农村新的土地法篇1
关键词 新农村建设；土地流转机制；法律思考
作者简介 樊德玲(1971－)，女，信阳师范学院政法学院讲师。(河南信阳 464000)
社会主义新农村建设，是党和政府从我国基本国情和发展阶段出发做出的一项战略安排，是持续数十年、惠及八亿农民、全面提升我国现代化整体水平的一项重大而又艰巨的历史任务。新农村建设涵盖农业生产、农民生活、农村管理、村镇建设、社会事业、国土整治等方方面面，需要一整套完备的土地政策体系作支撑。经过三十年的改革探索，我国已经建立了一系列实践证明是行之有效并需要继续坚持和完善的农村土地政策。而与此同时，随着农业发展和经济结构的调整，土地流转问题日益成为新农村建设中一个不可回避的重要课题。
一、新农村建设中土地流转问题的提出
土地作为农业最基础的生产资料、农村最重要的资产和农民最具保障的财富，具有其他生产要素无法比拟的经济价值、社会价值和生态价值。同时，土地是协调农村、农业、农民关系的纽带，是农民赖以生存的最基本的生产、生活资料，在社会主义新农村建设中起着举足轻重的作用。农村家庭联产承包经营责任制是我国二十世纪八十年代初以计划体制为背景而推行的一项土地制度。它适应了当时生产力发展水平，极大地调动了亿万农民经营土地的积极性，使土地的原始生产潜力迅速释放，农民的生活水平明显改善，成为我国改革开放的标志性起点。但是，二十世纪八十年代后期以来，随着改革开放的深入，市场经济的确立，农村社会发生了根本性的变化，原有的以计划体制为背景的土地制度的缺陷日益暴露出来，已不适应新农村建设的需要，并由此而产生了一些不和谐的因素。如，承包土地量与农村人口不平衡，激化农村内部矛盾；土地与农村劳动力结构不合理，造成土地和劳动力的双重浪费；个体化的承包机制与社会化的生产建设发展需要不相适应等。因此，为适应新农村建设、构建和谐农村的需要，改革和完善农村土地制度，盘活农村土地，强化农村土地的开发利用与管理，允许农村土地的合理流转，建立、健全适合农村社会经济发展的土地流转机制，已成为当前新农村建设中亟待解决的问题。
党的十七届三中全会通过的《决定》提出，要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，按照“依法、自愿、有偿”的原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。这种从“长期不变”到“长久不变”，一字之别，意味着国家将进一步延长土地承包期限，容许土地流转，农村改革继续向纵深推进。
二、当前农村土地流转过程中存在的法律问题
目前，虽说我国涉及农村土地的性质与使用权流转的有关法律主要有：《宪法》、《民法》、《村民委员会组织法》以及一部专门的《土地管理法》。但是，这些有关农村土地流转的法律规定仍存在很多问题。
(一)农村土地流转缺乏可操作的法律规范。在《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》中，对农村土地承包经营权和使用权规定的过于原则和笼统。在《农村土地承包法》中，虽然规定了土地流转的形式、原则、合同形式、违约责任以及法律责任等条款。但是，由于我国农业地区发展不平衡，土地流转的原因、形式和规模等诸多方面千差万别，因此，它不能较全面地指引和规制土地流转，甚至因为缺乏具体的实施细则而对某些利益集团约束乏力。许多地方缺乏土地流转具体的可操作的实施办法，也没有结合本地区实际制定出《土地承包法》的实施细则，对土地流转双方的权利义务、利益补偿、流转价格、纠纷处理等方面还有待进一步的规范。
(二)农村土地集体所有权归属不清。《宪法》第10条规定，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，《土地管理法》第8条和《农业法》第3条重申了这一点。至于哪一级和哪一个组织机构代表农村集体拥有土地的所有权，《土地管理法》第10条则继续规定“已经属于乡镇农民集体经济组织所有的，由乡镇农民集体经济组织经营、管理。”同时，我国的《民法通则》第74条也有类似的规定，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业合作社等农村集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡镇农民集体经济组织所有的，可以属于乡镇农民集体所有”。根据有关的调研资料显示，乡镇、村民小组和农民集体拥有的土地多数均有明确的界限和范围，而且其面积比例一般为1:9:90，似乎农村集体土地的性质与所有权主体并不存在所谓“模糊”之类的问题。但是，在实际进行农村土地流转的许多案例中，土地产权归属的纠纷严重。当农村集体土地发生转移时，土地集体所有权属与使用权在法律上未能得到明确的规定和保障，从而产生一系列的问题显得十分棘手、难于管理。
(三)流转登记制度不健全。完备的登记制度是财产交易有序化的必要条件。农地承包经营权作为一种不动产使用物权，登记的意义极为重要。相对而言，农地承包经营权的登记是普遍不受重视的。从目前法律、法规的规定可以看出土地承包经营权登记存在以下几个问题：一是承包经营权的设立在法律上未规定以登记为要件，仅以合同成立为要件。这与物权法中不动产物权都需要通过登记才能设立的规定相违背，这也是土地承包经营权登记制度不健全的法律起源。二是对土地承包经营权的变更登记仅以当事人自愿为主，未经登记变更的土地承包经营权的法律后果仅为不能对抗善意第三人。三是在土地流转较频繁的经济较发达地区，一旦发生土地承包经营权转让而没有及时办理登记手续，则以后的受让人就有可能难以与转让人从事正常的交易，其受让的权利也可能遭他人剥夺，甚至会发生在转让中的上当受骗。
(四)政府定位不当，损害农民利益。一些乡村组织直接充当土地流转的主体，随意改变土地承包关系，搞强制性的土地流转。有的把土地流转作为增加乡村收入的手段和作为突出政绩的形象工程。有的在流转操作中违背土地政策，强行反租，租金补偿过低，土地租金的收益分配缺乏透明度，极大地损害了农民利益。
三、农村土地流转制度的法律完善
就目前及今后一段时间而言，随着农村经济水平的不断发展和农民收入结构的日益多元化，农村土地流转必然会越加频繁和复杂，流转的范围、方式、程度都将发生翻天覆地的变化，权属变动必然涉及权利、义务的调整，如何在整体规划下规范并促进流转的发生便成为当务之急。《土地管理法》规定，土地使用权依法转让，然而至今没有成形的政策和法规对农村土地的流转进行规范调整。笔者认为，必须尽快依法规范农地流转，建立和完善相应的政策和法律制度。
(一)加强和完善土地流转的法律规范以促进土地流转。首先，推进土地流转，要在坚持和完善以农村家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的基础上，按照“依法、自愿、有偿”的原则，尊重农民土地流转的主体地位，切实保障农民土地权益；其次，制定土地流转格式合同，明确双方当事人的权利和义务。由于各地农业经济发展参差不齐，所以地方立法可以适当超前，可以先行制定地方性的条例或办法之类的，以法律的形式对本地农村土地流转加以规范，使土地流转有序进行，从而达到集约利用、规模经营的目的。对暂不具备立法条件的地方也应借鉴发达地区的经验，完善土地流转的政策，确保土地流转规范、有序的进行。
(二)要用法律来保障农民享有真正的所有权。中国现阶段农村土地所有权主体被法律界定为“集体”，这里基本没有争议。但是，究竟由谁代表集体行使土地所有权，都很不明确，而现在此权利基本上由行政村组织来行使。由于它是一个党政不分、政社不分的行政附属组织，集体和作为集体分子的农民之间，均无双向选择的自由，土地的所有权当然不可能由村民代表来行使，而只能由作为地域性经济组织的村长来行使，这样问题就来了。因为村长有事实上的土地处置权，却并不负担半点风险，因此为农村土地寻租埋下祸根。因此，应修改《土地管理法》及相应法律法规，解决集体土地所有权的错位、缺位或虚位等问题，将其直接交由村民委员会行使，删除农村集体经济组织和农业合作社等虚置概念，赋予农村集体土地所有权主体――村民委员会和使用权主体――承包户的市场主体地位。所以必须从立法上保证农民享有真正的土地所有权，从而使其享有拥有土地的收益权。
(三)要依法建立规范的农村土地市场流转机制。市场经济实质就是法制经济。把土地流转回归到市场，实行优胜劣汰，有利于提升农村土地流转的效率，提高农村土地的产出率，提高广大农村村民的生活水准，这也是新农村建设的应有之义。如果人为在政策、法规上对农村土地流转进行“堵”和“压制”并不符合生产力发展要求。比如要修改与《宪法》不协调的有关法律表述，如现行《土地管理法》63条可改为“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设，但符合土地利用总体规划并依法取得建设用地土地使用权可依照法律规定发生转移”。从法律层面允许农村土地流转，同时也要加快相应实施条例出台，以便于实际操作管理。另外，在中国，大多数地方政府或法院有关机构尚未形成处理土地流转纠纷的规范化制度，也缺乏相关的法律条文与仲裁根据。因此，必须进一步制定仲裁土地经营权流转纠纷的相关法律法规，完善相关的争端处理机制。并通过设立专门的土地法院，聘请专家判案，为解决土地流转纠纷提供法律援助。
(四)建立完善的土地承包经营权登记制度。应该建立一个便捷、高效、安全的土地承包经营权变动登记公示、公信制度，这对物权流动制度保持高效运转具有极大的影响力。一方面，如今土地承包经营权的主体不再局限于集体经济组织成员，非集体经济组织成员的单位和个人可以通过租赁、转包和招标、拍卖等方式获得土地的承包经营权。承包经营权人身份的多元化使得借由考察权利人是否具备集体成员身份来判断权属状况的困难系数及风险系数大大增加，无形中提高了交易成本。另一方面，土地流转涉及复杂的利益关系，具有频繁的重复发生率，需要明确的法律登记制度对法律关系各方的权利状态加以公示化，明晰化、确定化。
农村新的土地法篇2
关键词:集体土地所有制;土地流转;法律保障机制
中图分类号:df454文献标志码:a文章编号:1673-291x(2009)32-0029-03
一、新时期农村集体土地流转的政策依据
根据党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题决定》的基本精神提出,建设有
我国的土地所有权分为两种,国家所有和农村集体所有。所以,农民和城市居民使用的任何土地,从法律上讲,均为使用权,而非所有权。使用权的获得,必须经过法律程序。即对国有土地,须经国家相关法律程序批准,对农村集体的所有的土地,必须经过集体所有土地的集体成员通过并报上级批准。这一结论,是从法律概念作出的。《土地法》第9条①、第10条②分别作出了具体规定。从规定可以看出,农村土地流转,是指农村集体所有的土地使用权的流转。《物权法》对此作出了更加明确的解释和规定,《物权法》第59条规定:“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员所有。”从法律规定中可以理解为,集体所有制的所有权为集体成员平等占有,不记年龄、性别、地位、财产、阶级以及加入本集体时间的长短,贡献大小等等。而仅有的,也是必须的条件,就是户籍的地域状况,一个人只要出生在农村某一自然村的农户家庭,又与该农户具有直接的血缘关系,就自然取得了其父母所在地域的农村集体所有制的集体成员资格。但是,本集体以外的成员,想加入本集体,从而享有该集体成员的所有权的平均权利,就必须经过相应的法律程序,如婚娶、收养关系,以及其他法律程序等等。
我国农村土地流转所涉及的法律问题,一是集体所有权成员资格问题;二是耕地不得擅自改作非耕地或者建设用地。这两条是基本原则。流转涉及本集体成员以外的人员欲承包或承租集体的土地,《土地法》中规定必须经村委会会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意。
四、目前我国农村集体土地流转过程中存在的法律问题及其解决路径
从当前相关法律框架下的土地流转现状可以发现,土地承包责任制的承包期的长短,直接关系到农村社会的稳定发展。30年不变,甚至70年或永久不变(这里讲的是用益物权而非所有权),土地的所有权与用益物权有本质上的区别,所有权是,即拥有该物的主管物权,是该物的归属,所有权的性质与社会经济体制有关。
农村土地流转,是集体所有制的土地的用益物权的改变,从根本上不会损害该集体所有权的集体成员的利益,而集体成员资格的取得是以自然的地域条件为基础的时限性所决定的,而取得其用益物权的资格与所有权集体成员资格相同。但是,与所有权不同的是用益物权可以经过2/3以上村民或村民代表的同意,即有偿的获得以转包、转租等方式的该土地的用益物权,使用年限为该承包期以内,如果承包期无限制延长,即属于永久性,那么,该土地用益物权即为永久性的属于非本集体成员所有。实质上,该土地转包、转租或受让者即成为该土地集体成员。随着工业化、城镇化和农村现代化的快速发展,将有一半甚至更多的原农村人口转入城市,就可能发生大量的土地流转,该集体所有权土地的集体成员也将发生变化,甚至可能成为某几个或仅一家一户所有,是否仍为原集体成员已无法预定。因为土地的现代化设施以及标准化生产模式的建设,长期性的或永久性的占有、经营、收益是相关设施投资的基础。土地用益物权的长期性、永久性,将有利于现代农业的发展,也是城镇一体化经济建设的需要。
集体所有土地用益物权的获得者,在土地承包期无限制的延长之后,其用益物权也随之延长。只有出现下列情况下,在自愿的基础上,才能丧失永久性的用益物权。一是死亡;二是转让。
转让非转包、转租、合作入股等性质,转让是土地承包经营权的转让,是承包人、发包人的土地承包关系的终止。转让者也不再享有该土地承包经营权,实质上该集体土地所有权的集体成员资格也随之消失。所以转让者应具备以下条件,才能够通过法律程序。
1.转让人具有稳定的非农业职业收入;2.自愿;3.合法[2]260。
非农业职业收入稳定,是指其收入来源非农业基本稳定,如公务员身份等状态下。才可以具备转让土地承包权的条件,这正是为保障农民生活的基本利益出发。即承包人失去生活保障之后,能够保障其生活来源。因此,必须取得发包方的批准,才能解除原承包人的土地承包关系的资格。由此可以看出,《物权法》第128条规定:“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准,不得将承包地用于非农建设。”正是根据此规定,转包出租等不发生权利主体的更换,原有的土地发包承包关系不发生变化,即承包人仍享有原来的土地承包经营权。所以,在法律上规定,转让所承包的土地经营权,必须有变更登记过程。
由于城乡经济社会一体化体制建设,农民转入城镇后,并具备了相对稳定的非农业职业的经济收入,身份与城市居民同等,当其对原有土地的用益物权进行流转时,毫无疑问的取得一份该土地用益物权流转产生的经济利益,这一过程是法定的合法程序。但是,与原来的城镇居民包括工人等非农业人口相比,具有明显不同,与留在农村仍以农业为生活来源的农民相比,也具有明显的优势。维护用益物权的同时,却出现了不平等而合法的现象。
2/3以上村民或2/3以上村民代表同意由非本集体成员承包等方式获取农村承包经营权,有可能在城镇化、工业化、农业现代化进程中导致集体成员资格的集体丧失,最终使该集体所有的土地,被一位或几位承包者占有全部的用益物权。当承包期无限制延长时,造成该土地占有、收益的高度集中。从而导致土地资源被少数人控制的现象而使更多的农民失去基本生活保障,增加社会的负担。
尤其抵押权的使用,也使农村集体所有制土地的使用权发生复杂的归属变化,因为抵押权仍为有诸多不确定因素。[2]349
关于农村集体、村内两个以上集体、乡镇集体三个农民集体经济组织的集体土地所有权,在土地流转过程中也出现集体成员资格的归属问题,不仅是用益物权的归属。对这种集体所有权的土地归属有两种情况,一种是在国家实施农村土地承包制,承包到户的时期,村民集体所有制的土地按村民人口平均分配,然后以户人口数为计算标准,将全村土地全部承包到户,在本届承包完成之后,各户人口数的变动,不再受承包土地计算的影响,即承包程序过程规定的时间为计算人口的截止日期,过此日期,各户均遵守“增人不增地,减人不减地”的原则,直至本届承包期30年期满,再行承包计算人口与土地。所以,乡镇、村、村内两个以上集体经济组织,除了集体所有制的乡镇、村、村内该集体经济组织所办企业之外,无集体耕地。这种完全承包的现象比较少,其原因是,当十一届三中全会废除、生产大队、生产队三级核算时,改为乡镇,生产大队改为村,生产队改为村民小组。为了解决农民的基本生活,而承包到户的土地是这三种集体所有权的一种方式,正如《土地法》中规定的,农民集体所有的土地依法属于村民集体所有,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村经济组织所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营管理;已属于乡镇集体所有的,由乡镇集体经济组织经营管理。除了已经承包到户部分耕地之外,还有一部分是原于以上三种不同形式的集体用益物权,并未承包到户,这一部分的土地使用权(用益物权)为集体所有。即由该集体的代表村委会、乡镇该集体经济组织负责人及村民小组长掌控。这是第二种情况,这一部分用益物权的流转方式,由依法代行用益物权的方式由村民各级领导进行,接受村民监督。
可见,以上三种不同级别和范围的集体成员的用益物权的使用,其法律地位是相同的。但是,明显的不符合法律逻辑概念。所以,这三种农民集体所有权土地的归属及其用益物权的分配、使用等从法律地位等方面,尚需进一步完善,对土地流转的年限规定,也应当作出更科学的调整,从而保障农民最基本的生活,即对土地的用益物权的稳定。
参考文献:
农村新的土地法篇3
关键词：新农村建设；农村土地管理；现状；对策
中图分类号：D922文献标识码：a
在社会主义新时期的背景下，建设社会主义新农村成为了在农村建设中的首要任务，将“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”作为新农村建设的总体目标和要求。在农村，土地是最基本的生产方式，也是最根本的物质资料，是农民赖以生存的资本。所以，对土地问题处理的好坏不仅关系到全国农民的切身利益，还影响到社会主义新农村建设的进程与质量。社会主义新农村的建设与农村的土地管理问题息息相关，要加强对农村土地的管理，发现问题并及时处理，以促使新农村建设快速稳定的进行。
一、社会主义新农村建设与农村土地管理联系密切
“村容整洁”是社会主义新农村建设中的基本要求，改善农村的环境，加大农村环境的治理力度是在新形势下的必然要求。对农村土地的整治、改变目前落后的村容村貌都离不开对土地的利用。如此一来土地的使用方式发生了转变，从而间接的提高耕地质量。土地利用得到了优化和耕地质量的提高都能够促进社会主义新农村的建设，并稳定社会经济发展。
二、新农村建设下现行农地管理存在的问题
目前在我国新农村建设的推动下，农村的土地管理已经日趋规范，但是，在实际对农村土地的管理和使用上面却依旧存在着诸多不足，下面是笔者结合自身的工作实际总结的一些农村土地管理不尽人意之处。
1、集体土地非农建设利用粗放
集体土地非农建设流转不够规范会严重影响农村的村容。农民宅基地用地、乡镇企业用地以及出于公益目的集体建设用地是农村集体土地中非农用建设的重要组成部分。现在，在很多农村的房基地使用不够规范、建造房屋无秩序、土地利用没有计划、村庄向外扩张，致使部分耕地遭到破坏，土地资源严重浪费。由于乡镇企业未经严整的规划就使用土地而造成的土地利用不合理现象也是屡见不鲜的。另外，目前在农村没有一个完善的集体建设用地的流转制度，致使建设用地出现了变相转让的现象，进而令农村土地使用情况出现了混乱的状况，打乱了土地的正常使用秩序。
2、农业生产用地配置机制不健全
如果没有健全的农业生产用地配置机制，农业生产就会受到不良的影响。从上世纪八十年代开始，我国政府便在农村开始实行家庭联产承包责任制，这样的生产方式确实充分的调动了农民的生产积极性。但是随着社会的发展，生产力的不断提高，其自身的弊端也开始不断的显露。农民对土地流转观念意识难以统一，不同区域流转规模和速度存在着明显的差异。在没有操作性较强的政策指导下，一些基层干部也无法对这样的现象给予调整和解决，只能任其发展，长久下去就会出现土地流转盲目运作、毫无秩序的现象。
3、被利益所牵引
在建设新农村时，为了追求片面的发展而缩减耕地的现象也屡禁不止。一些农民不了解可持续发展的重要性，在面对眼前利益时就忘记了长远发展。有很多农民都破坏了原有的土地资源，例如有的农民将农田变成了鱼塘，甚至还有农民直接荒废了土地。这些都严重影响耕地的利用效率，不利于土地管理的长远发展。
4、对土地的管理机制不健全
由于农村土地的管理机制不健全，令农民无法得到一些关于土地的相关信息。例如对土地的征地程序，管理者没有将细节认真的告知农民，这损害了农民的参与权和知情权，使其无法更加有效的利用土地。
三、促进新农村建设的农地管理制度改革的对策
1、对农村的宅基地建设加强管理
加强农村宅基地的建设和管理，鼓励农民集中建设新居，使总体规划在原则上不再出现分散的宅基地分布状况，严格按照一户申请一处房基地的原则进行审批房基地的申请，杜绝超标准占地建房。在此基础上还要杜绝以下现象的发生：①城镇居民在农村购置宅基地建房。②城镇居民在农村购买农房。③农民提供宅基地作为建设用地。④农村建设用地使用权的“联建”行为。
在深化改革工作管理的同时，防止任何集体或个人非法占用耕地。征地制度改革的完善、土地用途严格管制、完善宅基地管理、加大监察力度等，是规范农村土地、加强用地管理的有效措施。
2、严格控制耕地不合理使用的现象
保护耕地的最主要目的在于维护粮食的产量，保证农业生产的正常进行，这对增加我国的国民收入有着重要的推动作用，也是新农村建设中的重要要求。因此，要严格规范对土地使用的审批和管理，严禁圈地画地的现象发生，禁止不合理的破坏耕地改建池塘的行为。对一些非农业建设用地要确定其规模和布局，并进行严格的审核，确保耕地面积能够在可控制的范围内。对于乡镇企业建设、公共设施完善等需要利用集体经济组织和农民集体所有土地时，必须符合土地利用的整体规划，并在依法办理规划建设许可证后进行申请各个项目的审批。严禁以办乡镇企业为名非法占有或租用农民集体所有土地。
3、政府加大督查督办力度，加强农村土地管理
政府要及时解决在征地过程中出现的问题，并探索有效、可行的处理案件的新方法，建立案件处理责任制，维护农民的利益。对于征用农民的土地，要给予补偿资金，并确保落实到位，让农民能够依法获得补偿，令其合法利益不受侵犯。对征地的数量以及范围进行严格的控制，并将征地的程序完善详细的介绍给农民，维护农民的利益。
四、结语
新农村建设，找准土地管理在建设社会主义新农村的最佳平衡点和切入点，把土地管理与社会主义新农村建设紧密地结合起来，这是当前土地管理的～项紧迫又艰巨的任务。只有认真处理好土地管理的问题才可以有效履行保护资源、保障发展、维护权益、服务社会的职责，切实坚持依法依规管理、节约集约用地自原贝从实际出发尊重农民意愿，才能妥善处理好农村土地利用与新农村建设的关系，为建设好社会主义新农村保驾护航。
参考文献：
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农村新的土地法篇4
[关键词]辽宁省凌源市农村土地管理不足
[中图分类号]F321.1[文献标识码]a[文章编号]1003-1650（2013）04-0035-01
农村土地整治中已经将新农村建设和土地整理工作进行了有机的结合，将农民自身生产和生活环境也进行了改善。当前形势下，已经成为推进我国社会主义新农村建设以及统筹城乡发展全新的一个平台。在2009年，相关政府部门已经将农村土地整治写入到了中央一号文件中，并且加入到了我国的《政府工作报告》之中，将农村土地政治上升成为了国家层面中战略的部署。各个地区在土地流传方面、土地资金管理方面以及土地整治模式等等方面都实施了十分积极和努力的探索。但是，我国的土地管理仍然处于一个新事业不断发展的过程中，自身的制度仍然存在着一定的缺陷和不足，最为重要的是我国农村土地管理是一项涉及到了权益维护以及利益维护的重大问题，仍然需要不断完善和创新，下面，笔者就对农村土地管理中存在的不足和对策进行探讨。
一、农村土地管理中存在的不足
当前形势下，我国的各项法规以及各项法律已逐步得到了落实，我国农村土地承包制度相对来说比较稳定和成功，农民比较满意，但是，仍然存在着部分农村地区的农民自身法律意识比较模糊，以及与自身的发展背道而驰，农民存在着无法可依、有法不依等情况，时常发生侵害农民自身土地合法权益的现象，更有甚者，直接引发了大量农民群众上访，农村自身的稳定性在一定程度上受到了影响。其中，相对来说集体经济比较薄弱，出现了入不敷出的现象，自从实施农村税费改革以后，使得农村的集体经济收入有所减少，有些农村地区除了有少量机动地承包费用之外，几乎没有其他的收入，还有些农村甚至存在债务。所以，有些农村采取将机动地对外发包、强制性流转农户承包地、高价对外出租承包地、出卖集体地等等方式，产生了诸多问题。
二、农村土地管理的对策
1.农村土地管理要依法行政
近年来，我国党中央提出了对社会主义新农村建设进程中十分重要的历史任务，并且明确指出了管理民主、村容整洁、乡风文明、生活宽裕以及生产发展等基本的社会主义新农村建设要求和目标，与此同时，针对我国农村土地资源管理方面也提出了更加严格的要求。纵观当前农村土地管理中存在的诸多问题，我们不难发现，很多问题都是因为土地管理自身的政策没有落实到位而引起的，土地管理的政策不能落实到位，从本质上决定了干部与群众关系是否正当和紧密，想要解决这一问题，那就要求农村干部和人民群众必须要对土地管理相关的制度和规章进行认真的学习。最主要的是必须将农村干部自身政治觉悟以及法律意识进行有效提升，使农村干部做到依法行政、言出必行以及廉政公明，对执有农村土地管理的权力进行合理运用。与此同时，执法人员必须认真贯彻五个不准政策以及一户一宅政策，对相关的土地政策进行严格实施，将相关土地方针以及土地路线真正落实到位，最大化维护广大农民权益，最终保证农村土地管理能在有序、有法的良好环境中稳定发展。
2.农村土地管理要落实农村土地承包经营管理制度
农村土地管理要想紧密依靠农村土地承包经营管理制度，就必须要求农村的干部利用多种形式和多种渠道，使得农村能够将土地承包法的热潮掀起，使得农民对于国家土地政策以及相关法律和法规有所熟悉和了解，明确其自身的权力和义务，懂得对自身合法权益进行维护。必须要加强广大农村干部法律法规方面的培养和教育，将农村干部法律的意识进行提升，转变农村干部的思想，端正农村干部的作风，提升农村干部依法行政和依法办事的水平。除此之外，必须要对农村土地承包经营权的流转进行努力规范和积极引导，在土地承包过程中，农民有权利对承包是否流转进行决定，更加可以决定土地以何种方式进行流转，不管流转的方式如何，要求干部必须要严厉制止那些强迫或者妨碍农户依法对于承包地实施流转这样的行为，将健全土地承包关系和稳定土地承包关系作为基本前提，坚持依法原则、自愿原则以及有偿原则，努力探索和寻找出有利于土地流转的全新机制。对于那些有条件的农村，要求干部必须要引导农民合理流转承包和有序流转承包土地，从本质上提升土地利用率，使得农村的土地管理能够依法、有条不紊的实施。
三、结语
本文中，笔者首先对农村土地管理中存在的不足进行了阐述，接着又从农村土地管理要依法行政以及农村土地管理要落实农村土地承包经营管理制度这两个方面对农村土地管理的对策进行了探讨。
参考文献
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农村新的土地法篇5
【关键词】农村土地规划；规划误区；完善措施
1引言
我国虽然是农业大国，但不是农业强国。土地是促进我国农业发展、提供农民收入的基础和关键。只有充分解决好农村土地问题，实现对农村土地的科学规划，在能够在促进我国农业发展的基础之上，进一步增强农民获得高收益的能力。当前，我国政府正在大力倡导建设社会主义新农村，这是科学发展观和构建和谐社会理念在农村的具体落实，是我国政府高度重视农村问题的典型体现。为了更好地配合建设社会主义新农村战略的顺利开展，农村的土地规划工作应该要充分发挥自己的功能和作用，提高管理水平和决策水，确保农村土地的科学化利用和可持续化利用。
2农村土地规划存在的误区分析
综合我国当前农村土地规划的实际情况，农村土地规划的误区主要体现在一个三个方面：
第一，对农村土地将来的利用情况缺乏科学的预见性。农村土地规划是对农村土地的利用进行科学性的和战略性的计划，一旦规划形成便不会轻易改变。从某种程度上讲，农村土地规划也是对农村经济发展形式的一种预测，并根据预测结果对农村土地进行的一种有计划、有安排的使用。但是农村的经济境况随着时间的流逝处于不断的变化之后，体现出一种动态性的特征；反观农村土地规划则一直以指标和文件的形式存在，具有典型的静态性的特征。众多的历史经验告诉我们，静态的指标和文件很难与动态的经济发展保持高度的一致，唯有对农村土地规划的指标和文件进行不断的修整和调节才能够在一定程度上保持两者的一致性。但是需要注意的是，如果在短期内对农村土地规划的指标和文件进行频繁地修整和调节，则让土地规划方案失去严肃性；但是如果不进行修改，则会导致土地规划方案的严重失真，丧失实际价值。究其根源，造成这种矛盾局面的原因就是我们对农村土地将来的利用情况缺乏科学的预见性，导致土地规划方案存在先天的严重缺陷，不能够为客观的实践活动提供有益的指导。
第二，没有认识到农村土地规划方法与时俱进的重要性。在对农村土地进行规划时，通常采用定性分析法这种沿袭于我国计划经济时期的土地规划方法。定性分析法非常重视经验在农村土地规划当中的指导作用，规划工作开始时，首先是结合以往的工作经验综合分析自己的观察结果，而后便制定出相应的规划指标，通过数据推算使之达到综合平衡之后即可。但是人们对事物认识的固有局限性是定性分析法的致命缺陷。土地不仅自身属性复杂，更是涉及经济问题和社会问题，需要妥善处理，但是人们受限当前的认知水平，在对客观事情的认识方面不可避免地存在着局限性，使得决定很难完全符合客观实际。如果是短期规划，则这种缺陷则容易避免；但是如果是长期性的战略规划，则这种缺陷几乎不能避免，特别是在经济高速发展的今天，一切事物日新月异，人们很在土地规划上面面俱到。没有科学性、缺乏预见性的农村土地规划仅仅是纸面意义上的规划，而非现实的规划，它不仅对农村土地的利用情况产生良好的指导作用，更加无法依照规划本身来完成其中的预定内容。所以，必须要对规划方法进行改革和创新，利用新的规划方法编制农村土地规划，使其真正发挥规划的宏观指导作用。
第三，忽略了农村土地规划的权威性。在现实生活中，往往存在着这种现象，即地方领导人员为了吸引投资，完全没有依照现有农村土地利用规划的内容和要求，没有遵照规划当中的内容和要求进行企业厂址的选择和企业厂房的建设，直接导致了农村土地利用管理的混乱，更是侵犯了农村土地规划的权威性。从表面上来看，地方领导的这种行为有利于当地经济的发展，但是这种做法往往是缺乏战略性、没有全局性的，更加没有深刻认识到土地规划本身的权威性、宏观指导性以及战略性。
3农村土地规划存在的完善措施
有鉴于以上几种问题和不足，本文给出了如下几点建议和完善措施：
第一，实现农村土地规划方法的改进和创新。首先，不能够完全抛弃定性分析法，而是应该在定性分析法的基础之上，融入定量分析法，使人们对所观察客观事物的综合分析更加科学与客观。定性分析方法根据人们在长期实践中积累起来的理性认识，对某一事物的未来发展作出判断。这种判断可以用语言的形式进行描述，也可以用许多数据进行表述，这两种表述方法都属于定性分析的范畴。这里虽然也采用了数据说明问题，但其实质仍然是定性分析的方法。这是以往人们常采用的规划方法。如果把对一些问题通过分析作出的判断用数学关系式、数学模型等展显出来并进行推算分析，这就变成了定量分析的方法。显而易见，这种定量分析方法是以定性分析为基础的，实质上是定性与定量相结合的分析方法。其次，摒弃以前的静态分析法，采用全新的动态分析法。静态分析方法是对某一事物在某个时点、某一特定空间上的状况进行分析并作出判断，以此为依据进行规划的方法。人们知道，经济和社会现象是一个过程，土地利用问题同样也是一个过程，是一个不断发展变化着的过程，所以土地利用总体规划本身也应该是这种动态变化过程的反映。
第二，实行严格的土地用途管制制度。通过对农地和非农地实行严格的用途管制，有效控制建设用地供应总量、控制城市用地规模、控制农业用地无计划、无约束地转为非农用地。土地用途管制的核心是许可证制度，应通过规划许可证来控制农地转为非农地，来控制农业结构调整大量占用耕地的现象。
第三，完善土地利用总体规划内容，把农村居民点布局调整和农村道路网规划作为土地利用总体规划的内容，使零散村庄向中心村和小城镇集中，工业企业向工业园区集中，完善农村道路网，为促进农村城市化进程创造条件。
4结束语
通过以上分析和论述，使得我们更加深刻地认识农村土地规划的重要意义，也在更深层次上显示农村土地规划工作的艰巨性。总而言之，农村土地规划工作是一项富有挑战性并且处于不断探索和健全之中的工作，我们必须要深刻地理解农村土地规划的本质，采取科学的方法，切实促进我国农村土地规划工作的发展。
参考文献
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农村新的土地法篇6
关键词：农村；土地流转；土地用途管制
一、当前农村土地流转中存在的问题分析
尽管政府出于扶持农业的目的，曾多次提高粮面油为代表的农产品价格，但农产品需求缺乏弹性，在来自市场风险、大自然风险以及化肥、农药等生产资料价格上等多因素综合作用下，从事农业的获利空间十分狭小，多数农民趋向于把劳动时间和资金投向非农行业。从事农业生产经营风险大、利润少的特点，使土地流转后获得土地经营权的受让方很有可能把所承包的土地改作它用。
土地经营权的长久不变是从根本上保证土地属性和农民利益，但是，一旦出现土地大规模的长期流转，就有可能产生圈占土地现象，将直接影响农民利益。就新路村的土地流转期限而言，短则5年，长则达20年之久。在土地价格不断上涨的情况下，一些承租方闲置土地，静待土地升值，土地被荒芜的现象也屡见不鲜。在土地一次性流转的情况下，土地的市场化利润与农民的收益之间就缺少了持久的结合点，花光了流转收益的农民就失去了基本的生活保障。
土地流转，尤其是规模化经营导向的土地流转，必定会提升农业生产的集中度和机械化程度，从而无法避免地产生大量的农村剩余劳动力，这对城市消化农业人口的能力是一个严峻的考验。留守的劳动力，除了少数农户经营未流转的少量耕地外，大部分留守劳动力或进入附近的工厂打工，或寻求其他谋生之路，或闲置在家。而当地政府对这一问题的严重性认识不足，在没有认真研究城乡一体化进程和农村剩余劳动力就地安置问题的情况下，仓促地进行规模化经营导向的土地流转，从而可能带来一系列的经济和社会问题。
由于宅基地的不可交易性，大量农民进城后，农村的房子都闲置着；有的农民在城市赚到钱后，在城市里买房的同时又在农村修建新房，舍弃老宅破屋，进一步扩大了宅基地占用的土地面积，也使农村出现大量的闲置宅基地、闲置住房。村庄应该以城市化建设为标准，让农民有城市舒适美观的感觉。由于农民思想落后，特别是村级领导没有长期建设村镇规划，或规划不科学，村庄始终向外扩展，把老村逐渐在放弃，又建新宅，占地面积越来越大，造成土地资源浪费。有的农户只注重新房建设，为了多占宅基地因地建宅；而有的为了搞商品与住宅一体化，扩大宅基地面积；有的农户子女或兄弟分家都去审批宅基地建房，造成一户多宅房屋没有翻旧盖新。以上是农村宅基地现实问题，所以要统一规划，要有长期的设计方案真正解决杂乱无章，乱建现象发生。
二、改进措施及政策建议
1.积极开拓土地流转的市场需求
首先，探索建立土地使用权转让机制，允许农村土地在一定范围内流转，并通过市场机制形成合理的土地转让价格。完善土地价格体系，加强土地价格的评估工作，对农村土地进行分等定级、科学评估，合理确定土地流转价格。其次，培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织。要建立调节机制，防止土地使用权过于集中，以调节土地流转过程中的垄断和不公平现象。同时应相应建立农村土地流转交易信息网络，及时登记汇集可流转土地的数量、区位、价格等信息资料，定期公开对外可开发土地资源的信息，接受土地供求双方的咨询，提高土地流转交易的成功率。最后，建立并完善一个既能够帮助农民把帐算得清清楚楚，又能让土地流转双方省心力、省费用，减少户间无谓纠纷的、以电子网络为平台的土地流转市场。有了这样的市场，土地流出主体能够清楚地知道自己的土地最低收益，又合法规范，放心土地流转；土地流进的主体，由于价格透明、竞争公平公开公正，减少了潜在的风险，能增强投资的勇气。
2.合理确定土地流转周期
一方面，专业大户或农民专业合作社等经验实体希望能将土地长期稳定下来，形成稳的规模经营，同时，承租经营的项目也会随市场变化而变化；另一方面，农民可能因为信息不对称等原因，以较低价格将土地长期转租给了经营客体，损害到自身的土地收益。因此，在土地流转过程中，要兼顾双方利益，灵活确定流转周期，尽量避免土地一次流转定终身的现象。从土地流转的整体情势来说，地方政府应根据自身实际发展水平，分阶段合理推进土地流转进程，不可盲目求快贪多，从而造成土地资源的浪费。
3.做好土地流转后的后续工作
农村土地使用权流转为农业劳动力转移创造了条件，同时，只有农业劳动力实现了稳定、大规模的转移，才能加快农村土地使用权流转进程，促进土地适度集中、规模经营。加快城市（镇）发展进程，努力发展二、三产业，实现农业非农化、农村城市（镇）化，着力解决农村劳动力的非农就业问题。另外，大力发展二、三产业，特别是建制镇和农村集镇建设，为农村劳动力就地、就近转移创造条件。最后，必须建立多层次的农村保障体系，包括农村社会风险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助，发展和完善农村合作医疗制度等，逐步弱化土地的福利和社会保险功能，为土地转出者解决后顾之忧。
4.完善农村宅基地审批制度，规范审批程序
完善农村宅基地审批制度以及规范审批程序是老生常谈的问题，但是从农村宅基地建设的发展来看，审批程序与制度不够完善，所以完善审批制度和审批程序需要具体落实和细化。各个相关部门要适应农民住宅建设的特点，进行严格把控，提高工作效率，执行便利农民的原则。坚决执行一户一宅的原则，面积必须在规定建设面积之内，对于不符合审批条件的要坚决给予反对。结合当地的实际情况，统一制定农民住宅的建设面积及其审批条件。对农村宅基地审批条件的把控，有效的限制了农村房屋倒卖和翻建扩建等行为，对农村土地保护以及促进土地的利用率起到了积极效果。
对农村宅基地登记发证工作是非常重要的，如何准确有效的对宅基地进行登记，笔者有以下几个建议：一是提高登记人员素质。以加强机关作风建设为核心，依法行政，为农民提供最为优质的服务。全面贯彻《行政许可法》，组织相关人员进行沟通交流，提高业务能力；二是责任分配与落实。对于登记发证工作要严格审核，一定要保证发证的准确性。登记人员要对提报资料进行详细审核，确定申报资料的合法化；三是坚持发证到户原则。发证到户并且内容规范清楚，切实维护农民的合法权益。尤其是农村宅基地变更登记工作，要做到变更一个登记一个落实一个，充分发挥地籍档案在宅基地监管上的作用。农民宅基地有使用权，没有所有权，有房屋所有权。明确土地使用权和房屋所有权及其登记发证工作；要让群众认识到集体土地使用权和转让，在国家土地管理法律法规中进行；房屋与土地均为不动产，但房屋要与土地使用权相结合才能形成房屋土地一体，只有在土地完全私有的制度下才能实现。所以要充分保护农民是集体土地权受益者，农村村民无偿使用宅基地。村民个人依法分享集体土地和享有其房产占有、使用、收益和处分的权利。
5、科学规划农村建设用地
农村缺少规划，村庄建设没有规则，布局混乱，街道不整齐，杂乱无章，没有现代化新农村气象。从而阻碍了新农村建设，农民住宅有新房，看不到新村变化。村民建房没有计划，乡镇、村对村庄建设缺少长远规划，所以出现乱建、无规则建房问题；群众思想落后自私，只顾自己眼前利益没有长远打算，所以在建房选址时，选择地势好、风水好，交通便利的道路两侧，整体观看村庄混乱，看不到村子的新面貌、新气象。
县（市）和乡（镇）要根据土地利用总体规划，结合实施小城镇发展战略与“村村通”工程，科学制定和实施村庄改造、归并村庄整治计划，积极推进农村建设用地整理，提高城镇化水平和城镇土地集约利用水平，努力节约使用集体建设用地。农村建设用地整理，要按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，按规划、有计划、循序渐进、积极稳妥地推进。对于农民合理使用宅基地，节约土地，保护耕地树立人人有责和科学利用发展的观念。严格按规定审核属于本村农业户口，并且够已婚年龄，或已经结婚方可报批宅基地及建房条件。同时鼓励村民进城落户，并购置商品房定居。把原有的宅基地和住房转让或自愿退宅还耕由政府出资给予适当的补贴。农民放弃宅基地，其在本村还享有土地承包权，不影响其农民享有国家相关政策待遇。鼓励农民退出多余宅基地并享有补贴。新建住宅审批后应退出旧宅基地。积极开展新农村建设，将分散居住的农民按着统一规划集中起来，搬入新建的具有现代化气息房屋居住，逐渐实现农村居住城市化、别墅化优越条件。
6、加强法制宣传教育，严格执法
要加大对国家土地资源政策的宣传，让人们了解相关最新资讯，深入到人们群众中去，广泛实行宣传教育，开展地方培训活动。同时各级国土资源管理部门要深入持久地开展宣传教育活动。针对农村群众对《土地法》等相关法律认识不足，县乡村各级政府配合国土资源管理部门要加大土地管理法律、法规和政策的宣传力度。通过广播、有线电视定期搞讲座，印发各种宣传单，宣传画等进行农村宅基地管理的宣传和普及力度；通过网络上节约用地话题，鼓励在全社会进行讨论，从而提高广大群众依法用地意识。加强乡（镇）国土资源管理队伍建设，使其在土地执法、宅基地管理中发挥作用。充分发挥村级土地日常监管制度及时发现和制止土地违法行为。
随着我国小康社会的快速发展，促进新农村建设的推进，户籍制度的改革，农村社区化、农村居民城市化。改变旧的思想观念，珍惜土地，在房屋和村庄建设中按着小城镇化要求进行建设；不要把“迷信风水”观念带入新农村建设中来；不要搞违法违章建筑，搞乱了农民居住城市化的理想；不要私建乱建，搞乱了村庄的统一规划。加强监管制度，有效控制不合法建筑的产生，切实做到把农村住宅建设纳入到日常监管之中，尤其是城乡结合处要重点监管。禁止城镇居民到农村购置宅基地，并且要严格审核宅基地的申报条件，对于不符合要求的居民严禁发放土地证。
参考文献
农村新的土地法篇7
一、当前农村土地制度存在的问题
20多年来，我国推行的以家庭承包制为核心的农村土地制度，顺应了农村生产力发展的要求，促进了农村经济的快速发展。但随着社会主义市场经济的深入发展和城市化的推进，土地家庭承包责任制在部分地区已跟不上农村经济发展的形势。土地流转这一土地制度改革的新形式逐渐在全国发展起来，但也出现了一些矛盾和问题。为了推进土地合理流转，促进农村经济健康有序发展，中共中央于2001年下发了《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》，2002年8月又出台了《中华人民共和国土地承包法》。农村土地流转实行土地所有权归集体经济组织，承包权归承包农户，使用权或经营权归转入方的土地经营体制。这不但解决了农业经营规模过小、农地抛荒闲置，还优化了土地资源配置，促进了土地与资金、技术、信息、人才等生产要素的合理流动，促进了农村经济的发展，加速了农业产业结构调整和农村剩余劳动力转移。但是，从实践来看，这一土地制度改革的新形式在土地流转、征用等方面都还存在一系列的问题，反映出目前农村土地制度还存在许多的不足。
（一）农村土地产权不清晰
《中华人民共和国宪法》第十条规定：“农村和郊区的土地除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有”。《中华人民共和国土地管理法》也规定农村土地属于三级所有，即“乡集体、村集体、村民小组”。这些规定虽然明确了农村土地集体所有权的代表，但“农民集体”在法律上的具体内涵很模糊，由谁来代表集体实施其权利与义务却难以确定，“集体”有乡镇、村、村民小组三个层次，在不同程度上都是农村集体土地产权的所有者代表。目前的土地集体所有，对于农民来说，某种程度上是虚无的。从所有权主体来看，村委会作为当地村民的社区性自治组织，充当集体土地财产的所有者代表，在村民现有民主法制知识积累有限和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有。从实践看，有的基层政府借土地集体之名，违背农民意愿对土地进行大面积流转；特别是在征地过程中，一些政府部门往往滥用征地权，动用行政手段圈占耕地，“暗箱操作”、权钱交易，一些地方未批先占、少批多占、越权批地、擅自改变土地用途的违规用地现象大量存在。而农民对土地只有30年的使用权，既不可以进入非农市场进行交易，也不可以传承子孙，还有可能随时被中止承包，使农民长期处于经营土地的不稳定状态之中。据资料显示，从1997－2003年，中国的耕地面积净减少1亿亩，全国设立的各级各类开发区（园区）达6015个，其中70%-是违规擅自设立的。共规划占地3.54万平方公里，比2003年年底全国所有城镇建成面积3.25万平方公里还大8.9%。同时，在大量圈占农地的过程中，很多地方出现了严重侵犯农民权益的现象。按现行法律，土地归集体所有，土地发包者是村民委员会，一些基层干部以土地所有者身份行使权力，操纵土地流转，如果受到群众阻拦，往往以警力相挟。这种行政强制性的土地流转，其补偿是微薄的，安置政策是难以落实的。有资料显示，土地用途转变增值的权益分配中，地方政府大约得60%～70%，“村集体组织”得25%～30%，失地农民只能得5%～10%。据粗略估算，改革开放以来至少有8万亿元的土地级差收益从农民流向了其他社会集团或个人。农村土地产权制度的缺陷带来的严重后果是：大量耕地流失，国家粮食安全受到威胁，失地农民不断增加，特殊贫困阶层不断扩大，加剧了城乡差别和贫富差距，影响社会安定。同时，由于土地流转中的行政强制和暗箱操作，滋生贪污****，影响党风廉政建设。
（二）农村土地制度不完善，土地市场化不充分
完善的农村土地管理制度，健全的土地市场体系，是优化农村土地资源配置、促进农村经济健康发展的重要条件。目前，国家出台了国有土地流转管理的相关法律、政策，然而，却未出台相关的农村集体建设用地流转的法律、政策，造成了集体土地管理相当薄弱。有关法规对农村承包地的流转也只是抽象规定，对土地使用权的出让、流转中各方权利、义务及法律责任并没有明确的规定，致使农村土地流转过程中存在着严重的地方利益和意志倾向，有关部门也难以对集体土地流转实行全面有效的管理。集体土地使用权发生权属纠纷时也很难从法律和行政上进行解释和处理。农户之间的土地流转也存在着盲目随意、操作无序等不规范现象，一旦发生纠纷则处理难度很大。土地流转的价格也很不规范，流出户漫天要价，转入户则把价格压得很低，缺乏对土地流转合理价格的定位。同时，流转农地的用途也缺乏有效管理，一些农户随意改变土地用途，将转入的农地用于非农项目，如开挖鱼塘、修建圈舍、建造厂房等，严重干扰了正常的农村土地流转市场秩序。此外，农村还存在着一些农户不愿种地也不想把承包地流转出去的现象，致使土地闲置、抛荒而无人问津，浪费了大量宝贵的耕地资源。在征用农村土地过程中，各级政府和各利益集团往往通过低价买进、高价卖出来获得土地的增值租金，而农民却得不到合理补偿的情况时有发生。
（三）土地的社会保障功能过强
我国是农业大国，目前农村人口约占总人口的70%，由于农村社会保障制度呈缺位状态，对于大多数农民来讲，承包土地不仅具有就业生存功能，而且具有社会保障福利功能。农村土地无论面积大小和土质状况，按农业户口一律按人头分得一份土地。从实践上看，这也确实促进了农村经济的发展和农村社会的稳定，为我国国民经济和城市经济的健康发展做出了重要贡献，但同时也导致了农民过分的恋土情结，只要没有一个稳定、长期的工作，一般不愿轻易放弃承包地。有些农民尽管找到一份较为稳定的工作，但因担心未来政策的多变，也不愿意随便脱离土地，特别是在土地日渐升值的情况下，放弃承包地就意味着自己的利益受损。随着全国免征农业税政策的相继落实，农民更加看重自己的承包地。由此可见，农村土地过强的社会保障功能已明显抑制了土地向种田能手集中，影响了农业规模经营的进程，对农业技术的大规模推广极为不利，也不符合市场经济条件下对农业和农村经济发展的要求。
二、推动土地使用权合理流转
我国农村土地使用权流转的基本政策导向应当是：从保障农民的土地权益和稳定农村大局出发，进一步稳定和完善土地承包关系，鼓励农民转向其他产业就业，在此基础上，按照“依法、自愿、有偿”的原则，积极稳妥地推进农民土地使用权的合理流转，使之朝着健康、有序的方向发展。
1.延长农民对土地的承包期限。对家庭联产承包责任制的形式进行创新，现行土地承包政策规定是30年不变，实际上现实生活中土地频繁调整的现象比较多，因而土地对农民而言缺乏归属感、稳定感。这就阻碍了其对农业结构调整的长期打算和长期投入，同时也阻碍着农村土地使用权的流转。解决这个问题，就要延长农民对土地的承包期限，对于耕地、退耕还林、农民承包的绿化荒山及沙漠等，可按照百年确定使用权利。只有在土地产权关系恒定的前提下，农民才会自觉地协调好土地利用和保护的关系，从而不断提高土地产出率和加大对土地资源的保护力度。
2.应进一步明确界定农民土地承包权的物权性质，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。让农民享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包权，实际上就是承认农民拥有物权性质的土地承包权。稳定家庭联产承包责任制，关键还要明确界定农民土地承包权的内容和性质。农户土地产权的残缺即处分权的缺位是推进农村土地流转的最大障碍。为了加速土地流转、推进农业现代化，必须把处分权有条件地赋予农民。处分权的内容应当包括对承包经营权的出卖、出租、入股、抵押等。有了完整的承包经营权，才能真正形成土地使用权流转的市场机制，从而提高农村土地的利用效率。
3.修订完善有关农村土地使用权流转的法律法规。一是在民法中确立农村土地使用权流转的主体；二是在有关财产法中确立农村土地承包经营权或使用权是一种财产权、他物权，并明确农村土地使用权转让是一种物权行为；三是制定格式合同，规范农村土地承包的使用权转让行为。
4.开创农村土地使用权流转的新形式。通过土地租赁实现土地使用权流转是世界上通行的做法。大量事实表明，土地租赁市场可以规避风险，使土地资源利用效率更高，更有利于形成规模经营，是土地流转的一种有效形式。在我国农村的双层经营体制下，发展农村土地租赁市场，允许并引导土地租赁的流转方式，是比较可行的推行农村土地使用权流转的有效途径。
5.确立农村土地使用权流转的农户自由原则，并辅之以政府调控与服务的原则。在推进农村土地使用权流转工作中要坚持农户自由原则。任何人都不能违背农户意愿搞强制流转。同时，农村土地使用权流转又离不开政府的调控和服务。要明确政府在农村土地使用权流转中的职责，强化政府对农村土地使用权流转的管理、调控和服务职能。
三、农村土地改革的方向是实行土地股份制
从长期来看，我国要实现农村土地制度改革和建设的新突破，必须建立起与社会主义市场经济发展要求相适应的现代土地制度。现代土地制度至少包括四个方面的内容：一是要明确主体，真正让农民成为土地的主人；二是要明晰产权，要界定集体与农民的土地产权关系，真正让农民把土地当作自己的财产；三是要完善市场，尽快建立城乡统一的土地市场体系；四是要健全法制，加快土地制度法制化进程，建立起中国特色农地产权法律制度。
建立起中国现代农村土地制度，探索和寻找土地集体所有制适应市场经济要求的实现形式，必须尽快把农村土地制度改革从经营体制层面的改革推进到产权层面的改革。土地股份合作制就是将股份合作制引入农地经营体制而形成的一种新型的产权结构和运行机制。
农村土地实行股份合作是近年来农民在实践中创造的一个新事物，尽管各地的做法不同，但主要有三种形式：（1）将村集体土地与村集体经营性资产一起折股量化，明确每个社员的股份，经营收益按股分红。它的主要特点是，在村集体经营性资产折股量化的基础上，将农户承包的土地也折股量化，设置土地承包经营权股。有的按当地确定的不同类型土地的标准参考价格作为依据，有的是经评估确定土地价值，然后折价作股。土地承包经营权股按农业人口无偿配给，土地股份不能抵押、买卖，经董事会同意可以在本社区范围转让。股东按其所占有的土地承包经营权股和资产股的总股数参与收益分配。实行一人一票制。（2）将农户土地承包经营权股权化。它的主要特点是，将原社区集体经济组织发包给农户的承包地经营权作股，组建新的股份合作组织，对入股土地实行统一规划、开发和经营。股份合作组织直接经营或者代表股东与企业签定合同或进行租赁。广东省的南海、顺德、三水共有土地股份合作社2717个，人股土地面积146.5万亩。南海区顺镇“万顷洋农业现代化示范区”实行土地经营权人股，独立核算，按股分红。目前该示范区首期工程建设包括3个股份合作联社、10个股份合作社，吸引19家农业企业参与，引入资金6000多万元，经营土地4000多亩，每亩保底收入600元，2003年每亩分红500元，两项每亩共收入1100元，大大高于农民单个经营的收入。同时，劳动力还可以在本区从事农业经营或外出打工，有300人直接在园区工作。（3）农户以土地承包经营权参股。它的主要特点是农户以承包地折价参股。大连向应现代农业园区在依法、自愿、有偿的原则下，采取集体土地、资金以及农业设施和农民承包土地的全部或部分折价入股作为企业的投资，于2001年成立大连向应农业发展有限公司。实行农民“入股自愿、退股自由”。经全体村民代表讨论，成立了股东大会、董事会、监事会。其股份构成是：村民一分地为一股，61户共293亩，折价占总股本的13%；村集体以统一经营的1300亩地和水利配套设施、温室大棚入股，折价占总股本的87%。约定公司有效经营期10年。采取保底收入、盈余分红形式。村民既可承包园区内的农业项目，又可为公司打工，股民可优先在园区就业。
农村土地股份制是在坚持土地集体所有的前提下，把土地产权分解为土地股权、经营权和使用权，让农民拥有土地资产的股权，集体经济组织掌握土地经营权，土地租佃者享有土地使用权。这种权力制衡关系可实现土地股份制与土地经营租佃制的结合。土地量化为股权，均等分给农民，这样，农民成了土地的所有者；集体经济组织变成了经营者。所有权主体和经营权主体互相换位。过去集体所有、农户经营的双层体制被改良更新为农户所有、集体经济组织经营的新双层体制。农民凭集体成员身份分享股权这一制度安排，使土地的社会保障（福利）功能与其生产要素功能分离开来。集体组织把土地作为资产来经营，适应了农村市场经济的发展要求，也是农村土地市场得以发育、成熟的起点和基础。这一新型的土地制度，具有产权清晰、利益直接、风险共担、效益明显、操作简便等特点。因此，以股份制改造后的“集体”，不是对土地集体所有制的否定，而是“集体”的新生，是土地集体所有制在新的历史条件下的实现形式。股份制改造后的土地集体所有制，显着不同于迄今为止的土地集体所有制，因为农民的集体成员权益或者农民作为土地集体所有者的身份以股权的形式得到了明确表达和实现，集体的每一个成员都在价值形态上对集体土地享有可以辩认和流转的份额。股份制改造后的土地集体所有制，实现了集体土地的社会保障功能与生产要素功能的分离，在“新生”的集体土地之上，我们完全可以以效率为原则，创设物权性质的农地使用权，这有利于土地流动和农业适度规模经营的发展。
四、推动农村土地产权股份制改革的对策建议
在中国农村建立现代土地制度，必须坚持因地制宜、一切从实际出发的方针。建立现代土地制度要有一个历史过程，我们还要坚持循序渐进的原则，尊重民心民意，尊重群众的创造，不断深化配套完善农村土地改革。
1.明晰土地产权关系，明确土地产权主体。以《宪法》和《土地管理法》为依据，将“集体”界定为乡（镇）、村和村民小组三级，保证集体享有土地的所有权，明确集体的法律地位，保障和实现完善的集体土地所有制。同时赋予农民永久的土地使用权，并在集体与农民之间建立新的契约关系－－土地承包关系，所有权与经营权相分离，进一步明确集体委托与农民的权利与义务。突破传统家庭承包经营制度下的经营形式，将传统的集体与农民之间对土地的租赁关系转变为委托关系，并通过合同的形式明确权责，得到法律的保护。通过合同关系，将农村集体与农民的关系定格为市场的关系，以便更好适应以竞争为基础的市场经济环境。
2.应当慎重决定土地股权的界定和再分配问题。土地股权问题是股份制改革的核心问题，这直接决定了农民股份的多少以及公平与否。建议按照集体土地和户籍关系的管辖范围，在社区集体组织内部按人口来界定和分配土地股份权，以体现农民在同一地域内对土地的收益享有平等合法的权益。按照这种方法可以解决农村土地承包“增人不增地、减人不减地”的问题，新增的人口如果没有承包到土地的情况下，可以参加集体组织的再分配以保障基本的生活；而在并不解除农户的土地承包合同的基础上，去世的农村人口不再参加土地股权的分配，从而保证农村土地制度稳定性和收益分配的公平性。
3.促使土地产权的价格化，建立现有农业土地产权的价格市场，引入土地价格的评估机制，通过市场竞争科学地确定农村股改土地的市场价格。股份制改革实际上以资本合作为基础，无论是在决策过程中还是在分配形式上均强调资本本位，符合土地市场发展的趋势。因此，实现土地产权的价格化实质上是土地产权资本化，通过价格评估确定土地产权股份的划分和流转，决定在决策过程中土地资源的流向和收益分配环节中收益分配的问题。
4.在农村中通过股权主体投资成立农业股份制公司，确定土地资源增值的经营主体。明晰土地产权股份、确定产权价格后，通过公共选择将土地划分为适合个体经营以及规模经营两种类型。这样在不宜规模经营的地区可以维持小农经济满足落后地区的需要，逐渐推进改革，以免激进的改革带来负面的影响；又可以在适宜规模经营的地方通过土地产权的合理转让建立农业股份制公司，吸引工商业资金投入农业，促进农业与现代化市场经济接轨。允许承包权长期不变并自由转让后，外来资本就会进入农村土地市场，从农民手中购买或租赁承包经营权，集中土地进行规模化生产，实现农业机械化。
农村新的土地法篇8
1.1国内研究现状
伴随着我国城乡统筹战略的提出和实施,建立包括土地市场和金融市场在内城乡统一的资源要素市场成为战略重点之一,关于土地和资金这两种生产要素在推进农村经济发展中的作用及影响的研究开始受到众多学者的青睐。2009年以来,一些专家学者就农地流转的金融支持从多个角度进行了一些开创性研究。
1.1.1关于土地流转中的金融供求现状和意愿研究杨雄芽调查了江西丰城农村金融对土地流转的供给现状,提出加大农村金融对农地流转支持的建议[11]。罗进华分析了土地流转金融支持的必要性,认为目前我国农村金融在贷款数量、结构和制度设计方面不能满足农地流转日益增长的需要[12]。张瑞怀对四川省21个市州农村的土地流转金融需求情况进行专题调查后得出,流转地区农户对金融的需求随着土地流转的发展呈现:贷款对象由单个农户向规模业主转变;贷款方式由信用贷款向抵押担保类转变;贷款期限由短期周转变为中短期并存;金额由小份额分散转变为大份额集中;贷款风险控制难度加大,风险由分散向集中转变等新变化[13]。刘安琪认为,土地流转后出现的土地集中规模化耕作、产业战略转移、城乡一体化建设和城镇化建设都需要金融支持[14]。金融要素促进了农村经济的规模发展,同时,土地流转也为金融业的健康发展提供了广阔空间。张振中、张璐等认为,农地流转刺激了对包括贷款、资金结算、理财服务、金融咨询服务等业务在内的金融需求,土地流转需要增加资金量的供给和金融服务的创新[15]。中国人民银行达州市中心支行课题组以四川达州市为例,对农村土地流转的现状、特点及政策效应进行深入研究,从需求和供给角度,分析了现有农村土地流转中金融支持的问题,认为市场化的土地流转离不开金融的支持与参与,农村土地流转不仅需要农村金融总量的扩张,而且对金融产品的种类、期限和服务方式也提出新的要求[16]。
1.1.2关于金融支持农地流转的问题和困境研究张营州提出土地流转后,农村金融需求在需求主体、需求规模、需求用途和需求风险等方面发生了重大变化,呈现出多样化、多层次、差异化的特征;而在满足农村金融需求方面,农村金融在组织体系、金融产品与金融服务以及相关配套政策等方面表现出了不适应性[17]。李尚蒲认为土地流转后农业新的经营方式对农村金融产品与服务提出了更高的要求,但我国的农村金融正处于改革与深化的进程中,自身还存在许多制度性的障碍,如农村金融机构的利率管制、风险控制主体缺位、正规金融单一缺乏竞争机制组织僵化,而非正规金融发展又受其限制,农业保险制度缺位等难以适应需求方式的转变[18]。肖承发从制约“三农”发展的融资难问题入手,分析了土地流转的制约有:因素缺乏配套财政金融支持;土地流转的多样性与目前商业银行信贷体制硬约束之间的不适应[19];中国人民银行曲靖市中心支行课题组农村土地经营权作为抵押品处置难度较大;土地流转后的贷款需求期限与银行贷款期限不适应;专业评估机构缺乏;信贷产品单一等[20]。
1.1.3关于支持农地流转的金融服务方式创新研究目前,为解决土地流转过程中的资金瓶颈,国内各地金融支持土地流转的服务模式出现了多种创新和探索。如2007年3月,河南省信阳罗山县信用社利用土地经营权作为质押进行贷款率先进行金融创新尝试;2007年福建三明明溪县农村信用联社为了满足农户规模化经营的资金需求,出台了《明溪县农村土地承包经营权抵押贷款业务试点办法》,开展农村土地承包经营权抵押贷款业务。2008年,重庆农村土地交易所挂牌,农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地,经过复垦验收后以票据的形式通过重庆农村土地交易所在全市范围内公开拍卖,为农地转化为资本创新了一种途径[21]。2009年成都浦江县成立担保公司统一为农地流转提供担保,如果土地经营公司跑路或者破产使转出地的农户土地收益受损,将会由担保公司给予一定的保障,这种对农地担保的金融创新能够有效化解农地流转的风险[22]。2009年3月,浙江省允许通过“农地入股组建农民专业合作社”的方式推进土地流转,这种方式既可以激活土地也可以为农民带来大量生产资本或生活资金[23]。同期还有些研究者提出了一些金融支持农地流转的创新方式:其一,郭步超等学者主张将农村土地证券化。基于对农地证券化的可行性研究朱玉林认为发行土地证券有助于解决土地流转的资金困难问题[24]。还有部分学者进一步对农地证券化的模式和具体方案进行了深入的研究,为农地证券的具体操作提供了依据。其二,有些学者提出设立专门的农村土地流转金融机构。如崔慧霞主张在农村设立土地银行为农民提供土地担保、办理土地抵押贷款、“土地信托”等业务还可以在政府支持下发行土地债券[25]。其三,建立一个制度规范、体系完善的流转市场,保证抵押物处置、抵押权利的实现。林乐芬基于泰州市14个村土地流转情况调查的数据,提出了深化和推进农村土地承包经营权抵押贷款制度的政策建议[26]。王越子、杨雪提出抵押担保在一定程度上是防止农村信贷市场逆向选择,要着力推进制度创新,保证抵押物处置、抵押权利的实现[27]。
1.1.4关于金融支持农村土地流转的对策研究针对农地流转的金融支持问题研究者们从各个层面提出了诸多对策建议,主要围绕政策法规、加强对土地流转的金融支持的具体对策、金融服务配套措施等几方面展开:在完善政策法规方面,一是修改与完善农村土地流转法律制度赋予土地承包经营权抵押权,允许农村地承包经营权依法进行流转和抵押。比如,丁关良提出修改《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》等现行法律来完善农村土地流转法律制度和进行土地承包经营权依流转的专项立法等建议[28]。二是要赋予农民对其所承包土地的完整的土地产权,实现“四权”统一即实现农民对所承包农村土地的所有权、经营权、收益权和处分权,只有这样农村土地流转的各种形式如出租、转让、抵押、质押、入股才能顺利进行。不少学者提出加强对土地流转的金融支持具体对策建议,主要观点:一是金融服务机构要创新信贷品种,推出适合农村土地流转需求的金融服务产品,如实施社区担保、政府担保、农户联保等多种新贷款担保方式,更好地满足土地流转对金融服务的需求[30]。二是增加对“三农”的信贷投入,建立有效的支农资金回流机制,规定商业银行从农村吸收的资金必须按照一定的比例用于农村或农业建设[31]。三是完善农地流转的金融服务体系,建立新型农村金融组织以满足土地流转对金融的需求,如大力发展社区银行、农村资金互助组织和小型金融担保公司[21]。四是建议政府加大财政资金投入来扶持农村土地流转,采取减免营业税、政府注资或补充涉农金融机构的资本金等措施来加大财政资金对农村土地流转的金融支持力度[32]。五是设立专门的农村土地金融机构,为农民提供各类土地金融服务业务,如土地担保、土地抵押贷款、土地流转信贷业务和“土地信托”等,开办“土地银行”在政府引导下发行土地债券等[25]。
1.2国内研究的特点和尚存的问题
经由上文分析可见,国内近年来关于农地流转方面的研究比较广泛,对于农地流转金融支持方面也进行了基础性和开创性的研究。目前研究取得的成果呈以下特点:一是金融支持农地流转的重要性得到了普遍认同。学者的理论模型研究均表明金融要素促进了农村经济的规模发展,同时,土地流转也为金融业的健康发展提供了广阔空间。各个省市的实证数据分析也证实了农地流转刺激了对包括对资金和各类金融业务在内的金融需求,土地流转需要增加资金量和金融服务的供给。二是农地流转的金融支持现实问题和困境得到了共同关注。学者们普遍认识到了当前农地流转的金融支持的供给与需求呈现数量与结构的双失衡的问题,以及农地资产流动性差、农地金融业务开展和创新缺乏法律的依据和配套制度的支撑等困境。三是农地流转的金融创新得到了高度重视;针对当前农地金融产品单一、金融体系僵化、金融配套服务措施薄弱等问题,提出了一些创新建议。如:探索新的农地经营抵押、担保方式,创新适合土地流转后农业发展需求的信贷产品,实行土地债券化,创新金融服务[33];建立新型农村金融组织,大力发展社区银行、农村资金互助组织和小型金融担保公司;创新发展农地流转的政策性保险业务,来化解和分散土地流转形成的各种风险包括规模经营业主的风险和涉农金融机构的经营风险等。当前的研究在取得以上成果的同时仍然有些问题值得关注:第一,研究的视角主要集中在土地流转中的金融供求现状和意愿、金融服务土地流转面临的困境、金融服务土地流转的对策建议和土地流转中的金融创新等方面,研究视野有待于开拓。例如:金融支持农地流转的绩效进行评估;金融支持农地流转的运行机制研究和设计还未得到关注。第二,由于目前农地流转的金融支持及创新的实践尚处于试点阶段,所以关于农地金融研究所涉及的样本范围比较窄,大部分的研究基本上是以某个乡镇、试点单位典型案例或者是单独以某个乡镇的调查数据为样本进行分析,省级层面的分析一般也是建立在该省的某个地区或乡镇的数。第三,目前的研究和分析停留在简单描述和纯理论假设的层面,要么对农地流转及其金融支持情况进行调查做表象性的描述,要么进行纯理论的农地金融模式创新方面的假设和探讨,理论和实践的结合的研究尚需进一步开展。
农村新的土地法篇9
中图分类号F321.1文献标识码a文章编号1002-2104（2016）04-0135-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.04.017
农村土地制度改革历来在我国农村改革全局中占据根本性位置，也因此成为党和国家关注“三农”问题时的重中之重。纵观我国建国以来的农村土地制度改革历程，共经历了三次重大变迁，即20世纪50年代初结束封建地主所有制实现“耕者有其田”，50年代中期将农民土地个人所有制改造为土地集体所有制和70年代末实行家庭联产承包责任制[1]。时至今日，在我国全面深化改革背景下，农村土地制度改革再启征程：2013年12月，中央农村工作会议提出“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”；2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权”；2014年11月，中央全面深化改革领导小组第五次会议审议通过的《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》强调“要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局”；2015年中央一号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》要求“明确现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，界定农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权之间的权利关系”。据此中央的一系列政策文件规定，可以看出农村土地“三权分置”将成为新一轮农村土地产权制度改革的基本方向和思想指针[2]。在这里，农村土地“三权分置”是指在农村家庭承包基础上，坚持农村集体土地的所有权不变，农村集体土地的承包经营权分离成土地承包权和经营权，从而形成农村土地所有权、承包权和经营权三权并行分置状态。目前，农村土地“三权分置”（也称“三权分离”）已成为学术界讨论的热点议题，但有别于既有研究文献，本文重释了农村土地“三权分置”产生的功能价值，并在探讨承包权与经营权权能划分的基础上提出推行农村土地“三权分置”改革的制度构建建议。
1农村土地产权第二次分离及其产生的功能作用如果把上世纪70年代末80年代初我国建立的统一经营与分散经营相结合、以家庭承包为主要形式的联产承包责任制视作农村集体土地产权的第一次分离，那么当前强调把农村土地承包经营权分离为承包权和经营权的“三权分置”就是农村土地产权的第二次分离。第一次分离实现了农村土地承包经营权与集体所有权的分离，使农村集体土地所有权的权能发生了改变。第二次分离则是在农村土地集体所有权不发生改变的前提下，从土地承包经营权中分离出承包权和经营权这两种新的权利类型。
陈朝兵：农村土地“三权分置”：功能作用、权能划分与制度构建中国人口・资源与环境2016年第4期农村集体土地产权制度经历从第一次分离到第二次分离，一定程度上讲具有某种必然性。因为，虽然“以‘农地农民用’和‘均田承包’为特征的初次分离，契合了当时城乡二元分割的现实，兑现了政府耕者有其田的政治承诺，符合农民朴素的公平正义观念，在短时间内解决了农民温饱问题，稳定了农村社会”[3]，但随着我国经济社会的快速发展，城乡二元格局逐渐被打破，农民进城务工导致人地分离的现象越来越普遍，农村土地流转比例迅速上升，承包权与经营权分离成为常态[4]。不仅如此，家庭承包制度下呈现的“人均一亩三分地”式土地细碎化经营方式和经营主体局限于农户的“家庭自耕自种”式小农生产模式，越来越与以规模化、集约化、专业化、机械化和市场化为特征的现代农业发展不相适应。这些，都倒逼着农村集体土地产权制度进行新的改革和创新探索。
作为克服农村土地产权制度遭遇的上述实践困境和矛盾的重大制度创新[5]，农村土地承包经营权再次分离为承包权和经营权从一开始便具有明确的目标定位，即“破除初次分离下‘农地农民用’和‘均田承包’的制度局限，为非农身份主体携带资本进入农业生产提供渠道，满足当前不同阶层农民生存与发展多层次需求，变‘农地农民用’为‘农地全民用’，‘均田承包’为‘规模经营’，进一步解放‘人’和‘地’，构建一个以‘集体所有、农户承包、多元经营’为特征的新型土地制度”[3]。据此，我们不难判知，相较于农村土地产权的第一次分离，第二次分离的进步意义在于两大方面：一是促使农村土地使用从“碎片化”走向“连片化”，扩大土地的使用面积和规模；二是促使农业经营主体从“单一”农户走向“多元”新型农业经营主体，丰富农业生产主体的类型。
正是基于农村土地耕种面积和农业生产主体两个层面的变化，农村土地承包权和经营权的分离才使农村土地产权制度再一次释放出更多更大的制度红利与活力。围绕农村土地“三权分置”产生的功能价值与积极效应，许多学者进行了分析阐释，如潘俊认为农村土地“三权分离”表现出兼顾农村土地制度效率与安全，突破承包经营权流转的身份固化藩篱，以及破解农村土地抵押融资困局等功能价值[6]；康涌泉指出“三权分离”新型农村土地制度解决了未来谁来种地、农业生产效率和农业生产融资三大问题，具有释放农业生产力的作用[7]；郑新立认为农村土地“三权分离”有利于增加农民财产性收入，提高农业效率，推进农业现代化进程，促进与市场经济有效融合[8]；等等。不过，学者们的这些论述均显得比较零散，导致我们对农村土地“三权分置”释放的价值和作用仍旧缺乏一个系统、完整的认知。在笔者看来，农村土地“三权分置”的功能价值可集中概括为以下四个方面：
一是要素功能。这是指农村土地、劳动力、资金、生产工具、技术、管理等农业生产要素在农村土地“三权分置”格局下能得到更优化的配置和整合，进而能够促进农业现代化乃至城镇化和工业化的发展。这是因为，农村土地承包权和经营权分离后，农村土地通过流转速度的加快和流转规模的扩大能够实现更为集中和更大规模的生产经营，生产主体也不再局限于农户而是多元化的新型农业经营主体，不仅农村劳动力得以转移得到城市第二、三产业，而且城镇资金、生产工具、技术和管理等能够更好地投入到农村的农业生产中去。
二是主体功能。主要是指对农民和新型农业经营主体这两大主体产生的作用。对农民而言，农村土地“三权分置”能够在继续发挥土地社会保障功能的基础上赋予农民更多财产性权利并促进农民增收。这是因为，农村土地承包权和经营权分离后，农民享有土地承包权不发生变化，即土地对农民的社会保障功能并未消失。而土地经营权流转后，农民能够获取一定的流转收益，即实现了农民财产性收入的增加；对新型农业经营主体而言，农村土地“三权分置”能够促进专业大户、家庭农场、农业合作社、农业工商企业等新型农业经营主体以及新型职业农民的培育和发展。这是因为，从农村土地承包经营权中分离出来的土地经营权主要以新型农业经营主体为流转对象，这就必然能为新型农业经营主体的培育及发展创造提供诸多有利条件和机会。
三是制度功能。作为农村土地产权制度的重大变革与创新，农村土地“三权分置”必然将进一步推进我国农村土地制度改革的深化。从这个角度看，农村土地“三权分置”属于农村土地制度改革与变迁范畴，对与时俱进地调整我国农村土地制度具有重要意义和影响。而除了对我国农村土地制度产生调整、变革、创新等作用力以外，进一步地，农村土地“三权分置”还将对与我国农村土地制度相关的法律、法规、政策等制度产生连带作用，并经过相应的制度修改、制度调整、制度设计、制度完善等来满足农村土地制度的变革需求。
四是价值功能。从价值层面来看，农村土地“三权分置”有助于实现公平与效率、保护农民权益与推进“三化”的价值兼顾。一方面，农村土地“三权分置”通过保护承包权以求公平，用活经营权以求效率，可以实现公平与效率二者价值的有机统一[9]。另一方面，农村土地“三权分置”坚持以赋予农民更多财产权和更好保护农民利益为核心，做到了在确保土地承包权为农民所有的同时盘活流转土地经营权，从而既能有力推动农业化、工业化和城镇化“三化”的发展进程，又能赋予农民更多财产权利，给与农民更多选择自由和空间，切实保障农民基本权益。
2承包权与经营权分离后的权能划分
农村土地“三权分置”的核心在于合理界定承包权和经营权分离后的权能范围与权利内容，这既是充分发挥农村土地“三权分置”功能作用的必然要求，也是有效防范农村土地“三权分置”可能带来负面效应的关键所在。
划分土地承包权与经营权的权能范围与权利内容，必须以明确界定二者的性质为基础前提。而如何定位承包权与经营权的性质，学术界可谓充满争议，观点纷纭，莫衷一是。一种观点认为承包权为成员权，经营权为用益物权。因而，承包权不可抵押流转，而经营权可以抵押流转[10]。再一种观点认为承包权是一种资格，经营权则属于物权。因为，承包权作为成员权的一种，不是一种实实在在的财产权。而经营权来源于承包土地使用权，属于物权范畴[11]。另一种观点认为承包权和经营权的性质相同，均为物权。农户凭借集体成员资格取得土地承包权，由此承包权是一种单独物权性质的财产权。经营权来自承包权，因而也是一种物权[12]。还有一种观点认为承包权和经营权的制度构造可参照清朝的田底权与田面权，拥有田底权地主的收益权是坐地收租，而享有田面权的二地主的权利主要在于得到土地经营的收益[13]。
显然，从不同的性质定位出发，土地承包权和经营权的权能划分与权利内容界定必然迥异。综观上述几种观点，不少是从概念本身完成对土地承包权和经营权的性质界定的，这容易导致不能准确认识和界定承包权和经营权分离后的权能范围与权利内容。对此，学者张力、郑志峰就鲜明指出，“承包权与经营权再分离后的权能划分与性质界定，不能从概念本身去建构，而应从再分离的功能目的去入手”[3]。循此思路，则应将土地承包权和经营权二者的性质界定为用益物权。因为，分离后的土地承包权和经营权，前者以延续土地的社会保障功能和为农民带来土地收益为功能定位，后者以实现流转人收益、促进农民增收和推动农业转型发展为功能定位。要保障实现二者的权利功能，就要求将其性质定位为一种实实在在的权利，也即独立的用益物权。
在明晰土地承包权与经营权二权性质的基础上，进一步确定其各自包含哪些权利内容的问题值得探讨。张红宇认为承包权更多表现为占有、处置权，以及在此基础上衍生的继承权、退出权等多重权益，经营权更多表现为耕作、经营、收益以及其他衍生的入股权、抵押权等权益[14]。潘俊认为承包权包括承包地位维持权、分离对价请求权、征收补偿获取权、继承权、退出权等内容，经营权表现为对承包地的自主生产经营权和对经营权进行抵押、入股等处分的权利[15]；申惠文认为承包权表现为占有、处置权，以及继承权、退出权等，经营权表现为经营收益权、入股权、抵押权等[16]。张力、郑志峰认为承包权的权能在于监督承包地的使用、到期收回承包地、再次续保承包、有偿退出、限制性流转等，经营权的权能在于承包地上从事农业生产、获得经营收益、处分经营权等[3]。由此可见，学者们对农村土地“三权分置”格局下土地承包权和经营权的权利内容已作出了较为细致的划分，且划分结果既有共识也存分歧。在笔者看来，首先，一些学者沿用土地承包经营权的权能内容将分离后的土地承包权权能界定为占有和处置权，这一界定方式可能显得比较笼统和模糊，不利于分离后的土地承包权实现其权利功能。与之不同，一些学者将土地承包权的占有和处置权具体界定为承包地位维持、监督使用、到期收回、再次续包等权利，则更有利于分离后土地承包权的权利功能实现。其次，在界定土地经营权的权利内容时，一些学者将耕作、经营、生产、入股、抵押等权利与收益权、处分权等进行并列，这种权利划分层次的不统一容易给认识上造成混乱。因为，从法理学的角度看，耕作、经营、生产等权利实际上属于使用权，入股、抵押等权利实际上属于处分权，而可以进行并列的权利应是使用权、收益权和处分权等属于同一层次的权利。最后，对分离后土地承包权和经营权的权利内容界定应基于各自权利的性质及功能，从这个意义上讲，上述学者将占有权、继承权、收益权、退出权等界定为土地承包权的权利内容，将收益权、入股权、抵押权等界定为土地经营权的权利内容，这一界定方式是值得肯定的。
综合以上，笔者认为应将农村土地“三权分置”格局下土地承包权和经营权的权利内容作如下界定和划分：土地承包权包括①占有权，表现为承包地位维持权和承包地到期收回权等；②收益权，表现为分离对价请求权、征收补偿获取权和有偿退出权等；③继承权，指土地承包权在承包人死亡后由其符合继承条件的继承人进行继承，继承人要求具备农村集体经济组织成员身份；④退出权，指承包人与集体经济组织之间解除承包关系，使承包经营权归于消亡。土地经营权包括①占有权，即承包地从承包人处转移后，由经营者直接占有；②使用权，表现为自由耕作、经营、从事农业生产等；③收益权，表现为经营收益权；④处分权，表现为对土地经营权进行入股和抵押的权利。
为了确保分离后土地承包权和经营权的权利功能得以发挥和实现，除明确其各自的权能范围与权利内容以外，还很重要的是要对包含于其中的各项具体权利进行更为细致的制度设计。就土地承包权的各项权利内容而言，由于土地承包权的权利功能定位在于维持土地对农民的社会保障功能和增加农民的财产性收入，而占有权和继承权这两项权利内容对应的是其中的维持土地对农民的社会保障功能，收益权这一权利内容对应的是其中的增加农民财产性收入功能，因此在对土地承包权的占有权、继承权和收益权进行制度设计时，应对占有权的占有条件、占有期限、占有方式等，继承权的继承人资格、继承条件、继承方式等，收益权的实现方式和途径、相关保障等予以重点考虑，以促进各项权利内容发挥其对应的土地承包权的权利功能。就土地经营权的各项权利内容而言，由于土地经营权的权利功能定位在于维护农业经营主体的利益和促进新型农业经营主体乃至现代农业的发展，并且由于这一权利功能与土地经营权的使用权、收益权和处分权三项权利内容存在整体相关关系，因而在对土地经营权的使用权、收益权和处分权进行制度设计时需要运用系统和关联思维，围绕土地流入方资质、土地流转规模、土地经营期限、土地使用方式、土地经营权抵押、土地经营权担保、土地经营收入分配等多方面内容进行统筹考虑，以促进土地经营权权利功能的整体发挥和实现。
3农村土地“三权分置”的制度构建
一项制度的改革必然引起与之相关制度的调整，这可以说是制度改革的必然规律。从这一规律出发，农村土地“三权分置”不仅是农村土地产权制度本身的改革，而且是还会涉及到农村土地流转制度、农村土地征用制度、农村土地管理制度等与农村土地产权制度相关的一系列农村土地制度的改革，甚至还将涉及到农村土地以及“三农”方面相关法律法规与政策的修改和调整。这是进行农村土地“三权分置”制度构建时首先应具备的基本逻辑与思路。
与此同时，从我国基本国情和农村实际出发，在进行农村土地“三权分置”制度构建时，还必须注重遵循一定的基本原则和严格坚守一些不容突破的底线。具体讲，在遵循的基本原则方面，主要包括：坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权；坚持家庭承包经营的基础性地位，稳定农村土地承包关系；坚持以改革为动力源泉，支持基层改革创新先行先试；坚持充分发挥农民主体地位，维护、保障和发展农民土地权益；坚持土地规模适度经营，推动多种经营方式共同发展等。在严格坚守的不容突破的底线方面，主要包括：一是守住农村土地公有性质不被改变的底线。农村土地集体所有制度是确保农村土地为农民集体所有的根本制度，也是我国农村最大的制度，因而在农村土地“三权分置”改革中必须要牢牢坚守，不可改变农村土地的公有性质；二是守住耕地红线不被跌破的底线。我国划定的18亿亩耕地红线是在耕地总量不足、质量堪忧的情况下划出的耕地资源保护红线，也是我国进行农村土地“三权分置”改革时必须严格遵守的底线，必须做到不改变土地用途、不破坏耕地资源和不减少耕地存量；三是守住农民权益不受损害的底线。保障农民的基本权利和合法利益是农村土地制度改革的一大核心目标，因而在实行农村土地“三权分置”改革过程中必须以维护、保障和发展农民权益为准则，不可以牺牲和损害农民权益为代价。
在上述基础上，再从修改完善相关法律法规和加强有关政策设计与配套两大方面进行农村土地“三权分置”改革的制度构建。
3.1修改和完善相关法律法规
由于农村土地“三权分置”关系到土地承包、土地管理、土地产权、土地抵押等多方面的内容，因而必然涉及《农村土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》、《担保法》等多部相关法律法规的修改和调整。反过来讲，也只有通过对这些法律法规作出相应修改和调整后，才能为推行农村土地“三权分置”改革提供不可缺失的法治保障。本文不打算就以上法律法规的具体条文提出修改建议，而是从推行农村土地“三权分置”改革本身所需的法治保障角度提出相关建议。
第一，通过修改调整《农村土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》等相关法律法规赋予土地承包权和经营权以法律地位。目前，承包权和经营权分离尚属于中央政策创新范畴，不但缺乏来自现行法律法规的法理依据支持，反而还存在与现行法律法规相违背之处。如有学者指出，承包权与经营权再分离“直接违背了《物权法》中的物权法定原则，……打破了原有农地产权架构，作为独立的两类物权，其各自权能、性质、取得灭失规则以及负载的农地功能等都不相同，此前的法律规则无法对其进行调整。”[3]由此，推行农村土地“三权分置”改革的当务之急是明确分离后的土地承包权和经营权的法律地位。结合前文对农村土地承包权和经营权的性质界定与权能划分，具体需要通过修改《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等相关法律法规明确土地承包权和经营权的用益物权性质，同时对二者的权能范围和权利内容进行明确且合理的界定。其中，土地承包权的权利内容包括占有权（包括承包地位维持权和承包地到期收回权等），收益权（包括分离对价请求权和征收补偿获取权等），继承权，退出权等；土地经营权的权利内容包括使用权（包括自由耕作、经营和从事农业生产的权利），收益权，处分权（包括入股权和抵押权）等。
第二，通过修改调整《物权法》、《农村土地承包法》等相关法律法规为分离后的土地承包权和经营权流转分别设置流转规则。农村土地承包经营权分离后，作为独立物权而存在的土地承包权和经营权均有流转需求，由此将产生承包权流转和经营权流转两类流转。但因各自承载着不同的权利功能，承包权和经营权的流转并不相同，这就需要通过修改调整《物权法》、《农村土地承包法》等相关法律法规为其分别设置流转规则。针对承包权的流转，因土地承包权负载的是农村广大农民的社会保障功能，因而要求将流转对象限定于本村集体经济组织成员，且流转方式主要为互换、转让、赠与、继承等，不包括抵押、担保和入股。[3]流转程序为只需报发包方备案即可，无需经发包人同意；针对经营权的流转，由于土地经营权担负的主要功能是培育现代农业经营主体和促进现代农业发展，因而流转方式包括转包、入股、抵押、担保、赠与、继承等，流转对象包括农户以及非农身份主体，流转条件为要求流入方具备一定资质和能力且严格限制农地农用，流转程序为报发包人备案而无需经发包人同意。
第三，通过修改调整《担保法》、《农村土地承包法》、《物权法》等相关法律法规为土地经营权抵押提供法律依据。允许土地经营权抵押是农村土地“三权分置”改革的核心内容之一，有助于为土地经营和农业发展的融资问题提供有效解决之道，但却因与现行法律法规的规定不符而遭遇着严重的法制障碍。为此，必须对《农村土地承包法》、《担保法》、《物权法》等相关法律法规进行一定修改和调整，才能为土地经营权的抵押提供必不可少的法律支持。具体包括：一是明确经营权可以抵押，且抵押客体为经营权而非承包权；二是对经营权的抵押期限作出规定，严格将抵押期限限制在剩余承包期以内；三是抵押程序上只需经经营权人同意即可，同时报发包人备案；四是在抵押权实现上，表达出原承包权人享有优先购买权的意旨[3]。
3.2加强有关政策设计与配套
从政策角度看，如前文所述，目前中央的一系列政策已释放出推行农村土地“三权分置”改革的强烈信号，但对于将农村土地“三权分置”改革付诸实践而言，目前的中央政策尚停留在宏观层面，缺乏提供具体的政策支持和指导。从推行农村土地“三权分置”改革实践需求出发，关键是要从土地承包权与经营权“两权”流转、经营权抵押、承包权与经营权分离的利益协调以及相关风险防范等四个方面加强政策设计与配套，从而发挥出政策应有的支持、指导、规范和保障作用。
其一，建立健全土地承包权和经营权的流转规范机制。农村土地“三权分置”以土地相关权利的清晰界定为基础前提，为此首先要健全土地承包经营权登记制度，推进土地承包经营权确权登记颁证工作。与此同时，从分离后土地承包权和经营权担负的不同权利功能出发，分别为二者制定合理可行的流转规则。对于土地承包权的流转，要坚持稳定土地承包关系的基础性地位，严格将流转对象限定为本集体经济组织成员，不得以抵押、担保、入股等方式进行流转。对于土地经营权的流转，要鼓励和支持向农户以外的新型农业经营主体流转，重点规范抵押和入股两种流转方式，同时有效防范经营权流转带来的承包权虚化效应。最后，土地承包权和经营权两类流转均要坚持依法、自愿原则，“严格监督和管理土地流转的程序，确保流转双方履行应有的权利和义务，合理进行利益分配，严禁非法流转或危害农民权益等现象的出现”[17]。
其二，构建土地经营权抵押实现机制。土地经营权抵押的实现需要以明晰的土地产权界定为基础前提，因此首先要通过开展土地确权工作为土地经营权抵押创造有利条件。在此基础上，要建立科学的评估机构，配备专业的评估人员，构建一套科学的农村土地价值评估体系。同时，要建立农村土地流转管理服务机构，通过建立和规范农村土地流转、抵押估价评估、咨询和经纪等中介服务机构，为农村土地抵押创建服务平台[18]。再者，应设立政策性土地银行，鼓励和支持农业银行及其他各类新型农村金融机构积极参与土地经营权抵押贷款。最后，要明确土地经营权抵押的监管主体，落实监管责任，以及明确对抵押评估、处置及增信方式、不良贷款抵押物处置等方面的具体规定[19]。
其三，建立土地承包权与经营权分离的利益协调机制。基于理性经济人的一般假设，当土地承包权与经营权分离后，不同权利主体之间必定存在利益不一致甚至引发冲突的可能，这就要求建立起土地承包权与经营权分离后的利益协调机制。一是要不断厘清发包权人、承包权人和经营权人三者之间的角色定位及其互动关系，合理界定其各自责任、权利与利益，防止出现“经营权一权独大、符号化所有权、虚化承包权”格局。二是在处理承包权和经营权分属不同主体时，要专门针对承包地被征收、收回、灭失等不同情境下的利益冲突问题[3]，预设一定的防范性解决措施。三是要重视解决中央农业经费补贴在承包权人和经营权人之间的归属问题，应在完善农业补贴政策的同时将农业补贴同粮食生产挂钩，避免出现“种地种粮的人拿不到钱，不种地种粮的人反而拿到钱”的现象。
其四，构建土地承包权与经营权分离的风险防范机制。土地承包权与经营权分离不可避免地蕴藏着一定风险，对此必须构建一套有效的风险治理机制加以有效防范和应对。具体来说，针对非农主体参与农地经营可能造成的“非农化”和“非粮化”风险，要完善农地流转监管机制，强化农地流转用途监管力度，严厉禁止改变农地用途行为，切实保护农村耕地资源。针对工商资本可能造成的兼并农地与挤压农民利益空间的风险，要坚持尊重农民流转意愿，合理确定土地规模经营的适宜标准，限制经营权流转的期限，防止脱离实际、违背农民意愿、片面追求超大规模经营等现象的出现。针对土地经营权抵押可能造成的抵押融资风险，要通过建立农地抵押的强制保险制度、整合全国各地农地抵押的风险基金、建立农地金融的信贷援助制度等办法[20]，强化建设农地抵押贷款的风险化解、风险补偿、风险分担和风险保障机制。
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农村新的土地法篇10
关键词：农村；集体土地；管理制度
随着我国城市化、工业化进程的加快，对农村集体土地的征用在全国范围内如火如荼地开展。但是在集体土地征用过程中，由于法律与制度的滞后及缺陷，造成土地征用过程中常出现违法乱纪行为，出现征地范围过大、缺乏公告与登记程序、征地补偿标准过低等问题，严重损害农民利益。因此，加快农村集体土地管理制度的改革，完善农村集体土地征用立法工作，可适应现代社会主义市场经济发展，对促进和谐社会及新农村建设具有重要意义。
1、落实土地所有权的平等
我国宪法中明确规定，以我国实际国情为出发点，推行农村土地公有制。也就是分为土地国有制与农村集体制两种方式。但是当前的法律与政策来看，对农村集体土地的利用存在不平等待遇。农村集体作为土地所有者，对土地的占用、处置及权益等方面，都不能真正实现国有土地所有者的地位，无法与国家土地的占用、处置、权益等享受相同权力。因此，在遵循市场经济“公平、公正、公开”原则上，改革当前对农村土地所有权不公平的条款，确保农村土地所有权的完整性，这也是实现农村集体土地经济效益的重要保障。
2、提高土地的利用效率
随着我国农业战略的不断调整及城市化进程的加快，在农村建设过程中，一些土地逐渐用于非农业建设中。但是我国土地肩负着全国约13亿人口的粮食安全问题，对我国整体发展具有重要意义。将农业用地转为非农业用途，必将造成可用土地的大面积减少，甚至造成生态失衡、水土资源破坏；因此，加快农村集体土地管理制度改革，必将促进土地与人口增长、环境资源之间的关系，严格控制用于农业的土地转变成非农业用途，提高农村土地的应用效益与生态效益。
3、合理控制征地范围
目前，我国现有的法律法规中，没有对经营性用地、公益性用地等进行明确划分。因此，农村集体土地管理制度的改革，必须合理划分公益用地范围。对于国家投资建设的水利、交通、能源等公共设施、社会福利事业、环境卫生设施等，可以依法征收；城市规划区域内的土地，作为城市发展的重要载体，也可以适当征收；但是对于城区规划之外的土地，则应明确用地性质，不得随意征收。
4、建立健全集体土地所有权相关制度
一直以来，所有制问题制约了我国土地的全面发展。现有的物权制度在农村集体土地管理制度中的应用远远不够。制定农村集体土地管理制度，根本目标在于发挥土地应有的效益，确保应用最大化。而一切改革手段与改革目标都在于不断提高土地的利用价值与应用过程。这就需要通制度与法律来提供保障，发挥宏观调控作用。在我国，土地所有者的利益与土地使用者的利益基本一致，都是为了促进土地利用效率，发挥土地应用价值，而土地价值能否全面发挥，取决于土地资源的优化配置，同时又建立在土地权利是否健全、流转是否合理基础上。在我国，不存在土地所有权流转问题，而承担土地资源的客体主要是土地的使用权。因此建立以土地使用权为核心的土地管理制度，将成为我国农村集体土地管理的发展方向。
5、完善农村集体土地的配套设施
以我国实际国情为出发点，农村集体土地管理制度的改革是一项系统性工程，需要诸多配套设施的保障，才能顺利实现。其一，建设新型农村集体土地治理体制，例如在我国一些农村地区，已经形成了以村民议事为主的决策机构，将村委会升级为公共事业服务单位，农村集体经济则以自主经营形式发展；其二，完善耕地保护制度，提高土地规划、管理效益，采取分级保护耕地方式，设立保护基金，发挥耕地保护补偿手段；其三，设置农村产权交易平台，如在农村地区成立土地流转管理中心、教育平台等；其四，加快农村金融体系建设，改革金融制度，为实现农村土地资本化提供保障；其五，完善农村土地担保体系，降低农村土地产权交易风险；其六，完善相关产权法律、法规建设，为农村集体土地管理制度改革提供保障。
6、规范征地制度与程序
通过完善农村集体土地的征地制度、规范征地程序，提出恰当的征地补偿标准。加快创新手段，提出“农用地基准地价”的综合作价方法，完善征地的补偿标准，改善“同地不同价”现象。所有的用地单位或者个人不得以私自利益，与征地单位或者个人商量补偿价格，避免出现私下交易，造成土地市场混乱。另外，通过预存征地补偿款的方式，完善征地的补偿争议，减少矛盾纠纷，确保各项补偿款及时落实到位。在征地过程中，应确保农民利益，提高农民参与权、知情权，同时保留申诉权，完善听政报告制度，实行两公告、一登记，确保农村发展目标的顺利实现。
7、妥善安置渠道
通过渠道的妥善安置，为征地的农民解决后顾之忧，确保生计。国家应考虑到农民生产生活的实际情况，以多元化渠道安排农民的就业及创业。提高对农民的就业技能培训，实现劳动力优质转移；对于自主创业的农民，国家应该在场地、税收及贷款等方面给予支持和优惠，从长远生计为农民加强考虑。另外，本着农民自愿的原则，安置补助费用可以直接存到社保部门，为被征地农民提供个人社会保险账户，并购买医疗保险、养老保险、失业保险，保障农民今后的生活。
8、发挥舆论引导作用
农村集体土地管理制度的改革，牵扯到社会利益的再分配，同时关系到来自各方面的利益关系，必将产生矛盾与冲突。这就需要国家以社会利益为出发点，敢于创新、敢于尝试，就像提出“土地有偿使用”一样，以国家绝对的政治领导地位，广泛开展舆论宣传，在社会各阶层、各单位、各部门形成全新意识，为制度改革提供思想武器，营造良好的社会支持氛围。
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