农村合作社法规篇1
内容提要:我国农村信用社因其立法层级低、变动大、公法性等问题而陷于存续危机。我国可以借鉴域外农村信用社立法先行、利益交换与民主管理等公私合作经验;通过提升立法层级,制定《农村合作金融法》,确立保障农村信用社主体地位的私法机制;通过利益交换机制创设农村信用社合作制、股份合作制等多种组织形式。立法还应赋予农村信用社对治理形式的选择权利,设定政府的法定义务,通过公私合作路径求得农村信用社的健康发展。
合作,可从主体与行为两种意义上去认知。从主体上说,合作是指社员之间基于自愿、互助而建立的一种自助组织,笔者称之为内部合作;从行为上讲,合作是指主体之间基于自愿、互惠而形成的一种互动过程,可称之为外部合作。就农村信用社而言,其外部合作主要指政府机关与农村信用社之间的互动过程,因其背后反映的是政府机关与企业法人的关系,故而又称其为公私合作。[1]实践中,内部互助难以自足,往往需要借由外部互惠来达到自助。毫无疑问,我国农村信用社是一种基于社员之间的互助而成立的内部合作组织,除自身完善外,仍要通过外部合作来得以存续。但遗憾的是,我国农村信用社自产生时起就一直陷于政治公权干预与商业竞争排挤的困境之中。若秉持政府中立,农村信用社就会失去政府财税与资金扶持而无力参与商业竞争;若任凭国家干预,农村信用社则会沦为公权下的祭品。换句话说,这种两难困境使得我国农村信用社一直徘徊在“艰难生存”与“行尸走肉”之间。到目前为止,可以说,具有独立、自主意义上的农村信用社已经“死亡”。而导致这种“死亡”的原因也许有诸如政治、经济、文化乃至国际等很多方面因素,但法律机制的缺失绝对是一个不容忽视的关键问题。为此,我国农村信用社相关立法有哪些值得检讨之处?如何在完善内部合作的基础上建构一种良性的公私合作关系,从而有可能使得农村信用社向死而生?这也许是当下农村信用社法律问题研究中的一个极为迫切而又有待深入论证的法治命题。
一、我国农村信用社存续的法律困境分析
当下,我国农村信用社正在遭遇一股“去合作社化”的改革浪潮。[2]从法律视角看,我们不能阻止这种改革的进程,也很难预判这种改革的得失,但我们可以肯定的是,农村信用社作为服务“三农”的主力军,具有其他商业银行难以替代的社员互助功能。对此,我们不能简单地加以否定,而应通过制度检讨来发现农村信用社的时代局限性,进而为解决问题找到可行路径。
(一)农村信用社存续的法律困境
当下,我国农村信用社存续的法律困境主要表现在以下几个方面:
1.农村信用社的规范层级太低且变动性大,具有明显的公法性。具体而言:(1)我国有关针对农村信用社组织体的现行规范仅有相关的决定与规章,效力层次太低。例如,1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》(以下简称《决定》)、1997年中国人民银行《农村信用合作社管理规定》以及2003年中国银行业监督管理委员会《农村合作银行管理暂行规定》等。(2)这些规范不仅层次低而且前后抵牾,变动性太大。例如,《决定》明确指出,农村信用社的性质属于股份制;而1997年《国务院办公厅转发中国人民银行关于进一步作好农村信用社管理体制改革工作意见的通知》(以下简称《通知》)则要求农村信用社恢复“三性”即组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性,其性质为合作制。可见《通知》在一定程度上否定了《决定》;之后,1998年《加强农村信用联社建设问题的若干意见》(以下简称《意见》)又进一步明确对农村信用社“按合作制规范”,但却允许个别发达地区的农村信用社按股份制原则进行改革(如江苏省张家港、常熟、江阴三市)。这又是对《意见》的否定。从深层次看,这种低位阶、相互抵牾的规范多为部门规章,存在公权操纵之嫌。(3)这些规范具有明显的公法性,主要表现为规范名称多冠有“管理”字样,调整内容片面地围绕政府对农村信用社的权力支配关系而展开,调整法益也仅限于实现服务“三农”的政策目标。
2.对农村信用社组织形式的规制过于宽泛。除上述传统组织形式外,《农村合作银行管理暂行规定》、《农村商业银行管理暂行规定》还将农村合作银行、农村商业银行等农村金融机构包括在内。根据产权形式,农村信用社属于纯粹合作制,农村合作银行属于混合所有制,具有比重不同的合作属性,而农村商业银行则完全属于股份制,通常采取公司形式,是一种典型的“去合作社化”形式。需要说明的是,政府是经由上述这些部门规章来规制农村信用社组织形式的。反过来说,农村信用社组织形式并非依据法律规定,而是由政府根据规章来决定的。
3.农村信用社治理形式选择的规范存在虚置现象。我国现行规定均将“由社员入股组成、实行社员民主管理”作为农村信用社治理形式选择的规范依据,但在实施中却从未践行过“社员自治”。其表现如下:(1)政府超经济干预。在现行“大政府”格局下,农村信用社很难有所作为:微观上,如地方政府对农村信用社选择具体放贷对象施加压力;宏观上,如涉及农村信用社分立、合并、兼并事宜也必定进行干涉。[3](2)政府公权介入。随着国有银行日益商业化和信贷管理日趋严格化,农村信用社经营状况日趋恶化。加上历史包袱重,竞争压力大等问题,农村信用社的风险承受能力更为有限。为此,政府便成为农村信用社的“当家人”,拥有农村信用社主任的提名权、经营方向的主导权等重要权限,[4]而社员权利则荡然无存。
(二)农村信用社存续陷入法律困境的原因
客观地说,无论从制度绩效还是民主进程上,我国农村信用社都取得了长足进步。但是,从公私合作的现实需要看,我国农村信用社得以存续的法律保障着实令人担忧。笔者认为,我国农村信用社存续陷入法律困境的原因主要有以下几个方面:
1.立法滞后使得公私合作缺乏制度保障。这主要表现为:(1)政府缺少推动农村信用社立法的意愿。我国第一个农村信用社成立距今已有90余年,[5]期间合作运动虽得到普遍发展,但仍缺乏专门法律进行规制。立法之所以滞后,笔者认为,主要有以下几个原因:1)在实践层面,我国社会经济处于转型期,以规章与政策规范农村信用社更为灵活与便利。2)在认知层面,我国学界对农村信用社如何立法的认知尚存争议。就当下来说,学者对农村信用社法律性质的认识,至少有“营利法人说”、“非营利法人说”、“公益法人说”、“互益法人说”、“中间法人说”等五种学说,而且各种观点之间分歧很大。[6]尽管我国实行社会主义市场经济已经多年,但农村市场尚处于启动阶段。作为农村金融供给的主要力量,农村信用社仍然没有摆脱传统计划经济的阴影,将其放在私法自治背景下进行规制还需要进一步论证。总之,我国学界对农村信用社组织形式的认识还不够深入,缺乏理论的充分论证。从某种意义上讲,这种无休止的理论争议客观上延迟了政府推动农村信用社立法的进程。3)在立法层面,存在选择性规制的现象。立法往往会优先考虑社会生活中的重要方面。为此,我国在城乡二元结构背景下将商业银行法与公司法等放在立法的优先位置,而将农村信用社的立法放到滞后考虑之列。至于农村信用社如何设立与经营,只能参照上述法律。为此,在专门的农村信用社法缺位下,政策就成为弥补这一制度真空的必然选择。从短期效果看,政策在特种情况下还可能会取得骄人的绩效,但是这种政策绩效也进一步淡化了农村信用社专门法律的价值。人们似乎认为立法并不需要。如我国农村信用社(包括农村商业银行、农村合作银行)近年来还多次实现年度统算盈余。但在笔者看来,这种短期绩效多与政府加大支农再贷款规模、降低支农再贷款条件和利率等短期政策扶持有关。当政策扶持过后,农村信用社由于缺乏稳定的法律支持仍会继续陷于困境之中。(2)农村信用社因法律缺位而致法人资格失据。在立法滞后背景下,农村信用社法人资格失据就成为一种必然的结果。但这种法律缺位与农村信用社的实际定位存在着一定的紧张关系。一方面,对农村信用社的规制需要统一化。从特征上看,农村信用社具有区域性,但农村信用社法人一旦成立后,就要为市场融通资金,在法人内外发生各种关系。根据商法外观主义原理,这种关系无论在组织结构还是在行为标准上都必须格式化、统一化,以节约市场的交易成本,使社会财富最大化。因此对农村信用社企业法人资格的规制,必须体现它的市场统一性。而现行的部门立法与地方立法明显体现出部门利益与地方利益从而出现条块分割的状况。这显然有碍于统一大市场的建构与运行。另一方面,企业法人资格只能由法律授予。这不仅是农村信用社统一性的内在需要,也是现行法律的明确规定。根据《中华人民共和国立法法》第8条之规定,涉及金融事项的基本制度只能制定法律。我国农村经济发展主要依赖农村信用社提供金融支持,因此农村信用社应该由全国人民代表大会及其常务委员会制定专门法律进行规制。为此,笔者认为,在政府与农村信用社这种关系架构中,法人资格失据使得农村信用社丧失公私合作的主体要件,农村信用社在制度上有被沦为政府附属品之虞。(3)公私合作失范。诚如前述,在政府不愿推动立法与农村信用社资格失据的背景下,两者仅依现行规章进行规制,其法律关系根本无法确定与稳定。但是,政府解决“三农”问题需要借由农村信用社进行资金融通,而农村信用社因处于市场竞争的弱势地位也需要得到政府财税与资金的扶持。在法律缺位下,这种利益交换如何实现?实践中,政府更倾向于通过“家长式关怀”来渗透乃至直接参与农村信用社经营与管理,实行超经济的公权干预,而农村信用社只能被动地沦为这种公权下的祭品。由此看来,双方存在着利益交换的客观条件,但却缺乏主观合作的动因,更缺乏有效合作的法律保障。
2.组织形式的多元化背离了公私合作的宗旨。当下,农村信用社在组织形式上是否应该实行多元化,理论上尚存争议。主流观点认为,我国区域经济发展水平极不平衡,各地文化乃至互助精神也存在巨大差异,因此,我国农村信用社应该因地制宜,采取股份制、合作制与股份合作制等多元组织形式。[7]由于公司企业的成功效应,该观点在实践中演化为一种纯粹股份制论。根据该观点,引入股份制,政府可以减少对农村信用社财税与资金的支持;而农村信用社引入股份制,还能够在取得政府扶持下激发企业活力。这似乎是个双赢的设计。然而笔者认为纯粹股份制存在着致命的制度悖论,有违公私合作的宗旨。具体而言:(1)农村信用社组织形式多元化缺乏制度理性。所谓多元化,无非就是在农村信用社名下,传统农村信用社(纯粹合作制)、农村合作银行(股份合作制)以及农村商业银行(纯粹股份制)等具有某种程度上相似而在产权构造上又有所不同的三种组织形式的聚合。当下,农村信用社组织形式存在着形式上的多元化而实质上的纯粹股份化倾向。从制度设计上说,农村经济形式的多元性需要农村金融供给的多样性,因此,如果将农村信用社组织放到整个商主体体系中去看待,多元化未尝不是一个值得肯定的社会现象。从某种意义上讲,这种多元化可以增加农民社员结社的积极性与选择性。但问题是,这种组织形式多元化的背后是纯粹股份制的嵌入。而纯粹股份制与合作制是不能兼容的,这种嵌入必然带来整个法律体系的混乱,并会引发相应的制度风险,如政府扶持股份制企业有何法理依据,纯粹股份制后是否涉及与其他商业银行的不当竞争,甚至在国际合作贸易中是否存在反倾销、反补贴之虞,等等。当然,我们不是在否定股份制的本身,而是说,股份制仅适合合作制以外的企业类型。事实上,公司制作为股份制的杰出代表,早已成为商法实践的成功典范。根据市场经济的需要,农村信用社可以异化为股份制银行,但异化后就再也不能称之为合作社了。由此看,组织形式的多元化在本质上减少了市场主体对组织形式的选择,打乱了整个法律体系的制度理性,有违公私合作的初衷。(2)农村信用社组织形式多元化难以实现公私合作目的。政府与农村信用社之间就农业问题存在着利益交换的连接点。农业问题的解决是一个中性概念,它既可设定为政府的任务,也可转化为农村信用社的经营目的。而当下农业问题却被片面定格为政府的任务并强制性地嫁接到农村信用社的经营目的之中,致使“三农”问题与经营目标之间出现游离状态。在这种游离状态中,多元化似乎成为解决“三农”问题的不二法门。就政府而言,多元化为公权扩张提供了更大可能性,也为政府“去责”提供了理由更充足的借口。在多元化下,政府不仅可以将公权触角伸到传统合作体制内以实现其任务,还可以将农村信用社设定为股份制,以市场竞争的名义消解对农村信用社的财税资金扶持。基于此种定位,我国相关立法并未为农村信用社提供任何有实质意义的优惠政策。这促使我国农村信用社面对激烈的市场竞争不得不寻求自救而向商业化发展。例如,在反垄断豁免方面,我国将农村信用社规定为企业法人,但《中华人民共和国反垄断法》第2条仅从垄断行为角度对企业法人进行规制,而并未从行为主体上对农村信用社法人进行排除。就农村信用社而言,多元化也许会为私权滥用提供更多的机会。当下普遍存在的状况是,农村信用社在合作普惠下参与市场竞争,也即它以股份制的逐利性借口求得市场机会,以合作制的互理由而争取政府扶持。据此可以判断,这种投机行为已经偏移了“农业目标”,且有加速“去农化”的趋势。由此看来,政府与农村信用社对多元化存在着明显的知行(认知与行动)分歧,而这种知行差异分割了公私合作,进而使得“农业问题”成为一个难以消解的法律问题。
3.公权代决使得公私合作落空。当下,我国农村信用社治理形式选择的规范缺位是一个不争的事实。这种虚置不仅表现为农村信用社立法层级低,更主要表现为被公权操纵。实践中,政府为了实现其政治目标而不惜牺牲农村信用社的法人利益而肆意干预其业务活动,进而取而代之,实行公权代决,致使公私合作落空:(1)就农村信用社而言,在法律缺位下,农村信用社对政府的依赖有强化趋势。随着现代社会的日趋复杂,单个私人企业很难独立于政府体制之外求得生存。有学者曾对武汉市私人企业的独立性进行调查,发现这些私人企业并没有在体制外获得发展,即使这些企业在国家正式部门外从事业务活动,政府对其支配也无时不在;而且地方官员与商人正在融为一个多面向的连接体,不但没有毁坏而且还在固化着政府权威。[8]由此看来,农村信用社作为一种农业金融机构恐怕也很难游离于政府体制之外,仍然受国家(通0188tD(过政府)的控制与管理。另一方面,农村信用社尚未形成完善的法人治理结构。到目前为止,我国农村信用社尚未完成从法人“制理”到“治理”的转换,[9]缺乏对抗政府不当干预的制衡机制。因此,如果没有立法先行,我们就不得不正视并接受农村信用社法律地位“客体化”、“被集体化”,进而在今后相当长一段时间内由政府介入治理的现实。[10](2)就政府而言,在当下社会转型背景下,公权代决与农村信用社组织规范虚置之间确实存在着一定的正相关关系。利用法律的缺位,政府通过直接控制农村信用社得到巨大的政治利益,如可以减少彼此之间的磋商成本,径直落实“三农”任务,甚至将农村信用社作为自己的“自留地”、“小金库”规避财政预算的约束,等等。而这种巨大政治利益和经济利益往往会促使政府轻而易举地突破自身权限而行使超经济权力与公权力,颠覆乃至虚置现行的低位规章。由此看来,法律的缺位使得农村信用社无法依法与政府讨价还价,公私合作遂成为一种摆设。
二、域外农村信用社存续的法律分析
域外农村信用社之所以存续,是因为在政府与农村信用社的关系中,他们更倾向于通过立法予以规范,并在实践中形成公私合作的运作模式,并以此理顺二者之间的法权关系。
(一)域外立法的相关规制
很多国家也曾经遭遇到我国当下的农村信用社存续问题,然而,他们并没有采取消极性的取缔措施,而是通过完善相关法制进行制度性修复,其中较为典型的当为美、德、日三国。
20世纪初,美国各地家庭农场因缺乏稳定可靠的信贷投资,农业经济处于萧条状态。美国国会旋即颁布各种农业金融法案,建立了农业合作信用体系。1909年,美国通过第一部信用社法,奠定了各州与联邦信贷法的基础。1916年,美国颁布《联邦农业贷款法案》,规定政府有义务资助设立联邦土地银行并从法律上明确了出资的可回购性。1922年,美国颁布《卡帕-沃尔斯坦德法》,确立了农村信用社的商法地位。[11]1934年,美国通过《联邦信用社法》,为美国合作金融业的发展创造了稳健的法律环境。[12]
1846-1847年,德国农业歉收,农民生活困窘。为此,1849年,德国金融实践家雷发巽设立世界上第一个农村信用社。1871年,德国颁布《德国合作社法》,以满足农村信用社及其他合作经济之需求。随后就社员民主、组织形式乃至自主经营等方面进行完善。1975年德国又颁布了《德意志合作银行法》,确认股份合作制的法律地位。德国至此拥有了世界上最为完善的合作金融法律体系。[13]在这些规范体系中,《德国合作社法》对公私合作意义上的私法自治的规定颇具代表性:[14](1)关于组织形式的选择。该法第17条第2款规定:“合作社即为商业法所指称之商人,除非本法有其他不同之规定。”该款属于任意条款,赋予当事人以选择权。当然,这种选择权是通过确立合作社章程的自治地位而得以实现的。合作社通过章程来选择采取商人或者非商人组织形式。(2)关于违反组织形式选择的救济。该法第51条第1款规定:“社员大会之决议若违反法律或章程,可循诉讼途径提出异议。异议之提诉应于1个月内为之。”第54条规定:“合作社应加入一个被授稽核权之联盟为会员。”由此看来,农村信用社一旦选定了相应组织形式,就应服从“自愿强制”,否则会招致稽核联盟的调查,也可能会被提出异议或者司法诉讼。而这些将会成为合作社能否享受财政支持、税收减免乃至反垄断豁免等特别待遇的重要证据。
第二次世界大战后,日本经济处于瘫痪状态,农业发展急需资金支持。为此,政府大力扶持农村金融的发展,并于1947年颁布《农业协同组合法》,作为调整合作社的基本法。[15]该法就农业协同组合及农业协同组合联合会的成员组合、事业、解散与清算、监管等作出具体商事规制。在此之前,1923年日本颁布的《农林中央金库法》,为农业金融特别法,规定农林中央金库由政府及农、林、渔业团体共同组建,具有合作银行性质。[16]1949年日本颁布的《中小企业等合作社法》,[17]系统规定了基层农村合作金融组织的法律人格、经营范围等,具有传统合作社的性质。同年,日本针对农村信用社监管问题还专门制定《合作金融关系法》,旨在“确保合作金融业务的稳健经营、保护存款人、其他债权人及出资人之利益而维持其信誉,以谋求合作组织金融之发展为其目的”。[18]
(二)域外立法相关规制的特点
1.将立法先行作为践行公私合作的规范前提。从上述三国立法背景看,他们都遭遇到农业经济的萧条窘境。鉴于农业在一个国家的基础产业中的战略地位,他们不约而同地通过立法进行应对。他们以公私合作理念为指导确立政府与农村信用社之间的法权关系,确保了农村信用社的经营自。
2.将利益交换作为践行公私合作的内在动力。政府需要借由农村信用社解决事关国计民生的农业问题,而农村信用社为进行公平的商业竞争,也需要取得政府的财税与资金扶持,再加上政府振兴农业完全符合农村信用社的主观意愿,这些利益上的契合促成两者之间的公私合作。作为股份制的商业银行也有与政府合作的意志自由,但由于其自身的逐利性,往往依靠商业竞争求得利益最大化,而非依赖政府扶持求得生存,政府也未将商业银行作为解决农业问题的最优合作对象。两者之间缺乏最大利益交换的连接点,因而一般不会建立公私合作关系。为此,西方国家一般仅将农村信用社限定在传统农村信用社和农村合作银行范围内,并分别立法。这两类法律分别以合作关系与股份合作金融关系为调整对象,其组织形式呈现出合作制与混合所有制等二元化状态。例如,美国《联邦信用社法》明文规定:联邦注册信用社的资产、资本、准备金、利润、其他资金以及经营收入,现在和将来均免除一切由国家、各州、领地和地方税收机关征收的赋税,[19]体现出农村信用社的互益法人性。但在法律施行中,各国则有所侧重,日本仍坚持发挥合作制的比较优势;德国农业信贷银行近年已由合作制转为股份合作制。而美国农村金融机构最初多是在政府直接投资下设立的,实行股份制,但后来随着农场社员的陆续收购而最终转化为完全由社员持有的农村信用社。[20]可见,西方国家法律及其实践基本排斥农村信用社组织形式采取纯粹股份制。
3.将民主管理作为践行公私合作的必要条件。西方国家在农村信用社治理形式选择中较严格地贯彻了民主管理原则。该原则要求尊重社员选择,更尊重社员自利,由社员根据自己判断而作为,视社员为自我的主宰。由此看来,农村信用社民主管理原则与私法自治原则并无二致。根据私法自治原则,当事人有权依据自我意志作出自由选择,当事人的自我意志是约束其契约关系的准则,当事人可以而且应该对依据自我意志作出的选择负责。[21]也即“只有在自己有意识的活动过程中,那种选择行为才能被称为自由”。[22]从这个意义上说,民主管理是公私合作的必要条件。
(三)域外相关立法之启示
1.立法及时。西方国家在发展农村信用社的初期,大都遵循立法先行原则,即在农村信用社设立初期,很快通过立法形式对其法律性质、组织人格、经营范围、监管方式等加以规制,并且通过实践不断地加以完善,避免政策或者低位规章的片面性、变动性和非权威性。同时,在立法体例上,结合各国农村合作金融实际,根据产权构造差异,对农村信用合作社和农村合作银行分别进行立法,为农村信用社的存续提供了良好的法制环境。这为公私合作提供了制度前提。
2.政府义务法定化。法律通过明确规制将政府扶持义务法定化,并在政府与农村信用社之间建构一道干预与依赖的防火墙,尽量避免政府借由扶持而进行不恰当地“家父式关怀”,克服农村信用社凭借弱势地位向政府转移经营风险。而农村信用社也只能在符合法律规定条件下方能取得税收优惠与财政支持的规范救济。这为公私合作提供了制度保障。
3.私法主导农村信用社的治理。对于基层农村信用社而言,无论美国《联邦农业贷款法案》、德国《合作社法》,还是日本《中小企业等合作社法》,均在塑造农村信用社的法人人格,调整农村信用社的内外关系,贯彻了私法自治原则。这是对公私合作的私法属性的制度界定。值得说明的是,由于各国历史与现实的差异,一味地借鉴域外立法可能会导致本国立法中出现僵尸条款的现象。我们应对域外立法、特点与启示进行结构性过滤,找到中外社会现实需求的某种契合,积极探索,赋予农村信用社以独立自,并就其与政府在应对农业问题的合作方面通过立法予以确认、规范和保障。
三、域外立法经验对我国的借鉴
如前所述,我国农村信用社的存续存在诸多困难,亟待解决。我国农村信用社若想求得涅盘重生,必须借鉴域外立法经验实现以下三个转变:首先,通过立法,确立农村信用社的独立法律地位;其次,依法设定主体类型;最后,借由法律赋权,落实农村信用社对治理形式的自由选择,以实现公私合作。下面分述之。
(一)农村信用社组织须由附属到独立
1.通过立法确立政府与农村信用社之间的法权关系。从实践层面看,农村信用社组织附属于政府之严重弊端是与我国社会转型的大背景分不开的。如何克服这种制度困境,我们通过对当下合作社运动的背景考察,也许可以找到问题解决之道。政府在发达国家与发展中国家中扮演着不同的角色。在发达国家看来,农村信用社法应该是为私有主体提供的法律框架的有机组成部分之一,其目的是使农村信用社能够自主地开展活动,因此政府不应该对农村信用社强加各种管理职能。在发展中国家看来,农村信用社不仅是一种特殊的金融组织形式,而且还是社会经济发展的一种手段。这也使得农村信用社成为政府的一个附属部门,其自主地位完全被国家所吞没。[23]令人遗憾的是,这种整合政策在实践中普遍遭受失败。因而,自20世纪90年代以来,发展中国家的立法普遍弱化了政府对农村信用社的影响,增强了农村信用社的主体性,并切断了政府与农村信用社之间可能存在的任何联系。这种立法潮流使得20世纪90年代颁布的农村信用社法将政府在农村信用社中担当的角色由无所不包的农村信用社事务的管理者转变为纯粹的执法者。这种新型的农村信用社法将政府对农村信用社的促进功能与控制功能区隔开来,并防止政府借口公共管理而以任何方式对农村信用社内部事务进行干预。就我国农村信用社而言,我国与其他发展中国家一样,倾向于将农村信用社作为促进社会经济的手段来使用的。究其原委,笔者认为,这主要是因为我国正处于社会转型阶段,政府超经济权力极其强大而从根本上异化了农村信用社法人的主体地位所致。正因为农村信用社肩负着为“三农”服务的政治使命与经济使命,政府才直接对农村信用社实施公权控制。但这种公权控制绝不意味着政府可以对农村信用社事务的直接参与。我国农村信用社立法应将政府在农村信用社中的地位由事务的直接管理者转变为纯粹的制度创建者,将政府对农村信用社的公权控制纳入到法制的轨道。[24]为此,一方面我们需要对政府公权控制行为进行必要的规制,另一方面,我们需要提升农村信用社作为市场主体的法律地位,直至将其扶正并与其形成一种政府与农村信用社间的平权关系。即使政府对农村信用社进行公权控制也必须立足于合作基础之上。[25]应该说,这种模式的建立将使得政府对农村信用社的公权控制更富有效率,也使得农村信用社对政府公共政策的落实更具自主性。[26]当然,这绝非是要分裂出一个公民社会,而是一种国家与私人团体间的制度化统合。[27]
2.通过制定《农村合作金融法》,确立农村信用社的私法地位。市场经济是法治经济,农村信用社能否独立取决于其法律上是否取得独立人格。因此,农村信用社的稳健发展不能仅满足于一般法律与低位规章的规定,而要通过特别法律来加以保障。由于农村信用社属于私法主体,因此,《农村合作金融法》应该主要围绕塑造农村信用社法人人格、调整农村信用社法人内外关系来加以规制。而采取何种法律名称规范,值得推敲。由于传统农村信用社概念已经显得捉襟见肘,以《农村信用社法》难以包容现行农村合作银行,因此其外延应有所拓展。而如果以《农村金融法》称呼,势必包括中国农业银行、农村商业银行、村镇银行以及小额贷款公司等组织,范围又太宽泛。鉴于此,笔者认为以《农村合作金融法》命名,既可统合现行传统农村信用社与农村合作银行两种组织形式,又可清晰地排除其他金融组织形式。[28]这样,既便于国家分类管理,也便于社员的投资选择。
3.《农村合作金融法》应该通过明晰产权来确立农村信用社的独立法律地位。我们知道,在所有金融组织中,农村信用社较易于为低收入者所接受,但并非所有的低收入者都能成为其社员。实际上,只有那些具备共同需求、互相信任以及物质能力的人才能通过组建互助合作社来实现自助目的;至于那些生活在贫困线下的人,可通过国家与社会组建慈善组织,或者通过社会保障来进行社会慈善救济或者社会保险救济。因此,从这个意义上讲,人们设立合作组织之前,需要先消除绝对贫困,[29]而不是先设立农村信用社,然后来救济贫困,否则,将农村信用社看成为公益法人,则势必回到“我为人人”之空想,这样反而会削弱其服务社员的功能,从而妨碍服务“三农”目标的实现,进而会使这种合作机制遭受毁灭性的打击。从现实看,这种法人目的错位的困境正是当下农村信用社需要及时矫正的。为此,明晰产权就成为农村信用社取得独立地位的内在要求。而如何明晰产权,笔者认为,以下两个方面可以考虑:(1)《农村合作金融法》应严格遵循“资产分割”法则。通过“资产分割”,在社员(包括政府)—农村信用社—债权人(包括政府)之间形成一种破产风险隔离机制,从而达到他们为追逐利益、回避风险而相互制约之目的。应该说,我国农村信用社产权观念仍处于商品经济交易之外部性阶段,并没有比较完善的“资产分割”法则予以支持,[30]致使这种权能归属成为一种严重的路径依赖。(2)《农村合作金融法》应降低农民专业合作社、农村小微企业以及家庭农场等大股东入社门槛,不受行业、职业限制。大股东具有投资股股东所具有的价值投资偏好,又具有资格股股东所具有的资金利用需求。因此,法律通过对大股东的赋权,可以缓和农村信用社社员权利行使中的“搭便车”现象,也能解决我国特殊制度背景下法人治理中的外部人(主要来自于政府)控制问题,落实农村信用社的法律独立性。总之,农村信用社的法律独立性正面临着一些深层次问题。而要走出这种制度困境,我们可以借鉴域外立法的成功做法,通过先行立法与明晰产权来塑造农村信用社的法律主体地位。唯有如此,农村信用社才能摆脱既有的“家父式关怀”模式,开展与政府的对话和合作,并在此基础上促成一种“官—民”平权式的制衡机制。
(二)农村信用社组织形式从三元到二元
农村信用社组织形式从三元到二元也即从纯粹合作制、股份合作制与纯粹股份制到纯粹合作制、股份合作制,排除纯粹股份制。《农村合作金融法》应严守农村信用社的合作原则,缓和农村信用社组织形式规制中法律性质与功效之间的紧张关系:若一味地坚守合作法律性质,就会弱化法律功效;而过分关注法律功效,则必然引起法律性质的异化。而如何在两者之间达成一种平衡呢?笔者认为,这必须在我国经济发展的区域差异与农村信用社组织形式立法限度间进行权衡。为此,在我国经济多元化、多样性和不均衡性的条件下,《农村合作金融法》应该在合作立法限度内尽量创制更多类型的组织形式:(1)在西部及老、少、边、穷地区,可采用规范纯粹合作制的办法。从现阶段看,真正要在我国建立纯粹合作制农村信用社,需要付出一定的教育成本与时间成本。因此,在规范纯粹合作制过程中需要特别注意以下几点:一是端正农村信用社为社员服务的办社宗旨;二是要完善民主架构,逐步建立规范化的“三会制度”;三是国家应对该地区的农村信用社提供一定的财政支持与补贴;四是在实行纯粹合作制的地区要对农村信用社社员乃至农民进行合作制教育,提高社员对农村信用社管理的参与意识。(2)东部及沿海地区应优先选择组建农村合作银行形式以满足经济发展的迫切需要。虽然这些地方的农村信用社的组织基础没有发生多大的改变,但其经济比较发达、城乡一体化程度较高并且农村信用社资产规模较大且已实行商业化经营。若继沿用传统的组织形式,就明显不能适应经济发展的需要,可以考虑采取合作银行形式。如果其也不能满足农村市场需要,不妨改制或者组建农村商业银行。商业银行是一种典型的纯粹股份制产权组织机构,它在农业问题解决上与政府并没有利益交换的内在动力,并且也已超越了农村信用社的合作范畴而异化为公司类型,理应受公司法调整。(3)在人口相对稠密或粮棉商品基地可在统一法人的基础上成立农村合作银行。这既可确保小额农业贷款解决中小企业的融资需求,又可满足资格股社员在生产和消费方面的资金需求。总之,《农村合作金融法》应根据不同的经济条件,规定不同组织形式,确立不同设立要件。除此之外,法律还应该将习俗偏好、文化认知、中小企业需求以及城镇化进程等因素作为各种农村信用社组织设立的附加条件。
(三)农村信用社治理形式从集权到民主
如前所述,我国政府对农村信用社的扶持与管制是在缺乏农村信用社法的约束下进行的,是一种集权思维下的行动方式。在这种思维模式下,农村信用社治理形式如何选择,选择什么,均由公权代决。然而,从应然层面看,合作社与民主存在着天然的耦合关系。从外部来看,合作社本身便是民主的产物。在集权思维下,合作社结社难以有存在的空间,而民主制度则为合作社的产生提供了土壤。正如法国学者托克维尔在分析美国的结社运动时指出的,“在民主国家里,全体公民都是独立的,但又是软弱无力的。他们几乎不能单凭自己的力量去做一番事业,其中的任何人都不能强迫他人来帮助自己。因此,他们如不学会自动地互助,就将全都陷入无能为力的状态”。[31]从内部来看,合作社必须遵循民主的原则才能顺利运行,才不致偏离成立合作社的初衷。如前所述,域外农村信用社法均规定民主原则并在合作社章程中规定:社员大会是合作社的最高权力机关,合作社一切重大事项均须经社员大会议决;在表决时,社员无论股份多少,每人仅有一票权利。由此看,民主原则从根本上保障了社员对农村信用社治理形式享有排他性的选择权。
我国政治文化存在着特殊性,官本位长期占据着统治地位,官本位意识在我国农村尤其根深蒂固,因此不能期望在很短的时间内就完全达到农村信用社的治理效果。[32]为此,我们可在立法基础上,通过若干具体的制度安排,逐步从集中走向民主:
1.通过区分法人目的与政府目标来实现农村信用社对治理形式的自主选择。农村信用社为社员互助组织,而自主选择治理形式则为其题中应有之义。但它仅为法人目的,而非政府目标。因而“三农”任务(政府目标)对于农村信用社来说仅是外生性的,是一种公权控制的外在赋予;而法人经营目的之于农村信用社则是内生性的,即它为其内部成员利益而积极主动地追求。这就要求在选择农村信用社的治理形式时更强调“自己认为合适”,以充分表达当事者的自由意志。[33]更加理想的设计是,通过利益谈判求得法人目的与政府目标的一致。而这种利益交换设计现在看来越来越具有现实可能性。我们知道,随着城镇化进程的快速发展,农村市场逐步规范,农村信用社要想在激烈的竞争中立足不仅需要选定合适的组织形式、坚持自主经营,还要依赖政府在财政与资金等方面的扶持;而政府为了实现其“三农”任务,必将与解决“三农”问题相关的农村信用社作为首选。
2.通过初始选择来克服路径依赖,从而实现由公法强制到私法自治的转换。路径依赖理论告诉我们,治理形式选择的成功与否不仅取决于法人目的的确定,还依赖于初始选择的确定。因而如何作出初始选择就成为一个关键问题。笔者认为,在作初始选择时应重点考量以下因素:(1)充分论证初始选择,以保持未来根据条件变化而进行治理形式变动的开放性;(2)鉴于严重的路径依赖,农村信用社进行治理形式选择时,必须坚持其主体地位;(3)排除公权力对农村信用社具体事务的直接干预,将其角色由积极的管理者转换为谨慎的执法者。
3.理性处理农村信用社治理形式选择的变动。从理论上说,农村信用社法人内部关系由法人章程去规范,而外部关系则与政府通过利益交换方式加以解决。[34]但由于法律缺位,公权力依然在以不同方式起着作用,因此农村信用社在治理形式选择中需要作出相应的变化。具体而言:公权已经代决的,社员可通过事后认定方式加以确立,国家股或者法人股通过公开市场转让与社员,如采取拍卖、质押、要约收购等产权转移方式;公权正在代决的,应该立即转换思路,做好制度衔接。若现行民主架构尚未完善,可以通过加强公权代决中的制约机制方式加以解决。若民主架构已经存在,则要立即停止公权代决;公权尚未代决的,农村信用社应该积极做好初始选择,尊重社员意愿,避免路径依赖。
四、结语
通过公私合作,我国农村信用社或许能够找到一条得以存续的有效路径。而这种路径一旦形成,就会完善我国的私法体系,成就企业类型的多元化。为此,我们有必要依据公私合作原理对农村信用社进行系统性地私法改造。其理由如下:(1)由立法滞后的现实决定。当下,我国有关农村信用社的立法已经大为滞后,应抓紧制定《农村合作金融法》,以提升立法层级,确立农村信用社的私法地位,从而以私法手段保障农村信用社的人格独立与意思自治。(2)由区域经济的多元性决定。我国《农村合作金融法》既要排除纯粹股份制,又要创造性地规制合作制与股份合作制,坚持“有限多元”原则。(3)根据公私合作原则,《农村合作金融法》应赋予农村信用社对治理形式的选择权利以及设定政府财税资金扶持的法定义务,最终达至农村信用社的涅盘重生。
注释:
[1]本文在两种意义上使用合作概念:一是内部合作,由社员结社而成立的农村信用社;二是外部合作,指政府与农村信用社为满足各自需求而展开的利益交换行为。文中公私合作是在第二种情况下使用的。西方国家自20世纪30年代就展开对公用事业私有化转向、公用事业公私合作的实践与研究,并致力于企业与政府共同计划、投资和组织项目,建立一种合作伙伴关系,我国政府也于20世纪80年代开始对公用事业公私合作制的试验。在这种公私合作模式下,发达国家重建政府财政、提高政府效率,而私人部门也因此取得了公共资源,提升了自身的市场竞争能力。但遗憾的是,这种公私合作实践与研究范围仅限于城市供水、供气、供热、公共交通、垃圾处理、污水处理等领域。从制度理念上看,农业事关国计民生,具有很强的公益性。而专门为农业提供金融服务的农村信用社历来为各国政府所关注,并在立法中试图将两者合作关系以立法方式确定下来。这种以公私合作定位政府与农村信用社的立法模式值得我国借鉴。然而,“去合作社化”成为一种潮流。这种去合作社化通常表现为在法律缺位下,政府通过控制与异化农村信用社来实现“三农”任务;而农村信用社在公权支配下往往陷于客体化、工具化。
[2]自国务院《关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》以来,在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的地区,已经逐渐在农村信用社的基础上组建起股份制农村合作银行。对于尚未进行股份制改组信用社,有的主张实行国
有或准国有化;有的主张由私人入股实行商业化改造;在2006年召开的“全国农村信用社工作会”上,中国银行业监督管理委员会主席刘明康和副主席唐双宁表示,10年内将把农村信用社改成社区银行,按照通常解释,社区银行属于商业银行。参见张德峰:《农村信用合作社:民主困境与法律突围》,《政法论坛》2011年第6期。
[3]参见陈福成等:《农村信用社法人治理结构研究》,《金融研究》2005年第1期。
[4]参见王军伟:《我国农村信用社公司治理的缺陷及改进对策》,《经济纵横》2006年第12期。
[5]1923年6月,中国华洋义赈救灾总会辅导组创办我国第一个农村信用社———河北香河农村信用社。
[6]参见郑景元:《农村信用社法律属性》,《武汉大学学报》(哲学社会科学版)2009年第4期。
[7]参见谢平:《中国农村信用合作社体制改革的争论》,《金融研究》2001年第1期;刘艳琳:《农村信用社产权模式的法律分析》,《时代金融》2011年第5期。
[8]SeeD.J.Solinger,UrbanentrepreneursandtheState:themergerofStateandSociety,inD.J.Solinger,China’stransitionfromSocialism:StateLegaciesandmarketReform1980-1990,m.e.Sharpeinc.,1993,p.256.
[9]“制理”与“治理”概念实与“法制”与“法治”概念之间在理念上有暗合之处。笔者这种表达旨在说明法人治理需要一种权力的分工与制约。它既要防止内部人控制,也要排斥外来因素的不当干涉。
[10]我们一般将农村信用社法人治理划分为内部治理与外部治理。由“三会”形成的一套制约机制属于内部治理;而在“三会”以外,来自于债权人、社区、政府等利益相关人的共同决策所形成的治理则为外部治理。因此,从某种意义上讲,政府监管既是一种监督行为方式,
也是一种法人外部治理方式。
[11]按照美国《谢尔曼法》,除政府反垄断外,私人组织也可提起反垄断赔偿诉讼,如果胜诉,可得到3倍的赔偿费外加合理费用。由此看来,美国反垄断法具有商事性。参见李艳华:《美国联邦法院与反垄断法》,载何勤华编:《20世纪外国经济法的前沿》,法律出版社2002年版,第274页。
[12]参见刘颖:《国外农村合作金融立法经验及其启示》,《广西金融研究》2008年第7期。
[13]参见刘颖:《国外农村合作金融立法经验及其启示》,《广西金融研究》2008年第7期。
[14]参见《德国合作法》(1994年修订案),纪恒昭译,台湾合作事业协会1999年版,第4页。
[15]参见《日本农业协同组合法》,1947年11月19日法律第132号公布;1986年年12月26日法律109号最后修改。
[16]参见刘颖:《国外农村合作金融立法经验及其启示》,《广西金融研究》2008年第7期。
[17]参见李春来编译:《日本信用合作社》,台湾幼师文化事业公司1984年版,第285页。
[18]参见李春来编译:《日本信用合作社》,台湾幼师文化事业公司1984年版,第330页。
[19]参见刘颖:《农信社应立法先行》,《中国农村信用合作》2007年第1期。
[20]参见刘颖:《国外农村合作金融立法主要经验及启示》,《哈尔滨金融高等专科学校学报》2008年第12期。
[21]参见李建华、许中缘:《论私法自治与我国民法典》,《法制与社会发展》2003年第3期。
[22][德]康德:《法的形而上学原理》,沈叔平译,商务印书馆1991年版,第29页。
[23]参见[俄]安德兰尼克·米格拉尼杨:《俄罗斯现代化与公民社会》,徐葵等译,新华出版社2003年版,第4页。
[24]参见马震宇:《农村合作金融立法若干理论问题研究》,《农村经济》2008年第2期。
[25]从某种意义上说,当下社会转型格局决定了现阶段我国农村信用社法人治理制度的发展逻辑。只要我们尚未步出转型期,政府与农村信用社间的互动关系研究将是一个一直有待探索与“扶正”的命题。
[26]我国《农村信用合作社管理规定》第2条第2款规定:“其财产、合法权益和依法开展的业务活动受国家法律保护,任何单位和个人不得侵犯和干涉。”由此我们看到现行法对于农村信用社的权利关怀,但这并不等于农村信用社获得自主地位。实际情况是,农村信用社的法人独立性越来越多地受到挑战。
[27]参见张静:《法团主义》,中国社会科学出版社2005年版,第167-168页。
[28]有学者认为我国农村信用社产权改革主要存在四种组织形式:一是农村商业银行;二是农村合作银行;三是以县(市)为单位将信用社和县(市)联社各为法人改为统一法人;四是在完善合作制的基础上,继续实行乡镇信用社和县(市)联社各为法人的体制。参见都本伟:《农村信用社法人治理研究》,中国金融出版社2009年版,第124页。笔者认为,上述观点值得商榷,因为上述前两种组织形式具体地讲法人的产权类型;而后两种组织形式抽象地讲法人之间的相互关系,因此他们并非基于同一标准,不能并列作为农村信用社的组织形式。
[29]参见管爱国、符纯华:《现代世界合作社经济》,中国农业出版社2000年版,第30-31页。
[30]我国对农村信用社产权结构与“资产分割”法则有很多不够明确的地方。《中华人民共和国民法通则》第74条规定:“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有。”该条从所有制方面规定了集体财产,然而法律如何认定,没有明确规定。据此,有学者主张“要把集体所有制改造成共有制”。参见唐德琯等:《股份合作制理论与立法的基本问题》,中国检察院出版社2002年版,第142页。又如,《农村信用合作社管理规定》第2条第2款规定农村信用社“以其全部资产对农村信用社的债务承担责任”。该规定仅使用“全部资产”一词,但并没明确农村信用社组织对该“全部资产”是享有完整的财产权还是不完整的支配权。对此,具有参照意义的《中华人民共和国农民专业合作社法》第4条明确规定法律有待进一步明确“农民专业合作社对其财产享有占有、使用和处分的权利”,但又未对“收益”作出规定。这是否意味着法人财产权受到分割而影响到农村信用社的独立性呢?
[31][法]托克维尔:《论美国的民主》(下卷),董果良译,商务印书馆1988年版,第636-637页。
[32]参见刘颖:《发达国家农村信用社产权形式考察及对我国的启示》,《中国农村信用合作》2009年第1期。
[33]参见刘连煜:《公司法理论与判决研究》,法律出版社2002年版,第205-206页。
农村合作社法规篇2
一、加强农村土地承包管理，进一步稳定和完善农村土地承包关系
（一）切实抓好延长土地承包期政策落实工作。一是对没有开展土地承包期延包30年的，要采取积极措施，按照“均田制”的原则，切实做好延包工作，把法律赋予农民的长期土地承包经营权落实到户、到人。二是要按照省里的统一部署要求，认真做好农村土地承包经营权证换发补发工作。
（二）加强农村土地承包经营权流转管理和服务工作。充分发挥镇级农村土地流转服务中心的作用，为农村土地流转提供法律、政策、信息和协调服务，引导农村土地规范有序流转，促进农村土地适度规模经营和农业产业化发展。
（三）建立健全农村土地承包纠纷调处机制。建立健全民间协商、镇村调解、县级仲裁、司法保障的农村土地承包纠纷调处机制，加大农村土地承包纠纷调处力度，维护农民的合法权益，促进农村社会稳定。
二、加强农民负担监管，扎实推进“一事一议”筹资筹劳
（一）规范完善“一事一议”筹资酬劳。要按照威政办发【2012】5号文件精神，扎实开展“一事一议”筹资酬劳工作，确保不超范围、不超标准、程序合法。
（二）狠抓突出问题专项治理工作。深入开展对重点领域的专项治理尤其是向村级组织摊派的治理，集中抓好公款订阅报刊超标、农民建房多收乱罚、农村中小学乱收费、农村社会治安乱收费等增加农民负担方面的专项治理，切实维护好农民的合法权益。
（三）认真落实农民负担监督管理制度。着力抓好涉及农民负担收费文件“审核制”，涉农税收、价格和收费“公示制”，农村公费订阅报刊“限额制”，涉及农民负担案（事）件“责任追究制”的落实工作，健全农民负担监管的长效机制。
（四）加大农民负担监督检查力度。定期组织开展减轻农民负担执法检查，确保农民负担不反弹。
三、加强农村财务管理规范化建设，全面提升农村财务管理水平
（一）规范完善农村财务会计委托制度。按照《市农村财务会计委托制管理办法》的要求，加强镇级财务会计服务中心规范化建设，确保业务程序规范，代管集体资金安全。积极推行农村财务管理电算化，全面提升农村财务管理水平。
（二）加强农村集体资金资产资源管理。农村集体资金、资产、资源（以下简称“农村三资”）属于村集体经济组织全体成员集体所有，是发展农村经济和实现农民共同富裕的重要物质基础。要进一步加大对“农村三资”的监管力度，镇（办事处）设立“农村三资”管理服务中心，对村集体固定资产、资源性资产的承包、租赁、出让等由镇级服务中心，向社会公开竞价和招投标，促进农村集体资产保值增值,增加集体经济收入，杜绝集体资产流失。
（三）加大农村集体经济审计力度。一是对已实行村级财务会计委托制的，要重点抓好村级收入的审计工作，杜绝坐收坐支和私设小金库，确保集体资金管理规范。二是对没有纳入委托的村，要进一步规范和完善“送达”审计制度，加大审计力度，确保村级财务收支公开透明，财务管理规范有序。三是要结合农村“两委”换届选举工作，全面开展农村集体资产清查登记及财务审计工作，为农村换届选举工作奠定基础。
四、优化农民专业合作社发展环境，促进农民专业合作社健康发展
（一）做好合作社宣传和人才培养工作。进一步加大《农民专业合作社法》、《省农民专业合作社条例》及其配套法规政策的宣传力度，积极开展以合作社理事长和会计为主的经营管理人才、以专业技术人员为主的种养能人、以经管干部为主的基层业务辅导员的政策业务培训工作，努力增强广大基层干部指导合作社加快发展的能力，提高合作社规范化管理水平，增强合作社的凝聚力，促进合作社做大做强。
农村合作社法规篇3
[关键字]合作制 股份制 股份合作制
2003年6月国务院出台了《深化农村信用社改革试点方案》(以下简称《方案》)，提出“改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各类情况，确定不同的产权形式”，具体而言是指“在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的少数地区，可以组建股份制银行机构；在人口相对稠密或粮棉商品基地县(市)，可以县(市)为单位将信用社和县(市)联社各为法人改为统一法人；其他地区，可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇信用社、县(市)联社各为法人的体制。”
一 合作制
根据《农村信用社合作社管理规定》和《农村信用合作社章程》的相关规定，合作制是按照“一县一社、统一标准”原则，把原先县、乡两级独立法人体制改为县为统一法人的体制；合作制把为社员服务作为其主要的经营目标，管理方式上实行“一人一票”制；利益分配标准是社员与合作社的交易量和贡献大小。
(一)合作制的优势
《农村信用社合作社管理规定》第二条指出：“本规定所称农村信用社，是指经中国人民银行批准设立、由社员人股组成、实行社员民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构”，可以看出，农村信用社的法律关系主体分别设农村信用社和社员，法律关系客体是金融服务，法律关系内容是农村信用合作社和社员之间分别享有的权利和各自应履行的义务。
占中国人口近六成的农民群体，由于地理环境和自身发展的限制，很难得到商业化金融机构的支持，因此，他们迫切需要一种立足于“三农”的农村金融组织来满足他们对资金的需求。而在合作制下的农村信用社可以摆脱追求利润最大化的束缚，为社员提供金融服务，“立足农村、服务农民、满足农业和农村经济发展的信贷资金需求”，中国人民银行颁发的《农村信用合作社章程》第五条也明确提出了“本社的宗旨是：为本社社员服务、为本社区农业和农村经济发展服务。”这对于提高广大农民群体的物质精神生活水平，促进农业发展有着不可忽视的作用。
(二)合作制的缺陷
一方面，农村信用社自然抗风险能力弱。《农村信用社合作社管理规定》第十六规定：“农村信用社所有社员必须用货币资金入股，单个社员的最高持股比例不得超过该农村信用社股本金总额的百分之二。”这条规定不仅限制了社员入股的形式，而且规定了持股人的上限。这使得农村信用社相比于其他类型的企业，资金规模受到局限。抵抗金融风险能力不足。
另一方面，股本金不固定。《农村信用社管理规定》第十九条提出农村信用合作社实行“入殷自愿、退股自由”的原则，使得信用社股本金处于极不固定的状态，不但难于保证其稳定达到《巴塞尔协议》规定的资本充足率8％，其中核心资本必须达到4％的基本要求，而且因可以随时抽逃，使股本金对社员的激励约束作用基本丧失，并且信用社的实收资本规模和以一定规模为基础的集体管理制度和分配制度将被削弱。
二、股份制(农村商业银行)
根据《公司法》和《商业银行法》相关规定，股份制改革后的农村商业银行是以追求利润最大化为经营目标；实行“一股一票”制，不允许股东退股，只能转让股票；从组织体系上看，是自上而下控股；从分配方式上看，利益分配标准是股东的出资额。股东大会选举产生董事会、监事会，实行董事会领导下的行长负责制。
(一)股份制的优势
股份制改革实现了投资主体多元化，“解决了长期以来困扰农村信用社‘亏损严重、管理落后、问题频出、无人负责’的现象，建立与现代企业制度相一致的‘谁出资，谁管理、出了问题谁负责’的产权关系，基本形成了‘资本自聚，经营自主，盈亏自负，风险自担’的机制。”农村信用社按照《公司法》和《商业银行法》以及相关的法律法规，确立了以“三会一层”(股东大会、董事会、监事会和高级管理层)的治理机制；通过制定《章程》、《股东大会议事规则》《董事会议事规则》、《监事会议事规则》等一系列内部规章制度，建立起了一整套行之有效的决策、执行、监督相互独立、有效制衡、激励与约束机制相结合的法人治理结构。
《公司法》第九十二条规定：“发起人、认股人缴纳股款或者交付抵作股款的出资后，除未按期募足股份、发起人未按期召开创立大会或者创立大会决议不设立公司的情形外，不得抽回其股本”，第一百三十八条规定：“股东持有的股份可以依法转让”。从《公司法》相关规定可以得知实施股份制的农村商业银行实行“股份可以转让、股金不得抽回”的原则，利润由股东共享、风险由股东同担，这样可以确保发起人股份的稳定，有效地防范了经营风险和操作风险。
(二)股份制的缺陷
一方面，设立门槛抬高。根据《中华人民共和国商业银行法》第十二条规定：“设立农村商业银行的注册资本最低限额为五千万元人民币”，而《农村信用社管理规定》第九条规定的“注册资本金一般不少于一百万元人民币”，两者相比较可看出，改为股份制的农村商业银行对农村信用合作社的资本、资产及运营等方面都提高了要求标准，在相当一段时期内广大农村特别是经济欠发达地区的农信社难以达到要求。
另一方面，“利润最大化”目标与“支农”义务之问的失衡。《农村信用社管理规定》第二十条规定：“农村信用社实行民主管理，其权力机构是社员代表大会。社员代表大会由本社社员代表组成。选举社员代表时每个社员一票”，即“一人一票”，《公司法》第一百零四条规定：“股东出席股东大会会议，所持每一股份有一表决权”，即“一股一票”。股份制改造后，股东决策权的大小取决于出资额占总股本的比例，如果不设置严格的监管，容易造成大股东控制的问题，不利于农村信用合作社支农义务的实现。
三 股份合作制(农村合作银行)
根据《农村合作银行管理暂行规定》，股份合作制是在合作制的基础上，吸收股份制运作机制的一种企业组织形式；股东代表大会作为其权力机构，股东代表在行使权力时，一人一票，体现合作制的基本原则。股份合作制最大的特点是将合作制的互助与股份制的现代企业制度结合了起来，既保持了原来合作制的基本内核，又吸收了股份制的优点，实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束，是一种新型的混合经济组织。
(一)股份合作制的优势
《农村合作银行管理暂行规定》第十六条规定：“农村合作银行根据股本金来源和归属设置自然人股、法人股。农村合作银行的自然人股和法人股分别设定资格股和投资股两种股权”，可以看到，农村合作银行扩大了股本来源范围，有利于扩大资本实力，还从股权结构和治理架构上确保了改制后的农信社不偏离服务“三农”的方向，避免了农村商业银行产权体制设计方面可能出现的追求利润最大化，从而对农业发展带来的负面影响，进而可部分地满足政府的支农要求。
另外，《农村合作银行管理暂行规定》第三十一条规定：“农村合作银行董事会应设立独立董事。独立董事与农村合作银行及其主要股东之间不应存在影响其独立判断的关系。独立董事履行职责时尤其要关注存款人和中小股东的利益”，独立董事的提法在《农村信用社合作社管理规定》和《商业银行法》中均未出现，应该属于股份农村合作银行组织机构的创新，有助于平衡大股东与董事之间的关系，更有助于保护存款人和小股东的利益。
(二)股份合作制的缺点
一方面，股东投票权问题出现矛盾。《农村合作银行管理暂行规定》第十八条规定：“资格股实行一人一票。自然人股东每增加2000元投资股增加一个投票权，法人股东每增加20000元投资股增加一个投票权。”可以看出，农村合作银行原则上是“一人一票”，但不排除增加投资股后可以获得“一股一票”的特权，那么在，在实际运作过程中，大股东说了算的现象很可能现实地存在，因此重要决策难免出现内部人控制问题。
另一方面，股东大会的决议权由股东持票权决定。《农村合作银行管理暂行规定》第二十六条规定：“股东代表大会经1／2以上股东代表提议或者2／3监事提议也可临时召开”，第二十七条规定：“股东代表大会作出的决议，必须经过出席会议的股东代表所持投票权的半数通过。对农村合作银行修改章程、合并、分立或解散做出决议，必须经出席会议的股东代表所持投票权的2／3以上通过。”从这两个法条的规定我们可以看到，股东大会的召开与否由股东人数决定，股东大会决议的通过与否由出席会议股东的所持投票权决定，这一规定融合了合作制下的一人一票和股份制下的一股一票，但是同样增加了大股东控制的风险。
农村合作社法规篇4
关键词：农村信用社；产权；治理；改革
中田分类号：F832．35
文献标识码：a
文章编号：1003―7217(2006)03―0038-05
自2003年国务院颁布《深化农村信用社改革试点方案》以来，我国农村信用社产权改革进入了一个全新的发展阶段。鉴于农村信用社在我国金融体系尤其是农村金融体系中的重要地位，国家对此次改革极为重视，人民银行也为此提供了多方面的支持。经过两年的实践，改革取得了一定的成效，但同时也遇到了诸多的矛盾和问题。如何采取有效措施继续推动我国农村信用社产权结构及治理机制改革的深人进行，仍然需要在理论上进行深入探讨。
一、我国农村信用社现行产权结构评析
(一)产权归属不明晰
农村信用社由广大社员入股组成，理论上广大社员是其无可争辩的所有者，享有对农村信用社的剩余索取权，农村信用社的产权从理论上讲应该是明晰的。但在现实中，社员对农村信用社的所有权从来就没有实现过，农村信用社的产权也从未清晰过。[1]主要表现在：
1．股金与股权缺乏稳定性。农村信用社的股金流动性过度，导致农村信用社的所有者和所有权不固定。“人社自愿、退社自由”的合作制原则使农村信用社的股金具有先天的流动性。在日常的增资扩股工作中，农村信用社为动员农户人股，往往把“退社自由”的概念滥用，对退股不加任何限制，使股金的流动性进一步增强。而且，对股金“不保息、只分红”的规定在操作中没有得到严格的遵守，农村信用社对股金都比照存款利率予以付息，有时甚至比存款利率更为优惠。这种情况下，农村信用社的股金严重“变质”，异化成为“准存款”，随时随地流动，农村信用社的所有权也随时随地变动，农村信用社产权因而也无法稳定，不能得到清晰的界定。
2．股金功能缺失。农村信用社的股金并不具备真正意义上的股金的功能。就“利益共享、风险共担”的原则而言，股金尤其是金融机构股金的主要功能是弥补亏损、防范风险和稳定经营。但目前我国农村信用社的股金从未用于弥补亏损，股金的“存款化”使社员的地位“储户化”，无论农村信用社经营状况如何股金都不会受影响，甚至还可以得到利息收入；而且目前资不抵债的农村信用社也不在少数，其股金早已为负值，不可能再履行股金职能。在股金与农村信用社“可共富贵而不能同患难”、不能作为股金而发挥作用的状况下，农村信用社的产权是虚置的产权。
3．所有者权利未能实现。现行产权制度下，社员的合法权利缺乏保障。首先，广大社员无法有效参与对农村信用社的民主管理。农村信用社的经营权现实地掌握在地方政府手中，而且对社员不透明，社员缺乏参与农村信用社民主管理的权力和积极性，“搭便车”现象普遍。其次，广大社员并未享受到农村信用社的优惠服务。农村信用社对社员的贷款发放程序与商业银行基本相同，社员不仅得不到优惠，反而因为“三农”固有的弱势地位而受到歧视。在自身权利未能充分实现的情况下，社员缺乏对自身所有者地位的认识，反而普遍认为农村信用社的产权归属于一个包括国家、地方政府和社员等众多主体的外延含混的集体。[2]
(二)法人治理机制不健全
从某种意义上讲，法人治理结构是产权制度的表现形式，有效的法人治理结构是农村信用社健康运转的基础。目前我国农村信用社法人治理结构存在较为严重的缺陷，制约了其改革与发展的进程。
1．法人地位虚置。我国农村信用社在多级法人格局下并不具备真正意义上的法人地位，各级农村信用社特别是基层农村信用社根本不能作为法人自主经营。在实际工作中，每一级农村信用社法人的经营活动都受到上级社的控制，最高一级农村信用社的经营活动则受到地方政府控制，农村信用社并没有获得真正意义上独立的法人财产权。上级社由下级社人股组成，理应是由下级社对上级社进行民主管理，而事实却相反。上级社对下级社通过经理层进行直接控制，甚至不需要在形式上得到下级社“三会”的认可。在这种逆转的管理机制下，农村信用社的法人地位不可能真正实现。
2．权力制衡机制失效。我国农村信用社缺乏行之有效的权力制衡机制。由社员代表大会、理事会和监事会组成的“三会”对经理层的监督和约束是农村信用社权力制衡机制的主要实现方式。但目前我国农村信用社“三会”根本没有发挥其应有的作用。一是社员代表大会权力被架空。大多数农村信用社不按章程规定召开社员代表大会，农村信用社经理层尤其是社主任的选择、农村信用社的重大经营决策等关键事务不由社员代表大会决定，甚至不受社员代表大会影响。二是理事会形同虚设。目前我国农村信用社理事会受经理层的控制，体现经理层的意志，并凌驾于社员代表大会之上，根本谈不上对经理层进行制约，“内部人控制”现象较为普遍。三是监事会名存实亡甚至名亡实亡。大多数农村信用社没有监事会的常设机构，监事会的日常运作几乎无法开展，同时监事会的行政级别也低于经理层和理事会，缺乏对经理层和理事会进行监督的权力保障。
3．激励相容约束乏力。我国农村信用社缺乏有效的激励相容约束机制。目前的运营机制下，经理层普遍缺乏积极经营好农村信用社、最大限度维护社员利益的动力和压力。一是缺乏有效的激励方法。现阶段我国农村信用社经理层的收入与其经营业绩相关性不大，无论经营好坏，经理层的待遇基本不受影响，道德风险十分突出。二是激励约束乏力。农村信用社“官办”色彩浓厚，经理层人员往往带有国家干部身份，在农村信用社经营中可以通过易地为官的方式实现相机抉择。[3]这种“旱涝保收”的政策无法形成对经理层的鞭策作用。
二、我国农村信用社产权结构及治理机制改革的必要性
(一)产权及产权制度的重要性
现代产权理论认为，产权是以出资者所有权为基础的各种行为权利的总和，是由出资者所有权、企业法人财产权、财产使用权、财产收益权、财产处置权以及财产让渡权等构成的一组权利体系。[4]产权具有四大基本功能：第一是激励功能。就是产权主体拥有产权后，由于有收益保证或稳定的收益预期，其行为受到利益的驱动和激励；第二是约束功能。它指任何产权权能的作用空间都有一定的界区，产权主体只能在这一界区和限度内行使权利和获得收益；第三是协调功能。即产权将经济的外部性内部化，降低交易费用；第四是提高资源使用效率功能。
也就是产权通过使用权、让渡权和收益权的合理安排，将资源配置到使用效率最高的地方。
产权制度，是指对有关产权的各种行为所作出的系统性制度安排。完整意义上的产权制度分为两类：一类是具有正式规则意义的制度，如国家法律、政府规则、社会契约等；另一类是不具备正式规则意义的制度，如人们的文化传统、习惯、约定俗成的认可和伦理道德规范等。[5]一套完善的产权制度应包括对产权的确定、划分、界定、约束和保护等多方面的内容，通过产权归属的明晰和法人治理机制的运作使产权的各项功能得到有效发挥。可以认为，产权制度是产权功能发挥的制度保障，是经济效率至关重要的解释变量。农村信用社要实现高效、快速、可持续发展，就必须建立起完善的产权制度，真正做到产权结构合理，产权治理机制完善。
(二)农村信用社产权结构及治理机制改革的必要性
制度经济学将制度变迁分为诱致性变迁和强制性变迁两种类型。我国农村信用社产权结构及治理机制的改革，实际上属于国家自上而下推行的一项强制性产权制度变迁。根据现代产权理论，国家是否对产权制度进行改革，主要受三个因素的影响：一是产权的经济权能是否完整，如果产权的经济权能残缺或模糊不清，就存在改进的动能；二是国家对产权制度的偏好，即产权制度的改革能否给国家带来最大化的政治效用；三是社会公众对现行产权制度的接受程度和忍受能力。
据此分析，我国农村信用社产权结构和治理机制存在改革的必要性。首先，我国农村信用社现行产权安排不合理，产权功能得不到充分发挥，产权结构及治理机制有极大的改进需求；其次，从国家偏好来看，产权结构及治理机制的改革能使农村信用社的经营水平和服务能力得到提高，能更好地服务于“三农”，这对于国家的政治效用是不言而喻的；最后，现行产权制度下农村信用社的生存面临危机，对“三农”服务的弱化已引起广大社员的不满，广大社员无法容忍农村信用社现行产权制度长期存在下去。
三、深化我国农村信用社产权结构及治理机制改革的对策
(一)以县(市)为单位统一农村信用杜法人
就我国现实而言，以县(市)为边界是农村信用社的合理经营规模，以县(市)为单位统一法人有利于长远发展。传统行政色彩的县联社掌权式管理体制为农村信用社以县(市)为单位统一法人提供了心理准备，统一法人后农村信用社能统筹全辖，名正言顺地对产权制度进行完善，减少改革阻力，有利于其实现资源优化配置并提高管理水平和抗风险能力。
以县(市)为单位统一农村信用杜法人的工作应遵循国务院《深化农村信用社改革试点方案》和银监会《关于农村信用社以县(市)为单位统一法人工作的指导意见》所确定的路线，稳妥有序地展开。应坚持依法合规的原则，规范操作，认真做好清产核资工作，全面查清核实农村信用社的真实经营状况，落实债权债务，为农村信用社以县(市)为单位统一法人工作的顺利进行作好铺垫；应多方面采取措施，使各地农村信用社尽快达到全辖资能抵债、管理能力强、股本金充足等银监会所要求的统一法人前提条件；应由地方政府主导、银监部门通力协作，适时全面地推动农村信用社统一法人工作的进程。
(二)因地制宜选择农村信用社组织模式
我国各地经济发展不平衡，各地农村信用杜的经营环境与经营水平也极为不一致。因此，在选择农村信用社产权改革模式时，不必要也不可能全国“一刀切”，而应该因地制宜，由地方综合权衡当地经济发达程度、经济结构特点以及农村信用社经营状况等多方面因素，在统一法人的基础上，自主合理确定适合当地经济发展需要的农村信用社组织模式。
1．合作制适用范围。在我国大部分地区，尤其是中西部经济发展相对落后的地区，应坚持把规范的合作制作为农村信用社组织模式改革的方向。我国大部分地区的农村经济目前仍然以传统的农业生产为基础，在中西部地区更是如此。传统农业生产固有的弱势属性使之必然被以追求利润最大化为目标的商业性金融机构所抛弃，而得不到商业性金融的信贷支持。这种情况下，只有不以盈利为首要目的的合作制金融机构才能真正服务于“三农”，为广大农村地区经济的发展提供充足的金融支持。
2．股份制适用范围。在我国东南沿海等一部分经济相对发达的地区，可以选择股份制的组织模式，把符合条件的农村信用社改革成为商业化经营的农村商业银行。这些地区经济发展水平相对较高，其农村已不再以传统农业为主导产业，个体私营经济、专业户经济以及乡镇企业经济等非农产业较为发达，农户的生产经营活动也已不再完全处于弱势地位，农村信用社的支农任务较轻。这种情况下，应该发挥股份制的农村商业银行更符合市场经济发展要求的优势，由其取代合作制农村信用社的地位。[6]同时，改革后的农村商业银行也应保留一定的“农村”色彩，金融监管部门应监督其切实承担适当的支农任务。
3．股份合作制适用范围。在我国一部分虽然以传统农业生产为主导经济成分，但非农经济、非弱势产业已得到一定程度发展的地区，可以积极探索股份合作制农村合作银行的改革模式。把农村信用社按股份合作制改造成农村合作银行后，一方面，广大“靠天吃饭”的农户可以通过持有合作制性质的资格股参与农村合作银行，确保自身能获得较为优惠的金融服务；另一方面，部分高收入农户以及乡镇企业、私营企业等经济主体可以通过持有股份制性质的投资股而成为农村合作银行的股东，在自身利益驱动下参与农村合作银行的管理，提高其经营效率。因此，在这些地区应顺应国际上合作社发展的潮流，积极推动农村信用社的股份合作制改造，寻求支农与效率的均衡。
(三)全面明晰农村信用社产权归属
作为自主经营、自负盈亏的法人机构，无论农村信用社最终采取何种组织模式，清晰的产权归属是其实现健康可持续发展的必要前提。因此，应从多方面工作人手，明晰农村信用社的产权归属。
1．清产核资、增资扩股。一是要进行全面的清产核资，从存量上清理农村信用社产权。对农村信用社历年来的经营必须作出准确的评估，核实其资产、负债和资本金的确切金额，并对其历史积累或挂账亏损作出妥善处理，为下一步工作作准备。二是要作好增资扩股工作，从增量上明晰农村信用社产权。要按规范对新人股的股金进行登记，明确新社员、新股东；在吸收新股金时要严格按规范操作，保证增资扩股工作的效果，使农村信用社通过增资扩股达到资本充足的目的。
2．彻底规范股金。要从根本上规范农村信用社的股金，使社员和股东的所有者地位得到充分体现。一是要彻底规范农村信用社股金的形式。对于在以往不规范的筹集股本金工作中形成的“存款化”股金、“贷款化”股金、非现金股金等必须予以清退，或者使其按规范转化为真正意义上的股金。二是要限
制农村信用社股金的过度流动。对于合作制性质的资格股允许退股，但要适当提高其人股金额，并对其退股的条件作出一定的限制；对于股份制性质的投资股则只允许依法转让，不允许退股。三是要使农村信用社的股金真正履行股金的职能。坚决执行农村信用社股金“只分红、不保息”的规定，使股金对农村信用社的经营充分负责，真正用于弥补亏损和防范风险，体现“利益共享、风险共担”的原则。
(四)完善农村信用社法人治理机制
农村信用社的治理本质上是一个委托―问题。作为委托人的社员和作为人的经理层具有各自不同的目标函数，因而经理层经营农村信用社的工作(行为)存在着“逆向选择”与“道德风险”两个基本事实。为了最大限度地克服人可能的“逆向选择”和“道德风险”，降低成本，维护社员利益，必须全面完善农村信用社的法人治理机制，发挥法人治理机制的权力配置和权力制衡、激励和约束的功能，从根本上解决农村信用社治理不善的问题。
1．建立结构合理的股东体系。首先，以增资扩股为契机，积极吸引单个农户、个体户、企业法人等各类经济主体投资人股农村信用社。无论哪种产权组织模式都可以根据实际需要设立资格股和投资股，组织模式的性质可以通过资格股与投资股的力量对比和章程约束来体现；通过资格股和投资股的搭配，既确保农村信用社的支农效果，又扩大股金来源，使股东成份多样化、合理化。其次，根据当地经济发展的实际情况，合理确定人股农村信用社的最低股金要求，并适当放松对单个社员或股东持股上限的控制。人股“门槛”过低、持股上限控制过严所形成的高度分散的股权结构不利于农村信用社的法人治理，必须鼓励对农村信用社经理层有约束力的大股东的出现，尤其要着力吸引有能力、有意愿投入大额资金、积极参与农村信用社管理的战略投资者人股。[7]
2．构建有效的权力制衡机制。全面规范农村信用社“三会”的运作，构建有效的权力制衡机制，使广大社员能充分地实现“用手投票”。[8]首先，社员代表大会作为农村信用社的最高权力机构必须能真正代表社员利益，并能依法不受干扰地行使职能，决定农村信用社的人事任免和重大经营决策；其次，理事会作为社员代表大会的常设机构和执行机构，必须对社员代表大会负责，谨慎选聘经理层，并有力地约束经理层可能损害社员利益的行为，严防经理层越权决策的“内部人控制”局面；其三，监事会作为农村信用社的内部监督机构，必须要有常设机构和现实监督权，且行政级别不低于理事会，并做好对理事会和经理层的任中督察和离任审计工作，防止其经营行为短期化，还应做好信息披露工作以确保广大社员的知情权。
对于选择股份制道路的农村商业银行，应按照股份制公司治理原则规范地建设股东大会、董事会和监事会，构建股份制权力制衡机制；对于选择股份合作制的农村合作银行，则应根据实际对“三会”的形式作出选择，并在资格股股金与投资股股金之间合理分配权力，构建股份合作制权力制衡机制。
3．建立有效的激励相容约束机制。通过合理配置剩余索取权和剩余控制权，创新农村信用社的激励相容约束机制，尽可能地使社员和经理层的效用函数趋于一致，使经理层在利益驱动下自觉努力经营好农村信用社，维护广大社员利益。首先，要全面构筑对经理层的激励相容约束压力。实行经理层人员竞聘上岗制度，并由“三会”协作对经理层加强监督，消除经理层人员的相机抉择行为。其次，要全面构筑对经理层的激励相容约束动力。实行经理层收入与其经营业绩完全挂钩的薪金制度，奖勤惩懒，使经理层的经营努力能得到相应的回报，偷懒行为受到相应的处罚，并采取有效措施把经理层利益与农村信用社当前以及长远利益相统一，激发经理层经营的积极性，避免其短期化行为。
(五)优化农村信用社产权改革的外部环境
1．加强对农村信用社的监管和扶持。一是要加强对农村信用社的监管。要尽快出台《合作金融法)等规范农村信用社发展的专门性法律，使农村信用社产权制度的改革有法可依；要严格制止地方政府对农村信用社的不当干预，并监督农村信用社支农任务的落实；要建立农村存款保险制度并停止对农村信用社的隐性政府担保，使农村信用社按市场规则经营。二是要加强对农村信用社的扶持。要采取各种有效措施，努力化解农村信用社的历史包袱；要积极组织清欠，追讨农村信用社不良贷款，严惩恶意逃废债行为；要出台支持农村金融机构发展的优惠政策，通过减免税赋和合理补贴等方式增强其生存能力和竞争能力。
2．建设竞争性农村金融市场。在农村金融市场引入竞争机制，使广大农民在寻求金融服务时有多种选择，形成“用脚投票”机制，以竞争压力造就农村信用社改革和发展的动力。首先，要允许并鼓励成立新的以农村为主要市场的金融机构，并加强对其的有效监管，规范其运营；其次，要利用邮政储蓄改革的契机，探索以邮政资金反哺农村的新途径；此外，要积极鼓励农村合法民间金融的发展，力口强对其的规范和引导，同时从严打击非法地下金融，维护农村金融市场的秩序，使真正合法、规范的民间金融能顺利成长，正常发挥作用。
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农村合作社法规篇5
摘要：中国农村正规金融供给严重不足，促进了农村自发金融创新。农户资金互助合作社，就是这种创新的典型案例。基于一定社区或村组的、限于成员间不断借贷的资金互助，不同于世界范围内普遍存在的以轮转储蓄信贷协会(RoSCa)形式存在的互助会，是一种重复博弈。在满足成员的小额贷款需求方面的绩效显著，并有财务上可持续发展的能力。但是，它资金实力有限，并在股权设置等方面需要完善，最重要的是政府应该制定相应的法律法规，促进其更加规范化发展。
关键词：资金互助合作社；业务绩效；制度绩效；小额贷款
文章编号：1003－4625(2007)040003－06 中图分类号：F832.35
文献标识码：a
一、引言
20世纪90年代中后期，中国农村金融体制改革快速推进，逐渐构建起了以农业银行、农业发展银行和农村信用社为轴心的农村正规金融组织体系。但是，农业银行在商业化目标的推动下，距离农村和农民越来越远；农业发展银行业务多样化严重不足，根本不直接对农户和农村微小型企业提供信贷服务；事实上，真正面对农户和农村微小型企业开展信贷服务的机构仅剩农村信用社，农村信用社成为“农村金融服务主力军”。但是，农村信用社发展本身面临一系列的问题，比如不良贷款过多、资金实力不足、劳动生产率低下等等，其结果是，在中国农村地区，特别是中西部农村地区，真正来自正规金融机构的金融供给十分有限，农户和农村微小企业普遍面临着正规金融渠道融资难的问题，有较多的实证研究结论均表明了这一点(何广文，1999；农业部农研中心课题组，2003；郭晓鸣，2005)。
在巨大的资金需求面前，正规金融供给不足，给民间自主金融创新提供了空间，催生了非正规金融制度安排。广泛存在的非正规金融(informalfinance)，是一种“非市场制度”(nonmarketinstitutions)安排(Besley,1995)，它常常随着市场的缺失而出现，主要发生在现有的各种正规金融机构的功能范围之外的、不受监管当局监管的金融交易，主要形式有天使融资市场、民间自由借贷、企业社会集资、轮转储蓄信贷协会(RoSCa)。在所有民间金融形式中，以成员为基础的资金互助形式，是一种具有悠久历史并在发展中国家较为常见的非正规金融组织，它存在于全世界五大洲80多个国家和地区(Bouman，1995)。互助组织通过资金在团体内的动员和流转，为居民提供了一个低成本融资渠道，并促进居民的消费和投资。在较多发展中国家，正规金融部门发展滞后，居民缺乏低成本和高效率储蓄和贷款的渠道，以资金互助形式存在的非正规金融组织能够在一定程度上弥补正规金融部门的不足。与正规金融机构相比，互助组织等非正规组织具有一定的信息优势、担保优势、交易成本优势，并能够充分利用本地知识(localknowledge)，这也是互助组织之所以具有顽强生命力的原因(Biggart，2000)。
中国民间的资金互助，已有上千年的历史，且形式多样，并在当今中国南方的浙江、福建、台湾等省的若干地区依然存在，并在局部地区表现活跃，在当地经济中发挥着重要的作用(Besley和Levenson，1996；tsai，2000；tsai，2002；刘民权等，2003b；俞建拖等，2005)。2004年7月，在中国吉林梨树县闫家村出现了一种新型的资金互助组织，即与农村经济合作社共生的资金互助合作社。并且，这种组织出现以后，不断被复制和推广，在吉林、河南、山东、安徽等地相继出现，受到社会广泛关注的资金互助组织已经不少，如2004年7月成立的梨树县百信农民资金互助合作社、2004年10月成立的兰考陈寨资金互助小组、2004年12月成立的兰考南马庄资金互助小组、2005年1月成立的兰考贺村资金互助小组、2005年3月成立的兰考胡寨资金互助小组、2006年3月28日成立的安徽明光潘村镇兴旺农民资金互助合作社、2006年3月成立的山东陵县资金互助合作社、2006年5月2日成立的梨树县兴开城资金互助合作社、2006年8月5日成立的梨树县夏家资金互助合作社、2006年8月27日成立的河南濮阳贷款互助合作社等等。在已经出现的这些资金互助合作组织中，有些已经取得法人资格，或者在民政部门登记，或者在工商部门注册，成为正式组织。
2006年12月20日，中国银行业监督管理委员会颁布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(银监发[2006]90号)(以下简称《意见》)后，于2007年1月22日进一步出台了《农村资金互助社管理暂行规定》(银监发[2007]7号)、农村资金互助社组建审批工作指引，并在2007年2月4日印发了《农村资金互助社示范章程》(银监办发[2007]51号)，将农村资金互助组织界定为新型银行业金融机构，并确定首先在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北6省(区)的农村地区开展试点。3月8日，按照新规则正式注册的吉林梨树闫家村百信农村资金互助社正式开业。这是中国政府促进农村自发金融创新的产物――农村资金互助组织――正规化、规范化发展的重要举措，昭示了农村资金互助合作组织在中国正规化发展的前景，也预示着在中国现有正规金融制度安排之外产生了真正的、正式的合作金融制度安排。标志着一类崭新的农村银行业金融机构在中国农村地区正式诞生，也标志着中国政府在着力解决农村金融供需矛盾方面迈出了重要步伐。由此，也可以观察到合作金融制度在中国的演进逻辑：正规金融供给不足民间内生自发金融创新，产生资金互助组织，是一种非正式制度安排政府承认、加以总结和规范、以法律或规章等方式固定下来，并加以推广，资金互助合作进而成为一种正式的制度安排，正规的合作金融制度在中国产生。这是一种诱致性的制度变迁过程，与20世纪50年代初中国农村信用合作制度产生路径的“嵌入式”强制性制度变迁是完全不同的。诱致性制度变迁与强制性制度变迁的过程最显著区别在于，前者是从需求出发的，后者往往是从供给角度出发的，因而后者往往出现与需求脱节的问题，这就是强制性制度变迁本身难以克服的缺陷。农村信用社合作性的异化，动因就在于强制性制度变迁本身存在的缺陷，制度供给不足。
但是，作为一种制度安排，农村资金互助合作存在的制度基础是什么?它能得以迅速复制的制度优势在哪里?它与世界范围内普遍存在的信用合作社的制度安排的区别何在?它有什么样的运作机制?其创新意义何在?农户是否有资金互助合作意愿?农户资金互助合作的收益及绩效何在?是否具有可持续发展能力?在发展中存在哪些问题?等等，均是值得深入思考的。本文试图以银监会《农村资金互助社管理暂行规定》出台之
前农村自发创新而产生的资金互助组织为样本，结合银监会《农村资金互助社管理暂行规定》和《农村资金互助社示范章程》，从实证的角度出发对某些问题给予部分解析。
二、资金互助合作社的运作特征
在中国各地不断被复制和推广的资金互助合作社，其组织的基本形式和原理大同小异，即基于一定社区(村)、一定经济区域的全部或部分村民和小企业，按照一定规则出资，组成仅限于成员间不断借贷的信贷基金，满足成员的小额信贷资金需求。
按照银监会《农村资金互助社管理暂行规定》(银监发[2007]7号)要求，农村资金互助社是指经银行业监督管理机构批准，由乡(镇)、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互银行业金融机构。农村资金互助社应在农村地区的乡(镇)和行政村以发起方式设立，有10名以上符合本规定社员条件要求的发起人；在乡(镇)设立的，注册资本不低于30万元人民币，在行政村设立的，注册资本不低于10万元人民币，注册资本应为实缴资本。单个农民或单个农村小企业向农村资金互助社入股，其持股比例不得超过农村资金互助社股金总额的10％，超过5％的应经银行业监督管理机构批准。社员人股必须以货币出资，不得以实物、贷款或其他方式人股。而在银监会《农村资金互助社管理暂行规定》出台之前，农村自发产生的资金互助组织，出资规则是成员自己讨论制定的。
很明显，资金互助合作社与世界范围内以轮转储蓄信贷协会(RoSCa)形式普遍存在的互助会的功能类似，都是通过集体合作来缓解资源约束的渠道(Bouman，1995)，但又不同于RoSCa。RoSCa通常由若干数量的成员组成，每个成员按规定在互助会存续期间每隔一定的时间捐出一笔资金(或一定数量的实物)，从而汇集成一笔数额较大的基金，并在各期将这笔基金轮流交给各个成员使用。一般来讲，每个互助会成员最多只能得到一次基金，在所有的成员都得到该基金后，该互助会就宣告解散(俞建拖等，2005)。
农户资金互助合作社，是一个以自主组织形式存在的可持续发展的民间金融机构。因此，它与RoSCa的最大区别在于，不是基于一次性博弈(onetimegame)，而是试图建立一种重复博弈(repeatedgame)的机制。它利用合作社成员零散资金或暂时让渡的生产资金，通过余缺调剂解决成员生产、生活中的临时性资金短缺，或是满足成员发展个体工商业务的资金需求。
在运作机制上，各地自发创新的资金互助社有一定差异，但也有一些明显的共同特征：
1．股金设置上实行多样化，有利于合作社多渠道融资。一般设有四种股金：资格股、投资股、流动股和国家社会公共股。并且，农民身份社员和非农民身份社员入股要求有差异。按照《梨树县百信农民资金互助合作社章程》规定，资格股、农民股每户社员200元，非农民股500元。并且，资格股3年后可申请退股；投资股2年后可申请退股；流动股按约期支付。为壮大资金互助组织，吸引更多居民加入互助，股金在决算后按照银行利息积数方法计算分红，流动股实行惠顾返还。流动股低于1个月的不计股息，3个月股利0.9％，6个月1.5％，9个月1.8％，12个月2.1％。每股金额为1元，单户投资股不得高于总股本的5％。
国家社会公共股接受国家和社会对合作社扶持资金，股金产生的收入主要用于合作社维持费用和公共积累或用于合作社社员借款贴息。公共股不参与管理，实行国家和社会监督。
这种股金设置办法，虽然不是绝对符合经典的合作制原则的要求，但与国际上普遍存在的现代合作金融制度变迁的趋势是一致的。打破了经典合作社股金不分红的做法，在社员资格股以外设置其他股金(参考何广文，2001)。
银监会《农村资金互助社管理暂行规定》和《农村资金互助社示范章程》对社员股金的设置是：“本社每个农民社员入股金额起点为X元，每个农村小企业社员入股金额起点X元，入股金额为元的整数倍”、“单个农民社员或单个农村小企业社员人股金额不得超过本社股金总额的10％”。实际上是参照了农村信用社改革过程中的股权设置办法界定了农村资金互助社的股金设置的制度安排，与民间自发产生的资金互助组织的股金设置思路是不一致的，不符合合作制原则的基本要求。从这一点上看，真正按照银监会《农村资金互助社示范章程》的界定组建的农村资金互助社，包含有异化成非合作金融组织的可能。民间自发产生的资金互助组织的股金设置办法，更有利于保障组织本身的合作性。
2．有利于风险控制与管理、保障资金流动性的借款额度设定。农民社员在其股金额度内借款，实行信用借款；超过股金额度借款，需要3～5户社员联保，且每户社员借款最高额可达其股金总额的6倍。比如一个社员的股金为1000元，他最多可以借款6000元。单户借款最高不能超过资金互助合作社总股金的10％，最高十户借款总额不能超过总股金的50％，三个月以内借款不得低于总股本额的30％，有利于增强资金的流动性，控制流动性风险，防止支付危机的发生。
本社开展自营业务(农业生产资料与农产品的购销业务)，不得超过互助资金总额的50％。
3．资金只能在社员内部有偿使用，非社员可以有限制性借贷，且实行差别利率。大多规定，10日之内的临时性资金需求免息，充分体现互助精神。超过10天，按一个月利率计算。利率确定原则是根据当地的民间借贷及农村信用社的利率情况，半年内借款低于农村信用社利率，九月左右借款利率略高于农村信用社，一年期借款与市场利率持平(表1)。一方面，鼓励社员需要较长期限借款时向正规金融机构申请，另一面可以防止社员从互助合作社借款去搞民间借贷。
非农户成员借款不得超过自有股金的80％。
4．建立了一种随农户资金需求扩大而自动充实资本的机制。资金互助合作社章程规定，每户社员借款最高额可达其股金总额的6倍，由此即确立了社员股金与贷款最高限额之间的比例为1:6。如果农户资金需求提高，则需要增加入股资金。由此，建立起了资本金随农户需求增长而自动增长的机制。
三、资金互助合作的业务绩效与制度绩效
1．资金互助不仅使农户获得了资金服务，满足了零星、小额的资金需求，填补了农村正规金融的不足，更重要的是农户有了负债意识、正确的金融意识，培育了农村信用文化，改善了农村金融生态。
据百信农民资金互助合作社贷款基本要素梨树百信资金互助合作社的考察发现(表2)，其平均贷款规模占当地县域GDp的比重均较低，符合国际上小额贷款机构普遍具有的小额贷款的典型特征，有利于覆盖和满足更多成员的资金需求。从借款用途而言，既有生产性借款，还有生活性借款、投资性借款。具体用途包括购买种子、化肥、农药、发展养殖业(猪、鸡、鹅)、学费、种植食用菌、购置农用车和收割机、经营小
百货、家具加工、建房甚至红白喜事等，出现较突出的多样化特征。
2．资金互助合作社是以血缘、地缘、亲缘关系基础上的自发创新成果，互助组织内成员间彼此了解，信息对称，具有相互信任的原始制度基础，通过建立资金互助组织，就在共同的价值认同感的基础上建立起了一定的信任共同体，形成以信任为载体的社会资本，并通过合作理念的教育和培训，使得信任共同体更加巩固。同时，为了防止信任共同体中个别成员的滥用信任资本的机会主义行为的发生，还自动启动了一定的惩罚机制，一是借款不还需要支付较高的利息成本，二是会受到来自邻里间的社会压力(peerpressure)。因此，资金互助合作社运转过程中，不良资产一般均较低(表2)。由于其组织运转成本较低，因此，即使在互助资金规模有限的情况下(表2)，也可能取得较好的经济效益，实现财务上的可持续发展。2005年期间，南马庄资金互助协会，就实现了财务上的可持续，91个成员共分得红利1295.67元。
3．有利于引导民间借贷活动。农村资金短缺问题突出，农民向正规金融部门贷款难，民间融资活跃。为引导民间借贷，中国人民银行安徽明光市支行，对该市潘村镇农民自发组织的“亲友资金互助会”进行辅导，健全规章制度，规范日常互助程序。在农户自愿认缴互助金的基础上，成立了兴旺农民资金互助合作社。对农村普遍存在的“抬会”、私人借贷等民间融资不规范行为是一种示范。农户有了交易成本较低的融资渠道，对民间不规范的金融交易行为是一种排挤。
农民资金互助合作社的出现，有利于民间借贷行为由地下转为地上，将为民间融资行为提供可行的组织化通道。
4．促进了农村金融机构和农村金融供给的多样化和多元化。资金互助合作社，是一种内生性的、农民自己的金融组织，是“弱势群体”在农村正规金融无法满足金融需求情况下的一种需求诱致性的自发制度创新，是一种“自救行为”，因而最贴近需求、最能满足农村金融需求。
它的产生，第一，表明农村金融体制改革仍无法适应农村经济发展的需要，不能满足农民的资金需求。第二，说明合作制的组织形式在中国农村是有土壤的，是从实证角度对“中国没有一种合作制机构真正成功过”(谢平，2001)的历史的改写。第三，农民资金互助合作社的自发产生，本身也表明了农村金融组织应该是多元化的。农民资金互助合作社是对现有农村信贷市场的必要补充，是在商业信贷市场之外的一种“微型融资”的途径。第四，还实现了农业与金融的有机结合，实现农业产业资本和农村金融资本的有机结合。第五，日益增长的贷款需求和来自成员内部的储蓄积累，也使农村资金互助社成为促进农村资金留在农村的最好载体。
5．可以成为农村正规金融机构向中低收入群体提供金融服务的载体。安徽明光兴旺农民资金互助合作社章程规定的业务范围包括：开展资金互助，服务人社社员及本村农民；与当地农村信用社、农业银行建立合作机制，特定情况下以合作社出面为社员转贷贷款，或为社员贷款进行担保等。同时规定，合作社不以任何形式进行非法集资，只以其社员交纳的互助保证金承担相应的风险责任。
同时，尽管农民资金互助合作组织最贴近需求，克服了正规金融机构发展过程中长期存在的信息不对称、交易成本高、不良资产严重等问题，但农民资金互助合作社资金实力有限。这样，就可以建立一种“农村信用社＋资金互助合作社＋农户”的信贷机制(图2)，农村信用社或者直接将资金通过资金互助合作社贷给农户，或者贷给资金互助合作社，再由资金互助合作社转贷给农户，或者由资金互助合作社将筹集起来的资金入股农村信用社，再以入股资金对农户向农村信用社申请贷款提供担保，发挥杠杆效应，获得多倍的资金供给。后者也被概称为“股权信贷模式”，发端于吉林梨树。
资金互助组织根植于社区和村庄，因此，比农村信用社和其他金融机构更了解农户，具有较强的信息优势。农村信用社通过资金互助组织放贷，实际上是利用了这种信息优势。资金互助组织在向农村信用社推荐客户的过程，也变成一个信用筛选过程(peerselection)，那些不讲信用或者信用度较低的农户，自然得不到推荐。逐渐地，资金互助组织还可以由此演化成一个维持信用状况的载体，加入资金互助组织的农户，逐渐发展成为一个信用共同体。农村资金互助组织，在将民间资本转化成农村金融资本、实现农村金融制度创新的同时，还通过“股权信贷”方式改变了传统的“农村信用社一农户”的信贷模式，形成“农村信用社―资金互助社―成员”的新模式，一方面降低了正规金融机构(农村信用社)贷款运行成本，另一方面以联保的方式降低了金融机构的金融风险，克服了单户农户申贷能力不足、获得贷款难的问题，扩大了农户资金融通渠道。
6．与以前的农村合作基金会有本质的区别，两者产生和发展的基础也不同。农村合作基金会最初是“管好用活集体资金”的产物，而资金互助合作社完全是为了调剂资金余缺的产物；资金互助合作社完全独立于政府运作，而基金会受政府的干预较强。
农民资金互助合作是基于成员之间的资金动员与资金流转，只有那些符合银监会《农村资金互助社管理暂行规定》(银监发[2007]7号)要求、并经过银监会批准设立的农村资金互助社才能够吸收其成员存款，即使不具有财务上的可持续发展能力而不得不清算，也不会危害公众利益。而农村合作基金会却变相吸收存款。因此，资金互助合作社，不会走原来农村合作基金的老路。
7．农村资金互助社的发展壮大，将会在一定程度上对农村信用社构成竞争，竞争会让农村信用社感到生存与发展的压力，有利于促进农村信用社改善服务机制、完善组织结构和强化风险控制等。
8．农村资金互助组织，大多数均是在社区经济合作组织基础上派生出来的，资金互助合作与产业合作共生，形成了综合性合作经济组织的雏形。日本的合作金融与生产合作、销售合作就是结合在一起，日本综合性农协的成功，为以小农为基础的农业社会综合性合作组织提供了成功的可能性的注释和成功的案例。
四、完善资金互助合作组织运作机制的几点思考
1．资金互助合作组织发展和运作中的培训需求突出。农村资金互助社的广泛发展，表明农户有合作需求，并且也愿意合作，合作的基础是存在的。但是，合作成功的关键在于健全的合作意识、健全的合作理念和金融意识的存在，以及对合作原则的正确理解和把握。笔者在调研中发现，较多资金互助组织的管理者，在合作决策中均表现出一定决策理性的有限性，因而出现决策行为的不规范性，例如金融风险意识较差、贷款发放与回收行为不规范、逾期贷款处理方法不适当、财务管理制度不健全、会计核算制度不规范等。
2．在股金退出上设置了一定的障碍，可能影响农户、非农户和微小企业成为社员的积极性。从部分农村自发产生的资金互
助合作社股金界定上可以明显地发现，资格股三年之后方可申请退股，投资股两年之后方可申请退股。中国银监会《农村资金互助社管理暂行规定》中也提出：“凡要求退股的，农民社员应提前3个月，农村小企业社员应提前6个月向理事会(不设理事会的向经理)提出，经批准后办理退股手续。”在社员退出上设置了一定的障碍，规定了要在一定时期后才能退股。与合作原则的“入社自愿，退社自由”的要求是有差距的。而在真正的合作制下，退出不应该是有条件的。
3．股东权利设定上的不平等性。农民社员200元就获得社员资格，且农民社员每增加400元就可以增加一个投票权，而非农民社员要500元才能获得社员资格，且非农民社员要每增加1000元才可以增加一个投票权(表3)。不利于调动非农民(城市居民)人社，也不利于合作社广泛筹集资金，可能有碍于资金实力的扩张。
银监会《农村资金互助社管理暂行规定》也界定，农村资金互助社社员参加社员大会，享有一票基本表决权；出资额较大的社员按照章程规定，可以享有附加表决权。该社的附加表决权总票数，不得超过该社社员基本表决权总票数的20％。实际上，对持大股的激励也存在一定的不足。
4．非农民社员和社会组织借款数不得超过其自有股金总额的80％，不利于互助社更多地吸收社会股金。
5．注意不要把资金互助合作组织办成福利机构、公益机构，公益事业、福利事业，资金互助社要参与。提高互助社成员、所在社区居民的福利水平，改善社区公共产品供给，是互助社义不容辞的职责，但互助社本身不是福利机构。
6．应更好地发挥资金互助与生产合作相结合的优势，促进农村产业结构的调整，特别是促进传统种植业结构的调整。在农村各种合作关系的构建中，生产合作与资金互助一般是并存的。但在一定的社区范围内，经济合作社的成员不一定完全是资金互助的成员，经济合作社的成员也不一定完全是专业生产合作的成员(图3)。这种社区合作组织的交叉性和社区成员的选择性参与，正好体现了合作的自愿原则。但是，笔者在调研中发现，在所有合作关系中，只有那些加入了经济合作社，同时又是资金互助组织成员和生产合作成员的农户，才能够享受到最大的合作收益。即只有当“农户”＝“资金互助成员”＝“生产合作成员”＝“经济合作社成员”时，农户合作收益才能实现最优化。例如，一个缺乏生产资金，但是已经成为社区经济合作社成员，并同时加入了资金互助与专业生产合作的中低收入农户，就司以利用资金互助小额信贷，在生产性专业协会的指导下引进高产优质的新品种，利用新技术，迅速发展生产，不仅给农户带来收入增长的机遇，带来传统种植业结构的调整，也将大大促进农民收入的提高。由此，不仅可以实现对农户进一步参与合作的激励，也可以在合作社的参与下，使农业生产的专业化特色逐渐显现出来，向一村一品、专业化、规模化迈进。
依靠资金互助小组，贺村合作社社员王宏伟和其他几个社员借款1000元启动资金，办起了豆腐坊，每天每人平均收入20元左右。2006年春节前，贺村合作社出资2万元(向资金互助小组贷款)，四名社员出资3万余元开办了小型饲料加工厂，形成了饲料加工、养殖的纵向一体化，大大降低了养殖成本。
7．资金互助社的发展，离不开政府、政府部门、村支两委的支持。世界各国合作金融部门发展的历史经验也表明，合作社的发展离不开政府。在中国，社会各方面对合作社的作用已经有了较清楚的认识，但是，在银监会《农村资金互助社管理暂行规定》出台之前，由于长期没有一部关于资金互助合作的法律、法规，资金互助合作组织的发展一直处于一种自发的状态。因此，银监会《农村资金互助社管理暂行规定》的出台是必要的、及时的。但是，根据银监会的《意见》及《农村资金互助社管理暂行规定》，农村资金互助社未经银行业监督管理机构批准，由乡(镇)、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互银行业金融机构。农村资金互助社以吸收社员存款、接受社会捐赠资金和向其他银行业金融机构融入资金作为资金来源。不得向非社员吸收存款、发放贷款及办理其他金融业务。因此，农村资金互助社是一个典型的社区银行，是建立在成员基础上的、为成员服务的互助合作组织，不管是村级范围内还是在乡级范围内组建，均应该遵循《合作金融法》或《合作组织法》来运作，这是最基本的。关键是要有一个法律框架，大家在这个法律框架内运作，这样的法律框架在中国还不存在。为避免中国民间的资金互助走上农村合作基金会老路的可能性，以及防止正规合作金融制度在中国的再度异化，其最好的方式就是尽早出台《合作金融法》，对基于成员之间的金融合作的性质给予界定，并在资金扶持、税收等方面做出适当的制度安排和选择。
同时，笔者在调研中发现，农村自发产生的资金互助社，较多的是依靠血缘、地缘或者是人缘和人脉关系维系的非正式“网络”而存在的，即使是按照银监会新的规范转化成注册的、正式的银行类金融组织，在一个相当长的时期内，这类组织也仍然难以摆脱这个“网络”的束缚，也正是这个“网络”的存在，降低了社区内其他非“网络”农户的参与积极性，只能在一定“网络”规模内自循环，这是这类组织难以进一步发展壮大和部分资金互助组织甚至难以维系的根本原因。在中国，政府权威被所有普通民众所认可，因此，有部分民众甚至认为，有村支两委参与的资金互助组织更加正规化。相比较而言，那些有村支两委积极参与的资金互助组织，“网络”的概念相对淡化，能够得到更多农户的接受和参与，也能够享受到政府的隐性担保。
中国金融发展的现实是很有意思的。一方面，在推进正规金融机构改革特别是国有金融机构改革、推进金融业的市场化时，强调要克服政府隐性担保，而我们在民间金融发展中却需要进一步发挥这种隐性担保的作用。因此，笔者认为，发展农户自己的组织，应该更多地发挥农户自己的作用，但是，在农村资金互助社发展过程中，特别是在村级资金互助社发展过程中，不应该完全排斥村支两委的参与，以消除“网络”的束缚和不利影响。
8．农户资金互助社，是中国农村信用社合作性异化以后，在正规金融制度之外出现的真正的合作金融组织，是中国合作金融的希望与未来。但是，中国农村经济发展，资金需求巨大，就现有农户资金互助的实力而言，不可能满足农村经济发展的需要。(1)需要促进农户资金互助实力的迅速壮大，可以多种形式探讨扩大资金来源渠道的可能性，例如注册成银行类金融机构，吸收社员存款。银监会的《意见》为自发产生的农村资金互助合作社转型成银行业金融机构并吸收存款提供了可能。(2)需要更多地发挥正规金融部门的作用。一是探求资金互助与农村信用社、农业银行、农业发展银行等正规金融部门之间的资金互助与合作；二是在正规金融领域探究恢复和发展合作金融机制的可能性，但可能存在较高难度；三是完善正规金融机构开展小额贷款的机制，特别是探讨农村信用社和政策性银行通过业务制度创新和组织制度创新方式增加农村资金供给，以满足更多农户和农村微小企业小额贷款需求。(3)探讨新的互助合作方式，如互担保、互保险等。(4)开展资金互助组织之间联合与合作。
9．借鉴农村信用社开展农户小额信用贷款的做法，与农村信用文化和信用环境建设结合起来发展农村资金互助文化。
农村合作社法规篇6
关键词：农村社会保障 农村新型合作医疗 农村养老保险
十七届三中全会通过的《推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确了新形势下推进农村改革发展的指导思想、目标任务、重大原则和战略举措，是指导当前和今后一个时期农村改革发展的行动纲领。农村公共事业发展和社会全面进步，关系农民切身利益和农村社会和谐稳定。《决定》明确提出扩大公共财政覆盖农村范围，并从文化、教育、医疗卫生、社会保障、基础设施和环境建设、扶贫开发、防灾减灾、社会管理等方面提出具体部署。众多高含金量的“实招”，回应了亿万农民对“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的期待，必将有效改善农村民生。但是，在农村社会保障体制上，目前仍处于法规、政策层面，亟待通过完善法制建设做保障。
一、我国农村社会保障制度存在的问题
农村社会保障是全国社会保障的重要组成部分，在现阶段加强农村社会保障制度建设是我国社会主义法治建波的一项重要内容。近年来我国在建设“和谐社会”和“新农村”的大环境下，农村社会保障得到了空前的重视。但是目前我国农村社会保障制度仍然停留在政策层面而没有提升到法律的高度。当前农村社会保障制度所存在的问题主要有：
1．农村社会保障立法滞后。目前我国农村社会保障法律层次比较低，除了《宪法》第45条之外，并没有形成如《社会保障法》之类的基本法，农村社会保障制度散乱于法规政策之中。
2．执法和法律监督工作滞后。由于目前我国社会保障法律制度不完善，使得社会保障在执法和监督工作上存在巨大的隐患。农村社会保障基金被占用现象时有发生。建立健全农村社会保障的法律监督和实施机制是农村社会保障法制建设的必然要求。
3．城乡保障项目差异巨大。目前我国城市的社会保障体系已基本完善，而农村的社会保障体系还相当薄，呈现出比较明的城乡二元性。
4．农村社会保障管理体制分散。虽然2009年地方政府机构进行了改革，但农村社会保障管理体制仍然分散管理效率不高，农村最低生活保障、农村特困群众救助、五保及灾害救助资金破占用、乱用的情况依然存在，农村社会保障体制已经严重制约了社保事业的发展。
5．农村社会保障资金用难。日前我国农村社会保障的资金统筹层次较低，大部分由县、乡、村统筹，要保证充足的农村社会保障资金是相当困难的。近几年中央加大了农村社会保障的资金投入，但范围还比较窄，资金水平仍然偏低，需要进一步加强资金统筹工作。
二、我国农村社会保障制度建设问题分析
构建我国农村社会保障制度，要充分考虑到中国的特殊国情，以及制约我国农村社会保障发展的特殊因素，才能实现“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的具有中国特色的农村社会保障体系。
(一)农村土地保障对农村社会保障的影响分析
“国家在把土地的使用权交给农民的同时也一并让渡了为农民提供社会保障的责任，农民的生老病死自此概与国家无关，一切保障都必须押在承包的土地上。”这是过去几十年中国农村土地问题与农村社会保障关系的真实写照。这种现状已经不符合中国当代经济和社会的发展。我国地少人多，近些年土地生产成本又大大提高，收益减少，土地收益仅够维持基本生活需要，其“保命”的功能远远大于发家致富的生产功能。根据中国农村的现实情况并考虑到现实的土地承包制度，可以在土地保障的基础上建立农村社会保障体系，承认现阶段土地保障在中国农村起着重要作用的同时，通过更新与变革土地保障的形式，协调土地利用公平与效率的矛盾，将发挥土地的社会保障功能与利用其生产资料功能有效地结合起来。
(二)政府在农村社会保障中的责任问题分析
政府对农民的社会责任。中国过去的社会保障制度大多把农民排除在外，即使是实行过的农村养老保险、农村合作医疗等制度，也因为组织管理混乱，资金监管不力等原因，造成各部门互相扯皮，保障基金被挪用挥霍，农民报销无门，四处碰壁，最终对政府失去信心。政府要担负起对农民的社会责任，恢复农民对农村社会保障制度的信心。
政府对农村社会保障的资金责任。由于我国目前农村整体经济发展水平还比较低，在建设我国农村社会保障体系时，政府的资金责任至关重要。目前，我国对农村公共设施和资源配置的安排仍然过低。农村社会保障工作由于缺乏资金陷入困境，农村“病无所医、老无所养”还比较严重。
除了筹集
[1] [2] [3]
保障资金外，政府还应当注意运用国家财政更好的发挥对农村社会保障资金运作中的保障作用。政府财政可以通过编制、执行政府保障于贝锋．，从预笄中划拨一部分用以维持社会保障开支，或用以弥补社会保障收支的缺口，以保证农民社会保障待遇与其他投保人的待遇实质平等。
三、农村社会保障法制的国际比较与借鉴
(一)国外农村社会保障法制比较分析
．以英国为代表的福利国家模式。强调社会保障“普遍性原则”，将农民与城市居民纳入统一的社会保障法律体系中，保障水平高：社会保障体系和管理模式比较完善，统一由国家专门机构负责，管理科学高效：高水平的社会福利制度开支过大，政府财政负担过重，从业者的税负过重。
．以德、法为代表的专门制度型模式。是根据自身农业特点建立的，社会保障体系一开始并没有顾及农民，在社会经济发展到一定阶段后迫于农业的特殊情况而制定；保险原则与社会原则。通过缴纳保险费、国家补贴，社会共济等方式：将城市与农村社会保障体系分开，组织和管理方式呈现出多样性。
．以日本为代表的统分结合型模式。日本的社会保障一开始只是对城市居民，后来加入农村居民，但农民的保障项目和范围小，再到后来的统分结合使得农民与城市居民的社会保障水平差距缩小；社会保障资金由政府、企业和个人三级统筹：法律严格，体系严明。
(二)国外农村社会保障制度对我国的启示
通过分析国外社会保障发展规律我们可以看到，一个国家建立农村社会保障制度，要充分考虑结合自身的实际国情。中国的现实国情是，城乡二元结构将长期存在，城乡一体化不可能短期实现，因此从我国实际出发，我国的农村社会保障应该采取以专门制度型为主、统分结合型为辅，多法并行、保障水平多层次的具有中国特色的农村社会保障体系模式。
在立法模式上，多法并行模式比较符合我国目前农村的社会实际情况，而且，社会法本身己经成为一个独立的法律部门，其中又以社会保障法为主要构成，我国可以通过颁行多部适合农村社会实际情况的法律，与其他社会保障法律一起构成我国完整的社会保障法律体系。
对于保障水平来说，由于我国城乡差异、地区差异都很大，很难统一实行救济型、福利型、社区型和保险型等模式，只能说，具体情况具体分析，有条件的地方可以采取福利水平高一些的模式，落后的地方可以采取救济水平高一些的模式，总体来说，对中国农村社会保障而言，保障水平模式是一种多层次混合模式。
四、完善我国农村社会保障法制的基本设想
(一)农村医疗保障制度设计——新型农村合作医疗制度的完善
新型农村合作医疗制度到目前为止在我国农村已经广泛展开，取得了一定成绩，实践证明比较符合我国农村状。但是，新型农村合作医疗仍存在总体上筹资水平和保障能力较低，地区之间不平衡，收缴的经费未及时纳入财政专户、村集体垫资代缴、基金赤字或节余率过大、困难群体未能应保尽保等问题。
完善立法的内容有：全国人大制定一部《农村新型合作医疗保障法》作为统领农村新型合作医疗保障方面的法律，然后，各地根据自身实际情况可以制定各地的《农村新型合作医疗资金管理条例》等的法规来规定筹资方式、账户模式、筹资责任及资金监管方面的问题。各地根据自身经济条件制定《农村新型合作医疗报销条例》等来规范各地的保障发放问题。这些规定，要统一服从《农利新型合作医疗保障法》，在此法的基础上，根据国家立法制度的规定，由各地方政府制定下一位阶的地方性法规，用《农村新型合作医疗保障法》来指导各地方法规，共同构建我国的新型农村合作医疗制度。
(二)农村养老保险制度设计——农村养老保险制度的完善
在农村养老保险的立法构建上，国家可以制定一部指导全局性的《农村养老保险法》，然后各地根据实际情况完善地方性法规，共同构建农村养老保险法律制度。我国农村养老保险法律制度的现行基本目标是：建立与经济发展水平相适应，资金来源多渠道，保障方式多层次，社会化管理和服务的“低水平、广覆盖”的农村养老保障体系。在这个法律制度构建过程中，我们要特别注重以下问题：
．适用对象和范围。农村社会养老保险对象应该包括非城镇户口的农村人口，投保年龄应该以参Ju劳动并获得一定收入为起点，并考虑年轻农村人口的职业方向。
．建立以政府为主体的多渠道筹资机制。国家要制定相关法律法规对农村养老保险制度进行规范，JJu大财政支持的力度。各级政府可以按照一定的比例规定各自的补贴比重，对于地区经济发展差异来说，也可以实行不同的政府支持和筹资模式。
农村合作社法规篇7
一、依法指导和促进农民专业合作社又好又快发展
今年，新成立了35个农民专业合作社。截止目前，我县共有216个，辐射带动农户3.5万户，预计社员可增收二千五百余万元。我们主要做了五方面工作：
1、加强领导，健全机构。县委、县政府能够始终把引导、扶持农民专业合作社的发展摆在突出位置，明确由农经部门总体负责。我局于成立了农民专业合作社办公室，抽调专人，加强指导。工商、民政等职能部门积极支持。我县农民专业合作社发展工作做到了机构健全，领导有力。
2、围绕产业，重点发展。我县农民专业合作社发展紧紧围绕全县经济工作大局，立足全县主导产业和特色产业来发展。目前，我县依托自然资源优势，逐步形成了古魏镇夭头村大棚蔬菜合作社、南卫乡石门村韩国梨合作社等优秀农民专业合作社。
3、引导发展，大力扶持。我们按照“分类排序，先优后差，逐步规范，积极促进”的原则，培育了“四有”合作社13个，积极向上级主管部门推荐，争取省市扶持资金，为农民解决了生产、工作中的一些困难，得到了农民群众的好评。
4、强化监督，依法管理。在《农民专业合作社法》颁布后，我局加大对各农民专业合作社的规范化管理：一是对农民专业合作社进行业务指导。二是规范合作社的财务制度。三是有效发挥合作社内部监督职能。
5、广泛宣传，开展培训。在合作社法颁布后，我局高度重视，采取多种形式，大张旗鼓地开展宣传活动。同时对全县的农民专业合作社负责人进行了业务培训，提高了素质。
二、夯实农村财务基础，推行会计委托
（一）狠抓培训。四月份中旬，我们对全县各村分管财务的村主干、村组财务人员及农村会计服务中心人员共计三百一十余人进行集中学习，主要内容是农村经济形势、政策法规、农村财务审计、合同等方面知识，提高了学法、懂法、依法办事的认识，为进一步规范“双代管”工作打下了基础。
（二）搞好规范。为规范农村财务“双代管”工作，我们对村组财务进行全面清理、澄清底子、理顺关系。对财政转移支付、集体经营收入、农村各项扶持资金、集体承包收入管理、一事一议收入及土地补偿费都做了明确规定。对农村财务实行“五统一”，结合实际制定了一系列农村财务管理制度，用制度规范工作，促进了农村财务“双代管”工作的落实。
（三）强化管理。今年，我们会同农廉办对各乡镇农村会计服务中心进行三次检查，健全规章制度，规范操作规程，目前，农村会计服务中心按程序已正常运行，“双代管”工作顺利开展，为我县农村财务管理步入规范化轨道起到了推进作用。
三、强化承包合同管理，调处合同纠纷
（一）认真贯彻落实《农村土地承包法》、《**省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》等法律法规，结合下乡，大力宣传。4月中旬对全体农经人员进行了培训，提高了执法水平。（二）积极调处纠纷。今年上半年，我县农业经济合同仲裁委员会及农村土地承包纠纷仲裁庭共受理了2起合同案件，对每一起案件，仲裁人员都深入一线、走访群众、现场勘测，做到事实清楚，定性准确，严格程序，依法办案，维护了农村社会稳定。
四、强化农村审计
一是4月份，对20余名审计人员进行了培训。二是对东垆乡19个村组和风陵渡镇36个村组级财务进行了审计，已审单位24个（其余村组正在审计中）。涉及资金总额650余万元，违纪金额20余万元，按照《农村集体经济审计条例》已作了适当处理，并发现个别村长期不审计，造成账务不衔接，不能做到专款专用等问题，已责令纠正。通过审计，提高了农村财务管理水平，规范了财务行为，改善了干群关系，保证了村级财务的民主管理、民主监督，维护了集体经济的健康运行。
五、抓好农负监管工作
一是学习培训，依法办事。利用四月中旬对村干部培训机会，宣传农业部关于村民一事一议筹资筹劳的项目、标准、申报审准程序，严格依法办理。在多予、少取、放活的基础上，办好农村公益事业，促进农业发展和农民增收。二是根据市减负办等六部门联合下发的2009年减轻农民负担工作意见（运农负办发[2009]1号）精神，我们迅速转发，贯彻落实。三是接待来访，办理案件。根据条例和减负工作内容，热情接待群众来访八十余人次，并解答政策疑难，把各种矛盾消除在萌芽状态。四是加大对违规违纪加重农民负担行为的查处力度。截止目前，全县无一例涉农负担案件，保证了我县农村经济稳定健康发展。
六、抓好农经基础性工作
（一）加强农经队伍的建设。结合深入学习实践科学发展观，坚持集体学习与个人学习相结合，改进工作作风，制定百分考核制，增强责任心，提高工作效率。
（二）加大农经调研力度。深入基层，就全县农村土地承包政策落实、农村土地经营权流转、农民专业合作经济组织建设等情况进行深入细致的调查研究，真正掌握了第一手资料，为县委、县政府制订农村有关政策和促进经济发展提供科学依据。
农村合作社法规篇8
论文摘要:党的十七届三中会会明确提出:要完善农村社会管理体制机制，保持农村社会长期和谐稳定。近年来，山东省在这方面进行了积极地探索。社会主义新农村的构建离不开强有力的农村社会管理。提高农村社会管理水平需要在发挥政府作用、建立制度和机制等方面做出努力。
党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出了强化农村社会管理，强调“坚持服务农民，依靠农民，完善农村社会管理体制机制，加强农村社区建设，保持农村社会和谐稳定”。在经济社会发展处在关键时期，加强农村社会管理是全面建设小康社会、落实科学发展观、统筹城乡发展及建设社会主义新农村等方面的客观要求。
一、山东在加强农村管理方面的成功探索
(一)五莲县:"1+4”农村民主管理模式
2007年以来，在五莲县委领导下，五莲县纪委牵头按照选举、分权、监督三位一体推进农村社会管理的思路，从优化农村权力治理结构人手，以民主监督为突破口，探索推行了“1+4”农村社会管理模式(以下简称“1+4”模式)，"1”即建立村级民主管理监督委员会(以下简称村监委会)，"4”即配套推行农村财务“双代管”、勤廉双述、村务公开、公章管理四项制度。
1.村村成立监委会，明确工作职能。监委会主要履行议事、监督、理财、联络四项职责，在同级党组织的领导下，独立行使监督权、质询权、建议权、违纪举报权。参与监督的内容包括:列席村两委会，监督村廉政建设制度落实和经济发展等重大问题的决策，建议村委会就有关问题召开村民代表会议，参与村级事务、财务公开清单和报账前凭证审核工作，负责做好群众的联系沟通、说服教育等工作。
2.推行四项制度，规范监督行为。一是推行村务公开制度，强化村级事务监督。对涉及农民群众切身利益的事情都进行公开，特别是群众关心的热点问题，都列人公开内容，达到了统一公开栏样式、统一审批程序、统一公开时间、统一公开内容、统一簿册格式的“五个统一”标准。二是推行勤廉双述制度，强化村级干部监督。按照“承诺、双述、问询、评议、反馈、奖惩”六步程序开展双述工作，把村干部的评判权交给群众，建立交流平台，规范干部行为，避免决策失误。三是推行农村财务“双代管”制度，强化村级财务监督。四是推行村级公章委托代管制度，强化村级权力监督。
(二)坊子区:村级事务契约化管理
近年来，潍坊市坊子区推行村级事务契约化管理，在依法管理农村经济、社会事务等方面取得了明显成效。
1.村级事务契约化管理的内容。所谓村级事务契约化管理，是指通过合同、协议、会议纪要、约定等书面契约形式，把村委与村干部、村民之间，村民与村民之间、村委与其他单位及个人之间的各类事务以及双方的权利义务、履行时间和违约责任依法固定下来。其具体内容主要包括村级财务、农民负担、集体资产承包、土地承包、村庄规划和建房、政务决策、公共事务、社会治安、社会公益事业以及其他涉及群众切身利益的重大事项和热点问题。
2.村级事务契约化管理的具体做法。镇党委政府对村级各类事务进行梳理，根据各类事项的具体内容，分别应用不同的契约形式。在制作契约文本的过程中，特别是在确定合同、协议等契约的内容时，要求必须咨询有关专业人员，镇上还专门成立了审核小组对各村合同文本进行审阅把关，使各项条款符合法律法规、方针政策，确保内容合法。
(三)苔南县:相沟乡农村社区管理
2006年以来，营南县相沟乡党委、政府，在实行村庄合并、膨胀村庄规模的基础上，依照当地实际，积极借鉴城市社区建设理念，探索建立新的农村社会管理体制和运行机制，建立了新型的农村社区体制，初步实现了新的农村管理和发展模式。
1.打破原行政村建制模式，实行社区居民自治。根据道路路况及村民居住方位，在各合并村重新划分居民小区，引导居民接受居民小区的统一管理，开展自我教育、自我管理活动，把居民自治活动引人小区化管理。每个居民小区配备专门负责人，具体负责居民小区的社会治安、环境卫生、计划生育、优抚救济、矛盾调解等社会管理工作，在社区“两委”的领导下开展工作。
2.打破传统的村民小组设置模式，成立行业合作组织。为提高管理服务功能，乡党委、政府积极引导各社区采取商企联建、行业联建等形式，在社区内依法建立起计划生育、企业家、青年、老年、妇女、文体、消费者权益保护、经纪人、平安创建、商会、交通物流等若干行业协会组织和各类社会组织及种植、养殖等专业合作社组织，把农村各项工作纳人行业化管理、产业化管理、群体化管理，减少管理成本，提高管理效能。
(四)山东农村社会管理模式实践的启示
1.农村政治体制改革必须随着经济发展而不断深化，与农民政治参与积极性不断提高相适应。农村社会管理是农村经济社会发展到一定阶段的产物，与经济社会发展水平紧密相连。在实施过程中，要根据本地经济社会发展水平和村级经济实力，从老百姓最需要的地方人手，抓好软硬件建设，包括建立健全服务体系、改善社会保障、加强安全防范、加快村庄和基础设施建设等。
2.农村社会管理必须循序渐进地探索完善管理与服务体系。农村社会管理，着力点在于建立制度和机制。农村社会管理从不完善到完善，需要一个过程，必须循序渐进加以推进。在建设社会主义新农村中，必须不断探索完善农村社会管理，进一步完善相关制度，健全村级决策、执行、监督等工作机制。使村民参与决策、管理、监督的要求具体化、常态化、制度化，充分调动群众参与新农村建设的积极性、创造性。
3.农村社会管理必须把解决实际问题、让居民得实惠摆上突出位置。让群众得到实惠，才能够有效地引导群众参与到农村管理工作中来。在推进农村社会管理上，一定要把为民办实事摆在突出位置，协调解决土地、资金等具体问题，才能充分调动农民参与农村社会管理的积极性。二、加强农村社会管理的对策选择
(一)强化政府的社会管理职能
加强农村社会管理，为广大农民群众创造一个安全稳定的生产生活环境，是政府的职责所在，也是党执政的重要基础。党的十六届三中全会提出了我国政府的四项基本职能，即经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，近几年特别强调社会管理和公共服务职能。农村社会的管理也要以此为重点，通过社会管理维持社会秩序的安定，为新农村建设的推进提供一个安全稳定的环境。因此，乡村基层政府要进行管理理念上的更新，简政放权，转变职能，管理模式要适应计划经济向市场经济体制的转变，乡村基层政府要真正成为上衔政府、下联农民并为农民服务的机构，由重统治向重服务转变，由行政命令向与农民沟通协调转变;各部门明确自己的职、权、责的范围，贯彻职、权、责相统一的原则，避免越位、缺位和错位的问题，把工作重点放在保障农民权利、协调农村社会利益、维护农村社会安全稳定、加强农村安全网建设和解决农村生态环境等方面。
(二)充分发挥农村党支部、村委会的社会管理职能
农村党支部和村委会上衔政府、下联农民，具有进行农村社会管理的独特优势。要充分发挥农村党支部和村委会社会管理的职能，必须强化以下两个方面:一是加强党支部和村委会建设。要让那些政治素质高、有能力、勇于创新、农民信得过、能为农民谋利益的人进人党支部和村委会，要建立健全各种规章制度，规划和充实工作内容，使党支部、村委会真正成为农村社会管理的骨干力量。二是明确党支部、村委会的农村社会管理职能，积极发挥作用。要在各级党委政府指导下，做好农村党建、基础设施建设、倡导乡风文明、村庄环境治理、加强社会治安等工作;要结合《公民道德建设实施纲要》和社会主义荣辱观的要求，制定《乡规民约》和《文明准则》。
(三)大力发展农村社会组织，加强农民自我管理
农村是一个“熟人”社会，群众性社会组织对农民有很大的影响力和号召力。所以，农村社会管理要大力发展各种群众组织。一是大力发展农民合作经济组织。发挥农民合作经济组织的经济功能和社会功能。二是培育农村新型社会化组织。农村社会中介组织是农民自我管理、相互扶助、共同提高的非政府组织。要积极培育服务农村的社会中介组织，鼓励、引导和支持农民自己组织起来，成立农村合作社，发展各种农业协会，开展经济技术服务，提供法律援助、财务咨询等，使农民能够依靠自己的力量，维护农民自身的合法利益。
(四)完善实现农村社会管理的各项制度和机制
加强农村社会管理，必须建立科学合理的工作机制。一是完善村民自治运行机制。要进一步完善村官民选、村务公开、村事民议、村务民管等制度，拓宽广大农民民主参政的渠道，不断推进农村基层民主政治向纵深发展，让农民群众真正享有知情权、参与权、选择权、管理权和监督权。二是健全完善村务公开制度，保障村民的知情权。要建立健全农民群众参与村务管理的咨询制度，坚持村务定期公，在公开内容、公开程序、公开机制上下工夫，使村务公开经常化、制度化、规范化、程序化。三是健全民主选举制度，保障村民的选择权。要从法纪上明确，在村委会直选过程中，保证选举的公平、公正。同时，对村委会班子候选人的思想政治素质、年龄、文化水平、遵纪守法情况和组织领导能力等方面的条件也要作出具体明确的规定。四是健全民主决策制度，保障村民的决策权。要完善村民会议和村民代表会议制度，明确规定哪些属于重大问题需要召开村民会议或村民代表会议讨论决定。要规范村民会议或村民代表会议的议事规则、程序、内容，明确规定，凡涉及本村经济建设和社会发展的重大问题，要由村党支部召集村委会召开联席会议协商研究，提出方案，然后交村民会议或村民代表会议表决，表决通过后交由村委会组织实施。五是完善管理民主的监督机制，保障村民的监督权。要进一步加强村务公开监督小组、村民民主理财小组、村民代表大会和村民大会、村“两委”联席会议制度建设，提高村务活动的透明度，强化对村务公开、财务公开的民主监督，建立并执行村务公开民主管理责任追究制度。
农村合作社法规篇9
加强农村基层民主法制建设，是适应社会主义市场经济发展的客观需要，是实施依法治国方略的基础工程，是农村社会长治久安的重要保障，是社会主义政治文明建设的重要组成部分。为认真贯彻党的*大关于扩大基层民主、加强社会主义法制建设的精神，落实“*”重要思想，保障农民当家作主，增强广大农村干部群众的法律素质，促进农村各项事业的法治化管理，推进农村全面建设小康社会的进程，根据民政部、司法部《关于进一步加强农村基层民主法制建设的意见》（司发[*]2号）的精神，特提出如下意见：
一、指导思想
进一步加强农村基层民主法制建设，要以邓小平理论和“*”重要思想为指导，认真贯彻党的*大精神，紧紧围绕经济建设的中心和改革发展稳定的大局，扩大农村基层民主，完善村民自治，进一步加强农村法制宣传教育，提高农民的法律素质，增强农村干部群众的法制观念和依法办事的能力，推进农村依法治理，提高农村法治化管理水平，促进农村物质文明、政治文明、精神文明的协调发展，为农村全面建设小康社会做出积极贡献。
二、基本原则
(一)坚持党的领导。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。农村基层民主法制建设，是在党的领导下，广大农民依照法律和规章制度，运用法律手段，通过各种途径和形式管理基层公共事务和公益事业的生动实践，要把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，充分发挥社会主义民主政治的优势，把认真贯彻执行党在农村的方针政策和国家的法律法规与扩大基层民主有机结合起来，不断提高农村民主法制建设的水平。充分发挥农村基层党组织的领导核心作用和党员的先锋模范作用，保证农村基层民主法制工作的健康有序发展。
(二)坚持人民当家作主。人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求。要尊重农民的民利，尊重农民的首创精神，保护农民管理基层公共事务和公益事业的积极性，不断提高农村干部群众参政议政的意识。最广泛地动员和组织农民群众开展基层民主实践，在实践中提高自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的水平。进一步完善保障农民当家作主的各项制度。
(三)坚持依法治国。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。要加强法制宣传教育，增强农村干部群众的法制观念和依法办事能力。积极推进和保障农村的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，把农村的各项事务纳入制度化、法制化轨道，不断提高农村的法治化管理水平。依法建制、以制治村，不断完善依法治理和民主管理的规章制度。
(四)坚持为农村工作大局服务。建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是农村全面建设小康社会的重大任务。要积极促进农村各经济主体依照市场规则进行公平合理的合作与竞争。依法规范农村各种利益关系，正确处理各种矛盾纠纷，维护农村社会稳定。加强农村的思想道德教育和法制教育，坚持法治与德治相结合，促进农村经济社会发展和精神文明建设。
三、总体目标
农村基层民主更加健全，农村基层自治组织切实发挥作用，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督制度更加完善，农民群众参与管理基层公共事务和公益事业的权利得到切实尊重和保障，不断健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。农村基层法制更加完备，农民群众的法律意识明显增强，法律素质得到进一步提高，村民自治章程、村规民约以及各项规章制度更加完善，农村干部群众的依法决策、依法管理、依法办事的能力进一步增强，农村的法治化管理水平逐步提高，形成农村物质文明、政治文明和精神文明建设进一步协调发展的良好局面。
四、主要任务
(一)以“*”重要思想为指导，进一步深入学习宣传党的*大关于完善社会主义民主法制、建设社会主义政治文明的重要论述。深刻理解全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面，就是要发展社会主义市场经济、社会主义民主政治和社会主义先进文化，不断促进社会主义物质文明、政治文明和精神文明的协调发展。深刻理解必须坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明。学习党的*大关于社会主义民主法制的论述，要与学习贯彻邓小平民主法制理论结合起来，与学习党在农村基层民主法制建设方面的重大政策结合起来，与正在进行的农村基层民主法制实践结合起来，增强学习贯彻*大精神的自觉性。
(二)认真实施《村民委员会组织法》，进一步健全村民自治组织。要健全村民委员会、村民会议、村民代表会议、村民小组等村民自治组织，正确处理相互关系。村委会要认真履行法定职责，在乡镇人民政府的指导下积极开展工作；完善工作制度，廉洁奉公，热心为村民服务；增强党的观念，自觉接受村党组织的领导。
(三)完善村民选举程序，进一步健全村级民主选举制度。认真执行中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知》(中办发[*]14号)和有关法律法规的规定，村民委员会要严格依照法律法规，坚持公平、公正、公开原则，由村民按期直接选举，真正把群众拥护的能够依法办事、公道正派、勤劳实干、真心实意为村民服务的人选进村委会班子。
(四)完善民主议事程序，进一步健全村级民主决策制度。凡涉及农村经济、政治、文化发展的重要事项，尤其是与村民切身利益相关的事情，如村提留的收缴和使用，村干部享受误工补贴的人数和标准，从村集体经济所得收益的使用，村办公益事业需要村民负担的事项，土地承包、宅基地使用和集体经济项目承包方案等，都要依法召开村民会议或村民代表会议讨论决定。逐步规范农村村级重大事务民主议事、决策的范围、程序和方法。保证村党组织发挥领导核心作用，保证村民自治组织的自治作用，保障村民依法行使自己的权利。
(五)完善村民自治章程，进一步健全村级民主管理制度。要根据农村实际情况，依照党的方针政策和国家的法律法规，经全体村民讨论，制定代表村民利益和意见的村民自治章程、财务管理等公共事务管理规章制度，明确村民的权利和义务，村级各类组织之间的关系和工作程序，以及经济管理、社会治安、计划生育等方面的要求，使村级管理做到行之有规、处之有据，把村级各项事务纳入制度化、规范化管理的轨道。村民自治章程要增强针对性，体现民主性，提高实效性，防止形式主义。
(六)完善公开办事程序，进一步健全村级民主监督制度。要继续贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》(中办发[*]9号)。村务公开的重点是财务公开，增强农村事务管理的透明度。积极推行民主评议干部制度，强化对村干部的监督约束，建立健全村干部任期、离任审计制度和过失责任追究制度，使村干部切实受到教育和约束。发挥好“民主理财日”、“民主议政日”等行之有效的民主监督形式的作用。
(七)加强农村的法制宣传教育，进一步提高农村干部群众的法律素质。按照市委、市政府批转的《市委宣传部、市司法局关于在全市开展法制宣传教育的第四个五年规划》(肇发[*]17号)的要求，紧密围绕党和国家的中心工作和农村的实际，对涉及农村群众切身利益的法律法规要及时宣传，对事关农村改革、发展、稳定和全面建设小康社会的法律法规要反复宣传。特别要宣传党的关于家庭联产承包、减轻农民负担等政策，宣传宪法、农业法和村民委员会组织法，宣传农业生产与流通、税费改革、家庭婚姻、计划生育等与农民生产、生活密切相关的法律法规。农村法制宣传教育要面向一切有接受教育能力的公民，重点对象是村、组干部。要通过“送法下乡”、“法律进万家”等各种有效途径，着重培养权利义务一致的法治观念，增强农村干部依法办事，依法管理村务的意识，提高农民依法自律、依法自治、依法维护自身合法权益的能力。法制宣传教育要与公民道德教育相结合，使二者互为促进，通过开展文明户、文明村、五好家庭、遵纪守法户等评比和创建活动，促进社会主义道德风尚的形成。
(八)为村民提供优质法律服务，进一步促进农村基层依法治理。乡镇司法所要热情指导村民依法制定村民自治章程，保证村民自治章程的合法性、民主性和可行性。律师、公证、基层法律服务工作者要面向农村、面向基层，为农村土地承包流转和对外经贸往来，提供方便、快捷的法律服务，及时为贫困弱势村民提供法律援助。在有条件的地方应探索为村委会选举等自治活动提供公证服务，维护村民的合法权益。广泛动员和组织农村干部群众学法、知法、守法、用法、护法，深入开展依法治理，逐步实现村级政治、经济、文化事业和社会事务管理的法治化。
(九)加强社会治安综合治理，进一步维护农村社会稳定。要及时化解各种不安定因素，正确处理新时期农村人民内部矛盾，维护农村的安定团结。要建立健全农村人民调解组织网络，充分发挥治保会、村及乡镇人民调解委员会的作用，针对影响农村基层稳定的山林、土地、宗族、利益纠纷等矛盾，加强矛盾纠纷排查调处，积极疏导民事纠纷，把矛盾化解在基层，解决在萌芽状态，做到一般问题不出村。加强对刑释解教人员的安置帮教工作。依法取缔各种非法组织，打击组织和社会恶势力。
五、组织领导
农村基层民主法制建设，要在党委、政府的统一领导下有步骤、有秩序地进行。民政、司法行政部门要充分发挥职能作用，积极争取党委、政府的领导和支持，主动协调有关部门和新闻媒体共同参与这项工作，形成各司其职、齐抓共管、密切配合、合力推进的局面。
各级民政、司法行政部门要全面贯彻“*”重要思想，高度重视农村基层民主法制建设工作，充分认识加强农村基层民主法制建设的重要性、紧迫性和艰巨性，把这项工作摆上重要议事日程，同当地农村社会经济的全面发展统一考虑、统一部署、统一检查，抓紧抓实，不断取得成效。要建立目标责任制，把农村基层民主法制建设工作作为考核工作实绩的重要内容。
农村合作社法规篇10
【关键词】农村金融组织正规性金融组织非正规性金融组织
存在问题对策一、问题的提出
农村、农业和农民即所谓的“三农”问题，始终是中国的根本问题，也是中国历届政府必须关注与解决的问题。如果“三农”问题不解决，我国实现小康社会的理想蓝图将成一纸空文。《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》再次把农业和农村问题作为中央第一号文件下发，也说明了这个问题的严重性，充分体现了当前我国政府把解决“三农”问题作为在新形势下经济工作重中之重的战略意图和远见卓识。而诸多“三农”问题的解决，核心是增加农民收入，实现途径是培育和完善农村要素市场、推动农村劳动力转移，保持农业的稳定、持续发展，农村经济发展，所有这些都直接或间接依赖于农村金融的发展和支持。70年代末期以来，农村金融改革在政府主导下围绕农村金融组织更好地服务“三农”这一中心而展开，包括恢复农业银行(1979年)、扩大农村信用社自(80年代中期-90年代中期)、创立农业发展银行(1994年)、农村信用社与农业银行脱钩(1996年底)、促使农业银行成为真正的商业性金融企业、取缔农村合作基金会(1999年)、恢复农村信用社合作金融组织(1996-2001年)、2003年下半年开始的农村信用社明晰产权和完善管理体制的改革等，基本确立了农村金融主体运作的基本规范，建立了农村金融市场框架。农业发展需要金融的支持，但从1999年金融体制改革以来，四大国有商业银行基本取消了县一级分支机构的放贷权，只保留了吸储功能；占据大片农村金融市场的邮政储蓄也只吸储不放贷，使得本来急需资金支持的广大农村得不到现有国有商业银行的支持的同时，农村资金通过银行、信用社和邮政储蓄等渠道流反而流向城市，严重阻碍了农业、农村经济的发展和农民福利改善。而wto的加入使我国农业面临着严峻的生存挑战，外资金融机构的进入，必将以其资金、技术上的优势占领我国的农村金融市场，这将直接威胁到我国农村金融体系的存亡；而金融业存在的诸如农村金融组织不能完全成为独立的市场主体、承受着较沉重的不良资产、缺乏有效率的企业治理结构和竞争政策、金融机构享受着来自政府的隐含担保等导致的中国农村金融供求结构问题也必将面临全面的改革与转轨。因此，要很好解决“三农”问题，就必须关注和研究我国农村金融组织，这在目前有着十分重要的理论和实践价值。
本文的目的仅在于通过我国农村金融组织发展历史的回顾，针对我国农村金融组织体系发展现状，分析其存在的问题，并提出解决这些问题的对策。
二、我国农村金融组织发展的历史
自1979年我国开始经济体制改革以来，农村金融体制伴随着整个农村经济、金融市场化的发展进行了一系列的改革。农村金融组织体系包括正规性金融组织和非正规性金融组织，二者在发展过程中有先有后，有些机构是同时产生的。
（一）正规性金融组织的发展过程
正规性金融机构即受央行和银监会监管的那部分金融组织，主要包括：中国农业发展银行、中国农业银行、农村信用合作社、农村商业银行、农村邮政储蓄机构、农业保险机构等。
正规性金融组织的发展大抵经历了以下两阶段：第一阶段：（1979～1996年）围绕服务“三农”，改革农村金融体制，形成了包括商业性、政策性、合作性金融组织在内的正规金融组织为主导的农村金融机构体系。这一时期农村金融组织得以恢复。以工商企业为主要服务对象的中国农业银行于1979年恢复，其后随着改革的进行，市场化步伐的加快，开始全面推经营目标责任制，集中管理贷款的审批权限等。在农村金融体制改革中，实现农村政策性金融与商业性相分离的重大措施之一是1994年成立中国农业发展银行。作为政策性银行，中国农业发展银行的业务也不直接涉及农业农户，主要任务是承担国家规定的政策性金融业务并财政性支农资金的拨付，包括为农副产品收购，农业基本建设和农业综合开发等政策性业务提供贷款，对支持整个农业开发和农业技术进步、保证国家农业政策的贯彻实施。1984年国务院批转了中国农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》，提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，在农业银行领导、监督下，独立自主地开展存贷业务。成立了农村信用社的县级联社。其后进行农村信用社商业化改革，根据1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》，从该年起农村信用社改由中国人民银行进行监管，中国农业银行不再对农村信用社行领导管理，金融监管由中国人民银行承担。农村信用社是分支机构最多的农村正规金融机构，分支机构遍及几乎所有的乡镇甚至农村，也是农村正规金融机构中唯一一个与农业农户具有直接业务往来的金融机构。第二个阶段：1997年至今的四大商业银行逐渐退出农村金融市场，农村金融组织体系面临重构的选择。亚洲金融危机后，在金融体制改革深化的过程中，各国有商业银行进行了以业务流程为核心的重组，包括农业银行在内的国有商业银行开始日渐收缩县及县以下机构，对基层分支机构进行了撤并，退出了县域范围，重点转向了城市；基层营业机构的贷款审批权和财务权上收，业务重点放在大城市、大企业、大项目上，较少考虑农村经济的发展对金融的需求。作为政策性金融机构的中国农业发展银行由于业务的单一而无法实现其政策调节农村经济的目标，发挥其政策性金融机构的职能。作为合作性金融机构的农村信用合作社也缺乏合作性，具有浓厚的“官办”色彩，也越来越远离农民，资金向城市倒流。在其它农村正规金融机构中，农村商业银行属于股份制银行，目前只有2001年底由原来的农村信用社改造而成张家港、常熟和江阴农村商业银行三家。农村邮政储蓄机构，数量庞大，遍布城乡，业务发展迅速，上活跃了农村经济。我国农业保险发展滞后，中国人民保险公司于1982年就开始承办农业保险业务，商业保险机构的农业保险业务极度萎缩，远远不能满足农村经济发展和农业产业化。
（二）非正规性金融组织发展历史
非（准）正规金融组织是指组织或活动处于央行或者银监会监管之外从事金融交易、贷款和存款行为的农村金融机构。非（准）正规金融即是民间金融，主要有：农村合作基金会、经济服务部、金融服务部、各种合会、私人钱庄。
非（准）正规性金融组织的存在，是我国农村金融机构失衡、金融二元性的重要表现。改革开放以来，我国农村民间金融一直受到打击和排挤。在中国农村正规金融制度安排难以满足农村金融需求的情况下，非正规金融组织对扩大农村生产经营资金、活跃农村金融市场、提高金融效率、尤其是促进农村个私经济发展等方面起了积极作用。农村合作基金会自1984年在少数地区试办以来，得到政府的大力支持，在全国发展很快。从性质上来讲，它不是一个真正的金融机构，而是一个社区性金融系统的补充，对于协调农村闲散资金，缓解农村资金供求不平衡的矛盾有一定的积极作用。从90年代中期开始，随着农村金融体制改革的重心逐渐向对正规金融机构的商业化转变，中国人民银行开始加大了对非（准）正规金融组织和活动的管制力度。为了消除对农村信用合作社竞争冲击，1997年农村合作基金会被合并、关闭；随后1998－1999年，被彻底解散。除农村合作基金会外，非正规性金融体系主要由亲友之间的个人借贷行为、个人和企业团体间的直接借款行为、经济服务部、金融服务部、高利贷、各种合会、私人钱庄等组成。经济服务部、金融服务部也是类似于信用合作组织，基本上均被取缔。根据国务院1998年7月颁布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，除部分小额信贷、不计息的亲友借款之外，其他非正规性金融组织或者活动均属于非法，从而结束了非（准）正规金融的有组织状态。三、我国农村金融组织体系的现状及存在的问题
经过近20多年的农村金融体制改革，现阶段我国农村金融组织体系下1：（本图摘自：章奇，《农村金融现状与政策分析》）
1、正规金融机构（组织）现状及存在的问题
（1）中国农业银行，在农村金融市场中居四大国有商业银行的主导地位。随着四大国有商业银行逐渐退出农村金融市场，中国农业银行的农村金融主导地位开始弱化，存在：①产权主体虚化，使成本过高、效益低下，迫使农业银行不愿意在经济条件薄弱的农村开展业务。②1996年以后农业银行开始走商业化道路，商业银行的“盈利性、流动性、安全性”的经营原则与农业生产的“高风险性、分散性、波动性、长期性”向背；农业银行将农业资金从以农业为主转为以工商业并举，竞争视角从农村转向城市，以获取足够的资金来源及高额回报，使得农村金融市场本来就很少的国有资本变得更为稀缺。
（2）中国农业发展银行，它的主要任务是承担国家规定的政策性金融业务并财政性支农资金的拨付。随着农村市场化改革的不断深入，农发行的作用是十分有限的，主要存在以下问题：①作为政策性银行，其资金来源于财政拨款，长期以来资金拨付有限，且资金不能按时到位，有时不得不向央行借款，使筹资成本上升，制约了农业发展银行的发展。②对农业发展银行实行“独立核算、自主保本经营、企业化管理”与农业发展银行承担的农村政策性银行的职能存在一定的矛盾。③业务单一，仅在农产品的收购、储备、调销等纯政策性方面发挥作用。
（3）农村信用合作社，96年按国务院的规定，农村信用合作社与农业银行“脱钩”，恢复合作金融性质，全部基层信用社为一级法人，但目前并没有实质的进展，主要存在：①绝大多数信用社是在原信用社的基础上进行改革，历年来的积累与亏损由谁享有与承担，是由国家、农业银行、老社员还是新社员，很难界定清楚2。②合作社缺乏合作性质。随着合作社制度的变迁，合作社的互助共济性正在淡化，“官办”色彩浓厚，农民缺乏入社的积极性，农民也很少是信用社的社员，信用社的民主管理更是形同虚设。③信用社为农村社员服务的范围非常有限，经营的自负盈亏，追求自身利益的最大化的商业倾向，使得资金向收益相对高的城镇或非农部门流动，真正需要资金贷款的农户难以得到金融支持，农村信用社离农民越来越远。农村信用社使得城市资金不但不能有效地流入农村，实现工业反脯农业，反而农村资金却流向城市，造成农业、农村的发展和农民福利改善的严重滞后。
（4）农村商业银行，全国数量较少，它存在的问题是：①它尚处于初始发展阶段，人们的认识尚不全面，具体的经营中表现为制度不健全，运行不规范。②农村商业银行的资本不足及所涉业务的自然脆弱性，使其经营发展天生具有局限性，发展空间很大，但愿意投入的主体很少，对从事农业的资金投入缺乏政策、法律上的倾斜保护。
（5）农村邮政储蓄机构，客观上活跃了农村经济，但存在着严重的制度缺陷：（1）在业务上它只吸收存款，把储蓄资金转存入中央银行，以转存利率与吸储利率差额作为其收益来源，对外不办理贷款业务，无法满足农户的贷款需求。（2）它通过吸收存款，存于央行赚取利润，将农村仅有的资金“倒流”城市，使本来就紧张而缺乏的农村金融供给市场更加恶化，影响了农村经济的发展。（3）性质不明，监管不力。邮政储蓄局属于邮政部门的内设机构，而邮政储蓄网点又属于金融机构，央行的监管很难实施。
（6）农业保险机构，中国农业目前仍然主要依靠两种传统的农业风险保障途径3：民政主管的灾害救济、中国人民保险公司以商业方式推进的农业保险。农业保险组织主要存在的问题有：（1）灾害救济的手续繁杂、面窄、水平低、且难以监管；（2）农业保险的承保率低下、高赔付率、经营亏损严重、业务量较少。
2、非（准）正规金融机构（组织）现状及存在的问题
非正规金融组织和融资活动一般规模小，比较隐匿、分散，它使借款者的生产经营成本上升，竞争力下降，影响了农村经济主体的发展后劲，主要存在以下问题：
（1）农村合作基金会，1997年整个农村合作基金会开始被解散并清算。目前依然有一些地区存在农村合作基金会，存在的问题主要有：①由于现在禁止它的存在，私下它照常经营且存在严重的高利贷问题。②农村合作基金会的资金明显来源不足、不明，它的筹措资金的能力较差。③由于法人主体严重缺失，责任承担上难以保证。④农村合作基金会游离于央行和银监会的监管之外，金融风险巨大。
（2）除农村合作基金会外，其他非正规金融机构如经济服务部、金融服务部、各种合会、私人钱庄等与正规性金融相比，在组织方式、运作机制、对当事人的约束等方面具有许多不规范的特征4：①组织制度不规范。②内部经营管理混乱，没有建立严格的内控制度、财务管理制度、贷款程序的一系列制度，不提取存款准备金及呆帐准备金。③相当一部分信用活动不规范，一些民间组织从一开始就有先天的痼疾，高息揽存，盲目贷款，逃避金融监管。
总之，现阶段我国农村金融组织体系的现状与存在问题是正规性农村金融组织严重不足，中国农业发展银行未能承担其扶持农村经济和推动农村经济结构调整的重任6，国有商业银行结构性市场退出和农村民营金融的市场进入不相匹配7，农村合作金融名不副实8。非（准）正规金融组织在发展中也出现严重问题，私人借贷在农村相当活跃但弱点也相当突出5；四、解决我国农村金融组织体系的存在问题的对策
针对上述我国农村金融组织体系的现状及存在的问题，为了适应农村经济发展新形势的客观需要，必须对我国现有的农村金融组织体系进行重构。当然，重构并不是要求完全的彻底的抛弃原有的农村金融组织体系，那样作是不现实的，而只能是在批判继承的基础上制度创新。因此，笔者认为，现阶段应坚持“五农原则”——务农、支农、助农、促农和富农的原则，建立以政策性金融组织为基础、合作金融组织为主导、商业金融为发展方向的分工协作的农村金融服务组织体系。具体包括以下方面：
1、重新界定中国农业发展银行的政策性金融业务范围，增加资金投入，
充分发挥其政策性金融机构的职能。“三农”问题致关重要，政府的责任重大，在农村金融问题上更应首当其中。首先针对农业发展银行业务单一，难以发挥政策性金融的职能的局面，应重新界定它的业务范围；要根据国家农业政策在作好收购资金封闭管理的同时，积极开展以下业务9：一是支持农田水利基本建设，技术改造、改善农业生产条件，提高农业综合生产能力；二是支持农村开发和基础设施建设，促进地区平衡发展，提高农民的生活质量、提高农村社会化、现代化建设水平；三是支持农业产业化和土地适度规模经营，抓住重点企业项目进行支持，加快农业产业化进程；四是全面支持贫困地区人口尽快脱贫解困。紧紧团结稳定地解决农村剩余劳动力就业问题，稳定地增加农民收入的目标，重点支持有助于直接解决温饱的种植业、养殖业和农副产品为原料的加工业。其次，加大财政投入规模，使农业发展银行的资本金充足。最后，加快农业发展银行管理的各项立法，使各项金融政策能更好地贯彻落实。
2、中国农业银行要加强对农村市场有效金融需求的服务。在经济较发达地区，农行应设立更多的金融产品，扩充服务功能，发挥对农村经济强有力的拉动作用。
3、合作金融应作为我国农村金融组织的主要形式。目前虽尚无统一可行的办法，但不宜“一刀切”。笔者认为，应根据我国农村经济发展不平衡的国情现实，建立多种形式的农村合作金融组织。（1）恢复农村合作社的合作金融的本来面目。坚持在自愿互利的基础上，按照通行的合作原则建立相互协作、互助互利的“合作性”资金融通机构，真正体现自愿性、互助共济性、民主管理性、非盈利性。（2）农村合作金融机构的业务范围应界定为：为集镇和农村、农户、其他小生产者、乡镇企业提供资金融通，优先安排对农村种植业、养殖业的贷款业务。（3）在经济基础条件较好、资金吞吐量大的东部地区，可将原有的农村信用社按照公司法的要求改组为具有法人资格的农村合作银行，满足该地区对金融服务的高层次的需求，弥补国有商业银行退出该地区农村金融市场的空缺。（4）在其他地区建立具有法人资格的县级信用社，在乡镇建立信用分社，在村级建立信用合作所，实行自上而下的管理；由同级的人民银行对其进行监管。（5）对现存的农村基金会予以取缔，按属地原则并入县级信用社。（6）制定“合作金融法”对农村合作金融加强监管，目前的时机已经成熟。只有这样，才能使合作金融回归本来面目，真正走进农村、走近农民；才能成为农民需要的金融。通过农村金融改革的逐步推进，把农村信用合作社逐步办成为农民、农业和农村经济发展服务的地方金融机构，能够更好地支持农村经济构调整，增加农民收入。
4、增设新型农业保险组织，提高农业抗风险能力。（1）建立县一级的具有法人地位的农业保险股份合作公司；将合作社制度与公司制度融为一体，合作制以体现互助共济性，公司制保证其制度的先进性与责任的有限性；该公司由农户、其他小生产者、乡镇企业等人股及部分国家财政投入，国家的投入不能超过30%，即不占控股地位，否则有承担绝对责任之嫌。（2）在省一级建立农业保险股份公司；由各县级的农业保险股份合作公司按其总资本的8%投资入股，省级财政也投入拟设公司约30%的资本。同时农业保险股份公司按8%对各县级的农业保险股份合作公司承担再保险责任。
5、改造现有邮政储蓄制度，堵截农村资金“倒流”，为农村金融市场“造血”。针对农村资金“倒流”城市问题，要从根本上解决，必须对现有邮政储蓄制度进行改造，可以做到：（1）对于经济发达、邮政储蓄业务量大的地区，在管理规范的基础上，将原有的邮政储蓄部门改组为邮政储蓄银行；它以从事储蓄、汇兑、等业务，所揽资金一律不再转存人民银行收取率差，并且，必要时国家财政可以给予邮政储蓄银行适当的补贴。（2）对于经济不发达、邮政储蓄业务量较小的地区，在县一级将邮政储蓄部门并入信用社统一管理，或成为信用社的分支机构。只有这样，才能为农村金融市场“造血”，将大量的闲散的储蓄资金“存”于农村金融市场。
6、建立中小农业担保公司。为促进农业的生产，满足农村资金需求者贷款担保的需要，现阶段应采取多种形式鼓励农民、农户、其他小生产者、乡镇企业创设中小农业担保公司，可以做到：（1）允许农民以自留山和自有的林木经评估后投资入股设立农业担保公司；（2）立法上设立专门条款，降低设立中小农业担保公司的最低注册资本金的要求，定为5万元人民币；工商登记机关应对该类农村的中小农业担保公司发放有明显标志的企业法人营业执照，给交易相对人以提示。（3）对于中小农业担保公司可以给予一定时期的适当的税收优惠政策。（4）完善对担保机构的监管机制。急需出台监管框架，以防范相关的金融风险。