行政执法和城管执法篇1
（一）城管执法中行政强制的规定分散而混乱
行政强制作为一项重要的行政权力，是限制公民、法人或其他组织的权利、增加其责任的行为。同时，也是行政机关及其工作人员最青睐、最宠爱也最容易膨胀和最可能侵害公民权利的权力，理应严格设定。但现实情况是，关于行政强制的规定只散见于不同位阶的法律文件中。据全国人大常委会法工委办公室所提供的统计数据显示，截至2011年6月底，在我国现行有效的228部法律和600多部行政法规中，有72部法律和122部行政法规规定了行政强制，除了法律和行政法规之外，还有数以千计的地方性法规和规章对行政强制作出了具体规定。也就是说，法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章都设立了大量的行政强制，而且规定不一，有的还彼此冲突。这就带来了一个设定权限混乱的问题。由于除立法法规定限制人身自由以及商业银行法规定冻结存款只能由法律规定外，法规、规章及其他规范性文件有关行政强制权的设定权限没有统一规定，因此各类立法和规范性文件设定的随意性很大。比如设定的行政强制名称过多。据学者统计，1999年，法律、法规、规章中行政强制的名称就有260多种，甚至同样的行政强制措施名称就有多种。比如与扣押相近的有强制扣押、暂时扣押、暂扣、扣留、暂时扣留、暂予扣留等，体现在正式的法律文件中显得很不规范。同时，由于行政强制权的设定和实施比较混乱，涉及法律依据庞杂，在城管执法的许多领域，权属多头，权限界定复杂混乱，造成了城管执法人员在具体执法办案的时候无所适从，严重影响了城管执法的效果。
（二）城管执法中采取的行政强制措施及行政强制执行程序不够统一
在《行政强制法》出台之前，现行法律、法规、规章对行政强制程序没有统一的规定。实践中各地方的做法也不统一。一方面，由于缺少统一的程序规定，执行中随意性增大，侵害公民、法人或者其他组织合法权益的情形时有发生。比如在查封、扣押财物时不制作清单，不出具收据，随意使用被查封、扣押的财物；对不属于应查封、扣押的财物随意查封、扣押；对查封、扣押的财物不及时处理，造成财物的灭失。如执法部门在暂扣车辆时，暂扣了几个月甚至一两年不处理，最后把车还给车主时，车都快报废了，这显然损害了行政相对人的利益。再比如，城管执法人员在巡查过程中如果发现违法违规经营的现象，一般都是口头申请采取行政强制措施，特别是对一些无照经营行为、涉及高危行业及人民生命财产安全的经营行为。考虑到这种行为属于明显违法，一些执法人员就忽略了程序问题，没有当场出具扣押物品的清单，直接对涉案的工具进行封存、扣押，然后让行政相对人到单位接受处罚。另一方面，有的执法人员对法律法规规定的行政强制程序欠缺了解或理解偏颇，导致其执法随意，损害执法相对人的权益。而由于程序规范不统一，造成责任追究环节矛盾重重、难以落实。
（三）城管执法人员的处境尴尬问题需要进一步解决
近年来，各地的城管执法都陷入了不同程度的困境当中。一方面，城管与摊贩之间的冲突和流血事件不断发生（如北京崔英杰事件、湖北天门事件等），城管成为千夫所指。[1]各种新闻媒介报道和城管有关的内容也大多是负面消息。城管打人、暴力执法等由城管引发的具有全国性影响的事件接连发生。另外，城管系统中一些人员素质不高，只能依靠“野蛮行为”来确认自己的身份，暴力已经被城管当作了“特权”和有身份、有面子的标志。管理需要强制，但更需要充分尊重行政相对人以求理解、支持和配合工作，即强制不是目的，而是手段，应通过行政强制纠正违法行为达到维护社会秩序的目的。所以城管虽然是正当合法执法，却不能将行政管理的权力体现为嚣张和跋扈，城市管理需要“包容的精神”，这就需要城管改变管理理念。另一方面，相比于那些夺路狂奔的小贩，在制度的另一头，处于强势地位的城管也并非心气顺畅，而是满腹委屈。每天都被繁琐的工作搞得疲惫不堪：一会儿要在马路上堵截漏污水的泔水车，一会儿又要赶到居民区里劝说居民把放在公共绿地上的大白菜搬回家；一会儿要劝说服装厂修理快塌下来的广告牌，一会儿又要去处罚在路上违法散发小广告的人。而且，似乎这样的工作还不被认可和尊重，长期在政府序列被边缘化和待遇低的问题使得城管执法者们对自身的境遇也十分不满（如河南济源市城管集体上访事件）。可见，城管执法人员常常处于一个尴尬两难的境地。作为城市基层管理者，城市管理员好比一块夹心饼，夹在政府和民众的中间。随着城市化进程的加快，城市二元结构的加剧，尽管在大的方面政府与民众的努力方向、期许是相近似的，但在涉及到具体问题时，政府的决策和考虑有可能会与民众的实际需求相悖，这时候，需要谁去做中间的桥梁，需要谁去平衡这个度，城管必须起到这样一个承上启下的作用。[2]所以，城管部门作为当前政府管理城市、保障城市正常运转的重要执行者，应当从各个方面保障其履行好职责，这也是提高其依法行政能力的关键环节。
（四）城管执法面对的行政相对人多为弱势群体，执法难度较大
城管执法主要面对的是城市下岗职工或是进城的农民工，他们的共同特点是知识层次和就业能力低、无技术、无资本、没有稳定的收入来源。这些弱势群体为了谋求生存空间或者渴求经济收益，往往因逃避各种税收，做无证流动商贩。其违规占道，导致道路拥挤不堪，居民行走非常不便；因其无照经营还与市场内和临街门面的合法经营形成不公平竞争，这些业主对此也很有意见。但是如果对这些弱势群体进行罚款，没收或强行取缔，这相当于断了他们的生计。这些无照经营的小商小贩，基本把全部收入都用来违法经营，一旦行政处罚实现，就意味着失去了生活来源，自然会带来抵触情绪，因此他们往往会对执法有过激的行为，甚至不惜用暴力手段保护自己的利益，对执法行为予以抵抗。强制执法比较困难，再加上公众同情弱者的心理因素，使行政强制的执法坏境面临严峻挑战。
二、行政强制法的出台对城管执法产生的影响
（一）在实施行政强制措施①方面的影响
⒈设定的行政强制措施更为严格。《行政强制法》第10条规定：“行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第9条第1项（限制公民人身自由）、第4项（冻结存款、汇款）和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第9条第2项（查封场所、设施或者财物）、第3项（扣押财物）的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。”《行政强制法》第17条第1款规定：行政强制措施权不得委托。这样，城市管理行政执法系统内受托行使行政处罚权的事业单位就无权实施行政强制措施。这给城管执法明确了执法依据，城管机关只能依照法律、法规的规定实施行政强制措施，不能以规章、政府文件为依据来实施行政强制措施。另外，地方性法规不能设定“其他行政强制措施”，因此，城管机关不能以地方性法规为依据实施“其他行政强制措施”。
⒉程序要求更加严密。行政强制法就行政强制的实施依据、主体资格、实施前审批、告知当事人权利、制作现场笔录、下达决定文书和财务清单等规定了一套严谨的程序，其中告知程序、制作现场笔录程序以及制作决定书程序是目前城管执法实践中没有实行或容易忽略的。告知程序要求当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利及救济途径；制作现场笔录程序要求由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，要在笔录中予以注明；当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；制作决定书程序要求城管机关在决定实施查封、扣押的措施的，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。对照这些规定不难发现，以前的一些做法将成为历史。如有的在实施行政强制措施前没有收集和固定相应的证据，有的没有制作现场笔录，或者没有签名盖章，现在则要求当事人不到场的要请见证人到场见证并在现场笔录上签字，否则不产生法律效力。这就要求在执法实践中探索出行之有效的见证人制度，比如律师见证、公民见证等，以免临时找见证人影响办案进程。各种程序规定在执行过程中确实有些繁琐，但这些繁琐的程序不仅可以保障行政相对人的权利，同时也可以让行政执法机关规避执法风险。严格按程序执法，一方面可以让行政相对人对处罚心服口服，另一方面也可以避免一些矛盾的发生。
⒊严格限定期限以解决长期查封扣押问题。以前，由于某些案情比较复杂，导致案件久拖未结。同时，为了促使当事人能接受调查处理，不少地方性法规对查封、扣押财物的期限没有作具体的规定，而是原则上规定可以暂扣至当事人接受处理或接受处罚后。如《上海市市容环境卫生管理条例》第25条第2款规定：“当事人接受处理后，城管执法部门应当及时返还暂扣的物品与相关工具”。这就使得某些案件中被查封和扣押的财物长期得不到处理。如果保管不善或者经办人员工作变动时移交不到位，很容易造成财物毁损、灭失，从而损害公共利益或行政相对人的合法权益。而《行政强制法》明确规定了查封、扣押的期限不得超过30日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长30日。但是，法律、行政法规另有规定的除外（如《无照经营查处取缔办法》规定实施查封、扣押的期限不得超过15日）。《行政强制法》要求城管执法人员在采取强制措施后加快办案进度，在法律规定的期限内进行处理，穷尽执法手段仍不能办结的，应依法解除强制措施。
（二）在实施行政强制执行①方面的影响
⒈对代履行作了普遍授权，统一了代履行实施条件。在城市管理领域，曾有不少法律、法规、规章的条款对当事人逾期不履行城管机关整改决定作出了可以由他人代为履行整改决定，并由违法行为人承担代履行费用的规定。但以前没有专门立法，相关条款对代履行的主体、费用、程序等问题规定的既不系统也不完整。《行政强制法》第50条对代履行作了新规定：⑴将代履行作了普遍授权。只要符合法定情形，城管机关就可以实施代履行，不需要法律、法规的单个授权；⑵统一了条件。当事人不履行义务时才可适用代履行，当事人不履行义务不是指当事人逾期不履行，而是指经催告仍不履行；⑶统一了范围。代履行限于后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的情形；⑷明确了代履行的程序。如代履行前送达决定书；代履行3日前，催告当事人履行。⑸建立了立即代履行制度：需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行。有了这些规定，使得城管部门在实施代履行时有了统一明确的依据。
⒉规定了加处罚款或滞纳金不得超过原罚款数额。按照《行政处罚法》第51条第1款规定：当事人逾期不履行行政处罚决定，到期不缴纳罚款的，作出行政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的3%加处罚款。但没有作出加处罚款上限的规定。由于加处罚款是按日计算，在实践中就可能会出现“天价”的罚款额。如此一来，不仅增加了行政相对人的经济负担，也增加了社会对行政部门“放水养鱼”式执法的质疑，其背后折射的是执法部门以罚代管的惰性积习，认为其不是运用现代便捷的通信手段，主动提示督促缴纳，而是坐等“秋后算账”，加重当事人的负担，导致人们对制度规定的抵触、对抗情绪，不利于社会的和谐稳定。为此，《行政强制法》以法律的形式规定行政机关依法加处罚款或者加收滞纳金的数额，不得超出相对人金钱给付义务的数额，也就是不得超过本金，这样有利于防止行政强制权的滥用。自2009年4月1日起施行的《道路交通安全违法行为处理程序规定》，规定加处罚款总额不得超出罚款数额，因此城管机关对不按规定停放机动车违法行为罚款的加处罚款的上限有了规定。而按照《行政强制法》第45条第1款的规定，即加处罚款的数额不得超出金钱给付义务的数额。城管机关对所有违法行为罚款的加处罚款的上限都不得超过罚款数，“天价罚款或滞纳金事件”将一去不复返。
⒊建立了执行和解制度以化解社会矛盾。传统行政法学认为，在行政强制执行过程中，不可能出现免除或者变更义务的情况。对于行政权力享有者来说，行使行政权力既是权利，也是义务，必须依法行使，不得放弃或者自由处置。正因为行使的是公权力，所以，执行和解制度与该理论相悖。但现实是复杂的，在具体的执法实践中，行政强制执行和解有利于节省执行成本，又充分适应了积极行政的发展趋势，体现了对相对人权利的尊重和保护。因此，《行政强制法》第42条确立了执行和解制度。具体内容包括：⑴执行和解形式：行政机关与当事人达成执行协议；⑵执行和解前提条件：不损害公共利益和他人合法权益；⑶执行和解具体方式：约定分阶段履行。当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金（但不能减免罚款本金）。执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。在执行中，城管机关与当事人达成执行和解，符合社会主义和谐社会的要求，可以说这是行政强制执行制度中的一个亮点。
⒋缩短了申请人民法院强制执行的期限，免除了行政机关申请执行的费用。长期以来，城管机关申请人民法院强制执行的期限是依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第88条的规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。而《行政强制法》第53条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依照规定申请人民法院强制执行。城管机关在没有行政强制执行权的时候，申请人民法院强制执行的期限由“法定起诉期限届满之日起180日内”缩短为申请行政复议或者提起行政诉讼“期限届满之日起3个月内”。不仅如此，以前城管部门在申请法院强制执行时，一般要预交执行申请费，有金钱给付义务的执行还要按实际执行金额的一定比例（一般比较高）付给法院执行费。因此，有的办案机构即使处罚决定少到位一点或没到位，也不愿意申请法院执行。但是，如果应当申请而不申请会造成国有资产损失的就要承担法律责任，对此《行政强制法》第60条规定：“行政机关申请人民法院强制执行，不缴纳申请费。强制执行的费用由被执行人承担。”这一规定为城管部门加大执行力度、树立执法权威创造了条件。
⒌体现人性化执法，要求保障人权原则贯穿始终。《行政强制法》第23条规定：不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品；第43条规定：行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行，不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。并增加了相应的法律责任，如果搞“夜袭”、节假日强制执行，或采取断水、断电等方式“由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。
三、城管执法过程中行政强制问题的解决
（一）认真做好有关行政强制规定和行政强制实施主体的清理工作
城管执法首先要考虑适用的法律依据是否合法、准确、适当。根据《行政强制法》的规定，现行有关行政强制的规定与《行政强制法》不一致的，都要进行修改或者废止。同时应规范实施主体。按照《行政强制法》的规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关实施，不得委托；行政强制执行由具有行政强制执行权的行政机关实施或者由行政机关申请人民法院实施；行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。那么，在城管执法实践中，因为人员紧张而大量雇佣或聘用没有执法资格人员的做法不能再有，这就需要提高工作效率，改变执法模式；城管部门要对本部门实施行政强制的依据进行梳理、汇总，把具备资格的人员配备在实施行政强制权的执法岗位上。而且，实施行政强制必须以本机关名义实施；凡没有法定依据实施行政强制、内设机构以自己名义实施行政强制措施、委托或者授权下级部门行使应当由本级部门行使行政强制权的，要立即予以纠正。
（二）建立科学的制度体系，增强城管执法能力
城管部门要建立健全各项制度体系，以调动执法人员的工作积极性。因为执法手段不明确，责任追究制度缺位，会影响执法人员工作的主动性，不利于城市管理工作。为此，需要明确城管执法权益范畴，制定监督制度、维权奖惩制度、纠纷调处制度，以利于消除执法人员的忧虑和行政不作为现象。[3]另外，要格外注重提高城管执法人员的综合素质。在城管执法实践中，执法不懂法、随意执法、执法犯法等问题在城管队伍中也不同程度的存在。这就要求切实提高执法人员素质，首先要培养其思维能力，提高其理论水平，以理论来指导行为，不断改进工作方法，使之在日常的工作生活中自觉地维护组织形象。其次，要培养城管人员的职业意识和法律意识。作为执行相关法规的人员，本身要有职业道德和职业归属感，要有对法律的敬畏，要严格按照法律规定执法。这一方面有利于做好本职工作，另一方面也有利于防范执法风险，避免法律及社会舆论的负面评价。执法人员不仅要熟知法律，精通业务，还要严格按执法程序办案，力争把矛盾化解在萌芽状态。只有增强了执法能力，才会使城管执法人员对自身的工作价值有更深切的认同，才能在日常工作中提升城管形象，提升政府形象，提升整个城市形象。
（三）努力解决城管执法的资金问题
按照《行政强制法》第25条第3款的规定，对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担；第26条要求行政机关对查封、扣押的场所、设施或者财物，应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任，因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。既然如此，就需要足够的办公经费和场所。实践中，因为没有条件妥善保管物品而露天堆放的情况较多，自然极易造成行政相对人财物的毁损。城管部门作为国家的行政执法机构，和其他执法机构一样，一定要由财政全额拨款，否则，行政执法活动就失去了公正和正义的基础。按照国家相关立法，行政执法实行“收支两条线”，其罚没收入全部上缴、行政支出由财政全额拨付，但由于经济发展水平的差异及领导重视程度的差别，一些地方城管行政执法的经费往往得不到保障，日常工作难以开展，一些地方的城管为了生存，维持正常运作，不惜以费代罚、创收补费、罚没提成等“乱收费、乱罚款”来弥补经费缺口，影响了城管队伍的形象，也失去了群众的信任和支持。[4]
（四）调整“摊贩管理”思路，走出城管执法困境
中国城市管理的立法者是以城市秩序作为立法价值取向的，认为摆摊设点影响规范化市场运营、侵占道路、破坏环境卫生、出售不健康不卫生食品、影响城市外观。但这种思路与社会经济理性之间存在着偏离。导致城管的执法是以牺牲摊贩所带来的繁荣交易、便利生活、减缓城乡“断裂”、为城市下层提供就业等多方面的作用为代价的，同时也忽略了城市下层群体的生存权、城市的多元化等多重价值。[5]所以，城管执法困境的根本出路在于调整城市管理的价值取向和立法目的，力求达到与上述目标之间的平衡。因此可以借鉴国外的经验，使用登记制度，而不是一味“禁摊”，以从源头解决城管执法困境。
【参考文献】
[1][4]陆静.城管执法的困境与出路[J].中共贵州省委党校学报，2010，（05）：86-88.
[2]雷怡安.城管：行走于无奈与忍耐之间[J].四川党的建设（城市版），2011，（09）.
行政执法和城管执法篇2
1当前城市管理行政执法工作存在的问题
我国城市管理行政执法试点启动于1997年，经过近20年的发展，我国城市行政执法工作取得了不错的成绩：一是我国城市行政执法体系日益完善。随着全面依法战略的实施，关于城市管理的相关法律体系在不断完善，形成了具有实践性较强的法律体系，为城市管理工作提供了法律依据。二是行政执法的效率得到提高。在城市管理行政执法前，我国城市管理一直受交叉管理问题的影响，进而导致在执法过程中存在重复执法、多头执法的问题，严重影响城市的发展，而在城市城管部门明确了城市行政执法主体之后，降低了执法的成本，形成了执法合力，为公民提供了良好的城市环境。三是实现了执法形式的多样化，为行政管理模式改革提供了经验。尤其是通过运用数字技术，实现了执法的透明度，有效杜绝了各种腐败行为。我们在肯定我国城管执法所取得较大成绩的同时，也要看到当前我国城市管理行政执法中所存在的问题。
1.1我国城市管理行政执法保障有待加强
随着城市的日益发展，城市管理工作越来越复杂，因此需要政府部门加强对行政执法工作的支持力度，然而结合当前的工作效果看，城市管理行政执法工作的保障还不充足：一是政府部门对城市管理行政执法人员的薪酬划定标准不高。通过调查大多数的城市，尤其是基层城管部门的执法人员，他们大多数属于临时工，工资水平不高，这样容易导致他们出现消极执法的情绪;而且基于临时工没有编制，因此其工资不能从财政资金列出，这样无形就会增加行政执法的文明难度。二是财政资金对行政管理执法的经费投入存在较大的差异。很多城管部门由于没有足够的经费导致其行政执法的设备不完善，最终影响执法效果。
1.2城市管理行政执法程序有待规范
城市管理行政执法程序不规范是当前城管执法中所存在的普遍问题。造成城市行政执法程序不规范的原因一方面是由于行政执法的相关文件的效力有限，缺乏相应法律的规定。例如地方政府制定的相关法规大部分属于试行法规，这样就会导致其约束力不强，进而使得在具体的运行中容易被随意的解释与更改;另一方面是由于受到传统强制行政管理思维的影响，导致在城市管理行政执法中缺乏人性化的理念，进而出现了为了执法而执法的错误现象。
1.3城市行政执法的手段有待完善
城市行政执法的目的是为公众提供一个舒适的城市生活、工作环境，如果作为行政执法人员采取暴力行政执法手段必然会引起社会的恐慌，例如近些年发生的城管伤人事件充分表明了公众对城管执法行为的否定。野蛮执法的现象容易引发群体性事件，因此需要相关部门遏制暴力执法、野蛮执法。
2完善我国城市管理行政执法的对策
基于当前我国城市管理行政执法中所存在的问题和城市日益发展的需要，提出优化城市管理行政执法的对策。
2.1构建完善的城市行政执法的法律法规体系
完善的行政法律法规体系是开展城市管理的前提，基于在城市行政执法中所存在的依据不足的问题：一方面要明确城市行政执法工作的法律授权问题，确定城市行政执法的法律地位，确定城市管理执法机构的合法性，划分具有法律保障的权利体系。例如针对城市管理执法中所存在的强制执行问题，我国法律要给予明确的规定，从而避免出现暴力执法;另一方面构建具有法律效力的行政执法保障规范。城市行政执法过程中需要财政给予相应的资金、人力等保障，因此需要法律层面出台管理行政许可审批、监管以及处罚的法定职责，以此为城市管理工作提供坚定的后盾。尤其是在人员配置方面要建立系统的规则制度规定，以规则制度的形式确定城市行政管理人员的编制问题，保证各项基础工作顺利开展。
2.2健全城市管理行政执法体制
首先建立与完善城市管理领导体制，组建垂直领导体制，形成高效的行政管理运行机制;其次整合城管部门的职权，建立责任清晰的岗位制度，推行阳光执法，并且行政执法机关要积极借鉴其他省份的先进管理模式，形成具有地方特色的行政管理机制;最后建立完善的行政执法队伍培训机制。行政执法人员的个人素质决定着执法工作的水平，因此要引入准入机制、培训机制、奖惩机制和退出机制，实现对城市管理行政执法队伍素质的培养与提升。
2.3创新城市行政执法工作方式
一是要完善联合执法机制，提高执法的效率。城市管理行政执法属于系统的工作，基于城市管理工作的需要，在实践中应该形成以党委领导、政府负责的社会管理体制模式，形成全社会参与的城市管理模式。虽然城管执法机关具有集中城市的管理权限，但是其更多的表现为行政处罚权，并没有行政强制权，因此需要建立完善的联合执法机制，将公安、法院以及工商等部门纳入到城市管理行政执法体系中，以此形成组合。二是引入对话机制，减少野蛮执法、暴力执法。通过对话可以将利益需求方的诉求合理的表达出来，从而实现对问题的根本解决，因此在行政执法过程中行政管理人员要与行政相对人进行协商，形成契约，并且按照契约进行，以此实现城市的和谐发展。
2.4完善行政执法监督制度
完善城市管理行政执法监督制度首先应该加强行政执法监督的立法工作，通过法制化的方式对监督主体与被监督客体之间的权利和义务予以规范，然后结合各地城市化的实情，因地制宜地制定出关于行政执法监督的规范性文件，在注重监督实效的同时，避免监督的无依据和随意性，从而确保监督的成效。其次，完善城市管理行政执法的处理及责任追究制度。强化执法机构及执法人员在权力运用过程中的规范意识，不断加大对权力运行的约束。对此，在监督的过程中，注重对行政执法权的约束和管控的同时，加大相对人权益保护的机制设计。虽然，随着我国法律制度的不断完善，行政执法责任的追究程序已经日趋独立，且对追究程序中的各环节已有相应的规定，但是，可增加当事人的陈述、申辩环节，使得责任的追究程序更加公开、透明。通过设置科学、合理的责任追究机制，使得行政执法人员在城市管理的执法实践中提高服务意识和法治意识，同时亦促使城市管理行政执法更好地符合城市化发展的需求。
最后，在行政执法的监督力量来源方面，应拓宽监督的渠道，结合城市管理行政执法的实情，创设可行的条件，使不同渠道的监督力量得到整合，实行外部监督与内部监督并举，权力部门的监督、司法部门的监督以及社会监督均能发挥其应有的效能，形成监督的合力。
行政执法和城管执法篇3
（一）加强领导。我局高度重视__治理工作，成立以局长欧阳雨为组长的校园及周边环境治理工作组，设立了工作办公室，明确专人负责收集上报治理工作有关情况，实行每日一统计、每周一调度、每月一总结的工作联系机制。局领导班子召开2次会议专题研究治理有关工作。结合本局工作职责，制定了操作性强的实施方案，确保治理工作按步骤有序推进。
（二）加强整治。我局着力对乱扔垃圾、占道经营、乱停乱摆、噪音扰民等影响__的5类不文明行为进行清理规范。我局集中人力在州二民中、县一中等县城多所学校临街面进行市容执法。一是疏通人行道秩序。以经营店面大门为限，对超店面摆放和悬挂的物[！]品协助业主作出清理，对未经审批的占道摊点一律进行取缔。在州二民中前，2家面馆出店摆放的灶台被移至店面以内，所有出店悬挂的雨阳棚被责令收回。县一完小出口巷子占道买菜摊点阻路十分严重，执法人员要求所有摊主将摊点移至中心市场，同时安排一名工作人员定点值守，防止整治后反弹。共规范占道摊点50多个，取缔违规摊点3个。二是保持交通畅通。加强摩托车停放管理，要求摩托车按惯例在人行道外边缘整齐停放，沿街停放车辆要求车主自行将车开走，对不听劝告的作出锁车处理，依法开具处罚通知单进行相关处罚，共处理违规停车12起。三是整治各种噪音。严格限制流动摊点的喇叭叫卖声，“北方馒头”等日常沿街叫卖的声音销声匿迹，在休闲广场，大型电子显示屏在“两考”期间停播，6月7日至12日期间停止一切有音响的健身娱乐活动，工作人员加强巡查，对出现的违规活动一经发现立即禁止，保障周边培英学校、实验小学安静的学习环境，共禁止经营性噪音22起，叫停有音响的校园周边文化娱乐活动8起。四是提升环卫工作效率。县环卫所增加学校周边保洁人员，各学校周边共安排24名环卫清扫工人，从上午6时至晚上11时实行两班制清扫，清运车辆运输次数由平时每天2次增加到3次，保证及时清空校园内外垃圾收储设施，日清运垃圾量达到13.5吨。五是注重整治后的维护。我局克服整治项目多、人员分散的困难，合理调派人力，安排8名执法人员、15名协管员在各校园周边定点值守，巩固保持整治效果不反弹。
一是工作经费十分紧张。为加强__整治后的维护，我局聘请了22名协管员，但是有关学校不愿分担相关费用，导致我局难以承担；二是人力投入过于分散。由于县城市容管理点多面广，而近期仅全县性的大型整治工作就有好几项，使我局投入__整治的人员相对不足。
下步我局将具体抓好以下三个方面的工作：
（一）继续加强宣传。坚持正面宣传，加强内部团结，及时整理工作信息，宣传我局校园周边整治成果，给执法人员鼓劲，争取工作主动，赢得社会各界支持。
行政执法和城管执法篇4
关键词：城市管理；综合执法；属地化管理
一、城市管理综合执法属地化管理的必要性
属地管理是指地方政府在其责任管辖范围内拥有调动工作人员、工作物资和协调各职能部门的权力和能力，对管理事项进行组织、协调、领导和控制，以完成该地域管辖任务的行政管理。城市管理综合执法属地化管理主要由城市管理和行政执法的特点决定的。
（一）城市管理的特点要求以区县为单位协同部门治理
首先，由于城市管理是一个系统性工程，城市管理问题涉及多个职能部门，伴随着经济活动越发频繁，利益主体更为多元，城市管理问题更为复杂，无法依托单个部门解决形成利益链条、跨区域、跨行业的问题，所以“管好一座城”很大程度上依赖于各个部门的协作，单独依靠城市管理综合行政执法部门的行政措施往往不能有效执法，执法往往半途而废。其次，有助于城市管理综合执法机关协助属地政府和相关职能部门。以区县为单位协同部门治理有利于进行城市建设的开端、城市管理的中端、城市执法的末端各个环节的把关，切实落实环环相扣的城市管理任务，构建执法权相对集中，实现对各职能部门的监管。城市管理闭环里的任何一个部门如果出于部门利益，没有履行好部门职责或者由于其他原因造成职责缺位的，将会对闭环里的其他部门造成治理的困境，在县域范围内可以较为有效地解决。
（二）行政执法的特点决定了属地化管理的必然趋势
首先，基层政府的地域优势有利于城市管理部门快速发现和解决城市问题。基层政府较于上级拥有地域优势，管理更为敏捷，处理速度更快。行政执法主要通过接受举报人举报进行查处或者主动发现、及时处理问题来防微杜渐，在造成公共利益伤害之前消灭隐患，实现对城市的管理。接到举报人举报后，可以迅速到位；在熟悉的辖区内除了被动告知，还可以主动地发现问题、处理问题。城郊交接区域，对于行政执法权的下移有更高的期待。其次，高效解决有利于执法部门更好地维护公共利益与个人利益。行政执法具有损益性，必然损害违规违法行政相对人的利益。及时查处违规违法现象，高效执法使违规违法相对人及时止损，减少相对人违法成本，最大程度地维护违规违法相对人的利益。同时也有利于执法部门减少行政成本，缓解违规违法行政相对人情绪，消减执法困难。
二、城市管理综合执法属地管理体制种类与放权模式
我国主要存在三种城市管理综合执法属地管理体制。以“人财物”的归属为划分标准，下放执法权限主要有两种做法。
（一）管理体制的三种主要类别
一是以大连为代表的市管模式，即仅在市级设置城管综合执法机关，各区县政府将区县城市管理行政执法局整建制划转到市城建局（行政执法局）进行垂直管理。所属的分局为市执法局派出机构，直接管理街道城市管理执法队，所有执法队伍由市级机构统一领导，人财物的管理权在市级机构。市局机关统一管理各分局的人事、机构编制、财务等事务，更有利于加强对所属分局城市管理行政执法工作的综合管理、指挥协调、监督检查和教育培训。专业性更强，有利于培养专业执法素养，执法独立性较强。二是以北京为代表的区管模式，在市一级不设相应的综合执法机构，仅在区级设置，各县（市、区）局向乡镇（街道）派驻执法中队，接受镇街和区综合执法机关的双重领导。三是以广州为代表的市区共管模式。即在市、区两级设置城管综合执法机关，区里机关受市级机关和区政府的双重领导。［2］在工作中会出现市、区、街道多头执法，市局无法领导与指挥区局的现象。第一种市管模式采用垂直管理，不属于属地管理的范畴。全国范围内大部分采取后两种机构设置。“人财物”下放到乡镇（街道），加强了一线执法的保障，但一定程度上弱化了市区对城管执法中队（分队）的管理。
（二）基层执法的管理模式与放权的做法
城管综合执法队伍主要分为三级：市级（支队）、区级（大队）和镇街（中队或分队）。现在大队主要以区县政府管理为主，对于乡镇（街道）的分队，大致有三种管理分队的模式：第一种是分队“人财物”的管理权掌握在大队手中，由大队对其垂直管理；第二种是街道办事处掌握分队所有“人财物”的管理权，大队对分队只有考核工作的权力；第三种是分队的“财、物”的管理权由街道办事处掌握，大队掌握人事管理权。综合执法事项属地化管理要求要执法重心下移，但按目前的法律制度，乡镇、街道办事处一级没有执法权。［3］为了实现执法力量下沉，地方主要探索出两种做法：一是授权乡镇、街道办事处拥有执法权，典型是天津市政府2014年《天津市街道综合执法暂行办法》，街镇对共33类291项施行综合执法，［4］区县执法局对街镇综合执法进行监督。乡镇（街道）执法队伍人员素质有待提高，一旦全部放权，容易出现执法过程中权力的滥用与寻租，产生新的行政违法行为。“一放就乱，一乱就死”，在很多省市成为改革的一大通病，减缓了改革的步伐，制约了改革的成效，甚至产生新的社会矛盾。二是综合执法机构队伍通过“派驻”延伸到乡镇、街道办事处。乡镇、街道办事处配合、协助综合执法机构，执法权仍然属于综合执法机构。目前大多数城市管理执法属地化管理改革主要采取第二种做法。
三、城市管理综合执法属地化管理存在的主要问题
目前，条块矛盾和横向联动、纵向协作的障碍，制约了城市管理执法体制改革的成效。
（一）部门协作困难：城市管理综合行政执法机
关尚未统一进入政府机构序列长期以来，我国一直存在部门分散执法。不同执法体系条条分割，政府内部出现“柏林墙”，公共利益部门化。我国在20世纪90年代，为了解决多头执法、重复执法的条块分割问题，逐渐形成了条块结合、以块为主的政治体制，条块矛盾逐渐突出，为了提高行政效率，解决多头执法，启动了以相对集中行政处罚权为核心内容的城市管理综合执法体制改革。早期综合执法的实践中，综合执法体制不够成熟，执法部门尚未归口管理，由于行政处罚权的相对集中，执法部门沦为了“权力的垃圾桶”，不堪重负。加之，许多地方的执法部门尚未列入行政序列，无法平等地协同其他部门进行城市管理。直至今日，有些有条件的城市管理执法队伍列入政府组成部门，但仍然存在无法得到“强势部门”支持的问题。为解决各部门协调配合治理城市问题，各地城市管理委员会应运而生，探索建立长效连贯的部门协同机制，但主要通过运动式整治来提升城市管理成效，又由于城市管理委员会机构成分设置尚待完善，因此，还无法充分发挥其作用。
（二）角色定位不清：区县政府掌握着城市管理
综合行政执法机关的“人财物”首先，在区县范围内，城市管理综合行政执法机关执法力量经常被调配到基层政府需要完成的“城市管理”任务中，成为到处支援的“万金油”，缺乏专业执法素养，在区县政府下放的任务中疲于奔命，难以保障执法独立性。职责划分缺乏严格论证，自主决策的随意性较强，甚至出现管理职能弱化，日常监管逐渐缺失，城市管理任务移向执法末端的现象。其次，城市管理执法队伍发展情况依据各区县经济保障情况而定，各地城市管理执法队伍发展参差不齐。在队伍保障充足的区县，城市管理执法队伍的执法能力较强，无需担负额外的属地任务；而在一些财政上较为缺乏的区县政府，城市管理执法队伍自主性较弱。
（三）权责不成正比：属地管理的执法事项尚未科学界定
实现行政执法属地化管理意味着通过划分责任落实到乡镇（街道），而乡镇（街道）实施行政执法的法律主体不明确，缺乏相应的主体资格和职权能力。执法权限在县级以上政府，一些市县进行了授权执法、委托执法的探索。但是，目前出现维护管理等执法事项无序下放，市、县（区）、乡镇（街道）部分城市管理职责划分尚不科学的现象，经费和人员保障与管理责任不成正比，上级政府不作为、乱作为，“挑肥拣瘦”，将容易管理的事项揽在上级，将基层不好管、管不好的问题交给基层政府管理，由于基层政府无力承接，导致慢作为、不到位，出现管理不力，监管空白的现象。而城市管理行政处罚权试行全部下放乡镇，基层也存在乡镇人员素质与执法权不匹配，效果不如预期的现象。从当前基层执法能力来看，执法力量难以下沉。
（四）工作难以聚力：基层显露条块分割的政治体制弊端
执法重心下移必须要解决的是城市管理综合执法队伍与乡镇、街道办事处的关系问题，对各县（市、区）的治理体系和治理能力提出考验。虽然执法重心下移是城市管理综合执法体制改革新阶段出现的新问题，却也是对我国条块分割的城市管理体制以及城市管理体制背后的政治体制的拷问。一方面，基层压力大，执法中队经常继续奔命于自区县政府和街道办事处的“城市管理任务”，难以树立执法队伍专业执法的角色。另一方面，目前的实际工作中，多数乡镇（街道）设立城管办（大多无独立编制），由乡镇（街道）指派人员任主任，聘请协管员负责具体工作，同时区行政执法局派中队进驻。大部分城管办与执法中队未能有效融合，人员分别管理，工作各干各的，乡镇（街道）大部分人员一方面没有执法资质，另一方面往往选择性执法，对乡镇有利的，执法动力足，对存在执法风险的，推诿扯皮，影响基层城市管理质效。
四、推进城市管理综合执法体制属地化管理的对策
“放权”是城市管理综合执法改革的一大方向，我国努力探索执法重心下移、实现城市管理综合执法的属地化管理。
（一）构建大城管机制，促进部门协作
有条件的地方应强化城市管理委员会的实质地位，健全城管委组织机构、调整充实领导班子，切实发挥城市管理委员会在高位协调部门、整合行政资源、调动公众参与等方面的作用，切实践行城市管理委员会城市治理工作职能，对城市管理相关职能部门之间以及和其他部门进行综合协调、组织指导、监督考核，提升城市管理委员会的权威性和有效性。城管委员会下设的城管办要作为独立机构进行设置，增强城管办的独立性。要进一步建立健全城市管理联席会议制度，综合协调有关部门以及各级政府，共同推进城市管理工作。按照中发〔2015〕37号文要求，将城市管理相关行政职责整合划入城市管理综合执法机关。体量较小的区域可以建立规划、建设、管理一体化的城市行政管理体制，强化城市管理和执法工作。
（二）优化城管体制，促进执法体系现代化
首先，在纵向上，应根据不同层级政府的职能和事权，通过优化体制、健全制度，合理配置各级政府城市管理事项，减少行政执法层级，推动执法力量、推进执法重心向市县政府下移，着力提高基层政府执法能力。在县域执法体制之内需要有更强势的整合执法资源的能力，对县域领导体系和领导力提出较高的要求。其次，顺应行政体制改革的潮流，实现城市管理事项的适当外包，引入市场机制，减轻财政压力，将执法资源用到更适合的领域上去。加大对基层政府的财政支持，健全属地财政管理制度，按照科学配比的原则，将人员、编制和财力与事权进行合理统筹。再次，加快实现数字城管转型升级，实现数字城管体系现代化。依托数字城管平台，健全行政执法信息资源收集机制，科学配置行政执法事项，明确各个部门、各个层级执法职责，有力协调行政执法力量。
（三）划分层级权责，落实层级管理职责
一是各地依据当地情况确立市管模式、区管模式或者市区共管模式，确立“两级执法”体制还是“一级执法”体制。县（市、区）城市管理部门履行属地管理职责，负责本行政区域内的城市管理执法工作。市城市管理局主要负责对全市城市管理工作业务指导、组织协调、监督检查和考核评价，研究拟定有关政策，制定工作规范以及专业性强的管理执法工作。二是进一步理顺市、区、镇街之间事权划分。严格把握下放权限，人员、编制、待遇向相应的责任主体倾斜是解决基层执法力量的关键。对各项城市管理执法权逐项梳理，研究层级管理分工。对需要市、县（区）统筹规划，统一管理，专业性强的权限，不宜下放镇街；对一些执法标准明确统一、技术性不强、操作简单的执法权，适当考虑下放同时，强调权责一致并加强执法监督。
（四）领导交叉任职，统筹整合执法资源
虽然执法重心下移是城市管理综合执法体制改革新阶段出现的新问题，却也是对我国条块分割的城市管理体制以及城市管理体制背后的政治体制的拷问。考虑到基层执法需要乡镇（街道）配合，在目前执法环境下，当下我国一些地方采用“依托派驻执法中队（分队）构建城管办，由分管领导兼任主任，执法中队（分队）负责人兼任副主任”的领导交叉任职的方法，更好地发挥统筹兼顾、指挥协调的作用，避免乡镇（街道）扯皮推诿，强化整体推动力，推进综合执法。领导交叉任职的政治实践对整合执法资源、建立健全乡镇（街道）与执法中队（分队）协作联动机制、落实执法责任追究机制不失为较好的方法。城市管理综合执法体制自1996年实行相对集中行政处罚权以来，行政体制改革不断深化，积累了不少有效经验。但是，对城市管理执法工作的反映仍然较为强烈，与人民期望仍然存在较大差距。理顺城市管理综合执法体系、提高城市管理执法和服务水平是继续深入推进城市执法体制改革应有之义。
参考文献：
行政执法和城管执法篇5
[关键词]大部制；相对集中行政处罚权；政府职能
[中图分类号]D034[文献标识码]a[文章编号]1672-2426(2009)02-0021-04
党的十七大报告明确提出要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的“大部门体制”，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。十七届二中全会讨论并通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，再次重申了这一要求，并提出深化行政管理体制改革要贯彻精简、统一、效能的原则，使决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。2008年3月召开的两会上，正式了国务院机构改革方案。方案围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，着眼于改善民生与加强社会管理和公共服务，对一些职能相近的部门进行了有机整合，并调整了相关部门的权责范围和隶属关系，由此拉开了“大部制”自上而下式改革的序幕。
在此之前，上海浦东、深圳、湖北随州、吉林、成都、浙江富阳等地都曾先后开展了相关的试验，合并职能相近或相似的部门，加大机构的整合力度，为“大部制”改革的正式实施积累了丰富的经验。不仅如此，自1997年以来全国多个城市开展的相对集中行政处罚权的工作，可以被视为“大部制”的先行试验。武汉市作为较早开展相对集中行政处罚权试点工作的城市，更是取得了显著的成效。该市于2001年推进的以城市管理为重点的相对集中行政处罚权的管理体制改革，为转变政府职能、深化行政管理体制改革和建设服务型政府探索出了一条崭新路径。探讨此次改革的背景、基本内容、取得的成效和尚待完善之处，对于地方政府实施“大部制”改革无疑具有深刻的意义。
一、“大部制”与相对集中行政处罚权
“大部制”，也称大部门体制，是指在政府部门设置中，将那些职能相近、业务范围类同的事务相对集中，由一个部门统一进行管理，[1]外在表现为职能相近、业务性质相似的政府部门撤、并、转，整合成一个或几个更大的机构。大部制的核心和根本目标不在于精简机构和人员，而在于通过调整和优化政府部门之间的职能和管辖范围，实现职能的“统一”和“效能”。所谓统一，就是要避免政府机构之间由于职能分工过细导致的机构重叠、职责交叉、政出多门、多头管理、沟通协调困难等问题，改“九龙治水”为“一龙治水”。所谓效能，是指要通过职能整合和优化，实现政府行政权力资源的有效配置，降低内耗成本和协调成本，提高行政效率。无论是“大部制”改革外显出的机构精简，还是职能的有机统一，都是为了提升政府行政效能，建设效率型、节约型政府，以更好地保障和改善民生，服务大众。
相对集中行政处罚权是指将若干行政机关的全部或部分行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使。[2]它有利于解决行政执法中普遍存在的机构臃肿、职权交叉重复、职责不清、执法权分散、执法效率低等问题，以及由此引发的执法扰民、滋生腐败、毁损政府形象等弊端。相对集中行政处罚权制度的法律依据源于1996年10月1日正式施行的《中华人民共和国行政处罚法》第16条之规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，及为贯彻这一制度所下发的国发[1996]13号、国发[1999]23号、国发[2000]63号、国发[2002]17号文件。
相对集中行政处罚权制度出台的初衷与“大部门体制”如出一辙，都是为了解决机构膨胀、职能交叉重叠、职责不清、多头管理、部门或机构间协调配合困难、效率低下、成本偏高等问题，通过整合相近或相似的职能，由一个部门或机构统一行使职权的方式，达到提高行政效率，降低成本，建立“精简、统一、效能”的行政管理体制的目的。相对集中行政处罚权和“大部制”都是深化行政管理体制改革的途径，都是以改善民生、建设服务型政府为终极归宿。因此，我们将相对集中行政处罚权视为“大部制”改革的先行试验。
“大部制”目前只是在中央政府层面渐进式地展开，地方政府的大部制变革还停留在局部的试验阶段。在国务院机构改革方案中就明确指出“地方政府可从实际出发，因地制宜，不搞‘一刀切’，不设时间表”[3]，由此可以预见，地方政府将在相当长的时间内，以各种形式探索适合本地区的“大部制”变革方式，以适应政府职能转变、深化行政体制改革和建设服务型政府的需要。相对集中行政处罚权作为一项已经历时近12年的改革模式，既有法律规范，又有实践探索，对此进行盘点和检视，对于地方政府“大部制”改革的展开无疑具有极强的示范意义。
二、武汉市城市管理执法体制的改革实践
《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》将实行相对集中行政处罚权限于多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域，并明确指出“目前主要是城市管理领域”。因而，武汉市推进相对集中行政处罚权的试点工作也主要在城市管理领域展开。
武汉市的城市管理执法工作，改革以前一直是通过各个专业行政管理部门及其执法队伍分别行使行政处罚权，市容环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安交通七个部门依据相应的法律、法规、部门规章、政府规章分别获取了相应的行政处罚权力，在实际的城市管理执法过程中，形成了“一条马路几家管，一起违章几家罚”的怪现象，严重影响了城市管理的执法效率和政府部门的形象，削弱了政府合法性基础。在此背景下，武汉市政府决定组建城市管理局、城市管理执法局，主管全市城市管理和综合执法工作，实行“一套机构、两块牌子”的合署办公体制。根据《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律法规以及《国务院法制办公室关于在湖北省武汉市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》(国法函[2001]137号)的精神，结合武汉市城市执法的实际情况，武汉市政府于2002年8月5日审议通过了《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》，将市容环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安交通等七个方面的全部或部分行政处罚权相对集中，由城市管理执法局统一行使。
图1反映了武汉市开展相对集中行政处罚权试点工作后，新组建的武汉市城市管理局、城市管理执法局的组织机构情况，包括17个机关处室、15个直属事业单位和13个区城管局，[4]其中有8个机关处室与行政处罚权的行使关系密切。
1.改革后武汉市城市管理体制实行市、区两级城市管理执法主体，以区为主，管理重心下移的体制。市城市管理执法局负责全市城市管理相对集中行政处罚权的组织、协调、监督和检查工作，区城市管理执法局负责本辖区内城市管理相对集中行政处罚权的具体实施工作。在执法机构的设置上，改变了原来的三级执法主体形式，街道办事处不再设置执法队伍。
2.为相对集中行使行政处罚权，落实《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》，武汉市城市管理局下设了相关的8个机关处室，行使市容环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安交通等七个方面的全部或部分行政处罚权。具体而言，市政设施管理处主要负责道路、桥梁、隧道等市政设施维修养护管理、道路挖掘恢复等工作；环境卫生管理处负责全市的环境卫生管理工作，如“门前三包”、组织检查考核道路清扫保洁和公厕、垃圾场管理等工作质量、环卫设施和装备的管理；燃气热力管理处负责对燃气热力供应市场、燃气热力工程项目建设、燃气热力器具的管理；户外广告灯饰管理处负责道路照明、户外广告、景观灯饰、门面招牌、横幅布标等项目的监督管理；拆违清障处负责协调、督促、检查对不符合城市市容标准的各类乱搭乱盖、违法建筑物和设施的拆除工作；110联动工作处负责组织、检查、督办城市管理和综合执法方面的群众投诉，是城管执法工作的监督部门。行政处罚权相对集中后，原有关行政执法部门不再行使已由城市管理执法局集中行使的行政处罚权。
3.规范城市管理执法局与园林绿化、规划、公安交通管理、工商、环保等相关部门的职权关系。《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》就城市管理执法局与园林绿化部门、公安交通部门之间的职权分工作了明确界定：绿化管理违法行为发生在城市道路及其两侧的，由城市管理执法机关查处；发生在城市公园、绿化广场和单位内的，仍由园林绿化行政主管部门负责查处。非机动车在人行道(含桥梁人行道)、人行天桥、过街隧道不按规定停放的，由城市管理执法局查处；机动车不按规定停放的，由公安交通管理部门依照有关法律、法规查处。
4.制定资金、人力资源、监督方面的配套措施加强城市管理执法局的建设。一是将城管执法人员列入城管执法专项编制，纳入依照公务员管理序列，执法人员全部实行公务员的职级工资制，执法队伍的经费分别纳入市、区财政的全额预算。执法队伍的执罚严格实行收支两条线管理，同时，严禁城管执法人员收费或参与收费，以防止执法行为与经济利益挂钩，确保城市管理执法的公正性。二是采取外引内筛、优化结构、以新促老等若干措施，提高执法人员素质。三是加大执法监督力度，通过设置相关机构和完善相关制度，如在城市管理执法局直属分局设置督查大队，配备专门的督察人员；建立城管110联动服务台和义务监督员制度；建立健全执法责任制、执法过错责任追究制、千分考核制等内部监督制度，以加强对城管执法的有效监督。
三、武汉市城市管理执法局相对集中行使行政处罚权的成效
在城市管理领域推行的相对集中行政处罚权，有利于解决计划经济体制遗留下来的城市管理权力分散、部门林立引致的执法效率低下、成本偏高等问题，有利于改善政府形象，增加政府管理合法性。武汉市成立城市管理局、城市管理执法局，将市容环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安交通等部门的全部和部分行政处罚权归于一体，取得了较好的成效。
1.精简了执法机构，减少了执法人员，降低了行政执法成本，有利于发挥资源优势，提高行政执法水平和效率。在城市管理执法局组建以前，武汉市全市、区、街共有市政、市容环卫、规划和街道监察队伍170多支、2060人。实行相对集中行政处罚权后，撤销了市政局、市容环卫局、公用局、市容办等四个机构，撤销了原市政、市容环卫、规划和街道城管等70多支城市管理方面的监察队伍，执法人员减少到1550人。[5]执法机构和人员的精简以及执法资源的合理配置，反而提高了执法效率。从2002年10月1日《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》正式实施到2004年2月27日，全市城市管理执法局共查处各类违法行为108147件，罚款657.5万元，拆除违章建筑122万平方米，取缔占道摊点18.6万处，拆除户外广告招牌10841起，制止出店经营近12万起，一大批群众反映强烈和社会关注的重点、难点问题逐步得到解决。[6]
2.避免了职能交叉、多头执法、重复处罚等执法扰民的现象，强化了责任约束。相对集中行使行政处罚权试点工作展开后，市容环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安交通的全部或部分行政处罚权划归城市管理执法局，在《办法》中也明确界定了城管执法局与绿化部门、公安交通部门、工商、环保部门的职能分工，有效地解决了多头执法、重复处罚的问题。另一方面，把经常发生的、较易查处的、与市容市貌密切相关的行政处罚统一交由城市管理执法局行使，改变了原来由一个行政机关“自批、自管、自查、自罚”的“一条龙”管理模式，初步实现了管理权、审批权同监督权、处罚权的适当分离，减少了因分散执法带来的推诿扯皮、职责不清等问题，明确了执法责任，加强了监督处罚的执法力度。管理权、审批权和处罚权的分离，使权力与利益脱钩，为城市管理执法局和相关行政机关间监督制约机制的建立创造了条件。
3.理顺了执法利益关系，强化了监督机制，减少了行政执法过程中的腐败行为。武汉市将城管执法人员列入城管执法专项编制，并将执法队伍的经费分别纳入市、区财政的全额预算，有效地解决了城管执法人员“以罚代管”、“只罚不管”，或将创收作为执法的根本目的等问题。执法队伍的执罚严格实行收支两条线管理，严禁城管执法人员收费或参与收费，更是切断了执法人员的利益驱动的念头，从源头上减少了腐败行为的发生。武汉市建立的城管110联动服务台和义务监督员等外部监督制度，以及建立健全的执法责任制、执法过错责任追究制、千分考核制等内部监督制度，从制度层面增加了执法腐败的风险和成本。自督查大队成立至2004年2月，就制发督查通报114期，纠正执法人员违反执勤规则，不作为、乱作为等执法过错行为151起，其中给予通报批评的87人，黄牌警告34人，[7]确保了执法行为的公正性和严肃性，改善了政府在群众心中的形象。
四、武汉市城市管理执法体制尚需完善之处
1.城市管理执法局的机构设置不能保证相对集中行政处罚权的行使。《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》将市容环境卫生管理、城市绿化管理、城市道路管理、城市规划管理、工商管理、环境保护管理几个领域的全部和部分行政处罚权列入城市管理相对集中行政处罚权的范围，而在城市管理执法局机构设置中，绿化管理中关于损坏城市绿化及其设施、擅自砍伐树木、擅自占用城市绿化用地等违法行为，工商管理中对无照商贩的行政处罚权都没有部门来行使。武汉市城市管理执法局机构设置的最大特点在于将市容环境卫生管理分为市容管理、环境卫生管理、环境卫生设施建设和管理三大部分，分别设置了环境卫生管理处、市容环境卫生督查处、环境卫生设施建设管理处来行使三方面的行政处罚权，而规划管理方面的全部或部分行政处罚权及公安交通管理方面的对侵占城市道路行为的行政处罚权，也没有相应的处室来行使。一方面，《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》中明确规定“城市管理行政处罚权相对集中后，原有关行政执法部门不得再行使已由市、区城市管理执法局集中行使的行政处罚权；仍然行使的，其作出的行政处罚决定一律无效”；另一方面，又未设置专门的职能部门来行使绿化管理、工商管理、规划管理、公安交通管理部门所转移出的全部或部分行政处罚权，机构的“缺位”必将导致社会在某些方面的失序，影响政府形象和统治的合法性。
2.城市管理执法局内部机构之间产生了新的职能交叉。如拆违清障处负责协调、督促、检查不符合城市市容标准的各类乱搭乱盖、违法建筑物和设施的拆除，而市容环境卫生督查处和环境卫生设施建设管理处也有对不符合城市容貌标准和环境卫生设施标准的建筑物或者设施拆除的职权；户外广告灯饰管理处负责审批户外广告的设置，并监督管理，而市容环境卫生督查处对擅自设置户外广告的行为也可行使处罚权。不仅如此，环境卫生管理处、市容环境卫生督查处、环境卫生设施建设管理处都负责市容环境卫生的管理工作，三者具体负责的处罚领域在实际执法过程中很难准确区分，而在武汉市城市管理执法局机关处室的职能简介中，根本没有市容环境卫生督查处和环境卫生设施建设管理处的职责界定，如此又怎能保证市容环境卫生管理方面的行政处罚权很好地行使呢?
3.城市管理执法局与其他行政管理部门的职权衔接和相互配合难。《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》在城市规划和与园林绿化领域规定了相应部门职权如何衔接的问题。城市管理执法局查处的绿化违法案件，需要责令赔偿损失的，应通知园林绿化行政主管部门在5日内提出赔偿标准，由城市管理执法机关作出处罚及赔偿决定，并在执行完毕的一个月内将赔偿金及有关资料移交园林绿化行政主管部门。未经城市规划管理部门审批搭建建筑物、构筑物或其他设施的，由城市管理执法局责令改正并限期拆除，逾期不拆除的，依法。原来由一个部门统一行使的管理权和处罚权分别由行政职能机关和城市管理执法局来行使，对二者间的职能衔接和配合提出了很高的要求，而实践中经常出现的二者间职能脱节、替代行使彼此权力，也说明了协调配合之难。
4.城市管理执法局与其他行政管理部门的行政处罚权的分割进一步造成了职能分化，提高了执法成本。《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》规定：绿化管理违法行为发生在城市道路及其两侧的，由城市管理执法机关查处；发生在城市公园、绿化广场和单位内的，仍由园林绿化行政主管部门负责查处。非机动车在人行道(含桥梁人行道)、人行天桥、过街隧道不按规定停放的，由城市管理执法局查处；机动车不按规定停放的，由公安交通管理部门依照有关法律、法规查处。未经城市规划管理部门审批搭建建筑物、构筑物或其他设施的，由城市管理执法局查处；经城市规划管理部门审批的建设工程，未按审批规定建设的，由城市规划部门查处。场外(店外)经营的无照商贩，由城管执法局依法予以取缔，而室内的无照商贩归工商部门管理。这种对行政处罚权的人为分割虽然界定了各自的权责范围，但在实际城市执法过程中很容易形成执法误区，并出现新的执法交叉或执法真空现象，给违法人员流出了更多的空间，相应地也增加了执法成本。
5.城市管理执法局相对集中行政处罚权存在合法性问题。武汉市城市管理执法局相对集中行政处罚权，主要依据《行政处罚法》、[2000]63号文、国发[2002]17号文、《国务院法制办公室关于在湖北省武汉市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》(国法函[2001]137号)及武汉市据上制定的政府规章，而由全国人大及常委会或国务院制定的《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市规划法》、《城市绿化条例》、《城市道路管理条例》、《环境保护法》、《无照经营查处取缔办法》、《道路交通安全法》中对于相关的行政处罚权的主体大多还停留在“一部法律、法规，一支执法队伍”的状态，它们与国务院的几个文件相比，效力或高或等同，按照上位法优于下位法的行政法原则，国务院的关于相对集中行政处罚权的文件的合法性就可能存在问题。因此，有必要对相关的法律、法规中与相对集中行政处罚权制度相抵触的内容进行修改，以解决其合法性问题。
五、结语
武汉市城市管理执法局的组建，使城市管理诸方面的行政处罚权得以相对集中，有效地解决了执法机构臃肿、职能交叉重叠、职责不清、协调困难、执法效率低下、执法成本不断攀升等问题，减少了腐败行为的发生，塑造了政府服务于民的良好形象。无论是从城市管理执法局建立的初衷，还是其在实际城市执法过程中收到的成效，与“大部制”改革的出台和欲取得的效果基本一致。基于此，笔者认为相对集中行政处罚权是“大部制”改革的先行试验，也是“大部制”改革在地方层面推行的一种有效方式。“大部制”改革在推行过程中可能遇到一些问题，诸如权力扩大导致监管难、已形成的部门利益、特殊利益和其他既得利益者对改革的多方式抵制、公务员队伍能否保持稳定、精简机构后的权力对接与重新整合问题等，[8]这些问题在武汉市城市管理执法局相对集中行政处罚权的试点中或多或少地遇到，他们通过单列城市管理执法专项编制，有效地解决了执法人员的身份问题；将执法队伍的经费列入财政全额预算，确保了经费的来源，严格实行收支两条线管理，罚款决定与罚款收缴分离实施，使执法行为与经济利益脱钩；在部门内建立专门的督查队伍，配备专职人员，建立健全了执法责任制、执法过错责任追究制、千分考核制等内部监督制度，建立城管110联动服务台受理群众的举报和投诉，建立义务监督员制度，聘请执法监督员，加大了监管力度；通过制定政府规章明确各部门之间的权责分工。这些措施在一定程度上缓解了“大部制”改革可能遭遇的困境，为“大部制”改革自上而下推行提供了宝贵的经验。借鉴武汉市城市管理执法局相对集中行政处罚权的改革经验，探索解决尚存在的问题，对“大部制”改革的全面展开和进一步深化行政管理体制改革无疑具有极其重要的意义。
参考文献：
[1][8]汪玉凯.中国的“大部制”改革及其难点分析[J].学习论坛，2008，(3).
行政执法和城管执法篇6
在城市管理中，由于作为执法方的政府部门确有权力和责任对城市管理中的违章行为进行管理和处罚，而执法相对人确实有许多是迫于生计而不得不从事违法行为，所以，两者之间的矛盾是难以调和的，执法问题的现状主要是执法人员的暴力执法行为，其原因主要表现在下面四方面：
1.1落后的城管执法观念
当前行政处罚是城市管理部门实现管理目标的主要手段，行政指导是辅助的管理手段，这种方式很难使被管者心服口服，被处罚的群众不但会叫屈喊怨，而且也不会对法律产生敬畏的思想。在“官本位”执法观念的指引下，执法方式简单粗暴。尽管执法部门突破“障碍”，但执法效果并不理想，并引发了很多矛盾甚至冲突。城管执法中暴露的诸多问题实质上反映了社会处于转型期的大背景下，经济发展与社会发展的冲突，传统管理手段与多元化社会中日益复杂管理对象之间的冲突。长期以来，我国实行政府社会高度合一的管理模式，政府把对社会公共事务的管理看成仅仅是政府的管理。公民主体在城管执法中的参与权被剥夺了，执法部门与执法对象处于直接对立的境地。
1.2执法人员的素质低下
新形势下对执法队伍的素质要求在提高，而我们的执法队伍构成复杂，其中一部分执法人员没有受过系统的法律专业知识和岗位基本素质培训，并且有些执法人员公仆心不强，作风不正派，这都与我们重使用轻教育的城管执法观念有关，为少数利用公共权力谋取私利的行为提供了条件。在执法过程中，以言代法、以权代法，既不出示证件也不说明理由便直接进行处罚，执法无程序或程序被简化掉的现象造成双方地位不平等，这也严重损害了城管执法队伍的形象。
1.3城管执法程序不规范
城管执法人员是代表政府的，一定要严格按照法律程序办事，然而在城管执法过程中，尤其是影响公民权利和义务的具体行政行为时，很多情况下并没有遵循法定的程序。在行政处罚案件中存在程序违法，徇私枉法人为剥夺当事人权利的现象时常发生，如没收商品不开罚单，不说明情况，执法方式简单粗暴，甚至动用暴力将执法对象的商品、捣乱等，都严重损害了城管队伍的社会形象。根据有关部门在一个城市通过问卷调查的显示，该市市民对城管卷查工作的满意率只有29.20％；32.43%的人认为某些监察人员，不依法办事；22.78%的人认为某些监察人员有贪赃枉法行为；40.15%的人对城管监察部门的总体评价为“一般”；究其原因主要是城管执法中存在、执法违法、随意收费、任意罚款、等现象。
1.4相关法律保障机制不健全
到目前为止全国还没有一部关于城管执法的专门法规，现在城管执法的依据仅是《行政处罚法》中关于相对集中行政处罚权的规定。城管执法的法律效力和法律地位明显不足，城管执法主体在执法过程中处于一种尴尬境地：它不仅面临着执法相对人的质疑，而且在与其他部门打交道的过程中也处于“弱势地位”。同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务、法定职责以及履职范围等问题做出明确的规定，城管执法的范围不断扩大，从市容环境到工商管理，从城市节水到公安交通，几乎无所不包。此外，缺少有效的监督制约机制，使得行政处罚自由裁量权被城管执法者任意使用，这就使城管执法方式简单化、粗暴化，增大了发生的几率。
2化解的相关对策
2.1转变城管执法理念
城市管理人员应该明白他们的职责就是为社会弱势团体提供完善的公共服务，而现行的城市管理体制是一种以城市为中心的决策产物，传统的观念驱使，使得城管执法者一开始就将被执法者放在了对立的位置上，把自己的思维和行为定位在“如何惩治”上，用管制犯罪的观念和手段来管理普通民众，视那些摆摊的小贩们只是管理的对象，这种暴力执法行为不仅解决不了弱势群体生存之艰和权力部门执法之难的困境，长久下去恐怕还会引发更多更大的对抗和冲突。所以，应该将暴力型执法理念向以人为本的人性化执法理念转变。
人性化的执法理念主要表现在“以人为本”构建和谐社会的发展观念上，但因为执法对象大都是由农村涌入城市的农民和城市里的下岗职工所组成的弱势群体，他们的活动大都是为了维持生计，因此，政府的管理人员更应该做的是优先考虑穷人和弱势群体的利益，适度降低行业管理的门槛，建立一批摊位费便宜或不收摊位费的公益性市场，实行分梯级管理，将为弱势群体提供公共服务作为政绩的重要标准来对待。
2.2完善法律保障机制
由于相关法律规范不明确，存在法律空白地带，处罚设定宽泛，法律规范实效性不强等诸多原因，急需国家有关部门尽快制定出一部专门的有关城市管理综合执法的法律，使城管执法部门能够得到执法相对人的更大认同。同时加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政处罚自由裁量权，压缩自由裁量权弹性，避免出现随意收费、任意罚款、的城管现象，不断提高依法行政和严格执法的质量和水平。
2.3规范城管执法程序
城管执法，不仅要严格遵循实体性，而且还要严格遵守程序法。程序合法是实体合法的保障，在实体合法的基础上重视程序，才能保证行政执法行为本身的公正、合理，才能维护行政相对人的合法权益。城市管理行政执法机关应该按照行政处罚法以及有关法律法规的规定并结合本部门的实际建立一系列程序性制度，如行政处罚分级管理和备案制度，行政处罚错案追究制度，行政处罚证据及暂扣制度，调查取证制度，听证制度，审查决定制度等，并用有关监督力量保障各项制度规范化运行。
2.4提高城管执法人员的素质
城市管理行政执法部门，要适应新形势对城管执法工作的严峻挑战，必须高度重视队伍建设，提高行政执法人员素质。首先，要强化用人管理，严把进人关，严格参照工作人员录用标准和程序向社会公开招考执法人员，特别是应具备法律专业知识，以逐步提高城管执法队伍整体的法律素质；其次，要严格评议考核制度，不仅在执法机关内部要建立完善的考核制度，而且要建立健全社会考核制度，让公民参与对执法人员执法行为的监督，从而提高执法人员的素质；第三，加强思想教育，通过对城管执法人员进行崇法尚礼的思想道德教育，建立一只知法懂法崇尚文明礼貌的执法队伍，从而提供真正高质量的文明的服务。
参考文献
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行政执法和城管执法篇7
城管执法改革是党的十八届三中、四中全会所确立的一项重要改革议题。创建新的城管模式、提高现代城市管理水平，有效解决社会普遍关注的城管价值认同困境问题，必须站在城市治理体系和治理能力现代化的高度，强化思想理念引领，凝聚社会共识，持续提升城市治理能力。
1997年，我国开展了城管执法改革的试点工作，在将近20年的时间里，改革试点工作始终处于探索过程中。党的十八届三中、四中全会将推进城管执法深化改革确立为具体的改革议题，强调要“以城市管理现代化为指向，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制，真正做到依法、规范、文明执法”。2015年12月，中央城市工作会再次召开，对城市管理执法工作予以突出强调。当前，社会普遍关注的城管价值认同危机问题，亟需立足城管执法改革的宏观背景，深入剖析问题根源，通过强化思想政治工作，创新执法理念，转变执法方式，提升城管执法部门参与城市治理的能力。
二、城管执法面临的价值认同困境
本文将“城管价值认同”界定为城管部门在履行城市管理行政执法职能的过程中，社会成员以及城管执法人员自身对其工作价值的认可程度。近年来，城管执法面临的矛盾冲突、法治规范和社会公信力缺失等方面的问题，正在成为难以突破的瓶颈，社会各方甚至包括城管部门自身，对城管执法的价值认同感相对都比较低。
（一）城管执法社会形象的标签化
客观地讲，城管部门在维护城市环境秩序、维护市民群众权益方面做了大量工作，付出了很多辛苦。但是与之相反，城管执法却与“野蛮”、“暴力”、“不以人为本”划上了等号，城管部门及城管执法人员社会形象标签化大有愈演愈烈之势。2011年，武汉大学的沈阳教授主持研究的《城管网络形象分析报告》，对国内2010年度180条有关城管执法的新闻进行了梳理，负面新闻占到44%，其中超过6成属于城管暴力题材。2014年，由国家行政学院主持研究的《社会体制改革报告（2014）》显示，近年来，城管舆情全面爆发，仅2013年一年就有68起，遍布国内22个省（区、市），其中78.3%属于城管执法冲突事件。无论是传统媒体还是新媒体，吐槽城管似乎更容易站到道德的制高点。为了追求轰动效应，吸引公众眼球，博取点击率，一些媒体热衷于报道城管的负面新闻，甚至有“选择性”地宣传或故意夸大某一方面，让舆论的天平倒向违法者，导致城管部门陷入“做”与“不做”都是e的“塔西佗陷阱”。
（二）城管执法人员角色冲突
城管执法人员在执法过程中的角色冲突现象尤为明显，具体表现在对自身承担的多重角色价值难以抉择和取舍，在思想和心理上产生迷茫、困惑和压力。一方面，在执法过程中，面对处于社会底层、生活相对贫困的街面谋生群体，如果对方不服从城管部门的管理和执法，甚至产生对抗行为，城管执法人员是妥协、放弃管理？还是坚守职责，维护城市秩序？如果妥协、放弃管理，城管部门还有存在的必要吗？如果坚守职责，站在对立面的街面谋生群体又不肯退让，如此势必造成某种冲突。另一方面，城管执法人员的职业认同感相对都比较低。
三、城管执法价值认同困境的成因分析
城管执法是在无法彻底转变政府职能、从根本上理顺行政体制的背景下，对现有部门执法体制进行的职能有限调整、机构适度整合的渐进性改革。由于缺乏后续顶层设计和必要的制度规范，一些深层次的矛盾和问题逐渐暴露。
（一）城管执法“合理性”与街面谋生“合情性”的冲突
治理影响城市秩序和形象的街面摆摊设点问题，提升执法效率和城市管理水平无疑具有“合理性”。但是应该看到，城市摆摊设点也为城市就业能力较低的弱势群体开辟了自食其力的就业渠道，一定程度上满足了城市低收入群体的生活需求，因此又具有“合情性”。城管执法“合理性”与街面谋生“合情性”的冲突，无疑处在利益直接对立的立场上。
（二）单一的管制型执法导致不可治理性问题的增多
实行城市管理综合执法以后，城市管理依然沿袭了传统管制型的城市管理模式，城管部门过于重视行政执法权力的运用，对于硬性执法手段重视有余，而对于柔性执法手段重视不足，采取权力行政、行政命令、行政处罚、行政强制等具有单方性和不平等性的执法手段。而其他各类社会组织，包括社区、志愿者组织、市场组织并没有发挥应有的作用。尤其是作为城管执法对象的街面谋生群体，规模庞大，从业人员众多，分布范围广，经营时间和地点机动性强，城管部门在人力、经费、物力以及保障等方面存在严重不足。在多元治理已经成为公共管理时代主题的大背景下，单纯依靠惩戒性质的行政处罚权，已经无力应对日趋复杂、综合的城市管理事务，也无法有效回应社会需求。
（三）城管执法队伍正规化建设滞后
城管执法是由国务院法制部门和中央编制部门设计推动，由地方政府具体组织实施的一种渐进的制度变革。在制度设计上，行政执法权只是在地方城市相对集中，在中央和省级层面则没有专门承担统筹规划、指导协调职能的业务主管部门，实践中造成了中央与地方、省与市的脱节。各地城管部门组建模式不统一、履行职能不统一、队伍性质不统一、归口部门不统一，队伍正规化建设严重滞后，制约了城管执法效能的发挥。
（四）城管部门立法缺失的现状与依法行政要求不相适应
职权法定是现代法治的一项基本原则，行政部门的设置、行政职能的确定、行政权力的行使，必须得到法律明确授权，按照法定程序进行，接受法律监督。1997年，城市管理综合执法试点以来，我国现有的国家立法体系（法律、行政法规），尚无一部法律、行政法规直接对城管部门作出明确的法律授权，或对城市管理综合执法工作予以规范，立法工作明显滞后于执法实践。由于缺乏国家层面的立法支持，各地城管执法活动缺乏统一规范，加之城管部门法治化建设水平还相对较低，与依法行政要求存在不小差距，部分城管执法人员以“执法者”自居，粗暴野蛮对待执法相对人，或者不遵守法定程序影响执法权威。
四、深化改革背景下城管部门思想理念重塑的主要路径
解决城管执法面临的价值认同困境，必须站在城市治理体系和治理能力现代化的高度，完善城市管理综合执法制度的顶层设计，有效回应社会稳定、城市秩序、保障民生和社会公正等多方面的价值诉求。
第一，在价值路径上，坚持以人为本，有序疏导城市街面摆摊设点，保障街面谋生群体自主就业的权利，在维持城市秩序、改善城市形象与保障民生之间保持合理平衡，消除城管部门与街面谋生群体之间利益冲突的根源。
第二，在社会路径上，从管理到治理，摒弃管制型城市管理的路径依赖，让社区成为城市环境秩序自主治理的基础，让各类社会组织成为社会公众广泛参与城市治理的重要载体，在多元治理的框架下，重塑城市政府角色。
第三，在组织路径上，加强城管执法队伍的队伍管理，健全体制和机制，严格落实中央提出的“政治坚定、作风优良、纪律严明、廉洁务实”的建队要求。
第四，在规则路径上，从立法缺位到依法行政要进一步加快城市管理综合执法立法步伐，尽快将其纳入法治规范的轨道。与此相适应，城管部门也要与时俱进，通过强化思想政治工作，加强城管执法人员的教育，创新执法理念，为推进城管执法体制改革提供思想指引和支撑。
（一）树立以人为本的理念
对违反城市管理法律法规的违法行为进行管理和规范是城管部门的职责。执法对象多为城市弱势群体，多为农业流动人口，在开展执法的过程中，城管执法人员必须正确处理好依法履职与以人为本的关系，彻底摒弃“执法就是处罚、处罚就是罚款”的错误认识，真正将“服务、管理、执法”相统一的要求内化于执法实践。城管执法要注重与当地经济社会发展相协调，正确处理维护城市秩序与保障城市民生的关系、严格管理执法与构建和谐社会的关系，不仅要做好“禁堵”，更要做好“疏导”。城管部门可以充分利用自身直接参与一线执法，情况明、底数清、数字准的优势，主动向辖区政府建言献策，协同有关职能部门，在规范疏导方面发挥积极作用。
（二）树立社会治理的理念
城市管理走向城市治理是城市发展演进的根本变化之一。在城市治理的视野下，需要彻底转变观念，准确界定政府角色，合理划分政府与社区、志愿者组织、行业自律组织、市场组织的功能分工及职能边界，推进权力下放，使城市事务的管理权更多回归社会领域，努力实现行政管理与社会自我管理的有效对接、依法行政与社会公众广泛参与的良性互动，塑造多元治理的城市管理格局。城市政府、城管部门与城市多元治理主体之间并不是管理与被管理的关系，而是横向合作关系，应在共同治理目标的指引下发挥各自优势，取长补短，实现城市发展目标。
（三）树立政治建队的理念
城管部门作为履行政府行政执法职能的队伍，肩负着维护城市运行秩序的重要使命，必须切实发挥服务城市经济发展、服务社会建设、服务城市环境、服务市民群众的作用，服务于改革、发展、稳定的大局。要毫不动摇地坚持政治建队，严抓队伍、严管队伍、严带队伍，坚持依法管理，提高制度执行力；要坚持从严执纪，严格责任追究；要真情关爱基层执法人员，激发队伍生机活力；要坚持不懈地抓好作风建设，以解决突出问题为关键，着力营造风清气正的良好氛围；要紧紧围绕“依法行政，执法为民”的目标要求，持之以恒地加强能力素质建设，注重人才培养，着力提高队伍的整体素质和执法本领；要在执法工作中维护政治稳定，在确保党的执政地位、执政权力的前提下治理环境秩序，避免执法不当诱发社会冲突。
（四）树立依法行政的理念
城管执法不同于一般的行政工作，直接影响到执法相对人的权益，直接体现政府形象。因此，强化城管执法队伍法治化建设、提升城管执法队伍综合素质和法制化水平，是推进政府部门依法行政的重要内容。城管部门作为专司行政处罚权的政府机构，要自觉树立、维护法律权威，以事实为依据，以法律为准绳，坚持依法行政、依法执法，公正严格执法。同时，要坚持以人为本，将文明执法落到实处，尊重执法相对人的人格尊严，尊重执法相对人合理正当的谋生权益，大力推行教育、告诫、指导等前置的执法手段，使法律得到恰如其分的m用。
行政执法和城管执法篇8
对于1997年5月23日天安门广场的那一幕，宣武区城管监察大队副大队长季明仍然记忆犹新。“100多人身着统一制服，站在宽广的天安门广场上列队参加授旗仪式，庄严、隆重的环境下，心中油然升起了沉重的使命感。”
*市宣武区城管监察大队是相对集中行政处罚权改革的首个试点单位，当时的叫法还是“综合执法试点”。之所以要在当时的情况下，推出这样一项突破已有行政体制框架、重新配置行政处罚权的重大改革，国务院法制办政府法制协调司司长青锋认为，完全是当时社会经济发展的必然选择。“在改革开放初期，行政管理体制改革和政府职能的转变尚未完全到位，政府管了大量不该管、管不了也管不好的事，而该管的事又没有去管或者没有管好，行政管理的成本很高，效率却很低。”青峰说，“在这种影响下，有关经济管理、社会管理的一些立法项目也存在不少弊端，法律、法规确定的行政处罚权都要明确政府某一个具体部门来实施就是一个典型表现。而由此造成的结果就是，制定一部法律、法规就会新设置一支执法队伍。”
据了解，有关方面曾经作过调查，在制定行政处罚法时，仅*市按照法律、法规要求设立的市一级行政执法队伍就有127支，行政执法人员6万多人，另外还有多达17万人的各类群众协助执法组织。这些队伍各自为战，条条分割，结果每支行政执法队伍的人员都不足，而且还造成了严重的执法扰民现象。
为了解决城市管理执法中的这种疑难杂症，“相对集中行使行政处罚权”改革登上了历史舞台，而行政处罚法第十六条的规定“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”则首次以法律的形式确立了相对集中行政处罚权制度，为改革行政执法体制提供了明确的法律依据。
正式被确立为首家试点之后，宣武城管大队的前身“宣武区市容监察大队”对原有100多人进行了逐一的考试和面试，经过认真的筛选，刷掉了十多个不符合新制度要求的人员。随后，又通过从其他的行政执法部门选调以及社会招聘，将队伍壮大到了200人，1997年5月23日，这个全国第一支的城管执法队伍正式上岗。在宣武区城管大队大队长张洪刚看来，宣武城管大队成立后，综合执法试点效果非常好，“效率高，问题解决得快。”
1998年12月1日，在相对集中行政处罚权在宣武区试点成功的基础上，*城八区城管大队全部成立起来。而与此同时，全国各地不少城市政府也看到了这项制度的优越性和可行性，纷纷向国务院提出请求，要求开展这项工作。相对集中行政处罚权改革开始如燎原之势在全国快速发展起来。
连续5年开展主题教育活动：2004年“新时期、新面貌”，*年“学法规、找差距、抓整改、促管理”，*年“学、见行动、当先锋”，2007年“坚持内涵发展，构建和谐城管”，*年“严格履责、文明执法、和谐城管、平安奥运”。
城管队伍的建立迈出了相对集中行政处罚权改革的第一步，但是人员素质的参差不齐和执法方法的简单粗暴却成为阻碍此项改革走向深入的软肋。
最初阶段，城管队员与执法相对人之间冲突不断，乱罚款、以罚代管现象时有发生，以至有损城管形象的报道频频见诸报端，导致城管不可避免地在群众心目中留下了负面印象，很多人甚至尖锐地批评城管：“管理就是收费，执法就是罚款”。
在这种情况下，要将相对集中行政处罚权顺利地推行下去，强化业务培训、提高人员素质就成为首先要做的事。按照国务院有关文件的要求，行政执法部门要严把行政执法人员录用关，加强对行政执法人员的培训，提高行政执法人员的政治素质、业务素质和法制观念，严格行政执法程序，完善行政执法监督制度，在执法中强调疏堵结合，管理与服务结合，教育与处罚结合。
近年来，*市城管执法局建起了“统一领导、集中管理、分级负责、分类培训”的教育培训机制，形成了岗前培训、基础培训、专业培训、继续教育一体化的培训体系。在人才的引进机制上，进一步健全了“高校招考、部门转录、社会聘用”相结合的人才引进体系，所有新录用人员，都必须经过*市城管执法局直接组织的执法资格考试审查和岗前培训考核。目前，*全市城管执法系统5256名干部中，大学本科(专科)以上学历的占到了4588名，占干部总人数的近88%。
*城管执法队伍从2004年开始连续5年开展主题教育活动，从2004年的“新时期、新面貌”、*年的“学法规、找差距、抓整改、促管理”、*年的“学、见行动、当先锋”、2007年的“坚持内涵发展，构建和谐城管”到*年的“严格履责、文明执法、和谐城管、平安奥运”，有针对性地解决了一些影响作风建设的突出问题，进一步激发了广大城管队员艰苦奋斗、顽强拼搏的奉献精神，保证了环境保障平安奥运目标的实现。通过围绕一年一主题、坚持一年一教育、实现一年一变化的工作模式，*城管逐步打造出了一支作风顽强、坚强有力，执法为民的队伍，为圆满完成各项工作和任务提供了强有力的思想、政治和组织保障。
在总结推行相对集中行政处罚权制度的成果和经验时，青峰认为，狠抓行政执法队伍建设，严格执法，文明执法，是试点工作赢得人民群众支持的重要因素。
推出“六单制”，即执法事项提示制、轻微问题告诫制、突出问题约见制、管理责任建议制、重大案件回访制和典型案例披露制，一改过去城管执法“简单处罚”的强硬作风。
*年8月11日，在中关村销售烤肠的无照商贩崔英杰，因三轮车被城管队员没收，而将36岁的海淀城管大队副队长李志强刺死。崔英杰事件一方面引起社会的广泛关注，同时也引发了*城管对于城市管理中行政执法方式的反思。“和谐执法”的理念开始出现在了*城管人的脑海中。
据*市城管执法局法制处副处长张旎介绍，以往城管执法确实存在着“重事轻人”的倾向，执法时过分地强调管理而对服务的职能重视不够。为了纠正这一错误倾向，*城管开始提倡“亲和式”、人性化执法，并在2007年推出了“六单制”，即执法事项提示制、轻微问题告诫制、突出问题约见制、管理责任建议制、重大案件回访制和典型案例披露制，一改过去城管执法“简单处罚”的强硬作风。
按照“六单制”的工作新理念，奥运会刚刚结束不久，*市城管执法局就联合市建委、市环保局、市市政管委渣土管理处与建工集团、城建集团等10家驻京大型施工企业，以及中铁六局、环卫集团等12家渣土运输企业坐到一起。城管执法部门当场表示，愿意为各施工单位创造良好的施工、发展环境，也愿意与各大型驻京施工单位建立信息互通及重大、突出问题建议等行政处罚执法手段之外的机制措施。城管部门的真诚态度换来的则是22家驻京大型施工、运输企业“安全施工、文明施工、环保施工”的郑重承诺。
对于*城管部门执法方式上的这一变化，国家行政学院教授应松年表示，在行政处罚之前或者之中，执法机关要做哪些事，必须把事实调查清楚后告知相对人，告知的意思就是教育和处罚相结合。告知相对人以后，如果要采取措施，还要跟其说明理由，并听取他的意见和申辩，最后才能作出决定。这样做表面上看，好像是执法成本增加，但事实上避免了刚性执法造成的老百姓的不满，才是最大程度上节约了执法成本。
据了解，*城管执法部门通过不断的创新和探索，改变了过去运动式的执法方式，实现了执法活动的经常化，初步形成了长效执法的管理机制。同时建立起了部门联动、市区配合的行政执法机制，发挥了综合行政执法体制优势。在此基础上，还通过全面推行行政执法责任制和执法监督制，规范了执法行为，在*全市行政处罚案卷评查工作中已经连续7年取得第一名。
*年1月1日，《*市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》颁布实施，确立了*市城管执法机关的法律地位、职能范畴和具体管理机制，使之走上了规范化与长效发展的轨道。
如今的城管发展也已在国内形成燎原之势，队伍规模不断壮大。截至目前，除经国务院批准开展相对集中行政处罚权试点工作的82个城市外，全国还有193个市级政府和806个县级政府开展了相对集中行政处罚权工作。虽然各地的具体执法措施不尽相同，但却都无一例外地认识到，注重制度建设，规范行政执法程序，严格依法办事，是巩固相对集中行政处罚权工作成果的基础。
随着一步步的摸索总结，*全市范围内的城管执法管理亦在逐步的趋于制度化和规范化。*年1月1日，《*市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》(以下简称“办法”)颁布实施，从根本上确立了*市城管执法机关的法律地位、职能范畴和具体管理机制，使城管走上了规范化与长效发展的轨道。
在办法立法的过程中，*市市政管委和市城管执法局始终高度重视立法的质量，调研起草过程中曾广泛听取管理部门、区县政府、街道乡镇、人大代表、政协委员、行政立法专家的意见，并通过首都之窗、城管外网以及其它新闻媒介大范围征集社会各界对城管立法的意见。通过对这些意见的归纳、整理、吸收和对条文内容的反复修改，在借鉴上海、广州等城市城管立法先进经验的基础上，最后才形成了办法最后的立法内容。
城市管理如同一部复杂的机器，每个部门就像一个零件，必须咬合紧密，才能保证机器高效运转。为提高城市管理整体效能，建立早发现、早预防、早报告、早处理的工作机制，城管、建委、工商、公安、环保等部门签订了《执法与管理协议书》，建立了联席会议制度和联合检查、考核制度，采取定期会商、信息资源共享的方式，解决城市管理中一些源头问题。*年，*市城管执法局先后出台了《城管执法协调工作规范》，进一步完善了领导协调等8项工作机制，明确了查处流动无照经营、违法建设等联合执法工作流程，有效推动了城管执法系统执法协调工作的法制化、规范化；《城管执法机关与公安机关联合执法工作规范》则意在发挥公安和城管执法机关在城市管理中联合执法的整体效能，有效解决影响城市环境秩序的突出问题……不断完善的立法和健全的执法协调机制，为*城管规范执法协调行为，提高执法协调效能，立足长远奠定坚实的基础。
与此同时，在规范行政执法行为方面，*城管部门率先在全市行政执法机关实行了执法人员资格管理制度，对全市5256名执法人员进行资格认证，健全了规范执法行为的制度体系。同时，还实行了重大决策集体讨论决定制、专家论证制度、重大行政处罚备案报告制度和规范性文件审查备案制度等一系列制度，规范了科学民主的决策机制。强化执法监督，建立了执法责任制、考核评议制和过错追究制三位一体的内部监督考核评价体系，确保责任细化到各执法岗位，同时畅通了外部监督渠道，形成了特约监督员、城管热线、政风行风评议，社会调查机构测评四位一体的外部社会监督评价格局。
*城管特邀法学院校和法学专家为“法制专务”并“入住”基层队，为其管理决策和日常执法提供专业指导。2010年以前，*力争在全市每个城管大队都派驻一名“法制专务”。
在回顾对相对集中行政处罚权的认识时，青峰提出，相对集中行政处罚权制度需要不断适应新形势和社会经济发展提出的新要求，解决新问题。作为特定历史阶段的产物，随着历史的发展，相对集中行政处罚权制度也需要不断发展、完善。
奥运期间，*整洁、优美的城市环境给中外友人留下了深刻的印象，为奥运会后有效应对保障首都城市环境秩序可持续发展的挑战、满足广大市民希望*“永远干净”的期待，*市城管执法局及时总结奥运期间环境保障的成功经验，重点通过加强重点地区的长效管控、多部门间的长效协作以及社会力量的长效发动、应急保障的长效发挥等措施，积极推进奥运遗产的常态化转变，建立首都城管执法长效机制。
将“公众城管”建设视作城管活力之源，打造“公众城管”是*城管发展和完善相对集中行政处罚权中的另一项有益尝试。
奥运前夕，*中关村地区挤占社区街道的无照商贩非常集中，为了根治这一长时间困扰周围居民的“顽疾”，负责此地的海淀区城管分队选择了“群众路线”。海淀城管分队以聘请“奥运社区环境监督员”的形式，在每个社区居委会发动25到50人、辖区33个社区居委会，共发动上千名群众参与社区环境秩序的管理维护，自发的在自家门口志愿巡逻，社区环境有了明显的改善，而且环境监督也成了监督员们的生活习惯。
海淀城管分队相关负责人介绍说，社会力量与城管执法共同协作管理中关村地区的管理模式，既节省了政府部门的执法成本，也调动了社会力量参与城市管理的主动性。公众城管体系的建设改变了以往城管执法队伍单防、单管、单治，还往往得不到群众理解的被动局面，通过向多方参与的群防、群管、群治的转变，使城管队员由一线执法“运动员”逐步转型成为二线的“教练加裁判型”，做到了执法绩效和执法社会效益双促双收。
自*年提出建设“公众城管”以来，*市城管执法局从多个层面进行了一系列有益的尝试与实践。自2007年5月开始市城管执法局联合首都文明办、团市委组织开展了“假日文明行动”，城管执法人员和志愿者共同组成了纠正不文明行为检查队，节假日期间在天安门、*站、西客站、王府井和西单等重点地区，对乱吐乱扔等不文明行为进行纠正。机关干部、驻京部队、首都高校志愿者、河南在京务工人员环保队……越来越多的市民开始通过各种方式参与到首都城市环境秩序的维护和管理中来。
公众城管的建设还进一步深入到决策层面。*年10月8日，3位来自法学院校和法律实践一线的法学专家“入住”*市3个基层城管大队，在接下来的一年中，他们将以“法制专务”的身份对基层城管执法单位开展依法行政工作提供具体的指导、服务，并进行实地监督。据了解，“法制专务”享有列席市城管执法局和区(县)城管大队办公会，参与城管重大决策、案件审理，以及对城管执法机关贯彻依法行政工作中的问题予以纠偏等9项权利。*城管此举的目的就是要依靠法律专家为管理决策和日常执法提供专业指导，切实规范日常的管理工作，2010年以前，*将力争在全市每个大队都派驻一名“法制专务”。
行政执法和城管执法篇9
一、相对集中行政处罚权城市管理体制的形成和发展
20世纪90年代初期，我国还处于改革开放的初级阶段，城市管理部门从事的只是一些单一的城市市容方面的法律职权，由此形成了一套计划经济体制下城市管理的方式和方法。
这一时期，我国的政府职能转变和行政体制改革工作尚未完全到位，行政处罚权仍旧分属于各级政府的职能部门，每一具体职能部门都组建了各自的行政执法队伍，对其所管辖的区域和范围进行分头执法。在当时改革浪潮汹涌、社会生活动荡、社会秩序相对混乱的大背景下，城市中存在多支队伍分头执法，“大檐帽满天飞”。由此派生出的职责交叉重复、执法力量分散、执法扰民、城市管理效率低下等问题日益凸显。建立和实施一套全新的城市管理体制，对于当时城市发展显得尤为迫切。
进入20世纪90年代中后期，国务院决定建立城市管理领域相对集中行政处罚权管理体制，新设立的城市管理综合执法部门集中了原来多个部门的部分或全部行政处罚权。1996年5月17日，国务院下发《国务院关于贯彻落实〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发[1996]13号），通知正式将《行政处罚法》中第十六条的内容概括为相对集中行政处罚权制度，并通过试点在全国范围内逐步推行。国务院的这一举措标志着相对集中行政处罚权城市管理体制的正式诞生。
1999年11月8日，国务院又了《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发[1999]23号），《决定》对行政执法中的若干重大问题作出了指导性规定，指出“继续积极推行相对集中行政处罚权的试点工作，在总结试点经验的基础上，进一步扩大试点范围”。在这一法律条文的规范指导下，国务院以及由国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府开始了进一步扩大试点范围的工作。
2000年9月8日，国务院办公厅下发《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（[2000]63号）。通知提到“总w上看，相对集中行政处罚权的试点工作进展比较顺利……根据实际需要，在总结试点经验的基础上，按照国务院批准的原则和要求积极稳妥地扩大试点范围是必要的、适宜的”。通知的下发使相对集中行政处罚权试点工作得到了快速发展。
在这一背景下，国务院又于2002年8月22日了《国务院关于进一步推行相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号），对在全国范围内推行相对集中行政处罚权管理体制提出了新的目标和更加明确的要求。《决定》指出：“实践证明，国务院确定相对集中行政处罚权制度试点工作的阶段性目标已经基本实现，进一步在全国范围内推进相对集中行政处罚权工作的时机已经基本成熟。为此，依照《行政处罚法》的规定，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。”这一决定标志着相对集中行政处罚权管理体制由试点进入到全面推行阶段。此后数年，相对集中行政处罚权城市管理模式很快在全国范围内得到普及，各地城市先后成立了城市管理行政执法局，建立了相对集中行政处罚权的城市管理体制。
经过20多年的实践，城市管理行政执法局在城市管理中发挥应有作用的同时，其问题也相应地暴露出来，比如城市管理行政执法局的上级主管部门不明确、人员编制不一致、执法过程中和其他部门沟通协调困难等。为了适应形势的发展，全国一些城市对相对集中行政处罚权城市管理体制进行了改革创新和探索性的实践尝试，并取得了一定成效。
二、全国主要城市的城市管理模式
为了研究相对集中行政处罚权城市管理体制的改革创新，本文选取了具有代表性的4个直辖市和15个副省级城市，作为主要城市进行分析。结果表明：19个城市的城市管理体制主要以以下三种模式呈现：
城市管理局模式、城市管理委员会模式、城市管理行政执法局模式。在这19个城市中，采用以上3种模式的城市基本上各占1/3（表1）。
（一）城市管理局模式
青岛、济南、深圳、南京、宁波、西安、哈尔滨等7个城市设立了城市管理局。这7个城市的模式基本一样，即设立城市管理局，同时挂城市管理行政执法局牌子（西安市挂城市管理综合行政执法局牌子；深圳市除了挂城市管理行政执法局的牌子外，还挂林业局的牌子）。青岛市和西安市还设立了城市管理委员会，但不是常设机构。
城市管理局模式是将城市管理与行政执法同时设立在一个部门，两署合一，直接由市政府领导。这种模式的特点是城市的综合管理（城市建设、市政、市容、园林、绿化等管理）和行政执法整合在一起，有效避免管理和执法环节的断裂和脱节。
（二）城市管理委员会模式
北京、杭州、武汉、成都、长春、广州、重庆等7个城市设立了城市管理委员会。设立城市管理委员会的城市虽然与设立城市管理局的城市一样多，但是设立城市管理委员会7个城市的模式却相差较大。北京市设立城市管理委员会，同时还单独设立了城市管理综合行政执法局；杭州、武汉、成都设立城市管理委员会，挂城市管理综合行政执法局牌子；长春市设立城市管理委员会办公室，挂市容环境卫生管理局和城市管理综合行政执法局牌子；广州设立城市管理委员会，具有城市管理综合执法职能；重庆市设立市政管理委员会，具有市政管理的执法职能。
城市管理委员会模式是将城市管理与执法同时设立在一个部门（北京市除外，直接由市政府领导）。这种模式的特点和城市管理局的模式一样，将城市综合管理（城市建设、市政、市容、园林、绿化等管理）和行政执法整合在一起，有效避免管理和执法环节的断裂和脱节。但是，城市管理委员会较之城市管理局模式管理的范围更广，且偏重于宏观管理和多方协调，因此综合性比较强。
（三）城市管理行政执法局模式
上海、天津、厦门、沈阳、大连等5个城市采取这种模式，但是采取这种模式的5个城市也有一定差异。上海、天津设立城市管理综合执法局，上海市同时还设立了市绿化和市容管理局，天津市同时设立了市容和园林管理委员会；厦门、沈阳、大连均设立城市管理行政执法局，同时设立建设管理局，厦门市还设立了市政园林局。
城市管理行政执法局模式单独设立城市管理行政执法局，与其他局并列，直接由市政府领导。这种模式的特点是将城市综合管理（城市建设、市政、市容、园林、绿化等管理）的行政处罚权集中在一个部门，避免了多头执法，减少了管理层级，加大了执法力度。
三、青岛市城市管理局模式
19个城市的城市管理存在3种模式。城市管理局模式和城市管理委员会模式都是在城市管理行政执法局模式的基础上发展而来的。城市管理局模式和城市管理委员会模式虽然都是较新的城市管理模式，但是相比较而言，设置城市管理局的城市，其机构设置和功能等比较一致。因此，本文以青岛市为例，着重对城市管理局模式进行分析。
（一）青岛市城市管理的组织机构
青岛市城市管理局（挂市城市管理行政执法局牌子）成立于2014年9月，为两署合一的市政府工作部门，主管全市城市市政、公用事业、市容景观、环境卫生、园林绿化、爱国卫生和城市管理行政执法工作。
青岛市城市管理局内设办公室、法规处、公共事业管理处、市政管理处、环境卫生管理处等机构，下设城市管理行政执法支队、文化公园管理处等。
青岛市还设有城市管理委员会。城市管理委员会是青岛市人民政府设立的议事协调机构，负责制定全市的城市管理发展战略和中长期总体规划。根据市政府授权，依法组织、指导和监督考核城市管理工作。市城管委主任由市长担任，公务委员48名，公众委员49名。
（二）青岛市城市管理局的主要职能
青岛市城市管理局的职能主要包括公共事业管理、市政管理、环境卫生管理、园林绿化管理以及行政执法等方面的内容（表2）。
四、青岛市六区四市城市管理体制
（一）青岛市六区四市城市管理模式
为进一步了解城市管理局模式下各区市城市管理体制，本文对青岛市下属的六区四市城市管理体制逐一进行分析。
青岛市六区四市的城市管理体制可以分为四种模式，即城市管理与执法局共设、城市建设管理与执法局共设、市政公用与执法局共设和城乡建设局单设。
城市管理与执法局共设模式、城市建设管理与执法局共设模式，这两种模式都是管理职能与执法职能设在两个部门；市政公用与执法局共设模式（崂山区采用这种模式），单独设立了崂山风景区行政执法局。该部门是崂山风景区管理局的一个下设部门，崂山区的城市管理职能在市政公用局；城乡建设局单设模式，城乡建设局下设行政执法大队。
（二）青岛市各区市城市管理部门与市城市管理局之关系
青岛市各区市城市管理部门与市城市管理局的行政领导关系并不一样。在青岛市各区市城市管理的4种模式中，只有城乡建设局单设模式，属于青岛市城市管理局领导，接受所在的平度市和青岛市城市管理局双重领导；其他3种模式与市城市管理局只有业务指导关系，也就是说在青岛市的六区四市中，六区三市的城市管理部门和市城市管理局没有行政领导关系。
五、结论
相集中行政处罚权在我国已经实行了20多年，全国城市的城市管理行政执法局的设立避免了多头执法，实现了相对集中行政处罚权，提高了城市管理效率。
行政执法和城管执法篇10
城市管理综合行政执法是作为集中行政处罚权的产物应运而生的。上世纪90年代中期以前，我国的政府职能转变和行政管理体制改革虽已初见成效，但是尚未达到彻底深入的程度。加之长期以来的立法工作一直强调条条管理与块块分割，因而法律法规所规定的行政处罚权往往落实到政府的某一具体部门。而在实践中更是出现了每制定一部法律法规，就必须设置一支执法队伍的情况。在某些地方甚至拥有超过一百支的行政执法队伍。这不仅带来了大量的冗员，亦造成了相关部门之间职权交叉重复，执法力量分散，行政效率低下，甚至于滋生腐败。为了解决多头和重复执法、职权交叉等诸多负面问题，1996年我国颁布实施了《行政处罚法》来确立相对集中行政处罚权制度。该法规第16条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”因此，城市管理综合行政执法的法律依据源自于此。从此之后，我国开始有越来越多的城市实行相对集中的城市管理行政处罚权。①综上所述，可以将城市管理综合行政执法的内涵界定为:指综合执法组织必须经由国家有关机关批准成立，根据有关法律规定，将过去城市若干行政机关的行政处罚权集中于一身，对城市情况进行监督检查，并对违法行为进行处罚。
二、城市管理综合行政执法的多维困境
近些年来，尖锐对立的现象频出于城管执法机构与作为行政相对人的商贩之间，野蛮执法、暴力执法、暴力抗法事件层出不穷，这使得城市管理综合行政执法深陷困境。本文以行政法为视角，对城管执法的多维困境作出如下探讨。
(一)作为行政主体的资格不适格
在我国，城管执法机构是否具有行政主体资格目前尚存疑问。从行政法角度上讲，行政主体是指“依法享有一定的行政职权，能以自己的名义代表国家行使国家行政职权，进行行政管理活动，并对外承担行政法律后果的行政机关和法律法规授权的组织。”［3］结合此定义可以明确行政主体的构成要件:首先，行政主体必须依法享有具有一定的行政职权;其次，行政主体必须是能够代表国家，以自己的名义行使行政职权，实施行政活动的行政机关和组织;再次，行政主体必须是能够以自己的名义承担行政活动的法律后果的行政机关和组织;最后，行政主体可以以自己的名义参加行政诉讼活动。根据行政职权产生的方式，行政主体可以划分为职权行政主体和授权行政主体。《行政处罚法》赋予了集中行驶行政处罚权合法性，但是在条文中并未赋予集中行使行政处罚权的行政机关合法性。主体的合法存在，及其是否可以行使某种权力是两个层面的问题。一个行政机关设立和存在是否是符合法律，涉及的是行政组织法范畴。如果城管部门的成立没有依照行政组织法程序的规定，就不是合法的行政机关。我国还存在执法人员的来源(素质不合格，没有经过专业培训)和身份(行政编和事业编)多源的情况，从新闻报道中经常能发现行政执法队伍中充斥着大量临时工的现象。因此，城管的授权行政主体资格也是备受质疑的。所以从严格意义上讲，城管的行政主体资格是不适格的。
(二)执法权力划转不稳且过度膨胀
《环境保护法》、《城市规划法》等法律都规定由相关政府职能部门实施行政处罚权，而在地方上，法律规定的行政处罚权则被各级政府直接化转给城市管理综合执法部门集中行使，这就凸显了法律、部门规章与地方法规的冲突。这使得法律的规定效力大减甚至失效。这也导致出现了诸多问题。譬如，法律规定的执法权力被各级政府行政管理权划转后，其效力受到质疑。法律是全国人大制定并通过实施的，各级政府应该严格遵循，而各级政府在组织实施法律时再次分配行政执法权力，权力正当性颇受质疑。地方政府自行归并行政执法权时，目的性、计划性不明确，随意划来划去，给社会公众以不确定的预期。大众对城市管理综合行政执法认可度比较低，很难在社会上产生较强的公信力。此外，城市管理综合行政执法权力也在不断膨胀。1997年北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作时城管支队仅有5项职能，而到现如今已经扩展到14类285项行政处罚权。只要城市发展中出现了新问题，城管管辖的范围就极有可能扩大，到了无所不包的地步。监管方面，法规在赋予城管广泛职责的同时，却没有设立相应的监督机制。城管部门自己既作为球员，又扮演裁判的角色，极有可能导致权力异化，执法行为变异，执法人员为所欲为。
(三)行政执法程序不当
长期以来我国在行政法制建设中形成了重实体法、轻程序法的弊病，现有的城管执法依据仅有《行政处罚法》，目前仍缺乏一部统一且行之有效的行政程序法。而在现实生活中，社会公众对城管执法所诟病最多的莫过于他们的执法程序问题。《行政处罚法》规范的处罚程序共有三种:简易程序、一般程序和听证程序。在三种处罚程序中，城管在行政执法工作时以使用简易程序居多，而这种程序极易引发争议。在城管执法过程中，尤其是在涉及公民权利和义务的具体行政行为时，城管执法人员多数情况下并没有遵守法定的程序。因此，由于执法程序的缺失，当前城管所行使的权力，基本上已经是一种不受限制的强权力。
(四)行政相对人的特殊性
行政相对人身份的特殊性同样使城市管理综合行政执法面临困境。我国当今社会的人口数目依然日趋庞大，加上城乡二元结构开放所引发的地区间贫富差距明显的突出问题，从而导致了欠发达地区的人民不断涌入城市寻求发展，而城市的就业需求不能满足外来人口的就业需要，就业压力不断上升;企业改制、政府裁编产生了下岗人群、房屋拆迁带来了拆迁户，这些措施所引发的城市剩余人口增多的问题影响着城市的利益群体格局。通常这些人群不具备进入一些对能力要求较高的行业打拼的实力，只能从事一些工作技术含量低、任务繁重却又收入微薄的工作。这样一来低收入人群占有相当的比例。随着经济的迅猛发展，物价的高速上涨，为了维持家庭的基本生计，子女上学、家人获得医疗救助，这些生存在社会夹缝中的人群不得不选择冒着被城管抓捕的风险，和执法人员进行“都市游击战”，做着一些利润低廉的小本生意。这些小商贩的行为影响了生活环境，损害了市容市貌，打乱了城市规划，欺骗了消费者(出售不安全、不健康食品的行为屡见不鲜)，构成了城市管理综合行政执法的行政相对人主体。出于对城市环境规划建设的考虑，各城市都相继出台了城建城管的法规、规章，加强了对各种影响市容环境的行为进行规范和惩处的力度。现行的城市管理执法体系将管理与执法单一的割裂，城管执法仅仅是一个行政处罚权的执行，在实际操作中执法的方式又较单一。不仅是作为社会弱势群体的行政相对人，而且还给周围百姓日常生活用品购买带来便利，他们更容易博得社会公众的同情，由此造成了民众对城管的偏见，对执法工作不理解和不支持，致使城管在实际的执法工作中往往处于社会舆论的对立面和不利地位。
三、城市管理综合行政执法困境的破解
由以上分析可知，我国目前的城市管理综合行政执法面临着多维困境，只有针对当前城管执法领域所面临的问题提出相应的改进和完善策略，才能真正的破解城管执法困境难题。
(一)完善法律供给
为了解决多头执法、重复执法的问题，在暂时无法对单项法律、法规进行大规模修改的情况下，《行政处罚法》确立了相对集中行政处罚权。现在城市管理行政执法机构行使行政处罚权的依据主要是国务院法制办关于开展城市管理综合执法试点工作的复函、文件及地方政府为界定综合执法组织的职责所的文件，国家没有一部权威性的法律或法规确立城市管理综合执法的体制。随着相对集中行政处罚权制度的全面推开，若无国家法律或行政法规的全面规范，就不能实现社会的公平正义。因此，立法机关应尽快制定统一的《城市管理综合执法法》，以统一全国各地现行的各种规范相对集中行政处罚权的地方性法规和规章，并把城市管理综合执法纳入各业务领域的法律法规中。制定本法首先要明确城市管理综合行政执法的主体资格，各行政主管部门都要交出一部分与城市管理相关的行政处罚权给新组建的城市管理行政执法机构，由城市管理行政执法机构独立行使若干机关的权力，变多家执法为一家执法。这不但有利于对行政机关或组织的法律地位进行定位，还将有利于保护行政相对人的权利。其次要明确城市管理综合执法的执法范围。在立法过程中，为了更好地体现相对集中行政处罚权的优势，国家应根据“权责统一”的原则，将城市管理综合行政执法机关的职权列举出来，并严格限定可集中的行政权的范围。综上做法，有利于冲破各部门间利益格局束缚，分清职责，摆脱城市管理综合行政执法现实困境。
(二)城管执法责任制度化
建立健全政府行政执法责任制度，是建设服务型政府建设工程、营造良好的政府行政执法环境的一项重要的制度保障。［4］我国从古至今上级政府(发包方)与下级政府(承包方)的关系是一种行政发包制。就是中央首先将行政和经济管理的具体事务全部发包给省一级政府，然后省政府再往下逐级发包，一直到县乡一级。行政指令和要求下级政府完成的职责可以看做是对发包内容的规定和要求。行政事务的逐级“转包”过程就是政府职责和职权的向下转移过程，中央以下每一级政府必须对上级政府负责，而每一次发包方都有义务监督所有后续的承包方的职责。［5］对于城管执法部门也应当如此，但要撇开城管执法与经济的联系，在相关遵循相关法律法规的基础上，明确责任主体，规范行政执法责任，做到与责任挂钩，行政领导需要将责任逐一地分配到每个岗位与个人的头上，要职责分明，并定期考核与监督，实现权责相统一。这里要强调监督的重要性，原本对城管行政执法的监督只是事后监督然后追究相关责任，在科技如此发达的现代社会，要充分利用电子信息技术和新媒体等手段，加大监督力度，对事前、事中、事后都要详细监督。还要必须建立健全城管执法举报、控告、申诉受理等制度，逐步完善和推行引咎辞职制度。［6］此外，社会主义下的法治政治是以民主政治为本的，这就是要呼吁大众多参与到对行政执法的监督上来，让人民的监督在对执法人员科学的考核评议之中真正能够体现出来。
(三)行政执法程序合法化
正当的行政执法程序体现了对人权的保障和民主精神，有利于推进过程公开并充分保障实体公正，是现代法治的精髓和追求的目标。现代法治不仅要求结果公正，而且强调程序公正。因此，在城管行使行政执法权时，不仅要严格遵守实体性法律法规，而且还要严格遵守程序法。我们强调依法行政，将程序作为规范行政机关行为和和保障相对人合法权益的重要手段，首先应当保证行政执法所遵循的程序是合法、合理、科学的程序。因此，应该在不断地改进和完善行政执法程序基础上，推进相关制度的配套建设。在现实生活中，由于理论上的、技术上的、体制上的和其他诸多因素的影响，城管所实施的行政执法程序不能适应执法实际工作、难以协调其与行政相对人之间利益的情况比较突出，对问题的解决无甚帮助甚至从某方面而言激化了矛盾，违反了程序的价值和法治的精神。要确定一套较为具体且操作性强的行政执法决定程序和执行程序，城市管理行政执法机关应该结合本部门实际情况，并且按照行政处罚法以及有关法律法规建立一系列程序性制度，另外还需要加强行政监督，动用各方监督力量，保障行政执法在不违反各项制度规范的基础上运行。才能保证城市管理行政执法机关以公平、高效、廉洁的执法活动实现其为社会服务的宗旨。
(四)树立以人为本的城市管理理念中国十大传世名画之一的清明上河图，其背景便取材于商贩攒动的繁荣景象。