宏观调控的主体篇1
当前，国家宏观调控受信息不对称、调控力量和技术限制以及一些体制机制性问题等因素的影响，存在诸多问题，国家审计又刚好能够解决当前宏观调控所面临的难题，国家审计在宏观调控发挥重要作用是国家治理能力现代化发展的需要。对经济新常态背景下的国家审计在宏观调控中的全新作用进行归纳，有利于全面把握和理解国家审计在宏观调控中的重要作用。国家审计未来将会更加系统、科学地为宏观调控服务，将会更多地利用大数据参与宏观调控，更加注重发挥其综合性、专业性的优势。
关键词：
国家审计；宏观调控；作用机制
2013年底，总理在听取审计署工作汇报时指出，国家审计是重要的宏观调控工具；2014年总理又提出，审计是经济社会发展的“重器”，是重大宏观调控政策落实的“督查员”，这充分肯定了国家审计在宏观调控中所发挥的重大作用。2014年10月国务院48号文件提出“持续组织对宏观调控部署落实情况的跟踪审计”和“提高运用信息化技术进行宏观分析的能力”的意见，这是对国家审计充当宏观调控工具、发挥宏观调控作用的具体要求，是国家对审计在宏观调控中作用的全新定位。国家宏观调控主要有财政、货币、产业等政策，这些调控政策有很多的实施工具，比如财政政策有税收、投资等中介工具，货币政策有利率、存款准备金等中介工具。虽然这些传统的宏观调控工具在保持经济增长，维护经济稳定等方面发挥了重要的作用，但是当前宏观调控仍然存在诸多问题，很多宏观调控目标完成得不好甚至不能实现。国家审计的本质特点和属性决定审计监督可以解决宏观调控当中存在的各种问题，例如，审计监督可以保障宏观调控政策得以畅通无阻的实施，可以催化传统宏观调控工具的充分发挥作用、增强宏观调控政策的实施效果，可以在审计中采集宏观调控需要的信息，可以通过提出审计意见或者督促整改等方式协调各部门进行宏观调控。经济治理体系是国家治理体系中核心要素之一〔1〕，宏观调控又是当前经济治理的重要组成部分，而国家审计又刚好能够解决当前宏观调控所面临的难题，因此可以说国家审计在宏观调控中发挥重要作用是国家治理能力现代化发展水到渠成的结果，是应国家治理需要而形成的。深刻把握和体会总理“国家审计是重要的宏观调控工具，是经济社会发展的重器，是重大宏观调控政策落实的督查员”这一全新定位和国务院48号文件对审计工作的意见，以此为基础梳理和总结其中所蕴含的重要理论贡献，进一步挖掘国家审计完善国家治理的功能，拓宽审计理论研究工作的方向，推进中国特色社会主义审计理论研究，都是非常必要且具有现实意义的〔2〕。
一、当前我国宏观调控存在的问题
宏观调控顺利的实施需要完善的宏观调控体制予以保障。目前我国宏观调控存在诸多问题，亟待解决。宏观调控的问题具体表现为：部分职能部门不能很好地贯彻落实各项政策方针和内容；宏观调控主体无法掌握调控效果的充分信息；宏观调控各部门间协调不足；宏观经济政策连续性和稳定性不够；调控针对性和灵活性不足。
（一）部分职能部门和地方政府不能很好地贯彻落实党中央国务院各项宏观调控政策部分职能部门和地方政府不落实贯彻落实党中央国务院各项宏观调控政策，主要表现在两个方面，一是弄不清局部利益和整体利益、短期利益和长远利益的关系。有些地方政府和部分部门分不清局部利益和整体利益的关系，只顾打自己的“小算盘”，为谋求地方、部门和行业利益“各吹各的调”，不顾长远全局的利益，弱化党和国家宏观调控效果，影响经济社会发展大局；二是部分职能部门和地方政府不执行或者不完全执行党中央国务院各项宏观调控政策。地方政府和部分职能部门对党和国家宏观调控政策阴奉阳违，搞两面派政策，对中央的方针政策和工作部署，高高举起，轻轻放下，只是停留在会议上和口头上，没有落实和完善已出台的政策措施，没有制定相关的实施细则和具体方法。
（二）宏观调控主体无法充分完全掌握调控效果的相关信息由于信息不对称，宏观调控主体无法充分、完全掌握调控效果的信息。信息不对称产生的原因主要有三个，一是体制机制的不完善导致了信息传递通道受阻，上传下达效果大打折扣。有一些体制性机制性的制度设计可能会影响到宏观调控信息传递，比如说地方业务部门是地方政府的组成部分，地方业务部门人财物都受地方政府统管，中央部门对于地方业务部门的指导还不够有力，地方业务部门受到来自地方政府的压力，于是中央业务部门不能完全或者充分掌握地方政府宏观调控的相关信息。二是宏观调控主体受制于自身力量和客观条件的限制，无法全面了解宏观调控的效果。宏观调控的主体力量有限，不可能深入到宏观调控各个实施现场去收集第一手信息，同时由于技术和手段的有限，宏观调控主体也无法一一控制调控结果。三是宏观调控的客体出于自身利益需要，可能存在传递着误导性、不完全甚至虚假的宏观调控信息。例如有些地方可能是为了保持经济的发展，隐瞒一些高污染高能耗项目处理的情况，这样就影响到宏观政策的调控效果。
（三）宏观调控各部门间协调不足经过2008年国务院机构改革和政府职能转变后，我国基本上形成较为完整的三大块的宏观调控主体，其中发改委、财政部和中国人民银行为三大核心综合经济部门，农业部、国土资源部、工信部、环保部、商务部、证监会、银监会和国家统计局等专业职能部门为补充宏观调控主体，以各地方政府为主体宏观政策执行部门。由于宏观调控部门众多，我国宏观调控部门间有协调和衔接不足的问题，存在九龙治水的现象。宏观调控部门间协调不足主要体现在宏观调控综合部门直接政策协调机制不健全，综合调控部门和专业调控部门协调程度不够高，中央综合调控部门、专业调控部门和地方政府协调不一致。
（四）宏观调控政策连续性和稳定性不够我国宏观调控政策的相依性不高，呈现为离散性和跳跃状，宏观调控政策的连续性和稳定性有待提高。宏观调控政策连续性和稳定性不够主要表现在两个方面:一是宏观调控的多重目标以及目标侧重点发生变化引起的。我国宏观调控的目的包括促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。由于宏观调控的目的具有多重性，而不同时期宏观调控的目的侧重点还有可能发生变化，因此宏观调控政策的连续性和稳定性存在一些问题。二是不同调控风格导致宏观调控没有连续性和稳定性，例如，宏观调控的模式从相机决策切换到规则抉择模式也会导致宏观调控政策的不稳定性。
（五）宏观调控的针对性和灵活性不足目前，我国综合经济部门宏观调控针对性和灵活性不足，我国货币供给属于总量工具，而税收、利率等宏观调控工具属于间接工具，这些工具的特点就是针对性较弱，灵活性较差。当实施宽松货币政策增加货币供给的时候，则仅能增加货币总量，这些货币会造成整个经济社会的货币增加，包括那些不需要更多流通货币的地方，而有些需要货币的地方又满足不了需求。例如四大商业银行可能自有资本很充足，不需要更多的货币，而一些区域性的商业银行可能需要更多的流动性，这种总量的宏观调控工具就失去了针对性和灵活性，这样的总量调控没有抓住关键环节、重点领域、薄弱地带来进行调控，造成了“大水漫灌”现象。专业部门调控亦存在着同样的问题，例如，住建部门普遍性的限购可能就是不适应那些房地产供给过剩的二三级城市。宏观调控应该针对特定的目标，进行定向调控，摒弃“大水漫灌”思维，要“滴灌“”喷灌”，要定向发力。
二、当前国家审计在宏观调控中的作用
十八届三中全会强调要优化政府工作流程，完善决策权、执行权、监督权，既相互制约又相互协调的行政运行机制。宏观调控是政府的重要工作，这说明政府主导的宏观调控至少应该包括决策、执行和监督三个模块。党的十八届四中全会明确了审计监督是对行政权力运行制约的监督之一，这为国家审计在宏观调控中发挥更好的作用奠定了坚实的基础。国家审计在宏观调控中的作用贯穿于宏观调控的决策、执行和监督整个流程当中〔3〕。国家审计之所以能够在宏观调控中发挥重要作用，一方面是因为国家审计自诞生起就投入到宏观调控服务的工作中，已经积累了丰富的宏观调控经验，另一方面是因为国家审计能切实解决当前宏观调控中遇到的问题，可以说国家审计在宏观调控中发挥重要作用是国家治理能力现代化的需要。一般来说，国家审计是行政权中监督过程的主要执行力量，为决策提供独立第三方的意见，但不直接参与到执行过程中。根据国家审计本身的特点和服务宏观调控形式，可以将国家审计在宏观调控的作用归纳如下：国家审计可以保障国家宏观调控政策贯彻实施，国家审计可以采集和分析宏观调控的信息，国家审计可以协调各部门进行宏观调控，国家审计可以创新和催化传统宏观调控工具，国家审计是进行宏观调控的微观依托基础，国家审计是宏观调控工具的引导工具。具体作用机制见图1。
（一）国家审计保障宏观调控政策贯彻落实国家审计是保障宏观调控政策贯彻落实的重要机制设计，也是“国家审计是国家治理的重要保障”的具体体现。国家审计按照宪法和审计法赋予的职责，按照党中央、国务院的部署以及根据自身审计实际，对宏观调控政策贯彻落实情况进行跟踪审计，以保障宏观调控政策贯彻落实。保障工具的作用主要体现在以下四个方面：一是按照宪法和法律的规定，在日常审计过程中揭示和发现有关宏观调控政令不通的体制机制性问题，从根本上保障宏观调控政策能够在适用的地方顺利得到贯彻和执行。二是根据党中央和国务院工作部署，对党中央和国务院制定的宏观调控政策落实情况进行监督和检查，以保障党中央国务院各项宏观调控政策得以顺利实施。例如，审计署按照国务院部署，在2011年和2013年开展全国政府性债务审计，2013年和2014年开展财政存量资金摸底，2014年开展稳增长等宏观调控政策落实跟踪审计，这些审计都围绕中心工作，保障了党中央和国务院宏观调控政策得以顺利进行。三是国家审计结合自身实际情况，量力而行、因地制宜，积极主动开展系列审计，保障宏观调控政策的贯彻和落实。2012年，审计署对能源节约利用、可再生能源、资源综合利用等节能减排方面宏观调控政策落实情况进行了审计，这保障了资源能源节约利用政策的贯彻落实，促进了地方政府加快调整经济结构的步伐。四是国家审计在经济责任审计当中将各级党政主要领导、国有企事业单位主要负责人和金融机构主要负责人是否将贯彻落实宏观调控政策作为履行经济责任的重要内容，经济责任审计将是否落实宏观调控政策责任直接划分到个人，等等，这样有效地督促党政机关主要负责人和国有企事业单位负责人切实贯彻落实国家宏观调控政策。
（二）国家审计是宏观调控的信息采集和分析工具国家审计是宏观调控的信息采集和分析工具的论断则是“国家审计是国家治理的基石”的具体体现，因为信息和数据就是国家治理的基础。由于市场机制的失灵不完善，宏观调控主体受制于自身力量和客观条件的限制，宏观调控的客体出于自身利益需要可能存在传递着误导性、不完全的信息造成了信息的不对称，使宏观调控当局无法全面了解宏观调控的效果。国家审计能够解决宏观调控的数据信息问题，能够综合利用各方面数据信息为国家审计和其他部门为国家治理提供有效的信息。国家审计作为宏观调控的信息采集和分析工具主要体现在以下三个方面：一是国家审计可以发现和反映影响宏观调控信息收集和传递方面的体制机制性问题，打通宏观调控信息的传递通道和拓宽宏观调控信息传递渠道。例如，国家审计可以揭示中央—地方之间管理而导致的宏观调控机制问题，揭示和发现的问题得到整改之后，就打通了宏观调控信息的传递通道，甚至也拓宽了原有的传递渠道。需要强调的是，国家审计本身就是宏观调控信息传递的载体，这也拓宽了传统意义上的宏观调控信息传递渠道。二是国家审计实行全国一盘棋的作战方式，不留盲区和死角，实现审计全覆盖，这为全面准确采集和获取宏观调控信息打下基础。国家审计组织方式和审计模式破除了有关综合调控部门和专业调控部门自身技术和手段有限的藩篱，深入到宏观调控各个实施现场去收集第一手信息，这一方面保证了宏观调控部门宏观调控信息的真实性，可以排除那些具有误导性、不完全甚至虚假的宏观调控信息，另外一方面也完善由于其自身力量不足而遗漏的信息。三是国家审计具有整合各方面宏观调控信息的资源和优势，并能综合利用数据。由于工作性质和业务限制，各综合宏观调控部门、专业宏观调控部门和地方政府之间各司其职，各尽其责，他们各自都能详尽地掌握自身所负责的相关宏观调控信息，他们所做出的分析和判断也是依据自身掌握信息所得出。在信息资源这方面国家审计有着绝对的优势，拥有的信息质优且量多，国家审计可以综合利用各方面的数据进行分析和得出结论，同时可以利用不同部门之间的数据进行相互印证，检验宏观调控的效果。
（三）国家审计协调各部门进行宏观调控国家审计在完成宏观调控的信息收集和分析工具的角色之后，可以进一步利用宏观调控信息数据的结果，对各产生宏观调控数据源的部门提出审计建议，督促他们进行协调和合作，为共同的调控目标通力协作。国家审计宏观调控的协同作用表现在以下两个方面：一是国家审计充当协调宏观调控“看不见的手”作用。国家审计对综合宏观调控部门、专业职能部门和地方政府提出宏观调控政策方面的审计建议后，这些宏观调控部门整改之后的结果就自然达到协调一致的效果，审计在其宏观调控当中扮演的角色就类似于亚当•斯密对于市场的定位———“看不见的手”，国家审计就是宏观调控中“看不见的手”，虽然看不见国家审计在宏观调控中协调作用，但是宏观调控协调中却到处都有审计的影子。二是国家审计主动发挥宏观调控协调作用。国家审计是国家治理的重要组成部分，国家审计以其全局性、宏观性的视角，主动发现和识别宏观调控中不协调、不配套的问题，有意识地站在国家治理的战略高度提出审计建议，要求各综合宏观调控部门、专业职能部门和地方政府采取措施，保持各综合宏观调控部门和专业职能部门协调一致，保持各综合宏观调控部门和地方政府衔接的通畅。在这个方面，国家审计可以建立政策模拟仿真系统，为协调各方面更好地进行宏观调控建立科学的基础和依据。
（四）国家审计是宏观调控政策的创新工具和催化剂国家审计是宏观调控的创新工具和催化剂表现在两个方面，一是将监督纳入了宏观调控政策体系。跳出宏观调控仅仅只是一个决策程序的框架，将宏观调控看作是囊括决策、执行和监督的系统。这个系统前后联系且动态变化，通过国家审计的反馈和监督，然后就可以在监督基础上产生一个更好和更完善的决策和执行程序，这创新了原宏观调控体系。二是国家审计让已有现存的宏观调控工具发挥了更大的作用，让他们的功能得到充分的释放。国家审计在宏观调控体系、催化传统宏观调控工具方面发挥了更大的作用，释放更大的能力，提高这些政策的利用效率，这就是催化剂功能的体现。国家在实施积极财政政策刺激经济的时候，也可以利用审计去催化这些政策的执行。例如，可以开展财政政策实施情况跟踪审计，督促那些没有落实到位的资金到位，这样就催化了财政政策的实施效果；再例如，配套以存量资金的审计去挖掘出很多的财政资金，可以让积极财政政策发挥更大的作用。
（五）国家审计为宏观调控提供微观依托基础国家审计为宏观调控提供微观依托基础的论断也是“国家审计是国家治理的基石”的具体体现。国家治理的宏观性是建立在众多微观基础之上的，无数微观主体就是治理基础和基石，无数微观主体的有机结合就是宏观。目前，新凯恩斯主义也非常强调宏观调控的微观基础，因为现实的社会体系不能脱离于微观主体而存在。在中国也一样，科学的宏观调控需要坚实的微观基础，中国的国家审计非常合适而且非常胜任，能够担当起这个重任。最初的国家审计仅仅是一项微观实践活动，但是随着国家治理对国家审计提出更高的要求后，国家审计一直是在坚持微观的基础上竭力为宏观服务。立足宏观全局，坚持微观查处、揭露和总结已经成为当前国家审计的基本特征。国家审计宏观调控的微观基础主要表现在下面几个方面：一是审计机关有机会接触大量微观实体，掌握各微观主体的情况。按照审计全覆盖的要求，审计机关采取全面审计，突出重点的思路，每年审计的项目超过十万之巨，审计的单位则是不计其数，大量接触微观主体为收集宏观调控的微观信息提供可能。二是审计机关按照审深审透的原则，掌握大量微观主体的真实可靠的情况。一个个微观主体的有机集合就形成了整个宏观系统，审计机关一一审深审透各个微观主体就相当于弄清整个宏观系统。三是审计机关具有处理微观信息的能力，并可以将这些信息用于宏观调控。因此可以说，国家审计为宏观调控提供了强有力的微观基础。
（六）国家审计是宏观调控政策的引导工具国家审计会针对经济社会中的关键环节、重点领域、薄弱地带进行有重点的审计，在审计过程中会积极地提出具有建设性、针对性的建议，引导已有宏观调控政策进行精准调控，定向发力，以避免造成了“大水漫灌”的现象。国家审计是宏观调控政策的引导工具，主要体现在以下几个方面：一是国家审计在审计过程中通过审计要目等形式向党中央国务院反映目前宏观调控政策体制机制性的问题，建议党中央国务院层面出善和优化宏观调控政策的法规。例如，当经济面临下滑的时候，建议不搞那种全面大规模的刺激扩张政策，要出台那种可以保持经济持续稳定增长的前瞻性宏观调控政策。二是国家审计在日常对宏观调控政策制定部门和执行部门进行审计时候，直接通过审计建议督促这些部门向关键环节、重点领域、薄弱地带有针对性地定向进行宏观调控。例如，针对直接发行基础货币造成流动性泛滥的现象，可以要求以创新方式向流动性紧张地方发行特别支持工具，针对那种全面调高准备金造成部分社会资金紧张的情况，审计可以建议有关调控部门实行定向增加准备率，即让那些风险资本较高的中小银行施行较高的准备金率，较大银行可以施行较低准备金率。三是审计机关在日常综合利用数据分析和政策研究当中主动适应国家治理需要，对现有的宏观调控政策进行综合和梳理之后，提出相关引导宏观调控政策的理论研究报告。
三、国家审计和传统宏观调控工具的联系与区别
十八届三中全会提出要加快完善现代市场体系和宏观调控体系的目标。国家审计是国家宏观调控体系的一个组成部门，国家审计自身在不断发展和完善，并正在推动传统宏观调控工具的发展和完善〔4〕。为便于国家审计在未来宏观调控体系中更好地发挥作用，有必要将现有的国家宏观调控工具进行整理和总结，探索各宏观调控工具的特点，厘清各宏观调控工具的关系。
（一）宏观调控工具的特点和分类我国宏观调控部门总体上可以分为两类，其中一类是综合宏观调控部门，这是宏观调控的核心部门，主要包括国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行和银监会。综合宏观调控部门可使用的工具有很多，例如基础货币供给、利率和减免税收等等；另外一类是专业职能调控部门，这一类主要是环境保护部、国土资源部等部委，这一类的宏观调控部门工具比较有限。从表1可以看出，宏观调控职能主要集中在发改委、财政部、中国人民银行和银监会等综合调控部门，他们常用宏观调控工具有15种，而像住房和城乡建设部等专业职能调控部门的宏观调控很有限，他们常用的调控工具只有6种，而且差不多每个部门只有一种宏观调控工具，国土资源部是个例外，它有两项宏观调控的工具。根据宏观调控工具的特点，可以将宏观调控工具分为宏观调控总量工具、间接工具、行政干预型宏观调控工具和监督工具等。第一类是总量型宏观调控工具。总量工具是那些只能从总量上控制，并且可以直接影响到总产出的工具，总量工具主要包括基础货币投放量、信贷供给总量。第二类是间接型宏观调控工具。间接型工具的特点是使用间接性调控工具作为中介影响产出的关键参数指标，进而改变总产出的工具，这类工具有银行同业拆借利率、公开市场业务和再贴现政策等。第三类是行政干预型宏观调控工具。行政干预型宏观调控工具就是在市场失灵的情况下直接动用行政力量干预市场的行为。例如严把土地供应“闸门”和限制居民购房等，就是典型的行政干预型宏观调控工具。第四类是监督型宏观调控工具。监督型宏观调控工具本质上是一种保障、引导和催化现有宏观调控政策的宏观调控工具。例如国家审计和加强环境影响评价是典型的监督型宏观调控工具。
（二）国家审计和传统宏观调控工具的联系与区别国家审计和传统宏观工具联系和区别主要体现在四个方面，一是分属于行政运行机制的不同流程当中，二是作用的宏观调控的受力点不同，三是参与的范围和程度不同，四是组合方式和效果也不同。国家审计与传统宏观调控工具联系区别具体关系见下页图2。1.国家审计是宏观调控体系中独立性很强的监督工具，传统宏观调控工具都属于宏观调控体系中的执行实施工具。国家审计是整个宏观调控体系中的监督工具，具有高度的独立性，它一方面保障宏观调控政策的执行，另一方面还反馈宏观调控整个过程中的信息，为新的宏观调控政策的出台和修订提供基础和依据。国家审计是宏观调控的保障和催化工具，并且反作用于宏观调控，而其他宏观调控都属于宏观调控体系中的执行实施工具，他们属于宏观调控的不同体系。2.国家审计间接作用于宏观调控，传统宏观调控工具直接作用于宏观调控。目前国家核心的宏观调控政策主要有财政政策、货币政策和产业政策，这些政策使用本身就是宏观调控政策的实施。而监督则不直接参与政策的制定和执行，监督只是保障这些政策的贯彻和落实。监督不直接发挥宏观调控作用，这是因为监督宏观调控政策的执行和落实才使得监督具有宏观调控的功能和属性。传统宏观调控工具能够独立于国家审计发挥宏观调控功能，而国家审计不能脱离了这些传统宏观调控工具单独发挥作用。如果说传统的宏观调控工具（例如货币供给量、税收政策）可以直接作用或者影响到经济系统，那么国家审计则是通过影响这些传统宏观调控工具间接作用或者影响经济系统。3.国家审计可以全面参与宏观调控，传统宏观调控工具则是部分参与宏观调控。作为宏观调控工具，国家审计综合性比较强，传统宏观调控工具则是专业性比较强。由于国家审计是宏观调控政策贯彻落实的督察员，所以它可以跨部门地渗透到宏观调控体系的所有方面，它可以和所有的宏观调控工具配合使用，广泛地参与宏观调控的各个方面。传统宏观调控工具则是以守之以专，达之以强的精神参与宏观调控，传统的宏观调控工具一般只负责一个具体事项、领域或者方面，左右和影响的方面都比较有限。4.国家审计和传统宏观调控工具是纵向合作关系，传统宏观调控工具之间则属于横向合作关系。国家审计一般是单方面推动和催化传统宏观调控工具更有效率地发挥更大的作用，国家审计一方面先解决信息不完全的问题，让传统宏观调控工具尽可能在完全信息下充分发挥作用，另一方面国家审计和传统宏观调控工具结合，催化传统宏观调控工具发挥更大更好的作用，国家审计和传统宏观调控工具之间是一种纵向合作关系。传统宏观调控工具之间则属于横向合作关系。传统宏观调控工具之间互相补充，互相配合，消除彼此之间的负面影响，共同将宏观调控作用发挥得更完美。例如，财政政策和货币政策之间的配合和协调，可以部分解决经济增长和通胀之间的矛盾。传统宏观调控政策相互配合甚至产生出非常著名的丁伯根规则。
四、国家审计未来进一步发挥宏观调控作用展望
（一）国家审计在未来的宏观调控系统中将发挥更大的作用国家审计可以在宏观调控中发挥更为重要作用有两方面的原因，一是国家治理体系现代化和治理能力现代化的需要。经济治理体系是国家治理体系中核心要素之一，宏观调控又是当前经济治理的重要组成部分，但是宏观调控中还存在着诸多问题，例如，宏观调控政策不能被很好地贯彻落实，宏观调控存在着信息不对称，宏观经济政策连续性、稳定性和系统性不够，调控的针对性和灵活性不足等，而国家审计又刚好能够解决当前宏观调控所面临的难题。所以，国家审计义不容辞的作为重要宏观调控的工具走上了前台，且在宏观调控中发挥着重要作用。可以说国家审计是宏观调控工具在国家治理能力现代化发展的水到渠成的结果，是因国家治理需要而生。二是国家审计本身的特点和丰富的宏观调控实践经验决定了国家审计可以很好地在宏观调控中发挥作用。国家审计自诞生起就积极参与宏观调控，并在宏观调控中发挥重要作用，形成了诸多宏观调控实践经验；同时国家审计具有专业的技能和独特的条件，自身的特点和积累的经验让国家审计非常胜任宏观调控工具这一角色。
（二）国家审计将会更加系统、科学地为宏观调控服务目前，国家审计是较为碎片化和发散式地为宏观调控服务，还没有形成系统化的服务机制；同时为宏观调控的服务没有建立在数量模型分析的基础上，譬如说一些成果不能进行精确地量化。不过我国审计机关比较注重对现代先进技术的运用，并将其糅和到审计实践当中。因此，未来国家审计也可能会建立政策模拟系统，采用模拟仿真技术对于审计参加宏观调控的政策进行模拟和推演，精确地计算出审计结果，提高国家审计服务宏观调控的科学性。同时国家审计还可以根据模型计算的结果，统筹国家审计进行宏观调控安排，以增加国家审计服务宏观调控的科学性、系统性、持续性和协调性。除了建立自己的宏观调控政策模型系统以外，审计机关还可以对有关部门的政策模拟模型进行审计，检验他们模型的有效性和科学性，以促进他们科学地进行宏观调控。
（三）国家审计利用大数据参与宏观调控，增加宏观调控效果国家审计已经建立了国家审计数据中心，并将有关部分财政、税收、海关及工商和金融数据进行了整合。这些在坚实微观依托基础上采集的真实和完整的大数据，有助于准确判断宏观调控形势，采取正确宏观调控措施和有效评估宏观调控效果。
（四）国家审计将会在宏观调控中更加注重发挥其综合性、专业性的优势国家审计将通过发挥其综合性优势促进各宏观调控部门协调合作，增强宏观调控政策组合拳的整体性和协同性，提高宏观调控效果。国家审计将会充分发挥其在整个决策系统中的独特作用，为宏观调控提出前瞻性和预见性的审计意见，引导有关部门积极出台具有长效机制的宏观调控政策。
参考文献
〔1〕刘家义.论国家治理与国家审计〔J〕.中国社会科学，2012（6）：60-72.
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〔3〕刘家义.中国特色社会主义理论研究〔m〕.北京：中国时代经济出版社，2013.27-34.
宏观调控的主体篇2
关键词：宏观调控；经济
中图分类号：F123.16文献标识码：a
经济法学语境下的宏观调控
（一）宏观调控的性质
目前通说对于宏观调控性质的总结可归纳为以下四点：宏观性、总体性、指导性和间接性。即宏观调控是政府对国民经济总量的全局性的经济调节，其对经济的影响不是通过直接对市场主体和社会成员实施行政命令、行政指挥，而是通过间接作用于微观主体但足以引导、影响微观主体行为的各种政策、制度、措施等实现的。
（二）宏观调控的目标
宏观调控的目标统而言之就是：促进经济增长，增加就业，稳定物价，保持国际收支平衡，弥补市场调节的不足。值得注意的是：
首先，宏观调控的目标之间不是统一的，而是多元的，甚至存在矛盾的。如就业增长率和通过膨胀率有时存在此消彼长的可能。因此在宏观调控中，只有通过博弈和协调，才能制衡各种目标之间存在的矛盾和冲突，趋向于达成某种预期或接近预期的结果。
其次，因为经济发展的灵活多变与不可设定，宏观调控的目标不可能按照预期数值准确无误地实现，只能是无限趋近。这也是社会主义市场经济与计划经济的根本区别，或者说计划经济之不可行的根本原因。
宏观调控法治化的必要性
宏观调控的法治化，就是通过一系列法治原则和手段，以规范宏观调控中各主体的行为，维护宏观调控秩序，保障国家宏观调控顺利进行和目标实现。[]在市场经济体制下的今天，实现宏观调控法治化是我国法治建设的必然要求，也是防范市场失灵、规范国家行为的必要手段。原因有如下几点：
是实现法治社会的必然要求。
在现代市场经济阶段，实现宏观调控的法治化就是要在宏观调控领域实现法治——法的统治，亦即使宏观调控活动中调控主体的设定及其行为，以及被调控主体的行为都达到“以法律为主要根据和基本根据”的状态，这是实现现代法治社会的必然要求。
（二）是保障被调控主体合法权利的必然要求
宏观调控关系的主体由调控主体和被调控主体组成，面对宏观调控权这一公权力，被调控主体的权利往往容易被忽视，而法治化的宏观调控就是保障被调控主体除了积极执行和配合实施调控主体的宏观调控措施和决定之外，还享受各种正当权利，主要包括自主选择权、决策参与权、批评建议权、申诉或请愿权、监督权以及对自己的损失请求政府予以补偿的权利等等。[]
（三）是实现宏观调控国际化的必然要求
因市场国际化而形成的国际市场，也需要有相应的调节机制，这便是国际调节。[]中国加入wto已经超过十年，在过去的十年中，中国经济和世界经济的联系越来越紧密，中国对外开放的程度也越来越高，为了适应新的挑战和要求，我国的经济立法需要做出相应调整。建立完善的宏观调控法律责任机制有利于吸引更多的外商来华投资，营造更加良好的商业氛围。
宏观调控法治化的路径选择
如前文所讲，目前有一种观点认为，实现宏观调控的法治，就是通过落实宏观调控立法，以一部宏观调控基本法来规制政府的宏观调控，使之不至于滥权，但这并不现实。
首先，经济生活复杂多变，在一个多元利益的市场经济体制中，宏观调控面临着实现多种不同目标的艰巨任务，但宏观调控决策者对各种目标之间的重要相互关系的了解不可能很全面，因而在确定一个能数量化和可操作的天衣无缝的目标体系方面存在着困难。
其次，宏观调控手段体系也十分庞大，现有经济理论充其量只能大概地解释手段对目标的作用，而无法提供“作用链”上每一细节究竟如何发生反应的信息，不可能准确地计算手段对政策目标的逆反效应。
最后，宏观调控是建立在一定的局势分析和发展预测之上的，如果分析和预测的诸多前提中有一个被证明是错误的，则全部分析和预测的结果便是不可靠的，这样的宏观调控不能带来预期的效果。特别是在一个开放的和动态的竞争体系中，任何对未来变化的预测都不可能完全合乎实际，宏观经济政策所要求的条件难以全部满足，这必然给宏观经济政策带来某种局限性。
复杂多变的经济形势要求灵活应对的宏观调控。而宏观调控部门进行宏观调控在经济上的合法性，取决于经济上的合理性，实际上就是经济上的“合规律性”。也就是说，与反垄断法一样，合理的宏观调控决定着它的正当、合法，而不是相反，宏观调控的合理和正当是不能用法条来证明的。因此，能够使国家宏观调控行为实现经济上的“合规律性”的制度约束和法律供给，就是对宏观调控关系进行法律调整的任务，就是实现宏观调控法治化的途径。
（四）丰富宏观调控监督机制
法治离不开民主的基础，政府的行为归根结底要接受人民通过制度内外的自觉或不自觉的共同意志以各种形式所作的正当性评判。在国际上，法治发展的趋势之一，就是越来越多地将普通的民事、行政、刑事案件上升到宪法高度，超越部门法的具体规定直接适用宪法原则。宏观调控作为关系全局、具有深远影响的政府行为，更应当在公众的关注、参与和评判下适当地行使权力，接受监督、承担责任。[]至于追究责任或救济的途径，应当是体制内外任何可能的形式，不拘一格。体制内主要有政府运作中的日常检查监督、行政监察、审计、检察、人大和政协的监督、诉讼，也包括执政党的日常监督和专门的纪检等，体制外的途径主要是媒体和自发的舆论监督。[]具体包括完善、加强人民代表大会制度，鼓励媒体和公众对政府宏观调控行为的自发评议、监督，使各种宏观调控行为均获得尽可能高的社会认同度，形成对宏观调控内部激励和约束的有力、有效的外部制约，顺理成章的结果则是更多地从层面发动对宏观调控行为的责任追究和救济，如官员辞职和罢免等。
宏观调控的法治化不是一蹴而就的，它需要不断的理论与制度创新，各部门各机构间不断的磨合与协调制衡，有效的问责机制甚至社会舆论的密切关注监督，但需要肯定的是，在我国不断加强以法治国理念的今天，宏观调控法治化一定能够实现。
参考文献：
[1]徐孟洲.经济法学原理与案例教程(第二版).中国人民大学出版社.2010.
宏观调控的主体篇3
“宏观调控法”的称谓及其理论概括是中国经济法的独创；无论是大陆法系还是英美法系均无类似的概念。我国大部分学者将宏观调控法作为经济法的组成部分之一；经济法的体系包括宏观调控法和市场规制法是经济法学界比较一致的观点。值得关注的是，国家立法机关通过的《国民经济和社会发展“十五”计划》[①]已经将政府的主要职能定位为“搞好宏观调控和创造良好的市场环境”。笔者认为，这是构造经济法体系的重要依据。经济法作为政府经济职能的法律表现，相应的体系构造必然也应当对政府职能的转换作出反映；将经济法的主要内容界定为宏观调控法和市场规制法，有利于确认和规范政府的行为，保障政府经济职能的实现。宏观调控作为政府的两大主要职能之一；相应的，宏观调控法作为经济法的两翼之一，其地位和作用日渐凸现；相关的理论也亟待深入研究。宏观调控法的基本原则是宏观调控法重要的理论问题，本文将对此展开论述。
二、确定宏观调控法基本原则的标准和方法
在立法和法学中，原则是指“法律的根本真理或准则，构成其他法律规则或者准则的总括性原理或者准则”。[②]美国法学家弗里德曼在其著作《法律制度》描述了不同学者对法律原则不同内涵的揭示：“有些学者把原则和规则划分开。原则是高级规则，是制造其他规则的规则，换句话说，是规则模式或模型。有些人以略为不同的意义使用‘原则’这词。‘原则’起标准作用，即是人们用来衡量比它次要的规则的价值或效力的规则。‘原则’还有一个意思是指归纳出的抽象东西。从这个意义上讲，原则是总结许多更小的具体规则的广泛的和一般的规则”。[③]这些对原则不同内涵的描述亦有共同之处。首先，原则是一种规则；其次，原则是一种高级的规则或者一般的规则，是规则的模式或者规则的标准或总结；即法律原则表述了具体规则所没有的道德准则和法的价值追求。法律原则的功能主要表现在：法律原则是立法的基本依据和指导思想，是保障法律体系内部和谐统一的基础；法律原则是法律解释和法律推理的基准；法律原则在一定场合可以直接成为司法裁判的准则以及司法人员自由裁量的合理界限；[④]同时，法律原则也是主体应遵守的行为准则。
宏观调控法的原则是宏观调控法制定、实施以及主体参加宏观调控活动所必须遵循的基本准则。宏观调控法的原则既是宏观调控立法的指导方针，同时也是宏观调控关系主体的行为准则。宏观调控法的基本原则应指最能体现宏观调控法立法宗旨和实现宏观调控法价值并贯穿于宏观调控立法和实施之全部的一般原则。宏观调控法基本原则的抽象和总结有利于构造宏观调控法的理论和相应的实在法体系，将宏观调控的规范和制度有机统一于宏观调控法这个经济法的亚部门之下。宏观调控法基本原则的科学确立和阐释，对于宏观调控立法和法学研究，都是十分重要的。关于宏观调控法的基本原则，学者们的表述各有不同。典型的观点主要有：
六原则说，认为宏观调控的原则为：间接调控原则、计划指导原则、公开原则、合法原则、适度性原则、稳定性与灵活性结合原则。[⑤]
五原则说，认为宏观调控法的原则为总量控制原则、间接调控为主原则、协同调控原则、集中统一调控权原则、政府的调控行为规范化和约束原则；[⑥]另一五原则说，认为宏观调控法的原则为资源优化配置、总量平衡、间接调控、统一协调和宏观效益五大原则。[⑦]
四原则说，认为宏观调控法的原则为平衡优化原则、有限干预原则、宏观效益原则和统分结合原则。[⑧]
笔者认为这些观点都有一定的道理，但也存在商榷的余地。宏观调控法基本原则的确定应当注意如下的标准或者方法：
第一，宏观调控法基本原则应当具有法律规范的特性。换言之，宏观调控法基本原则应当是宏观调控关系参加者的行为准则，是宏观调控法的原则性规范；不能将宏观调控法的指导思想、特征或者宏观调控的任务或者目标作为宏观调控法的基本原则。因为，法律原则在法律和法学中具有特定的含义和功能，将法的指导思想、特征或者法之外的原则作为法的原则，会损害法的原则存在的价值，也会造成理论上的混乱。上文中提到的诸多原则中，资源优化配置、总量平衡、平衡优化、宏观效益，宜作为宏观调控的任务或者目标而不宜为宏观调控法的基本原则。由于宏观调控法中当事人的地位，并不如民商法为平等主体，宏观调控主体和受调控主体的地位有很大的不同；因此，确认具有行为准则性的宏观调控法的基本原则就必须考虑这些原则所要规范的主体。宏观调控法就其主要方面而言，乃在为政府的宏观调控树立行为的准则，虽调整调控主体和受控主体之间的宏观调控关系，但其着眼点主要是确认和规范政府的宏观调控权及权力行使程序。因此，宏观调控法基本原则的确立也应主要针对宏观调控主体。在原则的确定中，市场规制法与此不同。市场规制法主要规范市场主体之间微观的交易行为，其“禁止垄断、限制竞争、不正当竞争等破坏竞争秩序的行为以维护自由公平的竞争环境；规定交易主体（经营者）对交易对象（产品和服务）和交易媒介（价格）等交易要素所负的义务来保障交易的安全和有序；对作为弱者的市场交易主体一方的消费者给以特殊的保护，以维护交易的公平和保持社会的稳定。市场规制法保证了市场主体之间的公平竞争和公正交易。”[⑨]因此，市场规制法基本原则的确定，应主要着眼于市场主体。学者提出的市场规制法的基本原则，诸如，“维护公平竞争的原则”、“保护弱者的原则”、“违法行为法定原则”也主要针对市场主体而提出。[⑩]
第二，宏观调控法的基本原则应当体现经济法的原则和宏观调控法的特点。宏观调控法作为经济法的组成部分，几乎是无争议的。因此，宏观调控法的基本原则不能离开经济法原则的框架。经济法学者提出的“经济管理权限和程序法定原则”[11] ，“平衡协调原则、维护公平竞争原则、责权利相统一原则”，[12]“维护社会经济总体效益”[13]，“社会本位原则、经济效益原则”[14]等都是确定宏观调控法原则时应当充分关注的。完全脱离经济法的原则而确定宏观调控法的原则，是不符逻辑的。同时，宏观调控法基本原则的确立也应体现宏观调控的特点，而不能完全照搬经济法的原则或者法律的一般原则。如上文提到的稳定性与灵活性结合原则、合法原则、适度性原则、公开原则、有限干预原则，具体性不足，难以体现宏观调控法的特点。
第三，宏观调控法基本原则应当是贯穿于整个宏观调控法的行为准则，对于宏观调控法律规范体系具有指导作用。因此，不宜将宏观调控法中某一制度的原则也作为宏观调控法的基本原则。如上文提到的计划指导原则，难谓为宏观调控法的基本原则。
三、宏观调控法的基本原则
从法律原则的本意出发，结合经济法的基本原则和宏观调控的属性以及现代法治的发展趋势，笔者认为，宏观调控法应包括宏观调控职权和程序法定、维护国家宏观经济利益、宏观调控主体分工和协调三项基本原则。
（一）、宏观调控职权和程序法定原则
有学者将“经济管理权限和程序法定原则”作为经济法的基本原则。[15]笔者对此表示赞同。具体到宏观调控法领域，应当将宏观调控职权和程序法定作为宏观调控法的基本原则。因为，国家或者国家授权的机关始终是宏观调控关系中的一方主体，而国家的经济职能包括宏观调控职能主要是通过政府的行为实现的。政府权力法定是现代法治社会的基本要求。“如果没有经济管理权限和程序法定的原则，任意扩大和推定经济管理权的范围，也会导致对法人和自然人的权利的侵犯。”[16]这一原则的确立还来源于宏观调控的属性。宏观调
控是政府的重要经济职能，并且由于其调控的对象是国民经济整体，针对的是社会产品和服务的总需求和总供给、经济结构等事关经济全局的经济变量，其对经济的影响是全局性的、长期性的；宏观调控运用的适当与否对国民经济的影响是难以估量和无法回复的。宏观调控权作为国家的一项重要权力，对经济的影响、对市场主体和普通民众的影响是人所共知的[17]。因此，宏观调控具有极大的外部性；其实施应当相当谨慎和理性。恩格斯曾经指出，如果政治权力被错误或者不适当的用于干预国家经济，那么“政治权力能给经济发展造成巨大的损害，并能引起大量的人力和物力的浪费。”[18]如果政府可以随意超越法律规定的范围而进行所谓的宏观调控，将会造成灾难性的后果。因此，随着我国法治化进程的加快，宏观调控权应当来源于法律上的明确授权；如此，也是对政府权力的约束和监督。洛克说：“使用绝对的专断权力，或不以确定的经常有效的法律来进行统治，两者都是与社会和政府的目的不相符合的。”[19]宏观调控的影响力，更要求其制定和实施符合社会和政府的目的。尤其是宏观调控日益成为当代各国政府突出的经济职能，政府参与、干预和调控经济的范围比以往更为广泛；此时，更应强调权力法定的原则。英国著名的行政法学者韦德指出：“政府权力的膨胀更需要法治”；[20]这是很有道理的。值得重视的是，当宏观调控权扩张时，应当重视程序的作用。由于现代社会政府权力膨胀，管理的经济社会事物复杂，立法机关不宜就政府具体管理经济的事项作出详尽的法律规定，而不得不留给政府巨大的自由裁量空间。由于法律规定的原则性越来越大，实体法规制政府行政行为的能力和效果就日渐衰落。因此，必须通过程序对政府的行为实施动态的控制，以达到控权的效果。[21]尤其，宏观调控是一项高度复杂的政府经济行为，本身具有很强的政策性和易变性；从经济上讲，并不适合将具体的调控内容详尽无遗的规定在法律中，而必须保持宏观调控行为一定的弹性，使政府可以及时和灵活应对变幻莫测的国内外经济形势而采取措施。因此，程序的完善更显得重要。事实上，宏观调控的程序规定也比一般的政府管理行为严格得多。例如，依据我国的法律，全国的国民经济和社会发展计划必须经国家最高权力机关批准；国家预算也需由全国人民代表大会批准，预算调整由全国人大常委会批准；中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行；前述之外的其他有关货币政策事项作出决定后，需报国务院备案。又如根据新修订的《税收征收管理法》的规定，税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。
（二）、维护国家宏观经济利益原则
维护社会公共利益原则应当成为经济法的基本原则。“维护社会经济总体效益和兼顾各方经济利益作为经济法的基本调整原则，对各国的经济法都是适用的。”[22]经济法在很大程度是由于社会公共利益受到损害，国家为了平衡社会公共利益和个体利益而产生的。维护社会公共利益是经济法天然的追求；也是经济管理机关和市场主体应尽的义务。维护社会公共利益原则也就必然成为规范经济管理机关和市场主体行为的经济法基本原则。[23]具体到宏观调控法，应确立维护国家宏观经济利益原则。这一原则强调宏观调控措施的制定和实施，都必须以国家的宏观经济利益为出发点和归宿。该原则主要包含两层含义：第一，制定宏观经济政策的出发点只能是维护国家的宏观经济利益，而不是其他；判断宏观调控措施是否正当，应当以是否促进了经济的发展，维护了国家的宏观经济利益为标准。尤其当政府的宏观调控行为的合法性与否没有明确的法律依据时，判断其行为是否正当应该考虑政策制定和实施部门的动机和政策实施的效果。为了保证宏观经济政策的实施效果，宏观调控法应该完善宏观调控政策的制定程序，保证宏观经济政策制定的公开性、民主性；建立决策过程中的辩论制度、听证会制度、专家委员会咨询制度以及适当的批准和备案制度等，保证宏观经济政策经济上的合理性并建立宏观调控实施效果的评价机制。同时把一些成熟的，尤其是发达的市场经济国家实践证明是行之有效的宏观调控政策内容规定在我国的宏观调控法中；甚至将具体的宏观调控指标规定在法律之中，例如德国关于经济协调储备金的筹集制度中，就有关于资金总额的具体规定[24]。第二，宏观调控部门制定和实施宏观经济政策时不能从狭隘的部门利益出发，应以维护国家的整体利益为目标。例如开征利息税，可以增加政府的财政收入，财政部门会热衷于此；但是开征利息税，等于变相的降低利率，会影响银行的储蓄，银行部门的利润会受到一定的影响，同时利率的调整也会对投资、股市产生影响，可能造成投资的扩张和通货膨胀，会给中央银行造成一定的压力。又如，出口退税，会减少财政和税务部门的税收收入，但出口退税有利于增加出口，扩大需求，拉动经济的增长，对外贸易经济合作主管部门会积极推动出口退税的实施。再如，中央银行货币政策的主要目标是保持货币币值的稳定，为了实现该目标，中央银行会倾向于保持较高的利率水平，但过高的利率会加大企业融资的成本，加重企业的负担，企业的利润会受到影响，投资也会受到抑制；政府的经济增长率以及财政和税务部门的税收收入因此会受到影响。凡此种种，都说明了不同的宏观调控部门具有相对独立的宏观调控目标和部门利益，但是宏观调控措施的制定和实施必须以国家的宏观经济形势为依据，以国家整体的宏观经济利益为目标，如果仅仅考虑本部门的利益，可能会牺牲国家整体的经济利益；这是不能允许的。在宏观调控的问题上，只存在国家的整体利益而不存在所谓的部门利益；为此，国务院应加强不同部门之间的政策协调。作为宏观调控法的基本原则之一，维护国家宏观经济利益原则可以补充法律明文规定之不足，同时也是宏观调控主体行使自由裁量权的依据和限制。
（三）、宏观调控主体分工和协调原则
平衡协调原则也是经济法的基本原则之一。“这是由经济法的社会性和公私交融性所决定的一项普通原则，是不同社会经济制度之经济法所共同遵循的一项主导性原则。”[25]在笔者看来，平衡协调原则在经济法中既要平衡协调个体之间的利益关系，也要平衡协调国家和个体之间的利益关系，同时也要平衡协调不同的政府部门之间的利益关系。在宏观调控法中，平衡协调原则主要体现为不同部门之间的分工和协调。因为，宏观调控采用计划、财政、货币、产业政策等手段，这些手段各有不同的作用对象、政策工具和相对独立的目标，同时也具有相当的专业性；必须由不同的部门制定和执行；因此，宏观调控需要在不同的部门之间进行分工。宏观调控主体，主要包括政府、独立于政府的机关以及国家权力机关。由于宏观调控政策的制定往往要提交国家权力机关审议，如计划草案的批准、预算方案的批准；而且国家权力机关也要听取政府以及其他机构宏观经济政策实施情况的报告，如预算的执行、计划的实施、[26]货币政策和金融监管的情况[27]；国家权力机关也有权进行个案的监督；因此，宏观调控主体包括国家权力机关。国外很多执行宏观调控职能的部门是独立于政府而直接向国会负责的。例如，美国的联邦储备委员会以“独立”和“制衡”为基本原则，在人事和预算方面享有很高的独立性。该委员会的七名理事由总统提名，由参议院批准。委员会可以自行决定利率的调整，无须政府首脑的批准。[28]因此，宏观调控主体也应包括独立于
政府的国家机构。当然，政府是最主要的宏观调控主体。具体而言，在美国，从事国家宏观调控的经济管理机关主要包括：白宫办公厅、行政管理和预算局、经济顾问委员会、政策发展办公室、商务部、财政部、美国联邦储备委员会、联邦贸易委员会等；在德国，主要有联邦经济部、财政部、经济合作部、联邦经济信息总署、联邦银行等；在日本主要有大藏省、通商产业省、农业水产局、经济企划厅等；[29]在英国主要有财政部、英格兰银行等。由上可以看出，宏观调控部门不是单一的，宏观调控权一般分散在几个部门，这些部门彼此分工、相互配合。我国宏观经济管理部门，根据1998年国务院机构改革的决定，主要由国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会、财政部、中国人民银行等组成。目前，宏观调控的部门还在进一步调整之中。宏观调控主体在职权上的分工，一方面是宏观调控的专业性、技术性使然，另一方面也有利于彼此之间的相互制约和监督。
分工是必需的，彼此的协调亦不可忽视。当代市场经济国家的宏观调控通常属于综合协调型，即政府制定计划和产业政策，并以此为依据，制定和实施财政政策、货币政策等经济政策，使用各种经济调节手段，调节市场主体的行为，使之符合宏观经济和社会发展目标。因为，“计划、财政、金融三者各自难以相互取代，难以单独行使或者实施庞大的全面的宏观调控任务。”[30]《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》指出：“完善宏观调控体系的重点是，建立计划、金融、财政之间相互配合和制约，能够综合协调宏观经济政策和正确运用经济杠杆的机制。”具体言之，从经济上讲，计划与财政政策、货币政策之间需要协调；产业政策的实现需要财政政策和货币政策的支持；财政政策和货币政策也需要相互配合。不同的政策或者手段之间相互影响、相互制约；宏观调控目标的实现需要不同的政策和手段彼此配合。单一的宏观经济政策或者调控手段由于本身的特点和局限性无法完全实现宏观调控目标，宏观调控的综合协调是宏观经济运行本身的内在要求和客观需要。从法治上讲，不同的宏观调控部门拥有巨大的宏观经济调控权，这种权力的行使具有很大的外部性，应当受到监督和制约。无疑，不同的宏观调控部门之间的综合协调有利于形成一种监督，防止宏观调控各部门滥用权力。孟德斯鸠说过，“从事物的性质上说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[31]在市场经济高度发达的今天，政府的职能日益扩大。“赋予治理国家的人以巨大的权力是必要的，但是也是危险的。它是如此的危险，致使我们不愿只靠投票箱来防止官吏变成暴君。”[32]在不同的宏观经济调控部门之间建立协调的机制，才能保证政策的制定和实施从国家的最高利益出发，而不致为维护一己私利、部门利益，置国家经济大局和百姓经济利益于不顾。
从比较法的角度而言，国外在宏观调控体制上，也是既强调不同部门的分工，亦强调彼此的协商与配合。德国的《经济稳定与增长促进法》（1967）第18条规定了“国家经济平衡发展委员会”制度，建立专门的机构协调宏观经济政策。该法规定，联邦政府设立国家经济平衡发展委员会，委员会由联邦经济部长、财政部长、每州代表一人、乡镇与县的代表四人组成；联邦经济部长为国家经济平衡发展委员会主席。国家经济平衡发展委员会根据议事规则，定期开会，讨论为实现该法所确定的经济增长、高度就业、物价稳定和外资平衡目标所必需的一切经济平衡发展措施。联邦银行有权参加国家经济平衡发展委员会的会议。[33]该制度是一种典型的宏观调控综合协调制度。由联邦经济部长、财政部长、联邦银行共同开会，商讨宏观经济政策意义重大，这将有助于国家计划、产业政策、财政政策和货币政策的统一和协调。美国的《充分就业和平衡增长法》（1978）虽未明确在联邦政府内建立一个跨部门的宏观调控协调机构，但该法的许多零散规定，也建立了美国独具特色的综合协调制度。例如，该法要求美国联邦储备委员会理事会主席，每年必须向国会做两次报告；在报告中，理事会主席必须就其货币、信贷计划与总统确立的短期目标之间的关系作出评论。[34]此举，主要是为了加强政府的财政政策和中央银行的货币政策之间的协调。这一制度极为重要；美国非常重视权力的分立和制衡，因此中央银行货币政策的制定和实施是独立于政府的；尽管如此，美国也未忽视中央银行和联邦政府二者之间的配合和协调。该法其他制度也体现了各部门之间既分立又合作的理念。例如，该法指出仅仅依靠货币政策和财政政策是不能实现预期的宏观经济目标的，必须同时采取其他相应的措施，比如，要确定明确的短期和中期经济目标；同时要加强总统、国会、联邦储备委员会之间的协调。[35]
宏观调控主体分工和协调原则对宏观调控立法提出两方面的要求。首先，需要明确宏观调控部门各自的地位、权力、职责以及责任，明确彼此之间的分工。我国目前仅有《中国人民银行法》对中国人民银行的地位、职责、业务范围作出明确的规定。其他宏观调控部门的职权设定仅仅是国务院内部的职能分工，缺乏权威和详细的法律规定；鉴于宏观调控的重要性，有必要对宏观调控部门的法律地位和职权作出更为权威而明确的规定。第二，建立和完善不同宏观调控部门彼此之间相互配合和制约的协调机制。在明确宏观调控部门各自地位职权的同时，必须建立起彼此之间的综合协调制度，并且应当用法律的形式规定下来。只有建立综合协调的法律制度，才能明确哪些事项和政策措施在制定和实施之前，主管部门必须与其他部门进行沟通，以阐明这些政策措施将对其他部门产生的影响，或者征得其他部门的配合；才能明确跨部门决议的法律效力；才能建立起相应的制约制度，保证这些部门之间的相互监督。笔者建议，国家设立国民经济宏观调控委员会，该委员会主要由宏观调控部门的首长组成，定期召开会议，讨论宏观调控的重大事项并做出决议。[36]以保证宏观调控的统一性，并为宏观调控部门彼此之间的冲突和纠纷提供解决的途径。另一比较现实的作法是建立和完善相关主管部门的联席会议或者座谈会制度，定期召开会议，共同商讨涉及不同部门的宏观调控事项。
中英文摘要
内容摘要：“宏观调控法”的称谓及其理论概括是中国经济法的独创；无论是大陆法系还是英美法系均无类似的概念。将经济法的主要内容表述为市场规制法和宏观调控法，有利于确认和规范政府的行为，保障政府经济职能的实现。宏观调控法基本原则的确定应当注意相应的标准和方法。宏观调控法应包括宏观调控职权和程序法定、维护国家宏观经济利益、宏观调控主体分工和协调三项基本原则。
关键词：宏观调控 宏观调控法 基本原则
new Discussion on the essential principles of macroeconomic Control Law
aBStRaCt：the title of “macroeconomic Control Law” and its theory are created in the economic law theory in China. the conception of macroeconomic Control Law and similar conceptions do not exist in other civil law or common law countries. the main content of the economic law should include market Regulation Laws and macroeconomic Control Laws, which will help to validate and regulate the action of government and to promote the governmental economic function. Certain criteria and methods should be applied in the exploration of the essential principles of macroeconomic Control Law. and the essential principles of macroeconomic Control Law are legalization of power and procedure in macroeconomic control, protection of the national macroe
conomic interest and division and coordination among the macroeconomic organs.
KeY woRDS: macroeconomic control, macroeconomic Control Law, essential principles
[①] 参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》（2001年3月15日第九届全国人民代表大会第四次会议批准）。
[②] Black’s Law Dictionary, Fifth edition, west publishing Co., 1074 (1979).
[③] [美]弗里德曼：《法律制度》，中国政法大学1994年版，第46页。
[④] 参见吴传毅：《论法律原则》，载《湖南省政法管理干部学院学报》2002年第4期，第14－15页。
[⑤] 杨紫煊主编：《经济法》，北京大学出版社1999年版，第267-268页。
[⑥] 王守渝、弓孟谦：《宏观经济调控法律制度》，中国经济出版社1995年版，第17-19页。
[⑦] 卢炯星主编：《宏观经济法》，厦门大学出版社2000年版，第53-55页。
[⑧] 参见徐孟洲：《略论宏观经济调控法》，载《法学家》1994年第4期，第6-8页。
[⑨] 参见拙文《经济法和行政法的角色分工和互动作用》，载《中国社会科学院研究生院学报》2001年第4期，第53页。
[⑩] 参见徐孟洲：《经济法的对象、根据和体系结构研究》，载徐杰主编《经济法论丛》（第2卷），法律出版社2001年版，第37-38页。
[11] 参见王保树主编：《经济法原理》，社会科学文献出版社1999年版，第51页。
[12] 参见史际春、邓峰：《经济法总论》，法律出版社1998年版，第164-173页。
[13] 漆多俊主编：《经济法学》，武汉大学出版社1998年版，第74页。
[14] 李昌麒主编：《经济法学》，中国政法大学出版社1997年版，第54-59页。
[15] 参见王保树主编：《经济法原理》，社会科学文献出版社1999年版，第51页。
[16] 参见王保树主编：《经济法原理》，社会科学文献出版社1999年版，第51页。
[17] 比如1999年全国人大常委会修订《个人所得税法》，决定开征利息税，此举不但对储蓄、投资、消费等宏观经济产生影响，对普通民众心理和利益的影响，也是不同凡响的。
[18] 《马克思恩格斯选集》第四卷，人民出版社1972年版，第483页。
[19] [英]洛克：《政府论》（下篇），商务印书馆1964年版，第85页。
[20] [英]韦德：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第28页。
[21] 参见刘兆兴等主编：《中德行政法现状：行政行为、行政监督、行政审判》，社会科学文献出版社1998年版，第70页。
[22] 漆多俊主编：《经济法学》，武汉大学出版社1998年版，第78页。
[23] 笔者认为，如果民法的“帝王条款”或最主要的原则为诚实信用，则“维护社会公共利益”应为经济法首要的基本原则，或为经济法的“帝王条款”。因为，民法调整私人之间的关系，当事人地位平等；诚实信用，强调当事人行使权利履行义务时，应恪守诺言，诚实不欺，维护当事人之间的利益平衡；诚实信用原则反映了民法作为私法的本质。而经济法作为公私融合之法，旨在创造自由公平的市场竞争秩序和维护国家的宏观经济环境；维护社会公共利益应是所有主体的最高行为准则。
[24] 谢怀栻译：联邦德国《经济稳定与增长促进法》第15条，载史际春主编《经济法（教学参考书）》，法律出版社2000年版。
[25] 参见史际春、邓峰：《经济法总论》，法律出版社1998年版，第164页。
[26] 参见我国《宪法》第62、67条的规定。
[27] 参见《中国人民银行法》第6条规定。
[28] 参见美国联邦储备委员会的官方网站http://www.federalreserve.gov/及中文网页http://finance.sina.com.cn （2001年1月4日）。
[29] 参见陈健：《政府与市场——美、英、法、德、日市场经济模式研究》，经济管理出版社1995年版，第31-33页，第213-217页，第258-261页。
[30] 罗季荣、李文溥：《社会主义市场经济宏观调控理论》，中国计划出版社1995年版，第41页。
[31] [法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），商务印书馆1978年版，第54页。
[32] [美]詹姆斯?m?伯恩斯等：《美国式民主》，谭君久等译，中国社会科学出版社1993年版，第189页。
[33] 联邦德国《经济稳定与增长促进法》第1、18条。
[34] 见英文网页http://www.drfurfero.com/books/231book/ch03h.html#top（2002年8月22日）。
[35] 参见《Full employment and Balanced Growth act》（1978）“Congress Findings”（b）(2)、(3)的规定。
宏观调控的主体篇4
[关键词]市场机制；政府；宏观调控；经济法
[中图分类号]F123[文献标识码]a[文章编号]1005-6432（2014）29-0041-03
1政府与市场关系之再审视
市场与政府的关系一直以来都是人们探讨经济体制改革乃至全面深化改革的基础性命题。十八届三中全会《关于中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定的说明》（下称《决定》）明确指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”市场决定资源配置是市场经济的一般规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位等问题，同时也需要更好地发挥政府的宏观调控功效。正如《决定》所言，“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。”也曾指出：“我国改革已经进入攻坚期和深水区，要更加尊重市场规律，更好发挥政府作用”。毋庸讳言，处理好政府与市场关系不仅有利于市场机制作用的正常发挥，更关乎政府主导的发挥和社会的永续和谐发展。
在市场竞争性领域，市场主体需要充分尊重市场配置资源的基础性作用，在市场失灵的前提上充分发挥国家宏观调控的功效，实行政府干预以矫正市场失效，优化资源配置，提高经济运行效率。很明显，国家参与和干预经济活动具有一定的正面效用，然而政府干预并不会总是呈现出其有益的一面，政府在提供公共产品和服务时趋向于浪费和滥用资源，使得财政支出呈现出非理如问题，极易产生政府干预之负效应，政府失灵亦然普遍地存于现实生活的各个方面。因此，鉴于市场失效和政府失灵的双重弊端，必须遵循市场规律，尊重市场机制的作用，在此基础上进行适当的调控、监管方为可取有效，亦即使用更为得当的方式充分发挥政府的作用。换言之，要处理好政府与市场的关系，须通过市场机制恢复市场与社会的经济活力，尊重社会多元主体的利益诉求，促使各类主体在民主协商与平等对话的基础上进行交易，在法治保障下反复博弈以提高经济效益、保证社会整体效益，实现宏观调控的科学发展。
2“更好地发挥政府的作用”之功能定位
“更好地发挥政府的作用”意味着需要对宏观调控进行重新定位，在尊重市场机制的基础上有效发挥政府的主导性功用。《决定》指出，宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。毋庸置疑，“更好地发挥政府的作用”不仅需要健全的宏观调控体系，政府职能的全面履行，更需要对国家宏观调控进行清晰明确的认定。
在西方自由经济理论中，政府只是需要为社会成员提供最基本的保障和服务，不应对市场进行过多的干预。随着20世纪30年代初世界范围内经济大萧条的爆发，凯恩斯名著――《就业、利息和货币通论》推进了现代宏观经济学的发展，在理论上论证了国家干预经济的必要性，并在实践中指导着美国经济的复苏和20世纪70年代的经济繁荣。此后，宏观经济学便成为了西方经济学的重要组成部分与国家干预经济的主要学说。人们充分地意识到在发展经济的过程中，市场自身有很多的缺陷，除了依赖市场机制外，还应发挥政府的积极干预作用，对社会经济整体进行宏观调控。在我国，宏观调控最早可追溯到中共中央1984年10月20日发表的《关于经济体制改革的决定》。1992年，正式确立社会主义市场经济为改革的目标模式，这为宏观调控的明晰化提供了契机。1993年，我国宪法修正案明确规定“国家加强经济立法，完善宏观调控”，“宏观调控”正式成为一个法律概念。
所谓宏观调控，即宏观经济调控，是指政府为实现社会总需求与社会总供给之间的平衡，保证国民经济持续、稳定、协调增长，而运用经济、法律和行政手段对社会经济运行的调节和控制。在市场经济体制下，市场自身有很多的缺陷，还应发挥政府的积极干预作用，对社会经济整体进行宏观调控。宏观调控就是以公权干预与救济的方式对私权滥用行为实施法律制裁，以加强控制公权的无序性、扩张性和私权无对抗力的易破坏性的方式，来实现整个社会经济的有序发展。
当然，我国宏观调控在从原来对需求和通货膨胀的“单向调控”变为有时需要抑制需求和通货膨胀的“双向调控”，以及其他系列扩张性调控当中，其在我国建设社会主义市场经济体系以来取得了重大成就，但也存在不少诸如政府不守承诺、不注重私益保护、宏观调控政策朝令夕改等问题。宏观调控决策受主客观因素的制约，难保调控者每次都能做出正确的判断与决策：一方面社会经济的运行与发展瞬息万变，任何宏观调控决策或宏观调控行为兼具适时性与滞后性。在经济全球化的形势下，难保宏观调控决策在世界经济的动荡与冲击下能够产生预期的效益。另一方面我国的宏观调控在政府计划经济的背景下为顺应时展而诞生，至今仍未摆脱强烈的行政色彩。政府涉入经济活动时，常借“宏观调控”之名行“行政干预”之实。在非法治化运作的背景下，宏观调控决策者时常出现寻租或被俘的情形。同时宏观调控中信赖保护缺位纵容了调控权力的行使，使宏观调控很大程度上没受到应有的法制约束。这既影响和削弱了公民对政府宏观调控政策的信任度，也产生了与政府宏观调控措施预期相反的后果。宏观调控亟待立法机关制定相关法律，确立相关的原则和规则。
3“更好地发挥政府的作用”之法治路径
3.1国家宏观调控法治化进路
法律具有至高无上的权威，制定法具有明确性、公开性、可行性、安定性、普遍性、不矛盾性、不溯及既往性。法治的原则决定了经济法的核心任务在于双重防范，即防范国家经济权力和私人经济权利滥用对公民经济自由权的侵犯。宏观调控势必引起直接社会利益关系的变动，政府宏观调控权力的扩大化促使宏观调控涉及的经济关系日益重大。但国家经济调节如果没有相应的经济法，脱离法律原则和规则的规制，难免发生调节不当或权力滥用，使国家调节非但不能妥善地弥补市场调节的缺陷，反而扰乱正常经济结构和运行秩序。纵观我国宏观调控经验，尽快把国内外促进经济稳定增长的成功经验上升为法律，制定宏观调控法，是目前我国亟须研究的重要课题。
就立法实践而言，可以充分借鉴国外宏观调控的立法经验，有效发挥法律移植的优越性。第二次世界大战后，西方市场经济国家普遍加强宏观调控立法，为促进经济社会的稳定发展提供法制保障，例如美国的《充分就业和国民经济平衡增长法》、《经济稳定法》、《联邦储备法》，德国的《经济稳定增长促进法》，欧盟的《经济稳定和增长公约》，英国于1988年制定的《财政稳定法》，日本的《国民生活安定紧急措施法》，美国于2008年10月颁布《紧急经济稳定法案》等。目前，我国宏观调控的立法逐步成熟，有法学专家组起草的《国民经济稳定增长法（草案）》、经济法学者制定的《宏观调控法（草案）学者讨论稿》、全国人大代表提出的《宏观调控法（草案）》，国家发展和改革委员会起草的《促进经济稳定发展法》（草案）也正在修改中。固然我国颁布了许多有关宏观调控的法律法规，但缺乏一部系统化的宏观调控法。总结我国历次宏观调控的经验和教训，要更好地应对非正常状态的经济波动，应明确界定调控主体及其权力与责任，细化对调控措施决策与实施的监督与评价程序，融合市场要求与民意，确立预期明确的法律规范并严格地法治化运行，以保障国家调节正确恰当地发挥积极作用与社会经济主体的经济权利，以期全面推进国家宏观调控法治化，更好地发挥政府的宏观调控功效和经济的持续发展。
3.2国家宏观调控法律责任机制的规范化
目前我国的政策式的宏观调控是建立在政府控制经济的传统之上的，其在实质上外化为政府行政权力优于国民个人权利的观念。因此，在法律赋予国家宏观调控权力的同时，建立有效的法律监督与救济机制，是为当务之急。就宏观调控法律责任的构成要件而言，一般需注意以下几点：
（1）承担法律责任的主体应是宏观调控主体。宏观调控主体也即与受调控主体相对应的调控主体，包括决策主体、执行主体和监督主体。决策主体违反决策程序的行为，应当对其进行司法审查。决策主体违反决策程序的规定即对决策权的滥用或是作出缺乏民主的决策，缺乏审慎的决策极易导致损害后果，因此追究决策主体违反程序的法律责任是民主与法治的必然要求。在决策主体承担违反程序的法律责任的同时，需建立决策合理性审查原则，督促决策者慎重审查，以期避免不必要的损失。否则将与其违反程序一样承担决策被撤销或相关负责人受处罚等责任。执行主体未按照宏观调控政策执行，导致受调控主体的利益损失则应承担政策执行不到位或缺位的责任。监督主体未尽到监督职责，应比照决策主体和执行主体所承担的责任进行处罚，即对受调控主体所造成的损失应当承担连带责任。
（2）违法行为是法律问责的对象。违法的宏观调控行为的主要表现为：其一，宏观调控主体有作为或不作为一定行为的义务，不履行或者违反该特定的义务，该行为即构成违法；其二，调控行为违反相关法律的规定，包括决策中、执行中或监督中的违法，抑或是程序上或者实体上的违法；其三，调控行为缺乏法律的根据，调控主体的调控权权限由法律界定，超越权限的调控行为即属违法。
（3）宏观调控法律责任的形式。经济法责任的形式主要包括财产和其他经济利益方面的责任、经济行为方面的责任、经济信誉方面的责任、经济管理行为方面的责任等。宏观调控法作为经济法的子部门法，其责任形式应该在经济法责任形式的范围内。由于财产和其他经济利益方面的责任强调责任人应以属于自己的财产和其他经济利益给被损害者以补偿，除商业银行等少数调控主体之外，其他大多数调控主体无法以国家财产或个人资金承担该类责任；经济行为方面的责任强调应对责任人的经济行为做出某种限制，这类责任主要针对被调控主体，但被调控主体不是宏观调控法律责任的主体；经济信誉方面的责任以责任人经济信誉受到损失作为代价，该类责任也只适用于诸如商业银行等调控主体；而经济管理行为方面的责任表现为限制国家经济管理机关及其工作人员的经济管理行为，这项责任主要针对调控主体，尤其是政府部门。因此，宏观调控法律责任的形式应采用经济管理行为方面的责任为主导，以财产和其他经济利益方面的责任和经济信誉方面的责任为辅助的模式。
（4）宏观调控法律责任的独立性。宏观调控法律责任的独立性主要通过宏观调控行为的性质得以体现。宏观调控行为既非行政行为，也非民事行为，而是与前者相区别的经济管理行为，具有宏观性、间接性等特点。宏观调控法律责任与行政责任不同，宏观调控法律责任的主体仅限于调控主体，不包括被调控主体，而行政责任的主体不仅包括行政主体，也包括行政相对人。宏观调控法律责任与政治责任亦不相同，法律责任必须有法律的明文规定，政治责任则不可能完全精确地由法律明确规定。
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宏观调控的主体篇5
在计划经济条件下的市场经济的宏观调控和计划经济条件下的宏观调控和控制的系统不同。在现有的基础上，不同的条件下，宏观调控是经济运行不可或缺的一部分，政府本身享有有无限的经济自由，政府掌握实施宏观调控并不需要单独的立法授权，因为政府宏观调控措施所凭借的行政手段，即使用直接调控措施，也是经济的综合控制的一部分，不需要特别单独的立法。
但在市场经济条件下，政府在实施宏观调控措施和控制是，需要相关的法律法规授权来提供制度支持，法律是先决条件，更是是宏观调控和控制系统的关键环节，该系统基于现有的条件，在市场经济和计划经济条件下的宏观调控存在明显的差异，这些差异总体上来说，是指在计划经济向市场经济转型的过程中，征服所面临的问题都不是在计划经济的宏观调控和控制系统的改进，但向计划经济的宏观调控和控制系统的根本改革，按照市场经济规律的运作，建立新型的宏观调控体系。
在市场经济和计划经济条件中宏观调控和经济之间的关系，二者是相辅相成，不可分割的。自由的市场经济，和政府主导的计划经济不同的条件下，调控手段是不同的，政府的宏观调控是采取行政手段，通过对市场主体的直接干预，达到调控经济运行的目的，这决定了政府干预享有充分的自由，和市场主体的经济自由被剥夺是此消彼长的。
在市场经济条件下的宏观调控和监督，对指令是政府给予行政处分。因此，宏观调控是政府对国民经济的直接干预微观经济单位的实现，在计划经济的宏观调控在本质上是强制性的。
市场经济和计划经济条件下的宏观调控的影响因素也有差异，在计划经济条件下，政府的宏观调控是通过政府下达的指令来制定发展计划。由于在计划经济的宏观调控和控制具有强制性，在市场经济中，政府的宏观调控和控制是基于对市场的影响和实现，政府的监管的对象是不特定的，政府有没有权利直接对市场主体，各经济实体，如企业，个体户，事业单位出具的计划指令，只有通过市场的自主调节功能来实现，简而言之，计划经济的宏观调控是政府通过影响力来规范市场中各个主体的。
在市场经济中的宏观经济调控不是强制性的，宏观调控的有效性应该是政府宏观调控政策的效果，是通过增强技术，使经济主体免予遭受市场盲目性的信号传导机制的影响，这一点，要从市场的完善，改革微观经济主体的产权结构，加快快转变经济发展方式来转变。这表明，在市场经济，宏观调控和控制效果更为复杂，宏观调控的影响因素和控制的大小的影响具有更大的不确定性，这也意味着市场经济宏观调控的成效，政府的能力要求更高。
宏观调控的主体篇6
【关 键 词】宏观经济/宏观调控/宏观经济调控法……
宏观经济调控法是国家宏观调控体系的核心。在贯彻宪法关于“国家加强经济立法，完善宏观调控”以来，我国的宏观调控立法取得了巨大成就，但是目前尚缺少一部统率各层次和各门类宏观调控法律法规的基本法。因而无法从法律上确认党的十四届三中全会提出的“宏观经济调控权”，无法集中规定宏观经济的调控原则、调控主体、调控客体、调控程序、调控责任和宏观经济争端解决机制等基本问题。为使我国现行宏观调控法律法规系统化，确保国民经济健康、快速和持续增长，迫切需要制定《中华人民共和国宏观经济调控法》（以下简称《宏观调控法》）。
一、《宏观调控法》是实现宏观经济政策的基本法
法是贯彻和实现政策的有效手段。从各国的实践看，每项重大的宏观经济政策都有法律作后盾。
货币政策是宏观调控的重大宏观经济政策。在实行市场经济的国家，为了保障其货币政策的实施，大都制定了反映该国政策的金融法规。如美国1913制定了《美国联邦储备法》（即中央银行法）；英国1979年制定《英格兰银行法》；日本1942年制定《日本银行法》；德国1957年制定《德意志联邦银行法》；新加坡1970年制定《新加坡金融管理局法》等。
财政政策包括财政支出政策和财政收入政策。国家通过扩张性或紧缩性财政政策的不同影响，作用于经济运行，起着某种自动抑制社会总需求过分扩张或收缩，促进社会经济稳定的基本功能。世界各国普遍重视财政法的宏观调控作用，都制定有预算法、税法等，有的国家还制定了《财政法》法典。
此外，各国还通过制定产业规划法和价格法等贯彻相应的宏观经济政策。
在我国，近年来国家制定的《预算法》、《中国人民银行法》（即中央银行法）、《税收征管法》、《价格法》等各单项宏观调控法律，在贯彻和保障宏观经济政策的实现，发挥了积极作用。但是，仅靠各单项宏观调控法律还不能处理和保障各项宏观经济政策之间的相互配合问题，难以克服政策之间的相互矛盾，难以避免“一脚踩油门、一脚踩刹车”的自我较劲现象。因此必须有统领各单项宏观经济法律的《宏观调控法》。
二、《宏观调控法》是处理重大经济关系的法律依据
江泽民同志关于《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》一文中，针对社会主义市场经济条件下搞现代化建设所遇到的涉及全局性的新矛盾和新问题，明确提出必须处理好的带有全局性的12项重大关系。如改革、发展、稳定的关系；速度和效益的关系、第一、二、三产业之间的关系；经济建设和人口、资源、环境的关系等，都是涉及到全局性的新矛盾和新问题。这些矛盾和问题的解决，迫切需要制定《宏观调控法》。这样，在处理重大经济关系就有了法律依据。
三、《宏观调控法》是解决部门、地区之间利益冲突的法律准绳
中国国情的基本特点之一是地区差异大，经济发展不平衡。1995年9月，中国政府明确提出“坚持区域协调发展，逐步缩小地区发展差距”的方针。1996年3月17日第八届全国人大四次会议批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出要促进区域经济协调发展，正确处理全国经济发展与地区经济发展的关系，正确处理建立区域经济与发挥各省区市场积极性的关系，正确处理地区与地区之间的关系。实施西部大开发战略、促进区域经济协调发展是当前国家宏观调控的主要任务。所以说区域经济协调关系是宏观经济调控法的调整对象。政府在解决部门、地区之间利益冲突中制定了一些单项法规，如《汽车工业产业政策》、《省际间粮食收购价格衔接办法》等，对合理安排产业结构、振兴基础产业和支柱产业，促进产业之间、行业之间、地区之间、不同社会群体之间的利益关系的平衡发展起到了一定的规范作用。但是这些单项法规的权威性比较低，各法规之间也不够协调统一，亟待出台《宏观调控法》。
四、《宏观调控法》是实现国民经济和社会发展计划的法律保障
中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议指出：“完善宏观调控体系的重点是，建立计划、金融、财政之间相互配合和制约，能够综合协调宏观经济政策和正确运用经济杠杆的机制。计划要根据经济社会发展需要和社会财力、物力可能，合理确定经济社会发展战略和宏观调控目标，并通过实施产业政策及投资政策，促进经济结构优化。”因此可以肯定的说，国家的计划是加强宏观调控的重要手段，也是我国社会主义市场经济的一个显著的特征。但是，完善宏观调控体系、使用计划调控手段，必须更新计划观念，健全计划机制。
健全计划机制，就必须重视计划决策、管理、调控的制度化、法律化。善于采用法律形式保障国民经济和社会发展计划的制定和实现。采用法律形式，主要在于使法定计划能够尊重经济规律、价值规律和市场竞争规律，使计划和市场两种经济手段在法的规范作用下结合起来。更新传统的计划观念，就不能把所有国有企业的经济活动统统纳入国家计划体系。在法的调整下，使计划关系成为一种计划法律关系，使计划活动成为一种计划法律行为。为此，就必须尽快制定《中华人民共和国计划法》，确立适应社会主义市场经济要求的计划原则，建立各项具体的计划法律制度。
运用法律保障政府计划的实现，也是某些发达市场经济国家的措施。例如，法国是采用计划指导经济较早的国家。1946年1月3日法国政府正式颁布了实施中期计划的法令。以法律形式推行“经济、社会和文化发展计划”。日本在宏观调控方面也使用所谓的“法令性计划”指导市场经济活动。在计划调控的具体措施上，在如何通过经济法律手段实现政府计划方面，我们可以借鉴国外的经济，以完善我国的宏观调控体系。
与此同时，为了协调计划调节与其他宏观经济政策调节的关系，发挥各种调节手段的综合力量，制定一部统领包括《计划法》在内的所有宏观经济调控单项法律的《宏观调控法》也是非常必要的。
五、《宏观调控法》是确认政府在宏观调控中的法律地位的需要
宏观调控的主体篇7
论文关键词：宏观调控法理论经济体
一、宏观调控法的理论渊源和在我国的发展演进
（一）宏观调控法的理论渊源
宏观调控是针对亚当斯密的“看不见的手”的理论提出来的，亚当·斯密在1776年的《国富论》提出，政府退出市场，提出了用市场无形的手去自行调节市场中出现的问题。亚当·斯密的自由市场经济理论在工业革命时期的确有着巨大的作用。随着社会化生产的日益复杂，自由市场经济的弊端显露无疑。最明显的是在20世纪30年代爆发的资本主义经济危机面前，市场机制这只“看不见的手”没有任何的办法。于是，以国家全面干预调节经济为主要特征的凯恩斯主义应运而生。英国经济学家凯恩斯在其1936年出版的《就业、利息和货币通论》一书当中，提出摒弃自由经济理论，要求国家对经济进行干预。
与此同时，美国总统罗斯福为抗击经济危机而采取的一系列“新政”，则被视为国家用宏观调控这只“看得见的手”调节市场经济运行过程的一次重大实践。如《全国产业复兴法》、《农业调整法》、《1933年银行法》等被视为最典型的宏观调控法。
笔者认为，当市场失灵或者市场缺陷出现的时候，市场本身的机制无法自行愈合的时候，就需要国家的宏观调控之手把经济重新拉回正轨，为了避免宏观调控的滥用和保证宏观调控的有效实施，因此，宏观调控必须法治化。
（二）宏观调控法在我国的发展演进
然后，由于种种原因，“宏观调控法”的称谓及其理论概括是中国经济法的独创；无论是大陆法系还是英美法系均无类似的概念。
“宏观调控”是在中国的改革开放中的经济体制改革中出现的新兴概念，在1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》中首次出现了“宏观调节”的提法；1993年3月我国《宪法》做了重大修改，一个是把“计划经济”改为“市场经济”，另外一个是增设规定：“国家加强经济立法，完善宏观调控。”通过国家的根本大法宪法给“宏观调控”赋予了新的重大历史使命。为了将宪法的宏观调控加以落实在2001年3月的全国人大常委会的工作报告中，明确的把“国家宏观调控的法律”列入“经济法”中。2003年十六届三中全会中也提到了“完善宏观调控体系、行政管理体制和经济法律制度”。
目前，理论界对于宏观调控法也有了普遍的共识：那就是宏观调控法是法律。我国经过了三十多年的改革开放，随着《宪法》和全国人大通过的工作报告明确的说明了宏观调控是法律，尽管现在有很多的不尽如人意，但无论如何，政府的宏观调控行政行为是受到法律的制约和管制的。
二、宏观调控法的定义
关于宏观调控法的定义，典型的观点有：
一是宏观调控法是规制政府宏观调控行为，调整宏观经济关系的子部门经济法。
二是宏观调控法是指调整宏观调控关系的法律规范的总称。是经济法体系中重要的部门法，是国家管理宏观经济的主要法律手段之一。
三是宏观调控法是指宏观调控体系、宏观调控程序、宏观调控手段（措施）的法制化。
四是宏观调控法是调整在国家宏观调控过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称。
笔者比较赞同胡光志的观点，认为宏观调控法是国家调控市场经济的法这样的认识是有偏差的。在这种理解中，宏观调控是国家手中的一个工具，作为宏观调控的一方当事人的政府，是法律的主宰还是法律的规制对象？宏观调控法到底调控谁?笔者认为，宏观调控法不是政府的工具，而是管住政府闲不住的手的手铐。
三、宏观调控法的调整对象
典型的观点有：
一是宏观调控法的调整对象是宏观调控关系，或称宏观经济调控关系，它是国家对国民经济和社会发展运行进行规划、调节和控制过程中发生的经济关系。主要包括这几种：财税调控关系、金融调控关系、计划、规划调控关系、产业调控关系、投资调控关系、储备调控关系、价格调控关系、涉外调控关系。
二是宏观调控法的调整对象是宏观调控关系，或称宏观经济调控关系，它是国家对国民经济和社会发展运行进行规划、调节和控制过程中发生的经济关系，它涉及现实社会中的国民经济整体利益、社会公共利益和国家的根本与长远利益。主要包括以下几类：计划调控关系、财税调控关系、金融调控关系、产业调控关系、投资调控关系、战略物资储备调控关系、涉外经济调控关系。
三是宏观调控的对象是社会经济的宏观结构和运行，是各种经济总量。
笔者认为，尽管学者的表述更有千秋，但基本上都可以把宏观调控法分为计划（规划）、财税、金融三大类。
四、宏观调控法的调整方法
一是宏观调控法的调整方法，是指对宏观调控法的调整对象，即对宏观调控关系施加有影响力和法律后果的方式、手段的综合，从不同的角度可以概括出不同的宏观调控的调整方法：
1．按照宏观经济政策业务范围为基础确立的调整方法，主要包括：财政调控方法、货币调控方法、产业政策调控方法、价格政策调控方法、涉外经济政策调控方法。
2．以对经济行为影响的力度与方式为基础确立的调整方法：利益诱导方法、规划指导方法、强行控制方法。
二是宏观调控法的调整方法，或称宏观调控法的调整方式，它是指对宏观调控法的调整对象施加有影响力和法律后果的方式、手段的总和。
笔者对前两种观点表示赞同，但在实际的调宏观调控中，经常出现“治乱循环”，宏观调控法在调整方法上应该以诱导性调控为主，以强行控制为辅。政府少举“杀威棒”，多发“胡萝卜”才能使宏观调控的效果更加理想。
五、宏观调控法的原则
宏观调控法的原则是立法的方向标，也是宏观调控的实施主体和调整对象的基本准则，是各项宏观调控政策、法律的指导思想。
笔者认为，宏观调控法的原则应该是宏观调控法王冠上的那颗蓝宝石。典型的观点：
一是促进总量平衡与结构优化的合理原则、政府依法调控的法定原则、政府有限调控的适度原则、政府调控注重实现经济利益的效率原则。
二是总量平衡和结构优化原则、政府调控法定原则、政府调控适度原则、注重调控效益原则。
三是决策集权原则、权力制约原则、维护受控者权利原则、保障宏观调控理性运行的原则、调控手段法治化原则。
各家的学说都有一定的合理成分，毫无疑问，这些会成为我们继续前进的养分。笔者认为，宏观调控法的原则应该具备这几点：
（一）宏观调控法定原则
多数的学者都同意宏观调控法定原则，笔者十分赞成。宏观调控法定主要包括两个领域，一个是宏观调控职权法定，另一个是宏观调控程序法定，两者相辅相成，缺一不可。一旦政府可以随意超越法律进行无法监督、管理的宏观调控，毫无疑问将对国民经济会造成无法挽回的巨大损失。由于宏观调控决策主体受到主客观因素的制约，并不能保证每次宏观调控的政策都能够正确、有效，于是，职权法定和程序法定能有效的对政府权力进行约束和监督，避免权力寻租，纠正政府不恰当的调控行为，最终实现国民经济效益最大化。
另外，由于宏观调控具有暂时性的特点，并不适合将具体的调控内容法律化，一个是因为法律化的过程漫长，势必错过最佳的救治经济的时机；更为关键的是，宏观调控是针对瞬息万变的国内外环境所指定的特殊政策，比如在第二次世界大战期间，就应该实行高度的计划经济，而在和平时期，就应该调整政策。由于宏观调控政策的灵活性特点，程序的完善也变得更加重要了。
（二）实现国家利益最大化原则
以国家利益作为出发点和归宿应该是宏观调控法的原则之一。
评价宏观调控是否成功的唯一标准应该就是从国家利益去考虑。比如中国的改革开放是否成功，从中国近30年来的奇迹增长就不难看出是完全成功的，让中国人能够体面生活，并且有效的刺激了民营企业、乡镇企业的发展，激活了经济的发动机，让中国不断的往前奔跑，从国家利益的角度去分析，无疑是成功的。
需要注意的是，在判断一个宏观调控政策的时候，不应该只算经济账，而不算未来帐。任何不科学的发展带来的危害是无法在财务报表里体现的。比如现在日益严重的土地沙化、非法占用耕地等现象。尽管对当地的GDp是有拉动，但从长远来看，容易造成环境对人类的报复，而等到这一天，再去治理，那么这样的经济效益是需要打一个问号的。因此，在任何宏观调控政策、法律的制定中，必须考虑可持续发展这个前提，在保证经济利益的同时，保证发展的延续性，实现国家利益最大化。
（三）宏观调控适度原则
马克思提出了划时代的理论：“经济基础决定上层建筑，上层建筑又反作用于经济基础”，而法律属于上层建筑的一部分，也就是说，法律要针对当时的生产力发展水平来制定，而不应该超前或者滞后。从这个角度讲看，宏观调控的力度应该掌握。在宏观调控中，毫无疑问，中国的改革开放是小步快跑，从农业的家庭联产承包制开始，一点点的撕开体制的口子，使得中国到今天的经济富强。同样是对于中国，也出现过“大跃进”等不针对生产力发展水平制定政策的情况，而无疑，对于国民经济是灾难。场经挤结构的建立与发展以及当代中国经济改革的成功。
笔者认为，在使用上层建筑反作用于经济基础的时候，一定要进行科学系统的思考，一定要适度，不能盲目而为，只有两者相辅相成，才能最大程度的给中国的经济造福。
（四）宏观调控政策为主和宏观调控法律为辅相的原则
宏观调控法政策一般分为两种：一种是指导政策，具有原则性、抽象性，这类政策一般不具有可操作性，只是作为总则和方向来看待。另一种政策是实施政策，这类政策具有规范性和可操作性的特点，并且具有法律的效果。但是，这种政策只能作为宏观调控法所确认的一种手段，而且在制定过程中必须经过严格制定程序和监督机制。由宏观调控法律影响宏观调控政策，只有当出台的政策符合法律的认可，政策才获得法律的效力。反之，则只是一句口号而已，是不具备强制性的。
笔者认为，无论是政策还是法律并不是一定要宏观调控的相关成文法律在前或者政策在前，而是要在法定的程序中合理的安排先后，如先通过政策试点，再通过法律最后确定；也可以先通过法律来进行总则性规定，再通过政策进行小范围调整。但无论如何，必须本着实事求是的原则进行选择，而不应该本本主义，造成国家经济利益的不必要流失。
六、宏观调控法的实证分析
马克思曾经说过，实践是检验真理的唯一标准。只有通过实践，才能确定理论的正确性。在人口众多，海内外环境复杂的中国，保持了持续三十多年的高速增长，尽管有很多地方还存在着不尽如人意的地方，但中国一定是做对了什么才能跑得如此之快。笔者认为，这个答案就在过去的宏观调控法的立法实践中。笔者将就我国的重大宏观调控立法实践中的分税制改革进行剖析，力图破解中国奇迹的密码。
（一）分税制改革的背景
自从开始对国有企业开始实行利改税后，中央财政与地方财政的关系发生了重大的改变，针对各地不同的经济情况确定上缴数额或补贴的财政体制。但在实际执行中去事与愿违，地方政府为了自身利益使出各种对策：比如有的地方给企业减免产品税，然后通过非财政途径的各种摊派收取企业费用归地方支配。而其中最明显的莫过于北京和上海，中央对北京市实行收入递增包干分成模式，约定年增长率4%以上上缴递增，北京便连续多年财政增长为4%，直到“王宝森案”，才发现北京隐瞒了财政收入98亿元；上海实行上解加递增分成模式以来，规定了每年财政收入165亿元的定额，其中100亿归中央，65亿留在上海，超出定额部分55分成，执行结果是上海每年财政收入都不超过165亿元，实现了惊人的零增长。
这种上有政策下有对策造成的结果就是“弱中央”。然而，自从利改税后，财政收入中，中央拿三成，地方拿七成，财政支出，中央支七成，地方支三成。中央财政收入占整个财政收入的比重不断下降，1992年，全国财政收入为3500亿元，其中中央为1000亿元，地方为2500亿元。与此同时，中央的财政赤字高达1000亿元，弱中央，穷中央，严重地削弱了中央政府对经济的宏观调控能力。中央与地方的财税分配制度的改革势在必行。
（二）分税制的具体办法
针对这样的情况，在1993年12月25日，国务院做出《关于实行分税制财政管理体制决定》：从1994年1月1日起改革现行地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及单列市实行分税制财政管理体制。即中央税和地方税。
（三）分税制的实施效果
分税制的实行，让中央财政得到了有效的缓解。1994—2002年，我国财政收入年均增长率17.5%，其中中央财政收入占全国财政收入的比重达到了55%，比1993年提高了33个百分点。有效的解决了中央的财政赤字问题。
（四）从宏观调控法的基本范畴来评价此次宏观调控
1．从宏观调控法的调整对象来看属于财税类；
2．从宏观调控法的调整方法来看属于宏观经济政策业务中的财政调控方法；
3．从宏观调控法的原则分析：
（1）基本符合宏观调控法定原则的要求，在宏观调控过程中并没有权力滥用行为。（2）实现了国家利益最大化原则的要求，使中央有效的把财权集中，在税收上削弱地方政府的比重，解决了中央的财政赤字问题，为改革开放后续政策的实施夯实了基础；（3）从适度原则来看却明显的感觉过度了。地方政府经过分税制改革后的税收收入几乎都是来源不稳定、分散、征收和管理难度较大的税种。反而地方政府容易破产，造成了不少地方政府只能通过卖地来维持收支。不得不说，是一种遗憾。
七、论宏观调控法在调结构、转方式中的作用
在发展这个问题上，过去的中国强调的是速度，以大量的环境资源作为代价进行发展，走的是高消耗，低效率的发展方式，毫无疑问，这样的发展方式是对物质资源的极大浪费，增加了未来社会的成本，为中国未来的发展无异于埋下一枚定时炸弹。笔者认为，调整经济结构转变经济发展方式是必然的，而要实现这一目标光是由调节民事主体的民法和调节行政主体的行政法都是很难做到的，而能够肩负这个历史使命的就是调节公与私的经济法中的宏观调控法。
在调结构、转方式中，通过宏观调控法的积极作用体现在：
（一）调控的主动权永远掌握在政府的手中
拿这次房地产调控为例，第一轮宏观调控用的是货币政策和信贷政策，减少流入房地产的流动资金。第二论的宏观调控是用的是政府的行政命令—限购令。通过对购买主体实施限制来减少投机性购房行为的发生，进一步遏制房价的上涨。而第三轮调控，极大程度上就是目前传得疯传的房地产税。可以预见的是，如果房价无法稳定，房地产税就基本会出现在重庆和上海等中心城市，而先期的房地产税对市场产生的影响将决定下一步对房地产税的征收力度和试点的推广程度。在这样的政策压力下，如果试点城市的房地产价格能够稳定，那么试点的推广甚至都可能不放在议程中。如果说达不到预期，那么将迅速全国铺开，对楼市形成大规模的压制，甚至可能加大征收力度。一把在头上摇摇欲坠的达摩克利斯之剑来掌握调控的主动权。
（二）资源配置优化
通过宏观调控法来调结构、转方式能够用政府的强壮的双手矫正市场经济的轨道，形成经济的产业布局、产业结构、生产方式，实现国家利益最大化。
笔者认为，必须要警惕宏观调控法在调结构、转方式过程中可能带来的消极方面：
一是宏观调控决策者的“权力寻租”，由于宏观调控主体的责任追究、处罚还不完善，因此只有不断的推行法治化的进程才能有效的杜绝这一隐患。
宏观调控的主体篇8
[关键词]市场与政府 宏观调控权 公共物品
资本主义的每次危机在蒸发大量财富的同时也引起人们关于市场和国家的思考。19世纪末20初的经济危机使自由主义经济王国破灭，市场被证明是有缺陷的。凯恩斯提出了国家干预理论来弥补市场的缺陷，但至20世纪70年代，凯恩斯主义却带领资本主义国家进入难以摆脱的滞胀，自由主义逐渐抬头，形成了新自由主义学派。新自由主义学派认为凯恩斯过于美化政府，政府的干预是必要的，但政府也会失灵，应限制政府的干预。新自由主义学派被现代经济实践所证实。政府与市场共存。金融危机频繁爆发，何种程度上把握政府和市场这对矛盾的运动对于预防和应对金融危机至关重要。
1 市场与政府的选择
市场并不是完全自足的体系，它有无法克服的内在缺陷，本身无力恢复，无法克服其盲目性，如分配不均，经济的负外部性等问题。市场需要国家的干预，但政府也会失灵。政府也是经济人，习惯于行政管理，不一定更了解市场，可能决策错误，还易引起行政垄断和寻租。当政府的利益与市场利益出现冲突时，难以保证政府的决策一定对市场是有好处的，故需要对国家宏观调控行为进行限制和规范，宏观调控应当是一个有限的调控。
查尔斯・沃尔夫在《市场或政府：权衡两种不完善的选择》中认为市场与政府间的选择是复杂的，因为这并不是一种纯粹的在市场与政府间的选择，而是一种程度上的选择，经常是在这两者的不同组合中选择以及资源配置的各种方式的不同程度上的选择。的确，这种选择具有不确定性，一旦选择失当可能引起难以挽回的损失。美国次贷危机就是市场过度自由最好的例证。市场是常态、优先的，而国家是辅助的、非常态的、候补的。国家不应当成为市场替代品，而是局限在修复市场缺陷的领域。选择政府并不意味着市场的完全服从，政府应尊重并立足于市场，遵循经济规律，以间接性的调控方式为主，刺激市场，由市场来引导市场主体。
2 自由竞争权与宏观调控权
自由竞争是市场的根本要求，要维持市场机制的有效运行和不断创新，必须赋予和保障市场主体的自由竞争权。宏观调控权作为一种权力，在某种程度上与市场主体的自由竞争权是矛盾的，但又必须保障自由竞争权，就必须对宏观调控权的权力主体进行明确的界定。宏观经济环境作为一种公共物品，稳定的宏观经济有利于市场机制的有效发挥。依据萨米尔森的公共物品理论，市场机制在提供公共物品方面是失灵的，政府必须介入，由政府供给公共物品。且宏观调控是在全社会的立场对宏观经济运行的控制和调节，故宏观调控权的主体应当是国家，并且是唯一主体，这也是宏观调控与经济管制的重要区别之一。
有权力就必须有相应的责任，政府如何承担决策失误的责任并不是一个容易解决。复杂多变的经济形式要求国家的宏观调控行为灵活性和即时性，加以规则化是不现实的。学者更多从程序正义的角度阐释政府在作出决策时应遵守的基本程序。有的学者认为宏观调控行为并不局限于决策行为，即使是决策行为也并不一定不可诉，他们尝试建立违宪审查机及各种领导责任追究制度。
3 当金融危机来临
美国次贷危机最终演化为全球金融危机。虽然我国经济受挫是因为经济增长方式过度依赖出口的产业结构问题，与次贷危机不同，但美国暴露出的宏观调控问题仍然对我们有借鉴意义。美国把金融自由化走到了极致，而我国过分偏重政府的调控，严重束缚了市场的发展。政府的应该相信市场，在有限的范围内进行调控，在政府和市场之间作出恰当的选择。为抵御危机，我国对宏观调控政策做了重大调整，投入四万亿刺激内需，央行首次决定实行适度宽松的货币政策，不断下调存款准备金、存贷款利率，加大金融对经济的支持力度，国民经济的运行显现积极变化。但在应对金融危机的过程中，我国现有的宏观调控存在突出的问题：
首先，宏观调控权力缺乏法律基础。目前并没有法律来严格界定宏观调控，宏观调控的概念被滥用，调控的范围随之被扩大，经济管制与宏观调控混同，行政调控与经济调控不分，难以追究责任；宏观调控的权力主体不清晰，有时地方政府也成为宏观调控的主体，甚至是县级以下的某个街道，这也导致地方政府顽强对抗中央的调控，如在房地产的调控中，中央严格控制房地产泡沫，缩小信贷，而地方政府由于政绩等多方面的原因，为房地产商提供税收、价格、贷款等各种方面的优惠，维持房地产的高价，这使宏观调控效果大打折扣，有时甚至是反效果。
其次，宏观调控的程序问题。目前有的对于宏观调控的规定连规章都算不上，政策甚至代替了法规，出台的文件也是朝令夕改，随意性很大，这严重损害了国家宏观调控的严肃性。在具体宏观调控措施方面，有的措施甚至是一夜之间决定的，让人们自然对其合理性产生担忧。政府投入四万亿，不禁让人疑问这四万亿的来源和安排，政府是否有权力来决定这四万亿的用途。又如央行太过频繁调整存款准备金、利率等，使市场处于不稳定的因素中，让调控主体的调控能力受到质疑。
宏观调控的主体篇9
十一届三中全会以来，我国改革开放取得了重大成就，经济体制改革的重要成果之一是计划经济转为市场经济。八届全国人大第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，明确规定“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法、宏观调控。”目前，我国已经颁布大量的经济法律、法规，特别是宏观经济调控方面的法律、法规，我国基本上建立了宏观经济调控体系和宏观经济法律体系。但是，我国经济体制改革还在进一步深入，还有许多宏观经济法律需要制定和完善。加强宏观经济法的研究，加快有关宏观经济法律、法规的立法，创立和完善宏观经济法律体系，具有重要的现实意义。
一、宏观经济与宏观经济法的调整对象
宏观经济与微观经济是经济活动和经济运行的两个不同层次。宏观经济是指整个国民经济或国民经济总体及其经济活动和运行状态，如总供给与总需求；国民经济的总值及其增长速度；国民经济中的主要比例关系；物价的总水平；劳动就业的总水平与失业率；货币发行的总规模与增长速度；进出口贸易的总规模及其变动等[2](p.12)。
微观经济是指个别企业、经营单位及其经济活动，如个别企业的生产、供销、个别交换的价格等。微观经济的运行，以价格和市场信号为诱导，通过竞争而自行调整与平衡；而宏观经济的运行，有许多市场机制的作用不能达到的领域，需要国家从社会的全局利益出发，运用各种手段，进行宏观调节和控制[2](p.13)。
社会经济活动本身就是一个整体，宏观与微观之间，生产、流通、分配、交换的各个环节之间都是密切联系在一起的。在社会主义计划经济向市场经济转变过程中，计划和市场是两种不同的经济调节手段。在现代社会化商品经济条件下，只有合理运用计划与市场这两种配置资源的经济手段，才能更有效地实现社会生产按比例发展。计划与市场两者，市场处在更基础的位置，计划则是在市场作用下发挥宏观调节功能和微观指导功能。只有将计划和市场有机结合，才能推动我国经济持续、快速、健康地发展。在计划经济向市场经济的过渡时期，国家特别需要用宏观经济法律手段进行调控。
宏观经济法是指国家在调整国民经济的运行，调节和控制宏观经济活动过程中发生的社会经济关系的法律规范的总称。国民经济是指一国物质生产部门和非物质生产部门的总和，以及社会产品再生产、分配、交换和消费的总过程，是一个不可分割的整体。
国民经济运行有宏观和微观两个层次。市场机制主要侧重于微观层次，直接支配企业的生产经营活动，而调整这些活动的法律为微观经济法，例如市场管理法等。宏观经济法侧重于宏观层次，国家通过政府及经济管理机关，以市场为基础，运用计划、财政、金融、税收、价格、国际收支平衡等法律，调节和控制宏观经济活动，而调整这些经济活动的法律为宏观经济法。
我国尚未制定一部统一的宏观经济法，目前，宏观经济法是由许多调整宏观经济关系的法律、法规及规范性文件构成。因此，这些法律、法规规范总称为宏观经济法。
宏观经济法的调整对象是宏观调控经济关系和宏观监管经济关系。包括国家在调整国民经济运行，实行宏观经济调控和监管过程中发生的国家同各级政府和各宏观经济管理部门、机关之间发生的经济关系；各级政府和各部门国家宏观经济管理机关之间发生的经济关系；国家宏观经济管理机关同企业、事业等社会组织或公民之间在宏观经济调控和监管过程中发生的经济关系。宏观经济法的功能和任务，是规范国家在宏观经济调控和监管中各有关主体的行为，维护国家宏观经济调控秩序，保障国家宏观经济调控顺利进行和宏观经济调控目标的实现，保障国民经济稳定、快速发展。
二、宏观经济法的任务和宏观经济法的特征
《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》把我国宏观调控的主要任务规定为“保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康发展”。保持经济总量的基本平衡是指：保持总需求和总供给之间的大体平衡。社会总需求包括投资需求、消费需求和出口需求；社会总供给是指一国国民生产总量和进口量。使总需求和总供给在价值形态和实物形态上做到总体平衡，是保持国民经济正常运行，避免大起大落的基本条件。结构优化是要求资源配置合理化。保持不同产业和部门通过适当的投入产出，彼此间形成最佳组合的比例关系，使各种资源相互作用形成合力，使资源创造出最好的经济效益。以上宏观调控的主要任务，从总量、结构、速度和质量方面，概括了宏观经济发展中的主要问题，应该成为我国宏观经济调控的主要目标，成为我国宏观经济法的立法宗旨，并在宏观经济法中加以规定。
宏观经济法是调整人的行为或社会关系的规范，其形式上具有规范性、一般性或概括性的特征。是由国家制定和认可的，具有权利、义务内容的社会规范。宏观经济法除了依靠国家强制力保证实施的社会规范特征外，还有本身特有的特征。包括以下几方面的内容：
（一）宏观经济法具有宏观性、总体性的特征
首先，从调整对象分析，宏观经济法不是以个别企业或经营单位及其相互之间所发生的经济关系为调整对象，而是以整个国民经济运行中所发生的各种宏观经济关系为调整对象，因此，这些经济关系具有宏观性、总体性的特点，处于决定经济全局的地位。如国民经济和社会发展计划的制定、执行和检查中所发生的社会经济关系；财政税收经济关系；货币信贷经济关系等，都带有关系全局的性质。处理不好，直接影响国民经济的发展和社会的稳定。因此对这些关系国民经济全局性、总体性的社会经济关系的法律调整，是宏观经济法的重要特征之一。
（二）宏观经济法的主体一方必定是国家及其授权的宏观经济管理部门包括经济职能部门或综合经济部门
实行宏观经济的管理和调控，是社会主义国家的经济职能，用法律手段调控国民经济和社会的发展，必须由国家权力机关制定相应的法律、法规，并通过国家的有关职能部门如经济管理部门和经济部门以及社会监督部门等互相配合，共同协作，才能贯彻实施。因此，用法律手段对国民经济进行宏观调控，政府机关必须彻底转变职能，从过去那种单纯依靠行政命令方式为主直接管理经济，转到以经济手段、法律手段为主来间接调节和控制经济。实行社会主义市场经济对宏观经济调控主体一方，提出了更高的要求。宏观经济调控主体必须在国家法律规定的范围内，依法对国家的宏观经济进行管理、调节和控制。
（三）宏观经济法中各主体经济权利与义务之间具有相对不对等性
在微观经济活动中，各经济主体的权利与义务是对等的。商品交换是权利平等的商品生产者与经营者之间的交换。他们中的任何一方也不具有对另一方的产品的支配权利。每个人都只能占有自己的劳动产品，占有别人劳动产品的方法，只有用自己劳动的产品去交换。而在宏观经济调控法律关系中却并非如此。宏观经济调控一方拥有强大的国家调控力量和手段，并有法律赋予的广泛经济行政权力，而受控一方则主要是承担接受这种调控的义务。当然，管理和调控，也要在尊重受控主体的经营自的基础上进行。但双方的权利与义务的不对等性是极其明显的。这与民法中权利、义务相一致原则有所区别。国家通过财政、税收政策来调节不同部门、地区和各阶层之间的经济和利益关系时，受调节一方就只能接受这些调节措施及其所带来的法律后果，这种权利与义务不对等性的特点，要求在制定宏观经济调控法律、法规时，要更加注意其科学性与可行性，更符合客观实际，符合客观经济规律，并充分尊重受控主体的经营自，同时受控主体在法律规定的范围内，有接受国家宏观调控的义务。
（四）宏观经济法具有变动性
宏观经济法的许多内容和规定具有较大的变动性。这是因为国家宏观经济调控的目标、任务和所采取的手段和措施，需要根据不同时期、不同的国内和国际经济、政治、社会形势加以确定和予以调整。1998年上半年，我国宏观经济政策已由调控需求转为扩张需求就是例证。市场经济发达国家宏观调控也是不断变化的。以美国为例：1945年至1968年，美国政府以充分就业为宏观调控的主要目标；1969年至1980年美国宏观调控政策以抑制通货膨胀为主要目标；采取了紧缩银根等金融货币政策和法律措施；90年代以来，美国实行了抑制通货膨胀和稳定经济增长的宏观调控政策和法律，实现经济在低通货膨胀下的持续增长。我国应借鉴发达市场经济国家的经验，在国民经济运行的宏观经济调控中，对国民经济和社会发展计划、宏观经济政策和宏观经济调控手段的运用，不能一成不变。宏观经济法中有些主要内容是关于国家经济管理体制和宏观经济调控程序方面的规定，而有些则主要是关于宏观经济政策性的实体规定。以上两方面都有一定的变动性，而后者变动性则更大。因此，宏观经济法具有变动性，是宏观经济法的主要特征之一。
（五）宏观经济法调整方法的间接性和综合性
宏观经济法的调整方法，其特征与经济法的调整方法相同。由于国家调节宏观经济采用间接调控的方式，因此，宏观经济法也采取间接调整的方式，通过经济政策和经济手段、经济杠杆的方式进行调节。同时采用综合的方法包括承担行政、民事和刑事责任的方法进行调整。行政责任例如：国家为了加强金融宏观调控，直接使用了行政命令的手段，取缔非法金融组织和非法金融活动，违反该行政法规，要承担被撤职、行政处分等责任；民事责任例如：被调控主体违反宏观经济调控的法律、法规，给国家和其他调控或被调控主体造成经济损失的，应承担赔偿损失等民事责任；违反宏观经济法律或法规，情节严重，构成犯罪的，须承担刑事责任。
三、创立和完善我国宏观经济法的体系
（一）划分宏观经济法体系的标准
根据法律体系的一般理论，宏观经济法属于经济法体系中的重要部门。宏观经济法具有自己的调整对象即宏观调控经济关系和宏观监管经济关系。涉及到社会总供给和总需求，保持经济总量平衡的宏观经济关系，国家在宏观经济调控过程中发生的经济关系。与民法调整平等主体之间的经济关系不同，也与其他法调整的部分经济关系不同。宏观经济法这种特定的经济关系是构成经济法区别于其他部门法的主要依据。我国市场经济的实践证明：单纯依靠市场调节，难以解决宏观经济问题，必须将市场机制和法律机制相结合，国家依法对国民经济进行宏观调控，才能保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康地发展。
宏观经济法的调整方法，采取间接调整的方式。通过经济政策和经济手段、经济杠杆等方式进行调节。同时采用综合的方法包括行政、民事和刑事责任的方法进行调整。由于宏观经济法有自己的调整对象即宏观调控经济关系和宏观监管经济关系，有自己的调整方法即间接的调整方法和综合的调整方法，因此宏观经济法可以构成独立的法的部门，形成独立的法律体系。
（二）我国法学界有关宏观经济调控法体系的学说
由于宏观经济法的理论处于初创阶段，法学界特别是经济法学界对宏观经济法的体系进行了热烈的讨论，引起“百家争鸣”，出现了许多宏观经济调控法体系的学说，对宏观经济法体系作了有益的探索。主要学说观点有：
“例举说”，顾名思义，是指以举例的方式说明宏观经济调控法的体系。其表达方式通常表现为“宏观调控法主要有（包括）……等”，还有“实践需要说”、“成分说”、“任务说”、“范围说”、“多种标准说”、“分层说”、“制度说”等多种学说[3](p.41-42)。
宏观经济法是由丰富内容和多种形式的法律规范构成，它们互相关联形成有机联系的体系。近年来，经济法学界有关宏观经济法的体系（一般称宏观经济调控法体系）讨论活跃，以上各种宏观调控法的学说，在一定的历史时期，对推动我国宏观经济调控法理论的发展，起到重要的作用，但是，以上学说还存在不足之处，例如：“例举说”不能函盖宏观经济调控法的全部内容；其它学说有的将经济法调整的其他内容如规范市场行为和秩序的法律也列入宏观经济调控法的范畴，如：反垄断法等；有的将商法的内容如保险法等，也列入宏观经济调控法的范畴，这些需要进一步进行研究。
（三）近年来法学界有关宏观经济调控法体系的论述
近年来，经济法学界对宏观经济调控法的体系研究不断深入，出现许多宏观调控法体系划分的学说，主要有：
根据宏观调控法的调整对象和定义，我国宏观调控法的基本内容或体系包括以下主要法律制度：财政预算法、税法、金融法、产业结构与布局规划法、固定资产投资法、国民经济与社会发展计划法、经济稳定增长法和对外贸易增长法等法律制度[4](p.294-295)。
宏观调控法的体系，主要包括以下几方面：1.计划、产业法。计划法主要规范如何确定和实现国民经济和社会发展的战略目标和重要的政策目标；产业法则是为了实施国民经济和社会发展计划，规范如何确定和实现国民经济各部门的政策目标，并规定了相应的宏观调控手段。2.投资、金融、财政、价格法。这些法律制度重点规范了市场经济中主要的宏观调控法律手段，即投资、金融、财政、价格手段，同时也规范了投资、金融、财政、价格方面的宏观调控政策目标。3.国有资产和自然资源管理法。这些法律制度重点规范了如何保障市场经济外部条件的政策目标及其实施手段。4.对外贸易法。主要发展对外贸易，促进国民经济发展的宏观调控政策目标的实现[5](p.266)。
宏观经济调控关系包括指导性宏观经济调控关系和调节性宏观经济调控关系。与此相适应，我国需要建立和完善的宏观经济调控法律体系，应由两类规范性文件组成：其一，规范指导性宏观经济调控关系的法律和法规，如产业调节法、计划法；其二，规范调节性宏观经济调控关系的法律、法规，如金融法、国有资产管理法、环境法、自然资源法、能源法、价格法等[6](p.542)。
宏观调控法的体系从内容构成上看，包括了计划法、经济政策法和关于各种调节手段运用的法律。计划法的概念有狭义、广义之分。狭义的计划法是指集中规定国家计划编制和实施的指导思想、原则、管理体制和程序的综合性法律规范性文件。广义的计划法则除前者以外，还包括其他法律法规中有关计划的内容、编制和实施的法律规范。
经济政策法，是指体现国家各项基本经济政策实体性内容的各种法律规范。他们是国家宏观调控法体系中的主体部分。经济政策法通常包括产业政策法、投资政策法、财政税收政策法、货币金融政策法等等。
各种调节手段运用的法律，主要包括税率、利率、汇率等经济杠杆和其他财政、税收、金融、信贷、价格、工资等方面政策工具及其运用。特别是对它们的综合运用。这些调节手段多规定于财政法、税法、金融法、外汇法、价格法等综合性汇率之中，政府及其有关主管部门也颁布一些单项法规[7](p.353、359-361)。
根据以上经济法学专家学者各种宏观经济调控法体系的学说分析，我们可以发现，我国经济法学专家对宏观经济调控法体系的认识逐步趋于一致，宏观经济调控法体系基本构成。包括国民经济和社会发展计划法、财政法（包括预算法）、金融法、税收法、产业政策法、投资法、价格法、对外贸易法等。在此基础上，根据宏观经济学的原理和宏观经济调控法的立法实践，创立和完善我国宏观经济法的法律体系。
（四）创立和完善我国宏观经济法的法律体系
根据我国社会主义市场经济发展的实际情况和1993年11月14日通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，我国基本上确立了宏观经济调控的理论体系，包括：计划宏观调控、财政税收宏观调控、产业政策宏观调控、投资宏观调控、价格宏观调控、国际收支宏观调控等[8](p.47)。根据宏观经济调控理论体系及宏观经济法的调整对象，我国宏观经济法的体系主要由国家宏观经济调控基本法和宏观经济部门法构成。
1.国家宏观经济调控基本法
国家宏观经济调控基本法是国家对国民经济进行宏观调控最基本的法律。包括国家宏观经济调控基本法和国民经济稳定增长法。
国家宏观经济调控基本法的主要内容应包括宏观调控的指导思想、目标、原则、手段、宏观调控主体的职责权限、宏观调控的程序及宏观调控的法律责任等[9]。
国民经济稳定增长法是调整国民经济运行过程中，预防和治理经济的非正常波动，实现国民经济稳定增长，促进经济和社会的持续、快速发展，进行宏观经济调控的社会经济关系的法律规范的总称。我国目前正在制定国民经济稳定增长法。（注：1998年3月，由法学专家等组成的起草小组已经起草出《国民经济稳定增长法（草案）》，正在修改之中。）国民经济稳定增长法包括以下内容：总则；组织与决定；增长目标的确定与组织协调；经济波动的预警与非正常经济波动的确定；非正常经济波动状态的治理；国民经济稳定增长的储备；社会参与与咨询；法律责任等构成。
2.宏观经济部门法体系
根据宏观经济法的调整对象即宏观经济调控关系和宏观经济监管关系及宏观经济法的调整方法，我国宏观经济法的部门法体系应由国民经济和社会发展计划法、统计法、财政法、金融法、投资法、产业政策法、税收法、价格法、审计法、国际收支平衡法、经济审判法等构成。
(1)国民经济和社会发展计划法
我国1982年的《宪法》，将“国民经济计划”改为“国民经济与社会发展计划”。国民经济与社会发展计划是指国家对国民经济和社会事业发展所作出的预测及其实现的政策目标，以及为实现政策目标所需采取的相互协调的政策措施。是国家宏观经济调控的手段之一。
国民经济和社会发展计划法（简称计划法）是调整在制定和实施国民经济和社会发展计划的过程中发生的计划社会关系的法律规范的总称。是宏观经济法重要组成部分。计划法的调整对象是在制订和实施国民经济和社会发展计划过程中发生的计划社会关系，简称计划关系。计划关系可分为计划实体关系和计划程序关系。计划实体关系包括计划主体关系。计划主体可分为计划审批主体、计划管理主体和计划实施主体。计划实体关系包括间接计划关系和直接计划关系。
计划法的体系是指计划法中各种计划关系相互联系所构成的逻辑整体。根据国民经济和社会发展计划的内容以及计划法的调整对象，我国计划法体系的内容为：计划法的宗旨；计划的性质与任务；计划的职能包括：预测引导、政策协调宏观调控职能；计划管理体制包括：中央和地方的计划管理权限、计划编制和审议；计划宏观调控目标体系包括：国民经济增长率、货币供应量、通货膨胀率、国民收入、就业率、国际收支平衡，以及人口增长等方面的重要指标等；宏观调控政策体系包括财政政策、货币政策、投资政策、价格政策、国际收支政策、人口政策等；计划主体的权利和义务包括：计划管理机关的权力和义务、计划制订主体的权力和义务、计划实施主体的权力和义务；计划制订的程序：包括计划的预测、编制、下达、反馈、检查和监督；计划的实施和协调；违反计划法的法律责任（行政责任、经济责任和刑事责任）等。
(2)统计法
统计是指对与某个事物有关的数据进行搜集、整理计算和分析等活动的总称。统计数字可为宏观调控决策提供可靠依据。统计可以分为自然技术统计和社会经济统计。统计法规范的统计活动是社会经济统计。社会经济统计是指对国民经济和社会发展情况的统计。
统计法是调整在统计活动中发生的统计经济关系的法律规范的总称。统计活动是指搜集、整理、分析、提供、公布、监督和保存统计资料的活动。在统计活动中发生的经济关系，简称统计关系。统计关系是指国家机关、社会团体、企业事业组织和个体工商户等在统计活动中发生的经济关系。统计关系是统计法的调整对象[5](p.271)。根据统计法的调整对象，统计法的体系具体内容包括：统计的管理体制；统计机构和统计人员；统计主体的权利和义务；统计调查制度；统计资料的管理和公布制度以及违反统计法的法律责任等。
(3)财政法
财政是国家参与部分产品和国民收入的分配和再分配所形成的一种特殊的分配关系。包括国家与各级政府之间的财政分配关系；国家通过财政收入和财政支出调节社会供给和需求的总水平，以实现国家的社会经济目标。
财政法是调整财政收支分配和财政管理活动过程中发生的财政经济关系的法律规范的总称。财政法是贯彻国家财政政策，调节国民收入分配的主要法律，是宏观经济法的重要组成部分。财政收入是国家通过财政各环节筹集的财政资金包括预算内收入和预算外收入。预算内收入项目主要有税收、企业收入、债务收入和其他收入。预算外收入有各项附加收入和其他零星杂项收入等。财政支出是国家为了执行其职能，把通过财政各环节筹集起来的财政资金进行有计划的分配和使用。财政支出分为生产性支出和非生产性支出。国家通过财政收入和财政支出的变化来调节总需求变化的，使总需求和总供给之间的关系相适应。
财政法的调整对象是财政经济关系，是在国家参与部分社会产品和国民收入分配和再分配的财政活动中产生的财政经济关系，包括财政管理经济关系；财政收支管理经济关系，财政监督管理经济关系和财政活动程序经济关系。
财政法的体系是由调整各类财政经济关系的各种财政经济关系法律规范组成的统一的整体。根据财政法的调整对象，我国财政法的体系由财政法总则、预算法、税收法、国债法、政府采购法、转移支付法、财政监督法和财政活动程序法等构成。
财政法的总则应规定财政法的宗旨、任务、基本原则、财政法的主体及法律地位、财政管理体制（中央财政与地方财政之间的关系）、财政法的适用范围等。
预算法是调整国家在进行预算资金的筹集、分配、使用和管理过程中发生的预算经济关系的法律规范的总称。预算法的主要内容：预算管理权，包括：各级权利机关的预算管理职权；各级政府机关的预算管理职权；各级财政部门的预算管理权；预算收支的范围包括：预算收入和预算支出；预算的管理程序包括：预算的编制、预算的审批、预算的执行和调整；决算制度包括：决算草案的编制、决算草案的审批；预算与决算的监督以及违反预算法的法律责任等。
国债法是调整在国债的发行、使用、偿还和管理过程中发生的国债经济关系的法律规范的总称。国债法的内容包括：国债的种类；国债的发行；国债的使用（转让和抵押）；国债的偿还；国债的管理等。
政府采购法是指政府为了实现公共目的，按照法定的方式和程序进行采购过程中发生的经济关系的法律规范的总称。政府采购法应包括：政府采购的主体；政府采购的形式；政府采购的资金来源；政府采购的范围；违反政府采购法的法律责任等。
转移支付法是调整在财政转移支付的过程中发生的社会关系的法律规范的总称。转移支付是指各级政府之间为解决财政失衡而通过一定的形式和途径转移财政资金的活动，是用于补偿公共物品而提供的一种无偿支出。转移支付法律应包括以下内容：一般的转移支付、专项转移支付、特殊转移支付和税收返还。
财政监督包括：立法机构的监督；行政机关的监督和政府专门机构的财政监督。
(4)税收法
税收是国家为实现其社会公共职能，参与社会产品分配，依法强制、无偿征收货币或实物的一种经济活动。税收是国家财政收入的手段，也是国家直接掌握和调节社会再生产各个环节的经济杠杆。税收是国家取得财政收入最主要来源。我国税收收入占国家财政收入的90%以上。税收在调节国家经济，调节收入分配，加强宏观经济调控中发挥着重要作用。
税收法是调整在税收活动中发生的社会经济关系的法律规范的总称。税收法的体系是指根据税收法的调整对象，由各种税收法所构成的统一整体。包括税收征纳体制法、税收征纳实体法、税收征纳管理法以及违反税收法的法律责任等构成。
税收征纳体制法是指国家税收权力分配的法律规范的总称。税收体制是指划分中央和地方国家机关在税收方面权力和职责的各种制度。包括税收的立法体制和税收的征管体制；税收征纳实体法是指调整国家对税收进行征管的法律规范的总称。我国税收实体法的体系包括流转税法（或称商品与劳务税）、所得税法、财产税法、行为税法及其他实体税法；税收征纳管理法包括：税收征纳程序、税款征收、税务检查、税务、避免重复征税、预防偷、逃、漏税等；违反税收法的法律责任包括：纳税人、扣缴义务人、税务人员违反税法的法律责任等。
(5)金融调控法
金融是指货币资金的融通。一般是指与货币流通和银行信用有关的一切经济活动。例如：货币的发行、流通和回笼；存款的吸收和支付；货款的发放与回收；票据的承兑与贴现；国内、国际货币收支与结算；金银、外汇的买卖；保险；有价证券的发行与交易等，都属于金融活动的范畴。在我国，财政和金融，成为国家宏观调控的两种有效的手段。金融的宏观调控主要是指中国人民银行（中央银行）的宏观调控。中央银行在宏观调控中发挥着巨大的作用。
金融法是调整金融经济关系的各种法律规范的总称。金融经济关系分为广义的金融经济关系和狭义的金融经济关系。广义的金融经济关系包括：中央政府通过中国人民银行对整个金融业宏观调控经济关系和宏观监督管理经济关系；存款、贷款关系；结算关系；票据关系；保险关系；证券关系；期货关系；金融租赁关系；金融信托投资关系等。狭义的金融经济关系是指中央政府通过中国人民银行对整个金融业宏观调控经济关系和宏观监管经济关系。宏观经济法体系下的金融调控法调整的是狭义上的金融经济关系。
金融调控法是指调整金融调控经济关系和金融监管经济关系的法律规范的总称。金融调控经济关系是指国家金融主管机关凭借权力，以公权者的身份，以行政权、立法权和准司法权为依据，对金融行业和金融市场进行调节和控制。中央银行的宏观调控，主要以控制货币供应量为主，保持币值的稳定。中央银行不再对非金融机构办理业务，银行业和证券业实行分业管理。中央银行通过运用公开市场业务再贴现率和法定存款准备金率等经济手段来抽紧或放松银根，达到宏观调控的目的。通过在公开市场上买卖有价证券来扩张或收缩信用，调节货币供应量，通过规定或改变法定存款准备金率来增加或减少商业银行交存于中央银行的存款准备金，从而控制商业银行的信贷能力，以实现对货币供应量的调节。金融监管就是国家金融监管机构依法利用金融权力对金融机构和金融活动实施监督和管理。例如对金融市场的监管和对金融机构的监管。
金融调控法的调整对象是金融宏观调控关系和金融宏观监管关系，金融调控法的法律体系由中国人民银行法（中央银行法）、政策性银行法和货币法三大部分构成。金融调控法中的中央银行法是金融调控法体系的核心，中央银行法主要规定中央银行的性质、地位、职责、机构、货币政策、业务操作、金融监管、财务会计及违反中央银行法的法律责任等；政策性银行法包括调整中国国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行的法律规范，是金融调控法体系的补充部分，货币法包括通货法、外汇管理法、金银管理法，也是金融调控法体系的组成部分。金融法中的商业银行法、票据法、保险法、证券法、非银行金融机构法不属于金融调控法的范畴，应划归微观经济法中市场主体管理法和市场交易管理法调整。
(6)投资法
投资是指投资主体为了扩大再生产投入货币或其他资源，并将其转化为固定资产或金融资产的活动。投资主体分为政府、企业等经济组织和公民个人和外商。投资活动可以分为直接投资和间接投资。直接投资是指投资者将资金直接投入工程项目，形成固定资产和流动资产的活动。固定资产投资包括基本建设投资和更新改造投资。基本建设投资是指投入新建、扩建、改建与恢复方面的生产性和非生产性固定资产投资。基本建设投资主要用于以外延为主的固定资产再生产；更新改造投资是指用于对现有国家资产进行更新的技术改造投资。更新改造投资是实现以内涵为主的扩大再生产的投资方式。间接投资是指通过购买股票、债券等有价证券形成的证券金融资产的投资活动。间接投资是金融法的调整对象，直接投资是投资法的调整对象。
投资法是指调整国家综合运用各种手段，对投资主体的直接投资活动进行宏观调控和规范投资过程中发生的经济关系的法律规范的总称。根据投资法的调整对象，投资法的法律体系包括：国家对投资宏观调控的目的；投资主体的法律制度；投资范围的法律规范；投资方向的法律调整；国家投资管理制度；投资结构、布局的调控；投资资金管理，投资风险责任制度；违反投资法的法律责任；风险投资法等。
(7)产业政策法
产业政策是宏观经济政策的重要组成部分。它是对于一定时期产业组织和产业结构变化趋势的预测和发展目标的设立，同时规定各个产业部门在社会经济发展中的地位和作用，并提出实现发展目标的政策措施，在国民经济宏观管理由直接调控转向间接调控的情况下，产业政策正成为指导产业发展和结构调整的主要手段。它是政府将宏观管理深入到社会再生产过程中间，根据国民经济发展的内在要求，对产业结构和产业组织变化进行定向干预，从而达到各个产业部门的均衡与发展[11](p.64)。
产业政策法是调整国家产业政策制定和实施过程中发生的经济关系的法律规范的总称。国家通过产业政策的宏观调控，促进产业结构合理化，促进资源合理配置。我国产业政策法的体系主要内容应包括：综合性产业政策法、产业结构法、产业组织法和产业技术法构成。
综合性产业政策法是指体现某一时期产业发展的较为全面的国家产业政策的法律规范。主要体现在1994年国务院颁布的综合性产业政策法规《90年代国家产业政策纲要》以及相配套的《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目标》等。
产业结构政策法是根据规模经济和社会发展计划，就一定时期内国家总的优化产业结构的政策即产业结构政策进行立法。以上作为中央和各级地方政府贯彻国家产业结构政策的依据[5](p.281)。产业结构法包括基本法律和行政性法规。我国已经有了一些基本的法律，例如：农业法、铁路法、航空法、建筑法等。行政性法规包括支柱产业，机械、电子、石油化工、汽车制造和建造业的法规，例如《汽车产业政策》等；短线产业及基础产业，以电力工业为中心的能源工业，以钢铁、铝、基本化工原料为主的原材料工业，交通运输特别是铁路与通信业以及水利产业的法规，例如《水利产业政策》等；第三产业的立法，例如金融保险业、房地产业、公用事业产业、饮食服务业、旅游产业的立法以及调整和援助衰退产业制度，促进产业结构合理化的其他相关的立法。
产业组织政策法是指在市场经济条件下，调整同一产业内企业的组织形态、各企业间相互关系及产业组织合理化的法律规范的总称。根据《90年代国家产业政策纲要》中规定，我国产业组织的政策目标是：促进企业合理竞争，促进规模经济和专业化协作；规模经济效益显著的企业，应该形成以少数大企业集团为主体的市场结构；对其他产业，形成大、中、小企业合理分工或者大、中、小型企业分布和企业数目较多的市场结构。为了实现这一目标，我国颁布了有关企业组织联合的行政性法规、企业兼并的法规、外资并购、外商投资产业政策法规及企业集团的法规，适当保护中小企业政策法律正在制定之中。
产业技术政策法是调整科学技术的研究、开发、应用、引进、促进高新技术产业的发展，提高整个产业的技术水平的法律规范的总称。产业技术政策法包括《科技进步法》、产业技术创新法、产业技术保护法、知识经济与产业技术、信息技术促进法、产业技术引进法等法律制度。我国产业政策的法律较薄弱，今后需要大力加强产业政策的立法。
(8)价格法
价格是商品价值的货币表现。它反映一定的社会生产关系，主要表现为商品生产经营者、消费者及政府之间的社会经济关系。
价格法是指调整价格关系的法律规范的总称。价格关系是指与价格的宏观调控、价格的制定、价格的运行以及价格的监督过程中发生的各种社会经济关系。价格法的调整对象是以上各种社会经济关系。
根据价格法的调整对象，价格法的法律体系包括：价格总水平的宏观调控；价格管理体制；经营者的价格行为；政府的定价行为；价格的监督检查；违反价格法的法律责任等。
(9)审计法
审计是指审计机关依法对被审计单位的会计凭证、财政收支、财务收支、资产及其有关的经济活动的真实、合法和效益进行审查、评估的一种经济监督行为。审计已成为国家从宏观上管理监督国民经济活动的重要手段。
审计法的体系应包括：审计法的原则即依法审计、独立审计、客观公正、强制性及保守秘密原则；国家审计机关包括：审计机关的职责和权限，国家审计人员的权利和义务；审计监督法律制度包括：对国家机关财政收支审计，对金融机构财务收支审计，对行政事业单位财政收支审计；对国有企业的审计包括：国有资产占控股地位或主导地位的企业的审计，国家投资建设项目的审计；对外资的审计包括：对国际组织的援助、贷款项目的财务收支审计，对外国政府援助、贷款项目的收支的审计；另外还有对社会公共资金的审计；专项调查的审计及企业内部审计制度。审计程序法律制度包括：审计的准备和审计的实施；违反审计法的法律责任包括：被审计单位及人员违反审计法的法律责任，审计机关及审计人员违反审计法的法律责任等。
(10)国际收支平衡法
国际收支是指一国在某一特定时期内同其他国家之间进行国际经济贸易、投资等活动发生的各种经济收入和支出的总和。国际收支平衡是指一国国际收入和国际支出大体相抵均衡，国际收入略大于国际支出。国际收支平衡是一国经济总量平衡的组成部分，对保持社会总需求和总供给之间的大体平衡，保持国民经济正常运行，避免经济大起大落具有重要意义。因此，西方发达的市场经济国家将国际收支平衡作为宏观调控目标之一。
国际收支平衡法是调整国际收支平衡经济关系的法律规范的总称。国际收支平衡经济关系是指我国在涉外经济交往过程中形成的国际收入和国际支出相平衡的经济关系。包括对外贸易经济关系、外商投资经济关系、海外投资经济关系、外汇管理关系、外债管理关系等。与此相适应的国际收支平衡法的体系包括对外贸易法、外商投资法、海外投资法、外汇管理法、外债管理法等。
对外贸易法是调整货物进出口、技术进出口和国际服务贸易过程中发生的对外贸易关系的法律规范的总称。包括对外贸易法的原则、对外贸易经营者、服务出口与技术进出口、国际服务贸易、对外贸易秩序、对外贸易促进以及违反对外贸易法的法律责任。还涉及进出口许可证管理、进出口配额管理、非关税鼓励措施、反倾销反补贴、保障措施等。
外商投资法。外商直接投资与国际收支有密切的关系，在有贸易持续逆差的情况下，通过资本净流入来纠正贸易收支失衡和弥补外汇储备不足，从而维持国际收支的平衡。因此，外商投资法在国际收支平衡法中具有重要作用。外商投资法包括中外合资经营企业法、中外合作经营企业法、外资企业法、关于以Bot方式吸收外商投资法、境外进行项目融资管理法等。
海外投资法。包括加强海外投资项目管理法、境外投资财务管理法、境外投资外汇管理法、鼓励企业开展境外带料加工装配业务法等。
外汇管制法。包括外汇账户管理，结汇、售汇及付汇管理、经常项目外汇管理，资本项目外汇管理和外汇（转）贷款登记管理法等。
外债管理法。包括境内机构借用国际商业贷款管理法、境内机构在境外发行债券的管理法、外债统计监测法、外债登记法、对外担保法等。
(11)经济审判法
经济审判法是国家审判机关在履行审判职能过程中发生的经济审判关系的法律规范的总称。人民法院通过经济审判活动，保证宏观经济法律、法规的贯彻实施；通过审理重大经济纠纷，处罚违反宏观经济法律、法规的行为，保证国家宏观经济活动顺利进行。
经济审判法的体系包括我国审判制度的改革、经济审判组织的设置和职权、经济审判的管辖及收案范围、经济审判的监督（人大监督、审判监督程序、人民法院内部监督、检察院的监督、再审程序的监督）、违反经济审判法的法律责任等。
以上11个方面的法律，构成宏观经济法的法律体系。这些法律相互联系又相互统一，其特征都与国家进行宏观经济调控密切相关，属于宏观经济法范畴，统一于宏观经济法的调整对象之内。值得提出的是，目前，宏观经济法的体系处于初创时期，随着我国经济体制改革的不断深入，我国宏观经济法律不断制定，国家宏观经济调控能力将得到加强，宏观经济法的体系虽会有所变动，但将得到不断充实和完善。一个完整的宏观经济法的体系将屹立于中国经济法体系之中。
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宏观调控的主体篇10
关键词：宏观调控行为经济法可诉性公益诉讼
一、概述
（一）宏观调控行为
1.定义
对于宏观调控行为的定义，我国学者有不同的界定。各个学者的定义侧重不同，最大的分歧在于宏观调控行为的外延为何，对于宏观调控行为包含宏观调控决策行为在学界没有争议，但是否及于执行行为，学界说法不一。笔者认为，宏观调控行为应当由决策行为和执行行为组成，任何一项宏观调控行为对国家事务产生影响都是由决策行为和执行行为有机结合产生，不能将两者割离开来。
2.分类
宏观调控行为依据调控的主体以及调控的内容不同，可将宏观调控行为划分为宏观调控决策行为和宏观调控执行行为。宏观调控执行行为又可分为宏观调控抽象执行行为和具体执行行为。
3.主体
依据宏观调控行为的分类，宏观调控主体相应地分为决策主体和执行主体。宏观调控决策主体指制定计划、经济政策和具体调节手段的主体，包括全国人大及其常委会，以及经常性从事宏观调控决策的国务院及其所属的财政部、央行、发改委、税务总局等。宏观调控执行主体是指执行中央机关所做的宏观决策，同时根据中央机关所做的宏观决策行为在不违背宏观经济总体要求的基础上执行适合本地方经济发展的决策的地方机关。
（二）可诉性的概念
从实质意义上讲可诉性指可争讼性和可裁判性，即任何人均可将法律作为和辩护的根据，以及法院裁判时可以以其为依据。
从形式上讲，要提讼须满足以下要件：第一，除法律特别规定以外（公益诉讼的情形），任何诉讼都必须具有适格的原告。第二，要有明确的被告；第三，须有具体的诉求、事实以及理由；第四，需要属于法院的受案范围。
二、宏观调控行为经济法上不可诉的原因分析
（一）经济法的性质决定
首先，经济法属于"市场法"，调整的是市场主体之间的法律关系，宏观调控主体只是手段实施者而不是目的，与法院于民法地位相似，只是法律主体之间存在利益纠纷时的一个协调角色。正如陈婉玲教授所说"通过界定权力范围克服政府失灵的任务只能由宪法和行政法完成"
其次，我国经济法只具有实体法，并没有相应的程序法与其相配套。当前，我国主要依靠民事诉讼程序和行政调处手段来解决经济法纠纷。加之，我国经济法更多的是行为模式的规定，对法律效果规定较少，更侧重授权和权力分配而不是限权。这就使得经济法不论在理论意义上还是实践中对宏观调控行为而言不具有可诉性。
（二）宏观调控行为特点决定
1.宏观性。宏观调控是着眼于经济的宏观状况，并且宏观调控行为所采取的方式也是"宏观"的，包括财政调控方式、税收调控方式、金融调控方式和宏观经济计划等。
2.开展宏观调控活动的前提条件是对经济波动做出及时、准确的判断和清晰、理性的预期。然而，由于宏观经济的复杂性和决策主体掌握的信息的有限性，目前还做不到这一点，因而很难避免错误的预期和判断。
3.受控对象不确定性。宏观调控决策行为以影响一国宏观经济运行为目标，往往针对不特定对象。由于行为通过实施一系列宏观经济政策，借助市场经济规律作用，影响众多受控个体的微观决策与市场对策行为实现既定目标。这使得对宏观调控行为提讼时，原告资格是否适格以及原告范围难以确定。
三、经济法上不可诉性的弥补
（一）完善宏观调控行为的行政归责制度
1.行政归责的概念
行政归责，简言之就是将行政责任归咎于谁的问题。行政责任和其他责任一样都具有第一性义务和第二性义务，第一性义务指"法律义务"，第二性义务指向"法律责任"。行政归责的责任则是产生于行政主体对第一性义务的违背而产生的第二性义务，即行政主体在违反了行政法律法规规定的义务时，依法必须要承担的一种否定性的法律后果。
2.宏观调控行为归责方式探析
宏观调控行为分为决策行为和执行行为。笔者认为决策阶段应实行首长负责制。首先，决策阶段涉及到的人员数量比其他阶段少，这可以避免多数人担责，实际上无人担责的尴尬局面。其次，这与我国行政机制的上下级领导关系相适应。最后，这有利于鼓励参与者积极对可行性问题进行多方面的探讨，提高宏观调控决策行为的可行度，尽到最大的审慎义务。
执行行为不同于决策行为。执行行为主体更为分散，并且主要是根据决策行为而进行细化的作为或不作为，执行过程中执行主体的自主决策性较低。我国坚持"权责相一致"原则，在为执行行为时，坚持首长责任制则与该原则相违背。这时候对执行行为主体内部应该坚持个人负责制，即谁违法违规操作或不合理操作、不作为等使得宏观调控行为不能发挥正面效果的，由谁承担责任。最后的赔偿责任归于单位。
（二）针对决策和抽象执行行为的违宪审查
宏观调控决策行为和抽象执行行为在行政法上属于抽象行政行为，不具有行政法上的可诉性，这个时候对其规范内容进行违宪审查显得尤其重要。
1.违宪审查的概念
违宪审查是指由特定国家机关对某项立法或某种行为是否合乎宪法原则、宪法精神及宪法条文所进行的具有法律意义的审查和处罚。对宏观调控行为进行违宪审查主要是对宏观调控决策行为与宏观调控抽象执行行为进行合宪审查。
2.对决策行为违宪审查的构建
虽然根据《立法法》第九条的规定，一般公民可以提起违宪审查申请，但是却没有相应的法律来保障公民的这一权利。法律对有权提出违宪审查的主体没有明确规定，特别是司法实践中排斥公民作为提出违宪审查主体的资格，不利于违宪审查工作的正常开展。这都有待违宪审查制度的进一步完善。
第一，我国并没有一部成熟的宪法文本。我国的宪法主要是对我国历史的确认以及权力制度构建，对于私人权利保护的相关规定并不成熟和完善。
第二，我国目前违宪审查的对象仅限于行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和经济特区法规，其范围过于狭窄。由于宏观调控行为通常是以行政法规、规章或者行政机关制定、的具有普遍约束力的决定、命令等方式做出的，虽然其中的一部分可以通过司法机关在审理具体案件时附带审查，但此附带性的司法审查对象更加的狭隘，更何况附带性的司法审查并不审查被审查对象是否合宪。所以，在构建我国违宪审查制度时应扩大违宪审查的对象，即将所有法律规范文件都纳入违宪审查的对象范围，这样才能有效地减小宏观调控行为违宪的可能性。
参考文献
[1]《宏观调控法律责任研究》，博士学位，中南大学，2007
[2]《经济法原理》，北京大学出版社，2011年版，第175页