城管执法中的行政执法篇1
（一）城管执法中行政强制的规定分散而混乱
行政强制作为一项重要的行政权力，是限制公民、法人或其他组织的权利、增加其责任的行为。同时，也是行政机关及其工作人员最青睐、最宠爱也最容易膨胀和最可能侵害公民权利的权力，理应严格设定。但现实情况是，关于行政强制的规定只散见于不同位阶的法律文件中。据全国人大常委会法工委办公室所提供的统计数据显示，截至2011年6月底，在我国现行有效的228部法律和600多部行政法规中，有72部法律和122部行政法规规定了行政强制，除了法律和行政法规之外，还有数以千计的地方性法规和规章对行政强制作出了具体规定。也就是说，法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章都设立了大量的行政强制，而且规定不一，有的还彼此冲突。这就带来了一个设定权限混乱的问题。由于除立法法规定限制人身自由以及商业银行法规定冻结存款只能由法律规定外，法规、规章及其他规范性文件有关行政强制权的设定权限没有统一规定，因此各类立法和规范性文件设定的随意性很大。比如设定的行政强制名称过多。据学者统计，1999年，法律、法规、规章中行政强制的名称就有260多种，甚至同样的行政强制措施名称就有多种。比如与扣押相近的有强制扣押、暂时扣押、暂扣、扣留、暂时扣留、暂予扣留等，体现在正式的法律文件中显得很不规范。同时，由于行政强制权的设定和实施比较混乱，涉及法律依据庞杂，在城管执法的许多领域，权属多头，权限界定复杂混乱，造成了城管执法人员在具体执法办案的时候无所适从，严重影响了城管执法的效果。
（二）城管执法中采取的行政强制措施及行政强制执行程序不够统一
在《行政强制法》出台之前，现行法律、法规、规章对行政强制程序没有统一的规定。实践中各地方的做法也不统一。一方面，由于缺少统一的程序规定，执行中随意性增大，侵害公民、法人或者其他组织合法权益的情形时有发生。比如在查封、扣押财物时不制作清单，不出具收据，随意使用被查封、扣押的财物；对不属于应查封、扣押的财物随意查封、扣押；对查封、扣押的财物不及时处理，造成财物的灭失。如执法部门在暂扣车辆时，暂扣了几个月甚至一两年不处理，最后把车还给车主时，车都快报废了，这显然损害了行政相对人的利益。再比如，城管执法人员在巡查过程中如果发现违法违规经营的现象，一般都是口头申请采取行政强制措施，特别是对一些无照经营行为、涉及高危行业及人民生命财产安全的经营行为。考虑到这种行为属于明显违法，一些执法人员就忽略了程序问题，没有当场出具扣押物品的清单，直接对涉案的工具进行封存、扣押，然后让行政相对人到单位接受处罚。另一方面，有的执法人员对法律法规规定的行政强制程序欠缺了解或理解偏颇，导致其执法随意，损害执法相对人的权益。而由于程序规范不统一，造成责任追究环节矛盾重重、难以落实。
（三）城管执法人员的处境尴尬问题需要进一步解决
近年来，各地的城管执法都陷入了不同程度的困境当中。一方面，城管与摊贩之间的冲突和流血事件不断发生（如北京崔英杰事件、湖北天门事件等），城管成为千夫所指。[1]各种新闻媒介报道和城管有关的内容也大多是负面消息。城管打人、暴力执法等由城管引发的具有全国性影响的事件接连发生。另外，城管系统中一些人员素质不高，只能依靠“野蛮行为”来确认自己的身份，暴力已经被城管当作了“特权”和有身份、有面子的标志。管理需要强制，但更需要充分尊重行政相对人以求理解、支持和配合工作，即强制不是目的，而是手段，应通过行政强制纠正违法行为达到维护社会秩序的目的。所以城管虽然是正当合法执法，却不能将行政管理的权力体现为嚣张和跋扈，城市管理需要“包容的精神”，这就需要城管改变管理理念。另一方面，相比于那些夺路狂奔的小贩，在制度的另一头，处于强势地位的城管也并非心气顺畅，而是满腹委屈。每天都被繁琐的工作搞得疲惫不堪：一会儿要在马路上堵截漏污水的泔水车，一会儿又要赶到居民区里劝说居民把放在公共绿地上的大白菜搬回家；一会儿要劝说服装厂修理快塌下来的广告牌，一会儿又要去处罚在路上违法散发小广告的人。而且，似乎这样的工作还不被认可和尊重，长期在政府序列被边缘化和待遇低的问题使得城管执法者们对自身的境遇也十分不满（如河南济源市城管集体上访事件）。可见，城管执法人员常常处于一个尴尬两难的境地。作为城市基层管理者，城市管理员好比一块夹心饼，夹在政府和民众的中间。随着城市化进程的加快，城市二元结构的加剧，尽管在大的方面政府与民众的努力方向、期许是相近似的，但在涉及到具体问题时，政府的决策和考虑有可能会与民众的实际需求相悖，这时候，需要谁去做中间的桥梁，需要谁去平衡这个度，城管必须起到这样一个承上启下的作用。[2]所以，城管部门作为当前政府管理城市、保障城市正常运转的重要执行者，应当从各个方面保障其履行好职责，这也是提高其依法行政能力的关键环节。
（四）城管执法面对的行政相对人多为弱势群体，执法难度较大
城管执法主要面对的是城市下岗职工或是进城的农民工，他们的共同特点是知识层次和就业能力低、无技术、无资本、没有稳定的收入来源。这些弱势群体为了谋求生存空间或者渴求经济收益，往往因逃避各种税收，做无证流动商贩。其违规占道，导致道路拥挤不堪，居民行走非常不便；因其无照经营还与市场内和临街门面的合法经营形成不公平竞争，这些业主对此也很有意见。但是如果对这些弱势群体进行罚款，没收或强行取缔，这相当于断了他们的生计。这些无照经营的小商小贩，基本把全部收入都用来违法经营，一旦行政处罚实现，就意味着失去了生活来源，自然会带来抵触情绪，因此他们往往会对执法有过激的行为，甚至不惜用暴力手段保护自己的利益，对执法行为予以抵抗。强制执法比较困难，再加上公众同情弱者的心理因素，使行政强制的执法坏境面临严峻挑战。
二、行政强制法的出台对城管执法产生的影响
（一）在实施行政强制措施①方面的影响
⒈设定的行政强制措施更为严格。《行政强制法》第10条规定：“行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第9条第1项（限制公民人身自由）、第4项（冻结存款、汇款）和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第9条第2项（查封场所、设施或者财物）、第3项（扣押财物）的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。”《行政强制法》第17条第1款规定：行政强制措施权不得委托。这样，城市管理行政执法系统内受托行使行政处罚权的事业单位就无权实施行政强制措施。这给城管执法明确了执法依据，城管机关只能依照法律、法规的规定实施行政强制措施，不能以规章、政府文件为依据来实施行政强制措施。另外，地方性法规不能设定“其他行政强制措施”，因此，城管机关不能以地方性法规为依据实施“其他行政强制措施”。
⒉程序要求更加严密。行政强制法就行政强制的实施依据、主体资格、实施前审批、告知当事人权利、制作现场笔录、下达决定文书和财务清单等规定了一套严谨的程序，其中告知程序、制作现场笔录程序以及制作决定书程序是目前城管执法实践中没有实行或容易忽略的。告知程序要求当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利及救济途径；制作现场笔录程序要求由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，要在笔录中予以注明；当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；制作决定书程序要求城管机关在决定实施查封、扣押的措施的，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。对照这些规定不难发现，以前的一些做法将成为历史。如有的在实施行政强制措施前没有收集和固定相应的证据，有的没有制作现场笔录，或者没有签名盖章，现在则要求当事人不到场的要请见证人到场见证并在现场笔录上签字，否则不产生法律效力。这就要求在执法实践中探索出行之有效的见证人制度，比如律师见证、公民见证等，以免临时找见证人影响办案进程。各种程序规定在执行过程中确实有些繁琐，但这些繁琐的程序不仅可以保障行政相对人的权利，同时也可以让行政执法机关规避执法风险。严格按程序执法，一方面可以让行政相对人对处罚心服口服，另一方面也可以避免一些矛盾的发生。
⒊严格限定期限以解决长期查封扣押问题。以前，由于某些案情比较复杂，导致案件久拖未结。同时，为了促使当事人能接受调查处理，不少地方性法规对查封、扣押财物的期限没有作具体的规定，而是原则上规定可以暂扣至当事人接受处理或接受处罚后。如《上海市市容环境卫生管理条例》第25条第2款规定：“当事人接受处理后，城管执法部门应当及时返还暂扣的物品与相关工具”。这就使得某些案件中被查封和扣押的财物长期得不到处理。如果保管不善或者经办人员工作变动时移交不到位，很容易造成财物毁损、灭失，从而损害公共利益或行政相对人的合法权益。而《行政强制法》明确规定了查封、扣押的期限不得超过30日；情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长30日。但是，法律、行政法规另有规定的除外（如《无照经营查处取缔办法》规定实施查封、扣押的期限不得超过15日）。《行政强制法》要求城管执法人员在采取强制措施后加快办案进度，在法律规定的期限内进行处理，穷尽执法手段仍不能办结的，应依法解除强制措施。
（二）在实施行政强制执行①方面的影响
⒈对代履行作了普遍授权，统一了代履行实施条件。在城市管理领域，曾有不少法律、法规、规章的条款对当事人逾期不履行城管机关整改决定作出了可以由他人代为履行整改决定，并由违法行为人承担代履行费用的规定。但以前没有专门立法，相关条款对代履行的主体、费用、程序等问题规定的既不系统也不完整。《行政强制法》第50条对代履行作了新规定：⑴将代履行作了普遍授权。只要符合法定情形，城管机关就可以实施代履行，不需要法律、法规的单个授权；⑵统一了条件。当事人不履行义务时才可适用代履行，当事人不履行义务不是指当事人逾期不履行，而是指经催告仍不履行；⑶统一了范围。代履行限于后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的情形；⑷明确了代履行的程序。如代履行前送达决定书；代履行3日前，催告当事人履行。⑸建立了立即代履行制度：需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，行政机关可以决定立即实施代履行。有了这些规定，使得城管部门在实施代履行时有了统一明确的依据。
⒉规定了加处罚款或滞纳金不得超过原罚款数额。按照《行政处罚法》第51条第1款规定：当事人逾期不履行行政处罚决定，到期不缴纳罚款的，作出行政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的3%加处罚款。但没有作出加处罚款上限的规定。由于加处罚款是按日计算，在实践中就可能会出现“天价”的罚款额。如此一来，不仅增加了行政相对人的经济负担，也增加了社会对行政部门“放水养鱼”式执法的质疑，其背后折射的是执法部门以罚代管的惰性积习，认为其不是运用现代便捷的通信手段，主动提示督促缴纳，而是坐等“秋后算账”，加重当事人的负担，导致人们对制度规定的抵触、对抗情绪，不利于社会的和谐稳定。为此，《行政强制法》以法律的形式规定行政机关依法加处罚款或者加收滞纳金的数额，不得超出相对人金钱给付义务的数额，也就是不得超过本金，这样有利于防止行政强制权的滥用。自2009年4月1日起施行的《道路交通安全违法行为处理程序规定》，规定加处罚款总额不得超出罚款数额，因此城管机关对不按规定停放机动车违法行为罚款的加处罚款的上限有了规定。而按照《行政强制法》第45条第1款的规定，即加处罚款的数额不得超出金钱给付义务的数额。城管机关对所有违法行为罚款的加处罚款的上限都不得超过罚款数，“天价罚款或滞纳金事件”将一去不复返。
⒊建立了执行和解制度以化解社会矛盾。传统行政法学认为，在行政强制执行过程中，不可能出现免除或者变更义务的情况。对于行政权力享有者来说，行使行政权力既是权利，也是义务，必须依法行使，不得放弃或者自由处置。正因为行使的是公权力，所以，执行和解制度与该理论相悖。但现实是复杂的，在具体的执法实践中，行政强制执行和解有利于节省执行成本，又充分适应了积极行政的发展趋势，体现了对相对人权利的尊重和保护。因此，《行政强制法》第42条确立了执行和解制度。具体内容包括：⑴执行和解形式：行政机关与当事人达成执行协议；⑵执行和解前提条件：不损害公共利益和他人合法权益；⑶执行和解具体方式：约定分阶段履行。当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金（但不能减免罚款本金）。执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。在执行中，城管机关与当事人达成执行和解，符合社会主义和谐社会的要求，可以说这是行政强制执行制度中的一个亮点。
⒋缩短了申请人民法院强制执行的期限，免除了行政机关申请执行的费用。长期以来，城管机关申请人民法院强制执行的期限是依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第88条的规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。而《行政强制法》第53条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依照规定申请人民法院强制执行。城管机关在没有行政强制执行权的时候，申请人民法院强制执行的期限由“法定起诉期限届满之日起180日内”缩短为申请行政复议或者提起行政诉讼“期限届满之日起3个月内”。不仅如此，以前城管部门在申请法院强制执行时，一般要预交执行申请费，有金钱给付义务的执行还要按实际执行金额的一定比例（一般比较高）付给法院执行费。因此，有的办案机构即使处罚决定少到位一点或没到位，也不愿意申请法院执行。但是，如果应当申请而不申请会造成国有资产损失的就要承担法律责任，对此《行政强制法》第60条规定：“行政机关申请人民法院强制执行，不缴纳申请费。强制执行的费用由被执行人承担。”这一规定为城管部门加大执行力度、树立执法权威创造了条件。
⒌体现人性化执法，要求保障人权原则贯穿始终。《行政强制法》第23条规定：不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品；第43条规定：行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行，不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。并增加了相应的法律责任，如果搞“夜袭”、节假日强制执行，或采取断水、断电等方式“由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。
三、城管执法过程中行政强制问题的解决
（一）认真做好有关行政强制规定和行政强制实施主体的清理工作
城管执法首先要考虑适用的法律依据是否合法、准确、适当。根据《行政强制法》的规定，现行有关行政强制的规定与《行政强制法》不一致的，都要进行修改或者废止。同时应规范实施主体。按照《行政强制法》的规定，行政强制措施由法律、法规规定的行政机关实施，不得委托；行政强制执行由具有行政强制执行权的行政机关实施或者由行政机关申请人民法院实施；行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。那么，在城管执法实践中，因为人员紧张而大量雇佣或聘用没有执法资格人员的做法不能再有，这就需要提高工作效率，改变执法模式；城管部门要对本部门实施行政强制的依据进行梳理、汇总，把具备资格的人员配备在实施行政强制权的执法岗位上。而且，实施行政强制必须以本机关名义实施；凡没有法定依据实施行政强制、内设机构以自己名义实施行政强制措施、委托或者授权下级部门行使应当由本级部门行使行政强制权的，要立即予以纠正。
（二）建立科学的制度体系，增强城管执法能力
城管部门要建立健全各项制度体系，以调动执法人员的工作积极性。因为执法手段不明确，责任追究制度缺位，会影响执法人员工作的主动性，不利于城市管理工作。为此，需要明确城管执法权益范畴，制定监督制度、维权奖惩制度、纠纷调处制度，以利于消除执法人员的忧虑和行政不作为现象。[3]另外，要格外注重提高城管执法人员的综合素质。在城管执法实践中，执法不懂法、随意执法、执法犯法等问题在城管队伍中也不同程度的存在。这就要求切实提高执法人员素质，首先要培养其思维能力，提高其理论水平，以理论来指导行为，不断改进工作方法，使之在日常的工作生活中自觉地维护组织形象。其次，要培养城管人员的职业意识和法律意识。作为执行相关法规的人员，本身要有职业道德和职业归属感，要有对法律的敬畏，要严格按照法律规定执法。这一方面有利于做好本职工作，另一方面也有利于防范执法风险，避免法律及社会舆论的负面评价。执法人员不仅要熟知法律，精通业务，还要严格按执法程序办案，力争把矛盾化解在萌芽状态。只有增强了执法能力，才会使城管执法人员对自身的工作价值有更深切的认同，才能在日常工作中提升城管形象，提升政府形象，提升整个城市形象。
（三）努力解决城管执法的资金问题
按照《行政强制法》第25条第3款的规定，对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担；第26条要求行政机关对查封、扣押的场所、设施或者财物，应当妥善保管，不得使用或者损毁；造成损失的，应当承担赔偿责任，因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。既然如此，就需要足够的办公经费和场所。实践中，因为没有条件妥善保管物品而露天堆放的情况较多，自然极易造成行政相对人财物的毁损。城管部门作为国家的行政执法机构，和其他执法机构一样，一定要由财政全额拨款，否则，行政执法活动就失去了公正和正义的基础。按照国家相关立法，行政执法实行“收支两条线”，其罚没收入全部上缴、行政支出由财政全额拨付，但由于经济发展水平的差异及领导重视程度的差别，一些地方城管行政执法的经费往往得不到保障，日常工作难以开展，一些地方的城管为了生存，维持正常运作，不惜以费代罚、创收补费、罚没提成等“乱收费、乱罚款”来弥补经费缺口，影响了城管队伍的形象，也失去了群众的信任和支持。[4]
（四）调整“摊贩管理”思路，走出城管执法困境
中国城市管理的立法者是以城市秩序作为立法价值取向的，认为摆摊设点影响规范化市场运营、侵占道路、破坏环境卫生、出售不健康不卫生食品、影响城市外观。但这种思路与社会经济理性之间存在着偏离。导致城管的执法是以牺牲摊贩所带来的繁荣交易、便利生活、减缓城乡“断裂”、为城市下层提供就业等多方面的作用为代价的，同时也忽略了城市下层群体的生存权、城市的多元化等多重价值。[5]所以，城管执法困境的根本出路在于调整城市管理的价值取向和立法目的，力求达到与上述目标之间的平衡。因此可以借鉴国外的经验，使用登记制度，而不是一味“禁摊”，以从源头解决城管执法困境。
【参考文献】
[1][4]陆静.城管执法的困境与出路[J].中共贵州省委党校学报，2010，（05）：86-88.
[2]雷怡安.城管：行走于无奈与忍耐之间[J].四川党的建设（城市版），2011，（09）.
城管执法中的行政执法篇2
在城市管理综合执法的行政处罚中，首要的问题是确定处罚当事人即行政相对人，同时还要对行政相对人的主体性质进行认定，这是进行行政处罚的先决条件。笔者在本文中仅仅针对行政相对人主体性质的认定问题进行探讨和分析，对于处罚当事人的认定不做探讨。
一、行政相对人主体性质的分类
在城市管理综合执法行政处罚中行政相对人主体性质的分类方法大致有2种。
（一）依据《行政处罚法》第三条的规定：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。据此可以将行政相对人主体性质分为3类：1、公民；2、法人；3、其他组织。
首先，在此种分类方法中的公民是指具有行政责任能力的自然人。何谓具有行政责任能力的自然人？依据《行政处罚法》第二十五条和第二十六条的规定所谓具有行政责任能力的自然人是指年满14周岁，能够正确辨认和控制自己行为的自然人。对于未满14周岁的人和不能辨认或者不能控制自己行为的精神病人应当排除在外，不能对其进行行政处罚。此处有一个特例应当说明一下，对于病理性醉酒者由于其已经醉酒不能正确辨认和控制自己的行为，此时应当如何对待？通常法学界将醉酒的行为称之为自陷行为，也就是说行为人在能够控制自己行为时放任自己醉酒状态的发生，可以认定为是一种事前故意。因此对于醉酒者的行为其应当自行负责，不论其醉酒是生理性醉酒还是病理性醉酒。故对于不能辨认和控制自己行为的醉酒者，我们应当认定其为具有行政责任能力的自然人。
其次，在此种分类中的法人是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利承担民事义务的组织。我国民法通则将法人分类两类：一是企业法人；二是机关事业单位和社会团体法人又称为非企业法人。何谓企业法人？企业法人是指以营利为目的、独立从事商品生产和经营活动的经济组织。依照民法通则第41条和其他法律的规定，我国的企业法人分为全民所有制企业法人、集体所有制企业法人、私营企业法人以及中外合资经营企业法人、中外合作经营企业法人和外资企业法人等。随着《公司法》的颁布，企业法人又主要被分为公司法人和非公司法人。但是，值得注意的是这里的法人均指依法经工商行政管理机关核准登记，取得中国法人资格的法人，如果该企业或是组织未经核准登记其依然不能称之为法人。
最后，除了公民和法人以外的其他组织均被此种分类方法称之为其他组织。比如，个体工商户、分公司、公司的分支机构、公司的派出机构等等。
（二）城市管理综合执法行政处罚执法实践中通常将行政相对人的主体性质分为2类：1、个人；2、单位。
城市管理综合执法实践中，在进行行政处罚时的处罚依据往往不将行政相对人的主体性质划分为公民、法人和其他组织，而是将行政相对人的主体性质划分为个人和单位。比如，《上海市市容环境卫生管理条例》第二十八条规定对于违反该条第一款第（四）、（五）项规定的，对于个人处以二百元以下罚款，对于单位处以三百元以上三千元以下罚款。《北京市市容环境卫生条例》第五十八条规定违反该条第一、二款规定的，对个人处以50元以上200元以下罚款，对于单位的处以2000元以上20000元以下罚款。特別是有些城市的听证程序更是规定了对于个人和对于单位的罚款听证起点金额有较大的不同。
对于城市管理综合执法实践来说，一般将《行政处罚法》中规定的公民划分为个人一类，而将法人和其他组织划分为单位一类。当然这只是一般情况下的划分，对于有些看似具有单位性质的法人和其他组织在理论和实践上切都是应当作为个人来进行处理，笔者将在下面进行详细的论述。
二、行政相对人主体性质认定的意义
在城市管理综合执法行政处罚中对行政相对人主体性质的正确认定不仅仅是保证行政处罚的合法性，更为重要的是对于我国行政执法公平、公正、合理，依法行政，构建和谐社会都具有重要的意义。如果城市管理综合执法机关在进行行政处罚时不能正确认定行政相对人的主体性质，那么对于被处罚的行政相对人来说是极其不公平的。试想将一个应当按照个人性质进行处罚的行政相对人如果被认定为单位性质，那么其极有可能会受到比个人性质更为严厉的行政处罚，虽然其可以通过法律救济途径维护自己的合法权益，但是，此时的城市管理综合执法机关已经作出处罚并且这种处罚在法律上是不会因为行政复议和行政诉讼而停止执行的。如此不仅给行政相对人的合法权益造成了损害，更为重要的是这种情况的发生将严重损害国家行政执法的严肃性和公正性。因此，行政相对人主体性质的正确认定对于城市管理综合执法具有重要的现实意义和法律意义，是保证城市管理综合执法公平、公正、合理的前提。
三、行政相对人主体性质的认定
如何才能正确认定行政相对人的主体性质？笔者认为，要正确认定行政相对人的主体性质就必须结合执法实际情况和相关法律法规以及有关法律解释来综合考虑，并不是说根据行政相对人所具有的表面主体性质就可以进行认定的。
（一）公民、个人主体性质的认定
在城市管理综合执法实践中，执法人员一般认为对于行政相对人主体性质为公民或是个人的认定不会出现差错。其实，在城市管理综合执法行政处罚中最容易出现行政相对人主体性质认定差错的就是行政相对人主体性质应当为公民或是个人的认定。在这一类别主体性质认定中，执法人员一般不会将行政相对人为自然人的认定为单位性质，但是往往会将应当认定为公民或个人主体性质的其他组织认定为单位。为什么会出现如此情况？笔者前面对于行政相对人主体性质的分类已经进行了分析，行政相对人主体性质为单位的分类中笔者谈到一般情况下将法人和其他组织都划分为单位性质，然而在执法实践中城市管理综合执法机关通常将一切法人和其他组织都作为单位性质进行了分类，正是这种执法实践分类导致了许多应当定性为公民或个人进行行政处罚的其他组织被当作了单位性质进行了处罚。笔者认为有以下几种情况应当认定行政相对人主体性质为公民或是个人。
1、个体工商户
个体工商户是指以个人财产或者家庭财产作为经营资本，依法经核准登记，并在法定的范围内从事非农业经营活动的个体经营者。从此定义上可以看出个体工商户是以其个人或家庭作为经营主体的，在进行行政处罚时应当以公民或个人进行定性处罚。
然而，许多城市管理综合执法机关在遇到个体工商户时往往将其作为单位进行定性处罚，笔者认为这是极其错误的。在执法实践中绝大部分的城市管理综合执法机关的法制部门将雇工8人以上的个体工商户作为单位性质进行处罚，更有甚者不管个体工商户有无雇工只要其有固定的经营场所一概作为单位性质进行处罚。这里最为常见的处罚形式就是对个体工商户进行50元以上1000元以下的当场行政处罚，我们可以经常看到城市管理综合执法机关对于个体工商户做出这样的处罚：某某烟杂店因违反某某法规处以罚款人民币300元的简易程序当场行政处罚。这种处罚方式笔者认为是极其荒唐和违法的，至少不应当是行政执法机关犯的错误。
为什么说个体工商户应当作为公民或个人性质进行行政处罚？笔者认为就以下二个理由就足以认定个体工商户在行政处罚中应当被定性为公民或个人性质。
1、《中华人民共和国民法通则》第二章是对于公民和自然人的相关法律规定，其中第四节就是个体工商户和农村承包经营户。既然个体工商户在《民法通则》中被放在了公民和自然人这一章中进行规范和调整，那么可以肯定在民事法律中个体工商户是一个公民性质。对于行政法律来说并没有哪一个法律法规规定过个体工商户是单位还是个人，因此依据法理学基本原理我们就应当依据其他法律来进行解释，或者依据有权解释机关的解释进行认定。《民法通则》作为我国全国人大制定的法律其和《行政处罚法》处于同一位阶法律，因此《民法通则》的规定当然适用于行政执法。依据《民法通则》的规定，我们应当认定个体工商户的主体性质是公民或个人。
2、个体工商户的登记主管机关是工商行政管理机关，因此工商行政管理机关作为登记主管机关对其在行政处罚中的主体性质认定是法理学上的有权解释机关。那么工商行政机关对个体工商户在行政处罚中的主体性质是如何认定的呢？中华人民共和国国家工商总局在工商个字[2001]]第177号文的答复中做出了明确规定：对个体工商户当场实施行政处罚，应当按照《中华人民共和国民法通则》第二章第四节的规定，按公民对待。由此可以看出，个体工商户在国家工商总局中是被认定为公民性质的，也就是说个体工商户在行政处罚中应当定性为公民或个人性质。
2、个人独资企业
这里的个人独资企业是指依据《个人独资企业法》在中国境内设立的，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。由于《个人独资企业法》对个人独资企业进行了明确的定义，即自然人投资，自然人自己享受权利承担无限责任的一个经营实体，其所有经营活动的结果都最后归结为自然人来承担。然而，个人独资企业又并不等同于新《公司法》中的一人有限公司。一人有限公司是一个独立公司法人，而个人独资企业并不是一个公司法人，而是一个个人经营实体。同个体工商户一样，个人独资企业在《民法通则》中也被放在了公民和自然人一章中进行规范和调整。因此，在行政处罚中我们应当将个人独资企业也认定为公民或个人性质进行处罚，而不应当将其定性为单位、法人或其他组织。
3、个人合伙企业
个人合伙企业是指两个以上公民按照协议，各自提供资金、实物、技术等，合伙经营、共同劳动。这里的合伙不同于企业合伙，仅仅指公民个人合伙。《民法通则》将个人合伙企业也归入了公民和自然人一章进行规范和调整，因此在城市管理综合执法行政处罚中应当将个人合伙企业同个体工商户、个人独资企业一并定性为公民或个人性质。
综上所述，在城市管理综合执法行政处罚行政相对人主体性质的认定中，对于公民或个人性质的认定不能仅仅依据其有无营业执照或是其表面主体性质进行定性，还要依据现有的法律法规，从有利于行政相对人的角度出发进行综合认定。笔者认为，对于自然人、个体工商户、个人独资企业、个人合伙企业和农村承包经营户都应当将其主体性质认定为公民或是个人，这样才能真正符合《行政处罚法》的立法原意，切实依法行政。
（二）法人
法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。依据我国现有法律的规定，法人可以分为企业法人和非企业法人。企业法人是依据《公司法》依法成立的，我国的企业法人只承认二种形式：1、有限责任公司2、股份有限公司。有限责任公司中包括了一人有限公司，对于一人公司我们不能因为该公司是一人投资设立而将其认定为公民或个人性质，应当严格按照《公司法》的规定将其认定为企业法人，直接定性为法人性质。
对于企业法人的认定，笔者认为非常简单，只要核准行政相对人营业执照上的企业性质一栏进行认定就可以了。如果其营业执照上载明企业性质是有限责任公司或是股份有限公司就可以认定其为企业法人，在行政处罚时按照法人或单位进行定性处罚。
另外，我国法律规定的法人中除了企业法人外还有非企业法人。非企业法人可以分为三类：1、机关法人；2、事业单位法人；3、社团法人。对于这三种法人的认定笔者认为要明确此三种法人的定义，具体来说：
1．机关法人。机关法人是指依法享有国家赋予的行政权力，以国家预算作为独立的活动经费，具有法人地位的中央和地方各级国家机关。机关法人相当于西方国家所谓的公法人，它们因行使职权的需要而享有相应的民事权利能力和民事行为能力，因而也是一种民事主体。机关法人的基本特征是：（1）主要从事国家行政管理活动。（2）具有相应的民事权利能力和民事行为能力。（3）有独立的经费。（4）依照法律或行政命令成立，不需要进行核准登记程序，即可取得机关法人资格。
2．事业单位法人。事业单位法人是指从事非营利性的、社会公益事业的各类法人，如从事文化、教育、卫生、体育、新闻、出版等公益事业的单位。
3．社团法人。社团法人是指由自然人或法人自愿组成，从事社会公益、文学艺术、学术研究、宗教等活动的各类法人。社团包括的范围十分广泛。如人民群众团体、社会公益团体、学术研究团体、文学艺术团体、宗教团体等。
对于上述三种非企业法人，城市管理综合执法机关在对其进行行政处罚时应当按照法人或单位进行定性处罚。
（三）其他组织
对于行政相对人为其他组织的定性就比较复杂，在《民法通则》和《行政处罚法》上都没有明确的规定，这也是城市管理综合执法机关在行政处罚中容易将其他组织的定性与公民或个人的定性发生混淆的原因。那么其他组织在我国法律体系下有无解释呢？最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第四十条作了规定：民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：（1）依法登记领取营业执照的私营独资企业、合伙组织；（2）依法登记领取营业执照的合伙型联营企业；（3）依法登记领取我国营业执照的中外合作经营企业、外资企业；（4）经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体；（5）法人依法设立并领取营业执照的分支机构；（6）中国人民银行、各专业银行设在各地的分支机构；（7）中国人民保险公司设在各地的分支机构；（8）经核准登记领取营业执照的乡镇、街道、村办企业；（9）符合本条规定条件的其他组织。在这个《意见》中最高人民法院对民事诉讼中的其他组织进行了解释。因此，笔者认为在行政处罚中对于其他组织的认定也应当参考该《意见》的解释，综合行政相对人的具体情况进行认定，但是不是完全按照该《意见》的解释进行定性，否则对于个人独资企业和个人合伙企业的主体性质定性将出现偏差。但是我们要从中看到其他组织是具有如下法律特征的：一、合法成立。“其他组织”必须是根据法律规定的程序和条件成立，法律予以认可的组织。这是某一组织的设立是否获得社会肯定的前提。二、具有一定的组织机构，即有能够保证该组织正常活动的机构设置。三、有一定的财产。“其他组织”必须具有能够单独支配，与其经营规模和业务活动的内容、范围相适应的财产。四、不具有法人资格，在法律上没有取得人格地位。因此，笔者认为在城市管理综合执法行政处罚中对于其他组织可以采用排除法进行认定。即行政相对人除自然人、个体工商户、农村承包经营户、个人独资企业、个人合伙企业、企业法人、机关法人、事业单位法人和社团法人以外，合法成立有一定组织机构和财产，不具备法人资格的组织。比如：律师协会、商贩协会等等。
四、对行政相对人主体性质认定需要注意的问题
城市管理综合执法行政处罚中对于行政相对人主体性质的认定中还应注意以下几个问题
（一）行政相对人违法时还未取得营业执照，但是违法行为是因公司原因而引起的。
此种情况的出现在城市管理综合执法中应该会经常性出现，最为常见的情况就是公司装修门面擅自占用道路的违法行为。此时该公司很有可能还未到工商行政管理机关进行注册登记，还未取得营业执照，但是为了公司的开张正在进行先期的装修。此时如果该公司有违法行为，城市管理综合执法机关应当认定其为个人还是应当认定其为单位？笔者认为，由于此时该公司还未领取营业执照，不具备法人的资格，因此该违法行为应当由违法行为人或直接责任人个人自行承担。可能大家可能认为该其行为是受该公司指派而为的，应当对该公司进行处罚而不应当对行为人进行处罚，否则对行为人来说是极端不公平的。但是，我们应当看到此时该公司还未正式成立，在法律上还不具备作为“人”的资格，既然其还不具备“人”的资格其就不可能承担行政责任，我们就不能对一个不具备承担行政责任的“人”进行行政处罚。所以，对于这种违法行为，我们应当对行为人或直接责任人按照公民或个人性质进行定性处罚。
如果该公司在行政处罚决定作出前取得了营业执照，依法成立了公司，我们能否再按照单位或法人进行定性处罚呢？笔者认为，这是不可以的。因为，该行为在发生时该公司还不具备法人资格，其在当时的行政执法中并没有出现也不可能出现。所以，不论事后其是否取得营业执照，是否具有法人资格，都不影响违法行为发生时的状态，该违法行为依旧应当由行为人或是直接责任人按照公民或个人性质进行处罚。举个最为简单的例子，一名不满14周岁的人行政违法后不能对其进行行政处罚，当他年满14周岁后我们同样不能因为其在14周岁前的违法行为再以他年满14周岁而进行处罚。
（二）行政相对人的违法行为以单位名义进行，但是没有证据可以证明的。
城管执法中的行政执法篇3
【关键词】城市管理综合行政执法综述中国
引言
推进城市管理综合行政执法是党中央在党的十八届三中、四中全会明确提出的改革要求，特别是随着2015年12月24日《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（下文简称《意见》）对深入推进城市管理执法体制改革做出的详细部署，综合行政执法改革势必成为我国各地推进城市管理执法体制改革的不二选择。城市管理综合行政执法被认为是随着相对集中行政处罚权制度的建立而提出的一个新概念，是我国在推动行政体制改革方面的一个创新，已成为近年来学界关注与研究的新方向。从现实来看，我国城市管理综合行政执法对改善城市秩序、促进城市和谐、提升城市品质已发挥了重要作用，但也面临的不少问题。正如《意见》所指出的我国城市管理行政执法工作还“存在管理体制不顺、职责边界不清、法律法规不健全、管理方式简单、服务意识不强、执法行为粗放等问题”，由此可见，加强城市管理综合行政执法研究，为解决我国城市管理综合行政执法困境仍是城市管理研究学者的重要使命。
一、关于城市管理综合行政执法内涵要义的研究
认识城市管理综合行政执法的概念需要从行政执法和综合行政执法这两个上位概念出发。行政执法是国家法治系统的重要组成部分，立法是执法的基础，执法是立法的实现途径，两者相辅相成互不可缺。行政执法是由国家行政机关完成的一项适用法律的活动，是实现政府管制的一个重要环节。行政执法的概念由其使用者的目的的变化而变化，各方学者对此概念也有不同的理解，存在广义和狭义之分。许崇德、皮纯协归纳了行政执法广义论的观点：“行政执法是就国家行政机关执行宪法和法律的总体而言的。它包括了全部的执行宪法和法律的行为，既包括中央政府的所有活动，也包括地方政府的所有活动，其中有行政决策行为、行政立法行为以及执行法律和实施国家行政管理的行政执行行为。”狭义的行政执法仅指行政机关实施的行政处理行为，是相对于行政立法（行政机关制定行政法规和规章的行为）、行政司法（行政机关裁决争议和纠纷的行为）而言的，不包括行政立法和行政司法。
城市管理综合行政执法，则是指在城市管理行政执法领域行使相对集中行政处罚权。有学者认为城市管理综合行政执法是指城市管理领域，根据《行政处罚法》的规定将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由城市管理综合行政执法机关行使，行政处罚权相对集中之后，有关行政机关不再行使已经集中由城市管理综合行政执法机关统一行使的行政处罚权。城市管理综合行政执法的实施是为了构建多元主体参与城市管理模式，以公共服务型政府为目标进行管理创新，理清城市管理执法体制，提高执法服务水平。可见根据政府工作和社会治理的需要，精简行政执法部门机构以提高办事效率，重点在城市管理、资源环境管理、交通运输管理、文化市场管理等方面进行有效合理的综合执法，目的为了解决现在城市化水平愈发完善的大都市面临的错综复杂的社会问题，既能降低执法成本，又能提高执法效率，同时减少空白执法、多头执法和交叉执法等问题。城市管理综合行政执法是城市发展的客观要求，是完善行政管理机制的有效载体。
二、关于城市管理综合行政执法主体的研究
城市管理综合行政执法主体是依法设立的，在行使综合执法权的过程中，能够独立承担行政行为效果和行政诉讼效果的综合行政执法机关或组织。
综合行政执法主体应包含以下内容：一、综合执法机关必须依据相应法律和程序设定，不得随意设立。根据《行政处罚法》第16条的规定，设立行使相对集中形式处罚权的行政机关有两种方式：一种是直接获得国务院批准；另一种是由国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府决定设立。其他国家机关或规范性文件均无权设立相对集中行政处罚权的行政机关。二、综合行政执法主体的执法职权具有一定的综合性，将部分跨行业、跨部门的执法职权进行有限综合。三、综合行政执法主体在现有执法机关的基础上进行组建，集中部分执法职权并且具有独立法律地位的机关。“确定综合执法机关的法律地位一方面是为了赋予其所实施的行政管理和处罚行为以一般行政行为之法律效力，以维护社会公共利益；另一方面也是为了维护行政相对人的合法利益免受无效行政行为之侵害。”
三、关于城市管理综合行政执法体制改革的实践研究
城市管理综合行政执法体制并非一蹴而就，经历了从单独执法到联合执法与配合执法再到综合行政执法的将近二十年地不断改革与调整。上海市区城管执法局从原来区绿化市容局下面的二级局单列出来，成为区政府的组成部门。相应的，按照“区属、街管、街用”要求，城管执法中队下沉到街道，上海市城市管理行政执法局设了6个内设机构，公开行政权力清单和行政责任清单。天津市通过城市管理行政执法体制改革加快转变政府职能，全力推进执法权力下沉，缩短执法半径，提高行政执法的高效性。执法队伍从40人扩充到140人，成立城市管理办公室，下设综合科、市容环卫科、设施维修科、巡查执法科。权力下沉的同时加强执法人员的专业素质培训，提升队伍执法能力。南京“大城管”改革正在进行中，分别在11个区成立城市管理综合行政执法大队，城管部门将进一步“扩权”，将市文广新、旅游、园林、规划、公安交管5个部门共33项处罚权全部划归城管局。杭州市城管执法体制也迎来了重大变革，原城管执法机构将改组为综合行政执法局，相关业务主管部门不得再行使已划转的行政执法职权。综合行政执法范围从之前的7个方面推广至21个方面，综合执法不再局限于行政处罚权，还将同时拥有与行政处罚相关的行政监督检查、行政强制职权。强化行政执法属地管理，实现执法重心下移。市、县（市、区）应进一步理顺职责关系，下放执法权限，统筹县（市、区）和乡镇（街道）的执法管理工作。建立协调配合机制，合理划分业务主管部门和综合行政执法部门的职责权限，明确部门责任边界，建立健全部门间无缝衔接的监管机制，同时做好行政执法与司法的衔接。杭州城管执法体制改革的重点在于整合规范执法主体、优化执法力量配置，全面推进城乡统筹的跨部门、跨领域综合行政执法，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。
四、对城市管理综合行政执法的评述和趋势展望
我国在推进城市管理综合行政执法改革方面明确提出了要深化行政执法体制改革，精简执法机构整合执法主体，合理划分执法权力，公开权力清单和责任清单，着力解决多头执法、执法空白、权责交叉等问题。严格按照“两级政府、三级管理、四级网格”的管理体系，强化行政执法属地管理，推动行政执法重心下移，统筹市区和街道的执法工作，建立完善的基层行政执法体系。在执法队伍建设方面，创新机构编制管理，提高执法人员业务能力水平，这一系列的改革举措对我国城市管理综合行政执法起到决定性的作用，城市管理执法服务方面也取得了良好的成绩。
基于上述综述分析，对我国城市管理综合行政执法改革的未来展望应着力落实以下举措：一是要加快综合行政执法体制的法治建设，完善城市管理行政执法的法律法规。法治化建设的缺失造成我国综合行政执法体制面临的立法空白、机构设置模糊、权限冲突等问题，只有保障“立法先行”再做好行政执法与司法的衔接，才能保障综合行政执法改革顺利进行。二是建立多元主体共同参与城市综合行政执法管理模式，创建多元主体共同参与的平台和机制，发挥多元主体的主观能动性，提高公众的参与意识和自律意识，深入了解基层民情民意，实行民主行政决策。三是建立综合行政执法共享信息平台，整合各个执法机构的资源，与多元主体建立交流互动的网络关系，通过科学信息技术利用多方资源的同时还可以加强民众对执法过程的监督，提高行政执法的工作能效和管理服务水平。在推进的“小政府、大社会”的行政改革道路上，科学配置行政执法权，协调好行政管理部门和综合执法部门之间的关系，在全国范围内形成统一的、高素质的综合行政执法队伍，规范并细化综合执法程序，确保执法技术专业性一致化，强化监督机制有效制约执法活动，进一步深化综合行政执法体制。
【参考文献】
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城管执法中的行政执法篇4
一、城管执法现状
(一)城管执法取得的成绩
城管作为国家行政机关,代表国家行使权力。城管执法贯穿城市发展的全过程,城市的规划、城市的建设和城市的运行都离不开城管的工作。整洁的街道,安静的环境,宽敞的道路……这些都是城管人员严格执法为我们带来的。没有小商贩在街道旁的乱摆乱卖,我们的人行道就不会拥挤不堪;没有小商贩的随意停留,街道上就不会垃圾堆积如山;没有车辆的违章胡乱停放,我们的交通拥挤就会得到缓解;远离了小商贩的喧闹,我们的环境就得以宁静。因为有了城管执法人员的存在,我们的生活才会怡然自得、安定有序、和谐共处。
城管执法为现代城市的运转提供了不竭的动力,为城市的持续发展提供了可靠的保障,为构建和谐社会提供了坚实的支撑。城管执法是政府集中行使行政处罚权的产物。它的产生是历史发展的必然要求。它能有效解决行政机关在行政活动中“多头执法、职权交叉、重复处理”等问题,为我们城市的正常运行提供了必要保障;为我们生活的安定有序提供了不竭动力;为我们社会的和谐发展奠定了坚实基础。
(二)城管执法面临的困难
城管执法在我国城市的发展中起着举足轻重的作用,其面临的困难主要表现在以下几方面:
1、城管与民众之间利益的冲突
由于城管执法的范围非常广泛,城市规划、城市环境卫生、市容市貌、市政、工商行政、公共交通管理等都是由城管执法人员管理,并且城管执法的这些对象具有反复性强、人员复杂、流动性大、执法困难等特点。而这些执法的内容都与人们的日常生活息息相关,因此在执法过程中免不了与人们发生利益冲突,产生矛盾。
城管在执法过程中与小商贩之间存在直接冲突。下岗人员及进城务工人员在街边乱摆乱卖现象是困扰城管人员执法的一个难题。一方是迫于生计,不得不沿街叫卖的下岗工人、进城务工人员,另一方是保护市容市貌,依法管理城市的执法人员。城管依法行事,制止了下岗人员及进城务工人员的乱摆乱卖情况。这维护了市容市貌,管理了城市,是合法行为,但这是否合理呢?是否以人民的利益为宗旨呢?国家执法、政府执法最终为的都是人民的利益,使人民的生活更加美好,但城管执法的对象就是挣扎在社会底层,没有固定收入来源的人们。对于他们,城管依法行事,就会使他们没有维持生计的饭碗,也就使他们的生活得不到保障,城管在执法过程中合法但不合理,因此就会产生冲突。
2、城管人员暴力执法是阻碍城管执法的重要因素
据金黔在线报道,2011年11月15日,在贵阳市云岩区三桥农贸综合批发市场门口,一辆城管的车旁边有一辆餐车的架子,但里面什么也没有。餐车旁边站着两名身穿制服的城管人员,微型货车车厢内蜷缩着一名20多岁的女子。根据车厢内姓张的女子阐述,中午2点钟左右,她推着餐车来此地卖煎洋芋。突然来了三名城管,其中一人二话没说便把她餐车里的两、个煤炉强行收走放在城管车的货厢内,紧接着又把餐车抬走了。张女士说:“没有了餐车,我一家人的生活没了着落。”于是,她央求城管人员归还餐车,在她拉餐车过程中,一名城管对她拳打脚踢,打她耳光,打得她全身疼痛,另外两名城管则在一旁观看。城管打她时,由于无力还手,只能紧紧抓住对方的衣服。可打她的城管将上衣一脱,打着赤膊继续打她,直到将她打倒在地,在围观者的指责下,他把衣服扔在城管车的副驾驶室内就跑了。
近年来,虽然城管执法对我国社会的进步,城市的发展起着举足轻重的作用。但是上述城管暴力执法事件经常在我国诸多城市上演,而且无论从数量上或者强度上,都呈现上升的趋势。其频频发生的暴力执法行为已严重影响人们的身体健康、个人财产及生命安全。若在网上搜索一下“城管打人”或者“暴力执法”等关键词时,总能找到无数条关于这方面的报导,从此可知,我国城管执法的现状相当严峻,暴力执法状况已到了不容忽视的地步。
3、立法滞后是城管执法面临的困难之一
经济基础决定上层建筑,从立法最终本质来讲,社会物质条件决定着立法的进程及深度。在改革开放以前,我国的经济发展缓慢,人们的生活水平不高,从而立法也就受到制约。随着改革开放的进程及我国共产党的正确领导,使得我国的市场经济快速的发展,人们的生活水平不断提高,社会不断进步。但立法的脚步、法律的进程并没有跟上时代的步伐,导致我国立法的深度滞后于市场经济的快速发展,现行法律不适应与社会的进程。
城管执法必须强调立法和执法,法律法规不完善就会导致城管执法的冲突。目前我国还没有一部针对城管执法的法律规范,城管执法仅根据《行政法》、《行政处罚法》、省级政府决定、地方政府规章及地方政府文件,一些城市出台了城市管理条例。但总的来讲,城管执法缺乏强有力的直接法律依据。因此,城管执法任意性大,市民又不了解城管的法律权限,在执法过程中就容易产生冲突,不利于城管执法、城市的发展、社会的进步。
4、流动商贩不配合城管人员执法。
虽说城管执法中存在许多不足,但许多小商贩是暴力抗法,极力不配合工作。一些城市市郊的流动商贩占道经营之夸张,好端端的一条双向4车道马路,被商贩占道摆摊而仅剩不足2车道的“羊肠小路”,而不远处即是政府规划的露天菜场,流动商贩们就是不迁入;有一些摊贩,城管人员劝说根本无效,迟迟不肯收摊,若是城管人员上前没收摊点,一些摊贩会立马上演“撒泼骂街”、“躺地耍泼”等等无赖行径。往往会引得众人围观,阻碍交通,一些路过围观不明真相的群众,天生处于“同情弱者”的心态,看到有摊贩躺在地上,便马上义愤填膺指责城管暴力执法。前段时间网络上议论一时的“三亚城管打人”事件,其实也是由于当事人不听劝告,由当事人先动手才引发的恶性事件。就是由于人们天生同情弱者的心态,在不了解具体的事由时,一味指责城管暴力执法,把矛盾的源头指向城管,使得城管行走在风口浪尖上。其实,这不仅阻碍了城管人员执法,同时还会助长流动商贩不配合执法的不正风气。曾有一次看到城管执法队没收了某摊贩的摊子,该摊贩立马率老乡、亲戚二三十人手持铁锹把一位城管人员打伤在地。如果不是亲眼所见,亲身经历,有多少人可能还在为摊贩鼓掌喝彩,蒙头大骂城管野蛮执法。可事实是,部分摊贩们俨然成了地方一霸,横扫街里。面对如此的摊贩,城管执法也是无从下手。
(三)城管执法的法律依据
到目前为止,我国没有一部完整的法律法规对城管部门的权利和义务、法定职责以及履职范围等问题作出明确的规定。我国城管执法的主要法律依据是《行政法》、《行政处罚法》、省级政府决定、地方政府规章及地方政府文件。如《行政处罚法》第16条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”城管执法的法律依据虽然很多,但是不具体。
从目前情况看,凡是拥有立法权的城市,一般都制定了有关城市管理的政府规章,厦门、珠海、青岛制定了地方性法规;没有立法权的城市,一般制定专门的政府令,作为城管行使相对集中处罚权的依据。
昆明市政府2009年出台了《昆明市城市管理综合行政执法规定》作为城管执法的依据。随着社会的不断发展,经济建设不断增强,2012年5月3号,昆明市城市管理综合行政执法局举行《昆明市城市管理综合行政执法条例(草案)》征求意见稿听证会。该条例征求意见稿共有七章45条,从城管的执法职责、执法规范、执法监督等方面对城管的执法行为进行了规范。其中第十四条拟定:城市管理综合行政执法人员应当经过法律知识和业务知识培训,并取得云南省人民政府统一制发的行政执法证后,方可上岗;城市管理综合行政执法部门聘用的人员不得实施行政处罚和行政强制;第四十三条拟定:公民、法人或者其他组织拒绝、阻碍城市管理综合行政执法人员依法执行公务的,由公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。我相信,只要《昆明市城市管理综合行政执法条例(草案)》通过并实施,将对昆明市乃至整个云南省的城管执法队伍建设有重要的作用,为我省城管执法提供了有效的法律依据。
二、造成城管执法困境的原因
(一)法律机制不完善
由于没有一部直接针对城管执法所制定的法律法规,仅根据《行政法》、《行政处罚法》、省级人民政府决定、地方政府规章和地方人民政府文件的相关规定执法,显然不能有效的解决城管执法中存在的问题。虽然法律规定许多权利相对集中于城管执法人员手里,解决了以往多头执法、重复处罚及执法空当的情况,但这就使得城管拥有广泛、自由的裁量权。城管任意执法、胡乱执法的事情就时有发生。例如,由于没有法律的具体规范,一些执法人员在执法过程中为达到执法目的,非法使用暴力,强行没收东西,乱开罚单,任意行使执法权力,这些行为在当前是屡见不鲜。并且在一些城市,目前规范城管执法的法律依据还是10多年以前国务院出台的《国务院城市容貌和环境卫生管理条例》,在这与时俱进的年代,不与时代同步的法律是规范不了人们快节奏的生活的。这使得城管执法出现窘态,城管执法的权威性及有效性严重受到削弱。这种现象在地方一级城市尤为突出,因为法律没有规定地方一级城市拥有立法权,因此在城管执法时相对比较被动。例如,在城管人员执法过程中,对身无分文的外来人员是无法实施罚款的,最多就是对其进行教育,这就使得执法部门缺乏威慑力和惩罚力度。城管在执法过程中,由于法律法规的不完善,缺少严格的执法程序,使得城管执法程序任意性很大,城管执法是人制而非法制。这样就会导致人们的一些合法权益受到威胁。如在执法过程中,城管人员为了达到执法目的,强行限制他人人身自由、乱开罚单、强行没收东西、殴打他人、任意妄为。
城管执法中的行政执法篇5
关键词：城市管理;综合执法;执法体制
中图分类号：D912.1文献标志码：a文章编号：1002-2589（2011）36-0149-02
城市是人类文明进步的象征,是经济和社会发展的重要载体。城市管理是城市发展的必然产物，是现代城市政府最重要的基本职能。城市管理是充分发挥城市载体功能的重要保证。近年来随着经济社会的快速发展，对城市管理的要求越来越高，城市管理执法方式也随之不断调整,综合行政执法的诞生，是城市管理的必然要求。发展至今，城市管理综合执法取得了不俗的成就，但也出现了些许缺陷和不足。这需要我国进一步完善城市管理综合执法，以期使其适应当今社会的要求。
一、综合行政执法概述
（一）综合行政执法的概念与特征
综合执法，是指一个行政机关（含具有公共事务管理职能的组织，）根据法律、法规、规章规定，在合理的管理幅度范围内行使多个行政机关的职能及相应权力而进行的行政执法活动[1]。
综合行政执法具有以下特征：⒈合法性与创新性。实行综合行政执法试点，是深化行政管理体制改革，推动行政执法体制创新的重要内容。不仅仅是一个管理体制的改革，而且涉及行政机关包括行政处罚权在内的职权的调整和配置。
2.行政执法主体的合法。实施行政执法行为的机关或组织必须依法设立，且享有行政管理职权。
3.集中行使执法权。综合执法主体应相对集中地行使若干个相关行政机关的检查权、处罚权等，否则就构不成综合。
（二）综合行政执法的必要性
行政执法在整个社会主义法制建设中占有极其重要的地位。行政执法是使行政法律、法规与规章得以实施的重要保障，是实现行政管理职能与目标、提高行政工作效率的基本前提。因此，综合行政执法有其必要性，主要体现在：
1.行政执法机构设置不完善。政府设置的多支城管执法队伍机构臃肿，出现了“多顶大盖帽，都管一顶破草帽(指进城农民)”的多头执法、执法扰民现象。
2.行政执法机关之间的权限划分不清。在行政执法中，对同一类行政管理事项，往往由几个机关或部门分别行使职权。政府相关执法部门之间职权职责交叉重复，行政执法力量分散，行政执法效率低下，难以形成长效管理。
二、城市管理综合执法的不足
行政综合执法和相对集中行使行政处罚权在我国已推行有年，取得了诸多成效，但任何一项制度都不可能十全十美，综合行政执法同样也存在着一些问题，其在理论和实践中仍存在一些盲点，操作层面的问题不断暴露。同时，随着实践的深入，一些新问题也层出不穷。目前我国综合行政执法的不足主要有以下表现：
（一）执法依据不足
目前国家立法中，综合行政执法并无任何法律依据，虽然城管执法有《中华人民共和国行政处罚法》以及其他法律法规的授权，但并没有一部法律法规专门对城管的执法范围予以明确规定，基本上都是“借法执法”。规范执法的制度依据不过是国务院的几个文件。我国地方行政执法的依据多是部门规章及其他规范性文件，表面上看相关的法律和规章不少，种类繁多，五花八门。但是原来制定的各项法律都是为解决某一个问题而制定的，相互之间在立法起始就没有彼此呼应，导致实际执法过程出现法律漏洞或者法律矛盾。
（二）职能范围不清
1.城管与其他行政机关职能交叉、范围不清。综合行政执法就是行政权的重新配置，由于权力配置并不彻底，只是部分权力的让与而非全部行政权的集中，因此虽然城管综合执法范围的界定较为清楚，但仍造成在许多领域，与其他行政机关存在着职能交叉、范围不清的现象，要么重复执法、多头执法，要么执法空白。城市管理责任难以落实。
2.城管职能过多。现在城管有300项左右的职权，而且随着时间的推移，城管的职能不断增加，足以造成城管队伍的膨胀。机构之间的规模、性质与职权和执法手段、机构地位之间应当保持平衡的关系。目前，城管机构规模虽然不小，但是机构的职权过多，而且多是些难度系数比较大的职权。
3.权责界限不明。众所周知，法治政府的一个重要特征是权力与责任的对等。综合执法在很大程度上停留于部分权力的分流、形式上的综合，而非实质的综合，对综合执法主体与原行政主体的职权划分、不同综合执法主体之间的职权范围界限等，目前还没有十分明确的划分和设置。行政综合执法中权力与责任脱节，责任追究制度不完善。
（三）执法机构存在缺陷
1.组织机构不够健全。城市综合行政执法组织的机构设置还不规范，与其履行职能相统一的执法机构体系尚未形成。城管执法机构没有独立性，它仍然沿袭了改革之初的挂靠等形式。在一定程度上影响了队伍管理和执法工作的正常开展，也使队伍缺乏整体的认同感和归属感，逐渐显露出不少弊病。
2.编制混乱，人员素质不高。从全国范围内来看，各种身份的执法人员都有，有公务员、事业编制人员，还有一些协管员等等。这些人员以公务员招考之外的各种途径进入执法队伍，文化素质良莠不齐。法制观念尚未牢固树立，经验办事、经验行政的现象还大量存在。实践中有关暴力执法、暴力抗法的报道不断出现。
3.城管部门与其他机构之间缺乏有效的协调机制。城管执法，实际上执行的是其他行政机关的职责，之前的所有行政管理职能都还分属于相关行政职能机关，在部门本位与部门利益作用下，但现在他们不得不让渡手中的执法权力，难免有些失落。客观上使得相对集中后的行政处罚权和其他行政管理权的协调问题显得更加突出，另外，行政综合执法部门与行政管理相关部门对法律、法规理解上的差异，也影响了执法配合工作的开展[2]。
4.监督体制不健全。一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止[3]153。近年，随着对行政执法监督重视程度的增加，国家先后制定了一批关于行政执法监督的法律法规，但是我国现行的城市管理综合行政执法领域仍存在监督主体过多，独立性不强，监督力量分散，司法监督的限制较多缺乏可行的操作规程，对法律责任的规定不明确，内部监督机制不完善，社会监督的制度化、法律化水平较低等问题。
三、城管综合执法的完善
（一）法律依据的完善
1.完善立法。立法机关应该以法律形式确立城市管理综合执法的体制，从而进一步明确城市综合行政执法机构的性质、地位、职责，明确其执法主体资格，规范法律责任。通过国家立法将原各部门的行政处罚职能划转给地方各城市管理综合行政执法部门行使，在与其他部门协调的过程中能有足够的权威和独立性。
2.清理现有法律制度。现有关于城市管理方面的法律、法规和规章种类繁多，出现了不少法律漏洞与矛盾，使得法律规范相冲突。这不但损害了国家法制的权威，给执法守法工作带来了混乱，而且影响了行政执法的效率，容易导致法律责任承担主体缺位现象的发生。所以必须对现行的法律依据进行系统的清理，尽量消除法律规范相互冲突的现象，并定期对已经失效的法律法规进行清理和公布，为城管执法工作提供合法依据。
（二）职能范围的完善
1.科学划定城管综合执法的权限范围。城管执法权限的调整应当经法定机关依照法定程序进行，在职能确定中应遵循科学、效能、统一的原则。此外，在职能配制上，应当注意综合行使的职能应具有相关性，即在管理客体或对象上基本属于同一类或同一领域，其行为目的、活动规律具有多数的共同点，以便节约执法成本，提高执法效率。
2.处理好综合执法与专项执法的关系。在城市管理中往往是处罚连着管理，管理离不开处罚。因此，要尽快划分综合执法与专项执法的范围，处理好二者的关系。
（三）执法机构的完善
1.保证综合行政执法的独立性。通过优化组织结构，减少行政层级，集中权力强化配合和监督，将分散的行政审批、执法、服务职能优化重组，对现有执法机构实行综合设置。
2.提高执法人员的素质。现代城市管理执法观念应当是在“以人为本”核心理念指导下的以公众满意为价值取向的服务理念[4]。提高执法人员的素质，建设一支专业化、职业化、国际化的人才队伍，是完善城管执法的必要手段之一。因此，综合行政执法机关不仅要在最初选拔时严格把关，只录用符合一定硬性条件的人员，更要在录用之后，根据执法的范围和特点有针对性地对执法人员进行培训，以适应现代行政管理发展的需要。
3.建立完善的协调机制。综合执法队伍不是原来的几支执法队伍简单的合并，而是执法队伍整体磨合、整合、优化的过程。在实际城管执法过程中，与其他部门积极配合，整合资源，形成执法合力是各试点单位探索的又一路径。
4.完善城市管理综合执法的监督机制。应进一步强化对行政权的全方位监督机制，进一步增强监督的独立性、公开性和民主参与，保障行政相对人的救济权切实实现。赋予公众对于损害公共利益的行为，城市管理部门不予管理时，向同级政府申请对城管部门办理的权利。另外，从司法上，要尽快把公益诉讼纳入行政诉讼的受案范围。还需要扩大对城管执法监督的广度，可以聘请相应的执法监督员，增加媒体对城管的曝光力度，设立市民投诉制度，以此强化社会群众对城管执法部门及执法人员的监督，使城管执法决策更加体现公众利益。
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城管执法中的行政执法篇6
指导思想：主动适应城市化发展的新形势、新要求，全面贯彻落实国务院《关于进一步推进对集中行政处罚权工作的决定》的精神，不断强化城市管理行政执法工作，建立健全“两级政府、三级管理”的城市管理体制，充分发挥各镇在城市管理工作中的基础作用，切实提高城市市容环境长效管理水平。
工作目标：按照“上下联动、综合执法、重心下移、充实基层、全面覆盖”的工作思路，进一步明确区、镇城市管理行政执法部门的职能关系，构建层级之间合理分工、协调运作的工作机制，把城市管理和行政执法工作延伸到各镇，从而促进全区城市管理和行政执法工作的协调发展和整体推进。
二、机构设置和招聘方法
机构设置：区执法局为行使区人民政府对集中行政处罚权的行政机关，具有独立的执法主体资格，主管全区城市管理对集中行政处罚权执法工作，行使组织协调、教育培训、检查监督及考核奖惩等行政管理职能。各镇成立的城管执法中队受区执法局委托开展本行政区域内的城市管理行政执法活动，并按有关规定招聘一定数量的行政执法人员，充实各镇城管执法中队。
招聘方法：本次招聘工作在区政府的领导下，成立由区城管、监察、民政、劳动和社会保障等部门组成的领导小组，全面负责、指导本次招聘工作，具体工作由区城管局负责实施，有关招聘城管执法队员的条件由领导小组另行制定。
招聘人数：区执法局招聘20名执法人员，组建机动督查队。各镇招聘的执法人员为3至5名。
招聘对象：区执法局原则上招聘、两镇中今年需民政部门安置工作的退伍复员军人、目前在区执法局的协管员和在社保局已登记的下岗职工中符合条件的人员。各镇原则上优先考虑目前在各镇从事城市环境管理工作的主要骨干，不足部分也可在其他人员中招聘。
人员管理：对本次招聘的执法人员，由区执法局委托市城市管理行政执法局、区法制办等有关部门组织为期一个月的封闭式培训，学习有关法律、法规知识，接受军事训练，并组织考试，考试合格后，核发《省行政执法证》并持证上岗，统一着装，佩戴统一的执法标志。招聘人员实行全员聘任制、末位淘汰制，每年由区执法局会同各镇有关部门进行考核，对不胜任执法工作的予以解聘。
时间安排：年1月中旬完成执法队员的招聘和聘用工作，基本配齐区、镇两级执法队伍，2月中旬完成对聘用人员培训教育，配齐各项执法装备，年3月份正式上岗执法。
三、管理体制及经费开支
管理体制：1、各镇人民政府负责所在执法中队行政关系、工资关系和组织关系的管理。2、区执法局负责各镇城管执法中队的业务指导、协调、考核、督查和应急调度、指挥。3、各镇城管执法中队负责人人选由各镇提出，报区执法局审核后协商确定，其他队员由各镇招聘后报区执法局备案。4、区执法局与各镇政府签订管理委托书，各镇政府应当加强对执法中队的管理工作。各城管执法中队实行行政执法责任制以及配套的《错案责任追究制度》、《行政执法警戒制度》等制度。
经费开支：1、区执法局组建机动督查队的开办费和区执法队伍人员的工资、奖金以及今后的装备添更和日常维护等费用由区财政核拨；各镇城管执法中队人员工资、奖金以及添置装备等经费由各镇政府承担。2、严格实行“收支两条线”。区、镇两级执法队伍统一使用市财政部门核发的罚没票据，所得罚款、没收非法所得及没收违法财物拍卖所得款项，全额上缴市财政，严禁以收费、罚没收入作为经费来源。
四、运作机制
城管执法中的行政执法篇7
（一）执法对象的人身权或财产权受到侵害较为普遍
城市行政管理是城市生活不可分割的一部分，城市行政管理的目标应该是实现城市的有序、健康发展。但是城市行政管理目的的实现决不能建立在违法行政管理基础上。城市行政管理执法活动中对执法对象人身权和财产权的侵犯都是违法行政管理的典型表现，这种侵害有时甚至表现为暴力侵害。在执法实践中我们不难发现一些执法人员对执法的对象态度恶劣、侮辱执法对象的人格的现象，不时地在新闻媒体上还会发现执法对象的人身受到执法主体的暴力侵犯这样的新闻。执法对象的合法生产资料被查扣或者没收甚至直接予以破坏则更是常见。
（二）执法主体的执法手段变味与立法目的脱离
任何一部法律的出台都离不开立法目的，城市管理法律法规也同样有自身的立法目的。即城市管理要追求使城市得以有序、合法的、和谐的发展，立法目的的实现离不开执法活动。执法实践中执法手段的运用要始终以立法目的的实现为中心。而现实中的执法手段往往与立法目的脱离。主要表现有以下两种形式：第一，部分城管人员在执法时一律采用强制手段迫使执法对象停止经营。对执法对象的生产资料一律扣留、没收或者直接破坏，以追求其短期执法目标的实现。第二，一些地方的城管以追求经济效益为目标，一味收缴罚款，对相关违反城市管理法律法规的行为既不加以引导也不加以制止，缴了罚款违法行为就可以继续。不管是第一种手段还是第二种手段，都不能实现上述立法目的，甚至阻碍立法目的的实现。执法活动与立法目的脱节是现行城市行政执法活动的又一特征。
（三）执法主体的执法活动中不注重行政程序
行政程序作为规范行政权，体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提，行政程序具有极其重要的法律地位。我国法律法规对行政执法以及行政处罚等行政管理活动的程序要求较为严格，相关执法主体需要严格按照法律法规的要求开展行政执法活动。程序与效率往往是两个很难兼顾的法律价值，通常行政执法主体以牺牲程序价值来追求更高的行政管理效率价值。殊不知牺牲程序性要求的同时更有可能牺牲的是公平和公正。《行政处罚法》要求执法机关做到“三公开”，即依据公开、身份公开、处罚公开。但由于部门利益、管理不善和监察机制的缺失，在当前的城管工作普遍没有做到“三公开”。《行政处罚法》的规定，执法机关应当告知和保障当事人的陈述、申辩、听政、复议和提起行政诉讼等权利，执法实践中这些权利得不到保障也较为普遍。这些都为行政执法活动中违法行为的出现埋下了隐患。行政程序得不到应有重视是现行城市行政管理综合执法活动的另一个显著特征。现行城市行政管理活动的上述特征，有的本身就是违法行政行为，有的则为违法行政行为的萌芽提供了温床。如执法手段与立法目的脱离可能会导致执法机构或执法人员为实现短期目标而不择手段，甚至暴力侵犯执法对象的人身及财产；不注重行政程序会导致随意执法、任意执法等违法行政行为。违法行政管理行为是引起执法矛盾的重要因素。近期在城市拆迁过程中不断出现的恶性案件就是最好的例证。可以说，城市行政管理综合执法中的矛盾是和城市行政管理综合执法一起诞生的。接下来针对城市管理综合执法中的矛盾形成的深层次原因进行分析。
二、城市管理综合执法中矛盾的形成原因
城管执法中的违法行为问题，实际上是当今纷繁复杂的社会发展过程中各种社会矛盾的集中体现。由于工作的特殊性，从客观上看，城管执法机关更是被推向了矛盾的风口浪尖上。通过深入的剖析，城市管理综合执法中矛盾的成因主要包括以下几个方面。
（一）法律法规不健全，导致执法依据的不确定性
任何行政机关做出行政行为必须有明确的法律依据，必须符合职权法定原则。职权法定原则是指各级政府所有职能部门的行政职权都必须由法律、法规授权做出规定。我国目前没有一部统一的行政法典，行政法部门的相关法律法规没有形成一个完整的体系。法律规定的内容一般较为笼统，可操作性不强，而根据法律制定得相关行政法规或部门规章则具体的多，可操作性较强。我国现行行政法体系中作为法律配套的行政法规或部门规章较少。缺少确定的可操作性强的执法依据，执法主体在实际的城市行政管理活动中可能是无法可依，部分地方政府会自行出台相关非规范性法律文件如行政命令作为城市行政管理的依据。但是往往这些非规范性法律文件自身是否合法都是个疑问，建立在这样的基础上出现行政执法活动中的矛盾则不可避免。
（二）部分行政执法机构、执法人员不懂法或知法不守法
作为行政执法的主体，应当首先做到懂法、守法，只有自身做到懂法并模范守法才能在城市管理过程中正确公正地执法。恰恰相反，现实中执法主体自身不懂法，或者知法不守的行为并不鲜见。由于执法主体自身的法律知识和守法意识的欠缺，执法对象的合法权益遭受侵害变成了必然。权益被侵犯的执法对象保护自身的合法权益的过程必然会与执法主体发生冲突。
（三）城市行政管理与个人生存权的冲突
我国正处于经济转型和社会转轨时期，经济发展不平衡带来了城乡差异，大量的农村人口、城郊失地人口流入城市；大量的企业改制和房屋拆迁问题又导致了大批下岗职工、房屋拆迁户的涌现。这些生活在社会底层的城市居民以及流入城市的大量农村劳动人口构成了城市的弱势群体，他们大多文化水平低、知识技能单一、谋生能力不强。无法从事一些综合性的、高技术含量的职业，只能从事一些最简单的商品买卖活动，维系着最基本的生活需求。在得不到国家社会保障救济的情况下，摊贩经济几乎成了他们生存的最后希望。然而现代高速发展的城市追求的更多的是市容、市貌等外在形象以及投资环境等。因此，城市行政管理利益与个体生存权益之间的碰撞便不可避免。
（四）城市的公共服务不能完全满足社会发展需要
随着城市的不断发展，人民对生活质量追求的也不断增高，城市公共服务的发展速度缓慢，无法跟上城市发展和人们追求高质量生活的脚步。社会有较大需求，政府又不能满足。这就为一些在经营形式或方式上违反法律规范的小商小贩的出现提供了条件。比如，为方便民众生活需求，政府应当在繁华社区修建作为配套设施的集贸市场，但是，在追求土地利益的最大化的背景下，一些公益公用项目可能会被商业开发项目代替。经营场所的缺失造就了不法商贩的出现。城市公用交通设施的不健全给黑摩的、黑出租、无牌无保障的其他交通工具的出现创造了条件。为了生存，小商贩们不得不违法违规经营，做起了“走鬼”，与城管行政执法人员展开了“游击战”。
（五）部分行政相对人素质不高
从暴力抗法的行政相对人的构成来看，他们大多来自社会的下层，因此他们的文化水平相对较低，法制观念也相对较弱。他们往往意识不到自身违章行为的违法性，仍停留在“我又没有杀人放火，不就摆摆摊子，有嘛影响”的错误认识，这正是为何屡次再犯，屡禁不止的一大原因。暴力抗法后，他们大多也认识不到已经触犯刑律。面对城管人员的执法，他们会误把城管人员的正常执法行为当成是针对他们个人的个人行为，所以有的会采取暴力的手段进行“私力救济”，希望能抢回被罚没的财物；有的以为武力可以起到威慑作用，使执法人员放弃执法而得以逃避处罚；有的因为一时之气，基于报复的心态而对执法人员进行人身攻击。
三、化解城市行政管理综合执法活动中的矛盾一些建议
（一）完善法律法规体系为城市行政执法活动提供科学依据
依法行政是落实依法治国基本方略,加快建设法治政府的重要举措,城管执法不能仅靠“政府令”来实施。对于我国这样一个城市化水平并不高的发展中国家来说,城管工作是一门新兴学科,加快立法进度才能改变城管工作缺乏法律依据的现象。尽快制定行政法典，完善行政法律法规体系。针对行政执法实践中存在的具体问题制定相关配套行政法规或部门规章，有条件的地方也可以制定适应自身条件的地方性法规或规章。真正实现城市行政执法活动有法可依。另外还要对现行部分地区存在的与法律法规不符的非规范性法律文件进行清理，尽力确保执法依据的科学性。同时,还应当提高立法水平,认真研究城管工作的规律和发展趋势,使法律法规既便于执行,又有一定的超前性。当然在进行城管立法时,应当确立立法价值应服从伦理正当性的原则,必须坚持弱势群体生存权优先的原则。城市管理针对的主要是弱势群体，如：下岗职工、失地农民和其他种种原因而生活困窘的城乡下层民众等等；因此我们在立法中针对利益冲突的衡量与取舍时,应该考虑到上述这些因素,尽量为弱势群体的利益多做考虑,与市容市貌的整齐整洁、道路的通畅等相比,生存权应该给予优先考虑。
（二）加强对市民进行法制教育和社会公德教育,提高市民素质
城市行政管理活动目标的实现和行政相对人以及社会公众的参与是分不开的。公民文明意识的提升,为更好的实现城市行政管理目标的实现奠定了良好的基础。重视城市居民的法制宣传教育,增强其法制意识,提高文明素质,使广大居民尽可能的理解和支持城管执法工作。要通过新闻媒体加大宣传力度,做到执法主体、执法程序、处罚标准、违法事实、违法依据、处罚内容公开化,自觉接受社会监督。
（三）规范城市行政执法程序，确立程序价值
城管执法中的行政执法篇8
一、相对集中行政处罚权城市管理体制的形成和发展
20世纪90年代初期，我国还处于改革开放的初级阶段，城市管理部门从事的只是一些单一的城市市容方面的法律职权，由此形成了一套计划经济体制下城市管理的方式和方法。
这一时期，我国的政府职能转变和行政体制改革工作尚未完全到位，行政处罚权仍旧分属于各级政府的职能部门，每一具体职能部门都组建了各自的行政执法队伍，对其所管辖的区域和范围进行分头执法。在当时改革浪潮汹涌、社会生活动荡、社会秩序相对混乱的大背景下，城市中存在多支队伍分头执法，“大檐帽满天飞”。由此派生出的职责交叉重复、执法力量分散、执法扰民、城市管理效率低下等问题日益凸显。建立和实施一套全新的城市管理体制，对于当时城市发展显得尤为迫切。
进入20世纪90年代中后期，国务院决定建立城市管理领域相对集中行政处罚权管理体制，新设立的城市管理综合执法部门集中了原来多个部门的部分或全部行政处罚权。1996年5月17日，国务院下发《国务院关于贯彻落实〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》（国发[1996]13号），通知正式将《行政处罚法》中第十六条的内容概括为相对集中行政处罚权制度，并通过试点在全国范围内逐步推行。国务院的这一举措标志着相对集中行政处罚权城市管理体制的正式诞生。
1999年11月8日，国务院又了《国务院关于全面推进依法行政的决定》（国发[1999]23号），《决定》对行政执法中的若干重大问题作出了指导性规定，指出“继续积极推行相对集中行政处罚权的试点工作，在总结试点经验的基础上，进一步扩大试点范围”。在这一法律条文的规范指导下，国务院以及由国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府开始了进一步扩大试点范围的工作。
2000年9月8日，国务院办公厅下发《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（[2000]63号）。通知提到“总w上看，相对集中行政处罚权的试点工作进展比较顺利……根据实际需要，在总结试点经验的基础上，按照国务院批准的原则和要求积极稳妥地扩大试点范围是必要的、适宜的”。通知的下发使相对集中行政处罚权试点工作得到了快速发展。
在这一背景下，国务院又于2002年8月22日了《国务院关于进一步推行相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号），对在全国范围内推行相对集中行政处罚权管理体制提出了新的目标和更加明确的要求。《决定》指出：“实践证明，国务院确定相对集中行政处罚权制度试点工作的阶段性目标已经基本实现，进一步在全国范围内推进相对集中行政处罚权工作的时机已经基本成熟。为此，依照《行政处罚法》的规定，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。”这一决定标志着相对集中行政处罚权管理体制由试点进入到全面推行阶段。此后数年，相对集中行政处罚权城市管理模式很快在全国范围内得到普及，各地城市先后成立了城市管理行政执法局，建立了相对集中行政处罚权的城市管理体制。
经过20多年的实践，城市管理行政执法局在城市管理中发挥应有作用的同时，其问题也相应地暴露出来，比如城市管理行政执法局的上级主管部门不明确、人员编制不一致、执法过程中和其他部门沟通协调困难等。为了适应形势的发展，全国一些城市对相对集中行政处罚权城市管理体制进行了改革创新和探索性的实践尝试，并取得了一定成效。
二、全国主要城市的城市管理模式
为了研究相对集中行政处罚权城市管理体制的改革创新，本文选取了具有代表性的4个直辖市和15个副省级城市，作为主要城市进行分析。结果表明：19个城市的城市管理体制主要以以下三种模式呈现：
城市管理局模式、城市管理委员会模式、城市管理行政执法局模式。在这19个城市中，采用以上3种模式的城市基本上各占1/3（表1）。
（一）城市管理局模式
青岛、济南、深圳、南京、宁波、西安、哈尔滨等7个城市设立了城市管理局。这7个城市的模式基本一样，即设立城市管理局，同时挂城市管理行政执法局牌子（西安市挂城市管理综合行政执法局牌子；深圳市除了挂城市管理行政执法局的牌子外，还挂林业局的牌子）。青岛市和西安市还设立了城市管理委员会，但不是常设机构。
城市管理局模式是将城市管理与行政执法同时设立在一个部门，两署合一，直接由市政府领导。这种模式的特点是城市的综合管理（城市建设、市政、市容、园林、绿化等管理）和行政执法整合在一起，有效避免管理和执法环节的断裂和脱节。
（二）城市管理委员会模式
北京、杭州、武汉、成都、长春、广州、重庆等7个城市设立了城市管理委员会。设立城市管理委员会的城市虽然与设立城市管理局的城市一样多，但是设立城市管理委员会7个城市的模式却相差较大。北京市设立城市管理委员会，同时还单独设立了城市管理综合行政执法局；杭州、武汉、成都设立城市管理委员会，挂城市管理综合行政执法局牌子；长春市设立城市管理委员会办公室，挂市容环境卫生管理局和城市管理综合行政执法局牌子；广州设立城市管理委员会，具有城市管理综合执法职能；重庆市设立市政管理委员会，具有市政管理的执法职能。
城市管理委员会模式是将城市管理与执法同时设立在一个部门（北京市除外，直接由市政府领导）。这种模式的特点和城市管理局的模式一样，将城市综合管理（城市建设、市政、市容、园林、绿化等管理）和行政执法整合在一起，有效避免管理和执法环节的断裂和脱节。但是，城市管理委员会较之城市管理局模式管理的范围更广，且偏重于宏观管理和多方协调，因此综合性比较强。
（三）城市管理行政执法局模式
上海、天津、厦门、沈阳、大连等5个城市采取这种模式，但是采取这种模式的5个城市也有一定差异。上海、天津设立城市管理综合执法局，上海市同时还设立了市绿化和市容管理局，天津市同时设立了市容和园林管理委员会；厦门、沈阳、大连均设立城市管理行政执法局，同时设立建设管理局，厦门市还设立了市政园林局。
城市管理行政执法局模式单独设立城市管理行政执法局，与其他局并列，直接由市政府领导。这种模式的特点是将城市综合管理（城市建设、市政、市容、园林、绿化等管理）的行政处罚权集中在一个部门，避免了多头执法，减少了管理层级，加大了执法力度。
三、青岛市城市管理局模式
19个城市的城市管理存在3种模式。城市管理局模式和城市管理委员会模式都是在城市管理行政执法局模式的基础上发展而来的。城市管理局模式和城市管理委员会模式虽然都是较新的城市管理模式，但是相比较而言，设置城市管理局的城市，其机构设置和功能等比较一致。因此，本文以青岛市为例，着重对城市管理局模式进行分析。
（一）青岛市城市管理的组织机构
青岛市城市管理局（挂市城市管理行政执法局牌子）成立于2014年9月，为两署合一的市政府工作部门，主管全市城市市政、公用事业、市容景观、环境卫生、园林绿化、爱国卫生和城市管理行政执法工作。
青岛市城市管理局内设办公室、法规处、公共事业管理处、市政管理处、环境卫生管理处等机构，下设城市管理行政执法支队、文化公园管理处等。
青岛市还设有城市管理委员会。城市管理委员会是青岛市人民政府设立的议事协调机构，负责制定全市的城市管理发展战略和中长期总体规划。根据市政府授权，依法组织、指导和监督考核城市管理工作。市城管委主任由市长担任，公务委员48名，公众委员49名。
（二）青岛市城市管理局的主要职能
青岛市城市管理局的职能主要包括公共事业管理、市政管理、环境卫生管理、园林绿化管理以及行政执法等方面的内容（表2）。
四、青岛市六区四市城市管理体制
（一）青岛市六区四市城市管理模式
为进一步了解城市管理局模式下各区市城市管理体制，本文对青岛市下属的六区四市城市管理体制逐一进行分析。
青岛市六区四市的城市管理体制可以分为四种模式，即城市管理与执法局共设、城市建设管理与执法局共设、市政公用与执法局共设和城乡建设局单设。
城市管理与执法局共设模式、城市建设管理与执法局共设模式，这两种模式都是管理职能与执法职能设在两个部门；市政公用与执法局共设模式（崂山区采用这种模式），单独设立了崂山风景区行政执法局。该部门是崂山风景区管理局的一个下设部门，崂山区的城市管理职能在市政公用局；城乡建设局单设模式，城乡建设局下设行政执法大队。
（二）青岛市各区市城市管理部门与市城市管理局之关系
青岛市各区市城市管理部门与市城市管理局的行政领导关系并不一样。在青岛市各区市城市管理的4种模式中，只有城乡建设局单设模式，属于青岛市城市管理局领导，接受所在的平度市和青岛市城市管理局双重领导；其他3种模式与市城市管理局只有业务指导关系，也就是说在青岛市的六区四市中，六区三市的城市管理部门和市城市管理局没有行政领导关系。
五、结论
相集中行政处罚权在我国已经实行了20多年，全国城市的城市管理行政执法局的设立避免了多头执法，实现了相对集中行政处罚权，提高了城市管理效率。
城管执法中的行政执法篇9
关键词：柳州；城市管理；对策
一、前言
城市管理行政执法在柳州的发展已有几十年的历史，从最初的市容环境卫生管理发展到今天的城市管理综合执法，经过了几个历史阶段和革新废旧的过程，在每个阶段都发挥着不可缺失的作用。2005年12月6日，为了适应新形势下柳州城市管理的需要，柳州市城市管理行政执法局正式挂牌成立，有效解决了城市管理行政执法领域存在的机构膨胀、多头执法、重复处罚、执法扰民、推诿扯皮等问题，为柳州经济社会的发展做出了积极的贡献。但在实际运行过程中，柳州城市管理行政执法工作也出现了一系列新的问题，一定程度上影响了城市管理水平的提升。
二、柳州市城市管理行政执法工作存在的问题分析
第一，管理制度不够健全，管理流程不够规范。虽然各级地方政府都成立了城市管理行政执法的专门机构和部门，也对其工作职责和工作任务有了明确的规定。但从国家立法层面来看，到目前为止还没有一部专门的城市管理法，城市管理行政执法工作的执法主体、执法手段、执法范围等问题还是不够明确和具体。在目前的国家立法中，除了《中国人民共和国行政处罚法》对相对集中行政处罚权制度有原则性规定外，尚无一部权威性的法律对各试点城市的成功经验予以肯定，并对存在问题予以规范。柳州市政府虽然也出台了指导规范城市管理的相关文件和规定，但是其法律效力过低，内容比较分散，不足以规范相对集中行政处罚权工作中出现的各种新情况、新问题。
此外，从柳州城市管理行政执法局自身来说，虽然在成立的6年中制定了相关管理规章和制度，对于执法局的工作职责、处罚权限、执法过程进行了相应的约束和规范，但是这些规章和制度还是不够全面和具体，对于行政执法人员的行为规范、工作职责等方面的规定过于笼统，一定程度上影响了行政执法流程和规范的管理。由于管理制度不健全，体制不够完善，难以做到监督执法队员各个方面的表现，不利于行政执法队伍的建设。在完成执法文书的过程中，因为没有详细、严格的规定，填写过程不够统一，采集证言笔录、送达回执过程也出现很多问题，以致办案效率下降。
第二，财政拨款不足，员工工作待遇不高。伴随着我国城市化的快速发展和城市规模的不断扩充，城市管理行政执法的范围和对象也日益扩大，城市管理相对集中行政处罚权正是在这一背景下作为应对城市管理难题而出现的。地方政府部门对于城市管理行政执法部门重要性的认识有一个过程，对于执法局的部门设置、办公条件、人员编制等问题还缺乏深入的了解。柳州市政府最初设立城市管理行政执法局主要是迫于城市管理压力，应付城市管理的需要。柳州市城市管理行政执法局与市容管理局合署办公，一套人员，两块牌子，是柳州市人民政府在城市管理方面相对集中行使行政处罚权的行政机关。由此可以看出，柳州市城市管理行政执法局实际上是在原市容部门管理机构基础上进行的简单重组。
柳州市对执法局的财政拨款和人员编制安排与其应当承担的工作职责和工作任务不相匹配，现有的城管执法经费与日益增加的执法办案实际需要有很大差距，以致办公经费拮据，基础设施落后。目前，柳州市局各部门特别是市局直属大队、各城区执法局等一线执法单位，办公经费不足、车辆短缺、硬件设施缺乏。此外，由于受编制限制，执法局聘用的编外人员占较大比重，这些执法人员工资待遇普遍较低，对于日常工作的开展产生了一系列不良影响，容易出现“靠执法养执法”、“执法靠狠、经费靠罚”的作法，形成“执法经济”的不正常现象，从而背离城市管理工作的宗旨，激化执法人员与普通大众的矛盾。
第三，执法人员综合素质不高，行政执法水平有待提升。柳州市城市管理行政执法局的员工来源比较复杂，有一部分是复转军人和地方农村城管人员，虽然2005年以来新进入的人员主要是通过国家公务员考试招录的，对文化程度、政治面貌、专业知识等的要求都比较严格，但受到单位编制限制，这部分人员在整个行政执法队伍中所占的比重较低。行政执法人员的综合素质总体上来说还是偏低，并且参差不齐。某些同志有热情、有社会经验，但是缺少法律知识和业务知识，更主要的是缺少行政执法的工作经验，在现实工作中表现为对法律的理解和适用上存在偏差，在执法的程序的理解不完备。部分队员的思想状态不稳定，思想情绪波动，在工作中不能团结协作，对于自己的工作目标和责任主观认识不到位。
某些执法一线的大队长、中队长等基层领导不能正确地指导工作，对队员的思想教育不够重视，关心不多。极少数执法人员政治观念淡薄，理想信念动摇，对党的方针政策理解不透，执行不力，特权思想严重，全心全意为人民服务的宗旨观念淡化。此外，由于人事体制上的差异，在编人员享受国家公务员待遇，工作稳定且社会地位较高，而一些临时聘用人员的工资和福利较低，在单位内部的地位也较低，容易产生不满情绪，造成在编执法人员和部分聘用人员存在不同的价值取向。少数执法人员缺乏依法执法的自觉意识，不尊重行政相对人的人格，滥用强制措施，越权办案，容易造成执法过程中与执法对象产生激烈冲突，影响城市管理行政执法的权威性和公正性。
第四，行政执法人员的形象不佳，综合监督机制不完善。柳州城市管理行政执法的方式和方法相对来说比较温和，暴力执法或者野蛮执法的现象也相对较少，但是由于执法人员需要和违章群众正面接触，并且双方存在明显的利益冲突，使得柳州城市管理行政执法工作人员与执法对象发生冲突的事件还时有发生，一定程度上影响了整个行政执法队伍的公众形象。此外，在全国范围来看，关于“城管野蛮执法”、“殴打当事人”等的负面报道不少，执法对象“暴力抗法、执法后遭报复”的事也屡见不鲜，也在很大程度上影响了社会公众对行政执法队伍的印象。
城管执法部门手中的权力集中，地位高，但配套内外监督制约机制不够健全，权力和金钱交换的问题屡禁不止。缺乏应有的监督独立性，执法监督制度不够健全，监督工作尚未做到经常化、制度化，靠搞突击检查，过后依然如故。未普遍建立并认真实行监督责任制，出现执法违法行为时相互推诿，无人查究。执法监督机制的缺失，往往导致监督不力，心有余而力不足，造成许多空挡，执法监督工作中形式主义严重。此外，群众监督难以受到重视，因而逐渐丧失民主监督的积极性。舆论监督的独立性不够，相应的安全保障不够，对重大监督案件往往只能避重就轻地作事后报道。社会组织的监督分散和乏力，人民群众的监督渠道有限。
三、改进和完善柳州市城市管理行政执法工作的对策与建议
第一，建立健全管理制度，加强对行政执法工作的规范管理。为保证日常行政工作的正常运行，要制定出台《柳州市城市管理行政执法人员规范用语》、《柳州市城市管理行政执法人员仪容风纪规定》、《柳州市城市管理行政执法人员执勤规则》、《柳州市城市管理行政执法人员廉洁自律规定》、《柳州市城市管理行政执法人员禁酒规定》等相关规定，切实做到以制度约束人，以制度规范人。并对着装、仪容、称呼、举止、风纪行为、违反规定的处罚都做出明确规定，要求执法人员执行公务时，必须佩戴统一制发的标志及行政执法证，做到持证上岗，着装整齐，切实达到仪容端正、风纪严谨、统一化、规范化。同时将内部管理制度印制成册，逐个下发，做到人手一册，便于人员学习和提高执法质量。在使用全市范围内统一的行政执法文书的基础上，从采集证言笔录，规范填写使用各类执法文书，到下达处罚决定、送达回执、建档立卷等各个执法环节，都由市局法制科及执法大队长严格把关，以达到依法办案、依程序办案、处罚适当，适用法律准确的目标。
第二，积极争取上级财政支持，改善办公条件和员工待遇。随着柳州城市管理行政执法局的成立，柳州市城市管理相对集中处罚的范围和内容不断扩充，城市管理行政执法的难度也在不断加大，特别是随着广大人民群众权益保护意识的增强，也对柳州城市管理工作提出了更高的要求。因此，柳州市城市管理行政执法局应通过相关途径积极争取各级政府的财政支持，提高办公经费等的投入水平。要改变“以罚代管”的“执法经济”，树立公正、廉洁的执法形象，惟有从根本上解决办公经费不足、车辆短缺、硬件设施缺乏以及执法人员工资、福利待遇保障等问题。执法机构所需经费必须由市政府财政予以全额保障，严禁以“罚没收入返还”作为经费来源或补充，真正做到权力与利益完全脱钩。提高城市管理行政执法人员的工资及福利待遇，有利于调动广大行政执法队员的工作积极性，可以有效杜绝“靠执法养执法”、“执法靠狠、经费靠罚”的作法，避免“执法经济”的不正常现象。
第三，努力提升执法人员的综合素质，提高执法人员业务水平。近年来，城市管理行政执法人员的素质和业务水平问题越来越受到关注，柳州市城市管理行政执法局应结合现有人员实际，采取多种途径进一步提升执法人员的法治观念、沟通协调能力、专业知识、专业技能等，从而更好地适应新形势下城市管理工作的需要。城市管理行政执法工作的对抗性较强，且直接面对执法对象，如果简单地采取强制措施，很可能引发矛盾，严重的情况下甚至可能引发暴力冲突和。因此，平时应加强对执法人员法律知识、人本观念的学习，引导执法人员牢固树立依法行政、法律面前人人平等、尊重和保障人权等社会主义法治理念，确立“以人为本，公平正义”的执法理念，使得城管执法人员将合法、合理性结合起来，既要考虑现行法律的规范性，也要考虑城管执法的社会效果。此外，还要强化对执法人员业务知识和业务技能的培训和考核，加强执法人员业务技能训练，培养扎实的业务能力。执法过程中复杂多变的情况，要求执法人员苦练基本功，能在最短的时间，准确无误地填好执法文书，以最简单、最方便的办法处理问题，以减少冲突和对抗。
第四，树立行政执法的良好形象，强化各项监督制约机制建设。城市管理行政执法的对象主要是社会的弱势群体，他们生活在社会的底层，生活条件和生活环境都相对较差，如果简单地对他们在城市中的违章行为进行强制处理，甚至采取暴力执法手段没收其生产经营工具，无法有效达到城市管理的最终目的，也容易引发社会各界对城市管理行政执法工作的误解和偏见。因此，应深入开展对城管执法人员全心全意为人民服务的宗旨教育，大力弘扬文明执法、秉公执法的工作作风，树立行政执法队伍中的先进典型，宣传他们的先进事迹，引导执法人员学习他们的执法技巧和工作经验，从而切实改善执法人员的工作作风，树立行政执法人员的良好形象。此外，应强化对柳州城市管理行政执法工作的监督制约机制，特别是充分利用信息网络环境下的监督手段和方式，采取公开办事制度、公开办事程序、公开办事结果等形式，完善外部的监督，特别是权力机关的监督，主动地接受人大的监督以及社会舆论和人民群众的民主监督。在群团组织、社会各界聘请廉政监督员，健全群众性监督网络，定期召开座谈会，倾听意见和建议，虚心接受批评和监督。通过健全制度、举报投诉制度等方式接受社会的监督，把严格执法、秉公执法落实到人。
参考文献：
1.尹艳华.现代城市政府与城市管理[m].上海大学出版社,2003.
2.连玉明.中国城市报告[m].中国时代经济出版社,2004.
3.郭金仪.城市管理呼唤人性化执法[J].城市管理,2005(4).
4.王雁红.服务型政府与城管行政执法改革[J].科学决策月刊,2006(4).
城管执法中的行政执法篇10
一、综合行政执法的内涵综述
在实践中，对综合执法的内涵一直存在较多争论，有观点认为，联合执法就是综合执法，几个部门在一起执法就是一种综合。也有观点认为，综合执法就是行政处罚权的相对集中。还有人认为，综合执法不可能只等同于综合行政处罚权，还包括行政监督检查权等权力。
张凤德指出，综合行政执法是指地方政府将内容相近或程序相似或相对人重复的执法工作或工作内容有密切联系等有条件可以进行综合的行政执法行为进行适当集中，由专门的行政组织行使行政执法权，从而实现行政执法的综合，最终达到行政执法工作高效化、法治化的目标的制度安排。
刘春禾认为，城市管理综合行政执法是相对于各自执法、分散执法而言的，它实质上是在行政执法的形式层面来说的，综合行政执法是指行政监督、行政检查和行政处罚交由一个部门行使的执法方式。
李国旗认为，综合行政执法是相对于分散执法而言的,是相对集中行政处罚权的产物。作为一项法律制度和执法方式,所谓综合行政执法,是指由依法成立或依法授权的一个行政机关行使原由两个或两个以上相关的行政机关所具有的行政权的一种制度,具体说就是通过依法建立新的执法主体或依法授权一个原有行政机关并购相关行政执法权,实现行政执法权综合行使的一种新型行政执法体制。
王佳指出，综合行政执法又称为综合执法，是在现有法律框架下的一种制度创新，最初是相对集中行政处罚权的产物，其综合性表现为对政府部门之间的权限的整合，打破了行业和部门的界限。直接实施跨领域、跨行业的执法活动。执法领域的多样性和综合执法主体单一性是综合执法的基本样态。
二、城市管理综合行政执法的现状研究
城市管理综合行政执法是适应现代城市发展的必然要求。随着我国城市化进程的加快,城市管理面临的新情况、新问题越来越多,城市管理综合行政执法同样也存在着一些问题。
黄明波（2008）指出，我国城市管理综合行政执法中存在着两大问题，一是行政管理与行政执法的关系混淆不清，在我国一些省市,虽然行政管理与行政执法分离实践已有几年,但在实践中无论是一些领导还是许多管理执法人员,不同程度地存在着一些不正确的认识；二是行政执法过程中存在大量不够规范的现象，由于我国一些城管执法人员法制观念尚未牢固树立,经验办事、经验行政的现象还大量存在。
车克欣（2007）指出，目前城市管理综合行政执法面临的问题和挑战主要表现在：一是管理理念相对滞后。面对日益复杂的现实情况，城管单靠行政处罚已经不可能解决所有问题，各部门“分兵把守，各管一摊”的行政管理体制也显得力不从心，尤其是那种“一刀切”的观念和管理方式已经不能适应今天城市管理的需要；二是服务意识相对缺乏。城管执法服务意识的欠缺，很难保障让群众了解城管的“辛苦”、理解城管的“难处”、熟悉城管的“法律”、监督城管的“权力”，从而更加有效地加强城市管理；三是城管执法体制。城管综合执法是相对集中行政处罚权的产物，虽然行政处罚的职能和责任发生了横向转移，但并没有导致原有管理机关的人员、编制、经费和其他职能的转移。综合执法机构获得的权力、人员编制和经费是有限的，但管理职责和义务又是无限的。
李国旗，尤月成（2008）指出，综合行政执法,特别是相对集中行政处罚权改革过程中,不断出现很多实践问题,总的来看,主要问题有:(一)法律不完善、不明确；(二)部分集中行政权造成新的权力交叉；(三)沟通协调不通畅；(四)上下隶属关系不对应；(五)执法人员的素质参差不齐,执法水平偏低；(六)程序和监督体制不健全。
贺恺（2008）指出，城市管理综合行政执法改革后，以前存在的多头执法、重复处罚、执法空档现象有了明显改观，但是，由于执法权力相对集中，矛盾也就相应集中，主要反映在：一是违反执法程序现象较普遍；二是城管的职责及权力过于广泛；三是执法队伍素质不高。
杨卿（2006）指出，城市管理综合行政执法存在的问题主要表现为：一是执法手段、强制措施不足,使执法阻力重重；二是劣执法、执法程序虚置、恶化了执法环境；三是监督体制不健全。同时也指出，城市管理综合执法存在的问题,并非条条框框我们可以割裂开来一一解决,它既是一个法律问题,也是一个社会问题。
由以上文献分析可以看出，城市管理综合行政执法的问题主要表现为城市管理综合行政执法依据不足、执法手段单一、执法程序不严、执法暴力倾向严重、执法责任脱节、执法经费匮乏、执法队伍不强、执法理念滞后、执法环境不佳等等。
三、关于完善城市管理综合行政执法的相关研究