区域规划方法篇1
摘要：根据当前中国跨省级行政区区域经济规划的现状，阐明现行跨省级区域经济规划存在的问题，从促进区域协调发展等方面探讨跨省级行政区区域经济规划的基本思路与应用的方法体系，以期为以后的跨省级行政区区域规划提供参考。
关键词：跨省级行政区区域经济规划方法
中图分类号：F127文献标志码：a文章编号：1673－291X（2011）26－0048－02
随着经济全球化和区域经济一体化的快速发展，全面突破高层行政区划界限的跨行政区的大都市圈（区），成为现代城市经济发展的新型空间组织和主要竞争单元。同时，“行政区经济”向区域经济理念的转变，也使得跨行政区的区域经济规划成为新的指导区域有效治理的方法。
一、跨省级行政区区域经济规划编制的背景
（一）跨行政区概念界定
我国的行政区划若按三级制，分为中国一级行政区即省级行政区、县级行政区即第二级行政区和乡级行政区即第三级行政区；若行政区划按四级制，则各级为省级、地级、县级和乡级。跨行政区，即不局限于同一等级的行政区划内，而是跨越等级的行政区域或者是几个同等级行政区划形成的区域。如跨行政区的城乡规划就是将全省城市、镇和乡村规划纳入统一的城乡规划管理体系，即为跨越等级的行政区域的区域治理；而后者的典型则是我国首个跨省级行政区区域――长江三角洲地区以及粤、港、澳“大珠三角”的区域、“京、津、唐”环渤海湾区域治理、黄河流域，等等。本文的讨论也是基于跨省级行政区划展开的。
（二）跨省级行政区区域经济规划
区域经济规划是一定地域范围内区域经济发展的战略策略和产业发展与布局的方案设计及其实施对策的总和。跨省级行政区域涉及到多个行政区经济实体，各个行政区有自己的经济发展特点和区域管理制度，但同时又彼此联系牵制。跨省级行政区区域经济规划即是作为协调跨行政区域整体国民经济和社会发展长期计划与城市规划的手段，使地区生产力合理布局、各项建设事业协调发展。其对解决如何组织跨行政区政府（实体或非实体），采取怎样的组织形式，既能推动区域公共服务的发展，又能兼顾各地方政府的利益，实现空间制度整合，提高区域管理效率等问题起到重大的指导作用。
二、跨省级行政区区域经济规划编制现状和存在问题
（一）跨省级行政区区域经济规划编制的现状
2000年开始，西部大开发战略全面启动；2003年，国家颁发了《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》；2006年4月，国家颁发了《中共中央国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》，提出了中部崛起的总体要求和战略定位；2008年9月，国务院出台《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，将长三角区域由原来的16城市扩展到“两省一市”。直到最近几年更多跨省级行政区区域经济规划的正式批准，区域经济规划的侧重点也经历了转变。由原来的侧重于平衡地区间差异，即延续“经济效益优先”和“梯度转移”理念，在经济效益和社会公平的多重政策目标上，突出前者目标，一定程度上淡化了缩小区域经济差距的政策目标[1]，逐渐向整合地区间优势，凸显各地的利益共同点，转变地区政府职能、破除行政区壁垒的区域一体化协调发展的新态势转变。
（二）跨省级行政区区域经济规划编制存在的问题
跨省级行政区涉及多个省级行政区，在规划编制时要考虑市场和政府的因素，本身就具有一定的难度。目前我国在跨省级行政区区域规划编制时仍然存在一些问题。一是区域规划缺乏地区间的协调配合。规划的编制缺乏对于各地区自成体系发展、产业结构趋同、存在较严重的重复建设现象以及以港口、机场为主的基础设施难以实现互联互通，存在不适当竞争等问题，没有做好统一协调和规划，或者规划编制的效果不理想。二是规划编制时缺乏对生态分割与跨界环境污染统一治理的考虑。由于自然生态区和行政区之间的内在非耦合性，使得跨行政区边界地带往往因管理制度、政策法律、标准时序等差异，更容易造成生态分割和跨界污染，激化社会矛盾，成为跨省区域经济可持续发展的重要障碍之一[2]，而现行规划没有引起对这些区域问题足够的重视。三是区域规划的保障机制不具体。现行规划编制时政策等保障机制实际操作力不强，没有很好的引导地方政府间的协调关系，推动规划实施的作用力度不够。
三、跨省级行政区区域经济规划编制方法体系
（一）区域经济规划编制总体程序
跨省级行政区区域经济规划编制的过程应采取滚动循环的方式进行，即：发现问题――解决问题――发现问题――解决问题，不断的循环往复，适应不断变化的形式和环境。
（二）区域经济规划编制的主要内容及方法[3]
在进行规划的编制时，必须首先做好准备工作，如了解提出规划部门或领导的要求；组织规划领导机构；准备规划所需各类地图；制定规划工作计划等。在做好以上准备工作的基础上，收集相关资料并进行具体的规划内容的编制，主要包括区域发展目标、区域发展重点任务、区域发展政策机制保障以及确立评估方案执行情况的指标体系、滚动编制规划的办法。
1.确定区域发展目标
区域发展目标是区域规划的核心，有了目标，才能提出发展方向，研究发展方针。由于区域目标涉及区域宏观发展趋势、国内外、区域内外的发展需求，以及区域内发展基础、条件和资源等等可能性，因此，需要对区域发展进行大量的预测和分析，在此基础上才能确定目标。
研究跨省级行政区区域的关键是对内部人口、交通、物流等的预测以及外部产业关联、产业结构优化、资源优化配置、外向型经济关联性以及国内外经济需求的预测。具体的预测方法和模型有：相关分析、灰色关联分析、模糊贴近度、因子分析、空间相互作用分析、投入产出分析、系统诊断模型、回归分析模型等，以解决区域规划中的经济社会发展预测、产业结构调整优化和支柱产业的选择等问题，要求做好各种模型的互补与对接，形成模型体系[4]。
2.确定区域发展重点任务与对策
围绕区域自然环境、历史背景、未来发展目标，提出重点建设项目，如水、土、矿产、林业资源的开发利用，人口增长，就业问题，主导产业，经济结构，交通运输系统，自然保护区，生态与环境保护，重点开发区域等方面的重点建设任务，包括建设规模及空间布局以及解决问题的方案。
在对跨省级行政区区域进行规划时，最重要的是做好各省级的功能分区，明确各省级行政单元的重点发展任务以及行政区之间的协调机制。可以构建区域经济规划指标评价体系，明确要进行评估的重点任务和对象。预测各功能区未来发展趋势，增强规划的适应性和灵活性。具体使用的方法有系统动力学（SD）模型，用于综合研究区域pReD协调发展问题；功能对比法；生产函数模型；普及遥感与GiS技术。
3.拟定区域发展政策机制保障
为确保规划能够政策实施，保证规划的可行性和实际效果，提出推动规划有效实施的政策机制保障措施。对跨省行政区区域规划时，要充分考虑政策的执行力度，协调各省的关系。编制规划时建议由区域内各个省级行政单位派遣人员参加，做好内部沟通和交流。对于区域产业结构优化、资源优化配置、投融资政策以及政府间协调机制、立法保障做详细梳理。
4.明确规划方案的评估体系
区域规划涉及的面很广，区域内部各类要素和区域之间的关系必须考虑到。在制定规划时要首先明确规划的评价指标体系，对规划的目标、内容、基本思路与规划方案进行评价，以便及时发现规划的漏洞和缺陷，增强预警导向功能。
建立以规划目标、重点任务、协调机制、执行力度、人员安排等组成的评估体系，并采用模糊综合评价、功能对比分析，结合构建的指标体系对规划的实施进行评价、审核。
5.确定滚动编制规划的办法
在编制过程中首先要明确的思想是，在规划的实际操作中不断复核规划的编制效果，发现问题及时对规划进行修编。或者在规划执行一段时间后，当外界环境、经济背景发生变化时，要重新制定规划，拟定发展目标，确定发展重点和方向，采取滚动的编制办法，改进原有规划。
跨省级区域经济规划的编制方法体系还应该强调规划理念的创新和规划内容的突破，促进决策的科学性。将方法体系运用于实践，解决实际问题，并提升理论内容，提高规划编制的科学性。
收稿日期：2011-06-01
作者简介：黄（1987-），女，广西贺州人，硕士研究生，从事区域经济发展战略与规划研究。
参考文献：
[1]于楠，等.我国区域经济规划现状及成渝经济区发展远景――基于“十一五”时期区域发展的回顾[J].西南金融，2010，（6）：47-50.
[2]陶希东.跨省区域治理：中国跨省都市圈经济整合的新思路[J].地理科学，2005，25（5）：529-536.
区域规划方法篇2
【关键词】县域供电区；配电网；规划设计
为了满足目前日益增长的电力需求，同时方便以后的扩建改造，就有必要对配电网进行合理的规划设计，以指导电网有序建设，促进地区电网建设与地方经济建设同步，满足经济社会快速发展和居民生活水平日益提高的用电需求。在这篇文章里，我们就以九江地区供电网实际情况为例，对其县域配电网规划设计的方法进行探讨，了解在规划设计过程中会的一些问题。并对规划的方式方法进行简单的了解。
一、九江地区电网情况及规划内容
截止2012年底，九江供电区拥有110千伏公用变电站40座、主变64台、变电容量2189mVa；110kV电网以双射式和单链结构为主。35kV公用变电站87座，主变146台，变电容量797.05mVa；35kV电网以单射式、单环网和单链结构为主。供电能力有待提高，容载比区域分布不均衡，区内主变重载现象仍然存在。有7个县域的110kV容载比小于1.8，4个县域的110kV容载比在1.8～2.2之间，110kV最高容载比为共青城2.5，110kV容载比最低为都昌县1.25。电网结构有待加强，部分县域电网与主网连接薄弱，部分电网结构不完善，供电半径长，单电源，供电可靠性不高。在电网规划方案中，主要包括下面几个内容：1.现状调查及存在问题分析；2.负荷需求预测；3.电力电量平衡；4.对变电站容量、数量进行规划，及选址问题；5.对电网结构进行规划安排；6.根据规划方案进行经济性、可靠性、安全性的评价分析。
二、规划工作的理论流程
根据规划方案中的几项重要内容，在县域配电网规划过程中，需要对县域内电力情况进行认真调查，使规划相关人员对县域电网的实际情况有一个深入直观的认识，然后对系统进行分析和论证。通过对电网规划进行定量定性，并进行优化，最后要做好平衡。
2.1调查研究。主要是针对相应的县域，了解其目前的电力相关信息，并对短期、中期、长远期的电力发展规划进行分析，同时还要搜集很多相关的会对电网规划构成影响的信息，比如，人口增长、消费水平、经济发展目标等等。调查研究是规划工作的基础，只有完整详细的相关信息，才能更好的保证规划工作的顺利完成，才能保证规划方案的可靠性。
2.2分析论证。分析论证的目的是为了将调查研究得到的数据进行分析整理、去伪存真。在一开始的调查研究中，对于县域内的电网情况，往往会有量大、零乱的信息，如果将其直接应用在规划中，则可靠性会大打折扣，所以为了提高规划工作的可靠性，同时降低规划过程中对于数据处理的工作量，就需要对得到的数据进行很好的分析论证。九江地区规划，收集各县规划数据，根据各县提供的基本数据，可以分析出线路供电半径、容载比、设备状态、网络结构等是否合理。
2.3定性定量。在对县域电网进行规划过程中，需要对大量的信息进行统计分析，为了便于分析研究，对于能够量化的情况，往往是采用数量经济的方法对其进行分析从而得出定量的解答，如果遇到无法定量的问题，那就需要相关方面的专家对其进行定性处理。有效的利用定性定量分析法，在电网规划中能够解决很多问题。如可以通过容载比情况，定量分析线路供电能力。可以通过网络结构方式，定性分析网络是否可靠。
2.4规划优化。在整个规划过程中，是由多项工作共同组成的，为了使规划能够更好的满足应用需求，就需要对规划中的各个部分进行优化，但是由于规划是一个整体，只是对各个局部进行优化是不够的，还需要对整个规划内容进行综合的优化，通过优化能够使整个规划方案更加符合当地的实际情况。目前在优化过程中主要是应用了系统分析的方法。
三、负荷预测的实现方法
在县域电网的规划过程中，有必要对其现状进行深入了解，这是规划的基本出发点，在对存在问题有了全面的了解的情况下，就需要针对性的提出存在问题的解决措施。随着居民生活水平的提高，及家庭电气化的推广普及，用户对于电力的需求日益增长。在这种情况下，县域配电网就需要为了适应新的情况进行扩建规划，在规划过程中正确可靠的进行负荷预测是一个关键，它将直接影响其他相关工作的有效进行。在县级配电网规划过程中的负荷预测工作，其重心是使区域需电量和最大负荷的预测尽量和实际情况相似，接下来我们就对规划过程中负荷预测问题进行重点分析。
3.1对负荷增长点进行调查
九江地区2013年初，开展各县公司负荷调查，配电网资料的搜集，编制了各县三年建设计划及负荷调查报告。深入细致的分析，为最终县域网规划的编制提供了有效的信息。
3.2负荷预测方法分析
鉴于电力工业的自身特性，在负荷预测过程中主要包括了需电量预测和负荷预测两部分。其预测的方法基本可以分为宏观和微观方法两种。在这里我们主要是对县域配电网规划进行分析，所以就结合县域配电网具有供电区域小、供电量少等特点对需电量和负荷预测方法进行了解。
3.2.1需电量的预测方法
1.部门分析法，也被称为用电单耗法。它是以国民经济的行业划分为基础，按照行业分类进行需求预测，再累加得到总的电力需求。是目前使用较为广泛的预测方法，且预测结果较为可靠。2.自然增长率法。对规划年度的大用户的电量需求进行调查核实，得出需电量之和，再加上其他一般用户考虑自然增长率后的需电量，以及线损等电量，就是该区全部需电量。此方法较适合县域配电网的需电量预测。3.平均增长率法。在某些行业没有预测的产值情况下，可根据历史情况和国民经济发展规划，确定规划年度的需电量的平均增长率，从而得出其需电量。
3.2.2最大电力负荷预测
年最大负荷直接决定了配电网内装机和电网建设的规模。主要的预测方法有：
1.平均增长率法。通过对历史数据的统计，先求得需电量与最大负荷增长之间的关系，再结合未来需电量的增长速度，考虑未来负荷结构的变化，适当调整未来水平年的最大负荷与需电量两者的增长速度关系，就可以得到相应年度最大负荷。2.年最大负荷利用小时数法。年最大负荷=年需电量/年最大负荷利用小时数。
上面我们了解了几种常用的需电量和最大负荷预测方法，它们有着各自的优缺点，在实际应用过程中需要结合当地的实际情况进行综合应用。而且有必要同时采用多种的预测方法对预测结果进行互相核校。
四、结束语
通过上面的分析，我们对九江地区目前的电力现状有了一定的了解，并对县域配电网规划这一课题进行了重点分析。电网规划对于整个电力系统的建设及更新改革都是非常重要的，在九江地区，有些县域电网覆盖及供电质量还有待提高，电网规划的重要也就更加明显，通过合理的规划，将会使九江地区的供电质量得到很大的提高。
参考文献
区域规划方法篇3
论文摘要：提出了在健康水循环思路指导下的以供需水预测、节制用水、水资源保护为基础的，综合考虑水资源配置的水资源综合规划方法，改变了传统的根据水量需求单纯扩大供水规模的以需定供规划方式。在水资源总量有限的条件下，从依靠技术管理提高用水效率、调整工农业产业结构、降低用水定额、兼顾经济社会用水与生态用水等方面对需水加以控制管理；从一次性水源向再生性水源转变，挖掘供水潜力；对饮用水水源地和一般水体涵养保护、供水排水、污水处理、再生回用进行全过程管理，实行地表水、地下水统一保护。最后，以北京市新城顺义区为对象进行了区域水资源综合规划。
随着社会经济的发展，我国水资源紧缺问题越来越突出，这就要求对水资源的利用方式应当由以前水厂一用户一排放的单向利用转变为水厂一用户一再生的循环利用，即实现水资源的健康循环，使水资源的社会循环与自然循环能够相互协调。
1水资源规划研究现状
20世纪60年代0年代，人类对水资源的开发利用模式强调以自我发展为中心，导致河道断流、地下水位下降、植被遭到破坏、生物多样性锐减。人们逐步认识到环境与水资源的内在联系，在进行水资源规划时更多地考虑了水资源、生态环境与社会经济之间的相互关系。目前国外水资源规划方法主要遵循可持续发展的原则，将防止生态系统进一步恶化和改善生态系统质量放在最优先的位置，在水资源管理过程中积极地开展水环境质量的改善工作。水资源的规划重点放在控制水资源需求量上，采取多种节水措施，以保证现有水资源发挥最大效益，只有当现有水资源量不足、确实需要增加水资源量时，才考虑开发新的水资源或寻求替代水源(如再生水)。水资源规划的目标则转变为满足现状和将来经济社会开发的适度水资源需求量。同时，在规划过程中应用经济措施和价格手段，以及公众参与的透明规划方式逐渐成为发展趋势。
国内在很长的一段时间内采取以需定供的水资源规划方法，这种方法隐性认为水资源量是取之不尽、用之不竭的，由此也造成了如河道断流、地面沉降、海水入侵、土地盐碱化等不良后果。在2002年以后，全国进行了新一轮的水资源综合规划编制工作，针对我国社会经济发展对水资源的迫切需要，进一步查清水资源数量、质量及其时空分布，在维系良好生态系统的基础上实现水资源的供需平衡。
2规划目标及方法
2．1规划目标
健康水循环框架下的区域水资源综合规划应当为区域内水资源可持续利用和管理提供依据，根据经济社会可持续发展和生态环境保护对水资源的要求，提出水资源合理开发、优化配置、高效利用、有效保护和综合治理的总体布局及实施方案，促进人口、资源、环境和经济的协调发展，以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展。
2．2规划方法
区域水资源综合规划方法的技术路线如图1所示。在传统规划方法——现状调查评价、供需平衡分析、方案比选的基础上，以“健康、循环”为核心进行规划。
“健康”即在规划的全过程中体现生态环境保护的理念。
在需水预测中，除进行生产和生活需水预测外，还应进行生态需水预测，其目标为各个生态系统的健康等级不低于现状，多数能够有所改善。
增加了水资源保护的规划内容，通过水资源污染现状调研及预测，结合保护目标，制定污染源治理及地表水、地下水的保护措施，重点是建立规划区污水收集、处理和回用系统的布局方案。
在建立水资源配置方案集的过程中，应以生态环境保护作为衡量标准之一，去除无法满足生态环境保护目标的方案。
在规划方案比选过程中，除考虑传统的水资源量和社会经济因素外，还应加入生态环境保护因素，共同进行多目标的优化决策，形成推荐的规划方案。“循环”的核心是规划区内污水的收集、处理、再生和回用。再生水回用应根据需水预测成果分析可应用再生水的项目，确定不同回用目标的水质要求及水量需求，由此确定不同规划水平年再生水厂的规模、工艺、分布和服务范围。
雨水收集利用也是“循环”的有机组成部分，同时也是面源污染治理的有效手段，应在规划区内因地制宜地采用不同雨水收集利用方案。
在健康水循环的框架下，应改变传统“以需定供”的规划理念，通过“节制用水”抑制需水预测中不合理的部分，减少需水量。产业结构调整、节约用水和提高用水效率是节制用水的主要手段。通过对农业及工业进行产业结构调整，控制高耗水行业的发展规模，鼓励耗水量小、利用率高的行业发展;通过节约用水的分析来减少不合理的需水量。
通过上述围绕“健康、循环”而建立的水资源综合规划，将得到由强化节水的需水方案和包含替代水源的供水方案所组成的水资源配置方案集。综合考虑水资源、社会经济和生态环境等多因素后可得到优化的水资源配置方案。
3应用案例
3.1背景介绍
根据《北京市城市总体规划》，顺义区将作为北京市东部的重点发展新城之一，承担主城区疏解出来的部分城市功能，是未来北京东北部城市化发展的核心地区。随着顺义区的快速发展，对水资源的需求将会发生较大变化，进行新的水资源规划，协调水资源、社会经济发展和生态环境的相互关系，势在必行。为此，在健康水循环的框架下研究和制定了顺义区的水资源综合规划，确定了2010年-2030年顺义地区工业、城市及农业的发展规模、结构与用水布局，在综合考虑总体用水和供水方案后，给出了顺义区水资源总体布局方案，对地下水、地表水、污水处理及再生水等各种供水利用方式进行了规划，同时也对工业、农业、生活、生态的用水来源进行了规划，满足了顺义地区对水资源的需求。
3.2相关规划成果
①需水预测及节制用水
在生产需水预测过程中，考虑了顺义区经济产业结构调整，限制了高耗水行业的发展，合理抑制了需水量。
生态需水预测的目标是各生态系统的健康等级不低于现状，尤其是重点保护地区。生态需水预测分别讨论了河流、林地、湿地、城区绿地、城镇景观水体的生态需水。通过计算给出了顺义区的生态需水量及参与水资源供需平衡分析的水量。
节制用水除应用产业结构调整手段外，还对工业、农业和生活的用水节水进行了调查，制定了工业、农业和生活的节水标准与指标，由此进行了节水潜力计算并给出了可行的节水措施。2030年顺义区工业、农业和生活相对节水潜力如图2所示。
根据生产、生活和生态需水的预测及节制用水分析汇总得到基本方案与强化节水方案下的顺义区需水量(如图3所示)。
②水资源保护
首先，结合水功能区划及现状水质，确定了地表水分阶段保护目标，并计算了相应的纳污能力。根据对污染源现状的调研，进行了污水及污染物排放量的计算和预测。由此制定了相应时期污水处理厂的布局、规模及处理深度方案。
其次，从工业、城镇生活、畜禽养殖污染源治理和水环境监测、综合整治等方面对地表水资源保护策略进行了规划;由开采量和主要污染物因子控制提出了地下水资源保护对策。
③供水预测
根据顺义区的水资源调查评价，预测了不同规划年顺义区地表水和地下水的可供水量，同时根据实际情况给出了雨水集蓄利用方案。
在污水集中处理处置方案的基础上，对再生水用途及回用潜力进行了分析，主要回用于生态用水，同时兼顾农业、工业及市政杂用用水。
④水资源总体布局
由需水预测、节制用水、水资源保护及供水预测的研究成果，给出了顺义地区的6个水资源配置方案，综合水资源量、社会经济和生态环境等指标，经过供需平衡分析以及不同方案的比选，给出了推荐的水资源配置方案，并形成了水资源的总体布局(见图4)。
⑤规划实施的效果评价
通过综合评价给出了水资源综合规划的推荐方案，该方案实施后，顺义区水资源供需不平衡的情况将逐渐得到缓解，地下水储量亏损、地表水生态环境恶化等情况将逐渐恢复，最终形成水资源与社会、经济、生态环境之间的和谐关系。
规划实施后，将集中力度实施水资源保护方案，其中包括城镇污水集中治理工程、水环境综合整治工程以及地下水源保护工程等，以上工程实施后顺义区地表水环境质量状况将有很大改观，水质达到水环境功能区划目标要求，地表水因水质原因而无水可用的状况会彻底改变，地表水环境安全得到保障。除此之外，地下水也将逐步得到回补，水质也将有所保证。
4结论
区域规划方法篇4
论文摘要：本质上，区域科技发展规划是经济发展规划，规划要处理好区域发展与科技进步两者的关系。区域科技发展规划同时具有公共政策的属性，其编制与实施过程遵循公共政策的一般方法和程序。通过对区域科技发展规划中区域发展、科技进步和公共政策三个要素的分析，为我国区域科技发展规划的编制和实施提供理论基础和方法指导。
科学技术是第一生产力，科技进步的乘数效应已成为政府部门和学术界的共识，制定区域科技发展规划成为区域发展的重要政策之一。国家中长期科学和技术发展规划战略研究设置“区域科技发展研究”专题，充分体现了域科技发展规划的重要性。从区域层次上来讲，区域科技发展规划的编制与实施是在准确把握区域的现状和发展方向的基础上，充分发挥科技进步在区域发展中的支撑和引领作用，其理论基础是由相关理论构成的有机理论体系。
l区域科技发展规划理论研究进展
国内埘于区域科技发展规划理论和方法的研究是从个案开始的。有代表性的个案研究主要包括：马惠娣对中国第一个科技发展规划的研究，曾敏对聂荣臻科技思想的研究，贺桂梅等对渭南2000年科技发展规划的研究以及胡维佳对中国历次科技发展规划研究所作的综述性研究。这研究为我国区域科技发展的理论研究和实践提供了很好的借鉴，但是更多地停留在个案层面上，缺乏从个案到理沦的归纳和发展。
在个案研究的基础上，很多学者展开了关于区域科技发展规划理论体系的研究。包括区域科技发展规划的基本原则和存在问题的研究ili、区域科技发展规划编制的理论基础的研究等方面。陈宏愚等在《地方科技管理新论》一书中，提出科技计划的原则性管理内容包括：编制领域计划，实施矩阵式管理；按照科技计划体系合理配置资源；突重点，加强集成，滚动发展；实行课题制管理方式等。张利华等对一般科技发展规划编制的理论基础和方法上进行了较为全面的理论研究，并且在此基础上，对区域科技发展规划评估理论和评估方法的研究将区域科技发展规划研究从前期的编制扩展到评估阶段。这些研究以规划编制的一般理论为基础，对区域科技发展规划编制流程、准则、以及方法等方面进行研究，推动了区域科技发展规划研究的深入，实现了区域科技发展规划理论从个案研究到一般性理论的延展。
从经济地理的角度对区域规划的研究为区域科技发展规划的制定和实施提供了理论指导，这些研究对于区域科技发展规划的区域空间特征进行了充分的分析。方创琳161从地理学的综合角度分析了当前区域规划中的弊端，提出应该加强学科综合研究，培养复合型人才。刘卫东和陆大道通过阐述“点轴系统”理论、全球化下的城市区域理论以及人地关系地域系统理论，分析了区域空间规划的理论基础，讨论了进行区域空问结构规划的一些具体方法。从20世纪80年代以来，胡序威、陆大道、毛汉英、方创琳和张京祥等学者在经济地理领域都进行了一系列的探索，对于区域规划的技术层面进行了全面的研究。
近期，一些学者对于如何有效的将技术层面的研究有效地与现实的行政体制和经济环境实现对接，如何将技术语言转化为政策语言和行动方面进行了深入的研究。李雪飞、张京祥等指出，从本质上讲，区域规划就是一种典型的公共政策，我国区域规划公共政策属性缺失的根本原因在于权威机构的缺位，法律保障环境的薄弱以及规划编制的技术主导。谢惠芳、向俊波也提出技术性仅仅是区域规划属性之一，政策属性才是区域规划的本质属性，区域规划的科学性是为政策性服务的，新时期的中国区域规划改革应该首先确立和实现区域规划的公共空间政策属性
从经济地理学和区域规划的视角出发开展研究，对于区域科技发展规划具有一定的指导意义。但相埘于我国快速发展的区域科技发展规划实践来说还是远远不够的。我们必须进一步拓宽视角，从学科交叉融合的角度来构建区域科技发展规划的理论和方法体系。区域规划的编制和实施是一项系统工作，技术性是规划编制的基础和依据，政策性是区域规划编制完善和贯彻实施的保证，他们互相补充，构成区域规划理论体系的有机整体。软科学发展至今，已经形成很多具体方法，建立丫庞大的软科学方法库。面对如此众多的软科学方法，如何选择和综合运用适宜的方法、技术和工具是软科学研究必须回答的问题。具体到区域科技发展规划的编制与实施，如何在区域发展的空间限制下，突出科技对区域发展的支撑和引领作用，使区域规划的政策性和技术性有机结合，是当前区域科技发展规划亟待解决的问题。本文旨在前人研究的基础上蚶区域科技发展规划的本质属性和相关要素进行系统分析，为建立和完善区域科技发展规划编制和实施的理论体系提出建议。
2区域科技发展规划的发展属性
在我国的规划体系中，客观上存在着既相互依赖又各有侧重的发展规划和空问规划两大系列。据此，区域规划也可以分为发展规划系统和空间规划系统。区域发展规划以区域国民经济和社会发展为核心，重点考虑发展的目标、方向、速度、比例、结构和途径。对相关发展规划目标和措施的空间落实只作简单的考虑。区域空间规划侧重地域空间的发展和人口城市化、空间布局问题，主要从区域空间结构协调性的要求出发，以地域开发规划为核心，进行区域空间开发的布局。在我国，从国家层次上看区域规划处理的是空间(区域)问题。但是从区域的层次来看，区域规划被作为一一个相当综合性的规划，具有发展规划的性质。区域规划主要是通过资源的有效配置，发挥区域竞争优势，解决区域性问题，提高区域的整体竞争能力，如国家发展和改革委员会组织的京津冀地区和长江三角洲地区规划。
科技发展规划是一项代表国家(或地区)施政的战略性决策，是为实现科技长远发展规划目标而制定的方案体系，对规划目标实现的途径潴施、步骤做出具体的规定和没计，是政府从国家(或地区)层次上根据国民经济社会发展的需要，对科技发展的指导性纲领，它围绕规划目标的实践，在发展领域、发展阶段、资源配置、支持条件上的优势集成和统筹安排，具有战略性、系统性、政策性和可操作性等基本特点。所以，科技发展规划是以科技系统为主要研究对象，在研究科技系统、经济系统和社会系统的相互作用关系的基础上，勾画未来科技发展以及以科技发展推动经济增长和社会全面进步的蓝图，并通过规划的实施来推动这一蓝图的实现。科技发展规划是为在一段时期内解决经济与社会发展中的重大科技问题而编制的解决方案，是区域发展综合规划在特定领域的发展和补充，是指导区域科技发展，并决定该科技领域重大工程和安排政府投资的依据。
区域科技发展规划是指导区域科技发展的总框架，它指导同科技相关的计划与行动，包括指导区域科技投入方向，科技资源配置，以及确立什么样的区域科技发展模式、方式以及如何规定相关科技发展主体的行为等。区域科技发展规划作为国民经济与社会发展计划的重要组成部分，以区域整体发展规划为指导，是支撑区域经济与社会发展的基础性规划，作为区域科技政策的体现，区域科技发展规划是实施科技政策或科技立法的手段。区域科技发展规划更接近于经济规划和发展规划，而非空间规划。制定区域科技发展规划要重视科技与经济、社会发展的互动，科学技术的发展既有科学技术自身的推动作用，又有经济、社会需求拉动的作用，科技发展规划的制定要强调解决经济、社会发展中必须解决的技术问题、强调科学和技术的紧密联系、强调科学技术与经济、社会的互动关系，从科学、技术、经济和社会相互作用、相互依存、相互制约的系统论角度制定科技发展规划；把握科学技术的发展方向和发展趋势，发挥科学技术发展对经济社会发展的先导作用，从而使科学和技术发展在近、中、远期都能最大程度地与经济、社会发展密切联系，并有效增强知识和技术地战略储备和可持续创新能力。
3区域科技发展规划中的区域发展与科技进步
在确定了区域科技发展规划的发展属性以后，区域科技发展规划的制定过程中还要处理好区域发展与科技进步两者的关系。正如前面的分析，区域科技发展规划的宗旨应该是通过科技进步来促进区域的全面发展，区域发展是规划的最终目标，科技进步是区域全面发展内在动力。
3．1区域发展是规划的最终目标
区域科技服务于区域经济和社会的发展，区域科技的本质在于它所承担的经济社会职能，区域科技资源是指根植或服务于区域经济社会发展的科技资源与科技活动的总和。在经济全球化与一体化、科学技术迅猛发展的时代背景下，科技实力成为提高区域竞争力和创新能力的重要基础。区域科技发展要体现区域发展目标，充分体现区域特色，发挥区域的竞争优势，围绕区域经济与社会发展需求，形成独具特色和具有国际竞争力的区域科技发展格局。
区域科技发展规划是指导区域科技发展的总体框架，是关于区域科技投入方向、科技资源配置、区域科技发展模式以及科技活动中相关主体行为的重要纲领性文件。随着科技在区域发展中作用日渐凸显，区域科技发展规划成为支撑区域经济与社会发展的基础性规划，成为区域国民经济与社会发展整体规划中不可或缺的重要组成部分。区域科技发展规划的编制要在深入分析区域国民经济和社会发展的科技需求的基础上，围绕区域经济建设的难点、热点和重点问题，确定区域科技发展的关键问题。一个区域能够投入科技发展的资源是有限的，科技规划要充分考虑区域的发展方向和实际能力，遵循“有所为，有所不为”的原则，紧密结合区域发展的关键问题，着眼于区域经济发展的重点，有重点地选择区域科技发展的方向和领域。
3．2科技进步是区域发展的动力
科技进步是区域发展的动力。科技在经济社会与生态环境协调的整体中有三个功能：一是扩大了人类对自然界和社会的认识，使自然物质成为可被用来发展经济的自然资源，并使利用后的物质良好地回归自然循环，不断提高与生态环境的和谐程度。二是提高了生产工艺技术水平和社会协作水平，从而提高科技资源、自然资源和劳力资源的复合效率。三是用新的知识补充和更新了教育内容，提高了教育水平和人才质量。在经济全球化过程中，一方面，生产要素(信息、技术、资本、人才)及其组合以空前的规模和速度在全球流动和扩散，另一方面，这些要素又在特定区域集聚。区域科技发展规划是以提升区域创新能力为目标，解决科技资源的高效配置问题，其主要途径是推进区域创新体系建设，创造创新主体之间的结合与互动、区域之间的合作与互动的环境和形成互动的机制。区域科技发展规划中区域发展和科技进步的关系如图1所示。
为促进区域发展，政府实施宏观管理政策，科技进步是促进区域发展、提高区域竞争力的动力因素，区域科技发展规划将科技进步作为调节对象，通过系统分析区域发展的现状，确定科技发展的主要任务，制定相应的政策措施，区域科技发展规划是区域发展的重要政策；区域发展规划实施的直接目标是促进区域科技进步，提高区域科技能力；通过科技进步对区域发展的引领和支撑作用，发挥科技进步的乘数效应，促进区域发展。在这个图中，上半部分为政策目标，包括区域科技进步和区域发展两个，区域发展是最终目标，科技进步是直接目标，它在区域总体发展目标的统领下。下半部分是区域发展的公共政策，对应政策目标，实施区域宏观管理政策和具体的区域科技发展规划，区域科技发展规划是区域发展政策的重要组成部分。
4区域科技发展规划的公共政策属性
公共政策学把政策作为一个整体，研究制定和执行政策的一般规律，“是研究政策制定和实施过程中特有的矛盾和规律性，即政策活动的最一般的规律的学问”。公共政策的涵义包括四个基本方面㈦：公共政策是由政府或社会权威机构(有时会包括普通民众，在民主社会尤其如此)制定的；公共政策要形成一致的公共目标；公共政策的核心作用与功能在于解决公共问题，协调与引导各利益主体的行为；公共政策的性质是一种准则、指南、策略、计划。科技发展规划是中央和地方政府管理和规划科技发展的政策工具。从科技发展规划的研究、编制、实施和评估的整个过程来看，它是一个从公共政策提出、形成、认定、分析、制定到执行、评估、调整和终结的完整的公共政策过程。因此，在科技发展规划研究和制定过程中，应借鉴公共政策分析以及公共政策过程的相关理论研究，通过科学的政策分析以及公共政策过程设计来保证科技发展规划的科学性和可执行性。半个世纪以来，国内外公共政策学研究领域的优秀成果，已成为指导科技发展规划制定和实施的重要理论工具。通过引入公共政策学的研究成果来保证科技发展规划制定与实施过程的科学性，预知并及时修正制定和实施过程的偏差。
公共政策理论是区域科技发展规划制定与实施方法与程序的理论基础，是对操作流程和操作方法的指导。从公共政策理论的角度，区域科技发展规划编制与实施的基本步骤为：首先，要对特定区域科技发展规划的背景进行分析，分析科技发展规划制定的特定区域环境与条件，如区域经济发展状况、区域科技发展的宏观政策与环境条件等。第二，在此基础上分析区域科技发展面临的问题以及具有的优势，确定科技发展规划的目标和任务，规划的目标除了总体目标外，还包括规划的单项目标和区域目标。第三，分解规划目标和任务、将任务落实到具体的相关责任者。分析明确规划实施相关的支撑条件，使区域科技发展规划的各个系统互相耦合，形成合力。第四，对规划的实施状况进行评估，并及时反馈。规划实施状况的评估贯穿于规划实施的整个过程，及时的评估反馈是改进和优化规划实施效果的保障措施。
5小结
5．1区域科技发展规划的理论体系
通过以上的分析，区域科技发展的理论基础是由三个要素组成的有机的体系，即区域发展要素、科技进步要素以及公共政策要素，如图2所示。
区域发展要素决定了规划目标和规划的空间限制。区域发展要素决定了区域科技发展规划必须从区域的具体条件出发，立足于特定区域的具体状况，系统考虑区域的优势和劣势，提高区域的综合竞争能力。
科技进步要素确定了规划的对象和规划的内容。区域科技发展规划通过分析区域科技资源状况，确定区域发展中需要科技解决的关键瓶颈问题，以及在区域发展中起支撑和引领作用的科技发展的主要方面。通过系统分析，抓住区域发展中科技发展的主要方面和关键问题，促进区域的可持续发展。
公共政策要素是区域科技发展规划编制和实施的保证。区域科技发展规划是政府执行公共职能的一种形式，通过公共政策来促进区域科技发展，进而提高区域竞争力，因此区域科技发展规划是一项区域发展的公共政策。从背景分析、规划的编制与实施、到规划评估的整个过程，公共政策理论为区域科技提供了指导。
以上三个方面要素形成有机的统一体，构成区域科技发展规划的理论基础。如图所示，在区域科技发展规划制定实施的整个过程中，区域发展和科技进步两个要素共同作用，形成规划制定的切面。即，在规划实施过程中，形成规划背景分析、科技任务确定、任务分解以及规划评估等不同的切面。例如，在科技目标确定阶段，要综合考虑三个方面的因素：第一，遵循公共政策制定中关于目标确定的一般方法和原则。第二，要系统分析区域的资源禀赋、区域发展所处的阶段与现状、以及区域发展存在的问题，找准区域进一步发展的任务和目标。第三，分析在完成区域发展目标和任务的过程中，所涉及的关键科技领域以及区域发展中的技术瓶颈，确定科技发展的任务和目标。
5．2区域科技发展规划理论分析的意义
区域科技发展规划是政府以区域发展为方向，充分发挥科学技术的支撑和引领作用而制定的发展规划。它是政府公共政策的重要部分，其编制和实施过程遵循公共政策的基本原理和准则。不同区域的科技发展规划会有很大差异，本文对区域科技发展规划理论体系的分析希望为规划的制定和实施的方法步骤提供一个方法上的指导。
首先，确定区域科技发展规划的公共政策导向，其编制和实施要遵循公共政策制定的一般过程。以公共政策为导向进行规划编制和实施，一是要培养规划编制人员的政策分析能力，以及对区域发展和科技进步发展方向的宏观把握能力，需要掌握交叉学科的综合性人才。二是，区域科技发展规划的编制过程和规划决策过程是一个开放的过程，应允许、鼓励公众真正的参与到规划的编制和规划的决策中来。三是，区域科技发展规划成果的表达要用政策性的语言代替以往技术性的语言，不仅能够为公众认识和理解，而目．易于规划管理机构进行实际操作与实施。
第二，区域科技发展规划的每一个阶段都是区域发展和科技进步的有机统一体。区域发展目标与科技发展任务方向的确定是相辅相成的。从区域发展的层面来讲，科技发展是以区域的发展为核心和导向的，要从区域的实际情况出发，区域科技发展规划的内容避免面面俱到，要针对区域发展中遇到的典型科技问题来切应实际地确定规划的编制内容，以增强区域规划的针对性和实效性，而不是盲目的追求高、精、尖技术。
区域规划方法篇5
[关键词]区域规划；区域管理；实施管理；项目管理
一、导言
经济全球化加速了区域经济一体化的发展，特别在世界经济区域化和集团化发展较快的区域，国家之间的竞争实际上已转向区域之间的竞争。在我国，大型都市圈的成型速度也正逐步加快，大都市圈之外的城市化进程中的区域化特征也愈来愈明显。从20世纪90年代初期开始的城市群研究直到目前为止，“我国区域化发展面临的挑战依然主要是：区域经济发展难以突破单一的地域范围，长期的计划体制造成了产业布局和重大基础设施建设的缺乏统一协调以及共同进行生态建设与环境保护。区域管理的模式依然停留在单一的学术会议上”。经济区域化的管理如何突破单一的地域范围、超越原有的行政管理界限是各城市面临的共同问题。1999年和2002年我国连续两次举办长江三角洲区域发展国际研讨会也足以表明加强经济区域管理的要求已日益受到学术界、政府部门以及企业界的重视。
本文试图从德国区域管理的理论与实践中寻求值得我国借鉴的方法和经验，虽然由于德国的区域管理的实践仍处于萌芽阶段，不可能有系统的完整理论成果，但本文仍试图借鉴目前德国对区域管理理论的初步认识和实践经验，探讨我国大都市圈和经济区域化管理模式的思路。
二、区域管理的理论
(一)区域管理概念产生的时代背景条件
20世纪90年代以来，德国的区域整治和规划的背景条件发生变化，原有的规划系统面临着新的挑战，主要是：(1)由于欧盟成员国之间的边界相互开放，国家之间的竞争转为区域竞争，国家宏观调控能力被削弱，经济自由化和竞争日益激烈；(2)全球经济自由化的影响，区域利益集团能够规避非共同利益而产生的国家干预；(3)由于生态风险标准的定义在不同利益集团之间存在差距，加剧了国家生态导向的行动和市场导向的地方利益行为的冲突；(4)由于社会各方不同利益冲突调节的制约，导致公共(国家的或欧盟的)投资周期愈来愈长，而私人的投资由于新信息技术的应用和创新竞争的压力则变得愈来愈短，现行的规划行政体系被看作为发展的绊脚石。
由于上述时代背景条件的出现和所面临的挑战，德国的各级政府和区域科学理论工作者都在不断地寻找一种新的调节形式，即降低协调成本和克服现行规划行政管理不适应区域发展的滞后性，与此同时提高所有当事者的相互合作和自我调节能力。根据这种实际需要人们开始引入区域管理的概念和探讨其范式。
(二)关于区域管理理论的探讨
1．区域管理的定义 在企业经济学和行政管理学中，通常把“管理(management)”定义为计划、组织、实施控制的过程。人们通常认识的“项目管理”也是指现代管理在项目上的应用。而把管理学方法移植到对一定地理空间范围实施调控的方法，德国区域规划学术界称之为区域管理。这里区域范围的界定是超越城市行政区划、并按一定主题与当事人相关联的地理空间范围(不受州界和国界限制)。为了将区域管理的对象区别于其他性质的区域，以下称之为“合作区域”。普遍接受的“区域管理”的定义是，遵循区域目标模式(自定义的区域发展道路)以及由此导出的行动纲领，以此来构建区域发展。也有学者把上述定义进一步扩展为，区域管理是建立在发展要素：人力资本、创新环境、网络化、同一性与合作协同基础之上，对未来区域空间的发展进行规划并通过项目实施作为区域发展的导向安排。以上定义表明，区域管理包含两方面的构成要素：一是涉及区域管理的标准程序，即区域未来发展的目标模式和由此导出的行动纲领以及战略、措施；二是涉及实施方法，即构造区域有序的发展过程的方法。
2．区域管理的标准程序 实施管理，需要按照一定的标准程序来进行。实施区域管理就是要着手制定“区域发展的导向、构造和调节的措施计划”，需要从区域管理的出发点来考虑，即以哪些方式或怎样才能承担区域管理的导向和构造功能。区域管理的职能域则体现了区域管理的功能和任务，因此区域管理的导向与构造的功能是通过区域管理的职能域来运作的。当区域管理的职能域被确定之后，事实上也就明确了区域管理的功能和任务。区域管理的职能域可以具体化为：
(1)未来发展设想和目标模式的设计：区域管理的一个中心职能是未来区域发展设想的确定，并具体化，即设计出区域未来发展的路径和目标模式，其中关键是对区域职能的确定，即区域内所有利益集团对来自区外的竞争采取的一致行动，使区域在某方面具有突出的竞争力；
(2)区域的智囊：区域管理具有确定的机构，因此它是作为一个区域的智囊而服务于区域内的所有利益集团，通过它的服务可以提高一个区域空间的竞争能力；
(3)区域的信息源、创新源和动力源：区域管理是通过提供信息、建议、组织并引进创新的措施和项目服务于整个区域；
(4)区域的战略和资源规划的制定：即对区域内所有(有形的和无形的)资源的整合规划；
(5)协调和合作：在区域规划制订和实施过程中的政策协调、网络化直到建立地方联盟；
(6)冲突调解：调解区域规划制订和实施过程中的冲突是区域管理核心任务；
(7)实施和执行：不仅要承担非法定规划的实施和执行任务，也要承担法定规划的实施和执行任务。
3．区域管理的实施方法 从德国规划理论中的工具意义来看，一方面区域管理是一个把各类正式的与非正式的规划引向实施的工具，即区域管理也可以狭义地理解为“实施管理”；另一方面区域管理自身就是一种实施和执行方法，即它是通过“项目管理”起作用。
在德国的规划理论中，“实施管理”是针对地方(主要是州的发展规划和规划区发展规划)的从目标条文到实施转换存在困难而创建的一种工具。而区域管理中的实施管理则是根据正式规划中的目标和提高特定区域的竞争力而制定出的一种发展措施计划。该类型措施计划是以措施项目和行动为导向，以突破现有的行政区划和国界为鲜明特征。
项目管理是区域管理作为工具的重要组成部分，这里的项目是以区域规划为基础的许多项目的集合而非一个孤立的项目，这是区域管理中的项目管理和其他的项目管理的关键不同点。区域管理中的项目管理的显著特征是：(1)被开发的项目要求是具有跨行政区划和跨行业部门的；(2)区域管理的项目更着眼于跨区域的效益，也许在微观意义上并没有很高的经济效益；(3)项目无明确的行业主管部门，即管理权限模糊，对那些具有明确归属的地方项目和行业部门项目原则上不应在区域管理的考虑之列；(4)它是跨区域的、综合性的实验或模型项目。
项目管理的实现原则上按如下步骤进行：
1)研究已制定的区域规划与地方的整体规划；
2)在以上的基础上特别考虑区域和地方结构框架条件下的项目描述；
3)项目的可行性研究，包括区位分析和区位评价；
4)项目任务的确定和目标设置；
5)寻找、讨论和确定项目的承担者、项目人股与合作结构；6)确定合作的方法和时间流程图；7)确定融资模式与制订融资计划：8)确定项目法律形式；9)项目的实现；10)项目的评价和监督控制。
三、区域管理在德国的实践
以下通过三个方面来阐述区域管理在德国的实践：一是它对现行的规划体制的影响；二是对区域发展的影响；三是区域管理的组织结构特点。
(一)区域管理对德国现有的规划体制的影响
区域管理在德国现行的规划体系中对联邦州、规划区和部门专业规划的层面上产生比较明显影响，主要表现在：
1．联邦州层面
在德国的区域规划实践中，地方从法定规划条文到实施长期以来存在着转换的困难，20世纪90年代以来不少地方或区域引入了新的非法定的规划即“区域发展计划这是区域管理产生的客观原因之一。因此在现有州层面的规划管理中实际上已经引人“实施管理”程序。但州规划主管部门不直接参与区域管理的事务，仅对其实施监督。
2．规划区层面
在德国的规划系统中唯独的中间层面——“规划区规划”是一种跨行政区划的规划。德国的规划区的关联空间范围一般是在一个行政区内由3—5个县和2—3个城市构成。规划区的范围界定标准是按一定地理空间的社会经济的统一性和功能的地域关联性来确定。规划区规划是经州政府批准的正式规划。规划区规划的班子参与规划行政主管部门制定法定规划以及参与专业部门规划和城市规划的制定等。
3．专业部门规划层面
由于区域管理跨行政区域和横向导向性的性质，使它有充分的机会和地方政权作信息交流和冲突的协调，因此能够有效地避免地方的项目重复建设和跨区域性的环境污染问题，在一定程度上有利于专业部门规划的实施。因此专业部门规划把区域管理看成一种互补的和合作的关系。
(二)区域管理对区域发展的影响
区域管理并非行政管理，因此区域管理特别强调的是自愿性，它要求合作区域的成员单位具有强烈的合作动机，只有在此基础上区域管理才能有效地发挥作用。引入区域管理的动因可以概括为：规划(正式的和非正式的)实施的需求；对区域空间结构与专业部门行动的需求；寻找构建区域发展创新机会的需求；由于发展的瓶颈迫切需要跨行政区划合作的需求；可持续发展战略实现的需求等等。
(三)德国区域管理的组织形式与结构特征评述
区域管理在德国的规划实践过程中之所以能够发挥作用，与一个合理有效率的区域管理的组织形式与结构是分不开的。
1．区域管理的组织形式
区域管理要求在管理过程中专业地、系统地和行动规范化地进行运作，这就要求有固定的组织形式。德国区域管理的组织形式主要有以下五种：公法人性质、公法人与私法人混合性质、私法人性质、无法律约束力的公共事务组织和无法律认可的自愿合作组织。
1)公法人性质的组织。这类组织主要是政府部门和事业单位，如：规划区规划组织、地方的专题合作联合会、县或行政区主管规划的部门、区域规划联合会会、区域联合会、郊区联合会，等。这类机构的优点是能够直接和地方政府的决策层面结合，因此反应快，在创新和适应性方面都具有优势；此外这种组织可以把地方发展任务和经济促进以及项目管理结合在一起，在行政管理中产生协同效应。这类型组织比较适合功能区的管理。
2)公法人与私法人混合性质的组织。在这类公司地方政府一般持有51％的股份，如公益性的有限责任公司或区域开发中心。这种组织形式的优点在于私人经济对它有更多的认同感，以及更多的支配金融资源的可能性，并充分发挥了和各级政府有着广泛联系的优势，因而有更大的决策和行动空间。这类公司比较合适区域管理的项目管理。
3)私法人性质的组织。这类型组织一般是由基金财团、科学院所和有限责任公司组建的，如在德国巴伐利亚州与萨克森州边界地区跨州的区域管理组织“euregiones”以及德国一捷克边界地区跨国的区域管理组织“egrensis有限责任公司”。这类组织最大的优势是有来自基金财团的资助，区域管理经费相对充足，且有来自科学院所为其提供的科学发展方案，因此在实际中常常承担着大区域的管理项目任务。
4)无法律约束力的公共事务组织。根据州颁布的地方合作法(K0mnlzG)建立的地方工作社团，不具有法人资格，是一种松散的地方合作组织。建立这类组织的目的是便于地方之间长期合作中的项目管理。
5)无法律认可的自愿合作组织。这类组织区域管理水平的起点一般认为是高于无法律约束力的地方社团组织。它是以区域会议、区域论坛以及区域调控与协调委员会为基础，代表一个区域重要的各个利益集团。这类组织要求有更高的区域合作动因、更强烈的区域一体化思想以及专业的权威性，另一方面还需要有资源分配的协调能力。然而它的具体项目管理能力与地方工作社团相比更为逊色。
2．区域管理的组织结构特征
有研究表明，区域管理的效率和具有法人资格的、固定的组织结构有关。除此之外，区域管理还需有一定数量的当事人，他们必须是区域组织成员，在共同目标基础上，通过区域管理，使区域规划主体与区域各类利益集团结合，形成区域经济与社会网络。
例如前面谈及的欧洲区域管理组织(euregioegrensis)有160多个成员，都是来自三方不同的利益集团，如各级地方政府、经济，社会，科学、企业和协会团体。所有成员与承担区域管理的组织形成一种紧密联系的网络。具体的结构可以概述如下：
(1)联合主席团。联合主席团成员共9人，每州分配3个代表。这3个代表来自各州工作小组负责人，专职业务办公室负责人以及助手一人。联合主席团主席实行轮执制，在州工作小组负责人中产生。该专职办公室配备有4—5名的科技人员以及2名秘书，并按合作领域分有4个功能部：1)经济、交通、基础设施、劳动市场；2)环境与生态保护；3)休闲、疗养与旅游基础设施；4)文化，青少年和体育。专职办公室的4个功能部与本州相关区域的主管部门产生联系，负责落实、监督合作项目的执行情况，并负责对相关问题展开技术性的探讨、咨询和信息交流。跨区域工作圈。专职办公室负责调控本州的工作圈的同时，与其他州的专职办公室协调跨区域或跨国问题，即形成跨区域工作圈。通过以上的组织结构，组织成庞大的区域管理网络。运行表明这种区域管理的组织形式不仅特别有效率而且投人特别少。主席团每季度只开一次会，区域管理在联合会主席团的轮值主席的领导下讨论规划、在建项目、远景项目以及项目的实施措施计划等。这个组织成立4年来已经成功地实施了近一百个合作项目。
四、德国区域管理方法值得借鉴之处
(一)值得借鉴之处
1．确定跨区域管理的权限，避免权限交叉。由于区域管理的区域是跨行政区划的，因此要避免区域管理的任务域与项目和行政区域管理与部门行业管理相冲突，这要求区域管理的任务域和具有综合性和“横向导向性”的特征。横向导向性的任务域可以最大限度地避免与现行体制的权限及任务域相交叉或冲突。因此区域管理项目的性质应该是跨区域的和公益性的。
2．职能域的确定。区域管理的区域导向与区域构造的功能是通过区域管理的职能域来运作的，当区域管理的职能域被确定之后，事实上也就明确了区域管理的功能和任务。确定职能域是区域管理的基础工作，在一个跨区域的合作中，要避免在合作各方中出现职能重复的现象，职能重复使区域合作从一开始就埋下了重复建设和雷同建设的隐患。只有解决了以各方优势资源为内涵的职能的联合问题，区域管理才能着手拟定任务、目标和战略，组织讨论，实施和执行。
3．网络式的组织结构。德国区域管理组织系统的结构有两个特别显著的特点，一是充分利用现有的行政管理体系与公共资源体系；二是整合各利益集团形成一个区域管理的网络。概括来说，有如下几点值得借鉴：(1)大型的区域管理并非区域管理专职组织能够独立承担，而是利用了网络，形成了一个区域管理的网络系统。(2)以现有的机构为主体，利用现有的组织系统实施区域管理的运作。德国的规划协会、地方联合会长期承担国家、公共和地方的具体规划编制任务，已经形成了了多层次(由州到县级)、涉及面很广的规划体系；(3)区域管理并没有依赖行政权威，而是通过协调、求同存异、以及斡旋人的方法来解决冲突问题。(4)区域管理组织是具有独立法人地位的实体，这和区域管理往往要通过项目管理起作用不无关系。
4．区域管理组织形式。对于中小型区域合作的管理一般是项目管理，可以因地制宜，采取多种不同所有制的、登记注册的形式，这样有利于提高管理效率。对于大型的区域管理项目，由于涉及面广，并已成为各州政府的区域合作的中心工作，实际上是在州政府的领导下，利用了行政管理渠道与社会组织参与的区域管理，在这种情况下，专职业务办公室采取什么组织形式似乎已经不重要了。
5．对区域管理人员的要求。区域管理对管理者除了要求很高的专业技能外，还要求有很高的品格、很宽的职能权限，采用“精兵”的人员结构，杜绝人浮于事的现象。同时具有更高的革新和创新能力，熟悉区域的关键性决策的主体和个人；具有对冲突协调和调和一致的引导能力，能够支配更高的工作时间弹性和强度；具有和各级政府专门委员会和私营经济体共同工作和交往的能力，能够突破传统的、因循守旧和按部就班的工作方式的能力，能够充分地利用区域各种资源的能力。
(二)关于区域管理若干实施步骤的建议
1．跨区域管理应采取渐进稳步发展的策略。德国区域管理理论虽然形成在20世纪90年代中期，但跨区域管理的实践可以追溯到六七十年代就开始的规划区规划管理。我国的跨区域管理应从容易程度着手，例如先从项目管理、实施管理开始，逐步积累经验。
2．跨区域管理不同于行政区管理也不同于均质区域的管理，因此需要跨区域协作的各方和各利益集团有很强的合作意愿，只有这样才能发挥各方的主观能动性。
3．关于区域管理的约束力和协调力应引入协调工具和冲突管理的工具，这是由区域管理对象所涉及的当事人具有同等权利这一本质所决定的。
4．建议国家和省级政府重视区域管理在我国跨区域合作活动中的地位，委托区域管理组织研究编制跨区域性发展规划、产业布局规划直至区域性的基础设施项目的管理，评估、监督地方项目的重复建设和恶性竞争的强度以及环境和生态保护的情况等。
区域规划方法篇6
第一条为了实施省域城镇体系规划，引导本省城镇化协调持续健康发展，根据《中华人民共和国城乡规划法》等有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条本办法适用于省域城镇体系规划的实施及其监督管理。
第三条省域城镇体系规划是编制省内各级城市、镇总体规划，有效保护和利用各类自然和人文资源，综合安排基础设施建设，引导本省城镇化发展的重要依据。
省内城镇空间布局和规模控制、重大基础设施布局、生态建设与环境保护、资源开发等，应当符合省域城镇体系规划。
第四条省人民政府城市规划委员会应当督促有关部门按照各自职责实施省域城镇体系规划，并负责协调省域城镇体系规划实施中的重大问题。
省人民政府城市规划委员会办公室设在省人民政府城乡规划行政主管部门，负责省人民政府城市规划委员会日常事务。
第五条省人民政府城乡规划行政主管部门负责省域城镇体系规划的实施工作，主要职责是：
（一）建立健全省域城镇体系规划实施的激励与约束机制；
（二）监督、检查省域城镇体系规划的实施；
（三）指导省域城镇体系规划确定的区域空间管治分区的管理，依法核发建设项目选址意见书；
（四）组织编制与实施有关跨设区市专项规划，指导区域性基础设施和公共服务设施的建设；
（五）组织省域城镇体系规划的修编。
第二章规划的实施
第六条省人民政府城乡规划行政主管部门应当依据省域城镇体系规划，组织编制跨设区的市城镇密集地区的区域性城镇体系规划，以及指导区域性基础设施和公共服务设施建设的区域绿地、供水、排水和污水处理等专项规划，报省人民政府批准后实施。
第七条省人民政府有关部门应当依据省域城镇体系规划和区域性城镇体系规划，以及城镇建设管理的实际需要，组织编制区域交通、水资源开发利用、生态环境保护、电力、通信、防灾等涉及空间资源利用的专项规划，并在报审批机关批准前征求省人民政府城乡规划行政主管部门的意见。
区域交通、供电、供水、供热、供气等建设项目选址应当符合城镇空间布局的要求，并征求所经过的市、县人民政府的意见。
第八条市、县人民政府应当依据省域城镇体系规划和区域性城镇体系规划，组织编制本行政区域内的城市、镇总体规划。已批准的城市、镇总体规划与省域城镇体系规划、区域性城镇体系规划不一致的，应当按照法定程序进行调整或者修改。
市、县人民政府应当依据省域城镇体系规划确定的区域空间管治分区，组织或者参与编制本行政区域内空间管治分区规划，确定区域内空间资源管理的措施，引导和控制区域开发建设活动。
第九条市、县城镇化水平、城市性质、城市规模、城市发展方向、需要严格保护和控制开发的地区、城市基础设施和公共服务设施建设水平，应当依据省域城镇体系规划和区域性城镇体系规划确定。
第十条县级以上地方人民政府民政行政主管部门提出行政区划调整方案时，应当征求本级人民政府城乡规划行政主管部门的意见。
调整行政区划应当与省域城镇体系规划、区域性城镇体系规划确定的城镇空间布局和规模控制相一致。
第十一条县级以上地方人民政府国土资源、林业、环境保护、建设、城市规划等部门依法划定基本农田保护区、自然保护区、水源保护区、蓄滞洪区、风景名胜区以及其他生态敏感区等需要严格保护和控制开发的区域时，应当与省域城镇体系规划相协调。
第十二条各类开发区以及工业园区、科技园区、度假园区、大学城的选址和布局，应当符合省域城镇体系规划和区域性城镇体系规划以及所在城市总体规划。
第十三条县级以上地方人民政府国土资源行政主管部门对省域城镇体系规划和区域性城镇体系规划确定的基础设施和公共服务设施建设用地，应当统筹安排，列入计划供应。
禁止擅自改变省域城镇体系规划和区域性城镇体系规划确定的基础设施和公共服务设施建设用地的用途。
第十四条各类重大建设项目的选址应当依据省域城镇体系规划、区域性城镇体系规划和所在城市总体规划。因特殊情况，其选址与省域城镇体系规划、区域性城镇体系规划和所在城市总体规划不一致的，城乡规划行政主管部门应当组织论证；论证后认为确需按所选地址建设的，应当先按照法定程序调整规划，并将建设项目纳入规划中，一并报规划原批准机关批准。
前款所称重大建设项目包括：
（一）省域城镇体系规划划定的重要区域空间管治分区内或者跨设区的市的建设项目；
（二）区域性的交通、能源等基础设施建设项目；
（三）对区域自然环境与资源的开发利用和保护产生重大影响的建设项目；
（四）对区域人文环境资源的保护和利用产生重大影响的建设项目。
第十五条建设项目选址意见书核发实行分级管理。
按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当按照下列规定申请核发选址意见书：
（一）需报省级以上人民政府有关部门批准或者核准的项目，由项目所在地市、县人民政府城乡规划行政主管部门提出审查意见，报省人民政府城乡规划行政主管部门核发选址意见书；
（二）需报市、县人民政府有关部门批准或者核准的项目，由项目所在地市、县人民政府城乡规划行政主管部门核发选址意见书。
第十六条鼓励建立城镇密集区或者跨行政区域的整体协调发展机制。
有关市、县人民政府应当按照区域协调发展、区域设施共建共享、区域环境共同保护的原则，就省域城镇体系规划的实施、重大建设项目的建设、相邻区域的规划管理等事项进行协商，引导和促进区域整体协调发展。
第三章规划的修改
第十七条省域城镇体系规划的编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划的实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。编制机关应当向规划的原审批机关提出评估报告，并附具征求意见的情况。
第十八条省域城镇体系规划在实施中有下列情形之一的，编制机关应当组织修改：
（一）全国城镇体系规划发生变更，提出修改规划要求的；
（二）行政区划调整，确需修改规划的；
（三）因国务院或者省人民政府批准重大建设工程，确需修改规划的；
（四）经评估确需修改规划的；
（五）规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。
第十九条编制机关对省域城镇体系规划进行修改的，应当先对规划的实施情况进行总结，对修改的必要性进行论证，并向原审批机关提出专题报告。修改后的省域城镇体系规划，应当按照法定程序报批。
第四章监督检查
第二十条省人民政府城市规划委员会应当组织有关部门建立健全省域城镇体系规划实施的动态监控信息系统，加强对城乡建设活动、空间资源保护与合理利用的动态监管。
第二十一条市、县人民政府应当加强对省域城镇体系规划、区域性城镇体系规划在本行政区域内实施情况的监督检查，并向上一级人民政府及其城乡规划行政主管部门报告监督检查情况。
第二十二条省人民政府城乡规划行政主管部门对市、县人民政府违反省域城镇体系规划和区域性城镇体系规划的行为，应当及时提出纠正意见，督促有关市、县人民政府予以纠正。
第二十三条县级以上地方人民政府城乡规划行政主管部门对省域城镇体系规划和区域性城镇体系规划的实施情况进行监督检查时，有权采取下列措施：
（一）要求有关单位或者个人提供与监督检查事项有关的文件和资料，进行查阅或者复制；
（二）要求有关单位或者个人就监督检查事项涉及的有关问题作出说明，并根据需要进入现场进行勘查；
（三）责令有关单位或者个人停止违反省域城镇体系规划和区域性城镇体系规划的行为。
任何单位和个人不得阻挠或者拒绝县级以上地方人民政府城乡规划行政主管部门对省域城镇体系规划和区域性城镇体系规划实施情况的监督检查，并要如实提供有关资料。
第二十四条县级以上地方人民政府城乡规划行政主管部门在对省域城镇体系规划和区域性城镇体系规划的实施情况进行监督检查时，发现国家机关工作人员违法，依法应当追究行政责任的，应当向其任免机关或者监察部门提出处分建议。
第二十五条公民、法人和其他组织均应当遵守省域城镇体系规划和区域性城镇体系规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向县级以上地方人民政府城乡规划行政主管部门查询，对违反规划的行为进行举报。
县级以上地方人民政府城乡规划行政主管部门应当公开举报电话、信箱或者电子邮件地址，受理有关违反省域城镇体系规划和区域性城镇体系规划行为的举报，并依法调查处理。
区域规划方法篇7
论文摘要:铁路网络是一个有机的整体，所有的路线及处于不同阶层的路网，都是有机整体的一部分，不能脱离整体而独立存在，它们分别具有的功能和目标只有彼此联系，才能实现铁路网整体的共同目标。区域铁路网规划是在区域社会经济发展战略指导下，根据区域资源分布情况和产业布局特点，以合理开发利用各种资源，满足区域经济发展为目标，通过对区域运输需求的分析预测，在统筹考虑铁路的技术经济优势以及与相关行业街接的基础上，进行铁路网空间布局规划的过程。
随着进资源节约型、环境友好型社会建设的加快推，铁路运输发展面临着更高的要求。铁路运输作为国民经济的大命脉，在国民经济和社会发展中起到十分重要的作用，区域铁路网规划已经成为区域发展规划的重要组成部分。但由于铁路长期以来在比较封闭的环境中规划、建设和发展，受规划理论体系的制约，真正意义上的关于区域铁路网规划的编制工作是从20世纪90年代中后期开始的。2004年编制完成的《中长期铁路网规划》是国家批复铁路行业关于全国铁路发展的第一个中长期规划，是铁路建设项目审批的主要依据。
1区域铁路网规划发展历史及规划目的
1．1区域铁路网规划发展历史
我国铁路行业针对建设项目的前期规划及建设论证大致可分为下述三个阶段：第一阶段为20世纪80年代中期至90年代初，建设项目的论证缺乏对区域铁路网规划布局的统筹考虑，在项目层次论证项目，铁路的建设缺乏区域铁路网规划的指导。第二阶段为90年代初至中后期，国家及一些省市开始进行区域内铁路网布局及建设时序研究，根据区域铁路网规划指导区域铁路的建设。但受规划理论及技术手段的制约，区域铁路网的规划主要以定性分析为主，辅以定量分析，研究过程缺乏先进的分析技术，使得规划的稳定性和实施性相对较弱。第三阶段为2000年以后，区域铁路网规划的编制不断融入新的规划发展理念，并统筹考虑各种交通运输方式的发展以及与相关规划的衔接，编制技术手段和水平不断提高。2007年完成的《中长期铁路网规划调整方案研究报告》在规划编制上运用了全新编制手段和规划技术路线。运用“逐层展开法为主、单因素分析法为辅”的路网布局方法，通过在基础物理网络上叠加各种因素形成概念性网络，最终确定路网布局。运用“干线网补充、系统网完善”的铁路网布局方法，将干线网补充与国家综合交通运输走廊结合，增加区际通道和重要的区内通道；系统网完善采用单因素分析方法，对各子系统网进行扫描，并逐一优化完善。
1．2区域铁路网规划目的
区域铁路网规划是在区域社会经济发展战略指导下，根据区域资源分布情况和产业布局特点，以合理开发利用各种资源，满足区域经济发展为目标，通过对区域运输需求的分析预测，在统筹考虑铁路的技术经济优势以及与相关行业衔接的基础上，进行铁路网空间布局规划的过程。因此，区域铁路网规划的目标应当包括：最大限度满足区域经济发展战略的实施；适应、支撑和带动区域产业布局；解决当前铁路运输“瓶颈”及将来可能出现的新“瓶颈”；科学合理地安排区域铁路网的分阶段建设。
2总体规划方法和技术路线
2．1区域铁路网规划的特点
铁路网络是一个有机的整体，所有的路线及处于不同阶层的路网，都是有机整体的一部分，不能脱离整体而独立存在，它们分别具有的功能和目标只有彼此联系，才能实现铁路网整体的共同目标。因此，在进行区域铁路网规划时必须树立“系统优化、综合协调”的理念，综合考虑系统内各种相关元素的变化，并按照重要程度的不同采用相应的方法，以系统最优化为目标确定最佳路网布局方案，使整体系统达到最优效果。
2．2总体规划方法、主要内容和技术路线
区域铁路网规划采用以运输需求分析为基础的“多模块层次分析”方法，主要特点为“定性与定量相结合，近期与远景相结合”。区域铁路网规划体系包含规划背景研究、运输需求分析、布局方案研究、规划效果评价和规划实施方案5个主要部分。
2．2．1规划背景研究
规划背景研究是区域铁路网规划的前提。主要内容为：详细分析区域经济发展特点及面临的发展形势，把握区域经济发展的内涵。在此基础上，深入剖析交通运输存在的问题和发展趋势，结合宏观经济形势及相关发展政策，提炼区域铁路网规划的理念，科学合理地确定区域铁路网规划目标及规划原则。
2．2．2运输需求分析
运输需求分析是区域铁路网规划的基础。主要内容为：系统分析区域客货运输的特点，研究区域客货运输对铁路的需求，确定铁路在区域综合运输体系中的功能定位。分三个步骤进行：首先分析规划区域现状及历史年度客货运输情况，把握区域运输需求发展规律；其次根据区域经济及交通发展规划，研究分析规划年度区域客货运输需求及铁路在客货运输市场中所承担的合理运量；最后，将铁路承担的运量分配到相关通道。
2．2．5布局方案研究
布局方案研究是区域铁路网规划的核心。主要内容为：根据区域经济发展对铁路运输需求的特性，依靠主要支配因素展开区域铁路网布局。路网布局的同时考虑与既有铁路网的结合，与国家铁路网规划及相关规划的衔接，形成区域最终铁路网布局方案，提出区域铁路网规划的主要规划项目。
2．2．4规划效果评价
规划效果评价是区域铁路网规划的检验。主要内容为：选取合理的评价体系，对区域铁路网规划布局进行评价，并与区域铁路网规划总体目标进行对照，检验是否达到规划预期目标。
2．2．5规划实施方案
规划实施方案是区域铁路网规划的深化。主要内容为：根据区域经济发展规划及铁路网规划总体目标，明确近期建设任务及各阶段建设目标。根据项目建设的迫切程度及资金筹措情况，提出各项目实施的建设时序安排。区域铁路网规划总体技术路线见图l。
3区域铁路网规划发展趋势
2004年《中长期铁路网规划》编制完成后，各省市根据区域经济发展战略和产业布局特点，制定各自区域内铁路网发展规划，与国家中长期铁路网规划进行衔接。
3．1更加注重与相关规划的衔接
区域铁路网规划更加注重与相关规划的衔接。这些规划主要包括：交通行业的综合交通发展规划、港口发展规划、高速公路网发展规划、民航发展规划，其他行业发展规划，如能源发展规划、城市群发展规划等。将研究区域置于国家大的背景下，使区域铁路网规划能够满足国家及区域经济发展对区域铁路网布局的需求，并成为国家综合运输体系中的重要组成部分。
3．2更加注重与国家相关政策的结合
区域铁路网规划更加注重与国家相关政策的结合，和谐社会、科学发展观等理念逐步融入区域铁路网规划发展当中。在区域铁路网布局过程中，更加注重节约集约用地以及环境约束等条件，更好地处理了铁路建设与产业发展、土地资源利用和生态环境保护等的关系。
3．3更加注重交通规划理论在实践中的应用
区域铁路网规划的编制更加注重规划理论的应用。运输需求分析中采用多种预测模型综合分析，铁路网布局采用大背景分析方法，引入交通区位理论进行布局，规划评价中选用多目标评价体系等等，使得区域铁路网规划的理论性和稳定性逐步增强。
4区域铁路网规划焦点问题探讨
4．1公共通道资源的利用问题
公共通道的资源利用问题是近年来区域铁路网规划中的焦点问题之一，该问题主要集中在几个煤炭能源输出大省和煤炭分布集中地市。由于能源市场煤炭紧缺，主要能源企业蜂拥进驻，提出众多为煤炭开发配套的铁路项目。这类铁路项目的运量往往具有点到点特性，基本不承担路网功能，企业特性明显，在服务地方经济方面作用较小，但已经提前占用公共通道资源。这种情况突出表现在煤炭资源储量丰富的蒙西地区，包神铁路、大准铁路等企业铁路基本以承担所属企业的矿区煤炭运输为主，仅承运少量地方煤炭和其他物资，且该类铁路基本不承担旅客运输。铁路作为我国综合交通体系中的主要运输方式，提供公共交通服务。建议区域铁路网规划中铁路部门应当提前控制该类公共通道资源，将这种能源线路纳入国家层次的铁路网规划，统筹考虑路网的统一及地方经济的发展。投融资可采用多元化方式，鼓励企业参与投资建设。
4．2区域铁路网布局的侧重问题
在区域铁路网规划的评估审查过程中，地方政府出于拉动地方经济的考虑，提出一些地方开发性线路，这些线路里程短，往往仅途经一两个县城，有些甚至与区域铁路干线呈“三角形”布局。根据各种交通方式的技术经济优势，高速公路网功能为“覆盖”和“便捷连通”；铁路具备低成本、大能力的技术经济优势，因此在网络布局方面，更应注重综合运输走廊、区际和重要区内通道的构建和强化，重点解决大宗客货流的中长途调运；同时应在高强度客流的快捷输送、煤炭运输、港口和口岸集疏运等领域发挥骨干作用。建议对该类铁路的布局要站在综合交通运输的角度区别对待，如果该地区经济发展常年受交通条件限制，从拉动地方经济的角度考虑，可以考虑纳入区域铁路网规划。如果仅仅为了考虑铁路的覆盖问题，则需要结合其他交通运输方式的发展详细斟酌其建设必要性。
4。3高标准客运铁路的布局问题
在区域铁路网规划过程中，一些西部地区省市提出需要规划修建300km／h的高标准客运专线与经济、政治中心快速连接。该问题的分析需要统筹考虑以下两个方面：第一，中长期铁路网规划中“四纵四横”客运专线网的规划原则为覆盖所有第一层次城市和第二层次中的大部分城市，是快速客运网的主骨架。研究区域中心城市从人口、gdp等方面是否属于我国第一、第二层次城市范畴。第二，300km／h以上标准的客运专线票价为0。40元／人．km，预测区段客流密度近期基本达到3500万人以上，因此需要考虑居民收入水平、沿线客流强度是否能够支撑该类标准的客运专线。建议快速客运线路的布局应当考虑沿线城市人口分布状况、客流水平、支付能力等因素，合理选择300km／h客运专线、200km／h快速铁路和普通铁路三个层次标准进行规划。
4．4内陆省份的出海需求问题
目前，我国沿海省市经济发展迅速，港口作为对外开放的重要节点，在区域经济的发展中起到了重要作用。一些内陆省份提出了出海通道的规划问题，以加强与沿海经济区域及世界其他城市的交流。根据梯度经济发展理论，我国经济发展由东向西逐步转移。因此，我国中部各省纷纷提出建设出海铁路通道的构想。如江西提出修建的向莆铁路，内蒙古规划修建的锡林浩特一曹妃甸铁路等。建议出海通道的规划应当详细分析区域货运量的流量、流向及货运量构成，如果存在出海需求，应当考虑通过与我国铁路主要通道衔接，形成大能力出区达海通道，实现与沿海港口的连接，带动内陆省份经济的快速发展。
4。5口岸铁路的布局问题
口岸是区域乃至国家对外开放的窗口，口岸铁路是国家对外交往的重要基础设施，对国家问经济文化往来、保障国家安全有着重要的作用。区域铁路网规划评估过程中，地方政府出于自身的考虑，纷纷要求规划各自行政区范围内的口岸铁路，有些口岸甚至出现了腹地资源完全相同的局面。在内蒙古自治区中长期铁路网规划中，各地市均提出近期实施各自范围内的口岸铁路需求，通过调查分析，部分口岸铁路吸引范围内获取资源的前景并不看好，且各口岸分布距离不均，部分口岸吸引邻国资源范围重叠。建议口岸铁路的布局考虑以下几个重要因素：两国双边关系发展及贸易发展前景；口岸吸引范围内资源的可靠性以及邻国的态度；邻国口岸铁路的建设进度；口岸数量不宜过多，布局应有所侧重，按照规模经济的原则，做大做强。
区域规划方法篇8
近一、二十年来，我国规划随着经济社会的发展而不断得以重视，在自身行业的发展中已日益形成了庞大的独特体系。而且，随着发展的需求，规划系统不断地补充与完善，业已形成相互联系、相互作用的有机体系。
据现阶段规划体系来看，即有宏观，又有微观，两者之间又存在中观的系统。既有综合性，又有专业性；这些不同类型，不同层次的规划在不同地域、不同行业内起着重要的作用。
但综观规划层次体系，（见表1）可以看出，还有一定地域范围内规划没有纳入进去。或者说是没有明确地纳入进去，这便是实践中可以看到的突出性矛盾问题较多的城乡结合部地域（地带）。广义上看，我国80％的人口居住在农村聚落，20％的人口居住在城市（城镇）聚落。而城市（城镇）与乡村的交融地带便客观上产生了一种特定涵义上的“城乡结合部”，这是一个不容忽视的客观存在。
实现国家的城市化（或城镇化）的快速增长必须重视城乡结合地带的有序控制和科学规划，变无序的混乱、自发状态为有序的合理组织状态。
笔者在近十余年规划实践中，参加了区域、市域、县域、镇域、乡域等规划以及各类课题的研究，深感城乡结合部是最具有活力、但矛盾又比较突出，亟需作为一项专题性、独立性的规划类型给以确定。本文试就城乡结合部规划的一些重要的原则性问题进行探索，希同仁位给以斧正。
二、城乡一体化规划的内涵与外延
内涵与外延是刻画概念的两个方面。内涵是本质，外延是范围。城乡一体化是针对城乡结合部，即城乡交融或城乡连接的地带。这是一个带有较为模糊性的地域范围，它是冲破行政界限而因城与乡内在的联系形成的模糊地域（地带）。因而它的外延也必然是不确定的，确定的是内部关联度较强的分野。因此，城乡结合部，既不同于城市总体规划的郊区规划范畴，因为郊区规划是被动式的辅助性规划；也不同于乡村规划，因为乡村规划面对的对象是乡村内部地域。按照区域规划的某些理论，也很难明确地解决城乡结合部的具体问题。如人口布局，劳动力布局，流动人口管理，产业布局，交通设施，仓储设施等方面。特别是社会主义市场经济体制下的今天，因各种流动的不断加强，承担这些流动的载体建设客观上要求科学预测与规划。
我们将城乡一体化规划的概念拟定为：对城乡结合部具有一定内在关联的城乡交融地域上各种物质与精神要素进行系统安排称之为城乡一体化规划。
这是基于以下的认识所给出的：
（一）、城乡结合部是一种客观存在。
（二）、城乡结合部是一种可以用空间来刻画的地域范围。
（三）城乡结合部是打破行政界限，并因城市与乡村的本质性内在联系而形成的。因此，地域范围是一种模糊性的。
（四）城乡结合部不是城市部分与乡村部分的简单叠加，而是有机地统一在一起的空间范围。
（五）城乡结合部既可以是一定地域，又可以是一个地带，也可以是其它形态，这要看反映城乡结合的关联度依据是如何界定的。
（六）城乡结合部既然是一种空间范围，相应也便有了各种物质载体，也有一些诸如文化等领域的精神载体。因此，同样需要用系统学的原理与方法作为理论指导。
（七）城乡一体化归根结底是一种较为独特的规划形式。它与其它各类规划应该具有同等法律效力，应纳入规划法律体系之中。
三、过去处理城乡结合部问题的途径与弊端的总结
反思过去种种规划类型，可以得出一些基本的认识。
（一）认识之一
一般而言，区域规划是对一定地区范围内进行科技、经济、资源、社会、基础设施协调发展的总体规划。但在实际操作中，并未对城乡结合部地区（或地带）进行专题研究。如果将城乡一体化规划纳入进去就会对区域规划的内容起到补充完善的作用。
（二）认识之二
对各级城镇体系规划而言，如省域城镇体系规划，市（县）域城镇体系规划以及镇（乡）域村镇体系规划，是依照行政区划的体制而划定地域范围，也未针对城乡结合部地区（地带）作以明确性的展开研究。
（三）认识之三
既然过去的规划序列层次缺乏这一现实及长远来看都非常重要的规划类型。那么给予城乡一体化规划明确的地位便是应该提到议事日程上来的时候了。
（四）认识之四
如果不将城乡一体化规划成为独立的研究课题，则不利于规划的完整与系统性的建立。造成实践中的规划空白点产生及矛盾的解决滞后等问题会更加突出。
上述四点认识在笔者理论研究和实践操作中感受最深。
九十年代初期我们在黑龙江省讷河市、甘南县、延寿县、五常市等地参编市县域城镇体系和总体规划过程中，即感受到城乡结合部的一些矛盾无法用城镇体系规划或总体规划中的郊区规划来解决。
一般而言，传统及现实规划中城镇体系规划是针对市县域内各种聚落群体的空间组织部署。但实际应用上仅侧重在对市县域集政治、经济、文化等中心为一体的市区（或县城）的性质、规模及发展方向的宏观论证与规划。而对近郊卫星镇并未能起到实质性的作用。
再如总体规划中的郊区规划，只是以服务于市区（或县域）为主要任务的，而没有以“融合”、“一体”的角度刻画城乡结合部的深刻内涵与外延。对于绝大多数的城乡结合部，都存在着诸如：人口流动与管理，产业布局确定，发展方向定位性的预测，基础设施的需求量等诸多的问题，而且与传统行政意义上的区域规划，其更具有活跃、动态、变动等因素。在规划的宏观安排上及战略的选择上具有极大的变化特点。为此，如不进行总体上的科学合理部署，一方面可能产生滞后的结果，另一方面可能产生阻碍城区的进一步发展或影响市区（县城）的发展。同时，对农村地域的推动也将不利。
可以预见，城乡结合部的区域类型在国家市场经济体制下的今天，必以其强大的活力而为区域经济和社会的发展发挥重大的作用。我们应该及时的并有效地给以足够的重视，并及早地提到议事日程上来。
四、城乡一体化规划在规划序列中地位的认识
城乡一体化规划由于其规划的对象与一般的规划既有共性，又有特殊性，因此，它作为一门独立的专项规划是明确的。但共性的存在又使其必须在规划序列中占有一定的位置。
首先，它的规划对象是一种区域（地域）。这就决定了它属于一种区域规划的类型。但又由于规划对象的范围确定性差，而模糊性强的特点。在界定规划对象（即一定范围内的区域）时，首先要做的工作便是界定规划对象的范围，这需要引入定性与定量相结合的分析方法做前导性工作。因此，它就不同于行政意义上的省域、市域、县域、镇域、乡域等区域规划，也不等同于因自然因素所制定的某些江河流域专题规划。因此，也决定了该项规划的先决条件是划定城乡结合部的范围，因此，与传统规划程序有别。
其次，城乡结合部地区的各种物质与精神因素与广义上的区域规划总体上一致，但由于该区域的要素流动性较强，是一个各项要素均活跃的区域，因此，它应该在理论指导和方法论指导方面有自身的需求。这可以进一步地探索与研究。
再次，基于上述两方面的认识，可以设想，城乡一体化规划应该说是一种区域规划的变种。因此，它便应属于区域规划的一个组成部分。
五、城乡一体化规划的理论基础
任何一门学科的确立都必须有坚实的理论基础做后盾，才能不断地发展与应用。本文仅就城乡一体化规划前述的内容根据长期实践的认识加以理论框架的建构，以期对城乡一体化规划的正确发展能有所遵循与指导。
（一）根基性理论：由于城乡一体化概念的确立是根据我国社会主义初级阶段发展理论走向二十一世纪时提出的，相应的社会主义市场经济体制的确立，又再次赋予城乡一体化发展的新内涵。因此，社会主义市场经济理论便是城乡一体化规划的根基性理论。
（二）基础性理论：由于城乡一体化规划是区域规划的一个变种，因此，区域规划理论的某些原理与方法便是它所应遵循的。
（三）方法学理论：由于城乡一体化规划的对象是一个有特色的开放的地域系统，因此，系统学理论必须引入，运用系统工程理论的原理和方法对城乡结合部区域的总体部署，是唯一解决地域上存在各种问题的一把钥匙。
（四）技术学理论：因为城乡一体化的概念是冲破现行的行政体制界限的。所以，在进行各种要素的配置上须综观城市与乡村两大地域的特征，一定意义上，肩负双重的协调性的任务。它应该着重发展意义上的规划、在布局规划上更应注重与城市规划、城镇规划、乡村规划步调一致。
（五）相关性理论：由于城乡结合部的位置处在城乡交叉地带，是同一种地带或向城市，或向农村过渡的两个方向性的战略研究。因此，诸如，边缘学理论，交叉学理论、门槛理论，社会学理论，经济学理论，技术学理论都应该成为指导规划实践的理论。
六、城乡一体化规划的内容和方法的初步探讨
（一）规划内容：规划范围的界定、规划的依据、规划的指导思想、规划的期限、规划所采用的理论与技术方法简介、城乡结合部的现状调查及研究、城乡结合的宏观区域环境分析、城乡结合部的总体发展战略、城乡一体化规划（经济发展规划、社会发展规划、资源开发利用规划、环境保护规划、基础设施综合规划、居民点体系规划（等级规模结构规划、职能分工结构规划、空间地域结构规划）、措施的操作建议、可行性的分析与研究）。
城乡结合部的宏观区位分析图、城乡结合部的规划范围界定图、城乡结合部区域现状评价图、城乡结合部发展方向方案图、城乡一体化规划总图、城乡一体化规划专项规划图、（经济（产业）发展与布局图、人口和劳动力发展与布局图、环境评价及控制图、资源可持续利用意向图、居民点（聚落）体系规划图、城乡结合部基础设施布局图）。
（二）规划方法：在系统分析总原则下采取：定性分析、定量分析、定位分析、定时分析。
并严格做到以下七个方面的结合：
（纵向与横向、定性与定量、定位与模糊、近期与远期、宏观与微观、现实与理想、总体与阶段）。
参考文献
1、《经济地理》1997年第17卷第4期
2、《城市规划》1998年第1期
3、《城市规划》1997年第4期
4、《城市规划管理概况》刘鲲
区域规划方法篇9
关键词主体功能区划;指标体系;管理模式
中图分类号p96;F062.1文献标识码a文章编号1002-2104(2010)08-0126-06doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.08.023
“主体功能区”由2005年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》和2006年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年(2006-2010年)规划纲要》提出概念:“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局,将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区,按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价,规范空间开发秩序,形成合理的空间开发结构”[1]。2007年《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》(以下称意见)提出要编制“全国主体功能区”,并要求2007年底之前必须完成全国主体功能区规划编制工作。全国各省主体功能区划工作也将于2009年底基本完成。时到今日,地域主体功能区的全面推进工作已经取得了重大进展,理论体系也已经初步形成,但在执行的过程中依然存在一些问题,仍需要在理论、方法和实践等方面的进一步探索。
1理论问题的总结
1.1概念内涵、划分标准及划分依据
1.1.1概念内涵概念内涵方面:因为属于中国首创,目前主体功能区划的概念和内涵还处于不断完善阶段,并没有一个清晰的界定。“十一五”规划纲要中提出的概念实质上只是对主体功能区划工作的概括,将主体功能区实施目的置于由单纯区域自然本底为主导的自下而上的“职能论”和由国家宏观意志为主导的自上而下的“政策论”之争论中[2]。
1.1.2划分标准在划分标准方面:首先,“发展潜力”包涵内容太广,各种要素无所不及,形同虚设,与主体功能区要清晰定位的划分思路南辕北辙。其次,“优化开发区”指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域,“重点开发区”指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域,二者之间的划分标准模糊难辨,在地方利益的驱动下,当地政府必定会千方百计扩大重点开发区范围。另外,禁止开发区并非是按照“资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力”因素来划分的,而且划分主体功能区的原则也不能简单归结为“区域分工和协调发展”,区域协调发展并非是单纯依靠主体功能区就可以解决的[3]。
1.1.3划分依据定性与定量分析相结合的方法是目前主体功能区划的公认方法。首先,科学的指标体系是主体功能区划的根本依据。目前,主体功能区划指标体系的可行性与科学性主要存在3方面的争论:一是指标体系复杂程度。越简单越可行,但科学性低;越复杂越科学,但可行性低。二是指标选取一致性。由于中国各区域社会经济发展状况和自然本底差别极大,指标体系和处理方法几乎不可能一致,但如果不做限制则会出现各地自作主张,区划结果会出现天壤之别。三是指标区域可比性。经济发展水平、自然地理条件、城乡差别等一系列差异使指标不存在可比性,这关系到政策的统一设置与区域的公平问题。其次,空间单元得分值的确定同样影响着区域划分的科学性。指标计算之后得出的每个空间单元的得分值是居于极大值和极小值之间的一系列不连续的点,对其进行分类确定四类功能区。因为大量数据统计之后,最终数值尤其是相邻区域得分的差别较小,如何科学划定此界线仍然具有较大的争论[2]。王振波等:主体功能区划问题及解决思路探讨中国人口•资源与环境2010年第8期1.2空间层级之间的对接与协调问题
作为一种新型的地理区划,主体功能区划同样具有层级性:不同行政层级(国家层面和省层面)和主体功能区划内部的空间层级(区域-功能区-评价区-数据分析单元)。从行政层级来看,国家层面主体功能区“点、线、面”状的“非全覆盖”特征已公认,省级层面主要采取以“县”为基本单元的全覆盖模式。这样会面临着不同行政层级的主体功能区的范围难以衔接,另外,多个行政层级进行相似的主体功能区划,每一级行政区都有相同的分区,势必会导致主体功能区划的区域调控职能弱化,再次回到行政区经济主导的区域发展模式。从空间层级来看,主体功能区划需要对区域发展的自然生态、社会经济等诸多空间类型和结构单元进行综合区划,由于许多空间现象(如空间分异、空间关联、空间辐射、空间溢出等)发生于不同层级的空间单元,有些是超越分析单元的,或跨行政区划的。所以,在一种空间尺度下分析得出的显著空间模式往往会在另一种空间尺度中发生变化甚至消失,即基于一种分析单元得到的描述整个研究区域的指标,往往会因分析单元尺度变化而变得显著、减弱、甚至反向而行。地域主体功能分区过程中,其类型分区、评价单元和分析空间的不匹配或不确定往往使空间主体功能定位陷入“可变区域单元问题”(maUp)中去[4]。1.3主体功能和非主体功能的错位与协调问题
区域是指根据一定的目的和原则而划定的地球表面的一定范围的空间,是因自然、经济和社会等方面的内聚力而历史奠定,并具有相对独立的结构,能够独立发挥功能的整体[5]。所以,区域是一个由多种功能共同作用而成的不断发展的巨系统,各种功能在不同的时期和不同的发展状态下具有不同的地位,扮演不同的角色,也可能相互之间进行转换。根据主体功能区定义,区域主体功能应该是在当前阶段,充分考虑资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力,并统筹考虑在更高层级的区域中人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局中的地位之后,区域应该主要承担的功能。然而不能否认区域自身还存在有辅助功能、次要功能、特殊功能等非主体功能,并且区域非主体功能不可或缺,是主体功能的基础与地位保证。如在优化开发区中也一样存在有承担着生态服务功能的开敞区域或自然保护区(如苏锡常都市圈的环太湖地区);某些区域非主导功能在低层级的区域空间或较小的空间尺度区域中还可能成为主导功能,如国家层面的限制开发区中,可能在省域层面或市域层面的主体功能区划中可能存在有一定空间尺度的重点开发区域(如区域中心城市,港口城市等)。所以,在地域主体功能区划中要正确处理主导功能与非主导功能的关系,在区域政策的制定上,特别是人口政策、产业政策、财政政策、土地政策等制定上既要立足于区域主导功能,但应该给非主导功能留下弹性空间,在确保主导功能优先发展的前提下,合理的规划区域非主导功能发展的规模、空间和速度[6]。
2实践问题的总结
2.1类型区与行政区的错位问题
主体功能区是根据区域发展基础、资源环境承载能力以及在不同层次区域中的战略地位等,对区域发展理念、方向和模式加以确定的类型区,突出区域发展的总体要求。[7]主体功能区划的实质是类型区划。中国是行政区主导型经济体系,长期奉行均质化的按行政区制定区域政策和绩效评价的体制,不讲分工协作,抵消各自特色,行政边界的刚性约束使得行政区之间生产要素的流动受阻,甚至出现“以邻为壑”的态势,经济发展的市场机制难以奏效。由此,终结GDp崇拜,突破行政区划瓶颈是主体功能区划的重要目的。所以,在类型区和行政区之间,主体功能区划存在以下几点争论:第一,全国省级主体功能区划最终是以县级行政区为基本单位划界,并没有突破行政区的阴影。第二,主体功能区划要求对不同的主体功能定位实行不同的绩效评价指标和政绩考核办法。县(市)作为基本考核单元会面临一个综合考核的评价,面对四类不同的考核标准,极有可能将全县归结为一个统一的功能区追求单一目标,为官员行政带去方便[3]。第三,根据《意见》中“落实人员和经费保障”的规定,各省(区、市)人民政府要为规划编制安排必要的经费,纳入本级财政预算,为规划编制工作提供经费保障。地方财政出钱、出力来打破自身的行政壁垒,并且划分主体功能区对地方政府并没有直接经济利益,其推行效果受到质疑。第四,中央的规划目标和地方为了实现该目标所采用的政府行为,必须考虑与环境的兼容性。首先,有关环境责任承担问题,中央与地方政府之间存在互相卸责现象;其次,地方政府之间对环境问题亦存在互相推诿现象,这在流域管理上尤其明显。第五,在跨行政区来划分主体功能区的过程中,存在如何实施和依靠谁来实施配套政策的问题,如果主体功能区划打破行政区,尽管理论上是科学合理的,但在实际操作中,其相关政策没有实施的载体,很难做到规划与政策的顺利实施和有效推行。
2.2区域协调发展与社会公平问题
主体功能区中的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的“开发”主要是指大规模工业化和城镇化人类活动[7]。从理论上讲,首先,主体功能区主要强调空间管治,明确空间开发的红线或蓝线,并非从帮助和扶持问题区域发展的角度出发;同时,不同的政策落实到不同的空间就可能带来社会不公。其次,其基本思想强调“人的繁荣”,并设想通过人口的迁移,实现各地区人均收入水平的逐步缩小。根据“人地关系理论”和“区域协调发展理论”,“人的繁荣”与“地的繁荣”具有同样重要的地位,任何一方都不容忽视。从区域范围来看,单纯强调“人的繁荣”,而完全放弃“地域的繁荣”,将会加剧经济发展的空间不均衡,推动人口、要素和产业向少数条件较好的地区集聚。其结果,将有可能会进一步加剧“中心”与“边缘”化的倾向。从实际操作来讲,在中国范围内,按照现有的初步方案,除成渝、关中、北部湾、天山北麓等少数地区外,西部大部分地区都属于限制和禁止开发区。国家“十一五”规划纲要划定的22个限制开发区,西部地区占17个。国家确定的禁止开发区,也主要集中在西部地区。这就意味着,从西部限制和禁止开发区转移出来的劳动力,不可能主要依靠西部的重点开发区来吸纳,而必须大规模转移到东部和中部地区。对广大西部和落后地区来说,在新的政策框架下,未来发展的门槛将进一步提高,成本不断增加,发展难度加大[5]。所以,如何处理区域协调发展与社会公平问题,是主体功能区划必须考虑的问题。
2.3主体功能区的动态性与区域管治的协调问题
作为国土空间的中长期战略性开发和布局安排,主体功能区划应保持相对稳定性。然而,区域发展是一个动态的过程,主体功能区划同样应该遵循动态性原则,依据区域不断变化的特征进行相应的局部性和阶段性调整。所以,优化、重点、限制和禁止四类开发区的数量、范围和边界都在不断调整变化。主体功能区管治可以分为内部管治和外部管治。主体功能区内部管治是整合和协调主体功能区内部利益、组织和社会团体的能力,可以通过管治主体行使权力来实现;主体功能区外部管治是代表主体功能区利益、组织和社会团体形成对其他主体功能区以及市场、国家、城市和其他层次政府的相对一致的策略的能力[8],该层面管治面临管治部门固定的管辖范围、管辖权力与不断变化的主体功能区数量、范围和边界之间的矛盾处理问题,以及跨行政区管治对接等问题。现实中,主体功能区内部缺少一个明显而合法的主体功能区政府,管治主体具有模糊性。如何以模糊性的管治主体和动态化的管治体系来应对动态化的主体功能区范围也是当前面临的重要问题。
2.4主体功能区划与城乡规划的协调问题
主体功能区划与区域规划有着实质性区别,前者是对现实空间状况的类型界定,后者则是对空间发展前景的一种预测与政策建构,具体区别见表1。
首先,主体功能区划与城乡规划的立法与管理关系需要建构和理顺,作为城乡规划的上位规划,主体功能区的划分与执行缺少相关法律约束,规划运作容易流入“虚假前提”和地方领导专断,影响到整个国家空间规划体系的可操作性和科学性。其次,中央与地方级的区划与规划协调管理机构不统一,严重影响了主体功能区划与城乡规划的协调与对接;另外,主体功能区划与城乡规划在时序上的对接目前还存在错位,主体功能区划不能保证其上位性而实现对城乡规划的空间和功能定位。在空间上,主体功能区划分模式的刚性和简单化与城乡规划的弹性和多层化具有潜在的冲突。最后,主体功能区划的公众参与性也远远落后于城乡规划,这些都是亟待解决的问题。
3主体功能区划问题的解决思路探讨
3.1理论问题
3.1.1概念问题探讨在主体功能区相关理论问题的基础上,文章将其定义为:以区域资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力为依据,统筹考虑我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局的发展趋势,在不同属性、层面的空间区域运用可比性的科学方法对国土空间进行综合要素评价和主体功能提取,形成具有优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等不同主体功能和相应区域政策和绩效评价体系的类型区。主体功能区划必须以区域自然本底为根本依据,以人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局的发展规律和中央政府的重大战略安排为导向,政策服务于职能,这既符合自然规律,又顺应以人为本和区域统筹与协调发展的战略导向,体现了科学发展观的理念;主体功能区划是一种促进区域协调发展的新理念,应该指导各种空间、各种类型区层面上的规划,而并非只局限于国家、省的行政区层面,像流域主体功能区划、海洋主体功能区划等,只是指标指向的侧重点不同而已;另外,优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四种类型区只是四种基本分类,现实操
表1主体功能区划与城乡规划特征对比[9]
tab.1thecharactorcontrastbetweenmainfunctiondivisionandurbanandruralplanning
差异分类
Differenceclassification主体功能区划
mainfunctiondivision城乡规划
Urbanandruralplanning理论方法理论渊源源于地理学与空间经济学,以对空间的基本认知与解释为基础源于近代工业革命后的严重城市问题以及阶级对立方法定位城乡规划的现实基础,立足并作用于现实,强调描述性多元空间划分并进行发展方向定位以及空间前景展望以主体功能区划的定位为依据,对空间进行指导性的多元政策与策略建构时空范畴空间范畴一般覆盖整个对象区域,空间上具有排他性,即同一个地域空间一般不能有多种功能定位是多种职能与功能,甚至多种控制手段的复合空间单元国家、省为区划的单元,县(市)为基本单元,适度突破行政区划基本空间单元从全国规划到村镇规划,具有空间的纵向体系化与层次化运作时序具有基础性,是城乡规划的空间现实依据具有操作性,主体功能区划的具体执行实施年限具有长期性、持久性,无目标年限之分建构空间图景,清晰的年限要求,有近远期之分,一般5年为一个修编周期运作实施约束效力理论上类型区划分及政策建构有强制性,但当前政策并未对其约束力及法律效力做详细规定内容与运作有强弹性与兼容性,规划调整与变迁可通过法定程序短期实现主导部门由多元部门参与的“协调机构”建设与规划部门
作中只要保证其科学性和客观性,应该允许多种分类方法,如重点开发区再细分为Ⅰ类重点开发区和Ⅱ类重点开发区[10]等。
3.1.2指标体系与方法探讨首先,指标体系选取思路是复杂性的系统工程-简单化的假设处理-合理化的分析识别[10],应该具有区域可比性、层次性和差异性。区域可比性要求指标体系在各层次中必须具有相同的指标,这些指标是全国、各区域必选指标;层次性要求不同的区域层次选取不同的指标体系。国家首先按照现有的自然地理区划和经济区划对全国国土空间进行大区界定,每个大区都要规定必选的指标;差异性要求在国家和大区必选指标的基础上,根据区域特色进行指标选取。这样会在很大程度上规范主体功能区的指标体系,增强科学性。
县级行政区是目前最合适的基本分析单元[10]。主体功能区界线的划定应该运用GiS分层要素栅格分析方法,将县级行政单元各种要素与不同用地的类型空间进行耦合后再进行叠加,使类型区划分更为精确,并可以进一步突破行政区划[4]。另外,研究方法除了目前运用较多的相关分析、聚类分析、趋同分析、三维魔方图分析等定量分析方法之外,问卷调研、现场勘测、深入访谈等诸多定性分析方法可以有效集中专家、部门和居民的经验值,有效摆脱“问题数据”现象,应该得到充分应用。
3.2实践问题
3.2.1管理主体问题探讨主体功能区划必须由专门的职能部门负责实施工作,即由“谁管”的问题。建议成立三层管理模式:国家层面、大区域层面和省级层面。国家层面成立一个由国务院总理直接领导的区域管理委员会,负责处理国家宏观层面主体功能区划的区域协调及管理问题;下辖若干依据自然地理区划和经济区划对全国国土空间划定的大区域管理委员会,主要协调省际主体功能区划之间的对接和协调工作,同时也照顾到中国各大区域的差异性和公平性问题;省级层面管理委员会主要负责省内主体功能区划的管理和协调工作。
3.2.2管理对象问题探讨主体功能区划要求采取立法措施明确中央政府区域管理对象,即“管谁”的问题。权威学者主张将区域按差异性进行分区之后再实施区别管理。魏后凯主张采取“4+2”的办法。“4”就是以四大区域为地域单元,统筹规划和安排全国区域发展的总体战略布局;“2”就是划分两种不同的经济类型区:主体功能区和关键问题区。实行区别对待、分类指导[5]。张可云也主张即将全国区域划分为标准区域与问题区域分别进行管理。其中标准区域是指名称被标准化并被编码的、范围相对固定的、作为区域政策与规划制定基础的多级规划区域体系;问题区域是由中央政府区域管理机构依据一定的规则和程序确定的受援对象,是患有一种或多种区域病而且若无中央政府援助难以靠自身力量医治这些病症的区域,并认为,只有明确标准区域和问题区域框架,区域规划与区域政策这两个中央政府区域管理的主要工具才能完善[11]。在以上思路的基础上,文章对主体功能区划提出“3层+2类+X分区”管理模式,3层即国家、大区域、省级三个纵向管理层面;2类即是将区域划分两种不同的经济类型区:标准区和问题区,标准区进行主体功能区划,问题区实施特殊管治;X分区是将全国分为X个不同属性的经济类型区,如学者提出的九大经济区或十大经济区等[12],X行使第二层管理职能,分别归为2种经济类型区范围内,并下辖省级主体功能区。从管理效率和功能区对接操作的难易程度来看,X分区范围不宜过大,以2-3个省(直辖市、自治区)为宜。
3.2.3管理方式问题探讨主体功能区划规则的完善和实施是一个漫长的过程,目前,“怎么管”仍然是管理上有待解决的问题。我们针对主体功能区划在实践中存在的类型区与行政区协调关系、区域繁荣与社会公平协调关系、主体功能区的动态性与区域管治协调关系、主体功能区划与城乡规划协调关系四个方面的问题进行思路探讨。
第一,类型区与行政区协调思路探讨。主体功能区划实施的初期,一方面其配套设施、经费保障必须由行政主体来提供,另一方面,其基本划分单元仍然没有脱离行政区,所以,主体功能区在短期内打破行政区是不现实的。由此,主体功能区划的实施必须在强化类型区管理模式的过程中不断弱化行政主体的管理职能,可以分三步走:第一步,实现主体功能区和行政区划的协调与衔接,在行政主体的资金、政策、资料、技术支撑下完成主体功能区的划分;第二步,出台各种鼓励性和强制性政策措施,积极培育各类区域性组织,同时加快政府机构改革,明确政府职能定位,逐渐实现区域管理和服务职能由政府向区域性组织的让渡;第三步,完善主体功能区域法律及管理政策体系,将市场机制融入区域管治,最终实现主体功能区管理中区域性组织对政府主体的替代。
第二,区域繁荣与社会公平协调思路探讨。主体功能区划是科学发展观在统筹区域发展方面的具体实现,是和谐社会构建的有效的区域承载形式。和谐社会的构建不只需要区域繁荣,社会公平同样是重要内容。文章提出的“3层+2类+X分区”管理模式中将区域分为标准和问题两类区域即是在区域繁荣的基础上对社会公平的考虑。对标准区域进行主体功能区划,对问题区域国家和地方政府主体或组织应该实施补偿和改善,不断促使问题区域向标准区域转变。另外,“2类”的思想还应该渗透到主体功能区划之中,在环境承载能力的限制和市场规律的主导下,中央和省级政府主体应该给优化开发和重点开发区域足够的自由发展空间;对于禁止开发区,政府主体则需要给予足够的转移支付和基础社会保障补偿,限制开发区则需要在政府的支持下,实施区域和流域之间的生态补偿机制,以实现资源与环境共享的目标,协调好区域繁荣和社会公平之间的关系。
第三,主体功能区的动态性与区域管治协调思路探讨。整体来看,作为经济类型区,主体功能区具有较高的稳定性,然而由于开发强度、环境保护标准、区域承载力、政策指向等影响要素的不断变化,标准区和问题区之间,以及优化、重点、限制和禁止四类开发区之间的边界和范围都在不断地调整和变化。主体功能区的动态性与区域管治的主要矛盾包括2方面,第一是管治主体的矛盾:类型区的划分与行政区管理方式的矛盾;第二是管治层级和分工的矛盾:不同类型区之间利益关系的矛盾。在中国目前的4级政府体系下,构建一个跨行政区具有完整政治地位的主体功能区政府近期内不可能实现,但可以依托现有的行政层次和区域性组织,结合行政区划变革和政治体制改革,依据“3层+2类+X分区”管理思路,构建3级主体功能区管理和协调部门,以初步打破现有的地域封锁、行政区经济以及部门权力分割。同时,在不同类型主体功能区内部成立权力机构,处理该主体功能区内部事务,并负责处理协调区域内部与其他主体功能区的交流与合作。这样,既满足各主体功能区对跨行政区公共服务的需求,又不完全限制各主体功能区在区内行使必要的行政管理权,形成自下而上与自上而下相结合的联合管治模式。另外,相应配套政策、考核办法、法律法规的制定和实施必须与主体功能区域管治同步进行,否则主体功能区划就会变成一纸空文。
第四,主体功能区划与城乡规划协调思路探讨。主体功能区划相对于城乡规划而言,主要解决的问题是时间上的前位性及二者的对接问题,空间上的划分模式的刚性和简单化与城乡规划的弹性和多层化之间的矛盾问题。所以,加快主体功能区划完善和实施的步伐,在接下来的城乡规划修编中,按照主体功能区划对区域空间的定位及时调整、修编城乡规划的基本思路,同时出台相关的过渡政策以规范地方政府的行政行为,理顺两者关系,逐步实现时间顺序上的成功对接。在空间层面上,一方面,在不断完善主体功能区划理论和方法体系的基础上,不断细化类型区的划分层次和数量,形成多元的划分层次;另一方面,在合适的阶段突破主体功能区划“县”的基本划分单元,将社会经济要素直接与一定精度单位面积的城乡土地类型对接,以系统性的类型区划分方式实现主体功能区划与城乡规划在空间上的对接。另外,真正发挥当地居民对主体功能区划和城乡规划的“主人”地位,加强二者的公众参与性,形成具有管理部门分工明确、地域类型特色显著、经济社会和谐发展的地域系统。
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theproblemsandSolutionsFormainFunctionDivision
wanGZhenboXUJiangang
(SchoolofGeographicandoceanographicSciences,nanjingUniversity,nanjingJiangsu210093,China)
区域规划方法篇10
论文摘要：区域物流作为极具发展潜力的推进型服务业，是经济全球化和区域经济一体化发展到一定阶段的产物，其发展水平的高低是评价一个经济区域综合实力和现代化进程的重要标志，正成为区域经济新的重要产业和经济增长点。本文在《湖北省“十一五”现代物流业发展规划》课题研究的基础上，就区域物流规划的程序、方法、内容及应注意的问题进行了理论上的探讨。论文关键词：物流规划区域物流现代物流区域物流规划的程序制定区域物流规划可遵循以下技术路线：首先对区域经济的现状进行调查分析，并结合国家经济发展总体目标、区域经济发展总体目标、区域经济的辐射区域以及区域内各城市的功能定位，运用现状分析、实证分析和需求分析的方法，确定区域物流规划的目标。然后将区域物流规划目标的定性描述与区域物流需求量的定量预测相结合，运用系统优化理论和方法，在物流体系的建设中，理顺物流与区域各相关产业的关系，从政府、市场与需求、基础设施、工商企业与物流企业、物流技术与网络的角度通盘考虑物流的布局，制定出包括区域物流空间布局规划、物流基础设施平台规划、物流信息平台规划、物流政策平台规划和物流产业主体发展规划等方面的具体规划方案。最后本着理论联系实际的精神和实事求是的原则，通过向有关单位反复征求意见和进行专家论证的方法，检讨方案的合理性与现实可行性，完善总体规划，并形成最终规划方案。区域物流规划方法区域物流的产业环境定性分析区域物流发展的环境分析是制定区域物流规划的前提和基础，对区域物流的产业环境进行定性分析可从以下两方面进行：一方面是区域物流发展的内部环境，即区域物流的体系环境，它包括交通运输环境、商业环境、仓储环境、物流企业环境等；另一方面是区域物流发展的外部环境，即区域物流的市场环境，它包括宏观环境、行业环境、竞争环境、政策环境、人才环境等。以Swot分析为工具，对区域物流发展所具有的优势和劣势以及未来发展所面临的机遇与挑战进行定性分析。区域物流的市场需求量定量分析通过调查区域的产业分布和未来的投资项目，定量分析社会对物流服务的需求量。这种需求量表现在以下两方面：一是在实物量方面，可以运用经济计量模型，对物流中的货运量进行趋势分析、相关分析、弹性分析和定量预测；二是在价值量方面，可以从社会物流成本占GDp的比重和物流在第三产业增长中的贡献率等方面进行定量分析，为政府对区域物流产业的科学定位提供决策依据。区域物流规划的内容区域物流空间布局规划区域物流网络体系由“物流枢纽城市——物流园区——专业物流中心”构成。其中，物流枢纽城市是指在区域经济中有突出的经济地位、交通优势、信息网络与技术条件、物流量大、物流企业较为集中、有枢纽地位的中心城市。物流园区是指由多家物流企业或与物流相关的企业在空间上集中布局的场所，具有多功能、高层次、集散功能强、辐射范围广、在区域内有突出地位的社会化物流结点。物流园区可分为四类：转运型物流园区，是指可实现两种以上运输方式转换的物流园区；存储配送型物流园区，是指以大规模的仓库群为基础、以存储配送为主要功能的物流园区；流通加工型物流园区，是指具备部分加工功能、实现了厂商产品到客户转换衔接的物流园区；综合型物流园区，是指同时具有以上功能的物流园区。专业物流中心是指在某专业领域内具有一定综合功能的物流结点。物流园区和专业物流中心可主要依托港口、交通枢纽、开发区和商贸市场等进行建设。在综合考虑区域的产业布局、产业关联程度、辐射集聚效应、交通运输条件及与周边区域相互关系等因素的基础上，合理配置资源，科学规划区域物流的空间布局，使其不仅能满足区域经济内部活动的物流需求，而且还能满足区域对外经济活动的物流要求，以形成能提供高效物流服务的网络体系。同时，根据区域物流服务体系的空间布局，围绕区域的产业优势，按照先导产业、支柱产业和战略产业三方面优先次序，重点对物流园区和专业物流中心的功能（基本功能、增值服务功能、配套服务功能）进行定位。区域物流基础设施平台规划物流基础设施平台需要