农村土地流转机制篇1
【关键词】农村土地流转现状问题对策
1.农村土地流转的现状
伊通满族自治县位于吉林省中部,是吉林省粮食主产区。现有15个乡镇,37万农业人口,18万个农村劳动力。拥有耕地面积97749公顷,其中家庭承包地94956公顷,预留地3329公顷。伊通县在1997年末至1998年初完成了农村土地第二轮承包工作,签订延包合同99175份。到2009年初,全县共实现土地流转面积8328公顷,流转户数10531户。
伊通满足自治县土地流转呈现如下特点:
1.1流转总量少流转户数占全县总户数的1/10,流转面积仅占全县耕地总面积的8.5%。
1.2流转方式以转包为主在全部土地流转中,转包方式流转的7234户、6803公顷,分别占流转总量的69%和82%;出租方式流转的1871户、1052公顷,占流转总量的17.8%和13%;互换方式流转的49户、52公顷,占流转总量的0.5%和0.5%;转让方式流转的293户、207公顷,占流转总量的2.7%和2.5%;其他方式流转的1084户、214公顷,占流转总量的10%和2%。
1.3流转期限以短期为主流转期限为1年的2763户、2346公顷,占流转总量的26%和28%;流转期限为2～5年的5869户、4785公顷,占流转总量的56%和57%;流转期限为6～10年的661户、569公顷,占流转总量的6%和7%;流转期限为10年以上的1238户、628公顷,占流转总量的12%和8%。
1.4流转数量逐年增加据统计,《中华人民共和国农村土地承包法》颁布实施以来全县土地流转数量是2003年1050户、1204公顷;2004年1600户、2512公顷;2005年4975户、2970公顷;2006年4480户、3881公顷;2007年4791户、4050公顷;2008年10531户、8328公顷。2008年流转户数是2003年的10倍,流转面积是2003年的6.9倍。
2.农村土地流转存在的问题
2.1市场服务体系不健全表现为没有土地流转服务机构、供求信息不畅。土地流转基本处于自发状态,流转的对象基本为农户之间或亲戚、朋友。
2.2农户土地流转意愿薄弱由于经济发展和收入来源的限制,农民对土地的依赖程度较高,在目前仍然缺乏有效生存保障的前提下,农民难以舍弃土地,不愿将土地流转出去;近年来,中央粮食直补等惠农政策的实施和粮食市场价格的上涨,很大程序上提高了经营土地的收益,土地更显珍贵;由于科技的进步和农业社会化服务的发展,经营土地的劳动时间大大减少,农户更容易实现对土地的家庭经营。
2.3缺少流转主体目前全县农业产业化龙头企业、农民专业合作社及农业大户数量少、实力弱,对土地流转的牵动作用小,极大地限制了土地流转进程。
2.4劳动力转移困难项目经济少、二三产业不发达和农村劳动力就业门路窄、不稳定等因素,使农村劳动力难以从农业生产中大量转移出去,客观上限制了土地的流转。
2.5流转程序不规范近几年全县土地流转的形式主要是户间协商,土地流转的随意性较大。突出表现为流转合同内容不全面、手续不完备、没有通过村组同意或备案,甚至只有口头协议。从而使得土地流转纠纷的不断增加。
3.做好土地流转工作的对策
伴随农业产业化、规模化、专业化、区域化生产的推进,实现土地较大规模集中是未来现代农业发展的必然趋势和要求。综合分析全县土地流转现状、特点及存在的问题,政府部门和村委会应从以下几方面做好土地流转工作。
3.1做好土地流转的宣传和引导在目前总体推进条件尚不成熟的情况下,全县的土地流转应采取渐进式的发展思路。当前最重要的是做好宣传和引导,让农民了解与土地流转和农民权益保护的相关法律法规及政策规定,促进农民由传统思想向现代思想转变,积极参与到土地流转中来。
3.2建立服务中心和信息库以县、乡农经部门为依托建立农村土地承包经营权流转服务中心和信息库,为农民提供流转市场信息、咨询、预测和评估等各项服务,建立健全土地承包经营流转市场,促进农村土地流转和规模经营的快速发展。
3.3积极为土地流转创造条件尽可能的为农民提供进城务工定居服务;大力发展二、三产业,提高农村劳动力转移率和就业稳定性;教育农民,努力把传统农民改造成现代农民,为土地流转实行规模经营创造充分必备的条件。
农村土地流转机制篇2
关键词农村；土地流转；优化配置；承包经营权
中图分类号F321文献标识码a文章编号1674-6708（2011）44-0074-02
随着我国经济的转型，农村经济传统的生产模式已经不能适应时代的发展需要，长期以来我国农业一直走着传统分散式的家庭联产承包经营模式，这种模式在一定时期内促进了农业的进步，近年来我国农业生产力的显著提高使得传统模式严重限制了我国农业经济的进一步发展，优化农业资源配置，走新型农业发展成为一种必然的选择。土地是农业资源中最重要的要素，实现土地资源的优化配置，建立健全科学的土地流转机制事关农业及农村经济的大局，以下谨就农村土地流转机制的构建问题作以简要阐述。
1土地流转的目标
从农业发展的规律来看，农业规模与农业生产的机械化水平有关，机械化水平越高，农业的规模就越大，我国近十几年的发展历程可以看出，传统型的农村经济受机械化水平低的影响，长期以来都是分散的家庭式经营，这种模式随着我国农业机械化水平的提高逐渐阻碍了农村经济的进一步发展。农村改革的一个突破点就是建立土地流转制度，实现农业的集约化生产，这样有利于进一步解放农业的生产力。结合目前我国农业发展的现状，农村土地流转的主要目标就是提高土地资源的配置效率，扩大农业的经营生产规模,走适度规模经营之路。实践中可以将这一目标分为两个步骤来实现，一是建立一定的土地流转机制，将分散的土地集中起来，二是逐步扩大单位土地经营面积。
实现上一目标，通过建立科学合理的土地流转制度，可以有效的向集约化经营模式迈进。目前我国实现这一目标主要有以下有利条件。
1）制度方面，由于我国实行家庭联产承包责任制，农村承包经营户对土地有一定的产权，这是实施土地流转的制度基础；
2）第二产业的进步，城市化进程的加快，这些都为因土地流转产生的农村剩余劳动力提供了广阔的空间；
3）新型农民的出现及农村市场体制的建立为土地流转提供了客观条件。
2土地流转的原则
2.1市场与宏观调控相结合
土地流转机制是在我国市场经济的背景下建立起来的，同时市场经济也是其主要推动者，在一定情况下，市场机制与土地流转机制是相协调的，但单纯的市场经济体制又具有一定的局限性，在土地流转当中又会暴露出种种的弊端，因此，加强国家的宏观调控是十分必要的。一方面市场机制具有一定的局限性，另一方面，农户在市场机制所出现的土地流转现状与原先预定的目标有明显的不一致性。为了弥补市场机制在土地流转过程中出现的不足，政府要加强监督和引导。
2.2互利自愿
在土地流转过程中主要依靠市场机制来调节，实现土地资源的最优化配置，但在实际的执行过程中，不能完全的靠市场来调节，需要政府加强宏观调控，同时政府的宏观调控要注意方式方法。在流转的过程中，要充分尊重农民的意见和建议，因势利导，不能采取行政强硬手段，更不能损害农民的切身利益,从而挫伤其建设社会主义的积极性，具体可从以下方面着手。
1）建立健全相应的规范制度，土地流转要有相应的法律法规予以保证，土地流转机制一切要素都要给予法律化的明晰，减少人为因素对土地流转的干扰；
2）要根据不同地区的地理环境条件，制定出不同的流转制度和政策，注重流转方式的多样性,因地制宜；
3）明确土地流转的市场性，即土地流转机制要建立在土地有偿使用制度基础之上；
4）打破土地相对闭塞空间的限制，最大限度的进行土地的流转与集中。
2.3因地制宜原则
我国幅员辽阔，南北温差大，东西跨越长，各地有各地的自然条件，人文地理表现出极大的差异性，农业的生产力水平、自然因素与社会经济条件呈现出强烈的地域差异性,农村生产力水平也参差不齐，加之人地比例关系、区域经济基础、非农产业发展水平、农民思想观念都表现出极大的差异性，因此各地在制定土地政策时要充分考虑各地的实际情况，区别对待，因地制宜,充分发挥土地资源的潜能。
3完善土地流转制度的措施
3.1明晰产权
明晰产权这是市场经济体制下实现交易的基本前提，只有财产分属于不同的所有者才会有交易的可能。土地流转亦是如此，因此农村土地所有权主体的准确定位是土地流转机制建立的根本前提。在市场经济体制下，只有所有者才是自我利益的最大关注着，他人对不属于自身的事物相对持冷漠的态度。财产所有权主体的模糊，必然会阻碍土地流转机制的建立。
3.2完善法律法规
受立法滞后的影响，我国现行的法律制度好多都已经不能适应形势发展的需要，实践来看我国目前的现行法律对土地承包经营权主体限制仍较为严格，这在一定程度上限制了土地的流转。我国每个省的状况和土地量差异性很大，但从整体上来讲对集体经济组织外的组织和个人都有一定的限制。
3.3构建科学的土地流转制度体系
建立科学的土地流转制度是关键，如《物权法》和《农村土地承包法》就规定,以家庭承包的方式取得的土地承包经营权不能以抵押方式流转。这是对农民身份的歧视,也是对平等原则的违反。不管土地承包经营权是以哪种形式取得,都可以出租、转包、互换、入股、抵押的方式流转。
4结论
综上所述，土地是不可再生资源，合理利用好每一寸土地是造福子孙的千秋大业。建立土地流转机制可以进一步提高土地利用率，优化土地资源的配置，促进农村经济的快速发展。在构建土地流转制度的实践中，除文中论述到的措施之外，还有其它一些问题亟待不断的去进一步去探讨解决。
参考文献
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农村土地流转机制篇3
关键词:农村;土地流转;经济发展
中图分类号:S-9文献标识码:a文章编号:1674-0432(2010)-07-0016-2
0前言
土地流转是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权(使用权)转让给其他农户或经济组织,即保留承包权,转让使用权的的一种经营方式。农村土地流转是我国农业和农村发展到一定阶段的产物,是在现行家庭联产承包责任制基础上推行的一种行之有效的农村土地制度改进,对于维护农民的权益,促进农业和农村经济的发展,维护农村社会的稳定,促进农村经济发展,具有重大的现实意义和深远的历史意义。本文就目前贵州省息烽县土地流转情况,对如何加快推进农村土地流转(以下简称土地流转)进行深入剖析。
1息烽县土地现状
息烽县全县1036.5km2(耕地总面积23.4万亩,其中田7.5万亩,土15.9万亩),辖4镇6乡(其中1个苗族乡)161个村9个居委会。全县人口26.3万人,其中农业人口21.58万人,占总人口的88%。从第二轮土地延包工作后至今,农户承包耕面积20.7万亩,家庭承包农户5.28万户,承包合同5.28万份。2008年土地流转面积1.88万亩,其中转包面积0.41万亩,出租面积1.13万亩,托管面积0.02万亩,互换面积0.08万亩,转让面积0.22万亩,其他方式流转面积0.02万亩。有家庭承包流转合同220份,实行规模经营的耕地面积0.7万亩。
2息烽县土地流转的形式
2.1转包
承包户将部分或全部承包土地的使用权转给其他农户,保留承包权,原承包方和发包方的权利义务关系不变。一般采取这种流转土地形式的多为外出务工无力耕种而又不让土地撂荒土地的农户。这种土地流转的期限一般不确定,大部分是口头协议,转包部分以货币或粮食进行补助。
2.2转让或赠予
承包户将土地承包权、使用权以书面协议转让给他人耕种,终止了与村集体经济组织的承包合同关系,受让人仅对土地享有使用权。转让包括两种方式:一种是转让承包权,一种是只转让经营权。此类土地流转大部分以书面协议为主。
2.3出租
村集体通过与农户协商或农户与农户、农户与单位,将农户承包土地租赁给单位和个人用于开发性生产,一定发租金,此类土地流转大部分以书面协议为主。
2.4互换
农户与农户之间,为了方便耕种和防止牲畜践踏,便于管理,在不改变原有承包关系的情况下农户自愿调整。另一种是将自己土壤肥力较差、而面积较宽的承包地去换土壤肥力较好的,交通便利的承包地进行耕种,互换后将长期耕种,此类土地流转大部分以口头协议为主。
2.5连片流转
集体经济组织或承包农户,将土地使用权出租给村组以外的第三方从事农业开发,并与之签订相应的土地出租协议,由承包户向农户或集体支付租金,主要从事大规模的种养殖。此类土地流转大部分以书面协议为主。
2.6返租倒包
个人或者其他组织将农户的大面积土地进行租赁,然后又返包给农民进行种植,农民在种植过程中不承担风险,还可以得到劳动报酬。此类土地流转大部分以书面协议为主。
3土地流转的原因
农村女儿的出嫁,劳动力减少,造成现有劳动力无法满足土地耕种的需要,从而长期租给人多地少的农户进行耕种,每年收取部分租金;然而土地承包已经不能满足农民增收致富的需要,造成农村劳动力大量转移,有田无人种与有人无田种两种情况同时并存,部分承包者外出务工或进城经商,不能经营土地,将土地托付给亲朋好友看管、耕种,不收取任何费用;种田效益不高,不想经营土地,将自己承包的耕地出租或转包给他人,从中收取一定的费用;农户为了生产方便耕种和防止牲畜践踏,便于管理,在不改变原有承包关系的情况下农户自愿调整承包地进行耕种;由于移民搬迁,将有偿的转让土地给移民搬迁户进行耕种;举家外出经商,在外购置了新房,将土地一次性转让给他人经营。
4土地流转的意义
4.1有效地避免了土地荒芜
通过土地流转使土地耕作率大大提高,促进了土地的利用率,一定程度上稳定了粮食生产面积,同时解决了人少地多农户无劳动力耕作和人多地少无耕作地的双面矛盾问题,使之各得其所,又解决了地少人多农户的吃饭问题。
4.2促进了农村土地的结构调整
土地流转优化了土地资源的配置,促进了现代农业的发展,形成了区域特色农业,使土地布局合理,规模经营,从而使得农业结构得到进一步优化,农业产业化水平得到进一步提高,让土地真正的“活”起来。
4.3促进了产业结构调整,增加了农民的收入
通过返租倒包的流转形式有效的解决了农民的就业问题,同时提升农业素质,增加了农民收入,让农民学到了技术,获得了劳动报酬和土地租金,转嫁了土地耕作过程中的市场和自然风险,形成了规模化种养,促进土地向大户集中,规范管理的同时让农户稳定获取土地出让金收入,更能从企业务工中获取劳务收入,双方各其所得。
4.4土地流有效的解决了劳动力转移,推进了工业化、城镇化的进程
目前许多农民增收途径已经不单纯的依赖土地收入,都将土地以各种方式进行流转,有一技之长的农民都外出务工和经商。
4.5增强了农业可持续发展的后劲
土地流转过程中涌现了一批大中型农业龙头企业,提高了农业组织化程度,企业自带技术、信息、人才投资土地综合开发,修道路、兴水利、建科研基地、商品生产基地、加工基地。如我县的味美公司、美满公司的驻入,完善了我县农村的基础设施。
5土地流转存在的问题
5.1土地流转不规范,容易产生合同纠纷,影响农村稳定
突出表现为农村土地流转以口头合同为主,即使签订,条文的语意表达存在问题,流转面积多数不实,土地流转后,容易引发土地纠纷,农业承包合同管理机关或人民法院也难以辩别合同双方的真实意图,给农民带来损失。
5.2没有建立土地流转机制、服务不到位
经营部门没有成立专门的机构从事土地流转工作,土地流转工作的管理与服务基本跟不上。土地流转尚处于自发阶段,以农户自由流转为主,做法各异,流转对象与范围小,流转形式比较单一。
5.3农民思想观念陈旧,把土地作为最基本的生活保障,制约了农村土地的流转
尽管许多农户举家外出或外出务工缺乏劳动力而没有办法经营承包地,但是由于恋土情结、小农经济等意识较严重,宁肯粗放经营,也不愿将土地流转出去,认为把土地留住就是保留了最基本的生活保障。
5.4领导干部对农村的土地流转工作重视不够,积极性不高
部分领导干部没有把土地流转工作作为促进农业产业结构调整和农民增收致富的措施来抓,当发生土地流转时,让农户自行流转,没有正确的引导,让农户和业主自由协商,不加强管理,对之采取听之任之的态度,严重阻碍了土地的合理流转。
6加快建立和完善农地流转体系的建议
必须按照中共中央文件的要求,从健全完善社会主义市场经济体制高度,做好土地流转方面相关工作,针对息烽县的土地流转情况,结合实际,对土地流转提出如下建议。
6.1要提高认识,掌握工作主动权
要按照三个代表和科学发展观统揽全局的要求,加强党的农村政策的学习和宣传教育,正确引导和规范农村土地流转工作,确保农村土地的合理使用,为土地流转提供法律政策服务,维护农民长远利益。
6.2建立和完善机制,规范农村土地流转
要加大土地流转政策的宣传力度,切实做好土地流转示范工作;加强软硬环境建设,对运用土地流转进行优势产业和新兴产业立项开发的,给予资金、技术等方面的倾斜;加强信息服务、科技服务,为农民、土地承包户提供准确的市场信息和科技信息;使土地流转走上法制化、规范化道路。
6.3加强对农村土地流转合同的规范管理,加大宣传力度,切实解决好土地流转契约不规范的问题
一方面要加强对契约的规范管理,进一步明确承租双方的责、权、利,引导流转双方遵守合同协议,积极做好法律咨询和法律服务;另一方面,要切实加大法律法规的宣传力度,增强农民的法律意识,规范双方的履约行为。
6.4加强政府引导,着力政策推进
以政策服务为中心,营造流转氛围;综合规划,选好发展项目;强化组织协调,明确部门分工,专门机构管理,一条龙服务。充分调动村社基层组织积极性,广泛听取群众意见,依法完善前期流转中的遗留问题,积极组织竞争流转。
6.5构筑流转载体,催生市场体系
培育承接业主,总结表彰一批示范典型企业,招商引资一批内外资业主;建立一批流转中介组织,形成纵横联合、政策配套、信息共享、服务高效的配套体系;建立市场规则,维护公开、公平、公正的竞争秩序,防止下流转指标、用行政手段搞拉郎配等现象发生。
6.6加强土地基础设施建设,提升土地价值
加强农业综合开发,大力改造中低产田土,配套完善水利排灌设施,建设稳产高产农田;以生态建设为中心,治理水土流失,防治污染;加强以道路、电信、电网、供水等为主体的生产生活设施建设,增强综合开发利用能力。
6.7大力发展非农产业,促进农村人口和劳动力转移
着眼农产品多层次增值,吸收大量农村人口转移到产前、产后或二三产业稳定就业;积极发展乡镇企业,吸引一批名牌企业和对口支持企业及项目落户息烽县;加快小城镇建设,扩大规模,完善功能,吸引农村人口和劳动力安居乐业;开发旅游资源,发展配套观光休闲服务产业;加强与发达地区及企业联系,积极向国内外市场发展劳务输出。
6.8坚持市场导向,多种渠道流转
从实际出发,承让双方选择最合适的渠道和形式,实现优势互补,经济双赢。共同承担可持续发展的责任。
6.9健全机构,强化职能
农村土地流转机制篇4
关键词：农村土地使用权；土地流转；流转机制
中图分类号：F302.2文献标识码：a文章编号：1009-9107（2015）02-0008-07
引言
改革开放以来，中国经济快速发展，城乡居民收入水平和生活质量不断提高。然而，城乡二元结构的存在，制约了农村发展，拉大了城乡发展的差距，严重影响城乡一体化发展。究其原因有两大方面，一是限制性的户籍制度，二是不科学的农村土地使用权流转制度。2013年11月12日中共中央在十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》），明确提出：“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”同时，确立通过户籍和农村土地流转的改革实现城乡一体化的对策。2014年7月30日国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）规定“建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生、计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。”这标志造成城乡二元差异的身份因素——农业与非农户籍制度即将被取消，其中还要求建立与户籍制度相适应的土地制度，这对农村土地使用权流转的改革具有重要意义。农村土地使用权的流转属于农村土地产权制度的一部分。因而土地的产权安排不仅影响土地自身的处置，还影响附着在土地上的其他资源的配置。故接下来的任务便是按照《决定》的精神加快推进农村土地使用权流转制度的改革，尽快解决城乡二元土地使用权流转的平等性问题，进一步缩小城乡二元差距，实现全民共同富裕。然而，农村土地使用权流转千头万绪，需在法律上进行认真检视，以继往开来的态度认识现状，并就存在的问题寻求解决的路径。
一、农村土地使用权流转的法律规定
（一）宪法
我国宪法第十条规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”宪法明确禁止土地所有权转让，其中包括农村土地的所有权；但同时又为农村土地使用权的转让提供了依据。
（二）物权法
《物权法》第一百二十八条、一百三十三条对家庭拥有的土地承包经营权和其他方式取得的四荒地上的土地承包经营权的流转规定：前者可以采用转让、互换、转包等形式，后者可以以转让、抵押、入股及其他形式转让。在农村集体土地建设使用权流转方面，《物权法》除了第一百八十三条规定：“乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。”第一百八十四条规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但法律规定可以抵押的除外”，表明宅基地、自留地等农村集体土地除法律规定之外，不允许通过抵押流转，至于买卖方面，则是转引其他法律规定。地役权由于不能单独流转，须依赖主权利流转，此在《物权法》中亦有明确规定。
（三）土地管理法
《土地管理法》中第二条规定了土地使用权可以依法转让，但仅是特殊情况下允许。该法第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地”“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的不予批准。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”该条明确规定了农村集体建设用地使用权流转的情形，以此来看农村集体建设用地使用权的抵押入股受到了限制。
（四）农村土地承包法
《农村土地承包法》在第二章第五节中对家庭承包形式的土地承包经营权进行了规定，明确了转让、互换、出租和转包等其他方式，允许农户以土地承包经营权入股的形式从事合作社经营，并就条件和程序做出了规定。该法第四十九条规定了其他方式所获得农村土地承包经营权的流转方式，包括转让、出租、抵押和入股等其他方式，较家庭形式更为宽松。
（五）其他有关规定
《担保法》第三十四条、三十六条和三十七条明确了农村集体土地使用权除荒地经发包方同意进行抵押外以及乡（镇）企业集体建设用地上的建筑物一并抵押外，一律不准抵押。涉及到草原、森林等特殊资源，其相对应的专门法律也作出了规定。由于农村土地使用权流转事关国家农村集体土地管理、农民集体和农民的切身利益，具有复杂性，因而国务院及其下属部门就农村土地使用权流转出台了一些文件及规章予以规范，其中有一些具有重要意义。国务院办公厅于1999年了《关于加强土地转让管理严禁炒卖的通知》，强调农村集体土地使用权除非在“破产、兼并等致使土地使用权必须转移的，应当严格依法办理审批手续”时方可用于非农业建设转让，同时禁止向城市居民出售住宅。2004年国务院《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定：“禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”2004年国土资源部《关于加强农村住房用地管理意见》规定：“严格禁止城市居民购买农村住房用地，并且建设在这种土地之上的房屋不予颁发土地使用权证书。”2009年国土资源部《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》提出：“除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划，依法取得并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让转让等多种方式有偿使用和流转，以后，根据各地集体建设用地出让转让等流转实践，总结经验，再推进其他符合条件的集体经营性建设用地进入市场。”地方上有关农村土地流转规定具有典型意义的是《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（2005年）、《河北省集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》（2008年）。
二、农村土地使用权流转存在的问题
农村土地使用权流转牵扯多方面的利益，管理上也为多头。由于立法滞后、不科学，规章及规范僭越法律的情况时有发生。再者，三级农村土地中的集体所有权，造成流转主体不明确，监管上存在漏洞，流转程序和管理不科学，流转秩序混乱，使农民的利益遭受重大的损失。
（一）制度上的冲突
《物权法》和《担保法》规定农村集体建设用地使用权不得单独抵押，对采取其他方式进行流转的则在《土地管理法》中规定，而《土地管理法》第六十三条的规定允许符合土地利用总规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生移转。2009年国土资源部出台的《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》，规定符合规划并确权的农村集体经营性建设用地使用权可以采取出让等多种方式流转，并在积累经验的基础上还要继续推进农村集体经营性建设用地的使用权流转范围。为了防止法条理解错误，笔者专门查阅了全国人大对《土地管理法》第六十三条的法条释义，虽然该释义是对1998年颁布的《土地管理法》的释义，但是1998年的立法与2004年修改后的立法在六十三条的规定上并无不同，故还可适用。在查阅过程中笔者发现，释义较法条的字面意思更为严格，对于破产、兼并导致的集体建设用地使用权的要求是“必须是依法取得的建设用地使用权，并随厂房等一同转移的，如果是农用地，或土地上没有房屋等设施的将不得转让”。
部委之间规定也存在冲突，1999年国务院办公厅出台的《关于加强土地转让管理严禁炒卖的通知》与国土资源部文件规定上是冲突的，即在国土资源部的规定生效的情况下，笔者通过查询国务院法制办公室的网站发现1999年的文件仍是有效。
地方的试点规定与法律之间的冲突也很多，典型的如：2005年《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》中就允许农村土地建设用地使用权的转让，甚至是单独转让，完全打破了《土地管理法》的限制性规定。
这些情况，一方面反映出农村土地使用权流转的迫切需要；另一方面也反映出对于农村土地使用权流转法律规定的混乱。尽管与法律冲突的规定可能更符合现实，但是对法律的僭越必然引起实践矛盾和不确定性。
（二）农村土地使用权的母权主体不明确
除了国家所有归集体使用的土地外，其他的农村土地为各个农民集体所有。这些集体经济组织便是农村土地使用权的母权主体（所有权主体）。根据《土地管理法》规定，现存的农民集体土地所有权的主体可以分为乡（镇）集体经济组织、村集体经济组织和村民小组三级所有。这种三级所有是过去人民公社化时期的人民公社、生产队和生产小队的翻版。不同的利益相关者具有不同的利益偏好，而且不同利益偏好之间往往又是相互制约甚至是冲突的，因而必然构成相互交织的极其复杂的多元利益关系。所有权主体范围上的三级所有，造成权利主体的模糊，管理上混乱、矛盾，严重影响农村集体土地使用权的设立与后续的流转，引发农民土地利益分配中的冲突，是一个亟待解决的问题。
（三）农村土地使用权的流转限制不合理
《土地管理法》《农村土地承包法》明确规定了农村土地使用权的流转限制，但这些限制性规定，并没有得到充分执行。由于欠缺合理的流转模式及登记制度的引导，引发农村土地使用权流转过程中的混乱。
1.农村土地承包经营权的设立、流转存在问题。其一，依照《农村土地承包法》规定农村土地承包经营权的流转，不以实质登记为要件，登记在流转中仅为对抗要件。由于缺乏实质主义的登记制度，造成农民忽略登记，在流转中因未登记而难以对抗第三人。其二，农村土地性质认定欠缺合理的标准，在现实中，一些本属于家庭承包范畴的农用地，被认定为四荒地，从而直接通过设立土地承包经营权将农村土地使用权流转给集体以外的主体，加之集体表决程序流于形式，导致农村土地使用资源不当流失。其三，有些地区村集体为了牟利，将集体的农用土地以出租的形式供集体外的主体使用，以规避有关农村土地使用权的法律规定，但其约定租赁的时间往往超过20年，违反了合同法的有关租赁期限的规定。其四，大多数土地承包经营权的流转都是农民私下进行的，根本不向发包方备案或申请，作为农村土地的所有者的村集体，在土地承包经营权流转中的知情权和监督权根本未发挥作用。其五，目前农村干部对此缺乏应有的重视，缺乏对农业发展中适度规模经营的认识，将土地流转看成农户个体的问题，其利益关系只限于农户和业主之间，缺乏统筹管理，对之采取听之任之的态度。
2.宅基地使用权流转混乱。根据相关规定，宅基地及宅基地上的房屋不允许转让给集体外人员，但现实中存在大量集体外的人员，特别是城镇居民，到农村置地建房或者购买住房。比如有些地区，流转发生的地域主要出现在城乡结合部，尤其是在大城市的城乡结合部，为了搭上房价上涨的顺风车，未经合法程序，将一些地块集中起来，兴建小别墅，然后卖给城镇居民。由于没有土地使用权，这些房屋成为小产权房，其中也不乏违章建筑，随时面临被拆除的危险。再者，一些农民基于利益目的，以流转不合法提诉，主张买卖合同无效，要求返还宅基地及其上的房屋，造成一些购买者房财两失，增添了许多社会矛盾。
3.农村建设用地使用权流转乱象横生。法律对农村集体建设用地使用权流转的规制十分严格，但由于城市经济快速发展，国有建设用地使用权指标紧俏，很多人将手伸向了农村集体建设用地。由于法律规制过苛，农村集体建设用地使用权基本上处于一种黑市交易的状态。黑市状态下的农村集体建设用地使用权的流转，缺乏合理的流转程序和规则，甚至还存在占用耕地的情况。很多农村建设用地的流转是违法的，不可能被登记或者承认，故出现巨大的交易风险和社会纠纷。
（四）农村土地使用权的价值实现受到限制
农村土地使用权的使用目的和流转的限制，会造成两方面危害，一是可流转的土地使用权因目的限制，不能与国有土地平等流转，转让价格较低，导致收益远低于国有土地；二是为了解决城市发展用地需要与国有土地建设用地使用权指标有限的矛盾，政府采取征收的手段，将农村土地征收为国有，继而转化为国有土地上的建设用地使用权用于出让。土地征收本以公共利益为目的，但是现实中某些地方政府为了扩大政绩或者因为其他因素，对农村土地进行不合理征收。更有甚者，征地单位未经审批便对农村耕地进行征收，为了暴利进行非公益开发，且对失地农民的补偿标准偏低，使他们难以维持生计。
三、农村土地使用权流转制度重构
农村土地使用权流转制度的重构，要以农民利益与公共利益的统一为基础，做到统筹兼顾。
（一）建立完备的农村土地承包经营权流转机制
农村土地承包经营权是设立在农村土地上的用益物权，其中涉及农民集体所有土地和国家所有由农民集体使用的土地。后者有在国家土地使用权上设定农村土地承包经营权的情况，这可认为是对国家赋予农村土地使用权的转让，与基于农村土地所有权而设定的用益物权有所不同，但从非征收关系的角度看，并不影响农村土地承包经营权流转的制度设计。
1.拓展设立范围和方式。在发包方面，鉴于农村家庭承包土地能力有限，对于非四荒地的承包主体，应扩张到有能力承包经营的非本集体经济组织企业或个人，防止土地闲置。但鉴于农村土地承包经营权仍属于优先照顾本集体成员，故在扩大集体经济组织成员外主体承包经营权范围时，同等条件下优先发包给本集体经济组织内的农户。在程序上，类比四荒地的要求，对集体经济组织外主体设立土地承包经营权，要经过集体民主程序通过，报乡（镇）政府批准，采取招标、拍卖、公开协商的方式取得。至于农民集体经济组织设立农村土地承包经营权的方式也可以拓展，如出让、抵押、入股、信托等形式。
2.创新流转方式。在流转方面，除保留原有流转形式外，应对列举的流转形式进行拓宽，并规定在这些流转形式下行使农村土地承包经营权的内容。
第一，尽管农村土地承包经营权允许以转让、转包、出租方式流转，但为了避免农村土地承包经营权如此流转变相成为炒地皮，对农村土地承包经营权的流转后的使用年限要有明确的规定。具体设计，权利人取得农村土地承包经营权后，耕地在2年内、草地在3年内、林地在5年内不得转让，若确实有特殊需要转让，须经村集体经济组织审查认为属于特殊情形，经同意可以转让，经报备可以转包、转租，而再一次流转也要按照同样的期限和程序进行限制，其中转包和转租还要经最初的土地承包经营权人的同意。
第二，以农村土地承包经营权设定抵押，依照《物权法》有关抵押的规定进行，但也要考虑到抵押权行使时要保证流转后的农村土地承包经营权依然为农业用途。农村土地承包经营权与建设用地使用权不同在于农业用途，抵押时承包经营权土地上的一些作物也要一并抵押。按照现有法律规定，转包和转让不允许超出农村土地承包经营权设立时确定的使用年限，但这样对于侧重价值担保的抵押权就会产生很大的影响（农村承包地使用目的的限制性，变价有难度，从扩张使用价值来塑造价值），故立法中应允许对某些土地承包经营权设立抵押权，在法定条件下，可以由抵押权人要求抵押人顺延承包时间，笔者认为顺延承包时间累积不得超过5年，顺延的费用由抵押人承担，农民集体组织无正当理由下不得反对。允许土地承包经营权人就一定期限内的土地承包经营权作为成立抵押，比如土地承包经营权距到期还有25年，而合同期届满后还剩24年，那么可就其中的4年土地承包经营权为抵押，而后20年期限的农村土地承包经营权可以为继续抵押，以此增强融资功能。
第三，完善农村土地承包经营权入股形式流转。《决定》中提及农村土地承包经营权通过入股发展农业产业化经营。入股的形式，只要不违反承包合同约定或者法律规定，发包人不得反对。笔者认为，农村土地承包经营权以入股的形式进行流转，流转的对象要以从事农业建设的经济体为限。农村土地承包经营权入股后便成为经济体的财产，原承包主体丧失权利人地位，成为股东。故在农村土地承包经营权到期后应由经济体按照国家法律规定主张续包，续包时同等条件下具有优先权，但需要经过村集体民主程序通过和乡（镇）政府批准。
（二）建立城乡统一的建设用地市场
《决定》中提出农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市，形成统一的城乡建设用地市场。
1.完善农村集体经营性建设用地使用权的设立。农村集体经营型建设用地使用权的设立要明确农村集体经营型建设用地的用途，从《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的第八条第一款规定来看，农村集体经营性建设用地使用权主要用于工商企业，包括个体户，至于是否为本集体内的企业则不论，该办法第五条规定禁止这类经营型建设用地用于商品房和住宅建设。今后的立法可以借鉴此办法，允许对本集体外的企业或个人以工商业经营为目的而设立集体经营性建设用地使用权，但本集体经济组织内的经营企业或个人在同等条件下应有优先权。一般情况下，农民集体外的企业或个体户对于农村建设用地使用权的出让，应采取招标、拍卖、挂牌或者公开协商的方式在土地交易所进行交易。唯有涉及农民集体重大利益的情况下需要经过村集体民主程序通过，应符合规划要求，且要向上级行政管理部门申请、审批。农村集体经营性建设用地使用权的年限应设定最高年限，可以比照国有用地的年限规定。当该使用权届满，届满时的使用权人可以主张续期，在同等条件下享有优先权。
2.科学设计农村集体经营性建设用地的流转机制。农村集体经营型建设用地使用权的流转，要区分不同的形式，具体情况具体设计。
首先，以转让、出租和入股的方式流转集体经营建设用地使用权时，受让人、承租人或入股人需为从事工商业经营的主体。出让合同有特殊约定的，还要符合特殊约定。至于其他限制条件则依照出让时的法律规定来适用。至于流转是否要征得村民集体同意，笔者认为不需要其同意。毕竟该土地使用于非农业经营，且对农民后续直接利益影响不大，无需管制过严。
其次，以抵押或者信托的方式流转集体建设用地使用权，抵押权人和受托人无须为特殊主体要求，但是抵押权实现时受让人及受托人进行投资的，应该符合经营性建设用地的主体要求及行业要求，其他条件则类比转让的规定。在抵押权的设定上，集体经营性建设用地使用权，应作保值延期的规定，其原因是，工商业用地紧俏，抵押时土地上之建筑物亦一并为抵押，价值时间磨损不严重。即便是单独转让的使用权，也因不以农业建设为限制，以及续期优先权的保障，虽有主体工商业主体营业限制，但市场较广，价值影响甚微，无需刻意做出激励。
最后，农村集体经营性建设用地使用权可以单独流转，毋须以其上有建筑物为构筑物一并流转的必要，但已有建筑物的须一并转让，避免房地一体转让原则破坏，造成法律关系复杂化。同时对流转方式上要留有兜底余地，授权下位法，以备将来之需，至于其他方面的一些规定可以准用国有建设用地的相关规定来参照立法。
（三）谨慎推行宅基地上房屋财产权的流转
农村房屋产权流动的理论逻辑，在本质上是农村土地产权制度改革转型时期农村房地物权制的安排。在诸多农村土地使用权的设定上，宅基地使用权是最具有福利性的权利，由于宅基地使用权的设立目的在于保障农民集体成员的居住权利，故认为在宅基地的取得上依然要实行“一户一宗宅基地”“宅基地不得单独转让”“宅基地房屋转让、出租，不得再申请房宅基地”“非本集体成员不得申请宅基地”。此并非是要完全限制宅基地上房屋的流转，只是为宅基地上房屋的流转确定一个范围。首先，允许转让宅基地上的房屋所有权给本集体之外的主体，但仅限于五种情形：第一种情形是因合法原因获得两宗以上的宅基地；第二种情形是该农户在其他集体或者城镇有自己的住房；第三种情形农户失去集体成员身份；第四种情形是宅基上的房屋设定抵押而抵押权实现；第五种情形是非本集体成员受让宅基地上房屋后再次转让。同时要确保同等条件下，本集体无宅基地或者宅基地面积未达到法定限定面积的集体成员有优先购买权。其次，本集体以外的主体通过转让获得宅基地上房屋的所有权后，由法律规定宅基地的使用期限，使用期限的起算点自受让人从本集体成员受让房屋所有权之日起算。如果在使用期间届满前其获得集体成员资格或又转让给本集体符合要求的成员，则允许该使用期限在届满时不适用。宅基地使用权届满前或者房屋毁损，宅基地使用权回归到集体，至于宅基地上的房屋仍在的，集体可以通过折价补偿来解决。再次，允许在宅基地的房屋上设定抵押权，但抵押权实现时，适用转让宅基地上房屋的规定。最后，宅基地上的房屋可以出租方式流转，且条件不受转让方面的限制，仅以一般限制作为条件，但假租赁之名，行转让宅基地房屋之实，一经认定，本集体可以向法院起诉，确认性质。
（四）建立统一的农村土地使用权的登记制度
如果农村土地使用权流转的限制执行放宽，农村土地使用权的流转的安全就会成为一个亟待解决的问题。为了充分保障农村土地使用权流转的安全，应对农村土地使用权所有的流转过程都要到登记机关进行统一登记，并且由登记机关发给权利证书，确立登记的实质效力，不登记则农村土地使用权设立和流转并不能确认为使用权的变动。在登记技术上，最好将集体所有土地划分成块到登记机关备案，以此方便登记上的形式审查和使用权查询，也有利于保障农村土地使用权在流转中的安全。
（五）严格限制国家对农村土地征收，采取以用的新模式
《决定》中提出要缩小征地范围，严格征收程序，故在修改《土地管理法》时，应明确公共利益的标准和等级，有针对性地采取征收或者其他替代措施来代替征收，以保证农民的合法权益。
1.在涉及国家安全、重大国家利益和社会利益时，应允许国家对农村土地进行征收，但征收的程序一定要公开化，保证农民的知情权、参与权和协商权。征收的程序应变更为“申请征地—预公告—协商补偿安置—报批—审查批准—公告—实施补偿安置—供地”。
2.对一般性的公益，政府可以用征收方式获得农村土地所有权，但程序要相对严格。在上一段提到的征收程序之前，要形成明确的公益实施方案，并召开听证会，听取各方——特别是被征地农民的意见。在申请征地时需将听证会的意见形成书面材料一并提交，审批机关要进行严格的初级审批，方可进入预公告等后续程序。同时监督被征收的农村土地是否按照原定规划用于公益，如若未使用于公益目的，则有必要采取相应的措施。
3.对一些公共利益的模糊地带，比如不单纯为公共利益，其中还夹杂着商业利益、个人利益和政绩而需要使用农村土地的，则不允许通过征收获取农村集体土地的所有权。如果涉及政府参与使用的，可由政府采取租赁等形式来取得农村建设用地使用权。对于其中涉及的部分公共利益，则允许政府在土地交易所之外，通过协商的形式，与农民土地所有权代行主体订立农村土地使用权合同，并在登记机关办理登记，至于其他程序则按照农村集体经营性建设用地使用权的相关程序执行。需要注意的是，当涉及农用地使用则需要经过必要的审批手续，在涉及交易的土地上，之前如果已经设定了权利，可由政府与权利人协商，经同意后，通过给予适当补偿涤除土地上的权利。
4.对开始出于公益而征收的土地，而后未能用于公益性建设的情况，应设定特别程序，以保护农民的合法权益。在发现征收土地并按规定使用未用于公益目的，而挪作他用，原集体所有权人可以向土地使用权出让部门主张，就用于非公益使用时的收益扣除征收补偿、政府土地平整等费用后，按照一定比例分配利得，并促其纠偏。但被征收的土地，刚开始用于公益使用，而后来因为调整，经依法规划转为非公益使用，则原集体所有权人不得主张分配。
5.毋庸置疑，农村建设用地的社会资产价值日益呈现，这就更加强调规范农村集体用地交易行为的重要性，也是当前农村土地制度改革的重要方向。尽量减少农地征收的范围，加快农地自由流转市场的建立，繁荣合法的土地交易市场，土地的真实价值将会在市场中依据市场规律而形成，减少了行政干预，真正回归价值本身。
四、结语
农村土地使用权流转制度构建认识前提是：从社会整体利益出发来解决对集体土地所有权附加的诸多限制。农村土地制度改革是在坚持农村土地集体所有权前提下的改革，不是土地私有化改革，是集体土地所有权制度的完善，改革是为了更好地实现农村土地集体所有权的目的。因而，农村土地流转应在保证社会主义公有制主体地位的前提下寻找解决的路径。理念上既要保证社会主义公有制的主体地位，也要避免国有化的极端。对于农村土地使用权流转，曾经存在过两类比较极端的观点，一个是将土地完全私有化，成立农民的土地私有权，再一个便是通过征收将所有的农民集体土地国有化。将农民集体土地分配给农民私有的理由是，要保证耕者有其田，保证农民在土地权利上的完整。这种观点不仅与我国宪法规定相违背，且其真实本质是为资本夺取中国土地大开方便之门。通过征收程序将土地完全国有化则是另外的一种极端，存在诸多不合法和不合理之处。以《决定》内容为蓝本进行统一的立法和法律梳理，对《物权法》《农村土地承包法》和《土地管理法》进行统一的构建是农村土地使用权流转未来的方向。
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农村土地流转机制篇5
论文关键词：土地流转；价值；效用；机制；分析
引言
土地对农民的重要意义不言而喻。长期以来，土地就是农民生养死葬的根基，特别是土地对农民的保障作用具有不可替代性。在正式的社会保障制度缺失的农村地区，土地几乎承担了对农民的全部保障功能。但随着工业化、城市化的不断推进，在市场、政策和资本等的共同推动下，农村土地出现了不同方式、不同程度的流转。在很多地区，特别是经济发达的东部农村地区，农民就业多样化，收人多元化，对土地的依靠也呈现出减弱趋势。土地对农民的保障效用减弱，经济生产和投资的效用增强，这使土地对农民的效用结构发送生了很大的变化。
从表面上看．在土地对农民效用的结构性变化中，土地的保障功能正在经历从强到弱的变化，甚至在一段时间内，受一些外部因素的影响，这种变化还在不断波动。但从深层次上讲．之所以会出现这种变化并不是偶然的，在于它有着深层次的原因：一般说来，土地和农民之间的效用关系是由土地价值的二重性决定的，由土地对农民多重效用结构的内部失衡所引起的。是土地对农民多重效用结构重新构造的一个结果。
1．土地价值的二重性
土地的价值不是单一的，从微观上讲，土地的价值具有二重性。土地的价值既具有经济性也具有社会性。一方面，土地能够进行经济产出，土地的价值具有经济属性。也就是说，通过土地、劳动和资本等要素的结合，土地能够进行生产，创造产品。这些都表现了土地的经济价值。同时，土地的经济价值受到土地的用途、位置、土地产出、经营方式等因素的影响。这些因素的变化会影响到土地经济价值的变化，这也是土地对农民的效用结构变化的重要诱因。以土地的用途为例，商业用地的经济价值高，农业用地的经济价值低。在土地经营方式上．一些新的经营方式可能会更大地激发土地的经济价值，譬如农业的产业化、规模化经营在一定程度上会使土地的经济效益得到更大的激发。另一方面，土地具有养育功能、承载功能和保障功能。它既可以作为居民用地、交通、水利用地等，也可以为人类的生存发展提供必需品。同时为农民的生存和发展提供了最基本的保障。可以说，土地的保障、养育和承载功能集中体现了土地的社会价值。
1．1土地两种价值的关系
在经济条件、农业技术、社会制度一定的情况下，土地的两种价值既表现为性质上的统一性。又表现为数量上的对立性。二者统一于土地的价值之中，同时又因为量的对立性及不均衡性的出现推动土地对农民的效用结构发生变化。具体说，这两种土地价值的关系具体表现在以下两个方面：
首先，土地的经济价值决定了土地的社会价值。土地的经济价值是实现土地社会价值的重要途径。土地在提供了粮食的同时，也为农民提供了基本生存保障。这些都取决于土地的经济产出。土地的社会价值依赖于土地的经济价值。如果没有足够和有效的产出或不能进行产出，土地的社会价值便失去了依托的根基。
其次，土地的社会价值影响土地的经济价值。土地的社会价值中最主要的是农业用地为社会提供粮食以确保社会稳定的价值和对农民就业、生存保障的价值。目前我国农村人口占我国总人口的60％以上，农民主要依靠土地获取就业和生存保障。土地的一个重要任务就是为这些人提供基本的生存需求。如果土地的这种社会价值得不到认可或重视就会影响到土地的经济价值的发挥。建国以来，我国通过不断调整土地制度来维护社会稳定，激发农民对农业生产的积极性，促进农业经济的不断发展。反过来，一些不当的土地政策则也起到相反的作用。这正反两方面的经验也都说明土地的社会价值如果得不到重视就会影响到土地经济价值的发挥。
2．土地效用的多重性
土地的价值的二重性在宏观上表现为对农民效用的多重性。可以说，这种多重效用是土地价值属性的宏观表现。具体说土地对农民的主要效应包括经济收益效用、生活保障效用、就业机会保障效用和潜在的升值效用。
土地的经济效用就是通过农民对土地的经营而获取收益所带来的效用。当前的实现途径呈现出多样性，一方面农民可以自己经营土地获得收益，另一方面可以把土地租给别人，收取一定的租金。此外，农民还可以通过入股分红等形式获取收益。因此无论是自己经营还是转让土地使用权，这些都可以使土地的经济收益得到实现。
土地对农民的生活保障效用可以从这样两个层次来理解。一是农民的生活所需要的一切都来自土地，土地为农民提供了基本的生活需要；二是由于我国社会保障体系的城乡二元体制．农民所享有的各项保障只能通过土地来实现。实际上土地承担了社会保障的部分甚至全部功能。
此外．土地为农民提供了就业机会，具有大幅升值的潜能．这些也对农民产生一定效用。
不同土地效用的重要性在不同时期是不同的。这其中受到了外界因素的影响。譬如在不同的经济形态下，土地的产权性质不同，其对农民的效用就不同。在传统的自然经济形态下，缺少商品流通，人们过着自给自足的生活。这种情况下，土地的社会价值更为人们所重视．土地对农民的最大效用就是保障生活。当今，进入商品经济时代，土地的属性不再是单纯的社会价值。土地的经济价值受到人们的更多重视，在～些产权形式下，土地成为了一种商品，能够在市场上进行买卖、流通和交换，而且土地的经济价值带给土地的宏观效用也在不断增大，成为土地对农民的最大效用。
从土地功能的变迁看，土地对农民的效用格局总是会经历从均衡到不均衡再到形成新的均衡的过程。也就是说，在一定的时期内土地的多重效用具有内部均衡性。同时，这种内部均衡会受到外部环境的影响。当外部环境出现变化时，原有的均衡被打破，土地的效用格局就会发生变化，最终达成新的效用均衡，形成新的效用格局。经济发展水平对土地经济生产效用的影响也非常直观，在经济不发达的地区，农民与土地的关系密切。他们的生、老、病、死都依赖着土地。土地更多地承担起了保障功能，社会效用突出。相反，在经济发达的地区，农民有机会在非农产业上取得收入，对土地的依赖较少。因此。经济环境的变化也会带来土地效用结构的变化。但过于强调或不合时宜地强调某一种效用的重要性都会影响到土地整体效用的发挥。不利于形成新的效用结构。甚至产生损害农民利益的情况。
3．影响土地效用发生改变的因素
3．1社会保障对土地保障的替代效用，
社会保障作为一项化解、预防贫困以及社会威胁，维护人格尊严的重要方式．越来越多的人认可并加入了社会保障。社会保障权也已经成为一项基本人权，被多国写入其宪法。我国在1954年公布的第一部宪法就确认了社会保障权利是公民的一项基本权利。因此从人权的思想上来考量社会保障，它就应该具有全民性、普遍性的特征。农民享有社会保障，纳入到正式的社会保障制度中来。实现老有所养、病有所医，是公民权利的体现。这也表明，法律和制度的规定已经形成了社会保障对土地的保障功能的刚性替代效应。
随着社会保障制度的不断完善，在三方出资模式中，国家财政的稳定支持使社会保障在抵御社会风险上的优势不断显现。它避免了土地保障的不稳定性，甚至可以化解因自然灾害对土地经济生产功能破坏带来的风险，也可避免因农民劳动能力减退或丧失所引起的经济来源断裂．特别是在一些社会保障制度比较完善，保障水平较高的国家，参加社会保障的优势会更加明显。因此，社会保障的优越性也会影响人们对土地保障的选择。使社会保障在保障效果上对土地保障产生柔性替代效应。
在社会保障法律、法规不断健全、保障的覆盖面不断扩大、保障水平不断提高的情况下，社会保障对土地的保障功能的替代效应不断增强，而且这种替代作用越强，土地对农民的生活保障效用就越低。在农民所面临风险更多地被社会所承担和化解的时候．土地的所承担生活保障功能就显得不那么重要了。这时土地的经济效用就会变得更加独立，土地的经济生产功能就会更加突出。在土地摆脱所承担的社会保障负担，更多地用来进行经济生产的时候，土地也就具有了创造更大经济价值的条件，从而具备了流转的可能。因此，从大的发展背景来看．土地的经济生产与农民保障正在经历着一个从结合到分化的过程．功能也逐渐从合二为一到各司其职。
3．2土地保障抵抗风险的能力弱化
进人工业社会以后，随着风险走出家庭，演变为社会风险，土地在抵抗风险上的作用已经不如从前。越来越多的风险已经超出了家庭的承担能力。在多种多样的社会风险中，土地所能具有的这些功能在应对各种风险方面已经显得捉襟见肘，甚至无能为力。
3．3工业化和城市化的发展
在农业社会、土地对农民的保障效用是不容置疑的。农民没了土地，就缺少了生存的基础。但在工业社会里，土地的经济价值得到了提升，所带给农民的经济效用也远远超过了其带给农民的保障效用。特别是近些年来，随着我国工业化和城市化的不断推进，农民非农就业的机会增加，非农收占农民纯收人的比例提高，土地对农民的保障效用也在减小。与此同时．土地带给农民的直接或间接经济效用却不断增加。在城市化不断推进的过程中，大批年轻劳动力离开农村，进入了城市，离土离乡的生活方式也使土地的经济产出下降、保障功能弱化。
社会保障权的普及、认可，土地保障在应对社会风险能力上的不足，以及城市化工业化的持续推进，土地经济价值的提升等都为农村土地的流转创造了条件和机会。尤其是在我国一些经济发达城市的郊区，随着外部资本涌入。土地经济价值的开发，使土地原有的多重效用格局被打破。但就目前农村社会保障建设程度和土地规模化和产业化发展的程度而言。土地新的多重效用格局尚未形成。在土地出现流转，土地经济效用实现的过程中，土地的经济效用挤占，甚至排斥其他效用，特别是对土地保障效用的空间挤占。使农民原有的保障体系遭到破坏，但新的保障体系又没能及时跟上。因此，农民原有的保障体系的断裂、新保障建设的滞后给农村社会保障建设带来了很大的压力和影响。
从根本上说，当前农村土地的流动性加强，土地自我保障功能弱化是以市场经济发展和政策环境的变化为诱因，以土地价值在量上的失衡为动力．在宏观上表现为土地对农民效用的多重性，以及效用格局的重新构造。其中，土地的经济效用、保障效用、升值效用等对农民的重要性发生变化。在市场机制的作用下，土地的经济效用对农民和市场的重要性不断加大，而土地的保障效用的重要性则减弱。这种变化对农村原有的保障体系形成了冲击。特别是在农村养老保障体系不健全．即新保障体系未建立，老保障体系出现衰退，制度裂隙扩大。整个农村养老保障体系出现了青黄不接的情况。
农村土地流转机制篇6
关键词：农村集体用地；土地流转；增值收益分配；机制研究；浙江省
第一章绪论
1.1研究背景
目前，我国城市化正处于关键发展阶段，这意味着我国的城市范围，规模将持续扩大，同时将来大量的农用地将转为城市用地。但是由于土地增值收益分配的不合理且农民失地保障不足的问题，引发了许多社会矛盾，损害了农民的利益。十报告中提出，“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。”这为我国征地制度改革提出了目标要求和方向。
1.2国内外研究动态和评述
1.2.1国内研究动态
随着我国工业化和城市化发生发展进程的加快，农用地转变为农建设用地的数量和规模急剧增大，在建设用地扩张和经济利益的共同驱动下，城市不断向农村扩张，农地非农化问题已成为当今社会的一个焦点问题上。由此而引发了诸如土地征值收益分配，失地农民补偿标准等一系列问题，通过对以往文献地梳理，现将近年来有关农地非农化和土地增值收益分配等相关问题的讨论做一研究综述。
1.2.2国外研究动态
因为各国的社会经济发展水平和社会制度各有差异，所以土地制度也相异，在征地制度以及土地补偿制度等方面也各有相同，尽管如此，国际上征地制度实施与相关研究的趋势可以归纳为公共利益界定，征地补偿、征地制度和政策三个方面。
1.3研究方法
本文综合采用文献研究法、理论分析定性分析法和系统思维法、案例分析以等多种方法进行研究。
1、文献研究法。通过文献的收集，对以前学者有关土地增值收益分配机制的研究进行分配，总结集体土地增值收益分配研究的现状，并为探索新的集体土地增值收益分配提供经验依据。
2、理论分析方法
在梳理以往研究文献的基础上，以地租理论，收入分配理论，土地产权理论等为基础，构建农村土地征值收益分配机制的分析框架，并以此为基础，研究了农村土地征值收益分配的主体行为，揭示了现阶段我国农村土地征值收益分配的格局，判明农村土地征值收益分配存在的问题的制度根源。
3、定性分析和系统思维方法。本文首先对集体用地合理流转的土地增值收益分配机制现状和存在的问题进行归纳总结，再以浙江东阳市、温州市为例，对新的集体土地增值收益分配机制做深入剖析。
第二章调查内容与对象
2.1调查内容
针对大量农用地将转为城市用地，土地增值收益分配的不合理，农民失地又失业，保障不足等引发诸多社会矛盾，损害了农民的利益，而失地农民社会保障政策法规不健全、不配套，导致失地农民边缘化的现况，以问卷调查的方式，展开了农村集体用地合理流转的土地增值收益分配机制研究的调研，问卷涉及四个方面的内容：一是个人及家庭基本情况；二是征地及补偿情况；三是征地前后的生活水平；四是对增值收益的看法。
2.2调查对象
本次调查在浙江省东阳市横店镇杨树塘下村、双白村，温州市苍南县龙港镇金中村、李家村对失地农民进行随机取样，抽取各1000人作为本次研究对象。调查人员通过对各失地农民进行现场调查，以现场问卷调查的方法，结合抽样与访谈结合，确保调研的真实可靠，发放问卷东阳市2000份，温州市2000份，当场收回，共计发放问卷4000份，当场收回，回收率100%。
第三章研究结果与分析
3.1征地及补偿情况
本次调研中东阳市土地征用被国家基础设施建设征用的占5.38%；被经济适用房、市政公用设施等城市公共用地征用的占8.08%；被工商业、房地产等城市经营性用地征用的占0.49%；被学校、企业等乡镇建设用地征用的占31.65，温州市调查的2个村土地征用被国家基础设施建设征用、学校、企业等乡镇建设用地征用占比最大分别为15.2%、12.95%，被调查失地农民中被征用的土地占原来土地总面积的比例情况。（见表1）
表2中农民对政府落实的补偿情况为较不满意，普遍认为只得到很少一部分，据全国政协委员、清华大学教授蔡继明分析，目前被征用土地收益的分配格局大致是：地方政府占20%-30%；企业占40%-50%；村组织占25%-30%；农民仅占5%-10%。地方政府、企业和村组织占据了土地收益的绝大部分，而为数众多的农民所占份额微不足道。有708人认为失地后根本没有得到任何好处。
本次调研中发现农民土地被征用后政府提供一次性货币补偿较多，但是农民满意度差，与失地农民的期盼差距很大，货币安置虽能解决失地农民暂时的生活困难，却难以解决他们的长远生计，农民土地权益缺乏保障，在失地补偿过程中，存在的问题主要有失地农民没有商议价的参与权，没有话语权，征地价格都是政府和被征地者说了算，征求意见也是形式上认为最突出的问题有农民既是失地又失权益的利益，所有权的转移角度来看，征地虽然带来行政强制力的色彩，但实质是一种土地所有权交易行为，社会问题屡见不鲜。
3.2征地前后的生活水平
本次调研中东阳市、温州市失地农民普遍认为失地前后的生活没有多大改变，失地农民基本上是靠种植农作为生，失地后很多农民既失地又失业，给生活带来困难，虽然有一部分失地农民到企业上班，但低工资低收入没能满足他们的生活，改变不了生活水平。研究数据来看，农民目前失地前、失地后收入水平（见表4）。
两市失地前、失地后年收入水平有所变化，失地前有2577人的年收入在10000元以下，失地前从事农林渔业的人有2577人，失地后从事农林渔业的人有957人，有1620人失地后从事了其它职业，收入从10000以下转变为10000-30000元，收入30000-50000元的增加了301人，农民收入有了一定的改观。家庭收入来源失地前主要由种植农作物、其次是自主经营，分别占比18.92%、11.93%，失地后家庭收入来源主要自主经营和企业上班所得。
3.3对增值收益的看法
本次调研失地农民普遍认为，他们应分享土地增值收益，原因是农村集体作为土地公有制代表的农村集体经济组织，因行使受托管理权，相应地拥有一定的土地所有权，农民劳作对土地的贡献大，让失地农民养老、就业、医疗等社会福利方面得到应有的保障。土地归集体所有，农民有权分享，使农民的土地权利得到保障。自20世纪90年代来，因农村集体土地征用引发的不断发生，其根本原因在于土地征用补偿低，集体和农民利益受损。全国35个城市做过实际研究，农村集体土地征用中的收益分配，政府所得与集体和农民所得之比例为17：1，海口最低为22：1，北京最高47：1。征地前后的巨大差价，从而产生了土地的增值收益，在各级政府、农村集体经济组织和农民个人进行分配，而这三者也成为了相互博弈的主体。然而在整个征地和收益分配过程中，政府整体处于主导地位，而农民个人处于被动地位，政府发放给农民的补偿费偏低，补偿范围偏窄，其在征地过程中获得补偿费用不到征地成本地价的10%，且到农村集体经济组织这里，经常被克扣、拖欠和挪用，农民很难享受到失地农地非农化进程和个人产生的土地增值收益。
本次调研中1260人认为土地增值收益中土地增值收益中农民应获得40%-50%的比例，1159人认为土地增值收益中农民应获得50%以上。
本次调研409人认为获得2万元以下的土地征用补偿费才能维持正常生活，1294人认为获得2-4万元的土地征用补偿费才能维持正常生活，有1407人认为获得4-6万元的土地征用补偿费才能维持正常生活，620人认为获得6-8万元的土地征用补偿费才能维持正常生活，104人认为获得8-10万元的土地征用补偿费才能维持正常生活，有166人认为获得10万元以上的土地征用补偿费才能维持正常生活。
第四章政策建议
4.1修改土地评估和补偿方法，提高补偿标准
建立科学的土地评估制度，土地补偿安置的费用应综合考虑土地资产性质，土地区位条件，当地经济发展状况，国有土地出让市场价格等因素，从而改变以产值作为补偿标准的依据，提高收益分配主体中农民的补偿标准，根据失地农民需求及实际情况，提高农民的补偿增值收益标准。
4.2完善补偿内容，创新补偿方式
从本次调研东阳市、温州市4个行政村中表明，村民对现在补偿标准反映强烈，约束地方王王政府短期行为，必须提高征地补偿标准，要求失地农民直接参与到土地增值收益的分配，保障农民的利益，完善土地征收补偿动态调节机制将土地征收补偿标准采取被征土地同地同价同标准。创新和完善失地农民安置补偿办法，改变以货币为主的补偿方法，在得到补偿的同时要安排劳动力就业和提供社会保障，要完善失地农民的社会保障制度，让失地农民享有与城市居民同等的国民待遇，建议：一是统一城乡户籍制度，实现农民与城市居民拥有同样的“市民身分和社会地位；二是为失地农民建立起廉价租房制度，最低生活保障，子女就学保障和医疗，失业保险和养老等相关配套制度；三是将土地征收补偿标准采取被征土地同地同价标准，让农民充分享受城市化进程中带来的成果。
4.3杜绝补偿款被挪用或截留现象
要让失地农民得到公平合理的补偿，阻止地方政府垄断土地的一级市场，一方面进一步提高征地程序和透明度，让失地农民更多的知情权；另一方面要创造条件提高农民对居住安置，就业培训，社会保障等关系其切身利益的重大事项决策过程的参与度。
4.4建立健全失地农民社会养老保险制度，提高缴费标准
养老问题历来是农民最关心的问题之一，本次调研东阳市横店镇共计失保人员10988人，140个村被征用过土地，根据近几年新的政策，大多数失地农民已归入城镇职工养老保险，原失地后参保农保领到413元、658元两档缴费标准，转入城镇职工养老保险后领到1100左右保险金，过低的养老金不能确保失地农民的生活保障，建立健全失地农民社会养老保险制度尤为重要。（作者单位：浙江工业大学经贸学院）
注：本文受《浙江省大学生科技创新活动计划（新苗人才计划）》资助。
指导老师：鲁爱民
参考文献：
[1]李坤英.保障农民利益建立合理的土地增值收益分配机制[J].新农业，2014（10）.
[2]施伟伟.农地非农化进程中增值收益分配机制研究――以浙江省为例[D].浙江工商大学，2011.
农村土地流转机制篇7
我市土地流转主要采取转包、出租、转让等方式。农村土地经营权流转是发展现代农业，提高粮食综合生产能力，促进农村发展的一项重要举措。多年来，我们对农户之间自由流转土地进行合理引导、有效扶持，使之向种粮大户、农民专业合作社组织及龙头企业进行流转，提高了农业综合生产能力，奠定了大科技、大农机、大农业的基础，促进了农业发展。我们的主要做法是：
力求“三个规范”。
“三个规范”：一是规范土地流转行为。我们在全市22个农村乡镇一个办事处建立乡级土地流转大市场平台，正确规范、合理引导农民土地流转行为，为农民流转土地提供政策咨询、法律援助、业务指导。二是规范合同签订。农民流转土地必须签订正规的土地流转合同，规定双方权利义务，为农民办理土地承包经营权手续。三是规范纠纷调处机制。在乡、村建立纠纷调处工作组织，负责纠纷调处工作，市建立纠纷仲裁委员会，形成发生纠纷有人管各级分工负责的工作机制。农村土地发生纠纷先由乡村两级进行调解，我市有95%以上土地流转纠纷案件在乡村经过调解得到有效化解。调解不成进入司法程序进行仲裁或诉至法院解决。
力求“三个发挥”。
“三个发挥”：一是发挥种粮大户引带作用。鼓励将土地流转给种粮大户，发挥种植之大户懂科技、会经营、善管理的优势。扶持种粮大户进行标准化、产业化经营，促进粮食增产。引导流转出土地的农户发展第二产业，促进农民增收。二是发挥专业合作组织示范作用。通过发展农民专业合作组织，鼓励农民将土地以入股、出租等方式参加农民专业合作社，发挥专业合作社资金雄厚、经营规范、机制健全、科技水平高、市场化管理的优势。有效抗衡自然风险和市场风险促进农民增收。如我市五里明镇围绕粮食增产农民增收为核心，通过组建农民专业合作社，推进土地规模经营，实现粮食增产、增收的目标，2010年获得总书记的充分肯定，认为肇东的做法走出了一条组建农民专业合作组织，提高粮食产量，发展现代化大农业的路子。2010年农民人均增收在2000元以上。三是发挥龙头企业作用。鼓励有实力的龙头企业在农村创办集农产品生产、加工、销售于一体的现代企业，实行强弱联合，大力发展订单农业，促进农民增收。
力求“三个结合”。
“三个结合”：一是土地流转要和土地规模相结合。我们以增加农民收入，提高粮食产量为目标按照政府引导、试点示范、稳步推进的总体思路，充分发挥农民主体地位，合理组织有效引导，以流转促规模，以规模带流转，走出了土地良性流转的路子，使农民真正流得出，流转出土地的农民收入真正得到提高，减少土地纠纷的发生。我市通过土地流转，经营规模超1000亩的单位和个人达300多家。二是土地流转和农业产业化相结合。如我市五里明镇实施公司化经营，使市场主体由农民自由人转变为公司法人，整体提高了农业生产组织化程度和市场谈判能力，实现了项目、资金、市场、科技、土地等各类生产要素有效整合，集体投入。建立了龙头企业、商业银行、科研院校于农业开发公司有机衔接的农业产业链生产要素配置模式，特别是坚持用做工业的理念做农业，用做项目的思维做粮食，顺应全省实施粮食千亿斤产能工程要求，以玉米吨田建设项目为载体，实现了生产要素优化配置和有效整合，形成了做项目、强设施、促合作、上科技、夺高产、增收入的粮食生产现代化经营格局。三是土地流转要和农业现代化相结合。土地流转必须立足于大农业、大农机、大科技，才能使流转出土地的农民收入增加。使农民土地土地流得出不发生土地纠纷。如我市五里明镇玉米种植合作社以公司化经营模式管理农业，创办两个千万元农机合作社，保障玉米种植的机耕作业，聘请大专院校科研所的专家作为技术顾问，2736户农民将5万亩土地流转给玉米种植合作社，农民土地入股保底收入每亩500元，年终分红每亩100多远，农民打工收入人均达10000多元，大幅增加了农民收入，粮食产量大幅提高，达每米2000斤，创造了中国粮食生产奇迹。
结合我市土地流转的实际情况，我们认为应该加强领导，转变观念，规范运作，使我市农村土地承包经营权流转步入市场服务体系的长效机制。
1、解放思想，转变观念，切实解决好思想认识问题。土地流转的主体是农民，解决好农民的思想问题至关重要。要引导农民打破传统的小农经济意识，牢固树立发展的观念、创新的观念、市场的观念、效益的观念。同时，政府要切实转变观念，把土地流转放在推进农业化经营和发展农村经济大局中来认识，正确引导规范，强化服务意识，改进工作方法，切实将农民的积极性保护好、发挥好、引导好。
2、加强引导，规范提高，切实解决好土地流转的管理机制、服务机制的问题。要抓好土地流转市场建设，加强信息服务、科技服务，为农民提供准确的市场信息和科技信息，主动做好政策法律咨询的指导调解工作。要加强土地流转软硬环境建设，对运用土地流转进行优势产业和新型产业立项开发的，给予资金、技术、税费等方面的倾斜，让农民、业主有想头、有干头。
3、科学规划、统筹安排，切实解决土地流转的规模问题。要做好现有耕地，特别是机动地、水面、草原等资源的调查统计，完善土地承包经营机制，对土地规模经营进行科学安排，统一规划，加快土地流转速度，促进土地合理、有序流转，体现规模效应。
农村土地流转机制篇8
关键词：土地流转
1明确产权主体积极稳妥推进农村土地流转
我国现行集体土地所有权“一权三体”形式及上下级隶属关系，导致各腐朽思想都有所有权和支配权，产权主体不明确。集体土地使用权个体分散性不能充分调动个体的积极性。要确立乡镇在宏观层面上的集体土地所有权调控地位，村社集体土地所有权的主体地位，形成乡镇村社权属明晰，主体明确的集体土地所有权结构体系。在试点基础上，逐步扩大农民土地使用权的范围，赋予农户对土地使用、收益和处分权等部分权利，保证农村土地使用权的长期化市场化，体现出市场对土地资源的优化配置作用。
2建立完善农村土地流转相关机制，保障农村土地流转有序进行
2.1建立健全农村土地流转法律体系，为农村土地流转提供法律保障。按照规范政策，积极引导，因地制宜，切实可行的原则，自上而下逐步建立健全有关农村土地流转的政策法规，形成由现行的《宪法》、《土地管理法》、《农业法》等法律为支撑，农村土地流转办法等专项法规为配套的农村土地法律体系。重点对农村土地流转的实施主体，流转程序，流转监管等方面加以规范，从法律上逐步实现集体土地国家土地在所有权地位上的平等性。在相关立法中清晰界定农户所具有的承包经营权、使用权、抵押权、股权和转让权等多种权利；同时，立法保障农户的土地使用权不受侵犯，集体经济组织对农民使用的土地不得随意收回，为农户对土地的使用权具有长期性提供保障。
2.2完善相关土地管理制度，为农村土地流转提供良好的保障。
一是改革土地征收征用制度，规范土地征收征用行为，保障农民的合法权益。对现行的土地征收征用制度，要明确界定公共利益的内涵和外延，科学界定土地征收征用后的土地使用性质，在土地征收征用中坚决杜绝少征多用，征而不用等行为的发生，保证土地征收征用地规模适度，从根本上杜绝侵犯农民财产权的非公共利益目的的征地行为。
二是贯彻落实好土地用途管制制度，重点保护耕地和基本农田。逐步建立健全耕地特别是基本农田保护机制，在保证耕地特别是基本农田保护总量不减少质量不降低的前提下，对市场条件成熟的区域，贯彻耕地，特别是基本农田保护措施，保证土地用途管制制度的贯彻落实。
三是确保农村建设用地依法审批，完善农村建设用地的审批制度。当前，我国农村集体土地的审批主要在乡镇企业用地，农村居民住宅用地等方面。在农村土地流转过程中，不可避免的存在生产管理用房占地审批问题。无论是转包、转让、租赁、入股和互换等方式实行农村土地流转，农村土地规模经营所必须的生产管理用房的审批，可以通过利用现有农村宅基地、废弃地复垦转换来解决，也可以通过申请临时建设用地的方式来解决。但必须建立在不改变集体土地所有权，符合土地利用总体规划，按规定缴纳土地复垦保证金的前提下，按农村土地流转管理办法规范确定的权限逐级审核报批，既要实现耕地占补平衡，又要依法审批。
3逐步培育完善农村土地流转市场体系，使得农村土地资源资产双重性得以实现
搞好农村土地流转，要大力培养土地流转市场，建立符合社会主义市场经济体制要求的土地流转市场机制。首先，要充分发挥市场对资源的基础性配置作用，充分实现农村土地的资源性。在不改变土地耕作条件和用途的情况下，发展多种经营，探寻多种模式，加在农业结构调整力度，谋划好农村土地流转的整体局面，实现农村土地的资源性。其次，实施农村土地使用权有偿有期限使用机制，确保土地保值增值。在建立完善农村土地使用权有偿有期限使用相关法律法规的前提下，在市场条件成熟的情况下，对需流转的合法农村土地实行招、拍、挂，促使农村土地使用的规模化、集约化，体现农村集体土地的资产性。其三，要根据市场运行机制合理的农村土地流转市场体系，培育发展完善与农村土地流转密切相关的土地流转中介服务组织，扩大土地流转市场范畴。
4建立和完善农村土地流转运行机制，保证农村土地流转的规范性和有序性
4.1农村土地流转包括农用地，集体建设用地流转两个层面，要区别对待，分类实施，有机结合，共同发展。首先，对农用地流转要在符合土地利用总体规划，不改变土地用途的前提下，走适度规模经营的路子。在市场操作层面上要体现公平、公正合理的一面，还要体现市场对资源的配置作用。其次，对农村集体建设用地流转要在保护耕地，基本农田的前提下，通过土地开发整理，农村宅基地，废弃地复垦等方式新增耕地来补充新占用的土地（主要是耕地）；同时对农村土地流转范围内的闲置、空闲地加以利用。在具体实施过程中做到“四统一”（统一规划，统一布局，统一实施，统一建设），保障农村土地流转基础设施用地的要求，节约利用。
4.2对农用地、集体建设用地综合流转，既要保障农用地的农业用途不改变来解决吃饭问题，又要保障乡镇企业和农村发展的建设问题，关键还要保障“三农”问题的解决，保障土地可持续发展，实现二者的有机统一。实现规模化经营模式，建立健全产业带动机制，无论哪种模式的土地流转，根本都要实现农村信纸规模化经营，产生规模效益，带动周边区域农村经济发展，既要保持农用地的用途，可探求“城市观光农业”发展模式，也要根据实际需要适度进行城市化发展。
农村土地流转机制篇9
关键词:农村土地流转问题对策
农村土地流转是我国农村土地使用制度改革的核心关键,对我国转型期的农村经济发展有很大的促进作用,对“三农”问题的解决、实现农业现代化等有着重大的现实意义。
一、农村土地流转的必要性
农村土地流转能给各方带来收益并促进经济的发展,农村土地流转有其必要性。
(一)弥补和完善家庭承包经营制度的不足。农村土地流转能够将分散的土地集中起来连片经营、规模经营,从而克服家庭承包经营的局限性,走专业化、规模化、区域化、商品化之路。故必须创新农村土地制度,实现农村土地的合理流转。
(二)资源配置优化。农村土地流转满足专业大户集约经营土地的愿望,促进农业生产规模化、专业化分工,克服了家庭经营规模过小的局限性。通过土地流转,农户技术特长和土地的适宜性都找到了自己的位置,用其所长、避其所短,实现土地资源和劳力资源的优化配置。
(三)农民走向市民。土地流转改变了土地的利用结构,农业结构的变化导致农业劳动力技术结构也发生变化。农村土地流转后,农民变成了农业工人;农民的就业门路拓宽,居住地、生产地、劳动地开始分离,随着农村城镇化住进城镇,农民变成了市民。
(四)农村经济增效。农村土地流转把农村、农民、农业引向了市场的轨道,使农业走向专业化、商品化、现代化,实现了农业增效、农民增收。土地流转市场化、经营规模化,把农村经济引向了市场经济,按市场来配置土地、劳力等资源,大大地提高了资源的生产率,提高了农业经济整体水平。
二、农村土地流转的现状及存在问题
农村土地流转指农地权利的流转,即农地权利主体将拥有的农地权利全部或部分转移给其他主体的行为。现阶段除国家征用外,我国农村土地所有权不得随意转让,本文主要研究农村土地使用权的流转。
近年来,农村土地流转总体上呈现出健康有序的发展趋势,但目前土地流转还存在的主要问题有:思想观念的偏差,政府干预的不当及土地流转市场的不完善。
(一)思想观念的偏差。对农民而言,农民误认为土地归自己所有,可以自行处置,私租乱包现象极为严重;城市不能为农民工提供住房、医疗和教育等社会保障,因此农民将农村承包土地作为维持生活的最后一道防线,不愿流转土地使用权。
(二)政府干预的不当。在农村土地流转过程中,由于政府的管理体制不够完善,定位不当,干预的度难以确定等原因,阻碍了农村土地流转。一方面,政府部门强制性诱导不力,服务不到位,对土地流转缺乏相应的扶持政策;另一方面,有的部门为了增加乡、村集体经济收入和干部福利,抑或作为地方政府的“形象工程”,随意改变土地承包经营关系,让工商企业和经营大户进入农业,以强制性手段和较长的租赁期限,承租大量耕地进行规模开发,忽视了农民的主体地位,侵害了农民的利益。
(三)农村土地流转市场的不完善。
1.土地流转不规范。首先,土地流转程序不规范,流转手续不规范。其次,土地流转运作不规范。由于土地的不稳定性及政府对农村土地流转的引导和服务不够,多数流转都没有建立稳定的流转关系,在有些地方,土地流转处于混乱、无序的状态。
2.服务不到位。农村土地服务不到位主要表现在管理机构缺失和中介组织缺乏两个方面。由于一些乡镇尚未建立完善的农村土地流转管理机构,缺乏对农村土地流转的有效管理、引导和服务,因此,农村土地流转中农户自发的土地流转占有一定比例,由于缺乏规范的制度,农村土地流转纠纷时有发生。我国农村土地流转范围小,流转形式单一,缺少土地流转中介服务组织影响了土地流转的规模和效益。
3.流转机制不健全。农村土地流转已成为农村经济发展的一种普遍现象,然而,现在仍未形成市场化运作的土地流转机制,阻碍了土地流转的进一步发展。流转机制的不健全主要表现在以下几个方面:首先土地流转补偿制度和土地投资补偿制度尚未建立。其次,农村土地流转管理职能较弱。第三,缺乏完善的土地价格机制。
三、农村土地流转实现对策
(一)建立健全社会保障机制。加快建立城乡一体化的社会保障体系,要逐步完善城乡社会保障体系,保障被流转土地农民“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。一是要建立农民社会保险制度。二是要建立城乡养老保险制度。三是建立城乡居民合作医疗保险制度。
(二)多管齐下,鼓励正常流转。政府部门要采取多种措施鼓励农民以多种形式对土地进行流转。在流转过程中,要大胆地采用转包、转让、互换、出租、入股等多种形式,变被动流转为主动流转,变自发流转为依法流转。要鼓励进城农民自愿放弃承包土地。对这些农民,各地可结合养老保险,最低生活保障等政策措施给予补偿、互助。正确引导各类经营主体参与农村土地流转。
(三)完善管理机制。第一,建立机构。建立土地流转服务中心。大力培育土地流转的中介组织。通过建立“土地银行”等形式为农民承包地流转提供中介服务。“土地银行”通过建立土地储备库等形式,将所有农户转出的土地集中起来,吸引各类投资主体进行投资。第二,管理秩序。政府在土地流转中的职能定位—制订政策、引导、服务、执法和管理等。第三,建档建卡。土地流转的方式、土地流转的过程、土地流转发挥的效益、土地流转合同执行期间有无违约违规行为等,都要有完整的记录记载。第四,完善承包。按照《农村土地承包法》的规定进一步完善,做到土地承包面积、地块、承包合同、经营权证书“四到户”。
参考文献:
农村土地流转机制篇10
关键词：土地流转；农村；农业
中图分类号：D616文献标志码：a文章编号：1002-2589（2015）10-0099-02
在大力发展农业、建设社会主义新农村的背景下，有序推进农村土地流转，有利于优化农村土地资源配置、加快农村生产经营规模化发展、增加农民收入，对解决三农问题具有不可替代的作用。十七届三中全会后，农村土地流转取得长足发展，但受到诸多利益矛盾的制约，土地流转的推进困难重重。
一、农村土地流转面临的障碍
1.缺乏区域性定位
土地使用权的流转很多情况下是基于人口变化而非生产效率的需要。土地作为生产要素，存在如何提高生产效益的问题，需考虑如何调和提高土地生产效益与失地农民生存保障的矛盾。
我国地区间在政治、经济、社会等方面存在差距，在处理该问题时须结合各地实际。经济发展水平高的地方，当地农民思想觉悟较高，思考如何过得更好，对土地的要求具有一定的科学性，可以多考虑土地的效益问题。经济发展水平较低的地方，农民更多考虑如何活下去，应侧重农民的生存保障问题。必须意识到土地是农民的，必须尊重农民的土地权益。在大多数农村中，能够真正做到区域性定位的少之又少。
2.操作程序不够规范
当前规范健全的土地流转机制尚未建立，流转手续和流转程序方面凸显诸多矛盾。一些乡镇存在违背政策、政府行为不当以及流转利益纠纷等问题。很多农户采用“口头协议”私下进行土地转让，没有按正常程序和手续，即使有签订合同，在规定双方权利和义务时也形同虚设，为日后发生纠纷埋下隐患。
虚化的利益主体、分散的流转形式、无序的中介服务组织和落后的社会保障体系直接影响土地流转。有的地方政府违背农民意愿，依靠行政手段强制推进土地流转，盲目对流转下指标、定任务，在农地流转信息体系尚未建立的情况下，分散的农户流转土地时，在定价权上处于不利地位，直接损害农民承包经营权和农民利益，加剧农村土地使用权流动的复杂性和不确定性。
3.土地流转发展不成熟
农村土地流转已成为农村经济发展的一种普遍现象，然而农村土地流转市场极不成熟，未形成市场化运作的土地流转机制，阻碍农村土地流转进一步发展。
首先，流转市场机制不健全。我国既缺乏指导农村土地流转的系统性法规政策，又未形成和建立完善的土地流转市场机制，致使土地流转违背透明公开公平原则，交易成本过高，交易大多局限于本村“小圈子”内，交易量少，纠纷多，很多地方处于无序流转的状态。其次，缺乏有效的农村土地流转价格评估机制，土地价格无法体现土地价值。容易出现工商资本竞相压低租金，损害农民利益；部分农户流出土地时漫天要价，阻碍土地流转等现象。由于土地流转价格评估机制不完善，农户处于不利地位，难得到合理的土地流转价格。最后，农村土地流转中介服务组织匮乏，土地流转信息不对称，供需双方信息难以有效衔接，流转效率低下。
4.土地流转中政府定位不当
乡镇、村集体为实施农业发展规划，需集中一定耕地，于是采取以适当的租金统一向规划地内的承包户租用耕地的办法，使耕地集中成片，经过集体统一规划，配备必要的生产设施后，以招标方式由农民承包田间管理，该经营模式称为“反租倒包”。出让土地的收益远高于土地耕种收益，所以出让土地使用权的隐形市场普遍存在，土地承包的租金缺乏公开透明的分配，容易侵犯农民利益。
我国非农建设用地多数为国家征用，未清晰区分公益性与经营性的差别。征地与供地采用不同的制度模式，征地采用强制办法，供地采用市场经济的有偿出让原则，导致有些政府披着“合法性”外衣“以地生财”，严重损害农民合法权益。大批失地农民，不能得到赖以生存的经常性收入，成为无业游民，威胁社会稳定。
5.农村社会保障制度不够完善
农村土地流转作为土地制度改革的核心内容，离不开各种配套制度的支撑。当前土地流转不畅，与配套制度改革密切相关，特别是农村社会保障制度。土地流转的前提是农村剩余劳动力可以转移，城乡有别的户籍制度将农民工挡在城市之外，使之无法享受城市的社保、医疗、教育等公共品，只能继续依赖土地为保障。城市的保障住房体系将农民工排除在外，农民在农村的房屋由于受政策限制不允许流转，无法变现获得进城的发展资金。农村医疗保险和养老保险等缺位，一旦土地流转后缺乏风险救济和社会保障制度，无法抵御各种风险，农民对土地仍有很强的依赖性。在城乡分割的体制束缚下，农民拽住土地，宁愿抛荒也不愿流转。
二、完善农村土地流转的建议
1.适度有效地推进土地流转
随着农村经济和农业现代化发展，农村剩余劳动力向非农产业转移，决定农村要实行适度规模的土地流转。违背土地流转的自然规律，将会给农业生产、农村发展以及社会稳定带来影响。相当长时期内，土地仍是农民生活的基本保障。只有二、三产业发达，农村剩余劳动力向非农产业转移，失地农民有稳定职业及收入来源，才可能出现较大范围土地流转，实现土地的适度规模经营。
土地流转速度与水平要与农村社会保障体系以及农村公共服务系统的构建相匹配，要符合一定阶段的生产力发展需要，并与土地流转的管理水平和服务体系、农业经济体制形式相适应。土地流转不能盲目推进，更不能违背农民意愿，用行政手段和资本力量推动土地流转。我国地区间政治、经济和文化发展不平衡，推进土地流转时要因地制宜。经济发展水平高的地方，多考虑土地的效益问题。经济发展水平较低的地方，多考虑农民的生存保障。
2.加强对土地流转的监管
国家加强对土地流转的监控，不仅可以规范土地流转，而且能合理、高效地实现土地流转。当前农村土地流转的法律政策相对明确，关键在如何通过规范管理和健全的机制将其落到实处。
国家介入土地流转管理的模式，国外已有印证，国家拥有专业知识，可以规范引导土地流转行为，达到防止土地兼并、提升土地流转规划程度、提高土地利用效率的效果。对违反流转政策的行为予以制止，对地方政府“越位”行为予以监督。对流转中出现的新问题、新情况要及时总结和解决，并建立土地流转监控体系，实现土地流转规范化。
3.完善市场化土地流转机制
建立土地使用权的市场化流动机制是农村土地制度变迁的必然趋势，而完善中介服务组织是发展市场化机制的关键。中介服务组织在农地的供需双方之间起桥梁作用，在流转信息、流转过程、流转监管、流转服务和流转保障等各环节建立有效衔接的系统化机制，为土地流转提供全程指导和服务。建立健全土地流转机制，培育土地流转中介服务组织，为农民自愿流转提供有效的信息、咨询、经济补偿、委托、合同签订、纠纷调解等。此过程中，乡镇政府应该积极引导中介组织发展，充分发挥其职能，如土地流转的资格审查、合同签订、档案管理等；制订土地利用与流转的长远计划，做好土地的集中连片和整理工作，改善农田基础设施建设，为农地流转创造良好环境；推动土地承包信息化管理，建立土地流转信息化统计系统和信息平台，使土地流转管理逐步走向规范化和信息化。同时，加快完善农村土地流转价格评估机制，使供需双方更为合理、高效交易。
4.加快土地流转立法
农村土地流转还处在探索阶段，相关法律法规和政策都经历了从无到有，从不规范到逐渐规范的过程。针对土地流转问题，国家应尽快制定和出台农村土地承包法的实施细则，制定有关农村土地流转的法律、法规，明确界定土地产权；建立和完善土地承包经营制度、土地流转合同管理制度、土地流转登记制度；制定土地流转管理的具体办法，建立土地流转纠纷处理和解决机制；制定具有可操作性的土地流转实施细则，实施土地流转登记备案制和流转合同制，指导和规范流转行为；进一步明确对土地流转的补偿标准和利益分配，保护依法形成的土地流转关系和双方的利益；制定规范的土地承包合同管理实施办法等法律修改措施，确保农村土地流转制度的长期稳定，保护农民土地权益，促进土地流转健康有效发展。
5.完善农村社会保障体系
推进农村土地流转是个系统的工程，需要将社会发展的各项政策统一规划、联动发展，创造良好的制度和社会环境。最为主要的是在全国范围内建立中央与地方政府相结合、覆盖全部农村的社会保障机制，如最低生活、医疗和养老保障等制度。地方政府依据中央的政策和结合自身实际，建立和完善符合当地实际的社会保障体系。加大政策实施力度、探索多元化的农村社会保障基金来源，加快农村社会保障制度的立法进程。
三、结语
随着农村经济发展，传统农业向现代农业的转型，以及农村劳动力就业向第二三产业和城镇的转移，土地流转出现加速和适度规模经营的趋势。农村土地流转将是一个长期过程，积极有效的土地流转，有利于推动农业乃至国民经济持续稳步增长。
参考文献：
[1]郭晓鸣.中国农村土地制度改革：需求、困境与发展态势[J].中国农业经济，2011（4）.
[2]刘学侠.土地股份制：中国农村土地制度改革的方向[J].农业经济问题，2007（7）.