土地储备管理法篇1
第一条为深化土地使用制度改革，盘活存量土地资产，优化土地资源配置，合理利用土地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规的规定，结合昆明市实际，制定本办法。
第二条昆明市城市规划区范围内的土地储备，适用本办法。
第三条本办法所称的土地储备，是指依照本办法规定，将需要盘活的土地以收回、收购、置换或征用、划拨等方式，纳入政府土地储备库予以储存，通过前期开发整理后，根据市场需求和土地年度供应计划，以出让、划拨等形式配置土地资源的行为。
第四条本市的土地储备工作，在昆明市人民政府的统一领导下，由昆明市人民政府土地储备委员会负责组织实施。市土地储备委员会办公室为常设办事机构，设在昆明市国土资源局，与昆明市土地储备中心为两块牌子一个机构。市土地储备中心在市土地储备委员会的领导、监督和管理下，代表市人民政府具体实施土地储备工作，并负责对储备的土地进行前期整理和开发。
第五条市土地储备中心应根据本市土地利用总体规划、城市总体规划以及产业结构调整和土地供求的实际状况，编制年度土地储备计划。
土地储备年度计划经市土地储备委员会批准后，由市土地储备中心组织实施。
第六条禁止任何单位或个人擅自转让以划拨方式取得的国有土地使用权。
禁止任何单位或个人囤积或炒买、倒卖土地。
第七条市发展计划委员会、经济委员会、财政局、规划局、建设局、国土资源局、房管局、监察局、法制局等部门应各司其职，配合做好土地储备相关的各项工作。
第二章土地储备
第八条下列土地应当进行储备：
（一）为社会公共利益需要使用的土地；
（二）因实施城市规划和旧城改造，需要调整土地使用功能的土地；
（三）因单位撤销、迁移或其它原因调整出的原划拨国有土地；
（四）城市规划区范围内的无主地；
（五）被依法收回的荒芜、闲置的国有土地；
（六）土地使用权期限届满，土地使用者在规定的期限内未申请续期或者虽申请续期但未获批准的土地；
（七）土地使用者未按土地使用权出让合同的约定支付土地使用权出让金，被解除土地使用权出让合同的土地；
（八）人民法院裁定处分的土地;
（九）土地使用权人申请市土地储备中心收购的土地；
（十）市政府指令需要进行收购储备的国有土地。
第九条企业因破产、关闭、搬迁或产业结构调整需要处置的国有土地，暂不列入土地储备，但其国有土地使用权的转移必须在市土地交易中心进行交易，其净收益的分成办法由市财政局、市国土资源局与企业主管部门共同商定。
第十条土地储备实行预报制度。本市城市规划区范围内凡符合本办法规定储备条件的国有土地，用地单位或其主管部门应提前向市土地储备中心申报。
昆明国家高新技术产业开发区、昆明滇池国家旅游度假区、昆明国家经济技术开发区内，已依据昆明市城市总体规划经市人民政府批准控制性详细规划范围内的土地，暂不列入土地储备预报的范围。
第十一条对需储备的农村集体土地，必须依法办理土地征用手续。
第十二条国有土地使用权转让价格明显低于评估地价20％的，由市人民政府委托市土地储备中心优先收购。
第十三条市土地储备中心收购土地使用权的程序如下：
（一）申请收购。凡符合本办法规定土地储备条件的国有土地，由原土地使用权人持相关资料向市土地储备中心申请收购。
（二）权属核查。市土地储备中心对应当收回或收购的土地和地上建筑物、附着物的权属、面积、四至范围、土地用途等情况进行实地调查核实。
（三）确定规划条件。市规划行政主管部门根据批准的城市规划方案，提出储备地块的具体规划设计条件。
（四）方案报批。市土地储备中心根据土地权属情况和规划设计条件以及收回、收购费用测算的结果，提出具体实施方案，报市土地储备委员会审批。
（五）签订协议。市土地储备中心按市土地储备委员会的批复，与原土地使用者签订国有土地使用权收回、收购协议。
（六）收购补偿。市土地储备中心根据国有土地使用权收回或收购协议约定的金额、期限和方式，向原土地使用权人支付土地收购补偿费用；实行土地置换的，进行土地置换差价结算。
（七）权属变更。市土地储备中心根据国有土地使用权收回或收购协议的约定支付补偿费后，市土地储备中心和原土地使用者按规定办理土地、房产权属变更或注销手续，原土地使用者向市土地储备中心交付土地和地上建筑物、附着物。
第十四条土地收购补偿费按收购土地的开发成本计算，并参考地产评估机构依据土地基准地价和国家有关规定进行的评估。出让的土地使用权补偿费应包括对土地使用权人已支付的土地使用权出让金的补偿，但应扣除原土地使用权人已实际使用土地年限应付出的出让金部分。
第十五条以土地置换方式进行土地储备的，按前款规定确定置换土地收购补偿费，并由市土地储备中心与原土地使用权人结算差价。
第十六条国有土地使用权收回或收购协议签订后，协议双方当事人应当全面履行协议的约定。
第十七条市国土资源管理部门应加强对辖区内国有土地使用情况的监督和管理，对符合储备条件的国有土地，应及时告知土地使用者按本办法规定，到市土地储备中心办理国有土地使用权的储备手续。
第三章储备土地使用权的供应
第十八条市土地储备中心对收回、收购储备的土地，负责组织实施地上建筑物、附着物拆迁、土地平整等前期开发工作。
第十九条经市土地储备委员会批准，市土地储备中心可通过对该储备土地及其地上建筑物、附着物的有效利用，保证储备土地的保值增值。
第二十条储备土地前期开发整理与利用中，涉及土地使用权或连同地上建筑物、附着物出租、抵押、临时改变用途及地上建筑物及附着物拆迁的，由市土地储备中心持有关用地批准文件及国有土地使用权收回、收购协议，到有关部门依法办理审批或登记手续。
第二十一条对拟出让使用权的土地，由市土地储备中心负责进行土地收回、收购、征用、前期开发成本的测算。
第二十二条市土地储备中心应将储备土地的信息以公告方式向社会公布，并抄报市土地储备委员会各成员单位。
第二十三条除国家法律规定可以划拨方式取得土地使用权的用地外，凡须以出让等有偿使用方式取得土地使用权的用地，必须统一由市土地储备中心集中供应。
第二十四条用于商业、旅游、娱乐和商业性房地产开发等经营性项目用地，应依法采取招标、拍卖方式供应土地使用权；其他项目的用地，可以通过招标、拍卖、协议的形式供应土地使用权。
以协议形式供应土地使用权的，必须在地价评估的基础上，经市土地储备委员会集体审核确定协议价格，并向社会公布后，才能以协议出让方式供应土地使用权。
第二十五条储备土地使用权供应的程序如下：
（一）确定供应地块。市土地储备中心根据土地储备方案及规划条件，确定拟出让土地的坐落、四至范围、土地面积及用途。
（二）土地供应方案的报批。市土地储备中心将储备土地使用权供应方案报市土地储备委员会批准。
（三）土地供应信息。根据储备土地的实际情况，对条件成熟的土地公开土地使用权供应信息。
（四）储备土地使用权的供应。根据市土地储备委员会批准的土地供应方案，由市土地储备委员会办公室（市土地储备中心）委托市土地交易中心以招标、拍卖、协议等方式确定符合条件的用地者，经市国土资源局与用地者签订《国有土地使用权出让合同》，收缴土地使用权出让价款后，市土地储备中心向用地者供应土地。
第四章土地储备机构资金管理与运作
第二十六条市政府建立国有土地使用权储备资金专户。
土地储备资金来源包括财政拨款、银行贷款、其他借款、预收定金、土地储备风险资金、社会融资和其他收入。
第二十七条市土地储备中心通过储备土地使用权的供应，所增值资金可按一定比例，逐步充实土地收购储备周转金。
第二十八条土地出让收入经市财政部门审核并扣除土地开发成本后，全额上缴市财政，专项用于城市基础设施建设和土地储备。
任何单位和个人不得挤占或挪用土地出让收入。
第五章法律责任
第二十九条土地使用权符合储备条件，土地使用权人未申请进行土地储备而擅自转让土地使用权及地上建筑物、附着物的，有关部门不得为其办理相关审批和登记手续。
第三十条市土地储备中心未按协议规定支付土地收购补偿费的，原土地使用权人有权解除合同，并按协议约定追究市土地储备中心的违约责任。
第三十一条原土地使用权人未按协议规定交付土地及地上建筑物的，或者在交付土地的同时，擅自处理其地上建筑物的，市土地储备中心有权责成原土地使用权人限期改正，并按协议约定追究原土地使用权人的违约责任。
土地储备管理法篇2
【正文】
引言：一个偶然的机会接触到别人对于国内外土地储备制度的简介与评价，并由此查到了2007年底由国土资源部、财政部和中国人民银行联合颁布的被认为是中国首部确定土地储备中心法律地位与中国土地储备制度的行政部门规章《土地储备管理办法》（简称办法）。然而，令我失望的是，这部规章并没有如笔者所期待的那样关注于民生问题，致力于解决现在中国地价房价飞涨的情况，却只是促进了政府对于土地一级市场的垄断以及由此种垄断带来的巨大收益。www.133229.Com或许笔者有点言过其实了，这部规章的出台自然有它的积极意义，在网上一搜也是好评如潮，但对于此办法本身，仍然有很多值得我们去思考的地方，尤其是对比西方国家所确立的土地银行制度就会发现，或许我国对于土地储备制度的定位就是不恰当的。在此文的第一部分作者将会着重讨论对于此办法所持怀疑的地方并提出自己认为所应有的定位。而由于此办法的不合理以及其与上位法有可能发生的冲突，笔者联想到抽象行政行为的审查问题。当然，对于抽象行政行为是否应纳入司法审查的范围已是老生常谈，但作者还是希望能从实践及现行法律规范的角度论证其必要性并提出自己对制度构建的建议，仅作分享之用。
一评《土地储备管理办法》
国务院三部门联合出台的《土地储备管理办法》，结束了中国长达11年的土地储备制度无法可依、土地储备中心地位不明的实验阶段，社会各界叫好不断，归纳起来，认为主要有三个方面的积极意义，即“功能定位紧扣‘调控’”、“供应‘净地’，狙击囤地”、“努力降低土地储备贷款风险”[1]。然而，就其制度设计本身与中国现实国情来看，办法是否能像民众所期待或者者所宣称的那样达到这三个目标呢？
由于这三个方面涉及到更多的是经济法方面的问题，笔者将不展开论述，但是其存在的问题是显而易见的。对于宏观调控，当政府处于唯一的垄断地位的时候当然可以做得很好，但前提是政府在调控的同时不是利益相关方，而只是市场的管理者，或者说是交易的局外人。然而，土地储备中心作为政府的下属机构，尽管定位于事业单位，但其同时也是土地的经营者，即交易的参与者。在此种情况下，中心是否能只是中立且公正地考虑各方面的利益而做出有效的调控呢？对于因供应净地而达到狙击房产商囤地的问题，支持者给出的解释是土地的前期开发由储备中心来完成，缩短土地前期开发周期，增加土地的供应量，则房地产商囤地的价值不大，也就能起到遏制房产商囤地的目的[2]。然而，在现今这样土地房产一天一个价、一年翻一番且土地仍然供不应求的情况下，若土地储备中心不进行“圈地运动”如何有效地增大土地供应量以打消房地产商囤地的念头？当然，不得不承认，办法中对于中心可以收回的土地使用权做了明确的规定，这可以使一些闲置的土地重新回到国家的手中而增加供应量，然而其效果如何还有待实践检验。而对于降低贷款风险，办法中的确对储备中心以储备土地抵押贷款做了较多限制及风险防范规则，对以前混乱的土地储备贷款形势有了较大的改善，希望其在执行的过程中能被严格遵守。
笔者在此想更多地讨论的是其机构设置的合理性问题及办法本身所体现的价值取向问题。
如上文所谈到，土地储备中心作为担任政府宏观调控职能的事业单位，隶属于国土资源管理部门，并非市场的旁观者，而是参与者，尽管其表面上没有同时担任管理者与经营者的角色（土地储备机构负责储备包括购买补偿与前期开发，土地由国土资源管理部门统一供应），但由于其与政府的关系，很难保证其在购买土地使用权或者对征收征用的土地及地上附着物进行补偿时不会尽量压低价款。加之现今中国的国情是许多地方政府的大量收入来自“卖地”所得，这便很难要求政府在调控的过程中不考虑己方利益了。办法第十条规定可以纳入储备范围的土地包括：“（一）依法收回的国有土地；（二）收购的土地；（三）行使优先购买权取得的土地；（四）已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；（五）其他依法取得的土地。”办法第十一至十五条则紧接着规定了对每一种类土地的储备方式及补偿方式。对于依法收回的国有土地使用权的范围，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条明确规定包括“（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”现行物权法第一百八十四条规定“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”即政府对因公共利益收回土地使用权的，应按征收的标准给予补偿，而没有提到因旧城改建收回土地使用权的情形。在此背景下，办法第十二条规定：“因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。”然而，此“依法”应依何法？物权法中未对这种情况进行规定，有可能是不赞成因旧城改建而强行收回土地使用权或者将旧城改建纳入公共利益中，或者对于此种情形不变规定留待其他法律调整，一般百姓不得而知。但办法中专门针对此种情况单列一条，其原因很可能是考虑到因公共利益收回的情况物权法中已有明确规定无需赘述，因此只要对这种物权法未规定的情况再做处理即可。那么按此思维，此“依法”能找到的依据则只能是上述《土地管理法》中所说的“适当补偿”了。此外，对于土地储备机构收购的土地的补偿，办法第十三条规定：“根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。”由此可见，《土地储备办法》并未立足于保护土地使用权人的权益，而是剥夺了根据物权法使用权人本应具有的与购买人平等协商的地位。物权法第一百四十三条至一百四十五条规定了建设用地使用权的流转方式与程序问题，承认建设用地使用权人有权将其权利进行流转，只需与当事人以书面形式订立相应的合同并向登记机构申请变更登记即可。由流转方式我们可以看出，物权法所认可的此种流转方式的双方当事人是合同主体，即平等的民事主体。在这种情况下，土地使用权人可与购买人平等协商，以其心理价位出让建设用地使用权，而在办法规定的条件下，由土地储备机构收购土地使用权，没有任何目的限制，却可以根据土地评估结果与使用权人协商，且最终结果需经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。虽然对于储备机构拟购买的土地，根据办法并未强制土地使用权人出卖其使用权，但因为办法要求土地储备机构与相关部门制定相应的储备计划，则在现实中很难避免储备机构为完成计划以行政权力强制土地使用权人以其相关部门批准的价格出让其权利的情况发生。
然而，这个显而易见的问题难道办法起草者没有考虑到吗？答案当然是否定的，究其原因，其实是国务院对土地储备机构的功能定位存在问题。我国现在肯定的土地储备机构类似与国外的土地银行，然而，西方发达国家在由土地银行为基础确定的“土地储备制度的初衷来自都市人口急剧增加、从而导致住宅供给压力、地价急剧上涨等城市发展问题。因此，各国实行土地储备政策的目标基本定位是促进城市有计划且均衡发展、提供住宅、改善都市生活环境、抑制土地投机、平抑地价”。与此相适应，其取得手段大多以协议购买为主，但为了以合理价格取得土地从而在出让时降低地价以起到调控的作用则配之以优先购买权。协议购买时若双方对土地价格不能达成协议，最终由房地产法院来决定土地的价值。且土地储备的来源主要是“城市周边的农地和城市内部未得到利用的土地或者被规划用于公共设施建设的土地”。而在最终出让土地时候，可以采用多种方式，但用于商业用途的土地价格要高于前期开发价格，而用于解决住宅问题的土地价格则低于市场价格。[3]与国外的土地银行制度相比，很显然，我国的土地储备并未将更多的目光放在民生问题上，而仍然是将其作为一个帮助政府垄断土地供应权的工具，并与政府出让土地时的公开竞价手段相结合，很可能导致房价地价进一步上涨。因此，笔者认为，在中国当今的情势下，这个千呼万唤始出来的土地储备管理办法除了规范已有的并不合理的土地储备制度、防止腐败以外，事实上并没有多大意义，而其真正应有的定位则需重新考量：
政府所建立的土地储备机构作为土地的管理者，应该更多地考虑宏观调控，考虑怎样以对土地出让价格与方法的控制来抑制现实中飞涨的房价，以民生为己任，并且与此同时，应更多地考虑土地使用权者的利益，即当土地被征收或者收购时，对原土地使用权者或地上房屋所有人的补偿或者赔偿，而不是怎样把一块土地卖到最好的价格。因为在现在的中国，商品房是需求弹性很小的商品，不管商品房价格如何上涨，都不会很大地影响到消费者的需求。在此基础上，地少房多，采用公开竞价的方式势必会继续提高地价。而地价的提高并不能遏制地产商的购买与开发，与此相反，其价格的提高最终还是会转嫁到消费者身上，使原本就不堪重负的消费者更多了一层负担。在这种情况下，完全靠市场经济已经不能维持房地产市场的良好有序发展，政府则不得不靠宏观调控来解决民生问题。土地储备机构本应担当起宏观调控的职责，而不单单是打击腐败而以此来使更多的土地出让金进入地方政府金库。
在以上论证的前提下，土地储备中心应该将更多的目光瞄准土地使用权的购买，而不是征收。因为征收系国家行为或者是政府行为，是为了公共利益，征收的双方直接是个人与政府，征收之后因为目的明确，可以直接投入使用，根本没有必要有土地储备中心的介入，因为征收制度中的赔偿方案在物权法中已有明确规定，也不涉及到使用权再次转让价款的问题，大多是无偿使用或者是划拨用地，中间既不需要储备，也不需要出让竞价或者将出让金再次上缴财政，可以由政府或其委托的开发机构直接进行。如果对于这些征收的土地也由土地储备中心来管理的话，很有可能在储备过程中会与本应由购买方式取得的土地混同，扩大征收的范围而缩小购买的范围，且储备之后有可能被有偿出让或者是在征收过程中不能很好地照顾到被征收主体的利益。
从另一个角度说，即使是土地使用权的购买，其购买主体也不应该是土地储备中心，或者说，其协议的一方不应该是土地储备中心，而应该是开发商自己。多年以来，因为我国没有物权法，对土地使用权征收征用以及购买没有具体的规定，一直都是政府或者某些地区自行设立的土地储备机构在向老百姓征收或者购买土地。在这个过程中，政府侵权的案件屡见不鲜，即使是没有侵权，其补偿款都低得可怜，而且加上政府行为的强制性，老百姓没有讨价还价的余地，政府在低价收购土地后再高价出让给地产商或者以暗箱操作出让给关系户。而现在办法中对土地储备机构的地位并没有太大的改观，其仍然隶属于政府，以其与政府的千丝万缕的联系，再加上收购土地的补偿标准最终还需要相关部门批准，以权势低价购地的情况仍然不可避免，其公平合理性自然会遭到破坏。而根据物权法的规定以及立法意图，对于非用于公共利益的土地使用权购买，如果由开发商自己与使用权人协商，虽然开发商相对于被征收主体来说也是强势方，但毕竟只是民法上的平等主体，有平等谈判的基础，并且他们的意思自治只受法律法规的约束，不会有行政机关的干涉。即使谈判中由于土地使用权人不肯转让其权利，也不应由公权力介入，因为这是商业用地，并不涉及公共利益。因此，在整个过程中，土地储备中心所要做的，应该只是根据城市规划，确定需要出让与购买的土地范围，并按法定程序确定开发商，剩下的事情由开发商来完成即可，即使不能顺利进行也没什么可以指责的，不能为了满足更富足一方想要更加富足的目的而损害土地使用权人的利益，这才是真正的政府对于私权利甚至人权的尊重。或许这会增加土地出让的成本，但这里讨论的是商业用地，对于购房者利益的保护应该由其他途径来解决，比如由政府供应地价土地进行住房建设等。
基于以上讨论可以看出，在土地储备与出让的过程中，土地储备中心应从一个积极的参与者退到一个消极的监控者的地位，以中立的态度监控土地征购与出让过程中的不合理的市场现象，以民生为己任，调控房地产市场的发展，保护弱势群体的利益。
二抽象行政行为之审查
之所以想到这个问题，是因为乍看《土地储备管理办法》时，觉得有很多既不合理又不合法的地方，尽管在后来研究的过程中发现那些自认为不合法的地方仔细推敲都是有法律依据或者说都是可以勉强地解释得过去的，但在这之前，笔者不由地开始考虑，其实国内各级政府机关有不计其数的抽象行政行为发生，根据立法法中关于法律与法规、规章的位阶规定可以知道，当下位的规章与上位的法律法规相冲突时，应以上位法的规定为准。与此同时，根据行政诉讼法的有关规定，在法院审理行政案件的依据只能是法律和行政法规、地方性法规。那么根据以上规定，现实中那些与上位法冲突的规章及其他规范性文件应当不具有实际效力，为何各级行政部门还要费心去制定呢？当然有人会说尽管行政诉讼法规定“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据”，但也同时规定“人民法院审理行政案件，参照”国务院门规章及地方政府规章，“意味着法院对规章的适用具有选择判断权”[4]。与此同时，最高人民法院对行政诉讼法做出的司法解释第六十二条还确定，“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件”。可见，规章与其他规范性文件在实践中还是有法律效力的。然而，以上规定从立法与解释的原意看，可以确定其范围都仅限于“合法有效”，即限于与上位法没有冲突的抽象行政行为，仍然没有解决笔者在上文所提到的问题，即若根据法律，即使出现抽象行政行为与法律法规相冲突的现象，在现实中也不会造成影响，因为冲突的规范会因为上位法的适用自动失效或者在司法过程中不被采用，那么各级行政机关为何还要制定这样的规定呢？我想就算制定者水平的限制是其原因之一也不应占很大的比重，那么其真正原因源于何处呢？
这不禁使我想起一位“自认为”精通中国社会现实的美国外教一直坚信，在中国，规范性文件是法律，而且在很多情况下是效力最大的法律。他当然不是不了解立法法与诉讼法的规定，而是他认为在现实生活中，地方性的规范性文件往往起着比法律更为重要的作用，他常举的一个例子便是当一个投资商想要去某地投资时，他看全国性的法律基本没多大用处，他需要遵守的，是当地的投资条例，即使这个条例与全国性法律规范不符，但要是他确定要在这里投资，他还是不得不遵守。因为在现实中提起行政诉讼让法院在审理中以更高位阶的法律法规支持原告的诉求不仅成本很高，很可能“赢了官司输了钱”，还会得罪当地的政府部门，不利于其后与相关部门的合作。因此，不管外教的论断在何种程度上是真实的，但却能从很大的意义上解释我上面所提到问题的答案：即使按照成文法，与法律法规相冲突的抽象行政行为看起来不会有多大影响，但在现实生活中作用却是巨大的。由此更能得出，抽象行政行为一旦违法，其影响相较于具体行政行为更为巨大。最高人民法院行政诉讼法解释第三条对抽象行政行为的界定是“行政机关针对不特定对象的能反复适用的行政规范性文件”，仅从此“不特定对象”、“反复适用”便能看出其影响的范围之广。
当然，国家也考虑到了这样的情况，于是在《立法法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中规定了各级人民代表大会与各级政府机关可以依职权改变或撤销同级政府或者下级政府机关的规章、决定、命令等，而且立法法中还专门规定了对于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的审查，包括提起审查的主体及审查的程序与处理结果等，遗憾的是在相关条款的规定中没有对纳入规章的审查，因此除了行政法规外还是更倾向于对权力机关的法规与条例的审查，而不能算作是对抽象行政行为的审查。而且即使是对行政法规的审查，有权要求审查的主体仅限于国务院、中央军委、最高法、最高检察院和各省、自治区、直辖市人大常委会，其他主体仅能向全国人大常委会提起审查建议。而要向全国人大常委会书面提起审查建议，对于普通的公民来说无疑是不太现实的，并且并未对审查或研究是否审查的结果予以答复进行规定，有可能引发不作为。而在地方各级代表大会与各级人民政府组织法的规定中，只有各级人大与各级政府的改变权与撤销权，并没有真正的由第三方主体提起审查的程序。为弥补上述缺陷，在《中华人民共和国行政复议法中》第七条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”此条规定第一次在真正意义上规定了对抽象行政行为的审查，并把规章纳入到立法法中法律、行政法规的审查范围内，可以说是对抽象行政行为审查的一大进步。并且在本法第二十六条进一步规定了对“有关规定”的处理要求，即“行政复议机关对该规定有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关有权处理，有权处理的行政机关应当在六十日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查”。然而在第二十七条虽然规定了对不合法规定的处理，但基本上是对本条的同义反复，并未说明处理方式如何。并且，对抽象行政行为审查不服不能再提起行政诉讼，此审查决定是终局的，没有司法救济程序的补充。由此可见，我国急需完善对抽象行政行为的立法审查与行政审查制度，并在此基础上引入司法审查。
对于抽象行政行为的立法审查与行政审查，可以以立法法里对行政法规等法律文件的审查为模板，在地方各级均建立类似的审查机制，即各机关及个人均可向有权审查的机关提起审查建议，由受理机关研究后做出予以送审或不必送审的决定，不必送审的要说明理由。送审后由专门的机构负责审查并最终给予答复，做出维持、改变或者撤销的决定。
而对于抽象行政行为的司法审查，一个不容忽视的问题则是行政权、立法权与司法权权限之争。一直以来我国不承认法院可以审查抽象行政行为的一个重要原因是基于三权分立原则（我国并未承认三权分立原则，只是此主张的来源），不应让司法权干涉行政权，而立法机关可以审查行政法规或地方性法规、自治条例、单行条例的理由是在我国全国人民代表大会是最高权力机关，当然有权审查法律、法规以及自治条例、单行条例。而对于行政机关内部的审查更是理所当然，因为行政部门是严格的层级制，上级部门审查下级部门做出的决定再合理不过。但要是让法院来审查行政机关的行为，则有司法干涉行政之嫌。然而，既然法院可以审查具体行政行为，为何不能审查抽象行政行为呢？法院对抽象行政行为进行审查，即使要改变的也只是确定违法的那些行为而已，这本来就应该予以纠正，怎么有干涉之说呢？诚然，法院不如行政机关对一些专门性事务了解得详细与全面，但是做出抽象行政行为的机关可以在审查过程中对专业内容予以解释，行使其举证权利，且由于行政庭的法官在平时受理具体行政行为的诉讼时就经常接触不同领域的专业知识，并且会参照行政机关颁布的相关规范性文件，就专业性来讲不应是很大的障碍，因此唯一应当考虑的是引入抽象行政行为的司法审查后，审查的范围与审查结果的效力问题，而不是应不应当引入的问题。
抽象行政行为的司法审查，从起诉（审查的提起）到审理（审查）再到做出决定（审查结果），各国都根据具体国情有不同的规定。笔者认为在中国可以借鉴美国违宪审查的程序，在主体资格、审查范围与审查结果效力的问题上做如下规定：
提起审查的主体：有人主张对于抽象行政行为审查的提出可以以公益诉讼的形式解决，“扩大对抽象行政行为提起诉讼的原告范围”，由检察机关作为公益的代表提出，并且“为保持社会正义和社会公益，实现社会主义国家权力在民的宪法宗旨，有必要将社会组织和任何公民也纳入起诉主体范围。这无疑能对侵犯行政相对人合法权益的行为起到防范和震慑作用，同时还能对行政机关和检察机关执法形成强有力的监督”[5]。然而，这很可能将会使得诉讼泛滥，并且其中很多起诉人因为不是当事人而很难充分地举证，再加上行政诉讼中举证责任倒置的规定，不仅会浪费大量的诉讼资源，更会使得行政机关耗费大量的精力去应诉，而起因可能仅仅是某个公民认为行政机关花了大量精力制定出来的规定可能违法。因此笔者认为，抽象行政行为的司法审查的起诉人应当限定为因据此抽象行政行为做出的具体行政行为受损的行政相对人或者因此抽象行政行为而被阻碍其正当权利行使（如经销商进入某领域的权利或投资者投资的权利等）的相对人。因为他们在起诉的时候都是基于一定的原因——受到损害或权利被阻止，一方面便于法院在立案时进行立案的形式审查，防止诉讼泛滥，一方面又能确保因违法的抽象行政行为受到不同形式损害的相对人救济的权利。而检察机关则可以在诉讼过程中参照民事诉讼中支持起诉的规定对提起诉讼的相对人进行支持，以弥补其在诉讼中的弱势地位。这样既避免了诉讼泛滥浪费国家资源，又赋予了普通公民对其不满的抽象行政行为提起诉讼的权利。
另外，关于上面提到的行政诉讼中举证责任倒置的问题，笔者认为在抽象行政行为的审查中应减轻行政机关的举证责任，因为抽象行政行为的审查更多的是公开的法规层面的证据，个人有能力获得，并且起诉人也是由于参看了相关法律法规才认为行政机关制定的抽象行政行为违法的。因此，在举证责任上倾向于规定由原告就其合理怀疑（认为抽象行政行为违法）举证，由行政机关对其行为的合法性提出证据，不能证明的则为违法。
审查的范围：一般认为，抽象行政行为的审查范围应当包括权限审查、内容审查与程序审查，即像具体行政行为的诉讼一样，应限于合法性审查，不应包括合理性审查。因为合理性属于行政机关自由裁量权的范围，法院若对其进行审查就真的有涉足行政权之嫌了。合法性审查中，权限审查指审查行政机关做出抽象行政行为是否越权，内容审查指审查规范性文件的内容是否与法律法规相冲突，而程序审查则是指审查行政机关在制定与命令的过程中是否违背法定程序。由于此审查范围在学界中基本达成共识，也是众多其他国家共有的做法，笔者也认为此范围恰到好处地处理了行政权与司法权的权限之争，在此不再赘述。
审查的结果：对于被诉抽象行政行为本身，法院审查确定其违法的结果应明确是基于何种原因，即是由于越权、程序错误还是由于内容与上位法律法规相冲突，并参照具体行政行为的处理办法做出相应的处理决定。对于内容违法的，人民法院可判定违法的部分无效或者提请上级政府机关或者人大根据立法法或地方各级人大与政府部门组织法讨论后做出改变或撤销的决定。对于行政机关越权或程序错误的，因为涉及的问题比较复杂，笔者在程序正义与实质正义中很难取舍而未得出一个可行的方案，只能留待读者自己考虑，但底线只能是确定无效或撤销，不可能改变，也可考虑提交人大或上级政府处理。而在抽象行政行为本身的合法性受到处理后，基于审查的结果对原告的赔偿也因如上文所述对诉讼主体的两类区分有所不同。对于因依据抽象行政行为做出的决定受到现实损害的相对人，在抽象行政行为被宣布违法之后应从行政机关得到相应的赔偿，而对于被抽象行政行为限制其权利行使的情况由于相对人并没有实际损害或者说实际损害难以计算（预期利益范围与程度的不确定性），所以判决行政机关对其进行赔偿不具有可执行性，且对于相对人来说，被诉行政行为的撤销可使其原有权利得以行使而得到预期利益的一部或全部，本身也可以看作是一种补偿，无需再对其前的阻碍专门进行赔偿。而在案例结案后，其对抽象行政行为的判决适用范围的问题，首先是应该认定其不具有溯及力，顶多只能对正在进行的基于同一抽象行政行为做出的具体行政行为的诉讼发生影响，不然会使得法制不具有确定性。而被宣告无效的抽象行政行为是应向美国一样仅对本案有效还是像大陆法系国家一样具有普遍的约束力[6]？笔者认为答案应该是明确的，即使其具有普遍约束力，不然则失去了引入抽象行政行为司法审查的初衷。然而，对于宣告无效的抽象行政行为，笔者认为可以参照具体行政行为判决的方式，给予行政机关重新做出即对其做出修改的机会。一旦行政机关根据判决做出了新的规定或者由上级政府或人大行使改变权后有了新的规定，此新的规定应重新在此领域适用。
另外，对于抽象行政行为司法审查的制度构建，有人认为应当将行政法规排除在审查对象之外，其理由是1.行政法规制定主体唯一，有严格的程序，出错的可能性小；2.行政法规一般是对法律的直接实施、无法律保留事项的内容在权限内的规定以及授权立法，更多的属于违宪审查的范围，不应纳入行政诉讼；3.我国现行体制下最高法院仅相当于副总理级，不便对国务院的行为进行审查[7]。笔者同意行政法规不应纳入行政诉讼的范围，然而却不是基于以上理由。行政法规的制定主体是国务院，而行政法上一个基本法理是国务院不能做被告，这在具体行政行为的诉讼以及行政复议法中均有体现。如果将行政法规纳入司法审查范围，国务院则成为当然的被告，这不符合法理，也超过了对具体行政行为审查主体的范围，显然不合理。另外，由于立法法中对行政法规的审查有严格的规定，基于行政法规与国务院的级别，行政法规的与实施会引起所有人的关注，当其规定不合法时由那些特定机关提出审查要求比较可行，由人大常委会做出审查也理所应当，在国务院不做被告的前提下已经较好地解决了该问题，不必再纳入司法审查。
总之，我国在行政机关做出抽象行政行为时的监督还很不到位，引入司法审查势在必行，其具体操作还有待各界人士进一步讨论。拙见仅为引起大家思考，不足之处还望指正。【注释】
[1]王永红，为调控市场助力——解读《土地储备管理办法》。国土资源-2007年12期，p34。
[2]丁蕊，《土地储备管理办法》加强地根调控——国家增加净地供应狙击囤地。北京商报/2007年/12月/4日/第001版
[3]浙大某房地产教学班同学演讲ppt，资料原始来源不明。
[4]指南针司法考试研究中心编，《2008年司法考试必读法律法规汇编（教学版）》，p265
[5]曾长隽，《论我国抽象行政行为的司法审查及其制度构建》，中国行政管理2005年第6期，p30
[6]尹晓燕，《构建我国抽象行政行为司法审查制度》，山东大学硕士学位论文，2007年3月20日。
[7]尹晓燕，《构建我国抽象行政行为司法审查制度》，山东大学硕士学位论文，2007年3月20日。
【参考文献】
[1]王永红，为调控市场助力——解读《土地储备管理办法》。国土资源-2007年12期，p34。丁蕊，《土地储备管理办法》加强地根调控——国家增加净地供应狙击囤地。北京商报/2007年/12月/4日/第001版
土地储备管理法篇3
土地储备机构具体实施土地收储、供应、融资工作，要严格按照规定，配强专业人员，加强内部管理，积极推动土地储备工作规范化运行。储备土地、已供土地、资金收支、各类融资等相关信息，要按规定通过国土资源主干网，录入上传国土资源部土地市场动态监测与监管系统。土地储备中心有下设或挂靠从事工程建设机构的，必须与土地储备中心彻底脱钩。
二、精心编制实施土地储备计划
土地储备实行计划管理。根据规定，国土资源部门会同财政、人民银行分支机构等部门共同编制年度土地储备计划，报同级政府批准，并报上级国土资源部门备案。土地储备中心每年第三季度编制下一年度土地储备计划，新增储备土地规模（含本年度收储已在本年度供应的土地），原则上不突破本级前三年平均年供应的储备土地量。年度土地储备计划包括土地储备规模、储备土地前期开发规模、土地供应规模、储备土地临时利用计划、计划年度末储备土地规模。
三、积极推进储备土地前期开发
土地储备中心应组织开展储备土地前期开发。实施基础设施建设的，应通过公开招标方式选择工程设计、施工和监理等单位，不得通过下设机构进行工程建设。
四、严格土地收储管护登记
（一）规范土地收储。纳入政府储备的土地必须产权清晰。土地纳入储备前，土地储备中心应对取得方式及程序的合规性、经济补偿（政府无偿收回的除外）、土地权利（包括他项权利）等情况进行认真核查，对取得方式及程序不合规、补偿不到位、权属不清晰、未办理登记手续、应注销而未注销原登记手续、已设立他项权利未依法解除的，不得纳入储备。土地储备中心应优先收购储备空闲、低效利用及其他现有建设用地，积极开展工业用地储备。储备土地应优先用于保障性安居工程及其他公益性事业。
（二）规范储备土地管护。土地储备中心应对纳入储备的土地采取自行管护、委托管护、临时利用等方式进行管护。对储备土地的管护和临时使用，土地储备中心可设立内部机构进行管理，也可通过公开招标方式选择管理单位。储备土地的临时利用，应报同级国土资源主管部门、财政部门同意。其中，在城市规划区内储备土地的临时使用，需搭建建筑物、构筑物的，在报批前，应当先经城市规划行政主管部门同意；设立抵押权的储备土地临时使用，应征得抵押权人的书面同意。土地储备中心应与土地使用者签订临时使用土地合同，明确土地用途、期限、经济补偿、不得修建永久性建筑物、到期地面建筑物处理及提前终止使用经济关系的处理等事宜。临时使用储备土地的期限不得超过2年，且不得转包，取得的收入按照非税收入收缴管理办法规定，全部缴入同级国库，纳入公共预算，实行“收支两条线”管理。
（三）规范储备土地登记。按照《土地储备管理办法》的有关规定，市境内申请储备土地登记的机构应为进入国土资源部土地储备机构名录的七家土地储备中心。除法律另有规定外，其他单位申请储备土地登记的，不予受理。
土地储备中心申请登记土地的，应当提交土地登记申请书、申请人身份证明资料、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标、政府批准的储备计划、批准纳入储备的文件、相关土地利用总体规划和城市总体规划等材料。经同级政府批准，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，可办理登记，核发国有土地使用证。储备土地登记的使用权类型统一确定为“其他（政府储备）”，登记的用途应依据土地利用总体规划确定，能够细化到《土地利用现状分类》二级类的，应当按《土地利用现状分类》二级类填写。未确定规划用途的，不予登记。规划用于社会公益设施的储备土地，不得办理抵押登记。为第三方提供担保的储备土地不得办理抵押登记。
五、有效规范土地储备融资
全市列入名录的土地储备中心（市土地储备中心、东坡区土地储备中心、仁寿县土地储备中心、彭山县土地储备中心、洪雅县土地储备中心、丹棱县土地储备中心、青神县土地储备中心）作为向银行业金融机构申请土地储备融资贷款的主体。原则上市土地储备中心负责市本级的土地储备融资工作。各园区的土地储备融资按土地登记的级次管辖由所在地土地储备中心统筹。各园区自行做好土地储备融资贷款的相关工作，土地储备中心给予积极支持。
土地储备中心用于抵押贷款的储备土地必须具有合法土地使用证，贷款用途必须符合土地储备资金使用范围，不得用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。
土地储备管理法篇4
第一条为进一步规范土地储备，加强土地宏观调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力，根据《中华人民共和国土地管理法》、国务院《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔**8〕3号）、《土地储备管理办法》（国土资发〔**7〕277号）和《安徽省国有土地储备办法》（省政府令第177号）等有关法律、法规、规章的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条本办法所称土地储备，是指市人民政府为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，通过收回、收购、征收等方式依法取得土地，进行前期开发、储存，以备向社会供应土地的行为。
第三条本市市区行政区域内的土地储备工作，适用本办法。
第四条土地储备实行统一储备、统一供应的原则。
第五条市土地资产管理委员会负责组织、领导、协调和监督土地储备工作。
市国土资源管理部门负责土地储备管理工作。
各区人民政府和市发展改革、财政、建设、工业、规划、房地产、城市管理、审计、监察、人民银行**市中心支行等管理部门按照各自职责，协同做好土地储备管理的相关工作。
第六条市土地收购储备中心统一承担本市市区行政区域内的土地储备工作。
第七条建立信息共享制度。市国土资源、财政、人民银行**市中心支行等部门和市土地收购储备中心要将土地储备与供应数量、储备资金收支、贷款数量等信息按季逐级汇总上报主管部门，并在同级部门、单位间进行信息交换。
第二章土地储备计划管理
第八条市人民政府根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。
第九条土地储备应当编制年度土地储备计划，并根据实际需要，编制中长期计划。市土地收购储备中心依据本市国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需情况等，编制土地储备计划草案，征求市经济开发区管理委员会、各辖区人民政府和市发展改革、工业、规划、建设、房地产、财政等有关部门意见，经市国土资源管理部门审核后，提请市土地资产管理委员会审议，并报市人民政府批准。
年度土地储备计划应包括：
（一）年度储备土地规模；
（二）年度储备土地前期开发规模；
（三）年度储备土地供应规模；
（四）年度储备土地临时利用计划；
（五）计划年度末储备土地规模。
批准后的土地储备计划由市土地收购储备中心负责具体实施。实施土地储备计划，应编制项目实施方案，经市人民政府批准后，作为办理相关审批手续的依据。
第十条土地储备项目实施方案应包括：项目概况、项目用地规模、项目规划条件、土地前期开发的主要内容、项目收储和前期开发成本测算及土地收益、资金计划安排、实施方式及其他附件等。
第三章储备土地范围与实施程序
第十一条下列土地可以纳入土地储备范围：
（一）依法收回的国有建设用地；
（二）收购的土地；
（三）行使优先购买权取得的土地；
（四）已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；
（五）其他依法取得的土地。
第十二条按照《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规规定，应当无偿收回的国有建设用地，依法无偿收回后纳入土地储备。
第十三条下列国有建设用地，通过有偿收回方式纳入土地储备：
（一）因公共利益需要使用的国有建设用地；
（二）因实施城市规划进行旧城改造调整使用的国有建设用地；
（三）因企业改制、产业结构调整等原因调整出的国有划拨土地；
（四）集体土地因农转非依法转为国有的土地；
（五）法律、法规规定应当有偿收回的其他国有建设用地。
第十四条下列国有建设用地，通过收购方式纳入土地储备：
（一）以出让方式取得土地使用权，土地使用权人申请政府收购的国有建设用地；
（二）申报土地使用权转让价格比标定地价低20％以上的国有建设用地；
（三）其他可以依法收购的国有建设用地。
第十五条城市总体规划、土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的集体土地，通过依法征收方式纳入土地储备。
第十六条以收回、收购方式储备土地，由市土地收购储备中心具体实施，市发展改革、国土资源、规划、房地产、财政、审计、监察等部门和土地收购储备中心参加的土地收储业务会审小组（以下简称会审小组）提前介入，遵循下列程序：
（一）确定地块。根据本办法的规定，确定拟收回、收购的地块。
（二）权属核查。对拟收回、收购土地的权属、面积、四至范围、土地用途以及建筑物、其他附着物的权属、面积等情况进行实地调查和核实。
（三）征询意见。根据实地调查的情况，向国土资源、规划、房地产等管理部门征询意见。
（四）费用测算。根据权属调查、地籍测量、土地和房产评估结果和本办法规定的土地收回、收购储备补偿标准，测算土地补偿费用。
（五）方案报批。土地收购储备中心拟订国有建设用地使用权收回、收购方案，经由会审小组会审同意后，报市人民政府批准。
土地使用权收回方案需要依法举行听证的，由市国土资源管理部门依法举行听证。
（六）下达土地使用权收回通知或签订收购合同。国有建设用地使用权收回方案批准后，由市国土资源管理部门向土地使用权人下达土地使用权收回通知；国有建设用地使用权收购方案批准后，由市土地收购储备中心与土地使用权人签订国有建设用地使用权收购合同。
（七）实施补偿。以有偿方式收回土地使用权的，市土地收购储备中心应当自土地使用权收回通知下达后30日内，根据土地交付情况，将补偿费用支付给土地使用权人或者与其签订土地使用权补偿协议；收购土地使用权的，市土地收购储备中心应当根据国有建设用地使用权收购合同约定的金额、期限和方式，向土地使用权人支付土地收购费用。
（八）注销登记。注销土地使用权登记由市国土资源管理部门依法办理：对无偿收回的土地使用权，在下达土地使用权收回通知的同时，办理注销登记手续；对有偿收回的土地使用权，在市土地收购储备中心将补偿费用全额支付给土地使用权人或者与土地使用权人签订土地使用权补偿协议后，办理注销登记手续；对收购的土地使用权，土地使用权人在收到土地收购的定金或者约定费用后15日内，应当依法申请办理注销登记手续，逾期不申请的，由市国土资源管理部门报请市人民政府同意后依法办理注销登记手续。
注销房屋所有权登记由市房地产管理部门按照房屋管理有关规定办理。
（九）交付土地。根据有关法律、法规、规章的规定和合同约定的期限和方式，原土地使用权人向市土地收购储备中心交付土地以及地上、地下建筑物、其他附着物。
第十七条向市土地收购储备中心申请收购国有建设用地使用权时，应当填写土地收储申请表，并附具下列材料：
（一）土地使用权人的身份证明。土地使用权人是法人的，应当提供法人资格证明和法定代表人的身份证明。土地使用权人委托他人办理的，还应当提交授权委托书；
（二）土地使用权的权属证明及土地平面图；
（三）建筑物、其他附着物的产权证明；
（四）主管部门意见；
（五）其他需要提交的资料。
第十八条土地收回、收购储备补偿标准：
（一）以有偿方式收回划拨土地使用权的，补偿费用按原批准用途的划拨土地使用权现行评估价确定；以有偿方式收回出让土地使用权的，补偿费用按原批准用途的出让土地使用权现行评估价确定。
（二）以收购方式储备土地的，由市土地收购储备中心与土地使用权人协商委托具有土地评估资格的评估机构对申请收购的土地使用权价格按现状进行评估，并参照评估价格，协商确定土地使用权收购价格，经由会审小组会审确认。
（三）通过收回、收购方式储备国有建设用地使用权，涉及地上、地下建筑物及其他附着物的，对其所有人或者使用人按照城市房屋拆迁有关规定依法给予补偿，但补偿数额应当扣除依法不需补偿或者己经补偿的土地使用权价款。
第十九条申报土地使用权转让价格比标定地价低20％以上的，由市土地收购储备中心提出收购意见，经由会审小组会审同意并报市人民政府批准后，按照申报价格依法予以收购，并由市国土资源管理部门按照有关法律、法规和本办法第十六条第（八）项的规定，办理土地使用权注销登记手续。
第二十条通过征收方式储备土地的，征收土地的程序和补偿标准，按照土地管理有关法律、法规、规章和市人民政府的有关规定办理。
已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备。
第二十一条市土地收购储备中心应当将储备的国有建设用地位置、面积、用途、规划设计要求以及供地方式定期向社会公告。
第二十二条对储备的国有建设用地，市规划管理部门应当根据城市总体规划和控制性详细规划，提出具体地块的规划条件。
第四章前期开发和利用
第二十三条对纳入储备的土地，由市土地收购储备中心进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。
前款所称前期开发，是指在储备土地向社会供应前，为了使储备土地达到土地供应条件，对储备土地组织实施拆迁、场地平整和市政基础设施建设等一级开发整理行为。
第二十四条市人民政府根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书；设立土地抵押权的，要先行依法解除。
第二十五条市土地收购储备中心应当对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件。
土地的前期开发，按照有关法律、法规规定规范操作。需要合作、协作开发的，应当通过公开、公平、公正的方式，选择土地前期开发合作、协作单位。
前期开发涉及征地拆迁安置的，可以依法委托辖区政府组织实施；前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，应当按照有关规定，引入市场机制，通过公开招标方式选择工程实施单位。
第二十六条市土地收购储备中心应当对纳入储备的土地采取必要的措施予以保护管理，防止侵害储备土地权利行为的发生。
第二十七条在储备土地未供应前，市土地收购储备中心可以将储备土地或连同地上、地下建筑物、构筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。进行临时建设的，应当遵守《中华人民共和国城乡规划法》等有关法律、法规、规章的规定。
储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响城市规划实施和土地供应。
临时利用储备地块收益，应当上缴市财政。
第五章土地供应
第二十八条储备土地完成前期开发整理后，纳入市区土地供应计划，由市国土资源管理部门统一组织供地。
第六章资金管理
第二十九条土地储备资金收支管理按照国土资源部、财政部《土地储备资金财务管理暂行办法》（财综〔**7〕17号）和市人民政府的有关规定执行。
第三十条市土地收购储备中心可以向银行等金融机构申请担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证；市土地收购储备中心申请贷款，应当满足商业银行及其他金融机构的贷款要求。市土地收购储备中心举借的贷款规模，应当与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并报经市人民政府批准，不得超计划、超规模贷款。
土地储备贷款应实行专款专用、封闭管理，不得挪用，并接受财政、审计部门监督。
第三十一条市土地收购储备中心举借商业银行及其他金融机构贷款的，必须按贷款合同约定，及时足额偿还贷款本息。
第三十二条各类财政性资金依法不得用于土地储备贷款担保。市土地收购储备中心应加强资金风险管理，不得以任何形式为第三方提供担保。
第七章其他规定
第三十三条通过收回、收购方式储备国有建设用地的，市土地收购储备中心未按规定支付补偿费用或者未按合同支付收购资金的，不得注销土地使用权登记，原土地使用权人有权拒绝交付土地。
涉及地上、地下建筑物、构筑物的，对其所有人或者使用人依法应当给予补偿而未予补偿的，不得收回原土地使用权。
第三十四条原土地使用权人未按收回补偿协议或收购合同的规定交付土地及地上、地下建筑物、构筑物的，或交付土地期间，擅自处理地上、地下建筑物、构筑物的，市土地收购储备中心有权要求原土地使用权人纠正并继续履行合同。逾期不履行的，市土地收购储备中心可以申请有关部门依法处理。
第三十五条市发展改革、建设、国土资源、规划、房地产、城市管理和人民银行**市中心支行等管理部门应当提高办事质量和效率，国有建设用地储备及前期开发整理过程中涉及的有关手续，应在法定时限内或承诺时限内及时办结；行政事业性收费，严格按照有关法律、法规、规章和市人民政府规定执行，不得擅自设立收费项目，提高收费标准。
第三十六条有关管理部门和土地收购储备中心的工作人员、、的，视情给予批评教育或依法给予行政处分；情节严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八章附则
第三十七条党政机关和事业单位迁址的，市国土资源管理部门应及时将原有土地全部收回并重新处置。
市国土资源管理部门对本市行政区域内县（市）人民政府未依法收回土地使用权的闲置土地，应当报市人民政府批准后依法收回，作为市本级储备土地。市土地收购储备中心负责具体实施。
第三十八条开发区、工业园区范围内的工业项目建设用地的储备和前期开发，可以委托开发区、工业园区管理机构组织实施。
城市道路、公共设施、公益事业等非经营性项目建设用地的储备和前期开发，可以委托有关机构组织实施。
土地储备管理法篇5
第一章总则
第一条为盘活存量土地资产，优化土地资源配置，合理利用土地，根据《物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》及国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定的《土地储备管理办法》等法律、法规的规定，结合开发区实际，制定本办法。
第二条开发区管辖范围内的土地储备管理，适用本办法。
第三条本办法所称土地储备，是指土地储备机构依照本办法的规定，将其以收购方式取得的土地和政府依法收回、征收的土地纳入政府土地储备库予以储存，并进行前期开发整理，形成可供应建设用地，合理配置土地资源的行为。
第四条开发区土地储备委员会（由开发区管委会领导及国土、规划建设、财政、审计、发改局等部门主要负责人组成），负责研究制定土地收购储备政策规章；统筹、协调各有关部门的关系；确定土地收购储备出让计划；审查计划执行和资金运作情况，监控国有资产的运作及土地储备重大事项的决策等。
开发区国土资源和房屋局是全区土地储备的行政主管部门，开发区土地储备交易中心具体实施全区土地储备工作。区发改、规划建设、财政、监察审计、人民银行等有关部门应当各尽职责，与国土部门共同做好土地储备工作。
开发区国土资源和房屋局牵头，监察审计、财政等部门派专人参加，成立开发区土地储备办公室，具体负责组织协调土地储备过程中的相关事宜，办公室设在区开发区国土资源和房屋局。
第五条开发区管辖范围内土地储备实行统一收购（收回）、统一储备整理、统一供应。
第二章土地储备计划
第六条土地储备交易中心根据国民经济和社会发展中长期计划、土地利用总体规划、城市总体规划、年度土地供应计划和土地市场供需状况，制定年度土地储备计划草案，经国土资源和房屋局审核，报开发区土地储备委员会批准后，由开发区土地储备交易中心具体组织实施。
第七条年度储备计划应包括：
（一）年度储备土地规模；
（二）年度储备土地前期开发规模；
（三）年度储备土地供应规模；
（四）年度储备土地临时利用计划；
（五）计划年度末储备土地规模。
第八条年度土地储备计划的制定程序
（一）提出收购申请：土地储备实行预报制度。凡符合本办法规定储备条件的土地，用地单位或其主管部门应提前向土地储备机构申报。
国土资源和房屋局下属各国土所会同相关街道、建制镇，对辖区内下一年度符合收购条件的国有土地进行实地调查摸底，协助有收购意向的土地使用权人向土地储备交易中心提出收购申请。土地储备交易中心将于每年十月一日前汇总上报的土地收购申请，作为编制下一年度土地储备计划的依据。
根据年度土地储备计划的进展情况，如确有必要，经土地储备委会批准，土地储备交易中心可于每年中期适时接收第二批收购申请，作为调整当年土地储备计划的依据；
（二）权属核查：土地储备交易中心对申请人提供的土地的有关情况进行实地调查和核实；
（三）征询意见：土地储备交易中心根据申请人提出的申请和实际调查的情况，向开发区规划部门征求意见，由开发区规划行政主管部门根据批准的城市规划方案，提出储备地块的具体规划使用条件；
（四）年度土地储备计划报批：土地储备交易中心根据土地权属情况和规划使用条件，对申请收购宗地根据实际情况进行初步筛选，于每年的一月十五日前提出土地储备计划草案报开发区国土资源和房屋局审核后，报开发区土地储备委员会讨论决定；
第九条国土资源管理部门实施年度土地储备计划，应编制项目实施方案，经批准后，作为办理相关审批手续的依据。
第三章土地储备
第十条下列国有土地应当纳入土地储备：
（一）政府依法收回的；
（二）政府依法补偿后收回的；
（三）政府以收购方式取得的；
（四）依法征收的新增建设用地；
（五）其他需要储备的。
第十一条政府依法收回的土地包括：
（一）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的土地；
（二）因单位撤销、迁移等原因停止使用原划拨的国有土地；
（三）经核准报废的公路、铁路、机场、矿场等用地；
（四）依法收回的闲置土地；
（五）土地违法行为被查处后依法收回的土地；
（六）其他应当依法收回的土地。
第十二条政府依法补偿后收回的土地包括：
（一）为公共利益需要使用的土地；
（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用的土地；
（三）征地撤组剩余的土地；
（四）其他应当依法补偿后收回的土地。
第十三条政府收购的土地包括：
（一）因城市规划的调整，非经营性用地，包括工业用地、仓储物流用地等，改为商业、住宅、办公、酒店等经营性用途需要收购的土地；
（二）根据土地使用权人申请收购的土地；
（三）土地使用权转让中政府行使优先购买权收购的土地；
（四）国有企业改制需要收购的土地；
（五）其他需要收购的土地。
第十四条土地使用权人申请土地收购必须提供下列资料：
（一）土地收购申请书；
（二）法人资格证明书；
（三）授权委托书；
（四）营业执照；
（五）土地使用权合法凭证；
（六）房屋所有权合法凭证；
（七）土地平面图；
（八）主管部门意见；
（九）其他需要提交的资料。
第十五条属本办法第十条规定的土地，管委会依法收回、收购和征用后，由土地储备机构按照国家、市及开发区有关法律、法规、规章和本办法的规定，对土地使用权人进行补偿并办理有关手续后，予以储备。
第十六条土地收购补偿按以下方式确定：
（一）以出让方式取得的土地，根据土地剩余使用年限和土地使用者对土地的实际投入给予适当补偿；
（二）涉及房屋拆迁的，依据国家、市及开发区房屋拆迁法规、规章的规定给予补偿；
（三）管委会行使优先购买权购买的土地，按照土地转让申报价格给予补偿。
（四）管委会确定的其他补偿方式。
第十七条实施年度土地储备计划收购土地，按下列程序办理：
（一）确定评估单位：由土地储备办公室组织有资格的中介评估单位进行抽签，确定收购价格评估单位；
（二）初步确定收购价格：依据经批准的土地储备计划，对确定回购的宗地，依据储备计划进度要求，由选定的评估单位对收购宗地进行评估，土地储备办公室应对评估结果组织评审，初步确定补偿价格；
（三）与收购申请人进行谈判：依据初步确定的收购价格，土地储备办公室组织与收购申请人的谈判，谈判能达成一致的，形成收购意向。储备土地涉及房屋拆迁的，土地储备办公室可委托相关街道或国土局相关部门作为拆迁责任人，具体开展被拆迁人的前期调查摸底工作，按初步确定的补偿价格与被拆迁人协商谈判，草签拆迁补偿意向；
（四）实施方案报批：土地储备交易中心根据谈判形成的收购意向及土地权属情况和规划使用条件等，形成土地收购方案，报开发区国土资源和房屋局审核后，报管委会审批。
（五）签订合同：收购实施方案经批准后，由土地储备交易中心与原土地使用权人签订国有土地使用权收购合同；
《国有土地使用权收购合同》应包括以下内容：
1、收购土地的位置、面积、用途及权属依据；
2、土地收购补偿费用及其支付方式和期限；
3、交付土地的期限和方式；
4、双方约定的其他权利义务；
5、违约责任；
6、纠纷的处理。
（六）收购补偿：土地储备交易中心根据《国有土地使用权收购合同》约定的金额、期限和方式，向原土地使用权人支付土地收购补偿费用。实行土地置换的，进行差价结算；
（七）权属变更（转移）和注销：土地储备交易中心和原土地使用权人按规定办理土地权属变更或注销手续，同时应向房产部门办理权属转移或注销手续。
原土地使用权人向土地储备交易中心交付土地和地上建（构）筑物。
第十八条《国有土地使用权收购合同》一经签订，即产生法律效力，双方当事人必须全面履行合同约定的各项义务。
第十九条实施收购的土地为以出让、租赁方式取得土地使用权的，原《国有土地使用权出让（租赁）合同》自《国有土地使用权收购合同》生效之日起予以解除。
第二十条征收集体土地并予以储备的，其补偿标准及程序按管委会有关文件执行。
第四章储备土地前期开发整理与利用
第二十一条按照城市规划要求，土地储备委员会应当协调相关部门，对储备的土地进行前期开发整理，达到通水、通电、通路和场地平整等市政配套条件。
第二十二条储备土地涉及房屋拆除的，土地储备交易中心应在土地储备办公室监督下选择有资质的单位通过公开招标形式以价高者得的原则确定拆除单位，所得收入全部上缴财政，财政部门应按与土地储备交易中心协商后的一定比例返还部分资金，作为土地储备交易中心的管理费用。
第二十三条储备土地出让前，土地储备交易中心可以依法将储备土地使用权单独或连同地上建（构）筑物出租、抵押、临时改变用途等方式加以利用。
临时利用储备土地，应该依据公开、公平、有偿的原则，在土地储备办公室监督领导下进行。所得收入全部上缴财政，财政部门应按与土地储备交易中心协商后的一定比例返回部分资金，作为土地储备交易中心的管理费用。储备土地出让前临时利用时，储备宗地所在地的国土所可作为临时利用储备土地的日常管理单位，负责安保人员的选定及储备房、地资产的安全、保值等项工作。国土所进行日常管理所产生的管理费用从土地储备交易中心返还资金中支付。
储备土地的临时利用，一般不超过两年，不得修建永久性建筑物且不能影响土地供应。
储备土地出租、抵押或临时改变用途，土地储备交易中心应依法办理相关审批或登记手续。
第五章储备土地供应
第二十四条储备土地供应纳入当年的土地供应计划，由开发区土地资源管理部门统一供地。
第二十五条储备土地供应实行招拍挂方式，应坚持公开、公平、公正的原则，任何单位和个人不得干预。
第二十六条土地储备交易中心应当将土地供应信息以公告方式公布。公布内容包括拟供应土地位置、面积、用途、土地使用条件等。
第六章土地储备资金
第二十七条土地储备资金来源于下列渠道:
（一）财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；
（二）财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金;
（三）土地储备机构按照国家有关规定举借的银行贷款及其他金融机构贷款;
（四）经财政部门批准可用于土地储备的其他资金;
（五）上述资金产生的利息收入。
第二十八条财政部门根据土地储备的需要以及预算安排，及时核拨用于土地储备的各项资金。
第二十九条土地储备机构储备土地举借的贷款规模，应当与年度土地储备计划相衔接，并报经同级财政部门批准，不得超计划、超规模举借贷款。土地储备机构举借的贷款，只能专项用于土地储备，不得用于其他用途。
第三十条土地储备资金收支管理严格执行《土地储备资金财务管理暂行办法》（财综〔2007〕17号）的规定。
第七章法律责任
第三十一条按照本办法第九条规定应当纳入储备的土地，土地使用权人未申请进行土地储备而擅自转让土地使用权及其地上建（构）筑物的，有关部门不得为其办理相关审批和登记手续。
第三十二条土地储备交易中心未按协议规定支付土地收购补偿费的，原土地使用权人有权解除收购协议，并按协议约定追究土地储备机构的违约责任。
第三十三条原土地使用权人未按本办法规定交付土地及地上建（构）筑物的，土地储备机构有权要求原土地使用权人改正，并按协议约定追究原土地使用权人的违约责任。
土地储备管理法篇6
关键词：土地储备资金土地储备制度收益分配成本核算
土地储备，是指各级人民政府依照法定程序在批准权限范围内，对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地，进行储存或开发整理，并向社会提供各类建设用地的行为。国家近年来虽已出台了《土地储备资金财务管理暂行办法》（下面简称《管理办法》）和《土地储备资金会计核算办法》（下面简称《核算办法》）等一系列的规范文件，但实际工作中仍然存在一些操作上的困惑和矛盾，有待进一步的制度完善；而各地操作模式和体制上的不同也导致了各地土地储备信息的不对称等问题。我们应制定相应的相关的管理对策，以期促进土地储备管理制度的健康、稳步发展。
一、土地储备核算中存在的问题
(1)目前我国土地储备机构体制没有完全统一，土地储备资金的管理主体也不尽相同。据了解，北京市土地储备中心是实行企业化管理但由政府全额拨款的事业单位，福州市土地资产发展中心是与市国土资源局平级的事业单位，而长沙、南京土地储备中心虽都隶属于市国土局，但一个是自收自支的事业单位一个是全额拨款的事业单位。这些机构的职能基本相同，但在土地储备资金管理中，行使的管理权限却大不相同，性质也有很大的差异，不论这些土地储备机构以何种形式出现，它都不是严格意义上的市场主体。体制不统一导致各地运作模式五花八门，无法严格按照《管理办法》和《核算办法》来进行土地储备资金的管理。
(2)对于土地储备资金的收益分配，没有统一的文件进行规范。目前各地都出台了从储备土地净收益中划出一定的比例用于土地储备的规定性文件，有的地方将储备土地的中标价款扣除一部分，由政府财政部门管理和使用，直接进入了土地储备中心的资金专户；有的地方土地出让所得的出让金归政府所有，储备土地则用银行贷款来周转，有的地方把储备土地中标价款全部在储备中心集中，并由政府监督，有的地方把储备土地的出让金用来弥补财政资金的缺口，而不是按规定用途使用。因此，土地储备资金在使用上有了很大的随意性，财政部门对土地储备资金的管理没有统一有效的管理措施和管理手段，给土地储备资金的管理带来了极大的困难。
另外，土地储备机构的经费来源各个文件中都定义为财政拨款，但土地储备机构虽是使用政府职能，但储备收益与财政收入和宏观调控都息息相关，如果缺乏相关的激励机制，做多做少一个样，做好做坏一个样将不利于调动员工的积极性。而且，储备机构属于业务部门，业务开支相对其他行政事业部门较大，完全使用财政拨款经费远远不能满足其需要。
(3)成本核算存在不科学的地方。为了充分反映每一宗地的成本、收入和收益等，要考虑土地开发因素，组织以宗地为核算单位的单位成本核算，才能真实地反映土地收储资金的占用状况。然而，在土地储备机构日常经费与储备资金分帐核算的模式下，储备宗地的人员费用没有纳入土地成本，甚至在财政模式下，大量的为储备土地而支付的交通、招待、会议等运行成本都没有进行成本的分摊核算。而利息成本的分摊模式也没有明确的规定，使得成本的计算有了可调整的空间。
(4)土地储备核算办法中规定的收入和支出的核算原则中权责发生制和收付实现制概念发生了混淆。《管理办法》和《核算办法》中都将储备资金定义为财政性资金，土地储备收入收归到财政专户，支出由财政核拨，这是典型的收付实现制的核算方式，而土地成本核算的应收预付项目的支出则是采用的权责发生制原则。收入和支出不配比，导致了财务信息的失真。
(5)土地储备机构的财务报表无法真实反映其财务信息。首先收支表的收入为财政根据当年储备土地实际支出而核拨的经费，而并非土地出让收入；而支出却为已交付出让项目的实际支出，收入和支出完全不配比。从报表中完全不能反映储备机构当年实际的出让收支以及净收益。储备机构的真实收支需要登记备查账才能掌握，而土地出让收入由财政直接收取，出让方和收款方相分离,并且没有相应的激励机制使得机构缺乏催收款的积极性，容易造成应收款项的滞收或坏帐。另外，报表中无法体现储备收益，开办资金和和净资产都远远达不到贷款要求，使得目前仍大量依靠银行贷款运作的储备机构在银行对其进行的的信贷考核中陷入了被动的境地，为续贷资金带来了困难。
二、土地储备核算方式的探讨
(一)进一步健全和完善土地储备中心管理体制
土地储备中心是政府对土地一级市场实现宏观调控的重要手段，也是政府完成土地储备任务的重要机构。就职能上来说储备机构确实应该是全额拨款单位，但目前财政资金不能完全满足储备土地需要的情况下，储备机构仍需大量依靠贷款来进行运作。综合其市场化的运作模式和贷款需求来看，土地储备中心的管理体制最好暂时实行自收自支，并将其定性为全民事业单位。另外，土地储备中心虽执行事业单位会计制度，但土地储备过程中存在的土地收购、开发利用和土地征用的成本核算要参照企业会计制度。
(二)完善收益分配体制
建议储备机构的出让收入改为先收后交的模式，即出让收入由储备中心自行收取，年终净收益按一定的比例分别上缴财政、提取储备专用基金和滚存结余。比例建议为净收益的50%应用于土地储备资金，10%用于农业的土地开发资金，20%用于土地储备机构的日常经费来源，剩余的则用于土地的投资主体和土地所有者身上，做到政府部门的收益有20%-30%。这样在储备机构的报表上可以清晰的反映储备土地的真实收益状况，也保证了政府的利益。财务报表能够清楚体现资金的去向，既便于银行进行贷后管理，也保证了出让收入的即时回笼。并且建立适当的激励机制，各地根据当地的收入水平从净收益中提取适当比例的奖利基金，用以调动储备机构人员的积极性。恰当的收益分配体制充分调动了机构的积极性，为盘活存量土地，培育良好的土地市场起到了积极作用，土地储备资金也会不断保值和增值。
(三)规范土地储备资金的运行管理机制
首先要保证储备中心有一定数量的开办资金，用以满足银行贷款对自有资金的要求；在政府财政资金困难无法进行现金增资的时候，可以采用政府投资的方式，即无偿地划拨一定比例的经营性用地给储备中心，或者政府从土地有偿收入中拨给土地储备中心一定比例的储备资金，用于土地储备中心增加开办资金，可以扩大贷款规模，以达到扩大土地储备量的目的。土地储备过程也是土地储备资金的周转过程，土地储备资金能够正常周转，就相当于减少储备土地资金的积压。
(四)加强监管力度，把好资金的流动和安全关
土地储备资金存在内部风险和外部风险，如土地储备本身属于内部风险，政府干预的失败则是外部风险，土地储备资金的金额一般都是很巨大，保证资金的安全就显得非常重要，要求抓好土地储备中心内部管理，严格各项内部制约措施，并及时清理土地储备过程中的债权、债务问题，杜绝“三角债”，杜绝政府部门随意拆借储备资金的现象，使土地储备资金在良好的财务监督管理下运作。
(五)规范宗地的成本核算
为了准确核算储备土地的成本，建议将业务人员的人工费用、专为项目发生的招待、会议、交通等业务费用采取统一的标准分摊归集到宗地成本中去。并统一利息成本的分摊归集口径，使得不同地区的储备机构报表具有横向可比性。
三、结语
土地储备核算是非常重要的一项内容，建立健全的土地管理制度，结合国情、认真调研与分析，同时加强对土地储备资金的监管力度，对于土地储备核算有重要的意义，使土地资源得到优化、土地市场的宏观调控力度增强，对于保护土地和合理利用土地起到了积极的作用。
参考文献：
[1]国土资源部、财政部、中国人民银行.《土地储备管理办法》2007年11月
[2]丁蕊.《土地储备管理办法》加强地根调控――国家增加净地供应狙击囤地.北京商报2007年12月
土地储备管理法篇7
随着我国经济体制改革的不断完善与发展，有关土地储备资金的会计核算也出现了巨大改革。我国于2008年正式颁布实施的《土地储备资金会计核算办法》便对当前我国土地储备机构进行土地储备资金会计核算管理的相关内容进行了规范和说明。这也促进了我国土地储备资金会计核算业务的发展进步，改变了之前土地储备金核算方法众说纷纭，难以进行横向比较和纵向比较存在的口径不一的问题。但是，如何有效落实《土地储备资金会计核算办法》，从实务方面对于土地储备金会计核算方方面面内容进行规范成为土地储备机构需要重点关注的问题。同时，我们也需要在熟悉土地储备资金会计核算办法的同时，了解现存制度中存在的缺失与问题，为我国未来土地储备资金方面的会计核算改革提出意见与建议。
二、当前土地储备资金进行会计核算时存在的问题
(一)当前土地储备机构对土地储备资金进行会计核算时信息统一性较低
随着2008年正式颁布实施的《土地储备资金会计核算方法》的运用，可以看出我国政府在进行土地储备金管理方面的决心，也可以发现我国为了规范土地储备金管理下的巨大力气。但是，由于当前我国对于土地储备资金的会计核算仍然存在收付实现制和权责发生制混用的情况，因此必然使得我国土地储备机构在进行土地储备资金会计核算时信息统一性较低的问题存在。而信息统一性较低主要是通过各种会计核算科目反映出来。首先，财政部门和土地储备机构收入支出核算口径不一致的现象存在，给统一口径进行土地储备金管理带来了难度。财政部门对于土地储备资金的收入和支出按照收付实现制进行管理，而在《土地储备资金会计核算办法》中，对于土地储备机构的土地出让收入该如何纳入管理进行了回避。这必然导致不同口径的计算过程中带来巨大的会计差异。割裂性的会计核算方式也使得财政部门和土地储备机构有关土地出让收入的计量存在巨大差异，难以在同一参考体系中进行比较和核算，为国家整体宏观调控带来了一定难度与风险。也没有办法满足国家对土地进行监控管理的基本需求。例如，某土地储备机构进行土地出让金收入处理时该地财政部门采取的土地出让金收入处理时遵循的会计假设不同，造成信息最终存在较大差异，难以进行信息共享，也给该地财政部门了解一手信息带来一定难度。
(二)当前土地储备资金会计核算难以对土地储备的所有活动进行反映
国家出台《土地储备资金会计核算办法》的目的是对我国土地储备项目进行有效监控和管理，全方位多层次宽领域把握我国土地储备状况。但是，当前由于《土地储备资金会计核算办法》存在的问题，导致土地储备资金在进行会计核算时难以对土地储备的所有活动进行综合反映。首先，根据这一会计核算办法中的规定，在进行土地出让金收入的会计核算时，土地储备机构既不需要对土地出让收入进行会计核算，也不需要对由此产生的应收土地出让款进行会计核算，而只是通过最后将土地出让金上交国库时通过财政预算的会计核算进行反映。也就是说，土地储备机构在进行土地储备资金会计核算时并没有办法全面有效反映土地储备的供求阶段，而只是简单反映土地储备在进行土地采购和开发及最终交付使用的会计核算。这使得虽然《土地储备资金会计核算办法》对土地储备资金的会计核算进行了规范和要求，但是却对土地储备资金会计核算的连续性和完整性带来了一定约束，使得土地储备资金的会计核算信息难以全面铺开使用，缺乏可用度。
(三)当前我国土地储备机构对于《土地储备资金会计核算办法》进行全面有效执行存在客观难度
当前虽然我国出台了《土地储备资金会计核算办法》，但是由于我国本身在进行土地储备时存在一些客观难题，造成我国土地储备机构难以全面有效执行《土地储备资金会计核算办法》，这给我国全面把控土地储备资金带来了一些困扰。首先，我国部分土地储备机构对于土地储备资金收入的利息难以有效分摊。这主要是于会计核算办法中对于利息收入的分摊规定不够全面造成的，造成不同的土地储备机构进行土地出让金收入的利息分摊手段各不相同。除此之外，对于土地储备机构而言，其自身的收入主要来源于财政部门拨款和其自身银行存款产生的利息收入，因此虽然《土地储备资金会计核算办法》体现了我国政府主管部门进行土地储备资金管理的基本会计信息要求，但是却没有办法与土地储备机构进行信息共享，必然给土地储备机构的日常工作带来一定难度，也使得土地储备机构进行会计核算时存在一定的抵触心理，最终造成难以全面有效执行《土地储备资金会计核算办法》的局面。
三、当前改善我国土地储备机构会计核算现状的举措
(一)完善我国《土地储备机构会计核算办法》，扩宽土地储备资金会计核算范围
当前，我国《土地储备机构会计核算办法》虽然已经对于土地储备机构的会计核算项目进行了一定限制和规定，但是仍然存在一些不足和问题，而这些不足和问题的存在导致我国土地储备资金会计核算范围较小，难以全面进行土地储备资金的会计核算，因此需要完善我国《土地储备机构会计核算办法》，逐步扩宽土地储备资金会计核算的范围。这就需要将当期未纳入核算范围的土地出让金收入和支出纳入会计核算中，这样就可以防止因为将土地出让金收入和支出纳入土地储备资金的会计核算中，造成土地储备过程中采购土地、开发土地和最终销售交付土地出现分离，难以完整反映每一土地储备项目的基本会计信息状况发展。这样也便于我国财政部门和土地储备机构进行财务会计信息的有效共享和交换，统一会计核算口径必然会促使土地储备资金的信息可靠性上升，使得财政部门和土地储备机构有关土地出让收入的计量过程中原先存在的差异得以消除，降低了之前国家通过土地储备进行宏观调控带来的风险和难度，也使得国家政府部门可以更好地对于土地项目进行监督管理控制。
(二)通过明确土地储备机构对于利息扣除及税费扣除的方法，改善会计信息质量
当前，由于我国颁布实施的《土地储备机构会计核算办法》中只对土地储备机构的土地储备资金收入利息分摊进行了简单介绍，而未进行详细说明，造成土地储备机构进行利息处理时仍然存在巨大差异，而税费扣除也同样存在这个问题。因此，想要全面提高土地储备机构的会计核算信息质量，一定需要明确土地储备机构对于利息扣除和税费扣除的方法，最终达到改善会计信息质量的目的。首先，对于土地储备机构发生的为了收购储备土地的贷款利息支出应通过分摊方式计入储备土地的成本项目中，不可直接在土地储备机构进行当期费用扣除。同时，对于利息支出的分摊时点也需要进行有关明确，其分摊时点应为土地购入直至土地开采结束交付供出。其次，对于某一土地储备机构存在多个通过外部贷款融资方式取得的土地储备项目后分多次将土地交付的情况，应先将已经交付的土地应承担的利息和后交付的土地应承担的利息进行相应比例的配比分摊，减少相同地段相同面积土地因交付时间短期不同而造成的巨大成本差异。除此之外，还需要对于土地储备机构可以扣除的税费进行明确规定，既可以减小机构的纳税风险，也可以使得机构进行会计项目扣除时有规则可循。
(三)提高土地储备机构会计核算部门的核算能力，有效执行《核算办法》
虽然《土地储备资金会计核算办法》仍然存在着诸多可以改进的地方，但是目前为止这一会计核算办法仍然指引着我国土地储备机构进行会计信息核算管理。因此，有必要提高土地储备机构会计核算部门的会计核算能力，有效执行当前的《土地储备资金会计核算办法》。首先，土地储备机构需要建立完善的内部会计核算机制，严格执行《核算办法》，其次对于土地储备机构出现的难以判断如何处理的会计核算项目可以通过请示上级主管部门的方式探讨处理方法。除此之外，还可以通过聘请外部审计机构的审计来对土地储备机构存在问题进行了解，降低土地储备机构风险。
四、结语
土地储备管理法篇8
内容提要:土地储备制度虽然已经付诸实践，但在法律关系方面尚未理顺，应当明确前期开发整理储备土地的企业与土地储备中心、国土资源管理部门、实际用地者等之间的法律关系，以及实际用地者与国土资源管理部门之间的法律关系，以求妥当地平衡各自的利益关系。
一、引言
建设用地使用权出让洽商甚至签订合同之时，建设用地可能是尚未拆迁、补偿、安置的“生地”，甚至是尚未征收的集体所有的土地，也可能是已经征收、拆迁、补偿、安置完毕并达到“五通一平”或“七通一平”的“熟地”。属于“熟地”的，有些来自土地储备。广州市、安徽省、重庆市、成都市、上海市和北京市等市，都实行了土地储备制度，使得相当数量的建设用地来自土地储备机构的供应，相应的，建设用地使用权的取得，便以“熟地”作为标的物。
鉴于建设用地使用权与土地储备制度的关联如此密切，而实际运作中也有诸多需要规范和完善之处，国土资源部、财政部和中国人民银行于2007年11月19日出台了《土地储备管理办法》。鉴于该管理办法规定了土地储备制度与建设用地使用权之间的关系，牵涉几方主体及其所承受的权利义务，也鉴于其中某些设计和规定尚有完善的余地，加上实务中仍有未尽符合规定的操作，有必要对其介绍、分析和评论。
《土地储备管理办法》规定，所谓土地储备制度，是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为(第2条第1款)。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担(第2条第2款)。土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位(第3条)。各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地(第6条)。土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案(第7条)。
关于可纳人土地储备范围的土地，按照《土地储备管理办法》的规定，市、县人民政府或国土资源管理部门依法无偿收回国有土地使用权的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第11条)。因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的，应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准，依法对土地使用权人给予补偿后，收回土地使用权。对政府有偿收回的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第12条)。根据土地储备计划收购国有土地使用权的，土地储备机构应与土地使用权人签订土地使用权收购合同。收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经国土资源管理、财政部门或地方法规规定的机构批准确认。完成收购程序后的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第13条)。政府行使优先购买权取得的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳人土地储备(第14条)。已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地，由土地登记机关办理注销土地登记手续后纳入土地储备(第15条)。
关于开发商等用地者从储备的土地中取得建设用地使用权，《土地储备管理办法》规定，市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除(第17条)。土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件(第18条)。前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位(第19条)。储备土地完成前期开发整理后，纳人当地市、县土地供应计划，由市、县人民政府国土资源管理部门统一组织供地(第22条)。
《土地储备管理办法》还规定了特殊的利用储备土地的方式:“在储备土地未供应前，土地储备机构可将储备土地或连同地上建(构)筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用。设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应”(第21条)。
二、分析与评论
(一)关于土地储备制度的功能和定位
关于土地储备制度的功能和定位，应从以下方面来认识:(1)它改变了我国土地征收和供应的结构，完善了政府垄断一级土地取得与供应的制度。[1]土地储备制度使土地供应方式由“毛地出让”(生地出让)转向“净地出让”(熟地出让)，从协议出让为主转向以招拍挂出让为主。[2](2)土地储备制度使土地征收、房屋拆迁成本与建设用地使用权出让的收益分离核算，可以避免协议出让中房地产商与政府在征收拆迁成本、出让金与土地规划参数间不断地讨价还价的现象。土地储备制度割断了用地者与被征地人之间的直接利益联系，可以避免拆迁补偿费用与土地出让价格直接挂钩，有利于政府全面而有效地控制土地的利用、开发，更好地实施土地规划。[3](3)土地储备制度不仅具备调控土地供给的作用，也具备调控土地需求的功能，增强了政府对土地市场的调控能力。(4)土地储备制度激活了存量土地的利用价值，对一些地段比较偏僻、开发条件不理想以及闲置的城市土地，土地储备机构统一管理，有利于政府实施土地利用总体规划和城乡总体规划，通过前期开发和整理，作出统一计划和整体安排，加快企业存量土地盘活进度，解决部分企业改制的燃眉之急，实现土地的再开发和再利用，促进土地资源的优化配置，提高土地的利用效率。(5)促进土地保值、增值，加强土地资产管理。(6)有助于防范和化解金融风险。[4]
(二)土地储备机构的法律地位和功能
土地储备机构并非建设用地使用权的出让方，类似于仓储者，它管理着已经储备的土地。建设用地使用权的出让方依然是市、县人民政府国土资源管理部门。实际上，《土地储备管理办法》第22条已经明确了这一点。
(三)储备土地的取得方式
储备土地的取得，按照《土地储备管理办法》的规定(第11条以下)和实务中的操作，大概有土地征收、土地收回、土地购买和土地置换四种方式。
(四)《土地储备管理办法》第21条后段的规定不符合现行法及其理论
已经储备的土地，在出让建设用地使用权之前，仅仅以国家土地所有权的形态存在，并无建设用地使用权的身影。既然如此，《土地储备管理办法》第21条后段规定储备土地设立抵押权，就不符合我国的现行法及其理论。在我国现行法上，土地所有权不得抵押，能够抵押的是(出让的)建设用地使用权、“四荒”土地承包经营权，在土地储备制度的背景下，只有(出让的)建设用地使用权。既然所储备土地中不含有建设用地使用权，即欠缺作为独立之物的抵押物，谈何以储备土地设立抵押权？!
(五)建设用地使用权的标的物
土地储备制度下，建设用地使用权的标的物是“熟地”。所谓“熟地”，是指已经完成了征地、拆迁、补偿、安置等项工作，土地已经达到了“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”，即土地的一级开发完毕，“生地”变成了“熟地”。
(六)前期开发整理储备土地的当事人及其法律关系
1.前期开发整理储备土地的企业与土地储备中心
土地储备中心，即《土地储备管理办法》规定意义上的土地储备机构。虽然(土地储备管理办法》规定它应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件(第18条)，但往往并不亲自实施实际的“七通一平”等具体工作，而是经市、县人民政府土地资源管理部门授权，来委托特定的企业承做土地的一级开发，或者说从事前期开发整理储备土地。土地储备中心和前期开发整理储备土地的企业之间的关系，属于人和相对人之间的关系。
虽然有些市把土地储备中心作为土地征收、拆迁的主体，也有学说表示支持，但由于土地征收为行政权力的运作，属于政府机关的职能，而土地储备中心并非行政机关，而是事业单位，所以，不应将土地储备中心作为土地征收的主体。不过，可以由政府机关授权土地储备中心，实施征收、拆迁、补偿、安置等土地一级开发的具体工作，此时，相对于被征收人来说，土地储备中心不是当事人，当事人为市、县人民政府国土资源管理部门。
2.前期开发整理储备土地的企业与市、县人民政府国土资源管理部门
如同前述，在前期开发整理储备土地的层面上，市、县人民政府国土资源管理部门与实施土地一级开发的商家各为当事人一方，市、县人民政府国土资源管理部门承担的义务是向该企业支付补偿款，享有的权利是适时收回建设用地。
3.前期开发整理储备土地的企业与实际用地者
前期开发整理储备土地的企业与实际用地者之间的关系，有些人认为属于建设用地使用权转让合同关系，尤其是有些市也确实要求前期开发整理储备土地的企业与实际用地者之间签订建设用地使用权转让合同，以及补偿合同。下文的案例分析即属此类。但这是违反法律和法理的。合乎法律及法理的意见应是，前期开发整理储备土地的企业与实际用地者之间本来没有直接的合同关系，应当是前期开发整理储备土地的企业和国土资源管理部门之间具有法律关系，国土资源管理部门与实际用地者之间发生建设用地使用权出让合同关系。在该企业和国土资源管理部门之间的关系中，国土资源管理部门从该企业之手收回建设用地，向其支付补偿款。在国土资源管理部门和实际用地者之间的合同关系中，国土资源管理局向用地者移转建设用地使用权，用地者支付出让金。支付补偿款的合理流程应为:国土资源管理局向该企业支付补偿款，实际用地者向国土资源管理局支付地价款。但实务的运作时常将上述流程做一定程度的变通，呈现给人们的流程是:国土资源管理局将建设用地使用权先出让给实际用地者，同时获取地价款;实际用地者和前期开发整理储备土地的企业依政府部门的指示而签订《建设用地使用权转让补偿协议》，实际用地者将地价款的一部分付给前期开发整理储备土地的企业，实际上是代国土资源管理局支付给前期开发整理储备土地的企业补偿款;而后，前期开发整理储备土地的企业将建设用地退回国土资源管理局;国土资源管理局再将真正拥有的“另一建设用地使用权”实际出让给用地者。本来，前期开发整理储备土地的企业拥有的建设用地使用权和用地者将要取得的建设用地使用权，是两项不同的建设用地使用权，发生联系的，只是所处的地段(宗地)相同。
三、涉及土地储备的案例分析
(一)基本案情
2006年4月5日，w市国土资源管理局从乙单位收回a号建设用地。2009年10月7日，w市土地交易中心受w市国土资源管理局委托挂牌出让a号地块的建设用地使用权。甲公司通过挂牌方式取得该宗土地的建设用地使用权，与w市土地交易中心签订了《成交确认书》。《成交确认书》规定:“请持此确认书于巧个工作日内向w市土地整理储备供应中心付清成交金额50%部分，在《成交确认书》签订之日起15个工作日内按照挂牌结果以及挂牌文件确定的内容与转让方签订《建设用地使用权转让补偿合同》。”随后，甲公司与乙单位签订了《建设用地使用权转让补偿合同》，约定乙单位保证a号地块的建设用地使用权无任何权利纠纷和争议，保证按照约定交付土地;甲公司保证按照约定分四期向乙单位支付补偿费。
在实际的履行过程中，乙单位认为甲公司是从自己手里受让的a号地块的建设用地使用权，乙单位的上级主管部门以公告方式对a号地块的建设用地使用权等提出异议，并导致甲公司无法办理报建手续、拆迁手续。从而发生纠纷。各方之间的法律关系如何？甲公司能取得a号地块的建设用地使用权吗？若能取得，是从何人之手取得呢？
(二)分析
1.2009年w市土地交易中心受w市国土资源管理局委托挂牌出让a号地块的建设用地使用权的行为，应被认定为建设用地使用权出让，而不是建设用地使用权转让。其理由如下:
(1)国土资源管理局是建设用地使用权的出让主体
建设用地使用权出让，是国家将建设用地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付地价款的行为。而建设用地使用权转让，是土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。(注：《中华人民共和国物权法》第15条等将物权变动与引起变动的原因行为区分开来，若循此路，建设用地使用权出让、转让可作为物权变动，就不同于建设用地使用权出售、赠与。)可见出让和转让所要求的一方主体是不同的，出让行为中的一方主体是国家，转让行为中的转让方则是土地使用者，受让方将成为土地使用者。
本案中，甲公司通过挂牌方式取得该宗土地的建设用地使用权。招标拍卖是土地使用权出让的方式之一，而该建设用地使用权交易是w市土地交易中心代表w市国土资源管理局以招拍挂方式出让的，委托人是w市国土资源管理局，有证据《w市挂牌出让建设用地使用权公告》和《建设用地使用权挂牌竞买须知》予以证明。《建设用地使用权成交确认书》规定，该宗土地待拆迁完毕后，甲公司按照法律法规规定持相关资料到w市国土资源管理局申请办理拆迁验收手续，签订《建设用地使用权出让合同》，上述内容证明了w市国土资源管理局是建设用地使用权交易的出让方。同时，w市土地整理储备中心受w市国土资源管理局的委托，于2008年7月23日向甲公司发出的《工作联系函》就是否继续履行《成交确认书》进行了讨论，w市国土资源管理局还曾确定以两宗储备地块置换甲公司的用地，这也证明了w市国土资源管理局是建设用地使用权交易的出让主体。
(2)甲公司取得土地使用权是基于w市国土资源管理局的出让行为
第一，w市国土资源管理局委托土地交易中心将该宗土地的建设用地使用权挂牌，甲公司通过竞买的方式取得该建设用地使用权，其法律基础是国土资源管理局的出让行为。
第二，从甲公司取得该建设用地使用权的内容和效力来看，甲公司取得的不是乙单位名下的建设用地使用权，而是与其内容和效力不同的另一建设用地使用权，该建设用地使用权不可能因乙单位的转让行为而取得，只能基于w市国土资源管理局的出让行为而取得。
根据《城市房地产管理法》第38条和第39条，以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第19条、第21条、第22条的规定，土地使用权的转让受到一定的限制:其一，未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让;其二，土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移;其三，土地使用者通过转让方式取得的土地使用权，其使用年限为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。本案中，乙单位提交的证据哎土地使用权证》表明该宗地块的土地使用权的类型为出让，土地用途为文体用地，土地使用权的期限为40年，至土地交易中心签发《成交确认书》之日，乙单位土地的剩余年限为35年。而《挂牌出让建设用地使用权公告》显示，甲公司取得的建设用地使用权的土地用途是商业用地，出让年限为40年。显然，甲公司取得a号地块的建设用地使用权已不是(乙单位拥有的)原物及原权利，土地用途已改变，由原来的文体用地变为商业用地，建设用地使用期的年限已为40年，而不是转让行为要求的剩余期限35年。如果主张该建设用地使用权交易是转让行为，则既违反了上述《城市房地产管理法》第38条和第39条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》关于土地使用权转让规定，也不符合本案的事实。此外，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第18条规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依规定重新签订土地使用权出让合同。《w市土地储备管理办法》第8条也规定，对于改变批准用途用于商业等经营性用地或以出让方式取得土地使用权后无力进行开发的，应由政府收回进人土地储备。可见，在土地用途已改变的情况下，乙单位没有权利将其既有的土地使用权进行转让，这恰好证明了挂牌出让的a号建设用地使用权是w市国土资源管理局出让的建设用地使用权。
第三，《成交确认书》并没有规定在合同签订当时或稍后办理移转登记手续，而是约定由买受人甲公司在未来办理过户登记手续，这就使得甲公司取得a号地块的建设用地使用权非常类似于期房的买卖、未来物的买卖。期房的买卖不要求出卖人在签订房屋预售合同时享有所有权，未来物的买卖不被定性为出卖他人之物，因此，《成交确认书》不宜被定性为出卖他人之物的合同，而应比照期房买卖合同、未来物买卖合同，认定为出卖自己之物且合法有效的合同。否则，就是没有做到相似的事物相同处理。上列观点之所以成立，是因为我国现行法未规定买卖物的所有权自合同成立时移转，而是奉行买卖物所有权自交付或登记时移转的原则，建设用地使用权自办理变更登记时转移。只要在履行期限届满时出卖人能够移转买卖物的所有权，就达到了买卖合同的目的，无须出卖人于订立买卖合同时即拥有买卖物的所有权。
2.《成交确认书》规定的“请持此确认书于15个工作日内向w市土地整理储备供应中心付清成交金额50%部分，在《成交确认书》签订之日起15个工作日内按照挂牌结果以及挂牌文件确定的内容与转让方签订《建设用地使用权转让补偿合同》”的条款，是建设用地使用权出让合同的一个组成部分，确定了出让金的支付方式;依据此条款，甲公司与乙单位签订的《建设用地使用权转让补偿合同》正是为了实际履行上述地价款而产生的。
根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第20条第1款关于“以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书”的规定，w市土地交易中心与甲公司签订了《成交确认书》，并约定了成交价款的总额，还约定了双方在a号地块的土地拆迁完毕后签订《建设用地使用权出让合同》，对双方的权利义务作了分配。之所以在《成交确认书》中规定甲公司与乙单位签订《建设用地使用权转让补偿合同》，其目的是为了保证《成交确认书》中所确认的合同内容的履行。按照《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，土地使用权因土地使用权出让合同规定的使用年限届满、提前收回及土地灭失等原因而终止。国家应根据土地使用者的使用年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。根据《w市土地储备管理办法》第11条规定，在土地收归国有后，应由w市土地储备供应中心负责退还乙单位未使用年限的土地出让金及对地内建筑物进行补偿。政府在出让土地前应将地块收归国有，但是在政府无力支付回购款或不愿直接向原土地使用权人补偿时，可以确定由新的受让人(买受人)替政府向原土地使用权人垫付款项。本案即属于政府提前收回土地使用权的情形，w市国土资源管理局应当向乙单位支付提前收回土地的补偿，只是补偿款没有采取国土资源管理局直接向乙单位支付补偿款的方式，而是通过《成交确认书》确定甲公司将出让金的一部分支付给乙单位来实现的。本来应有的流程是:国土资源管理局从乙单位收回土地使用权，同时支付补偿款;国土资源管理局将位于该地段的但性质不同的另一建设用地使用权出让给甲公司，甲公司支付出让金。本案的运作实际将上述流程做了一定程度的变通，呈现给人们的流程是:国土资源管理局将其后出现的“另一建设用地使用权”先出让给甲公司，同时获取出让金;甲公司和乙单位依政府部门的指示而签订《建设用地使用权转让补偿合同》，甲公司将出让金的一部分付给乙单位，实际上是代国土资源管理局支付给乙单位补偿款;而后，乙单位将土地使用权退回国土资源管理局;国土资源管理局再将真正拥有的“另一建设用地使用权”实际出让给甲公司。乙单位既有的土地使用权和甲公司将要取得的建设用地使用权，是两项不同的建设用地使用权，发生联系的，只是所处的地段(宗地)相同。由此可见，甲公司和乙单位依照政府部门的指示签订《建设用地使用权转让补偿协议》，只是具有中国特色的实务运作中出现的措施，重在甲公司向乙单位支付补偿款，所谓的建设用地使用权转让无非是为甲公司向乙单位支付补偿款寻找出来的理由，并非法律意义(真正意义、典型意义)上的建设用地使用权转让，因为乙单位并不享有甲公司在其后应取得的a号地块的建设用地使用权，乙单位将向国土资源管理局退回土地使用权，而不是向甲公司转让建设用地使用权。
上述分析并不表明乙单位在《建设用地使用权转让补偿合同》签订和履行阶段没有土地使用权，它的确拥有土地用途为文体用地、期限为40年的a号地块的土地使用权。按照这些合同的规定与政府部门的指示，乙单位在享受收取补偿款权利的同时，应负有交出建设用地和土地使用权的义务;从甲公司取得补偿款，向国土资源管理局退回土地使用权。与此相适应，乙单位对其将要退回土地使用权也负有义务，如担保没有第三人主张租赁权、他物权等权利，以保障甲公司实现其合同目的。假如有第三人主张此类权利，甲公司有权暂时拒付补偿款。
3.甲公司有权向乙单位中止付款
根据《合同法》第60条第1款的规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。在对方不依约履行合同时，当事人一方有权行使抗辩权。本案适用先履行抗辩权，即在当事人互负债务、有先后履行顺序的时候，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。根据甲公司与乙单位签订的《建设用地使用权转让补偿合同》，甲公司应于本合同签订后60日内办理拆迁手续，乙单位应于办完拆迁手续后30天内对地上建筑物进行拆除及场地腾空工作;乙单位于合同签订后90日内将a号地块交付给甲公司，实质上是退回国土资源管理局;甲公司分四次支付余款。可见双方的权利义务履行有先后之分。甲公司已按约定于11月支付第一笔款300万，但在12月支付第二笔款之前，由于乙单位的上级主管部门主张异议使报建手续无法办理，乙单位负有权利瑕疵担保义务，对此负有责任，甲公司有权援用《合同法》第67条的规定，行使抗辩权，中止付款。
4.乙单位无权解除合同
一方面，甲公司中止支付价款的原因是，乙单位的上级主管部门主张异议、w市规划局停止办理甲公司的报建手续。从《建设用地使用权转让补偿合同》的规定来看，乙单位负有权利瑕疵担保义务，由于第三人主张异议，甲公司中止支付价款具有正当性，不构成违约，乙单位自不享有解除权，无权解除合同;假如一定要“解除合同”，则是打着解除的旗号，实质上违约。
另一方面，前已述及，甲公司取得土地使用权是基于w市国土资源管理局的出让行为，《成交确认书》确定了w市国土资源管理局和甲公司的权利义务。《建设用地使用权转让补偿合同》是为了实现出让金的支付，以及将部分出让金作为国土资源管理局给乙单位的补偿款而签订的，其目的是协助国土资源管理局与甲公司的土地使用权交易顺利实施，乙单位并不是与甲公司进行土地使用权交易的主体;在《工作联系函》中w市国土资源管理局曾确定将甲公司用地与另两块地进行置换，希望甲公司明确是否继续讨论置换，也表明了w市国土资源管理局希望继续履行合同的意愿。故乙单位无权解除合同。
注释:
[1]顾长浩.土地储备制度的功能、意义与问题[j].上海土地，2006，(1):26.
[2]楼建波、张双根、金锦萍、吕飞飞.土地储备及土地一级开发法律制度[m].北京:中国法制出版社，2009.29.
土地储备管理法篇9
（一）建立土地储备制度，是市、县政府为促进城市土地集约利用而进行的积极探索。党的十四届五中全会提出具有全局意义的两个根本转变后，各级政府和土地管理部门积极转变用地观念，加大了对各类存量土地挖潜的力度。在农村，治理“空心村”，探索利用农村存量土地的新路子。在城市，改造旧城、处置国企土地资产、消化闲置土地，探索利用城市存量土地的新路子，在探索过程中，土地储备制度应运而生。
（二）建立土地储备制度，是市、县政府在经历了土地市场跌宕起伏后，顺应土地制度和市场基本规律，政府和市场有效结合，配置土地资源的制度创新。各级政府驾驭市场经济的经验是逐步积累的。在土地市场早期发展过程中，由于经验不足和制度上的漏洞，出现了如前所述的总量失控、资产流失等问题。最为突出的是因总量失控，形成了大量闲置土地。1997年，党中央、国务院《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发[1997]11号）（以下简称中央11号文件）部署开展建设用地大清查，共查出174万亩的闲置土地。为解决上述问题，加强土地市场调控，一些市、县政府开始探索建立土地储备制度。
（三）建立土地储备制度，是市、县政府适应法律政策要求，控制新增建设用地总量，寻求建设用地空间的理性选择。中央11号文件和新《土地管理法》加强了对新增建设用地的总量控制，促进了我国土地利用和管理方式的转变。中央11号文件要求，冻结非农建设占用耕地一年，经国务院批准，又延续到1998年底。1999年，新《土地管理法》实施，一方面，严格控制新增建设用地总量，实施用途管制、占补平衡和土地有偿使用费中央地方三七分成的措施，使新增建设用地的数量大为减少，占用耕地的成本大幅提高。另一方面，将利用存量土地的权利和收益交给地方。市、县政府为解决冻结期间建设用地需求，降低用地成本、提高土地收益，加大了存量土地的利用和管理力度。由于利用存量土地涉及到众多土地使用人重大利益调整，很多现实的问题（安置补偿、债权债务清理、土地收益分配等）需要解决，土地储备制度满足了这些条件，所以得到了普遍认同。
（四）建立土地储备制度，是市、县政府变现土地资产，破解国有企业改革难题的重要手段。上个世纪九十年代中后期，国有企业改革最大的问题是“钱从哪里来，人向哪里去”。尽管困难和破产企业拥有大量土地资产，但由于当时土地市场和房地产市场不景气，土地自发交易又有教训，土地如何变现？困难和破产企业的资金需求如何解决？成为地方政府推进国有企业改革的难题。在财政“分灶吃饭”，大多数市、县财政紧张，政府不能向银行贷款，商业银行一般又不给这些企业贷款的情况下，通过收购企业土地，再以土地作为抵押物向银行取得贷款，成为变现土地资产、解决企业资金困难的最有效手段，这是市、县政府成立土地储备机构的一个重要动机。
（五）建立土地储备制度，是市、县政府推行招标拍卖挂牌出让等市场方式配置土地的现实需要。国土资源部成立以来，按照中央的要求，加大了招标拍卖挂牌出让土地的力度。市、县政府和土地管理部门，落实建立公开、公平、公正的土地市场，从源头上防止土地出让领域的腐败行为的要求，积极推行招标拍卖挂牌方式出让土地制度。招标拍卖挂牌出让土地的先决条件是政府手中要有土地，土地出让要集中统一，多年来由于这两个条件不具备，推行招标拍卖挂牌出让受到了极大的限制。土地储备制度的出现，为实施招标拍卖挂牌出让土地提供了条件，成为市、县政府建立这一制度的推动力。
（六）建立土地储备制度，是市、县政府实现城市建设经济效益和社会效益最大化的内在要求。土地既是城市发展最大的资源，也是最大的资本。在我国特殊的土地国情下，靠牺牲耕地资源，通过增量的投入取得城市建设资金难度日益增加，城市发展只有靠对存量土地的再投资和再循环利用的道路才能持续。我国城市存量土地蕴涵的巨大资金，土地制度安排为城市政府挖掘这一宝藏提供了可能，当这两点被市、县政府认识之后，增加了建立土地储备制度的积极性。
正是在以上背景下，市、县政府借鉴其他国家和地区的经验，建立了土地储备制度。1896年，荷兰实施土地储备制度，是世界上最早的国家。瑞典、德国、法国、加拿大、澳大利亚、美国、英国、香港等国家和地区，都不同程度地实施过政府土地储备制度。虽然土地制度背景、历史文化和社会经济发展存在一定的差异，但建立土地储备制度的主要目的都是为解决城市住房紧张、调控土地市场、处置闲置土地和废弃土地、降低土地开发成本、控制土地价格、防止土地投机等。
1996年，我国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心正式成立。1997年，杭州、青岛等地相继建立土地储备制度，1999年我部向全国推广杭州、青岛两市开展土地储备的经验。2000年，我部组织对土地储备制度进行了深入的调查研究，并在代国务院起草的《关于加强国有土地资产管理的通知》中明确了相关政策。
2001年，国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》（国务院15号文件），根据土地管理的新形势，将土地储备制度定位于调控市场，明确要求“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持”。15号文下发以后，各地土地储备制度获得了长足发展。截至目前，全国已有2000多个市、县相继建立了土地储备制度。
二、运行方式
各地土地储备管理模式主要分为三种。一是市政府设立土地储备委员会（土地资产管理委员会、土地管理工作小组）负责批准和协调土地储备的重大事项，委员会一般设有办公室，由国土资源部门负责，土地储备机构负责储备土地具体工作的实施。二是国土资源管理部门负责土地储备管理工作，土地储备机构负责具体实施工作。三是土地储备机构独立管理，储备土地供应由国土资源部门实施。
前两种模式是当前的主流模式。土地储备机构主要归口国土资源部门管理，也有市、县政府直接管理的。土地储备机构绝大多数以事业单位为主，个别城市有实行公司化管理的，如地产集团。土地储备机构的业务范围以储备土地为主，部分有与土地有形市场、土地整理等土地业务结合的，地产集团则兼营房地产等其他业务。储备土地的范围，在中小城市主要是一个机构负责储备全市土地。大城市和特大城市，既有区级管理机构，也有政府授权特定区域土地储备机构。实行土地分级、分区储备。
规范的土地储备制度运行主要分为以下环节：
（一）制定土地储备计划。一般由市、县国土资源部门负责，并报同级人民政府或地方政府成立的土地储备委员会批准。
（二）实施土地储备。根据土地储备计划，按照法定程序实施土地收回、收购、优先购买和土地征收，在这个环节，除收购土地的主体为土地储备机构外，收回、优先购买和土地征收主体均为政府或国土资源管理部门，土地储备机构只是接受委托开展具体事务性工作。土地征收主体是市、县人民政府，开展土地征收具体事务的主体由市、县人民政府确定，既可能是征地事务机构，也可能是土地储备等机构。当有关工作完成后，相关土地纳入政府土地储备。
（三）组织实施土地前期开发。根据政府供应土地的需要，组织对储备土地进行必要的通水、通电、通路及土地平整等基础设施配套的前期开发，这个环节的实施主体为土地储备机构。
（四）管护和临时利用储备土地。在储备土地供应前，由土地储备机构负责对储备土地进行管理和保护，防止他人侵占、破坏储备土地，并依法对储备土地单独或连同地上建筑物、构筑物以出租、临时改变用途等方式进行暂时利用。临时利用的收入按照规定上缴财政。
（五）供应储备土地。储备土地供应主体是市、县国土资源管理部门，但储备土地供应的前期工作，市、县国土资源部门根据需要，将出让文件的准备、宣传、公告等事务性工作委托储备机构或土地市场交易机构（有形市场管理机构）办理。进入实质性供应阶段，则由市、县国土资源管理部门依法实施供应土地的职能。
在收购土地、前期开发等过程中，土地储备机构为开展相应工作，在财政资金不足的情况下，开展融资活动。
土地储备制度运行涉及拆迁、土地征收、城市规划、资金管理、银行贷款、投资立项等多方面工作，虽然目前全国性的土地储备管理办法尚未出台，但在相关领域已有较为明确的制度规定。
涉及拆迁和土地征收的，执行国家相关法律法规和政策规定；涉及城市规划的，执行建设部《关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知》（建规[2002]217号）规定，主要精神为城市规划行政主管部门要对拟收购土地进行规划审查，出具拟收购土地的选址意见书，对不符合近期建设规划、控制详细规划用途的土地，不予发放选址意见书；涉及资金管理的，执行财政部和我部联合下发的《土地储备资金财务管理暂行办法》（财综[2007]17号）规定，主要精神是土地储备资金实行专款专用、分帐核算，实行预决算管理；涉及银行贷款的，执行中国人民银行《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（银发[2003]121）规定，主要精神是对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过收购土地评估价格的70%，贷款期限最长不得超过2年。
各地为运行土地储备制度，也相继出台了土地储备政策，主要对土地储备性质定位、权利义务以及计划、立项、范围、拆迁安置、资金管理、法律责任等方面进行了规定。根据已掌握的情况，截至目前，北京、上海、重庆、内蒙古、江苏、安徽、山东、海南、宁夏9省（区、市）人民政府出台了《土地储备办法》；吉林、黑龙江、福建、广东、贵州5省以省政府文件形式下发了有关通知或意见；天津、江西、湖南、陕西、山西、浙江6个省（市）虽未出台相关办法，但在其他文件中也对土地储备做了相关规定。此外，土地储备实施主要集中在市、县两级，绝大多数城市政府都根据工作需要，出台了管理办法或实施意见。
三、成效
（一）理顺了政府供应土地的产权关系。产权明晰是市场交易的基本前提。我国城市土地已经出让或划拨给了用地者，产权归属明确。政府要重新取得土地的处置权，必须先行收回土地使用权，对地上建筑物、构筑物依法给予补偿。土地储备制度的建立，使这一正常的财产关系得以确立，体现了对土地权利人权益的尊重和保护，符合《物权法》的立法精神。
（二）增强了政府调控土地市场的能力。政府运用土地储备手段，掌握了一定数量的实物土地，能够根据城市发展和市场需求，有计划地适时适量供应土地，有效调控土地供应总量、结构和时序。
（三）促进了土地节约集约利用。土地储备制度的建立，使各地能够通过收购方式对城市内部的空闲土地，因企业破产、撤消、搬迁腾出的土地，旧城改造土地进行重新开发和利用。20*年调查显示，截止2003年底，土地储备机构累计盘活现有建设用地94.3万亩。
（四）支持了国有企业改革。土地储备制度的建立，极大地推动了国有企业改革，一定程度地解决了国有企业改革中“钱从哪里来，人向哪里去”的问题。截止20*年，武汉市累计投入42亿元，腾退280余家企业单位10300亩土地，安置职工4.5万人；青岛市通过盘活和显化改制企业的土地资产，累计解决了4万多下岗职工的安置问题。
（五）保证了规划的实施。城市政府通过实施土地储备制度，能够有效地对城市土地利用结构、布局和功能进行调整，以实现城市经济布局和产业结构的优化，发挥城市土地的综合效益，使土地利用总体规划和城市规划得到切实落实。
（六）增加了政府土地收益。通过运行土地储备制度，一方面，政府能够将因公共投入产生的土地增值收益收回。另一方面，政府通过对土地前期开发整理，能够增加土地的价值。如位于杭州市萧山区的浙江建材总厂，1999年浙江省有关部门要求转让或让其他单位兼并该厂，但无人问津，在省里有关部门的协调下，萧山区土地储备机构为支持国有企业改革，安置下岗和离退休职工，以3500万收购了该厂900亩土地，其中410亩为陆地面积，490亩为水面面积。收购土地后，对该地块投入近亿元，2000年11月将该地块内320亩土地拍卖，浙江万向集团以2.58亿元竞得。
（七）促进了土地市场的发育。土地储备制度的建立，为土地招标拍卖挂牌出让提供了保障。2001年国务院15号文下发以来，土地储备制度与招标拍卖挂牌制度呈现同步发展趋势，其内在的逻辑关系是，在没有土地储备制度以前，政府没有招标拍卖挂牌出让的标的物，只能通过协议方式、批文方式将未处理完产权关系，未进行前期开发的土地供应给用地者。有了产权清晰并根据实际情况进行过前期开发的储备土地，使推行招标拍卖挂牌出让制度有了抓手。
四、主要问题
涉及土地储备制度的问题分为两类。一类问题是由其他制度改革滞后引起的，即使没有土地储备制度，这类问题也必然发生。这类问题最突出的是市、县政府“圈地”和追求土地收益。“圈地”问题的产生是由于现行法律法规规定的土地征收补偿标准与出让价格存在差价，地方政府通过征收土地，在获得发展空间的同时，也获得了发展资金。一些城市政府为取得两者之间的差价收益，具有大量征地供应的内在动力。追求土地收益根源有财税体制问题，也有政府土地管理多重角色的问题。地方政府既是土地市场的管理者，具有调控市场的职能，又是国有土地资产的管理者，具有保值增值土地资产的职能。以调控市场为主，还是以追求土地收益为主，取决于地方政府的决策。解决“圈地”和追求收益问题，需要进行财税体制、征地制度和土地管理制度等方面的改革。
另一类是土地储备发展过程中自身存在的问题，主要是：
（一）土地储备资金的筹集、使用不规范。一是财政支持力度不够。土地储备资金应主要来源于财政，目前，因很多地方财政支持不够，主要依靠金融机构贷款来筹集资金，但借款自有资金又不足，不符合借款人要有稳定的自有资金的规定。二是储备土地抵押贷款不规范。按照现行的法律规定，以土地抵押贷款，贷款人应持土地登记机关核发的土地使用证，目前我国对政府所有土地，只登记造册，不发土地使用证，虽然有一些地方对土地储备机构颁发了土地使用证，但需要国家层面的政策支持。三是借土地储备机构名义融资。根据有关方面反映，土地储备机构的融资，有用于非土地储备的现象。
（二）大城市特别是特大城市开发供应“净地”能力不足。大城市和特大城市用地量大，市场需求偏好“净地”。而要提供这种土地，由于土地储备机构人员不足、资金不够、拆迁难、征地难，开发难等原因，不仅周期较长，而且在数量上难以满足政府供应“净地”的要求。
（三）随意扩大土地储备制度的功能。一是有的市、县储备土地范围过大，将可以由使用者进入土地有形市场公开转让的土地也纳入了储备土地范围。二是有的市、县土地储备机构不但行使为政府储备土地的职能，而且实质行使国土资源管理部门供应土地的职能。三是有的市、县政府对土地储备机构的定位不够清晰，土地储备机构除履行储备土地的职能外，还兼营非土地储备的其他业务。四是有的市、县为解决当地国有企业改革成本的问题，抬高土地收购价格，以弥补企业改制资金的不足。
五、对几个重要问题的认识
（一）土地储备制度与土地供应计划的关系。有一种观点认为，土地储备制度的建立使土地供应计划难以实现，排斥了土地转让市场，切断了土地供给的其他来源，这不符合实际。按照我国土地制度安排，我国土地市场分为两个层级。
一个层级是政府供应土地市场（俗称一级市场），即政府依法将土地使用权出让给土地使用者。城市政府对建设用地的集中统一供应制度，既是法律法规的要求，也是政策的要求，是我国土地管理和使用制度改革以来一直坚持的原则。土地储备制度的建立，对落实集中统一供应制度起到了支持作用。
另一个层级是土地使用者之间的土地交易市场（俗称二级市场），法律法规允许土地使用者之间进行土地交易，土地储备制度并不排斥此类交易。但现实中，一些地方确实存在限制划拨土地自发交易的情况。究其原因：一是有法律依据。划拨土地入市需要政府批准，即使没有土地储备制度，政府为调控市场，也可以采取其他方式限制这部分土地入市的总量。二是防止土地资产流失。划拨土地包含政府权益，政府以收购方式收回土地使用权，不失为防止资产流失的有效途径。三是也有政令不够畅通的问题。由于对法律和政策规定理解不尽一致，有些地方限制划拨土地交易，没有完全执行《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[20*]28号）对原有划拨土地转让的规定。即“经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设的，应当按照市场价补缴土地出让金。经依法批准转让原划拨土地使用权的，应当在土地有形市场公开交易，按照市场价补缴土地出让金；低于市场价交易的，政府应当行使优先购买权。”但原划拨土地仅是土地转让市场的一部分，转让市场还包括出让土地使用权的交易。
至于土地供应计划能否完成取决于多种因素。一是国家宏观调控政策导向的影响。二是土地供应计划的科学性。三是土地供应计划与城市规划的协调。四是地方政府意志。五是土地来源与市场需求偏好。
土地储备只与土地来源和市场偏好有一定关系。从土地来源看，土地储备是政府供应土地的重要来源之一，但土地储备机构能够储备多少土地，则取决于土地储备资金实力、征地、拆迁工作的难易程度等多种因素。从市场偏好看，目前市场需求偏好于“净地”，土地储备机构是能够提供这种土地的主要机构，但能够提供这种土地的数量，依赖于土地储备机构的储备能力和开发能力。土地储备机构只能促进土地供应计划实施到位，而不能决定计划是否科学和完成。
有些市、县未能完成土地供应计划，主要原因不在于土地储备机构储备和开发土地能力不足，而在于国家政策影响、计划的科学性、地方政府意志、土地供应计划与城市规划协调性。国家政策的变化影响土地供应总量、方式、甚至形态（如先拆迁、后供应，或先供应、后拆迁等），计划不科学导致执行情况差，土地供应计划与城市规划不协调，则表现为有了土地供应计划，但没有控制性详细规划和拟供应宗地的规划设计条件，土地难以供应，计划难以实现。地方政府意志则表现为它们完全有权将不是储备的土地，没有开发的土地推向市场，只要市场接受，计划就能完成。
（二）土地储备制度与土地征收的关系。有一种观点认为，将征收的土地纳入储备，扩大了新增建设用地规模，只能储备存量土地，不能储备新增建设用地。研究认为，只有经过转用征收后的土地，才有可能交由土地储备机构进行前期开发。土地储备机构不能储备未经依法转用征收的土地，否则就是违法用地。新增建设用地规模能否得到有效控制，并不在于有无土地储备制度，也不在于地方政府以什么机构和什么名义报批转用征收，而在于土地利用总体规划和土地利用年度计划以及相关的土地转用征收制度能否严格执行和进一步完善。将依法转用征收的土地纳入储备，进行前期整理开发，是土地供应的重要环节，是实现土地市场配置的前提。
（三）土地储备贷款与金融风险的关系。有一种观点认为，土地储备制度的运行存有潜在的信贷风险。这种担心不无道理，一方面，由于储备土地是房地产用地供应的主要渠道之一，与房地产市场关系密切，房地产市场的风险会引发土地储备信贷风险，而房地产市场的风险不管有无土地储备制度都是客观存在的。另一方面，由于储备贷款行为有不规范的问题，也可能引起信贷风险。所以，既要防止房地产市场整体风险对土地储备的影响，又要防止因储备土地信贷不规范带来的风险。从当前看，土地储备贷款质量一直很好，不良贷款率很低。但潜在的风险也需要引起重视。
土地储备贷款潜在风险主要表现在：一是市场风险。当土地市场和房地产市场急剧变动，土地和房地产价格下滑，市场需求萎缩时，如果金融机构有大量的土地储备贷款，则会引起贷款风险。二是估价风险。这是不动产抵押贷款通常存在的风险，即通过高估不动产价值，以实现高额贷款的目的。三是政府信用风险。土地储备贷款的还款来源主要是政府出让储备土地后，将储备土地的成本返还土地储备机构，再由土地储备机构偿还贷款。所以政府能否及时返还储备土地成本，是构成土地储备机构能否及时清偿贷款的前提。政府信用的另一风险是在储备土地抵押后，将抵押土地改变为市场价值较低的用途，致使抵押土地价值降低，如果实现抵押权，抵押物不足以弥补贷款本息。四是土地抵押权登记不规范的风险。防止金融风险，首要的是增加财政资金对土地储备的支持力度，减少土地储备贷款规模。同时，金融机构应加强对土地市场的分析，及时调整贷款政策。
（四）土地储备制度与房价地价的关系。有一种观点认为，土地储备抬高了地价，进而抬高了房价。研究认为，房地产价格高低主要由供求关系决定，虽与土地取得成本有一定的关系，但与土地储备没有必然联系。房地产用地供求关系一方面决定于房地产市场的需求，另一方面在很大程度上决定于政府供给，供给与需求结合决定地价和房价。如前所述，市、县政府作为房地产用地的主要供应主体，是我国土地制度决定的，这与是否有土地储备制度无关。在这一制度安排下，房地产市场用地总量、结构甚至价格在很大程度上受到市、县政府偏好的影响。如果地方政府偏好房地产价格上升以取得更多的土地和税收收益时，就会减少房地产用地供应总量，在供应结构上更多地供应商品房和商业用地。如果地方政府偏好平抑房价、平抑地价，就会增加房地产用地供应，优化供应结构，更多供应经济适用房或廉租房用地。可见，房地产用地供应总量、结构、房价高低的决定是地方政府的职责，与土地储备制度并无多大关联。从各地实践看，也是如此，在普遍建立土地储备制度情况下，有增加房地产供应总量、改善供应结构的地方，也有没有完成房地产计划的地方，还有超计划供应的地方。这一问题的形成有国家调控房地产的政令是否畅通问题，有执政理念问题，也有相关制度安排问题等。
六、规范措施
（一）尽快出台《土地储备管理办法》。以明确土地储备制度的功能定位，统一运作模式，界定土地储备范围，保护土地权利人权益，加大财政资金支持，规范融资行为等。
土地储备管理法篇10
第一条为了盘活土地资产，规范土地市场，强化政府对土地市场的调控能力，优化土地资源本置，合理利用土地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律法规的规定，制定本办法。
第二条我市行政区域内的土地收购储备工作，适用本办法。
第三条本办法所称土地储备，是指政府设置的土地储备机构根据本办法的规定，将拟盘活的土地采取收回、收购、置换、征用的方式予以储存，并通过前期开发、整理，按照土地利用总体规划和城市规划的要求，由政府供应和调控城市建设用地需求的行为。
第四条*市土地收购储备管理委员会是市人民政府设立的解决土地收购储备工作重大问题的决策机构。主要负责研究制定土地收购储备的政策法规；协调各职能部门的关系；审核土地收购储备和供应的计划；审定土地使用权出让、租赁价格标准；审查监督土地收购储备资金运用情况等。
第五条*市土地收购储备中心设在市国土资源局，其主要职责是：根据土地收购储备计划和年度土地利用计划及市场需求，收购储备土地；管理和利用已储备的土地并进行供地前期的开发、整理、筹措、管理土地运作资金；协助做好土地供应的有关准备工作。
第六条城建、计委、财政、金融、环保、消防等有关部门应按各自的职能分工，积极做好土地收购储备的相关工作。
第七条建立建设用地储备库，实行需盘活土地预报制度。用地单位或主管部门欲转让符合收购储备条件的土地，应提前到土地收购储备中心预报登记。使拟盘活的国有存量土地通过收购（收回）统一纳入政府建设用地储备库。
集体土地应由政府统一征用，并依法履行农用地转用和征用手续后纳入建设用地储备库。
第八条土地收购储备应依法办理土地权属变更登记手续。
第二章土地收购储备和补偿
第九条下列国有土地应依法收购入库：
（一）企、事业单位因改制或产业结构调整需要盘活的城市存量土地；
（二）因实施城市规划或旧区改造需要调整使用的土地；
（三）土地使用权人申请土地收购储备中心收购的土地；
（四）其它需要进行收购储备的土地。
第十条下列国有土地应依法收回入库：
（一）荒芜、闲置的土地；
（二）违法用地经查处后作出没收的行政处罚的土地；
（三）取得土地使用权后无力继续开发使用的土地；
（四）土地使用期限已满且未继续使用的土地；
（五）未确定土地使用者的无主土地；
（六）企、事业单位因撤销、解散、破产等原因停止使用的原划拨的土地；
（七）其它需要收回的土地。
第十一条单位搬迁或被列为市污染扰民企业必须搬迁的，其原有土地通过置换入库。
第十二条集体土地经政府统一征用，并依法履行农用地转用和征地手续后纳入建设用地储备库。
第十三条土地收购储备工作按以下程序进行：
（一）申请收购。土地使用权人持有关资料申请土地收购储备中心进行收购；
（二）权属审核，勘察现场。土地收购储备中心邀请有关部门对申请人提供的土地和地上附着物的权属以及土地利用现状进行实地调查。
（三）规划设计。土地收购储备中心提请规划部门对拟收购的土地提出规划设计条件。
（四）评估地价，制定收购方案。土地交易双方或者单位方委托具有相关评估资格和资质的房地产评估机构对拟收购的土地进行评估并经土地管理部门对土地评估结果依法确认后，土地收购储备中心提出土地收购的可研报告，报经土地行政主管部门批准。特殊地块的收购方案报土地收购储备管理委员会批准。
（五）签订合同，支付补偿。收购土地的可研报告批准后，土地收购储备中心与原土地使用者签字《国有土地使用权收购合同》（以下简称合同）。并按合同约定的金额、付款期限和方式由土地收购储备中心向原土地使用者支付土地收购补偿费用。
（六）权属变更，交付土地。土地收购储备中心按合同约定支付收购定金后，交易双方共同到有批准权限的土地和房产管理部门办理权属变更登记手续。之后，根据合同约定的期限和方式，由原土地使用权向土地收购储备中心交付被收购的土地和地上建筑物等。一经交付，即可纳入建设用地储备库储备。
第十四条土地使用权人申请土地收购需要提供下列资料：
（一）土地收购申请；
（二）法人营业执照；
（三）土地使用权合法凭证；
（四）房屋等建（构）筑物所有权合法凭证；
（五）其它需提交的资料。
第十五条土地收购补偿的金额、期限、方式、交付土地期限和方式、双方约定的其他权利义务、违约责任及其纠纷处理等由土地收购储备中心与原土地使用权人通过签订《国有土地使用权收购合同》约定。
第十六条土地收购补偿方式及标准：
（一）由相应资质的评估机构根据市政府批准的土地基准地价和国家有关规定，按照土地原使用用途及现状进行土地评估，并经市土地管理部门依法确认宗地价格。商业和公建用地分别按宗地价的60%和70%补偿；工业用地不高于宗地价的80%进行补偿；
（二）按收购合同约定的土地招标拍卖所得的土地收益比例确定补偿；
（三）置换土地的，依照前款规定的方式分别确定置换土地补偿费后按差价结算；
（四）对以出让方式取得的国有土地使用权的，应扣除原土地使用权人已实际使用的土地价值，按剩余年限的土地使用权评估价值予以补偿。原《国有土地使用权出让合同》自《国有土地使用权收购合同》生效三日起予以解除。
第十七条符合土地收购储备条件的土地，原土地使用单位和个人不得以任何理由和形式拒绝收回、收购。涉及地上建筑物的补偿按市有关规定办理。涉及人员安置和生产经营的问题，根据国家和省、市有关规定双方协商解决。
第三章储备的土地前期开发与利用
第十八条土地收购储备中心收回、收购储备的土地预供应前，应完成地上建筑物及其附属物的拆迁、土地平整等前期开发工作。
第十九条储备的土地，如暂不能出让时，土地收购储备中心可以依据本办法规定将储备土地使用权单独或连同地上建筑物出租、抵押或临时改变用途。
第二十条纳入政府建设用地储备库的土地，任何单位或个人均无权擅自决定转让其土地使用权及其地上附着物。擅自转让的，有关部门不得为其办理审批和变更登记手志。
第四章土地供应
第二十一条符合国家法律、法规规定可以行政划拨方式取得土地使用权的，经政府批准可以划拨方式供应已储备的土地。但取得土地使用权人必须向土地收购储备中心支付收购、开发、整理、储备及管理土地所投入的费用。
第二十二条储备的土地除依法以行政划拨方式供应外，商业、金融、旅游、娱乐设施和商品住宅等经营性房地产开发用地必须以招标或拍卖方式出让。
经土地收购储备管理委员会批准，下列用地可采取协议方式出让：
（一）工业生产性用地；
（二）转制企业或出售企业继续用于工业生产用地；
（三）其他特殊情况需要以协议方式出让的。
第二十三条储备的土地通过招标、拍卖方式出让的，按国家有关法律、法规规定执行。
第五章资金运作和管理
第二十四条土地储备的启动资金，由财政拨款或从土地有偿使用收益金中提取一定比例的资金解决。并逐步通过收购的土地抵押款或从银行低息贷款筹措。
第二十五条土地储备应设立专项基金。必须专户存储，独立核算，专项用于土地收购、储备和开发整理。
第二十六条储备的土地供应后所获土地收益金要扣除成本，按国家规定提取经费，提留一定比例的资金充实储备基金后，其余全部上缴财政。
第二十七条土地收益金主要用于城市建设。
第六章罚则
第二十八条符合储备条件的国有土地，未经建设用地储备库储备，土地使用权人擅自转让其土地使用权的，视为非法转让土地，由土地行政主管部门依法处理。有关部门不得为其办理审批和登记手志。违反本规定履行的转让土地审批文件或登记手续无效。
第二十九条原土地使用权人如未按本办法规定或双方合同约定交付土地及其地上附着物，或违背规定或合同约定将交付土地的地上建筑物等自行处理的，土地收购储备中心有权要求原土地使用权人立即纠正并继续履行合同。原土地使用权人逾期不履行的，由土地行政主管部门会同有关部门强制执行，并可要求原土地使用权人赔偿相应的经济损失。