财政金融体系篇1
[关键词]农业保险;公共财政;农业保险补贴;普惠金融体系
一、我国农业保险发展面临的主要困难
(一)我国农业保险立法缺位
从各国农业保险发展的历程来看都是立法先行。我国自1980年恢复保险业务以来,农业保险没有得到较好的发展的原因之一就是没有专门的农业保险法律或者相关的农业保险法规和条例。农业保险的立法思想散见于《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国保险法》等法律条文中。1993年《农业法》第31条规定“国家鼓励和扶持对农业保险事业的发展。”1995年《保险法》第149条规定“国家支持发展为农业生产服务的保险事业,农业保险由法律、行政法规另行规定。”2007年,《政策性农业保险条例》被列入国务院2007年立法计划,由保险业监督管理委员会负责起草。但是由于种种原因尚未出台,我国农业保险立法始终处于缺位状态。目前,农业保险发展主要依靠各地的政府文件,诸多问题的解决措施缺乏法律保障,农业保险健康发展面临挑战。
(二)保险公司经营农业保险难以为继
农业的生产周期比较长,承受着自然风险、市场风险等多种风险,投资回报率低,这些都表明了农业的“弱质”属性。农业是自然再生产和经济再生产相互交织的产业,受自然风险的影响巨大,并且这些风险具有区域性、伴生性和系统性,使保险公司经营农业保险面临着较高风险。另外,我国农业保险的投保区域有限,农户比较分散,这使得保险公司无法按照大数定律来确定农业保险费率。而且一旦发生农业巨灾,则涉及千千万万农户、数亿元的损失,保险公司数年利润可能不及一次亏损,经营农业保险的积极性受挫。
(三)农民对农业保险的有效需求不足或是需求无法满足
首先,农业保险的高风险和高赔付率使得保险公司的农险业务经常面临亏损,这使得保险公司对其设计较高的保险费率,而农民的收入有限,高费率使得大部分农民无法承担。其次,我国的农业保险发展还处于初级阶段,开发设计的险种有限、控制较严、操作复杂、赔偿偏低,使广大农户很难按照自己的需要选择险种。
(四)缺乏政府有效的引导和扶持
在农业保险的改革和发展过程中,自2004年以来,中央连续七个一号文件对农业保险的发展都有重要论述,但是具体落实情况远远没有达到人们的预期水平。
另外,目前我国农业保险在补贴方面只对投保户进行保费补贴,并没有对经营农险业务的商业保险公司进行费用补贴;税收方面只免交营业税,没有其他方面的税收优惠,在一定程度上不利于保险公司积极推进农险业务。
对这项涉及巩固农业基础地位的政策性保险业务,政府一直没有成立或者指定权威机构来协调和推动,也是我国农业保险发展滞后的重要原因。
二、农业保险与公共财政的关系
由于经营农业保险供给成本高,风险大,服务对象收入水平普遍偏低,这就需要财政资金给予扶持。因此,发展农业保险的过程中,需要积极发挥公共财政的作用。
(一)财政的资源配置功能
保险公司的逐利性使得其更注重在城市建立分支机构,努力扩大在城市中的份额,致使农村保险公司或其分支机构严重缺失,甚至有些贫困偏远地区,农业保险并没有开始,严重影响我国普惠型金融体系的构建进程。针对这种现象,需要发挥财政的资源配置作用,将一部分资金流向弱势地区、弱势产业、弱势群体。通过对经营农业保险业务的保险公司进行费用补贴,实施税收优惠,扩大险种补贴的范围,带动其经营农险业务的积极性,不断扩大承保范围,开发新的险种,帮助农民解决后顾之忧;对投保农户进行保费补贴,有效转移风险,从而有利地带动民间投资,发挥农业保险在国民经济中的乘数效应,以此提高资源配置的效率。
(二)财政的收入分配功能
由于目前保险公司的服务对象主要是城市人口、大企业、大客户,占我国绝大多数的农民的保险需求没有得到满足,保险公司“嫌贫爱富”造成的“马太效应”导致弱势地区、弱势产业、弱势群体的金融保险服务的匮乏,扩大了区域发展的差异和社会财富占有的两级分化,从而损害了社会公平。另一方面,有农险业务的保险公司,保费收入很难弥补由于险种开发、费率厘定、核查定损、事故赔款等造成的支出,经常入不敷出而致使在农险业务上亏损,损害了市场经济内在的经济公平。对此,可通过财政的税收优惠、财政补助等多种手段促进农村地区经济的发展,拉动农民增收。对保险公司进行财政补助和税收优惠,例如,降低农险项目收入的所得税税率以提高其利润水平,改善“企业办社会”的状况,促进社会公平,实现财政收入分配职能。
(三)财政的经济稳定和发展职能
为了农村地区经济的稳定,保证普惠金融体系的可持续发展,就需要财政通过制度性的安排,发挥“自动稳定”的作用,消除农业保险发展中的某些障碍,通过加大财政资金的转移力度,促进产业结构升级,保证国民经济稳定和高速的最优结合。
三、我国发展农业保险的财政政策选择
保险公司的利润来源主要是“三差益”,即死差益、利差益、费差益,其三者之和较高时才能弥补保险公司的成本。但与此相矛盾的是,对于农业保险来说,保险公司供给成本高,服务对象为抗风险能力较弱、收入水平偏低的农民,这就需要财政资金给予扶持。通过税收优惠、财政补贴等多种手段,引导资金流向弱势地区、弱势产业、弱势群体,改善资源配置效率,逐步建立市场主导与政府扶持相结合、财政政策和金融政策相结合的长效机制。
具体可以从以下几方面着手:
(一)构建农业保险法律体系
制定专门的《农业保险法》,明确政府定位和具体的政府扶持办法,建立适合我国国情的农业保险组织体系等;出台相关的部门规章、财政政策和措施,适应新形势下普惠金融发展的需要。
(二)完善农业保险补贴政策
目前,中央和地方各级财政对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴,中央财政补贴40%,地方财政补贴20%,县级财政补贴20%,其余20%由农户自己承担,这对于调动农民投保积极性有重要作用。与此相对应,公共财政并没有给予提供农业保险服务的保险公司任何补贴,这对于面临着高风险、高成本、高赔付率和经营技术上存在困难的保险公司来说,在一定程度上抑制了其积极开展农险业务。因此有必要对经营农险业务的保险公司经营管理费用进行补贴。
另外,2010年的中央一号文件明确提出要扩大农业保险保费补贴的品种和区域覆盖范围,加大中央财政对中西部地区保费补贴力度。为充分发挥保险风险分散、损失补偿功能,鼓励和保障农民对农业生产的投入,稳定我国粮食生产和供给,应将所有产粮大县纳入中央财政农业保险保费补贴范围。进一步提高中央财政农业保险保费补贴比例,综合考虑各地经济发展实力和财政承担能力,实行有所差别的保费补贴比例,对于中西部经济欠发达地区,中央财政保费补贴比例应提高至不低于70%;对于经济相对发达地区,中央财政保费补贴比例应提高至不低于50%。
(三)加大税收优惠力度
目前对经营农险业务的保险公司只有营业税减免,没有其他方面的税收优惠。参照国外做法,可以对政策性农险业务收入免征所得税,以有利于经营主体增加准备金积累,降低农险费率,提高农民保险费的支付能力,以此来支持保险公司农险业务的发展,加快普惠金融体系的构建步伐。
(四)加强财政政策和金融政策的政策协调农业保险作为构建普惠金融体系的一部分,两者是相互促进、相互影响的。农业保险的稳定健康发展有利于普惠金融体系的早日实现,普惠金融体系的发展也会带动农业保险的发展。运用多种财政政策手段促进、巩固农业保险,最大限度地增强财政金融政策的实施效果。
另外,政府也可以采取手段对农业保险进行金融支持,如规定发放小额贷款时优先考虑已经购买农业保险的农户。
(五)建立巨灾风险专项基金
巨灾风险是阻碍农业保险发展的重要因素之一。通过建立政府资金支持、保险公司自有储备、社会各界捐助的农业巨灾风险基金,为农业保险提供巨灾保障,对遭遇巨灾损失的农业保险公司提供一定程度的补偿,从而进一步扩大保险公司的承保能力,推进我国农险事业的健康、可持续发展。
(六)发挥财政对农业保险的监督与管理作用2004年以来,公共财政每年对农业保险进行数亿元的补贴,为使这些资金落到实处,使用更加有效率,真正起到带动农村经济发展的作用,监管部门必须加强监督和管理。财政监管有利于保险公司在社会舆论和社会公众的约束下自觉地为弱势地区、弱势产业、弱势群体提供服务。保险公司内部控制是财政监管的基础,保险公司消极被动地接受监管只会增加监管成本,保险公司积极主动地优化内部控制和风险管理是其健康运行的基础。
[参考文献]
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财政金融体系篇2
关键词：中小企业；财政金融；扶持政策；构建策略
中图分类号：F832.0文献识别码：a文章编号：1001-828X（2017）007-0-02
前言
中小企业作为国民经济中的重要组成部分，是解决税费缴纳、就业等多种问题的中坚力量，并从根本上提升工业的生产总值。随着我国综合国力的增强，经济开始呈现全球化的发展趋势，更多的外来企业开始在国内生根发芽，使得竞争白热化的市场对中小企业的发展造成严重影响。只有构建完善的财政金融扶持政策体系，确保中小企业在市场中站稳脚跟，并推动国民经济水平的进一步提升。
一、构建中小企业财政金融扶持政策体系的价值
（一）完善社会主义经济体制
中小企i作为我国现代社会主义市场经济体制中的重要组成部分，可以对市场机制进行灵活的反应，并也作为最有活力[1]、波动频率较大的重要部分。针对我国经济水平快速发展的现状，例如江苏、浙江、广东等地的中小企业都在进行快速发展，这些地区的社会主义市场经济的整体水平也都在近几年来得到了大幅提升。由此可见，促进中小企业进行发展，是帮助我国构建完善社会主义市场经济体制的有效举措。
（二）维护社会经济稳定
中小企业的主要特点便是其属于劳动密集型的产业类型，虽然其生产的产品还处于较为初级的阶段、技术含量不高，也并不会对员工有过多的要求。但是其就业方式极为灵活，为农民以及相关无业人员提供了大量的就业机会，并有效缓解了我国所面临的巨大就业压力。与此同时，中职院校、高职院校毕业生的主要就业渠道也可是中小企业。由此可见，中小企业得以快速发展，是维持我国社会安定、构建和谐社会的主要手段。
（三）对经济结构进行优化与调整
我国中小企业的主要特点便是产业整体规模较小、资金充足率较低、科技含量要求不高等特点，这便使得其成为促进我国经济综合水平发展的主要部分。各类企业并存是社会主义经济体制的基本特点，也是现代社会得以持续发展的必然趋势。目前随着我国中小企业不断转型、拓展，对产业结构实现了优化、调整。
二、我国中小企业在发展进程中面临的主要问题
（一）内部管理水平差异较大
由于我国中小企业规模小、流动资金少，导致大部分的中小企业并不具备良好的科技创新能力，也无法在市场中树立形象、自身品牌[2]。这也是造成中小企业无法抵抗市场风险的主要原因，并作为中小企业的主要特点之一。
相比于大型企业来说，中小企业基本处于创业阶段，其整体素质差距较大，使得管理工作开展的较为艰难，基本是采用个人管理、家族式管理模式。以这两种管理模式进行发展的中小企业，虽然在企业建立初期，由于家族的凝聚力，使得其可顺利经营。但在后期生产运营过程中，家族式的管理模式便开始出现各种矛盾、冲突，并严重制约企业的正常发展。另一方面，在部分中小企业进行生产经营过程中，还存在资源浪费、环境污染等问题，这也对其健康、持续发展造成恶劣影响。
（二）融资困难
从贷款制度方面来看，目前大部分的金融机构制定的贷款制度并不适合中小企业开展融资。在目前我国实施的中小企业管理模式主要是利用条块分割模式，但政府部门中会存在职能重叠、机构设置重复等问题，这也导致无法为中小企业提供有效的规范，也没有针对中小企业融资问题专门设置融资服务机构。从商业银行的贷款方面来看，由于商业银行的贷款途径较为困难。针对目前我国对金融体制的优化、改革，使得商业银行开始朝自主经营、自负盈亏的方向发展，由于商业银行过于注重自身的利益，并不愿主动为中小企业提供贷款服务。另外，从中小企业方面来看，由于中小企业规模较小、管理制度不完善，使得其内部的财务制度也会出现不健全的问题。使得商业银行对中小企业的偿还能力持怀疑态度，并不愿意付出资金为中小企业提供贷款服务。自商业银行的贷款理论开放之后，银行并没有将自身的自主定价权利合理应用，金融定价存在较大的漏洞，导致中小企业承担的贷款利率较高，并不要达到高额利率、高担保的需求。
（三）社会化服务体系不健全
对中小企业进行金融政策扶持是一项较为复杂、技术性较强的系统工程。但根据目前的发展状况来看，我国的融资担保制度、信息网络制度、科技技术力量的整体水平并无法为中小企业提供有利的金融服务。另一方面，由于我国并么诶有设置类似美国SBa结构的管理部门，使得中小企业发展过程中面临的主要问题便是社会公共服务体系不健全。
三、我国中小企业发展财政金融扶持政策体系构建策略
（一）构建完善的投资引导资金
在我国，中央政策是引导地方政府响应、跟随的主要措施，相关部门应鼓励出台政策，并对地方政府形成良好的引导作用，从而起到完善投资引导资金的目的，最终形成中央-地方政府模式的创业投资引导资金扶持体系。其中要注意的是，在中央引导资金与地方引导之间的关系是以股权的方式存在的，并不是一般的行政上下级关系。也可以将其看作为，由中央政府为主导的资金，对地方政府资金具备知情权、质疑权、决策权等，但不能对其直接命令，要让引导资金确保其独立自主的存在形式。
第一，政府应不断提升资金的投入力度，才能更好地惠及中小企业。第二，政府应将创新投资引导资金充分利用起来，并确保具备保本、循环利用的效果。政府的引导资金通过上市、并购、股权转让等多种退出形式获得可观的利益汇报，从原则上来说，可以进行第二轮的引导，并将资金转向下一波中小企业的引导中。第三，要将引导资金的杠杆作用充分发挥出来，由政府出资的引导资金，可以将其以4倍进行放大，并对其他社会中的各项资本产生吸引，便会出现二次的放大效应。通过这样的方式，可以将市场手段优势充分发挥，并对中小企业融资难的问题完美解决。
另一方面，从管理模式方面来说，由于在我国东部地区的创业引导资金发展进程较快且较为成熟，因此便可以将其引导模式、运行模式在全国范围内进行大范围推广。这种运行模式中主要包括参股、跟进投资、融资担保等。
（二）构建完善的中小企业融资专项贷款扶持政策
1.转向贷款扶持政策构建设计方案
在对专项贷款机制进行设计的过程中，应根据四方主体作为主要设计框架。其中主要包括：第一，要将财政资金进行整合，从而确保转向贷款资金不会出现分散以及碎片化的现象发生。针对中小企业在融资过程中所使用的转向资金，要加强对其使用、效益等情况的掌握程度，并对专项资金客观存在的重要性、规模性、合理性进行科学评价、管理，才能确保专项资金被赫尔利利用，达到集中财力做大事的目标。第二，要将政策性国有银行作为扶持政策体系的构建枢纽，要将审查、监管、资金使用等各方面的作用充分发挥出来。其中主要包含对各种政策性专项贷款的规划制定、政策性国有银行对商业银行提出的申请进行严格审核。另外，对于封校较高的项目来说，要将中小企业的信用[3]、资质等各方面发展情况了解清除。第三，要将商业银行当做主要承办对象。主要是由于商业银行具备专业较强的L险评估作用，并可以对各方信息进行充分采集与加工。商业银行的主要作用便是对中小企业的授信扶持政策不断完善，并使其信息系统、业务操作流程尽量规范，可以对中小企业进行准确的评估，并促进中小企业不断加快融资速度。
2.操作专项贷款需要注意的事项
如果将普通的专项贷款举例，例如在其中的升级贷款中，第一，要确保同一申请人只能对升级贷款申请一次。如果申请人的偿付能力、信誉、经营状况都较好，便可以向政策性银行再次对该贷款进行申请。第二，应制定合理的贷款额度，如果中小企业提供可以足值低压的物品进行担保，便可以对其贷款额度进行重新设置。第三，申请人在向商业银行提出贷款要求过程中，可在月底对政策性银行申请利息补贴。
（三）构建完善的信用担保体系
为了加强中小企业发展财政金融扶持政策体系的构建水平，在构建信用担保体系的过程中，应将政策性担保作为基础，其也是对我国财政金融政策、货币政策的有效补充。针对目前我国信用担保市场运行现状来看，要想实施政策性担保，便要将组织能力、机构属性、财政扶持资金投入、业务水平、运行能力、风险控制能力等方面共同提升，才能加强政策的整合力度，确保政策性担保可以对中小企业融资形成良好的帮助。
四、结语
中小企业作为我国市场经济体制中的重要组成部分，在其发展过程中还存在诸多问题，例如管理水平低下、融资难等。但相信政府在对财政金融扶持政策体系不断完善、探索，可以构建出科学、合理的财政金融扶持政策体系，从而帮助中小企业解决融资难、信贷能力较差等多种制约发展的问题，推动我国社会主义市场经济的持续发展。
参考文献：
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财政金融体系篇3
摘要：财政运行机制的优劣对诱发与防范金融风险具有至关重要的作用。在中国转轨型经济体制下，财政风险与金融风险联动，为此，应该从健全财政体制与优化财税政策入手，化解与防范金融风险与金融危机。
关键词：财政运行机制；复合性金融风险；防范
九十年代以来，世界上不少国家和地区都发生了金融危机，区域性的金融危机伴随着全球金融一体化的进程波及到全世界，其负面影响甚深。因此防范金融风险与金融危机已成为“跨世纪的经济难题”。当金融危机的风暴席卷东南亚各国之际，中国政府及时地采取了一系列措施，使中国经济幸免于难。但是我们必须看到未来发展中，全球性金融危机的负效应将进一步影响世界经济的发展；同时我国经济体制中的金融风险隐患并未彻底根除。因而从财政的角度进一步研究如何防范与化解金融风险具有重要的理论价值与实际意义。本文力图在理论方面阐述财政运行机制与金融风险的相关性，在实证方面剖析中国潜在财政金融风险的联动性，并提出防范金融风险的财政基本思路。
一、财政运行机制与金融风险的理论分析
从金融风险产生的原因来看，金融风险可分为微观层面的风险与宏观层面的风险。微观层面的金融风险是指金融机构在经营过程中，由于决策失误、经营管理不善、债务人违约以及其它一些经济原因所导致的金融风险。它表现为个别金融机构在营运过程中发生挤兑破产现象或企业资产及收入受到损失。宏观层面的金融风险则是指由于经济制度缺陷与宏观调控偏差所导致的金融风险。它是指整个金融体系面临的风险，具体表现为：金融资产价格的不正常波动；金融机构的挤兑；金融资产的沉淀和损失。金融风险积累到一定程度，是以一种极端的形式——金融危机表现出来的。这种极端的形式是指金融体系出现严重困难乃至崩溃，表现为所有的或绝大部分金融指标的急剧恶化，各种金融资产价格暴跌，金融机构陷入严重困难并大量破产，汇率急剧变动，股市暴涨暴跌以及恶性通货膨胀等突发事件，从而对实物经济的运行产生极其不利的影响。金融风险所导致的金融危机不仅威胁整个金融体系的生存和运作，而且还将使经济增长、价格、产量、就业及国际收支等宏观经济指标恶化，从而危及国民经济的安全运行。
财政运行机制是指各种财政构成要素之间的相互联系与相互作用，推动其运行的有机体。财政作为社会产品分配的主要杠杆，通过其运行机制将对金融状况产生至关重要的影响。
由上图可见，财政运行机制通过财政状况从两方面影响国家的金融状况：一方面财政运行机制将直接影响金融运行机制来诱发与化解金融风险；另一方面财政运行机制将通过国民经济运行来间接诱发与化解金融风险，因此财政运行机制的优劣对诱发与防范金融风险和金融危机具有至关重要的作用。
（一）财税体制与金融深化
美国著名经济学家麦金农（Ronaldmckimin）和爱德华。萧（edwardS.Shaw）以发展中国家为研究对象，集中研究货币金融与经济发展的内在关系，于1973年分别提出了“金融压制论”和“金融深化论”，从而建立了一套比较适合发展中国家特征的货币金融理沦。
金融深化论的核心观点是：一个国家的金融体制与该国的经济发展之间存在着一种相互刺激和相互制约的关系。在政府放弃对金融体系和金融市场的过分干预，允许市场机制特别是利率机制自由运行的前提条件下，一方面健全的金融体系和活跃的金融市场能有效地动员社会闲散资金向生产性投资转化，并能引导资金流向高效益的部门和地区；另一方面，经济的蓬勃发展通过增加国民收入和提高各经济单位对金融服务的需求又刺激了金融的扩展，由此形成“金融——经济”发展相互促进的良性循环。
麦金农和萧认为，大多数发展中国家的实际状况正好与金融深化相反，在金融和经济发展之间存在一种恶性循环状态，这就称之为金融压制。金融压制主要表现为：一方面，金融机构高度国有化，金融市场不发达，在政府规定的低利率水平下，金融体制难以有效地吸收各种闲散资金。与此同时，由于资金使用成本极低（在通货膨胀时甚至为负数），形成旺盛的资金需求。在资金匮乏供不应求的情况下，金融体系只能在政府的控制下，以“配给”方式提供信贷，能够获得贷款的多数是享有特权的国营企业或与官方金融机构有特殊关系的其他企业，贷款不讲经济效益，这种资金集聚困难和使用浪费的状态严重阻碍了经济的发展。另一方面，呆滞的经济反过来又限制了资金的积累和对金融服务的需求，制约着金融业的扩展，形成金融与经济发展相互掣肘，双双落后的恶性循环。
他们进一步提出了“金融深化”的政策建议。主要有：（1）政府应放弃对金融体系与金融市场的管制，彻底改革金融体制。（2）实施财税与外贸体制的配套改革。一是金融与财政要各尽职守，金融不能代行财政的职能，不能依靠通货膨胀帮助政府增加收入，或通过利率进行补贴，而应通过采取紧缩货币的方法压抑通货膨胀。同时，财政也不能代行金融职能，如以行政拨款形式进行优先投资，进行人为的资金配置；二是要进行税制改革，实行有利于进出口贸易的增值税，提高税制结构的收入弹性，从而为金融深化提供良好的经济环境。①
虽然，“金融深化”与“金融压制”理论也存在主张完全取消政府对金融体系和金融市场干预的缺陷，但它毕竟为发展中国家探索金融改革，促进经济稳定发展提供了有价值的理论与政策思路。从财政税收的角度考察，这一理论至少给我们两点启示：一是健全的财税体制是缓解金融压制，促进金融深化的重要前提；二是良好的财税政策是防范金融风险，保持经济稳定发展的必要手段。
（二）财政风险与金融风险
财政风险是指由于经济活动中多方面的原因造成财政资金损失，以及财政不能提供必要的财力，致使国家机器不能正常运转的可能性。财政风险将导致经济的剧烈波动，甚至会危及国家政权稳定。
在市场经济条件下，尤其是在转轨型市场经济体制下（比如我国），财政与信贷的密切联系决定了财政风险与金融风险共存。从财政方面来分析，第一，中央银行财政金库，财政性存款是银行信贷资金的重要来源。因此财政性存款的规模会影响信贷平衡；第二，财政向银行发行债券会影响信贷资金的来源和运用，从而有可能影响信贷平衡。例如，1998年我国财政直接向银行发行了3700亿元国债，使财政资金与银行信贷资金密切关联，风险共担；第三，当国有企业亏损而财政无力及时足额进行弥补时，将影响到银行无法按时足额收回贷款，从而加剧银行的风险；第四，财政赤字将影响货币供应量，有可能导致信用膨胀，诱发金融风险。再从金融方面来分析，第一，银行税利是财政收入的重要来源，银行税利的变化将直接影响财政收入的规模。如果银行调整利率，变动利差，则不仅会影响银行的结益，而且还将影响财政收入与财政平衡；第二，国有银行的资本金要通过财政手段弥补在财政依靠发行债券补充银行资本金的条件下，如果财政不能按时还本付息，则财政必然承担风险，同样国有银行的这部分资本将成为虚假资本。此时，财政风险与金融风险共沉浮。第四，国有独资银行风险的最终承担者是国家财政。一但国有独资银行的的不良资产无法收回时，最终都要直接或间接地落在财政身上。
二、中国潜在财政金融风险联动性分析
金融风险是商品经济发展到一定阶段的产物，不同国家的金融风险各有其特殊性。从我国现状来分析，经济体制转轨中的多种矛盾的综合作用已加剧了潜在金融风险积聚，而且呈现出财政金融风险交织的特点。从诱发我国财政金融风险的经济体制根源来分析，在经济转轨时期，主要的经济体制呈现出以下特征：
财政体制在计划经济体制下，财政一直处于整个国民经济“总管”的地位，财政是政府配置资源的基础，它体现“强财政”的职能特征。随着经济体制改革的推进，国民收入分配格局的变化，统收统支的财政体制演化为目前的财政体制，即公共财政与国有资产财政性质不分明，两类财政收支绑在一起的混合财政体制。而且，呈现出“弱财政”的职能特征。从财政收入方面看，财政收入比重逐年下降，预算外资金不断膨胀。改革开放以来，虽然国家财政收入的绝对额一直在增加，但财政收入在国内生产总值的比重却从1978年度的32.1％下降到1995年的10.7％。国家财政收入的不足严重影响以至削弱了政府职能的发挥。从财政支出方面看，财政收入难以满足财政支出的需要。我国财政的经济与社会的双重职能决定了：一方面国有资产财政要求政府不断投入资金，保证国有经济的运行；另一方面，公共财政要求政府建设公共工程，为市场提供必需的基础设施。然而，目前国家财政，特别是中央财政的有效财力相当部分只能用于“吃饭”，难以满足实现财政职能的需要。再从财政收支平衡方面看，1979～1998年的19年间，除1981年和1985年略有结余外，其余每年都是财政赤字，而且赤字额不断膨胀。财政收支差额一是靠增发货币、搞财政发行弥补；二是靠发行国债方式弥补。前一种弥补方式因《中国人民银行法》的约束已不具有现实可行性，而后一种弥补方式也容易形成赤字债务化，债务消费化的格局，从而诱发财政危机。
金融体制在计划经济时期，中国人民银行的主要职能是发行货币，接受存款，并依照中央指令性计划提供国营企业贷款，实际上是财政的会计和出纳。随着改革开放的推进，1983年，中国人民银行改制为中央银行，但因商业银行不存在，所以也无从发挥中央银行的功能。1995年，全国人民代表大会先后通过了《中国人民银行法》与《商业银行法》。这两个法的颁布虽然为建立现代中央银行和商业银行提供了理论与法律依据，但其效果并未立即得到显现。目前国有专业银行虽然拥有一定的自，但仍受制于中央政府的政策指导和地方政府的干涉压力，因而它并不是真正意义上的、以市场法则为导向的商业银行。
从财政与金融的关系来分析，在财政方面，由于目前财政陷入入不敷出的困境，使财政在收入分配、资源配置和经济调控中的作用不断弱化，财政只得将缓解转轨时期各种经济利益摩擦的任务转移给金融部门；在金融方面，由于目前还未形成产权明晰、以市场法则为导向银行体制，因而财政就能通过国有银行与国有企业间的血缘纽带将财政的资金配给功能与社会保障替补功能转嫁于金融部门，其结果导致金融功能异化。在微观方面将导致银行信贷不良资产大量沉淀，银行效益下降甚至亏损，银行与企业均陷入债务陷阱之中，难以自拔；在宏观方面将导致通货膨胀，形成货币供给倒逼机制，从而诱发财政金融风险与危机。
融资体制目前我国是国家垄断信用制度与银行主导型的融资制度。国家垄断信用制度的基本特点是信用集中于国家银行，间接融资必须在融资制度中占主导地位。我国的现实情况是，一方面由于资本市场不发达，居民的消费剩余存入银行，使国有银行成为主要的金融中介，间接融资制度进一步强化；另一方面，财政收入占国民收入比重逐年下降，政府为维持其投资主体的垄断地位，只能求助于银行。在通货膨胀率、国家投资高成本的情况下，必然造成银行的软资产与硬负债的高结构性风险，必然使企业的经营风险直接或间接转嫁于银行，使银行成为经济风险的焦点。
银企关系在国家垄断信用制度与银行主导型的融资制度下，我国存在着银企之间的巨额债权债务链。人民银行总行初步统计表明，到1994年底这一数额已上升为10000亿元，整个国有银行系统的不良贷款率约为30％，相当于国有银行总本金的4倍多，其中大部分为国有企业所拖欠。1999年年底国有企业出现的整体净亏损直到目前仍不断上升，仅2000年上半年就亏损了674亿元，可见银企债务危机正处于恶化之中。但通过中央银行货币的超量发行和国有银行扩大负债来维持金融系统的清偿能力总有限度，金融系统对企业债权的“软资产”和对居民储蓄的“硬负债”极不对称的趋势如不能得以有效遏止，则不能否定商业信用和银行信用突然崩溃导致社会动荡和经济陷入严重衰退的可能性。这可以用经济学家费雪等人的债务—通货紧缩的金融危机理论加以解释。费雪等人认为，一些外生事件引起了经济的扩张过程，因为这些外生事件为经济的关键部门提供了新的盈利机会，引起这些部门投资增加，使产量、物价和利润水平上升。物价和利润水平上升，即鼓励更多的投资，也诱发了为获得资本利得而进行的投机。这个过程主要是通过债务融资的途径，其中最重要的途径是银行贷款，使存款和货币供给增加，促使价格水平进一步上升。这一切使人们对经济势头保持乐观，从而会提高货币的流通速度，使经济以更快的速度扩张。物价水平上升也使未清偿债务的实际价值降低，进一步鼓励了借贷活动。这一过程将持续到“过度负债”状况，即没有足够的流动资产来清偿到期债务的状态，从而引起一个连锁的债务一通货紧缩过程。我国企业尤其是国有企业的财务杠杆比率高，并且效益不佳，使国有银行不良资产的比例很高，银行体系比较脆弱，因此存在发生债务—通货紧缩过程的可能性。
金融市场体制中国目前金融市场不规范。从货币市场看，存在着一定规模的短期游资，据刘光弟先生估计其规模约为3000亿元，这笔游资和一些金融机构非法拆除的更大规模的资金一起曾严重地冲击了股票市场。从资本市场来看，国债市场曾爆发了最终导致闭市的“327国债风波”；股票市场的过度投机更明显。股票市场中资产的剧增和高额回报游资的迅猛流动一起所导致的金融风险可能因股市泡沫的最终破裂、拆借市场的无法出清和某一金融机构非法操作后巨大亏损无法弥补等形式而突然爆发。
正是由于转轨型经济体制的种种偏差导致我国目前的财政金融形势已不是一般的金融风险问题，而是潜伏着严重的财政金融危机。正如世界银行的研究报告指出，中国目前的财政风险（他们认为金融风险属于财政风险的范畴），包括银行不良资产问题、养老金债务问题、对外债务问题、政府债务问题、国有企业亏损及其资本金补助问题、中小金融机构破产倒闭问题以及对科学、教育、环保增长比率的承诺问题。
通过以上分析，可以得出一个结论：中国金融风险的产生不能简单地归结为西方银行称作为“流动性短缺”的问题，而是有着深层次的历史原因与体制原因。中国的潜在金融风险已不是单纯的金融问题，而是财政与金融问题相互渗透、相互影响而引发的联动性财政金融风险与危机。因此，我们不能片面地仅从金融的角度寻求防范金融风险的对策，而应该联系财政因素进行综合考察，探明导致我国潜在财政金融危机的成团，才能寻求根治的良策。
三、防范中国金融风险的财政基本思路
（一）体制选择：构建双元财政体制模式
相对独立而统一的公开财政和国有资产财政共同构成了社会主义市场经济条件下的双元财政体制模式：公共财政使我国政府作为社会管理者为市场提供公共服务，弥补市场失效，确保市场有效运行；国有资产财政使我国政府作为资产所有者直接进入市场，开展盈利活动，以保证国有经济（国有企业与国有商业银行）在市场竞争中发展壮大。反之，如果继续把公共财政与国有资产财政这两种不同性质的收支混淆于财政单一体中，其结果将非盈利性的财政行为介入市场活动，盈利性的财政行为介入非市场活动，①从而造成财政“越位”与“缺位”并存，扰乱了各种经济关系与市场经济的正常运行，诱发财政金融风险和危机。因此，优化财政金融风险的关键是构建双元财政体制模式。从我国现行的国有资产管理体制来看，目前是财政部管资产、经贸委管企业、人事部管干部，这种多头管理有一定的弊端。对此，中央决定成立中央企业工委，由中央企业工委监管国有资产。无论国有资产管理体制与管理形式如何变化，国有资产的投资与风险总是与国家财政息息相关。因此，我们应该按照国家所有，分级管理，授权经营，分工监督的原则，建立国有资产管理、监督、营运体系，使国有企业经营者既要享有经营利益，又要承担管理责任和经营风险，以割断国有企业风险向财政转嫁的传导机制。
（二）政策选择：实施积极稳健的财政政策
经过二十年的改革开放，我国经济正在经历着历史性的转折。近几年来，尤其是在受东南亚金融危机影响之后，我国经济增长速度逐步回落，几十年供给不足和需求过旺转向了供给过剩和需求不足，经济运行进入了低谷时期。这种通货紧缩状况进一步加重了银行与企业之间债务关系的恶化，加剧了金融风险的积聚。为此，我国政府采取了扩大内需的积极财政政策，其主要内容是增加财政支出，拉动经济持续增长。
西方财政理论认为，当经济运行处于偏冷的时期，一般可以采取较宽松的扩张型财政政策，如减税、增加支出、扩大国债数量和加大财政赤字等手段，以此来增强企业和个人的可
财政金融体系篇4
解决农村金融市场供给的缺失必须有一个外力，甚至应该是一种非商业和非盈利的力量去缓解高风险、降低交易成本和解决抵押物不足中信息缺失问题，或者可以说现在农村金融市场建设缺乏一个保障力量，这个保障力量又是一个“公共品”，商业资本是不能由承担这个力量的成本。由于是“公共品”性质，这个保障力量只能由公共财政来承担，但是由于公共财政是普遍缺失的“公共资源”，“普惠制”下的财政投入是无法解决农村金融市场风险资金的巨大缺口。这就需要创新财政支农投入方式，通过建立“经营性”的财政支农投入机制和运营模式，改革财政的无偿投入，转为经营性运营，有偿使用，通过市场化运作，在填补农村金融市场发展保障缺失中，以低收益的原则，辅以持续不断投入，不多扩大财政在农村金融中的资金，解决“稀缺性”财政资源投入不足和满足农村金融市场发展保障资金需求。由于这部分财政性资金参与了农村金融市场建设，这里就可以提出一个“财政性金融”的概念，所谓财政性金融或称之为财政性准金融，是指为了有效填补农村地区金融空白，整合各类财政支农资金，建立专项用于扶持农村金融体系发展的有偿性财政支农资金，并将这部分专项用于支持农村金融发展的资金通过发起和设立国有农业资本运作平台，并将每年预算内财政支农资金持续注入平台，不断扩大运营资本金，通过担保、股权投资及产业基金等形式，以建立担保基金和支农贷款业务风险补偿基金及共同发起成立农村微型金融等形式，拉动商业资本和民间资本进入农村和农业市场，共同形成支农金融体系。财政性金融发起的目的是为了有效解决农村信贷市场风险补偿不足、交易成本过高和信贷抵押物不充分的难题，通过建立以财政资金带动其他金融资本发展的联动机制，财政资金以市场化方式运作获得金融（或准金融）执业牌照，通过建立运营平台，逐步将一些财政支农政策和资金通过国有政策性平台运作，搭建与正式金融合作的机制，起到引导和撬动功能，进而通过布局农村微型金融，实现农村金融体系的覆盖，提供贴近“三农”需求的金融供给。这也是改革财政投入，创新财政支农方式的大胆尝试，也有利于进一步提升财政支农资金使用效率和使用效益，也符合“经营财政”的战略思路。“财政性金融”更多是微观操作层面的概念，是为了解决地区农村金融市场融资困难通过平台发放、入股等方式推动农村金融体系建设的一个金融投入方式，甚至可以说一个特别的“金融产品”，这点要与国内农业发展银行、国家开发银行等政策性金融区分开来。政策性金融更是一个宏观的概念，往往事宜国家信用为基础、国家作为融资主体运用各种特殊手段和融资渠道、为配合国家特定经济与社会发展战略二进行的特殊的资金融通行为。是一个国家层面，宏观角度的政策性金融融资。正是由于财政金融的特殊性，通过对国内一些省份已经开始尝试利用财政性资金推动农村金融体系建设经验分析的基础上，结合西部地区“三农”发展情况和地区区情，做好财政性金融工作。
现代新古典经济学派认为，农村金融与农村经济的协调发展只有通过“市场”和“政府”的协调才能实现。反映到西部民族地区农村金融市场同样需要正式制度下的金融组织与政府进行协调才能够实现金融与农村经济的协调。我国目前农村金融体系主要还是以农村信用合作社为主体框架，辅以涉农商业银行（中国农业银行）、政策性银行（农业发展银行）、邮储银行、微小金融机构（村镇银行）、财政发起的村级互助组织及民间互助组织和个人自发信用贷款业务（高利贷）等。但是要看到我国农村金融目前仍然是整个金融体系最薄弱的环节，最突出的问题是机构网点覆盖率低，体制机制不健全不完善，服务供给很不充分，“贷款难”问题仍然没有得到根本性改变。同时长期的农村金融市场中的“政府缺位”和“市场缺位”成了西部经济欠发达地区农村金融市场空白的直接体现。尤其“政府缺位后，私人所有的金融体系所依赖以运行的制度并没有获得有效的发展”（imF,2001），所以在西部欠发达地区，当原有政府（国有）农村金融组织所占的市场份额空缺后，如果私人（民间）的资本无法补充的话，政府就必须继续保持一定的占有。但是由于长期的空白，政府如果再以从前的方式进入，比如行政性指令或者贴息贷款等方式，往往会产生大量的额外成本和寻租费用。所以最直接的方式就是通过市场化的方式，以经营性的运营方式，更多考虑成本和收益的角度下，以直接提供金融服务或者间接推动金融机构提供服务的方式，满足农村金融的需求。同时也要看到“较低的信贷利率，较高的成本和普遍存在违约的扩散效应，以及“贫困和金融之间的关系相当复杂的，对农村金融不正确的理解和期望反而适得其反”以及“试图运用农村金融市场作为财政手段帮助贫困者，虽然意愿良好，而其效果就像用放血来治疗伤腿病人一样—不但不能解决问题，反而会引起较大的副作用。”面对农村金融生存环境的特殊性，农业产业弱质、交易成本过高、契约双方信息不对称、道德风险较高的环境下，财政性农村金融的归宿点，也是实现效益和社会福利的同时均衡。这首先需要确定的财政性金融在目前农村金融体系中承担的角色。农村经济即使是落后的自然经济也不能忽视市场的力量，市场无形的手更决定农村经济和农村金融持续和健康的发展，所以正式金融组织最终才是农村金融发展的主体。财政性金融更多是为了弥补市场失灵农村金融供给的缺失，扮演的也是引导的角色，或者说将政府“守夜人”的角色进一步扩大到“领路人”，但不是“主角”，更多通过提供降低金融机构经营风险和激励金融机构设计满足农村金融市场需求的一个外部条件供给者的功能，或者是通过投入一定量的财政资金，通过一定的平台运作，以出资成立村镇银行、担保公司和小贷公司等微型金融组织，搭建一个适合正式金融组织进入的农村金融市场体系，构建出正式制度下的农村金融与农村经济协调发展模式。
改革开放以来，中国财政支农资金投入总体呈现不断增加的趋势，1981～1997年的17年间,中国财政支农投入的总额为5565.02亿元；1998～2005年短短的8年时间，财政支农投入的总额已经达到13051.9亿元；2009年中央财政预算安排“三农”支出达7161.4亿元，比上年增加1205.9亿元；2011年，中央财政“三农”支出在上年大幅增加的基础上继续增加，预算安排近1万亿元，增幅超过15%，支农投向主要用于促进农民增加收入、增强农业综合生产能力、深化农村综合改革和推动农村社会事业发展。地方财政也相应加大了“三农”投入。已经初步形成“多予少取”、“工业反哺农业”的支持农业发展局面。这也为以财政金融资本的形成解决了资本金问题。但也要看到目前我国财政支农资金普遍存在财政支农资金总量较大，但区域配置不均衡；财政支农渠道多，但项目杂、投入分散和管理乱；财政支农结构失衡，县乡财政支农能力基本丧失；部分地区财政支农资金闲置，浪费现象严重；财政支农越位、缺位、错位现象并存，监管难度大及财政资金与信贷资金协调不畅等问题。在财政性金融资金的形成划拨和使用中首先解决目前财政支农资金存在的诸多问题，通过有效的整合各部门口支农资金形成一个稳定长效的投入机制，有效发挥财政支农资金的部门协同效应和规模经济效应。如在省一级财政厅中农业处、企业处、经建处等多个处室都有专项用于扶持农村金融发展的资金，但是由于长期的部门分割，资金渠道分散，严重影响了资金打包整体运作效力。基于此，为了更有效的利用财政支农资金中专项用于支持农村金融建设的资金首先应该打破部门隔阂，统一将财政性支持农村金融资金整合到一个渠道，通过有效的运作方式和完善、合理的考核机制和循环滚动的使用机制，不断扩大财政性农村金融规模和影响力，并在农村金融市场逐步完善后，建立起合适的推退出机制。
针对农村金融目前最大的问题缺失农村金融产品和农村金融机构的问题，在解决了财政性支持农村金融建设的资金后，财政性金融的使用必须立足解决农村金融产品缺失和构建农村金融机构。财政支农金融资金一开始就要明确资金的有偿和滚动使用性质，直接将资金使用绩效考核与农村金融体系建设的实施效果的好坏挂钩，通过以结果为导向的资金使用方式，促使农村金融重视投资实施效果，关注提升财政资金使用效益。围绕强化引导、提升绩效的目标，财政部门可以通过制定覆盖资金使用全过程的项目绩效评价方法与工作程序，建立财政性支持农村金融资金的“以结果为导向、以平台投放为抓手、绩效评价为核心”的新型财政扶持农村金融发展资金支出机制，切实发挥财政“四两拨千斤”作用。在国内目前财政性金融比较创新的做法是搭建地区财政支农投放平台和出资组建农村微型金融体系。搭建财政性支农投放平台，往往是通过搭建农业财政性金融（或者说是农村政策性准金融）的资本运营平台。如四川和宁夏等省份通过财政注入资本金成立的宁夏农业综合投资有限公司，通过打造出地区农业投融资运作平台，形成在市场金融条件下通过政府财政资金引导和激励其他金融资本支持农业的有效政策性传导工具。平台通过积极开展投融资业务，包括担保、投资、保险、产业基金等业务，进而实现带动商业资本、财政资金和民间资本共同投入农业产业化中，解决“三农”发展资金短缺瓶颈。充分发挥财政支农政策的导向功能和财政支农资金“四两拨千斤”的作用，进一步探索完善财政贴息、担保、以奖代补、先建后补、民办公助、以物抵资等有效机制，强化地方投入责任，培育农民自主参与意识，吸引带动全社会增加投入，努力形成政府、社会、农民共同加大“三农”投入的新格局。支持农村微型金融组织，主要是政府财政出资或委托财政性支农平台股权投资村镇银行、担保公司和小贷公司，通过吸收商业资本、民间资本组成微小型金融机构，充分发挥这些微型金融扎根农村市场的“地缘”和“血缘”优势，真正解决农村金融市场长期存在的“信息失灵”和“道德风险”问题。如宁夏通过政府农业投融资平台入资资金物流中心和移民小贷公司，成功推动“掌政模式”和“惠民模式”等微型金融组织的发展，有效的解决了地区优势特色农业发展资金和移民农户启动资金。
西部地区长期二元经济和农村金融抑制将农村金融交易锁定在“不交易”或者“半交易”状态，“契约”和“信用”等观念并没有完全在农村金融市场中形成，尤其在遇到“经营不善”或者“天灾人祸”面前，“逆向选择”和“道德风险”更会成为农民信贷过程中的选择。也就导致了还保留在农村金融市场中的金融组织，更依赖“连带互保责任”、“强制保险”等非正常金融手段，以及“一户违约，5户上黑名单”的结果出现。通过建立起财政性金融保障机制，更好的发挥财政性金融有效带动商业金融进入农村市场。首先，建立起涉农业务风险补偿机制，财政每年可以通过安排一定支农资金专项用于补偿财政性金融和正式金融涉农业务损失；其次扩大农村金融机构涉农贷款再贷款保障机制，尤其鼓励微型金融机构扩大支农信贷规模，并从资本调剂利率、贷款贴息等方面给予财政补助；再次，完善农村金融信用环境，通过加大宣传力度和恶性欠贷追偿力度，努力营造诚信的农村社会信用体系。
财政金融体系篇5
【关键词】地方财政地方金融关系分析
1地方财政与地方金融业发展相关性分析
1.1地方财政与金融业具有高度的相关性
地方财政和地方金融是实现地方经济发展的主要资金来源，二者在支持地方经济发展上形成相互补充的作用。财政与金融的相关性指标随着经济的发展为提高，金融与财政具有内在的关联性。根据北京市2005-2011年的数据推算，地方财政与金融的相关系数可达0.9845，在分析地方财政收支与金融存贷的相关关系表明，财政支出与金融存贷相关系数分别为0.9427和0.9468，地方财政与金融的相关系数较低。
1.2财政稳定是化解金融风险的重要前提
金融资产的最大威胁时不良信贷业务过多，安全性能比较低。如果金融行业发生风险，必须及时处置有问题的金融机构，切断金融业务对同行造成的冲击，这单靠金融机构的实力是不够的，需要政府财政资金的注入才能结构风险问题。金融是经济的核心，关系到社会的稳定和人民的生产生活，因此，如果你金融业发生危机，政府以财政手段介入。在对金融资产不良的处置中，都需要政府财政资金的支持，才能解决金融风险问题。因此，通常把金融机构不良的资产作为政府的债务处理。
1.3地方财政干预地方金融力度呈正相关
自从实施分税制以来，虽然税收收入增加和经济发展了，但是地方财政收入比重锐减，由此，地方财政压力非常大，部分地方出现入不敷出的现象。为了解决地方财政收支的压力，政府财力来源伸向金融机构，2005-2011年，我国政府金融信贷与GDp之比由2.95上升到5.25，地方政府财力的下降与金融能力的上升，形成了“弱财政、强金融”的局面。政府作为公共物品的提供者，由于财力的弱化，必然降低对社会的控制能力，由利用金融体制的特殊性，套取金融贷款，来弥补地方财力不足。
2地方财政与地方金融关系中存在的问题
2.1地方财政在金融发展中存在着越位和缺位的问题
地方财政过多的干预地方金融，形成财政越位。部分地方政府追求发展的规模，不按照市场经济体制的要求，随意把小型金融机构集中起来形成统一的法人实体。如地方商业银行由地方政府和企业联合投资组建，政府成为金融机构的股东，管理人员有政府官员兼任，这导致商业银行随意受到政府的摆布，影响了商业银行遵循市场金融行业的发展规律。同样，财政缺位的现象也存在着，地方政府在信用社的改革上主要是减免信用社处置不良财产中的各项税费，但是这种优惠政策是短期的政府行为，财政支持有限，无法建立长效的信贷风险转移机制。在促进地方金融发展中，中小企业的信用担保机制建设由于缺乏资金，制约着地方金融业健康发展。
2.2地方金融业在地方经济发展中的缺位问题
地方经济发展落后，金融信息不对称、信贷风险比较高等原因，全国性的银行分支机构只吸收存款，不愿意发放贷款，支持地方相应的金融服务。从而使城乡资金流向城市，流向沿海地区，已经成为一种现象，导致了穷困地区社会经济的发展严重缺乏资金。地方经济发展没有金融支持，而穷困地区的经济制约着地方金融业的发展，地方经济发展中金融支持不足导致了地方经济的发展与地方金融业发展相互制约的现象。
2.3地方财政缺位引致的地方金融越位问题
国家对于财政的要求是地方财政作为公共财政退出市场竞争行业，提供公共物品和公共服务。但是，一些地方政府衷于搞投资项目，要求地方金融提供财政担保的信贷支持，而一些项目失败导致大量不良贷款。地方财政是教育投入的主要资金，但是部分高校通过地方金融机构大举借债，形成了巨额的不良贷款。有关数据统计，地方政府债务高达1万亿元人民币以上，县乡政府负债成为普遍现象。地方财政缺位导致的地方金融越位问题严重影响了地方金融可持续发展，也反过来影响地方经济发展和财力提升。
3完善地方财政与地方金融关系的建议
3.1建立具有约束力的地方政府举债机制
在分税制下，允许地方政府通过规范的法定程序、在高透明度和有效监督的条件下适度规模举债，解决短期内市政建设等支出缺口，同时降低或消除地方政府无规则举债而导致的大量隐性债务风险。在地方政府举债问题上，建立地方政府举债机制，它妥善处理政府各类债务和担保责任，控制举债规模，防止财政风险的积累和加剧。地方政府举债机制要做到以下几点：一是保证地方政府具有稳定的税基，逐步实现中央、省、县三级财权和税基的对应，深化以“省直管县”和“乡财县管”为标志的财政层级扁平化改革，完善分税分级财政体制。二是建立统一规范的地方政府债券管理制度框架，完善预算法、转移支付法规，以法律形式明确各级政府的事权、财权，硬化预算约束，明确地方政府是债券发行和偿还债务的法定主体，对地方政府融资来源、资金管理、投放范围和债务偿还等作出明确的法律规定。三是加强中央对地方政府债务监管，地方政府举债须同级人大通过并报中央政府批准，加强对债务收支预算的审计监督，逐步建立全国统一的地方政府债务管理信息系统，建立地方财政风险预警和控制机制。
3.2加快转变地方政府职能，消除地方政府对金融的干预
防止地方政府干预金融和过度举债，关键是加快转变地方政府职能，明确和遵守政府与市场的边界。地方政府退出竞争领域，把有限的财力投向公共物品和公共服务领域，建立“服务型”和“公共型”政府。明确政府的财政支出责任：属于全国性和跨省的公共产品和服务的财政支出责任由中央全额承担，属于地方性公共产品和服务的财政支出责任由地方政府承担，属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，对跨地区“外部性”的公共产品和服务的财政支出责任，由中央与地方按一定的比例分担。
参考文献：
[1]范磊.金融危机下地方财政的困境与出路[J].当代经济，2009（19）：27-28.
财政金融体系篇6
一、我国财政支持中小企业融资现状
我国的中小企业大部分属于非公有制经济。党中央、国务院高度重视中小企业的发展，先后就促进中小企业发展做出一系列决策部署。但是，融资难的问题仍然困扰着中小企业，制约着中小企业的发展。本部分将从我国财政支持中小企业融资现状分析，得出我国财政支持中小企业的不足之处。
（一）偏小的财政资金支持总量
我国中央财政预算占全国财政预算比重还不高，地方财力又存在很大的地区差异，因此大部分经济不发达地区的中小企业信用担保体系建设因为财力限制得不到理想的财政支持，更没有形成全国统一的财政预算支持制度，导致当前投入中小企业融资机构的财政资金总量偏小，很多地方对中小企业融资体系建设还不能给予有力支持，出现明显的财政缺位现象。
（二）财政支持中小企业融资杠杆效应难以发挥
当前财政支持中小企业融资体系工作的杠杆效应还不理想，还不能够以有限的财政资金撬动整个融资体系的大发展。在一些有能力开展财政支持中小企业融资体系的地方，因为缺少经验、内部区域性差异、担保机构发育迟缓、少数地区经济发育水平等方面的限制，制约了财政支持的杠杆效应。
（三）财政在支持融资时调动银行积极性收效甚微
在一些经济发达国家，金融机构已经成为中小企业融资体系的积极推动者和中坚力量，但是在国内因为银行等金融机构的内部机制、业务水平、社会信用环境、主观认识等方面的原因，金融机构对于中小企业融资业务的积极性还不高，协作和参与力度还不大。
（四）财政支持资金的跟踪管理有待加强
目前一些担保机构内部机制不健全、业务运作不规范、外部制约弱化、多头管理的问题还很突出，甚至因为担保资金进入投机领域或者被大股东挪用等原因，导致了不应有的损失。针对担保机构中存在的以上问题，财政支持担保体系建设工作更要重视对于支持项目的监督跟踪，加强对于担保机构的财务和业务监督，加强对于支持资金申报、使用、管理的全面监督，杜绝财政支持资金闲置、担保机构伪造材料骗取支持资金等问题的发生，最大程度地发挥财政支持资金的作用，保护财政资金安全。
二、发达国家财政支持中小企业融资的启示
（一）政府主导的多元化资金筹集与补充格局逐步形成
美国中小企业信贷保证计划的资金由联邦政府直接出资，国会预算拨款；日本的中小企业信用保险公库以中央政府的财政拨款为资本金。地方性信用保证协会的资金来源包括三部分：一是中小企业金融公库、地方政府的主导型投资；二是公共社团和金融机构捐助；三是信用保险公库和地方财政以低息借给保证协会。可见，国外金融机构具有相对成熟的市场化运作经验和独立的市场地位，无论从资金捐助还是业务协作等方面，在中小企业融资体系中都发挥了很大作用。此外，美国和日本政府都有固定的财政拨款补充中小企业融资资金，担保赔付金主要用担保基金和担保收费共同支付。
（二）支持中小企业融资体系的财政政策目标明确
美国、日本的担保计划都强调了支持中小企业发展和技术升级、扩大就业、补充季节性流动资金和防止公害的公共目标，具体包括：一是对担保对象的性质、规模、行业以及中小企业的确认标准等都有明确而统一的规定；二是明确被支持企业必须具有市场前景乐观、发展良好、管理规范等基本条件；三是因地制宜重点突出，如日本的中小企业信用担保计划主要以各个时期的产业政策为依据，重点为“中小企业自动化计划”等符合产业政策的项目担保。
（三）中小企业融资机构与金融机构保持良好协作关系
美国、日本的金融体系比较发达，并且形成与中小企业长期稳定的协作关系，因此为中小企业融资打下了良好的基础。首先，金融机构能够主动积极参与中小企业融资体系建设，把中小企业融资作为发展自身业务、分散金融风险的一个重要手段，如美国的大部分银行和非银行金融机构参与了联邦政府的中小企业信用担保计划，日本的都市银行、地方银行、长期信用银行等都参与信用保证体系。其次，担保机构与金融机构保持了良好的协作关系，而且金融机构往往积极主动的申请成为担保机构的协作伙伴，这和目前国内担保机构与金融机构协作关系的现状形成了鲜明的对比，也给我国在发展中小企业融资体系中必须充分重视金融机构的重要作用带来一定的启发。
（四）财政资金支持中小企业融资的杠杆作用较为突出
政府参与担保计划的主要目的是鼓励民间金融机构为中小企业贷款，因此特别注重财政手段调动金融机构的积极性；其次，政府参与的担保计划为民间担保机构提供再担保，调动其他担保机构为中小企业提供融资，大大提高了财政支持资金的杠杆效应。如美国的中小企业信贷保证计划为地方开发公司和中小企业提供融资，大大提高了政府参与基金的融资杠杆。
（五）中小企业融资风险控制制度相对完善
国外担保机构在提供融资服务的同时，还为企业提供经营咨询服务，发现问题及时解决，这对于有效跟踪控制担保风险、降低担保损失、增加机构收入都产生了积极的作用。如美国的中小企业信用担保信贷保证计划的执行机构下设“退休经理服务队”，由有经验的退休管理和技术人员组成，专门为中小企业提供管理咨询；日本有2000多家公立实验机构，聘用有经验的工程师担任顾问，为中小企业的产品、技术可行性研究和实验提供具体指导，这些机构都为中小企业融资服务。
三、完善我国财政支持中小企业的融资机制
通过对我国财政支持中小企业融资现状分析，以及借鉴发达国家财政在支持中小企业融资方面成功经验，在完善财政支持中小企业融资方面应从以下几个角度考虑：
（一）加大财政投入力度，突出市场化运作和产业政策导向
积极组织财力，建立健全科学合理的财政支持体系，建立中小企业融资的财政资金投入机制，完善对于中小企业融资机制的资金和政策支持、引导机制，有选择的充实担保风险基金。同时，对于符合国家产业政策和经济结构发展的中小企业，财政要加大扶持力度。
（二）提高财政资金支持的杠杆效应
以财政资金推动再担保体系建设和互助担保基金发展,一方面由政府牵头注入启动资金,中小企业、银行共同出资建立互助担保基金可以减轻财政负担,降低财政代偿风险；另一方面,通过财政主导投入建立分层次的再担保体系,担保机构而后再担保机构之间按照出资担保机构承担主要风险、再担保机构承担部分风险的原则,约定风险承担比例分担担保责任,可以有效转移担保风险,实现担保风险金的集约管理,扩大财政资金影响担保社会资本的杠杆作用。
（三）设立政策性银行金融机构
2010年，中央财政安排专项资金198.9亿元，用于支持中小企业发展；在中央预算内企业技术改造专项投资中，安排30亿元支持中小企业特别是小企业技术改造，在切块地方的技术改造专项投资中，68%的资金用在了中小企业。为发挥财政资金对社会资金的引导作用，积极探索和实践中小企业基金的设立和运作，2007年中央财政设立了科技型中小企业创业投资引导基金，一些地方也设立了支持中小企业的创业投资引导基金。这些专项资金普遍采用贴息、直补和提供担保的方式。通过资助中小企业进行市场开拓、技术创新、扩大就业，取得了较好的效果。与此同时，我国应设立政策性中小企业银行，将部分财政专项资金注入，同时也可以接受企业捐赠和中小企业参股，通过发行金融机构债券进行融资，放大资本规模。
（四）设立单一独立的中小企业管理机构
目前我国针对中小企业提供融资支持的政府部门主要包括国家发改委中小企业司、工业与信息化部中小企业司，财政部负责支持中小企业专项资金的拨付，科技部主导与中小企业科技创新相关资金的审批。多头管理不但给各相关部门的管理带来了很多协调沟通的不便，也直接影响着相关政策的制定和资金的运用效率。随着中小企业的发展，对国民经济的影响力越来越大，应逐步将中小企业管理职能进行合并，设立单一独立的中小企业管理机构，以便于更高效地实施财政支持政策。
财政金融体系篇7
关键词：政策性银行；结构性失衡；金融监管；财政政策
银监会成立以来，始终坚持以风险监管为核心，对政策性银行实施审慎监管，积极支持政策性银行在风险可控的前提下开展业务创新，稳步拓宽职能范围，完善政策性金融服务功能，更好地适应经济社会发展对政策性金融的需求。与此同时，随着其服务职能不断拓宽并涉足创新领域，累积的政策性风险也不断增加，结构性失衡现象日益严重，迫切需要通过加快改革予以解决。
一、中国政策性银行存在的六大结构性失衡问题
政策性银行在运行管理中存在的一些问题和矛盾也越来越突出。简而言之，中国政策性银行发展和监管存在“六大结构性失衡”：
（一）立法滞后、金融立法结构性失衡。政策性银行是一类特殊的银行机构，商业银行的许多监管规则难以适用于政策性银行。在现代世界各国完整的金融立法体系中，除了中央银行法和金融监管法等最高层次的金融法外，还包括相互并存的商业性金融法与政策性金融法。在我国，只有商业银行法、保险法、证券法等相对完善的商业性金融法律体系，但政策性金融法律体系存在空白和结构性失衡问题。
（二）多头监管、监督机制结构性失衡。目前，对我国政策性银行的业务活动呈现多头监管的特点：财政部履行社会管理和国有资产管理职能，审计署对政策性银行执行国家政策、资金运用等进行定期或不定期审计，人民银行进行改革规划、贷款规模管理，银监会行使业务合规和风险情况的监督管理等。多头监管不仅会影响政策性金融机构规范有序地开展业务，而且加剧相关问题上的分歧、争议与部门利益的争夺；不仅管理部门政出多门使政策性金融机构无所适从，而且有些环节又存在管理不严甚至出现管理的真空地。
（三）预算软约束、资金运营结构性失衡。政策性银行的资金来源主要有：财政拨款、向中央银行借款、向金融市场及国外筹资等。相应地，政策性银行的资金运用主要有投资、贷款和担保三种方式。从资金来源看，成本低，具有准财政资金性质；另一方面，对资金运用仍局限“保本微利”，导致政策性银行资金运用存在在严重的预算软约束，容易引起道德风险。值得指出的是，由于缺乏资本金以及资产负债规模约束机制，政策性金融机构的资产负债规模不断扩大，风险日益积累。
（四）监管错位、职能定位结构性失衡。目前对政策性银行的监管多套用商业银行监管模式，在指导思想、方式方法、监管重点和评价指标等诸多方面都与商业银行监管混为一谈，与政策性银行的运行规律不适应，针对性和有效性不强，没有体现政策性银行监管的特色，进而影响了监管的有效性，降低了彼此的认同度，甚至误导了政策性银行，并在一定程度上加剧了政策性银行业务取向市场化、经营管理商业银行化的倾向。
（五）公司治理结构不完善、内外监督机制失衡。目前，政策性银行的公司治理结构仍是传统意义上的国有企业模式，实行行长负责制，决策、执行合一，缺乏有效的制衡机制和科学合理的公司治理架构，银行内部还没有建立有效激励约束机制。
（六）忽视社会效益、绩效评价体系结构性失衡。对政策性金融机构的考核必须相应地对社会效益和经济效益分别考核，不可偏废。目前，我国政策性金融机构经营效果评价体系有待完善。一方面，监管部门没有针对政策性金融机构建立科学系统的绩效评价体系，对政策性金融机构的社会效益评价无标准依据，也忽视社会效益指标。另一方面，监管部门往往比照、参照和借用商业性金融的绩效评价指标和同等的标准考评政策性金融机构，造成了政策性金融绩效评价指标体系的严重结构性失衡，影响了政策性金融的可持续发展。
二、监管架构的缺陷源于对政策性金融属性的误解
从认识根源上，中国政策性银行发展和监管存在的失衡问题源于对政策性自身属性的误解。
（一）就其本质而言，政策性金融是财政体系延伸，也是其重要组成部分。政策性银行是由政府发起创立或担保，以贯彻国家产业政策和区域发展政策为目的、具有特殊融资原则、不以盈利为目的的金融机构。由国家财政出资建立起来，运营目的必须反映政府的政策意图，是国家财政向社会提供公共产品的重要手段之一。政策性银行执行国家产业政策实际上就是财政政策的一种体，因为调整经济结构、鼓励某些产业优先发展或者援助某些“后进”的产业，既是财政政策责无旁贷的义务，也是财政政策优势所在。
（二）政府财政的手段和功能毕竟有其局限性，单纯依靠国家财政的直接资金支持不仅是不够的，而且也是缺乏效率的。国家财政也必须借助政策性金融，通过政策性金融向重点产业、基础设施、进出口企业和农产品流通等领域间接地提供扶持，从而避免财政过多干预经济运行，影响市场的效率。以农业为例，如果没有国家财政的支撑，没有财政政策导入资本，农业难以承担国民经济基础的使命。因此无论是在发达国家还是发展中国家，政策性金融都是国家财政向农业提供资金支持的一个重要手段和重要部分。
（三）政策性银行源于国家财政、依存于国家财政，但其功能又远远超出国家财政，其实质是以政府信用来弥补市场信用的缺失、体制不完善、储蓄转化为投资的渠道不畅等“市场失灵”的缺陷。政策性金融按照商业金融的原则实施政策性金融活动，可最大限度地淡化传统政策性金融的行政化色彩，避免“政府失灵”。还必须强调的是，政策性金融具有有偿性的特点，是不可能完全取代国家财政对某个行业、某个部门或者某个地区、某个人群的扶持的。因此，政策性银行虽然名义上归于“金融范畴”，但其本质却是财政支撑的。另外，政策性金融之所以采取银行信贷资金的运作模式，是为了提高财政投融资的使用效率，并不意味着改变了资金的性质与政策性金融的本质。
三、政策性银行监管改革的国际经验
他山之石，可以攻玉。从各国政策性金融发展和对其监管实践来看，有如下经验可资借鉴。
（一）世界各国政策性金融业务的运作和管理没有统一固定的模式。从比较角度看，各国政策性金融管理有以下主要共同特点：先立法后改革，依法经营和管理，是世界主要国家的普遍做法。美、英、日、德、加等国设立政策性银行，都有专门的法律，通过量身定制专门的政策性金融法律，来依法办理政策性金融业务。如美国1945年的《进出口银行法》，英国1949年的《出口信贷担保法案》，日本有《国际协力银行法》以及德国的《德国复兴信贷银行法》等。同时，各国都随着国际国内情况的变化，不断修改、完善有关法律，以确保政策性金融机构的职能定位和发展方向始终符合政府意图和国家经济发展战略需要。
（二）政策性定性定位不变，持续体现政府产业政策和战略意志。即使随着形势的变化发展，政策性金融机构的具体职能和服务范围发生调整，其政策性仍然保持不变。即使是业务调整幅度很大、结构比较复杂的德国复兴信贷银行（KFw）集团也不例外，在1948年成立后，业务范围不断拓宽，从战后支持重建和住房开发，到两德统一后的中小企业服务，直至目前的出口项目和跨境投资服务等。但业务发展并没有改变该行作为一家公法机构，即政策性银行的属性。
（三）建立完善的内部治理和外部风险约束机制。日本国际协力银行法规定，只有当一般金融机构用一般条件难以从事贷款业务时，日本国际协力银行才可以出面承担；韩国输出入银行法规定该行在业务经营活动中不能与其他金融机构竞争；美国《进出口银行法》则规定任何时间进出口银行债务余额不能超过60亿美元（国家拨付的股本金为10亿美元），且其贷款、担保和保险总余额不能超过750亿美元。另外，各国政府都要求政策性银行参照现代公司治理的标准建立健全内部治理架构，完善相应制衡和内控机制，董事会成员主要来自政府部门和行业组织，并代表政府的政策意图，从而确保政策性银行始终不偏离职能定位和服务方向，实现经营可持续发展。
（四）突出财政部门是政策性金融机构管理的首要角色。由于政策性金融机构是政府财政职能的延伸，在政府各部门中，政策性金融机构与财政部门的关系通常最为密切，而财政部也对政策性金融机构的管理负有特殊责任。从各国实践来看，财政部门通常会直接或间接参与政策性金融机构的管理。如法国对外贸易银行由财政部进行管理，该行的董事长、总经理及其他董事会成员均由法国财政部长任命；韩国输出入银行则由财政经济部长和金融监管委员会实行双重监管，其中财政经济部主要负责对该行的运营进行监管。
四、政策性银行金融监管的几点思考
借鉴国际经验，结合我国政策性银行监管现状，我国应当按照“立法为先，差别监管，内外约束，完善考核，财政为主、加强合作”的思路，设计与创新一套合理的监管政策，以促进我国现代政策性银行的稳健发展。
（一）立法为先，建立健全政策性银行立法。尽快启动政策性银行立法程序，修订银行章程。国家应尽快赋予政策性银行经营管理的上位法，使之纳入依法经营、依法管理的法制轨道。明确政策性银行的性质、职能和任务，组织模式，业务范围和基本业务规则，与商业银行的关系，财务会计、监督管理和法律责任，防止政策性银行商业化、财政化。
（二）一行一策，差别化政策性银行监管。一方面是政策性银行与商业性银行金融监管要有所不同、区别对待；另一方面由于三家政策性银行各自的特殊性，监管的侧重点各有不同，要根据其作用领域、行业特点、贷款方式等的差异，监管的目的要求、指标设计和考核标准等应有所区别。特别是要根据两家政策性银行改革转型的新形势细化“一行一策”的监管政策。
（三）建立资本、资产负债约束机制，明确风险补偿机制。为有效控制政策性银行扩张冲动，促使政策性银行心无旁骛地谋政策性业务发展，降低金融风险，根据全国金融工作会议精神，国家应适当补充政策性银行资本，增强资本实力和抗风险能力，并建立相应的资本充足率、杠杆率等资本和资产负债约束机制，将业务总体风险控制在国家财力可承受范围之内。同时，国家应制定相应的财税扶持政策，明确风险补偿机制，建立政策性业务风险准备基金，提高税前拨备水平等。
财政金融体系篇8
作为当前处理金融风险问题的特殊模式,金融风险财政化不仅是我国社会经济转型期对政府职能的_项客观要求,也是现行财政金融管理体制下的一种制度安排。但随着形势的变化,“﹁事一议”的金融风险化解方式正逐渐暴露出其体制性缺陷和不尽合理的地方,存在着诸如“道德风险”、“逆向选择”,以及地方“倒逼”中央财政等问题。因此,如何借鉴国际相关经验,构建相关法律框架,建立潜在债务风险监控体系,进而弥补我国金融风险财政化运作模式之不足是本文的分析重点。
改革开放20年来,投资一直是使国民经济保持高速增长的巨大引擎,而此引擎的动力源却又来自于财政与金融。在为国民经济发展“输血”、“供氧”的同时,财政与金融又因边界不清、职能模糊、体制摩擦等问题而给整个国民经济体系带来了极大的系统性风险。尤其是在加入wto后,随着我国经济国际化程度的逐步提高,全球经济运行中的不确定因素将会通过国际贸易和国际资本流动等途径传人中国,这不仅增添了国家财政金融政策的执行难度,也使国民经济运行环境变得日趋复杂。一般情况下,外因只有通过内因才能发生作用,外来风险能否影响我国经济的发展,还需视我国经济运行体系是否健康、安全而定。因此,理清我国财政风险的主要来源,以及财政风险与金融风险之间的关系,是我们深化财政金融体制改革,防范和化解国家宏观经济风险的前提与条件。
一、引言:由理论界对我国财政危机问题争论引发的思考
对于我国是否存在财政危机这一问题,目前国内外理论界有着不同的观点和解释。按照分析问题的角度不同,可将这些观点大致分为3类:一是存在论,二是不存在论,三是局部论。
美国约翰霍普金斯大学童振源博士的“存在论”认为,中国面临着严重的财政危机,其主要论据有:中国财政收入占GDp比重不断下降;中国财政负担沉重,隐性支出严重;积极财政政策对财政危机起了推波助澜作用;中央财政扩大收入有严重障碍,等等。该观点主要是从目前我国财政境况窘迫、隐性负债规模巨大等方面分析问题的,因其角度是静态的,所以得出了当前我国财政问题十分严重的结论。
而以国内学者余永定为代表的“不存在论”则认为,我国目前并无财政危机之实。事实上,一直居高不下的国民储蓄率,为政府国债的顺利发行提供了债源上的保障。而且,近几年来积极财政政策的实施也有力地促进了国民经济的快速增长,而经济的发展反过来又支持了财政收支状况的改善。只要财政可持续性的内外部条件能够保持动态均衡,财政危机就不会发生。我国持续多年的快速经济增长,不仅为我们逐步化解财政风险赢得了时间,也为我们化解财政风险提供了物质基础。该观点主要是从财政的可持续性来分析问题的,所以得出我国目前不存在财政危机的结论。
以赵晓为代表的“局部论”认为,即使在总体上可以证明我国不存在财政危机,但也不能排除爆发局部、地区性财政危机的可能。
由于研究问题的出发点、角度、假设前提不同,所以观点的相左或不同并不奇怪。但他们都从各自的角度看到了我国财政领域存在的问题,这对我们更加全面地研究财政风险问题提供厂借鉴意义。同时,我们还应看到财政活动主体(中央政府或地方政府)的特殊性,政府债务是否会恶化到危机的程度,还得视具体情况而定。因为政府除了可以通过增收节支、扩大举债规模等来缓解财政困境之外,往往还可以通过加快印钞机转速来解决债务问题。因此,从管理和效率的角度出发,在源头上搞清引发财政风险(危机)的主要原因,要比危机爆发后,再“开处方”更有实际意义。
二、财政风险的涵义及主要来源
(一)财政风险的涵义及分类
所谓财政风险就是由于各种原因导致政府债务均衡状态遭受破坏的可能性。
目前,我国财政体制正逐步从“吃饭”财政向公共财政转变。与传统意义上的财政风险相比较,现代财政风险(或公共财政风险)的内涵发生了很大的变化。对前者的研究,主要涉及财政赤字、国债规模、中央与地方事权划分等问题,而对后者的研究,除了要涵盖以上几个方面外,还要涉及公共财政体制下政府职能的方方面面。凡是涉及体制转轨过程中的社会、政治、经济矛盾,都需囊括到现代财政风险的研究之中。借助世界银行提出的政府隐性债务和或有债务概念,可将我国的总体债务划分为四大类:直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务等。直接显性债务是任何情况下政府都要承担的债务,不以任何事件的发生为条件。由于直接显性债务的可控性,与之相对应的直接财政风险也是可控制的。直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务(下面将三者简称潜在债务)是政府的条件债务,它是否构成政府的现时义务,还要以条件是否发生及政府是否会最终确认为前提。又由于它们大多是由准财政行为或非财政行为引发的,有着很强的不确定性,所以很难对其进行量化和估计,因此与之相对应的财政风险具有可测性差、可控性低等特征。
(二)我国财政风险的主要来源
从以上的分析可知,我国财政风险是由直接显性债务和潜在债务均衡状态遭到破坏而引起的,根据中国人民大学陈共教授2003年4月所完成的一项科研课题结果表明:由直接显性债务和潜在债务组成的国家综合负债水平约占(DDp的115%-118%,而其中潜在债务又约占CDp的90%左右…,可见潜在债务构成了我国财政风险的主要来源。
财政风险范畴的大小与财政运行体制有着极大的关系。我国目前的财政体制,既非过去那种包打天下的统收统支的计划财政,也非严格意义上的公共财政。由于财政管理体制改革滞后,常常出现政府管理职能缺位、越位、错位的现象。根据我国现行财政活动所涉猎的范围看,各级政府不仅生产“公共晶”,同时还生产着大量的“非公共品”。从表现形式上看,潜在债务主要包括:部分外债(主要是指“巧借”、“巧还”没有登记的外债)、处理金融机构不良资产所形成的或有债务、社会保障资金缺口所形成的债务、国家政策性银行及其他公共部门发行债券所形成的债务、国债投资项目配套资金形成的或有债务、国有企业亏损所形成的债务、对供销系统及农村合作基金组织援助所形成的或有债务,以及由地方层级所形成的隐性与或有负债等(主要包括地方政府乱担保、乱集资,地方金融机构支付缺口与金融机构关闭、重组所引起的隐性和或有负债等)。
从整体来看,外债、金融机构不良资产、社会养老保障欠款是我国隐性和或有债务的主要组成部分。在体制转型期,从中央到地方,从政府部门到企业,由各种债务所组成的链条之所以能够延伸下去并没有断裂,就在于金融在时刻给这个债务链“供氧”。为了保证不因债务链条断裂而产生危机,金融体系(尤其是国有金融机构)自愿或不自愿的首先担起了“救火队”的角色,通过进一步“输血”以保障原有债权、债务关系的正常维持。只有到了金融无血可输或不愿输血时,财政才作为最后的兜底买单人出场。在我国,绝大部分经济风险(包括各类改革成本)先是通过金融领域集小,然后再通过财政显性化。所以有人说,在中国金融风险就是财政风险,有一定的道理。
(三)我国财政风险的主要表现形式
引发风险主体不同,财政风险的表现形式也不同。根据我国现实情况,财政风险可以分为:大类:一类是由财政活动引起的风险,这是严格意义上的财政风险,主要表现为财政支出的增长速度远大于财政收入的增长速度,政府债务规模不断膨胀等;第二类是由国有金融机构的准财政活动引起的风险,这类风险虽然首先表现为金融风险,但因国有金融机构的出资人是财政,它们也常常行使部分财政职能,金融风险最终还是要转化为财政风险;第三类就是由非财政活动引起的社会经济风险(包括金融机构因利己行为而引发的金融风险)。尽管这类风险初看与财政风险无关,但由于在社会经济转型期,弱化的计划与扭曲的市场并存,有关约束制度处于真空状态,使一些权力得到扩张的地方、部门以及经济组织在追逐自身利益时,既有可能摆脱原有计划手段的管束,又有可能逃脱自担风险、自负盈亏的市场制度的约束,为了社会的稳定,国家往往不得不背负起它们造成的某些不良后果,所以这类风险最终还是会转化为财政风险的。本文主要围绕后两类情况研究金融风险的转化问题。
三、金融风险财政化的主要途径及成因分析
(一)我国金融业存在的主要问题
新中国成立后,作为国家“簿记”机关的银行,长期在金融领域是“一花独放”,直到改革开放初期依然如此,虽然当时还有中国人民保险公司,但其业务范围很小,所以当时的金融业很难算得卜是现代意义上的金融业。经过20多年的发展,现代金融业的主体框架已经搭建完毕,从监管机构(财政部、中国人民银行、中国证券业监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会等)到经营主体(银行、保险公司、信托公司、证券公司、期货公司、财务公司等)再到金融市场(货币市场、证券市场、债券市场、期货市场、黄金市场、基金市场等)均已到位。我国金融业在快速扩张的同时,也存在着不容忽视的发展质量问题。尤其是在我国加入wto后,为了“跑马圈地”、“抢滩布点”,各金融机构已无暇“精耕细作”,原来不良资产存量问题未及解决,新的增量资产问题又出现了。除此之外,还有诸如:监管法律不健全、不完善;经营主体违法、违规现象严重;缺乏开放条件下金融业管理经验;金融市场结构不完善、流动性差等问题,这些问题也都在累积着金融风险。
虽然证券等直接融资方式有了很大的发展,但其比重还很小,融资渠道仍以银行为主,所以金融业的主要问题都集中在银行业上,而银行业的问题又主要集中在它的不良资产上。
财政金融体系篇9
财政与金融是两种性质不同的资金配置方式，具有较强的互补性和互动性。财政与金融支农的效率直接决定了农业发展的速度和质量。目前，关于财政支农与金融支农的研究文献较多，针对财政支农资金多头管理，部门分割，难以形成合力和发挥资金整体效益的现实状况，学术界和实际部门提出了整合财政资金，优化支出结构，提高使用效益的思路;针对农村金融供求失衡加剧，众多学者提出了加大金融支农力度，构建新型农村金融体系的政策建议。但是，已有研究大多局限于单方面的财政支农或金融支农，从金融支农与财政支农整合的角度研究两者关系及实施效率较为单薄。
温涛、王煜宇等(2005)研究指出，我国的农业贷款和财政支农资金在向农业的转化过程中存在效率不高的问题。财政支农资金的增加并没有增加农民的收人，反而起到抑制作用;农业贷款也没有成为促进农业经济增长和农民增收的资源要素。吴永兴、袁天昂(2011)利用协整理论建立了云南省农业贷款、乡镇企业贷款以及财政支农资金与农民收人间的长短期模型。研究表明，无论从长期还是短期看，财政支农资金以及乡镇企业贷款的增加都能够增加农民的收人，而农业贷款的增加反而减少了农民的收人。研究认为主要原因是作为支农贷款的主力军农信社的贷款利率较高，增加了农民的负担，没有产生应有的效果。
文献研究表明，国内学者从不同的角度对财政与金融支农规模、支农结构和支农政策等内容进行了广泛研究和探索，研究领域不断拓展，研究成果日趋丰富。然而有关金融支农资金与财政支农资金整合的研究较少，从模式构建与机制设计视角对资金整合的研究尚处于空白状态。基于此，本文拟从整合目标和整合模式两个层面对金融与财政支农资金整合进行深人研究，试图提出强农惠农富农的金融资金与财政资金有效整合的实现路径，构建二者良性互动机制。
金融支农资金与财政支农资金整合的战略意义
(一)实现农村金融市场调节与政府干预有效结合的重要途径
财政与金融是两种性质截然不同的资金配置方式。财政在本质上是政府的一种经济行为，是政府为提供公共产品而进行的一种经济收支活动。财政既是一种经济现象，受一般经济原则支配，同时作为一种公共物品，又具有自身独特的性质和功能。这意味着财政活动不仅以成本收益的经济分析为依据，还必须考虑伦理、社会和政治等因素，往往追求公平、正义、人权保障等社会诉求。金融则是一种连接资金供求以实现资金融通的经济活动。趋利性是资本的基本特征。由于农业的双重风险和农村借贷者分散、贷款金额小、缺乏合格担保等特点，导致对农村的金融供给严重不足，在一定时期和范围内，金融甚至充当了农村资金的“抽水机”角色：来自农村企业、农户的部分存款通过金融机构购买国债、拆借、上存资金和转存人民银行等方式外流到城市。因此，发挥财政对金融支农的激励，借助财政的诱导和杠杆作用，促使资金回流农村，是在农村资金配置领域实现市场调节与政府干预有效结合的重要途径。
(二)破解农村金融机构改革难题的重要方法
相对而言，农村金融机构的经营绩效较低、盈利能力不高，这不利于自身的长久发展，为了缓解经营困境，农村金融机构普遍将吸取的农村资金部分投向非农项目，导致原本就供不应求的农村资金外流，从而使农村金融机构服务“三农”的职能遭到削弱。在此背景下，农村金融机构的改革被日益关注，同时实现增强农村金融机构的支农能力与提高自身盈利水平成为改革的关键。改革方向被定位为在保证支农责任的前提下，对自身进行市场化改制，扩展业务类型、激活经营机制，如农业银行的股份制改革是以“面向‘三农’、整体改制、商业运作、择机上市”为基本原则，农业发展银行经获准可以从事除传统的农副产品收购贷款之外的农业综合开发业务，借此开始涉足商业性业务的新领域，农信社的改革思路总体上包括完善现有的合作制金融与建立新的股份制金融两种方案。诚然，各类农村金融机构都在一定程度上面临服务“三农”与市场化运营的普遍性矛盾，如果缺乏激励，农村金融机构将难以实现在政策性职能与商业化运作之间的平衡。要破解这一难题，关键是对农村金融支农建立有效的财政激励与支持。
金融支农资金与财政支农资金整合的基本框架
(一)财政支农资金金融化运作：整合的基本理念
长期以来，财政支农资金的性质是“单向的”、“无偿的”、“自上而下的”，而“三农”发展的资金需求巨大，财政支农资金的现有规模远不能满足现实需要。因此，必须改变当前的财政支农资金的运用方式，借用金融化运作模式来使用财政支农资金发挥其杠杆和引导作用。所谓财政支农资金的金融化运作，就是将政府支农投人由财政性资金转化为金融性资金安排使用的过程。与传统的“财政式”直接投人模式相比，金融化运作模式的最大特征就是资金的循环有偿使用。
第一，关于财政支农资金投放的金融化运作。金融化运作模式下的财政支农资金投放采取的形式主要是人股农村经济合作组织，这种人股一般采取两种形式：一是将财政支农资金直接投向农村经济合作组织，形成股份;二是通过招投标的办法，利用竞争机制，让有效率的农村经济合作组织先发展起来。在人股的具体操作和管理上，可由国家财政支农基金来统一实施与管理，其人股资金并人国有资产进行管理。
第二，财政支农资金金融化运作的管理。有三个层次：一是国家财政支农基金管理委员会的管理;二是财政部门的管理;三是农发行的管理。其中，农发行的管理是一线业务监督与管理，负责对相应的农村经济合作组织的经营状况实施动态监督，定期向基金管理委员会和财政部门提供相关信息和建议报告。
第三，财政支农资金金融化运作的退出。有偿和循环使用是资金金融化运作的主要特征，为贯彻这一原则，当农村经济合作组织独立自主经营能力形成后，财政支农资金完成了对农村经济合作组织支持的使命，这时，政府应将相应股份退出，以实现农村经济合作组织的自主经营，自主管理，同时，使支农资金进人下一个循环。
(二)以支农项目为依托：整合的基本平台
由于项目资金使用目标明确，便于成本收益的核算，形成一种提高效率的激励，以及金融机构在贷款项目管理方面的优势，财政、金融支农资金的整合须以具体的支农项目为平台。以支农项目为平台，引人市场竞争机制，通过招投标方式产生支农贷款的机构、规模、期限和利率的组合，可以充分发挥市场机制在支农资金配置中的作用，提高支农资金使用效率。
目前，农田水利建设是财政支农资金的主体部分之一，其主要以财政投人为主，银行等金融机构尚未深度介人，支农资金的放大效应有限。虽然农田水利设施项目公益性强，直接经济效益不高，在缺乏经济激励的条件下，金融机构缺乏参与的积极性。可以试行将大型农田水利设施建设采取商业化运作，吸引金融信贷资金参与建设。对于中小型农田水利设施与欠发达农村地区基础设施，则仍以财政资金无偿投人为主，通过“以奖代补”方式，争取金融机构信贷资金支持。对于列人国家大型投资建设的重点涉农项目及配套设施项目，若财政投资资金不能及时到位，金融机构可以先行垫资，加以重点投人支持。待财政投资资金全部到位后，再偿还本息。此种财政与金融整合的过渡性融资方式，可以有效弥补财政资金的投人缺口，提高支农项目的实施效应。
(三)多层次的协同整合体系：整合的基本内容
首先，是财政与政策性金融支农的协同。农业的外部性和双重风险的特征使得农业成为弱质性产业，因此，为农业的发展提供补充资金成为公共部门的责任，也是农村政策性金融的主要职能。农村政策性金融是财政支农，虽然在资金的运作方式上有差异，但是支农的根本目标相同，因此，有必要也有可能进行整合。现阶段，财政支农与农村政策性金融的协同在财政支农与农村金融的有效衔接中起着决定性作用，它是财政与金融支农系统的核心。财政支农与政策性金融支农协同的关键在于完善农村政策性金融体系，构建集政策性信贷、政策性担保、政策性保险为一体的农村政策性金融支撑平台。
其次，财政与合作性金融支农的协同。我国农村经济是典型的小农经济，其低收益率、高风险性的特征使之很难达到正规金融信贷的高门槛。在正规金融供给匮乏的情况下，合作性金融通过在其成员之间建立利益同享、风险共担、互助互利的金融合作关系，缓解了农村资金的供求压力。当前我国农村合作金融的主要形式是农村信用合作社，但由于资金具有天然的趋利性，农村信用合作社具有偏离合作金融功能的不利倾向。因此，通过适当的财政手段对农信社进行引导和扶持，促进财政支农与合作性金融支农的有效衔接和协同共进，是财政支农与金融支农整合的关键内容。
再次，财政与商业性金融支农的协同。政策性金融具有导向性和直接性的支农优势，合作金融有直接面向农户的优势，而商业性金融则有产品多样、机制灵活、资金丰富的特征，对于支农，商业性金融具有独特的优势。由于农业经营的高风险性和微利性，商业性金融的趋利性促使我国商业银行在农村的业务大幅收缩。为充分发挥商业性金融的支农优势，必须由政府调节商业性金融在农村资金配置中的市场失灵，建立商业性金融支农的激励机制。具体来说，要使财政支农资金形成对商业性金融供给的激励，并且引导和培育新型农村商业性金融机构的建立和发展，使其成为当前农村金融体系的生力军。
(四)多元化的工具组合：整合的基本途径
财政支农与金融支农资金的有效整合最终取决于政策工具的有效性，财政支农与金融支农整合的工具复杂多样，重要的是实施好以下几种工具措施。首先，实施好财政奖励、财政奖补与金融支农资金的整合。财政部于2009年实施了两项财政奖励和补贴资金与金融支农资金相整合的具体措施。将财政资金与金融信贷资金相整合，用少量的财政资金奖励或补贴，引导较大规模的信贷资金投人，起到了“四两拨千斤”之功效：县
域金融机构涉农贷款余额增量奖励试点政策，旨在通过给予一定财政奖励，激励县域内各类金融机构加大涉农贷款投放;新型农村金融机构试行定向费用补贴政策，旨在通过适当财政补贴，增强金融机构经营实力和风险防范能力，实现持续健康发展，更好地为农业农村发展提供金融服务。
其次，运用好财政贴息和参股资金与金融支农资金的整合。近年来，国家和地方政府为提高农业产业化水平，对产业化龙头企业的涉农贷款给予一定的利息补贴，撬动银行信贷资金投放，实现财政贴息资金与金融信贷资金的整合，或者，由政府财政对于提供涉农贷款的金融机构采取税收优惠以及由政府财政弥补金融支农过程中产生的信贷损失。自2007年起，政府先后选择一批经营实力强、发展潜力大的农业产业化骨干龙头企业，通过财政参股形式对企业进行资金支持，并与金融信贷资金形成支农合力，实现财政支农资金与金融资金的深度整合。整合资金广泛参与企业经营，一般用于产品升级、技术改造和扩大再生产等固定资产投资。该模式有利于完善和优化企业法人治理结构、扩大生产规模、规范财务管理、提高产品市场竞争力，使支农资金发挥出更大效益。
再次，运用财政支持信用担保资金与金融支农资金整合。金融对农村资金供给不足的根本原因在于农业信贷的风险大，政府在农村金融的信贷风险方面可以有所作为。财政支农资金通过税收优惠、风险补偿、资本注人等形式，支持信用担保体系建设，为农业政策信贷资金注人提供担保，可以实现财政支农资金与金融资金的有机整合。由财政部门牵头，安排一部分资金注人信贷担保基金，解决农户和涉农微小企业贷款条件不足的现实难题。此种模式能较好的发挥财政资金的杠杆效用，降低信贷机构的信用风险，引导和鼓励支农贷款总量的持续增长。
加强金融支农资金与财政支农资金整合的政策建议
(一)建立金融与财政协同支农的组织结构
支农资金整合涉及部门多、级次多，包括上级部门与下级部门、金融机构与财政部门之间的职责分工及工作关系协调。因此，围绕所规划的项目，建立相应的工作责任制，形成在同一项目区资金的统一、协调、互补和各有关部门按职责分口管理的“统分”结合的工作联系制度。县级资金整合部门要根据发展规划和重点，按照集中建设项目、集中建设地点、集中建设投人的要求，统一申报项目和资金;省级资金整合部门要根据资金整合的要求，对申请中央财政的项目要统一申报，对下达县级的项目要统一审批，统一拨付资金;项目确定后，县级资金整合部门要会同有关部门统一实施项目，统一协调项目建设，统一管理项目资金运行，统一项目竣工验收，逐步做到支农项目申报、审批、实施的统一。
(二)构建金融支农与财政支农整合的协调机制
金融支农与财政支农的整合需要建立资金整合的部际支农协调机制，研究、制定新农村建设资金支持政策及措施，编制全国性新农村建设预算并监督落实。建立县级涉农投资项目协调机制，定期召开联席会议，对项目规划、预算、申报及项目实施等工作进行科学调度，做好财政资金与信贷投人的衔接工作，监督项目预算的执行，促进项目资金的落实。同时，明确财政、金融的支持重点。财政资金以支持农村社会事业、农村基础设施建设、农业综合开发、扶贫开发等方面建设为主，逐步退出农业经营性项目。商业性信贷资金主要支持农业经营性项目。政策性信贷资金应实行财政贴息等政策措施，主要对商业性信贷资金无法涉及的领域及关系国计民生的项目进行支持。另外，要积极探索以财政资金作为资本金、贴息资金、担保资金或支农风险基金的运作方式，为信贷资金投人建立风险分担机制和激励机制。
(三)优化金融支农与财政支农有效整合的政策工具体系
重视发挥财政支农资金的引导功能，灵活运用信息、担保、政策优惠等方式，吸引信贷资金、外资、民资、工商资本投人农业，以拓宽农业投资渠道。县(区)政府要根据当地实际情况制订支农项目投资优惠政策，鼓励、吸引龙头企业、合作组织、个体大户等主体投资农业建设;积极开展农业招商引资，通过举办农业项目专题推介会和招商会等形式，引进竞争力强、示范带动作用明显的外地龙头企业参与本地农业建设。受资源禀赋、自然条件、比较优势差异的影响，金融支农资金与财政支农资金整合模式应因地制宜，适宜哪种模式就用哪种模式。一方面要把握好整合的时机。在经济运行的不同时期，国家宏观调控政策会差异很大。二者的整合时机时点也会随宏观政策的调整而不断变化。一般来讲，两类资金整合可以为放大整合，即财政资金主动投资，银行资金配套跟进;也可以互补整合，即财政通过补贴、贴息、担保等手段，为金融部门搞好服务，实现两类资金的优势互补。
(四)完善金融支农资金与财政支农资金整合的利益补偿机制
财政金融体系篇10
现阶段我国国民经济总值不断提高，在国民经济体系中，金融业是一门重要的发展行业，随着经济体制的不断改革，金融业的公共性也在不断深化。从本质上讲金融风险属于公共风险的范畴，现在社会经济是一体化发展现状，各种经济发展情况处于紧密相连的情况。当前我国金融风险财政化主要采用的是有股权无偿转化，冲销呆账、中央银行再贷款、债权转股权、地方财政的支持等，从这就可以看出金融风险财政化与政府具有紧密的联系。但是在市场环境不断发生变化的过程中，金融风险财政化的弊端逐渐体现出来。主要表现在：金融机构腐败概率增加、社会公众利益受到损害、国家财政脆弱性增强。首先，金融机构腐败现象较多。在我国金融市场中，组成金融机构的主要以银行为主，但是目前我国对银行内部监督力度明显不够，使得金融机构成成为腐败的重灾区，同时监督机制尚未完善为腐败行为提供了便利条件，金融机构的高层为了规避审查，做出损害国家利益的行为。与此同时，银行的管理机制存在问题，对于预算和资金管理问题没有完善的体制，而相关考核机制不完善造成金融机构的领导人员为了争取政绩拿国家的资金去冒险，在明知存在风险的情况下，仍然实施多项金融操作，而政府对金融企业的大力扶植也让大部分相关官员变得有恃无恐。造成这种问题的主要原因还是由于国家的监管部门存在体制漏洞，导致国家财政监管局对于银行存在的各种问题不能及时处理，一定程度上也对滋长了银行官员的腐败行为。其次，公众利益受损。政府财政支出属于预算行为，每年国家都会对各个方向和项目制定计划，对财务资金问题进行合理的支出预算，而在金融风险给财政带来巨大负担的情况下，政府为了维持正常的金融秩序必然要通过财政支出的方式进行补救，这就会造成如果这个行业的支出超出了预算，那么国家就会在其它行业中减小支出，以此类推，必然有一部分行业没有足够的资金运作，导致我国建设的其他方面必将受到影响。而政府的财政收入取之于民用之于民，基本来源于国民的税收，因此受影响最大的是全体公民的公众利益。最后，财政脆弱性增强。财政脆弱性主要体现在政府财政出现恶化的情况下，财政预先制定的目标难以实现。就当前政府财政状况就可以知道政府财政收支处于不平衡状态，致使财政的目标实现受到影响。与此同时在金融风险传到政府财政领域后，政府财政支出就会处于收支不平衡状态，使得政府决策做出后没有相应的资金来落实。
二、金融风险财政化的解决对策
现阶段我国正处于经济转型的重要时期，社会发展中的各项矛盾都会向金融系统集中。因而，金融风险财政化需要采取相应的措施解决其中各种可能存在与已经存在的问题。目前主要采取如下三种方式来缓解金融风险财政化带来的危机：
1.确定市场与政府之间的关系。
在市场经济逐步发展的过程中，市场始终处于第一位。实行市场经济，就应当掌握市场经济运行的基本思路，充分落实市场资源配置的基础性作用，并在制度化实行的过程中，促进社会主义市场经济体制的建立。现如今，在市场经济体制改革实行的过程中，政府所具有的主观能动性并不是说明政府可以干涉市场发展中的各种经济活动，而是要求政府在市场发展的过程中尽力配合市场的发展，促使市场发展更具规范性与有秩序性，同时还应当减少干预过程可能出现的权力寻租现象，消除或者减少政府债务的形成机制。并且市场发展中的政府内部应当明确地方政府与地方政府之间的责任，完善相应的制度，建立与之匹配的分级财政制度，进而解决政府内部的行政不一的现象。
2.实行银企改革。
现在我国银行的体制在经济发展中产生重要影响，而体制也正处于转型的阶段，在此阶段财政风险主要来自金融领域，但是金融领域风险与国有企业经营风险存在着极大的不同之处。金融机构大部分由银行组成，银行主要为国有商业银行。从这就可以看出导致我国金融风险的主要原因与国有企业效益不佳具有重要影响。面对这种情况，国企改革应当抓住这一点，深化国企改革，提高国有企业的经营效益。在改革中一方面要实行政企分开的策略，政府和企业之间应该存在联系，但不能联系过于紧密，企业的发展不能靠政府来支配和扶植，应该面向市场，受市场经济的引导，要做到权责明确。另一方面，企业要深化体制改革，学习先进的企业管理模式，将先进的现代化管理模式适当的运用在企业管理工作中。另外还应当加强国有银行的内部控制建设。实行国企改革措施才有助于规避金融风险财政化。
3.建立潜在的政府监控体系。
我国对于金融风险财政化问题的处理方式其实就是对已经存在的金融风险进行事后认定，是一种事后解决问题的方法，而此方法在实施的过程中具有明显的被动性。从我国政府统计债务的情况来看，显性债务属于其统计的范畴，忽视隐性财政风险。为解决这样一种局面，政府应该从内部金融体制着手，建立一套完整的政府潜在债务监控体系，并实行事前监控。同时由于潜在的债务具有隐蔽性，统计较为困难。但是如果政府采用的模型可以将隐性的财务危机转化为显性的债务，促使政府财政风险防范发挥应有作用。
三、结语