健全“统一监管、分工负责”和“国家监察、地方监管、单位负责”的监管体系，创新联合执法、区域执法、交叉执法等环境监督执法机制，推进精细化、网格化环境监察体系建设，逐步建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度。三是建立从严从紧的环境执法体系。健全两高“关于办理环境污染刑事案件司法解释”配套制度，建立“事前、事中、事后”全过程严管机制，完善环保主管部门与行业协会共建企业环保自律体系，探索环境行政命令先予强制执行。四是提升环境执法现代化水平，研究推进环保大数据战略，建立先进的环保信息平台，健全涵盖省、市、县三级环保部门的网上环境管理政务系统，以信息化推进环境管理现代化。
生态环保制度篇9
一、试点指导思想和工作目标
（一）指导思想。深入贯彻《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发[]号）精神，以《全国生态环境保护纲要》和《生态省建设规划纲要》为指导，按照“立足监督，联合执法，各负其责”的原则，开展生态环境监察试点工作。通过试点工作，完善统一的生态环境监察执法体系，建立完整的工作机制，确定和加强生态监察的四个重点，实现四个工作目标，使生态环境监察工作的工作机制、执法体系、建章立制和能力建设方面取得创新和突破。
（二）工作目标。
1、确定不同类型的生态环境监察试点地区，探索开展生态环境监察的途径和方法，不断总结经验，逐步在全市推广。
2、建立环境保护部门统一监管、有关部门密切配合的生态环境监察现场执法机制，建立比较完善的生态环境监察工作制度和执法程序；加强生态环境监察执法队伍建设，执法能力、执法手段得到较大提高。
3、加大生态环境现场执法力度，依法查处一批生态环境违法案件，严厉打击人为破坏生态环境的违法行为。
4、建立资源开发重点监管区，对资源开发和非污染性建设项目、海岸工程项目、小城镇建设、规模化畜禽养殖场、秸秆禁烧区、特殊生态保护区（自然保护区、生态功能保护区、湿地保护区、生活饮用水源地、有机食品或无公害农业产品基地、风景旅游区）等重点领域的现场监督检查逐步实现规范化、程序化和制度化。
二、试点开展重点领域和要求
（一）矿产资源开发与利用的生态保护。重点监察矿山弃渣、植被破坏、生态恢复、土地复垦、废水排放、安全生产等，要求重要的矿产、建材等资源开发项目每月不少于次，探索符合实际情况的矿产资源开发与利用的生态补偿机制。开展以等县为重点的矿产资源开发生态监察试点工作。
（二）流域和饮用水水源地以及海洋的环境生态保护。重点监察饮用水水源地保护区范围内工业污染源、面源污染等，加强对各重点流域生态环境监察。开展以河、河、河、汤河以及沿海海域和各类浴场等为重点的区域、流域的生态监察。向海洋直排的陆源污染源按功能区达标排放，排污口进行规范化整治；各类海岸工程和滩涂开发项目都严格执行环境影响评价制度，近岸生物资源、滩涂资源和湿地资源得到有效保护。
（三）非污染性建设项目与各类工业园区及乡镇工业企业。重点监察区域建设与总体规划的一致性，小城镇、园区建设项目的环评执行情况，各类旅游设施建设、旅游线路开发、景区各类废弃物的处理处置等。开展以石门寨、留守营等为重点的乡镇工业企业环境保护监察，加强对河、河、关等风景区及各类旅游休闲场所生态环境保护管理，开展对高等级公路、铁路、输电线路等非污染性建设项目的环境监管。农林牧渔综合开发、交通通信建设、水利环保工程、生态建设工程、近岸滩涂开发建设工程及小城镇建设、区域开发项目每季不少于次。
（四）自然保护区与农村生态环境。重点监察自然保护区各类生产和开发活动，生态多样性保护，野生生物资源保护等，以及生态农业建设、土壤与面源污染、畜禽养殖污染控制。开展对自然保护区、森林公园等保护区的生态监察，加强对有机食品和无公害农产品基地的环境监管，开展农村面源污染，农村饮用水水源地保护等内容的生态环境监察。规模化畜禽养殖场（或养殖小区）每月不少于次，夏、秋两季对秸秆禁烧区实行巡查；对特殊生态保护区的监督检查每年不少于6次。规模化畜禽养殖场按总量收费标准全面开征排污费，实现养殖废水、废弃物资源化，并治理达标排放，对污染大户实行限期治理；夏秋两季主要交通干线两侧等秸秆禁烧区露天焚烧秸秆的现象得到有效控制；合理使用农药化肥，基本控制农业面源污染。
三、实施步骤
市生态环境监察的试点期限为年月至年月，分个阶段。
（一）准备阶段（年月）。成立全市生态环境监察试点工作的组织机构，制定《生态环境监察试点工作计划》，召开工作动员会，分解工作任务，明确部门职责，细化工作目标，修改完善生态环境监察试点方案。
（二）实施阶段（年月－年月）。
1、充分利用广播、电视、报刊等新闻媒体加强对生态环境保护及有关法律、法规的宣传教育，不断提高广大群众，尤其是各级领导的环保意识，及时发现和总结生态保护中的先进经验和典型；对有法不依、造成破坏生态环境的案件，必须严肃处理，公开曝光；建立生态环境违法行为的举报制度，充分调动广大群众参与生态环境保护的积极性，对在生态保护工作中做出突出贡献的单位和个人给予表彰和奖励，树立典型，大力宣传，提高全民生态环境保护意识，确保人与资源和谐发展。
2、组织编制《生态环境监察工作指南》，加强对生态环境监察试点工作的培训，完善相关制度，优化运行机制，实现宏观管理职能与微观管理职能的有机分离。
3、筹措资金，加强生态环境监察能力建设，建立专业生态环境监察队伍，培养生态监察专业人员。
4、加强现场检查，试点单位要采取例行检查、专项检查、部门联合执法检查、人大执法检查等多种形式，对重点区域、行业和单位加强监督检查，依法查处违法案件，现场检查的频次要有明确要求，并逐步形成制度。结合生态环境监察主要内容和执法重点，探索建立符合产业特点的生态环境执法模式。
5、建立具有特色的矿产资源开发利用生态补偿机制和生态案件移送制度。
6、开展生态环境监察专项执法检查活动，加强生态环境监察稽查工作，建立健全生态环境监察档案。
7、加强试点报告制度，市直各试点部门和各县、区试点领导小组从年月开始每月日前，向市生态环境监察试点办公室报送试点工作简报，月底前提交试点工作总结，同时建立生态破坏案件上报制度和重大生态违法案件快报制度。
（三）验收阶段（年月－月）。迎接省环保局对市生态环境监察试点工作的检查验收。
四、工作机制和保障措施
（一）工作运行机制。
1、全市生态环境监察工作实行目标责任制管理，列入市直有关部门和各县、区人民政府年度工作计划。将生态环境建设与保护指标作为各级政府任期目标的重要内容，强化政府的统一领导，明确各部门职责；充分发挥环保部门实施统一监管的职能，主动做好与各有关行业主管部门的协调工作，定期召开工作调度会，采取部门联合执法、人大执法检查等形式，加大监督检查力度。
2、将生态环境监察工作作为考核各县区环保工作的重要内容，列入各级环保部门的议事日程，进一步明确职责分工和工作程序，协调并衔接好环境监察机构与其它单位的工作关系，更好地发挥环境监察机构在生态环境保护中的重要作用。
3、全市生态环境监察工作实行现场检查和生态破坏有奖举报相结合，工作交流培训和生态环境监察报告相结合的工作机制，坚持环境执法和公众参与并行，信息交流和工作报告并重，确保生态监察工作取得实效。
（二）保障措施
1、提高认识，加强领导。成立市生态环境监察试点工作领导小组，由常务副市长马誉峰任组长，市环保局、市发改委等有关部门主管领导为成员（具体名单附后），领导小组下设办公室，具体负责全市生态监察试点的日常工作。各县区也要成立相应的工作机构并制定试点方案，负责本辖区的生态监察试点工作。
2、明确任务，密切合作。各县区政府，各部门、各单位必须充分认识试点工作的重要性，加强组织领导、统一思想、协同配合、真抓实干，把生态环境监察试点工作摆上重要议事日程，制定切实可行的办法，定任务、定进度、定措施，一级抓一级，层层抓落实，保证试点工作任务的顺利完成。
3、强化执法，扩大宣传。按照试点工作方案，全面开展生态环境执法工作，对各类生态环境违法案件及时查处，加强业务指导和培训，利用各种方式广泛宣传生态环境监察试点工作，切实落实试点工作。建立公众参与机制，努力形成各部门共同努力，协同监管，各负其责，社会各界和广大市民积极参与的生态环境监察模式。
4、建章立制，加强监督。依据法律、法规、规章制度和有关政策，采取有效措施，强化现场执法，制定保障生态环境监察工作顺利开展的相应制度，完善工作机制。凡经批准正式建立的生态功能保护区，无论属那一级政府管理，均可由同级或上级环境保护行政主管部门的环境监察机构随时进行检查；部分自然保护区的管理部门不得妨碍环保部门对在自然保护区、风景名胜区、森林公园内开展旅游的单位或个人进行环境保护监督检查。加强新闻和司法监督，深入开展查处违反环保法规和破坏生态环境的违法行为的专项活动。
生态环保制度篇10
摘要生态文明是当今社会上一个炙手可热的话题，它适应时代的号召并不断提出新的要求。我国法律基本制度的生态化就是新要求之一。在各项法律制度的生态化过程中，民法制度的生态化显得尤为突出。这一生态化法律主要包括人权保障制度的生态化、物权保障制度的生态化、合同签订制度的生态化、侵权和违权责任制度的生态化等，其中环境人格权制度生态化最为法律生态化中的重要一环，起着关键的作用。而生态性用益物权则是其中的重要组成部分，环境物权交易合同则是合同保障制度生态化的主要立足点。
关键词民法基本制度民法基本制度生态化法律制度
作者简介：赖黎霞，东阳人民法院助理审判员。
中图分类号：d923.4文献标识码：a文章编号：1009-0592（2013）09-011-02
当今世界存在着两大热门话题，一个是全球环境污染问题，另一个是大量存在的生态破坏问题。针对这两个问题，相关的学者和专家纷纷思考、研究，得出了各自的结论和主张。这些结论虽然各有千秋，存在着不同的立足点和利益关系，但是他们的目的却是殊途同归的，即改善和解决现存的环境污染问题以及生态破坏问题。但是，即使有这么多的主张和观点，我们在解决这些问题的道路上还是经历了这样那样的曲折。
一、我国民法基本制度生态化的必要性
对于我国民法基本制度生态化的探讨及结论曾经经历了一个漫长的过程。最初，人们单纯的认为解决生态环境问题以及环境破坏问题只是一部分人或者一个机关部门的事情，所以，政府为此成立了环境保护部门这一新兴的独立的法律部门。但是，随着时间的推移，专家和政府部门发现这不是增加一个部门就能轻而易举解决的。随后，关注程度明显提高，专家和政府的出新的结论：解决环境污染和生态破坏需要一个有组织、有纪律的系统工程。
从法律角度考虑，单纯的依赖一部环境保护法是不切实际的，必须在现有的法律基础上结合实际，制定更多更切合实际工作的法律法规，以此来完善之前的法律空白部分。从某种程度上说，我国目前现存的法律都需要重新审视自己，实现新一轮的生态化改造。我们所要实现的民法的生态化就是指在追求可持续发展道路的同时实现社会主义正义和秩序。将环境保护与民法规范有机结合起来，实现新一轮的制度整合、价值取向整合以及行为取向整合。
由此可见，我们只有大刀阔斧的改革实现现代民法的生态化，才能以法律的形式有效、有力的保护和支持现代社会生态文明建设事业。最为民法生态化的重要组成部分，民法基本制度的生态化无疑占据着重要的地位、发挥着重要的作用。其中包含有物权制度生态化、人格权制度生态化、合同制度生态化、侵权责任制度生态化等基础民法生态化。
然而，即使人们广泛的意识到了民法基本制度生态化的必要性和迫切性。但是，由于它涉及到了法律的两个界分支阵营——民法学界和环境资源法学界，所以问题又有了新的问题。民法学界有民法学界的看法，而环境资源法学界也有自己独到的见解，他们从自身的专业基础出发，对于民法基本制度生态化这一议题有着完全不同的看法，所以针对民法基本制度生态化的讨论也就激烈了起来。然是，从宏观的角度来看待这一现象，我们就会发现，他们虽然出发点、立足点都很不一样，但是目的却是殊途同归的。
二、关于人格权制度及其相关制度的生态化探究
放眼从传统角度出发，人格权制度主要是针对社会性人格权和部分自然型人格权说的。但是，众所周知，作为一个完整的社会人，自然性人格是不可或缺的。从这一点我们可以看出，人们的身体健康和心理幸福指数与好的环境是分不开的，这些好的环境主要包括要素有：干净整洁的心灵环境、安全稳定的生活环境等，只有拥有了这些要素，人们才能在这个变幻莫测的世界上真正的实现自然属性和社会属性的完美结合。
从医学角度来看，许多医学家们都认为：目前对人类生存威胁最大的因素主要有两个，一个是环境污染，另一个是生态破坏。这两大问题不但给人们的身体健康造成了或多或少的伤害，而且还产生了许多遗留隐患，例如心理方面的问题。然而，就目前情况来说，现在的医生大部分只能解决人的一些身体上的疾病问题，对于心理问题，虽然做了大量的探究和调研，但是仍然不能解决实际生活中的所有问题，所以，医学界也大力呼吁要民法基本制度生态化，只有这才是从根源上解决问题的最佳方式。由此可见，我国法律人权中应该再加上法律人格权这一条，使公民真正在环境人格权上享有尊重和权利。虽然，就目前形势来看，因为环境人格权中间存在着许都的漏洞和弊端，所以很多专家学者都对环境人格权理论提出了质疑。但是，随着经济突飞猛进的发展、科技日新月异的进步，这些问题的解决是指日可待的。只要我们国家的相关规定和号召，将环境合格的判定标准改换为是否有利于人们的身体和心理健康，并在此基础上逐步突破法律适用上存在的各项问题，就一定能在短期内实现民法基本制度的生态化。
环境人格权问题最初是由传统民法中的自然人生命权引发出来的，根据我国《民法通则》第九十条法律规定：依法保障公民应有的生命健康权。这条法律为环境保护工作的执行和实施提供了强有力的法律基础，它在确立公民环境权上具有极为深远的意义。换句话说，公民的环境权最初就是出自公民的生命健康权的，生命健康权是它的原始发源地和归宿。由此可见，我们可以说自然人环境权是应对目前严重的环境污染和生态破坏现状所提出的一条合理、适度、合法的法权诉求，它有利于保障人们在已经遭受破坏甚至是极度破坏的生产和生活环境中的基本生命权和健康权。
三、关于物权制度及其相关制度的生态化探究
作为物权制度社会化的一项重要内容，物权制度的生态化是不可或缺的。我们从生态文明建设的宏观角度出发，可以明显的看到传统的所谓“经济理性人”是存在着许多问题和弊端的，正确看待这个问题是极其有必要的。相关专家和资深人士对于这个问题就有褒贬不一的看法，但最后都得出了相似的结论，即必须在最短的时间内找到最佳、最合理的方法将“经济理性人”转换成“生态理性人”，最大限度的实现“生态理性人”的全面、健康发展。
根据“生态理性人”的观点，我们不难发现传统的“经济理性人”并未将人权益意识真正的纳入理论范围之中，并且生态价值被彻底的、完全的忽略了，在他们的观念里，我们看见的只有物质方面的利润最大化，丝毫看不到相应的环境保护观点。由此可见，“生态理性人”才是目前最该追求的模式，而“经济理性人”中的部分观点则应该做大规模的修改和完善。最终达到充分发挥和利用物的非生态功用和价值。
从传统物权法着眼，它限制物权人在实现自我权利的同时也必须有意识或者无意识的改变相应的、周边的环境和资源储备。单从这一点看，传统物权法就完全不符合当下的生态化进程，我们必须大规模的整改和修正，将其转换成一种新的生态化法律法规。所以
，目前摆在我们面前的有两大极具挑战的难题：一个是如何在保护环境的同时合理利用现有生态资源，将生态资源最大限度的转换为经济价值和实际利润；另一个是如何将生态环境保护这一义务转变革新后，融入到物权制度中。针对这两大极具挑战的难题，相关专家和部分资深学者们提出了自己的看法，他们认为物权制度的生态化其实就是将生态和无权有机结合起来，目前面临的问题就是缺乏一个合理的结合方案，一旦制定出相应的方案，那么这些棘手的问题也就迎刃而解了。而笔者认为，这种对物权制度的生态化的解决方案说的太过狭隘，应该进一步的详细说明为：在物权制度中加入生态化元素，将以往提出的碳容量消解、排污权、再利用权等融入其中，再将原有的物权加入新的生态因子，最终形成崭新的、生态的物权制度。
四、关于合同制度及其相关制度的生态化探究
现代社会对于环境保护和生态环保的意识极度缺失，一份合同只能在最大限度上保护公共财产或是私人财产在经济上的利益，这些方面做得是很完善的。但是，对于注重生态文明的现代社会来说，这些是远远不够的。目前出台的物权法、知识产权法以及其他的无形资产产权法都有一个共性，即在保障当事人相关权利的同时，还要充分的、最大限度的保障环境和生态。所以，在签订合同的同时合同人双方也在交换对方的生态环境保护义务。一方面受让方在获得相应的生态圈里的同时也承担着相应的生态环境保护义务，另一方面，转让方能够保留监督受让一方是否执行了相关义务的权利和责任，利用这种相互监督的方式我们可以有效实现合同双方的转让义务和权利，并且在保障相应的物质利益的同时将生态环境保护扩充到最大化。最终实现市场分散主题的双重保护目标。
另外，在上述基础上，我们还号召一种预防意识，即在合同生效后，任何当事人在实施合同上的规定时都必须带着预测的眼光，一旦发现合同条例中有与生态环境保护相违背的，必须尽最大努力解除阻碍，如遇到不可解除阻碍应该申报相应机关共同解决问题。这种预防意识明显是合理的，但在关于合同制度生态化这一探究中，笔者主张一切行动和改革最重要的就是一个字——“度”。如何把握将民法制度中的经济合同制度与可能涉及到的环境保护措施相结合，其中的“度”在哪里，这是现今最应该解决的问题。
鉴于上述讨论，笔者认为解决合同制度的生态化转变，我们应该做到以下几点：
第一，在执行合同中的相关条例时，必须秉承着宝华生态环境的原则，将其中的权利和义务有机统一起来。第二，通过法律渠道，如民事合同法范本，对市场加以秩序作出有效指导和规范。第三，通过调查实际情况，实事求是的制定民事合同环境保护备案，把它同其他法律法规结合起来，共同保护。第四，从司法裁判角度看，应该将生态环境保护意识和不的滥用权利意识贯彻进新版合同制度之中。
综上所述，笔者认为，我们必须竭尽一切可能的将民法基本制度生态化。只有将生态环境保护与基本民法制度有机结合起来，才能在最短的时间内将已经遭到破坏的、甚至是严重破坏的生态环境重新恢复。在社会主义现代化中，进一步实现生态环境与物质利益双赢的目的。走出一条新型的民法制度生态化道路。在这条道路上，我们可以充分实现人类资源的可持续发展、生态环境的大幅度提高、经济效益的绿色健康发展等。
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