完善规章制度体系建设篇1
摘要制度建设是抓好工作的根本。本文从开展制度建设效能监察的必要性，开展制度建设效能监察必须把握的五个监察点以及制度建设效能监察的四个关键环节进行了论述，为企业制定制度、执行制度并在实践中检验和完善制度具有一定的借鉴和指导意义。
关键词企业制度建设效能监察
一、开展制度建设效能监察的必要性
（一）开展制度建设效能监察是加强企业管理的需要
对于企业管理而言，制度建设是根本。而制度建设效能监察的目的就是通过对企业现行管理制度进行清理、评估，查找制度本身存在的缺陷以及运行过程中存在的问题，分析原因，加强整改，不断提高制度的执行力。从而真正形成依制度办事、靠制度管人，用制度规范行为的管理机制，提升企业管理水平，提高工作效率和经济效益。
（二）开展制度建设效能监察是完善制度体系的需要
任何一个企业，要搞好管理，必须有一套完整的制度体系来支撑。开展制度建设效能监察，对企业所有的规章制度进行全面梳理，从总体上把握企业制度建设的概况，发现制度建设中的盲点和薄弱环节，找出制度体系中存在的不足，提出监察建议，查漏补缺。对已经不适应企业管理和发展要求的制度要废止，对存在缺陷、容易导致产生管理上漏洞的制度进行修订完善，对企业生产经营管理需要而没有的制度要建立。同时，建立与管理制度相配套的工作流程，通过完善制度体系和规范办事程序，堵塞管理漏洞，规避经营风险。
（三）开展制度建设效能监察是建立现代企业制度的基本要求
建立现代企业制度，是国有企业改革的发展方向。“权责明确”和“管理科学”是现代企业制度的重要特征。企业通过开展制度建设效能监察，克服原有企业管理制度中的弊端，修订完善规章制度和工作流程，使企业的每个岗位、生产的每个流程都有明确的标准和守则，使员工能够很清楚的知道自己的职责和工作规范，在工作中认真履行职责，按章办事，按程序操作，搞好管理与服务，确保企业的生产经营活动有序进行。
（四）开展制度建设效能监察是构建惩防体系的客观要求
建立健全和完善制度是构建惩防体系的重要内容，企业构建惩防体系客观上也需要对制度建设开展效能监察。开展制度建设效能监察，可以发现制度管理中存在的漏洞和偏差，提前堵漏和纠偏，将问题解决在萌芽状态，起到预防作用；同时可以发现案件线索，查处违规违纪或违法行为，发挥惩处功能。更重要的是通过监察，有针对性地提出监察建议，督促管理部门完善制度和工作流程，建立有效的防范机制、监督机制和惩治机制。
二、搞好制度建设效能监察必须准确把握“五个”监察点
（一）规范性监察
规范性主要是监督检查规章制度在形式上是否合乎规范。对于一个企业来讲，规章制度的表现形式可能多种多样，但无论是那一种形式，都应当按标准化要求统一规范，体例、表述要符合企业对行文的要求，条、款、项、目，层次清晰，便于学习、理解和执行。在监察时应当把好形式统一关。
（二）协调性监察
协调性是指规章之间要求协调一致，避免矛盾和冲突。由于企业业务的相关性，企业在经营管理方面存在交叉现象。要保证规章发挥效用，就要解决好规章冲突和矛盾的问题，切实解决规章拟规范事项之间的重叠或者遗漏，做到互相之间既有联系，也有区别，边界清楚，便于执行。
（三）可操作性监察
可操作性主要是审查该规章是否可以顺利实施，是否具有可操作性。制定规章的目的是为了实施，为了规范企业和企业职工的行为，因而操作性对规章的实施是特别重要的。
（四）合法性监察
合法性主要是管理权限、管理方式、管理内容要符合国家法律的规定。企业制定规章制度，不能超越职权，否则就是无效的。管理内容涉及面很广，包括财务管理、质量管理、物资管理、劳动管理、安全管理等方面，国家都有基本的法律制度，企业规章制度的条款不能与国家法律法规相冲突、相抵触。
（五）落实性监察
落实性主要是检查制度在运行过程中是否得到有效执行，各项业务是否按制度规定的办法和程序去开展，主管部门是否按规定进行了管理、检查和考核，检查记录和考核台帐是否健全，管理、检查和考核的渠道是否畅通制度在执行过程中存在什么问题，影响制度执行的原因是什么，通过制度的正常运行是否达到了管理的预期效果等。
三、搞好制度建设效能监察必须抓好的“四个”关键环节
（一）建立强有力的组织领导机构是搞好制度建设效能监察的关键
企业开展制度建设效能监察，主要由纪检监察部门牵头组织进行。但是，制度建设是一项复杂的系统工程，涵盖企业管理的各项业务，涉及企业各个部门，监察起来工作量大、任务繁重，单靠纪检监察一个部门孤军奋战是不行的，需要建立纪检监察部门负责组织协调，企业党政一把手亲自抓，其他业务部门广泛参与的组织领导机构，做到统一指挥，确保制度建设效能监察活动的顺利实施。
（二）广泛开展制度建设宜传教育是搞好制度建设效能监察的基础
有效开展制度建设效能监察，离不开广泛地宜传教育。制度建设效能监察是项复杂的工作，要分阶段有步骤地进行。组织者要根据每个阶段的不同特点和工作内容，广泛收集宣教资料，有针对性地开展制度建设宣教活动，宣教的重点加强制度建设重要性和紧迫感的教育，增强员工的制度意识和责任意识；对重点规章制度的内容和关键工作流程加强学习和宣贯，使全体员工了解制度，熟悉流程，知道做正确的事和正确地做事，违规违纪应承担相应的责任，培养员工遵章守纪的自觉性，提高制度的执行力。
（三）做实制度建设效能监察阶段性工作是搞好制度建设效能监察的根本保证
制度建设效能监察一般可分为宣传动员、制度清理、检查评估和总结整改等几个不同的阶段。要保证监察工作实效，必须将各个阶段工作做实做细，如检查评估阶段，原则上要求对整个企业的规章制度进行检查评估，检查可采用各部门自查、部门间互查、监察组织重点抽查等方式，评估办法可借鉴iSo9000模式组成评估专家组，编制检查表，按规范进行，找出制度本身和运行过程中存在的真实问题，分析原因，为企业领导决策和制度建设整改提供依据。
（四）注重效能监察成果的运用是搞好制度建设效能监察的最终归属
完善制度建设的管理，如发现管理部门各自为政，制度管理出现多头或者失管状态的，应建议整改，明确职责分工，指定一个职能部门集中统一管理内部的规章制度，把好制度出台前的审核关。通过检查评估，将制度执行得比较好的先进典型和经验提炼出来，在企业内部推广学习，营造一种按章办事、依规治企的文化氛围。通过制度清理，明确需废止、修订完善、正常运行和新增的制度，并在制度修订完善后搞好制度汇编，传达到员工手中，确保企业每一名员工都知悉制度，执行制度，做到遵章守纪，合法经营。
完善规章制度体系建设篇2
关键词规章制度建设规范化科学化
成功的企业源于卓越的管理，卓越的管理离不开完善的制度。在激烈的市场竞争环境下，企业要想立于不败之地并获得长久的成功，就必须强化管理基础工作，建立完善的规章制度体系，健全各项规章制度，并使之得到贯彻执行。企业规章制度建设应关注以下几个方面：
一、建立系统、规范、科学的规章制度体系，覆盖企业经营管理的全方位、全过程，保证经营管理各项活动有法可依
企业应依据国家的法律法规和上级部门的规章制度要求，对关系到企业整体发展、具有核心地位、在企业管理中起支撑作用的规章制度体系进行系统设计，围绕企业发展战略和经营宗旨，制订贯穿企业经营管理全系统、全过程的规章制度，形成自上而下、层次分明、系统规范、科学合理的规章制度体系，保证企业战略目标明确、组织架构合理、业务流程优化、职责分工清晰，满足企业经营管理活动的需要，推进企业长远发展目标的实现。
二、规范规章制度的制发程序，保证规章制度合法有效
规章制度的制订程序涉及起草、审查、审议决定以及公布等诸多环节。起草工作最具基础性，对于保证规章制度草案的质量有着决定性的作用。在起草工作开始前，起草部门应当对拟起草的规章制度进行必要性和可行性论证，只有经过深入调研、论证充分、确认各方面条件都比较成熟的规章制度才能开始起草工作。在审查阶段，规章制度草案的审查标准应当明确并不断完善，涉及重大或者疑难问题的，应当邀请有关专家进行咨询论证。在审议决定阶段，必须明确规章制度草案，按照规定的程序进行审议，经审议通过的规章制度应在规定范围内并宣贯执行。
三、遵循企业经营管理需要，保证规章制度科学适用、合理可行
制度得以执行的重要前提是制度本身的科学合理性。在制度制订过程中，就必须考虑执行的问题。规章制度必须来源于管理实践，注重适用和实效，在制度内容上要注意科学合理，使之与客观实际相一致，符合经营管理的发展规律；要突出针对性，根据企业的实际情况，真实准确地提出管理规范，具体详尽地提供解决问题的途径或方案；要遵循权、责相等的原则，确保责权清晰、分工明确，注重规章制度的可操作性，确保各项规章制度行之有效，更好地得以贯彻执行。
四、对规章制度的解释和法律效力进行规范，确保规章制度得以正确实施
通常来讲，规章制度的解释应当遵循“谁制订，谁解释”的原则，即由制订主体负责解释。有关职能部门虽然负责了起草工作，但并不是该规章制度的制订主体，不享有解释权。企业的规章制度规定由起草部门负责解释是不规范的。因此，规章制度，特别是需要对新情况明确适用依据和作补充规定时，应当由企业负责解释。但通常在实际工作中针对具体应用规章制度的问题，为了提高管理效率，一般由企业责成有关职能部门研究处理。如有需要，在规章制度中还应明确同等规章制度之间具有同等效力；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定；特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定等效力内容。
五、统一规范规章制度的条款和格式要求
做好公文撰写的培训工作，规范规章制度的条款、格式，使每项规章制度条款都要规范、系统和整合一致，用词用句应避免出现歧义，保证其条理清晰、逻辑严谨、意思明确、内容合理。
六、持续修订完善各项制度，保证各项规章制度的时效性和适用性
企业是一个复杂的系统，企业的规章制度建设也应是动态完善和创新的过程。企业应不断地适应经营管理的变化和要求，认真审查以往规章制度的实行情况，遵循适用、有效原则，针对原有制度中出现的问题按照规定程序适时地修订、补充和优化，使其日臻完善。对内容不适当、已不能准确反映实际情况，或者与当时制订的法律法规等有关规定不符的规章制度，应及时予以修改或者撤销；对实际情况发生变化，管理对象消失或者超过适用期，以及主要内容与其后施行的法律法规等有关规定不符的规章制度，应及时予以废止。加强规章制度的修订完善工作，对保证企业规章制度体系与法律体系的统一性、与客观实际的一致性及其本身的有效性都具有重要意义。
七、树立依法经营意识，提高员工遵章守纪的自觉性法律并不能阻止犯罪，同样道理，规章制度也不能杜绝违规现象的发生。制订规章制度是为了规范企业员工的行为，避免出现工作失误。加强规章制度建设的同时，更要关注员工的主观意识和自我约束，要以树立和形成法律至上的意识、提高员工遵章守纪的自觉性为出发点，使各项规章制度成为管理的标准和规范，得到切实的贯彻和实施。树立依法经营意识需要企业管理者、特别是最高管理者的推动。企业管理者依法经营的意识和能力直接关系到依法经营的方略能否确立，依法经营能否融入各项管理工作之中。因此，要增强企业管理者的法治意识，做到严格依法经营、遵章办事，使企业制订的各项规章制度深入人心，使广大员工做到自觉遵纪守法，依法行使享有的权利，依法履行应尽的义务，这样才能真正实现管理规范化、科学化，真正达到制度建设的目的。
八、坚持在制度面前一视同仁，保证规章制度的公平和公正
要坚持规章制度面前人人平等。一是遵守规章制度所规定的义务平等；二是享受规章制度所赋予的权利平等，不可因人而异、宽严不一。在企业中，制度一旦建立，组织内所有成员无论是制度制订者本人，还是普通员工，必须不折不扣地予以贯彻执行，绝不允许任何特权和例外的存在。这就要求企业的管理者同广大员工一样，必须依据职权正确地履行自己的工作职责，正确使用手中的权力，坚持原则，秉公办事，自愿接受监督，自觉做到依法律己。
九、建立有效监督机制，严格检查、严肃考核，确立规章制度的严肃性
完善规章制度体系建设篇3
制度建设是事业发展的重要保证。邓小平同志曾多次指出制度建设的重要性。他强调我们各项事业的发展都要完善和健全长效机制和制度，通过制度进行规范，以制度管人，以制度管事等。制度是我们生活世界事物良性发展的规范与准则。用马克思的话来说，制度是人和人之间交往中的产物，是通过责任、权力、义务来规范主体行为和调整主体间关系的规则体系。
一个单位的制度的健全和完善是一个单位正规化建设的最基础的保障。健全、完善的制度既是对单位或组织自身利益的保护，也是对每一个工作人员的爱护。如果没有健全和完善的制度，就会纵容和鼓励人们犯错误，甚至导致人们犯罪。高等学校健全和完善制度，对于高校的发展是至关重要的。享有盛誉的著名教育家夸美纽斯认为，制度是学校一切工作的灵魂。哪里制度稳定，那里便一切稳定；哪里制度动摇，那里便一切动摇；哪里制度松垮，那里便一切松垮和混乱。
我校作为第二批学习实践活动单位，按照校党委的统一安排和部署制定了学校开展“深入学习实践科学发展观”活动实施方案，本人作为一名党员领导干部高度重视，积极带领党员干部参加党委中心组学习讨论，根据实施方案的安排，结合自己实际工作拟定了本调研课题，并积极围绕着调研内容组织相关人员认真进行了讨论，分析了学校制度建设的工作实际情况，结合学习科学发展观的学习心得，撰写调研总结报告如下：
一、当前我校制度建设的现状
学校在20xx年由一个中专学校升格为大专学校，升格之后，学校及时制定了一些基本的规章制度，有行政领导制度、办公制度、教育教学制度、学生管理制度、财务制度和反腐倡廉制度，共二十多条，涉及学校工作的方方面面，使学校重大行政、管理、人事、财务等方面有章可循，推动了学校各项事业的良性健康发展，取得了积极成效。
但制度建设仍然存在着很大的不足，这既有历史原因，也有转型升格的特殊原因，时间短暂，许多制度还在酝酿和制定之中。通过一阶段的调查，发现我校制度建设亟待解决的问题突出表现在以下几个方面：
（一）一些基本规章制度存在空白，不利于工作开展
由于升格前，学校是一个中专学校，许多制度存在空缺，完全不能适应学校升格后各项事业的规范发展。基本制度不健全，存在空白是制度建设的最大问题。这些问题的存在，十分不利于学校许多工作的健康顺利开展，无章可循，权责不清，人事管理不明朗，行政效能不高，办公水平难以上新台阶等等。基本制度缺失，如《党政联席会议制度》、《领导干部廉洁从政若干规定》等尚未制定出来。另外，适应新形势的制度出台过缓。机关处室在日常工作中，经常会遇到一些很重要但目前又无章可循事务需要处理，应该意识到这些方面亟需建章立制，如《因公出国（境）管理办法》、《基本建设工程管理办法》、《学术道德管理规范》、《固定资产报废管理办法》、《物资采购管理办法》等，这些制度未能出台，实际上已经影响了日常工作的顺利进行。
（二）一些现有制度制订不够科学，不便于执行
学校升格后也及时制度了一些基本的制度，许多取得了积极的效果，实现了学校各项事业的健康发展。但是由于许多制度是升格后应急制定的，所以存在一些规章制度忽视了制度效益的长远性和综合性，它们是在问题暴露或反映严重时组织力量制订的应对之策，这种对策性制度往往总是落后于形势发展的需要，适时性不强。二是忽视制度建设的系统性。一些现有制度在制订时只是从当时工作需要出发，并没有从系统的或学校整体制度建设体系角度来考虑，出现了一些制度在执行过程中不同部门之间权责相互冲突与抵牾。三是忽视制度的可操作性。有些制度表现为现实性、应急性或阶段性的措施，过多地使用“禁止”、“不准”、“必须”等原则性语言，缺少具有可操作性的实施细则，致使许多制度流于形式。
（三）一些制度虽有执行，但执行中走样
制度制定之后，最关键的是执行。不执行，或者变相执行，再好的制度也只是花瓶，不但如此，长期下去还会影响制度的权威性。当然，这其中的原因是复杂的，主要表现在：一是部分人对制度重视不够，在工作中没有常抓不懈，对许多制度的执行并不能始终如一地坚持下去，往往是虎头蛇尾，有始无终。二是一些制度在执行过程中，流程繁琐，周期臃长，影响了实际工作效率，导致具体执行人员失去了执行制度的信心和耐心，偏离了执行的方向。最后，缺乏协调性制度。制度与制度之间的碰撞不可避免，关键在于相互的协调。而我们发生制度之间的摩擦时，通常是各吹各的号，各唱各的调，彼此互不妥协，最终导致执行走样，变化性很大。
二、影响我校制度建设的原因分析
我校制度建设方面存在的问题，究其原因是多方面的，既有主观方面的原因，也有客观方面的因素，归纳起来主要有以下几个方面：
（一）重视制度短期的束缚作用，忽视制度长期的规范作用
制度是要求大家共同遵守的办事规程和行为准则，然而，我们许多人在制度建设方面却存在着种种错误认识，忽视了制度的长期规范作用，导致抓制度落实的自觉性和主动性不高。一是无所谓思想。认为制度是“软件”和摆设，有没有都无所谓。二是“吃亏”思想。认为制度制订过多，到头来只能是自己吃亏，得不偿失。三是与工作对立思想。认为制度条条框框都具有限制性，限制过多不利于工作的开展。这些认识上不足，是制约制度建设最重要的思想障碍之一。
（二）重视制度建设的单个针对性，忽视制度建设的系统性
从这次调研情况来看，已经出台的规章制度，大多特点就是自我封闭。也许某一个制度看起来是某一个部门的事情，但是在实际工作工程中牵涉的部门肯定不是一个那么简单。表面看，各部门制度看似周全，但从整体学校规章制度的建设来看，只能算是应急措施，相互间并不关联，并不能从根本上解决问题。
（三）重视制度本身的强制性，忽视制度的程序性
已经出台的规章制度，为我校各项事业发展发挥了积极的作用，但这些制度大多是现实性、应急性、阶段性的措施，对行为规范严格要求的较多，缺少具有可操作性的实施细则。许多制度缺乏对落实制度的程序性规定。由于原则性规定多，保证制度落实的程序性规定（或实施细则）较少，因而在实际操作中把握的难度就比较大，执行制度的随意性和弹性较大，致使许多制度流于形式或成为摆设。
三、对推动我校规章制度建设的思考与建议
（一）积极推动制度建设，健全完善一批规章制度，做到学校各项事业有章可循
当前，积极推动制度建设，健全完善一批规章制度，做到各项事业有章可循，是制度建设的头等大事。在这个头等大事上，绝不能有丝毫的轻视、懈怠、思想。加强制度建设应当着眼于机制的建立完善，努力实现制度在更高层面的系统整合。按系统论的观点，机制就是系统内在规律的表现形式与作用过程。在若干制度构成的系统中，制度的相互作用和实际运行就构成了机制。所以，建立健全规章制度，对于完善机制体制也有着举足轻重的意义。
（二）把制度建设与科学发展观“以人为本”的精神理念结合起来
由于历史的原因，在一个相当长的历史时期中，学校在制定政策和制定制度时，往往总是站在管理的立场上，从便于管理、强化制度的严肃性、统一性出发，很少理会教职员工的感受，也不多考虑这种政策法规可能给教职员工正常的工作、生活所带来的诸多麻烦等等。在许多公文、许多公众场合中所使用的词汇，都显得极为生硬：如“不准”、“禁止”、“必须”、“严禁”等。通过调研我们发现，广大教职员工都希望我们即将制定出台的规章制度，要从“以人为本”的精神与理念出发，多推敲，多考虑，从而更好地激发广大员工工作的积极性和创造性，更好地推动和谐校园建设和特色高校建设。当然，把制度建设与“以人为本”的精神理念结合起来，绝不是放松制度，姑息养奸，让制度松散，丧失约束力和权威性。只是，让我们在制定制度时考虑更为全面、更为人性化、更为体现“为广大人民服务”的特色。
（三）把制度建设与科学发展观的“统筹”与“和谐”的理念结合起来
完善规章制度体系建设篇4
关键词：国家自然科学基金；科学基金共同体；共同规则；规范体系
中图分类号：G311文献标识码：a
《国家自然科学基金条例》（以下简称《条例》）于2007年4月1日起正式施行，至今已有五年。这是依据《中华人民共和国科学技术进步法》（以下简称《科技进步法》）制定的我国第一部规范国家自然科学基金（以下简称科学基金）使用与管理的行政法规。《条例》对于维护科学基金评审与资助的公开、公平、公正原则，更好地发挥科学基金制在国家创新体系中的作用，加快创新型国家建设，促进我国科技法律体系的进一步建设与发展具有十分重要的意义。2012年5月22日，国家自然科学基金委员会（nSFC，以下简称基金委）和国务院法制办共同举办纪念《条例》公布实施五周年座谈会。中共中央政治局委员、国务委员刘延东出席会议并发表了《加强科技法制建设依法保障和推动科技创新》的重要讲话，明确指出科技法律法规能够发挥对科技管理体制机制、科技资源配置、科技创新活动的引导工作，有利于科技事业的长期稳定发展，有利于创新活力的调动和激发；要从全面落实依法治国基本方略、加快建设创新型国家的战略需要出发，立足我国基本国情，借鉴国际先进经验，遵循科技发展规律，及时总结科技改革创新和贯彻落实有关科技法律法规的好做法好经验，特别是充分发挥《条例》公布实施的示范带动效应，根据发展需要，健全相关法律法规，不断完善中国特色科技法律体系。
2011年7月，基金委《国家自然科学基金“十二五”发展规划》，特别提出加强包括各方面参与者在内的科学基金队伍系统化建设，努力建设一支具有共同理念、追求共同事业、相互联系、相互制约的科学基金管理队伍；完善以《条例》为核心，组织管理、程序管理、经费管理和监督保障相衔接和协调的行政法规和规章体系，形成比较完善的科学基金法律法规和规章制度体系；积极探索科学基金依法管理机制改革，落实科学基金依法管理责任制，切实维护依托单位、科学技术人员、评审专家的合法权益。有鉴于此，本文尝试从共同体与共同规则的内涵界定出发，结合《条例》的实施，探讨和分析科学基金共同体规范体系特别是制度规范体系的构建和完善，以期对基金委科学基金管理规章制度的建设和实施提供一些有益探索。
1科学基金共同体与共同规则
共同体（community）一般是指人们在共同条件下结成的集体。任何共同体，本质上都是利益共同体，这个利益可以是经济利益、政治利益，也可以是文化利益、心理利益等。但“要成为共同体中的一员，就要付出代价。共同体体现了安全感，但同时也剥夺了我们的自由。”共同体的每位成员应当认同并遵守共同体的共同规则，规范和约束个体的自身行为。
最早运用科学共同体（scientificcommunity）概念的是英国科学家和科学哲学家坡兰依，其在1942年发表的《科学的自治》一文中指出，科学家不是孤军奋战的，而是与他的专业同行一起工作，各个不同专业团体合成一个大的群体，并把全社会从事科学研究的科学家作为一个具有共同信念、共同价值、共同规范的社会群体称作“科学共同体”，以区别于一般的社会群体与社会组织。后来，美国科学史和科学哲学家库恩在其代表著作《科学革命的结构》中赋予科学共同体更新的涵义和具体内容，他把科学共同体作为研究科学发展模式的逻辑起点，认为范式和科学共同体这两个概念是密切相关的，范式是科学共同体成员的共同信念，科学家们由于具有共同的范式而构成一个科学共同体。因此，科学共同体内部具有趋同的科学思想和研究范式。而当代科学社会学的研究和实践，又从科学共同体进一步引申出学术共同体的概念，如韩启德认为，学术共同体就是一群志同道合的学者，遵守共同的道德规范，相互尊重、相互联系、相互影响，推动学术的发展，从而形成的群体。综合可见，科学共同体是指具有共同信念、共同价值并遵守共同科学规范的科学家所组成的群体。科学共同体的核心，就是具有共识的学术规范和公认的学术价值观。“规范是科学世界的游戏规则。凡是身处这一世界和将要加入这一世界的人，都必须了解规则，严格遵守规则。遵守规则不是为了得到奖赏，而是参加游戏的必要前提；违反规则，必须受到惩罚――要么出局，要么承认并改正错误。”
科学基金共同体在一定意义上是科学共同体概念的延伸。科学基金的制度设计，决定了其本质上是由科学家群体进行自我管理、评价、分配的基金。科学基金的参与者包括研究人员、评审专家、管理人员等多个方面的主体，大都有着相近的文化背景、科学道德和价值取向。因此，基于对这一群体共同特质的认识和理解，科学基金共同体可以界定为由所有直接参与科学基金工作的各方面组织机构和人员队伍分工协作、有机联系形成的泛科学基金组织。科学基金共同体包括“四支队伍、三类机构、两大系统”。其中，四支队伍是指研究专家队伍（包括项目申请者、参与人、承担人）、评审专家队伍、基金委干部队伍和依托单位、联络网、地方科技主管部门，以及联合资助机构中的有关管理人员队伍；三种机构是指作为科学基金四支队伍来源的三种组织机构，包括依托单位及其联络网、地方科技主管部门和联合资助机构、自然科学基金委员会；所谓两大系统，一个是专家系统，由研究专家队伍和评审专家队伍组成，另一个是管理服务系统，由基金委干部队伍和依托单位等有关管理人员队伍组成。科学基金共同体拥有以发展中国基础研究为使命的共同的科学基金事业，坚持引领基础研究创新的共同理念，追求促进基础研究的共同目标，遵循基础研究和科学基金管理的共同规则。
综合分析共同体、科学共同体及科学基金共同体三个相关的概念，我们认为按照共同体及科学共同体的一般界定和理解，共同体都应在共同条件下遵守共同的规则。由此可见，科学基金共同体不仅拥有共同的事业、坚持共同的理念和追求共同的目标，还应遵守共同的规则，这也是科学基金共同体作为一个具有目标多重性和管理间接性的泛科学基金组织实现其共同目标和完成其共同事业的基本保障。因此，研究和健全科学基金共同体的共同规则应属必然。此外，科学基金共同体与传统科学共同体的构成有明显的差异和本质区别。科学共同体是遵守同一科学规范的科学家特定集团，更多涉及的是相对松散的科学家群体，而科学基金共同体由专家（科学家）系统和管理服务系统构成。因此，科学基金共同体的共同规则不仅包括具有共识的科学规范和公认的科学道德，还应包括管理服务层面的职业道德和制度规范。
综上所述，共同的规则是科学基金共同体构建的必然基础，是科学基金共同体共同的科学规范、道德要求和行为活动准则。而根据科学基金共同体概念的界定，科学基金共同体各成员应遵守的共同规则从规范性质上可以归纳为以下三种类型。①共同的科学规范。美国著名社会学家默顿在《科学界的规范结构》一文指出，科学的精神特质是指约束科学家的有情感色调的价值和规范综合体，科学规范是一套支配科学活动的文化价值和惯例，“四种制度上必需的规范――普遍主义、公有主义、无私利性以及有条理的怀疑主义，构成了现代科学的精神特质。”从这个意义上讲，科学基金共同体所遵守的共同科学规范亦应包括以上四个方面的内容。而《条例》关于科学基金资助工作遵循公开、公平、公正的原则，实行尊重科学、发扬民主、提倡竞争、促进合作、激励创新、引领未来的方针（第4条）；采取宏观引导、自主申请、平等竞争、同行评审、择优支持的机制（第5条）等规定，也体现了科学基金共同体应当遵守的共同的科学规范的原则要求。②共同的道德准则。从科学基金共同体的构成来看，道德准则包括科学家应遵守的科学道德与基金管理者应遵守的职业道德。其中，科学道德是科学家从事基础科学研究活动时所遵循的道德规范和行为准则，包括诚实守信、杜绝学术腐败、摒弃学术造假等；职业道德则是承担基金管理和服务职能的人员在履行本职工作中所遵循的行为准则和规范，包括恪尽职守、廉洁自律、自觉维护科学基金的公正性和公信力等。③共同的制度规范。制度规范是指在科学基金的组织管理过程中借以约束科学基金共同体成员的行为，规定工作程序和工作职责，明确权利义务的条例、规章、管理办法等的总称，是科学基金共同体有效运行的法律基础。科学基金共同体的制度规范主要包括组织规范、管理规范和监督规范三种表现形态，如《国家自然科学基金面上项目管理办法》属于项目管理规范，而《国家自然科学基金项目资助经费管理办法》则属于监督管理规范的范畴。
2科学基金共同体有效运行的法律基础
科学基金共同体共同规则所包含的三种类型规范所具有的效力和作用是不同的。简单而言，科学规范与道德准则大多没有确定的形式，通常体现为观念、习惯、信念、惯例等，主要依靠共同体成员的文化、科学认知、内心信念和习惯，通过成员的自律得以实现，没有实质意义上的法律约束力和强制力。而制度规范从一般的意义来看，属于法律规范性质，具有普遍的法律约束力和强制力。科学基金共同体不同于一般意义上的科学共同体，其构成并非单纯的相对松散的科学家群体，还包括科学基金的管理者，其活动不仅仅是科学基金的基础研究活动，还包括科学基金的管理组织和监督实施。科学基金共同体在一定意义上也体现了科学基金研究共同体和科学基金管理共同体的综合内涵。因此，科学基金共同体的有效运行仅仅依靠科学规范和道德准则是远远不够的，必须建立完善的制度规范，以弥补科学规范和道德准则的不足，保障科学基金共同体的健康高效运行。
由此可见，以《条例》为立法依据所制定的科学基金组织、管理及监督方面的各类制度规范是科学基金共同体有效运行的法律保障，也是科学基金的组织实施和管理监督的基本依据。
制度规范是法治国家、法治社会的根本要求。特别是在依法治国、依法行政、依法管理的法治环境下，制度规范的建设对于遏制科学基金共同体运行当中可能出现的学术不端和科学道德失范有重要的意义，是保障科学基金共同体有效运行的法律前提。
科学精神与法治理念是现代文明的重要精神内核，也是科技事业发展必须坚持的重要价值取向。《条例》是规范科学基金管理的根本法律制度，是在科学基金工作中倡导科学精神、维护科研诚信的重要制度规范，也是科学基金共同体有效运行的根本法律基础。“要在科学基金管理中树立规则至上、法律至上的理念，坚决维护《条例》的权威性和严肃性。”《条例》明确规定基金委负责管理科学基金，监督基金资助项目的实施。《条例》对于规范科学基金共同体各成员行为，规范科学基金的使用与管理，提高科学基金使用效益，促进基础研究，培养科学技术人才，增强自主创新能力，奠定了坚实的法律基础。
《条例》公布实施五年来，以其规范管理、激励创新、保障权益、维护诚信等方面的鲜明立法理念和科学制度设计，为提高自然科学基金使用效益、促进基础研究发展、培养科技人才发挥了重要作用。随着《条例》的实施，以《条例》为核心的科学基金法规体系日臻成熟，科学基金共同体的制度规范日趋完善，科学基金管理工作有了更加准确的法律定位，有了更为明确的法律授权，有了更加规范的法律约束，这为科学、高效的基金管理工作提供了稳固的制度保障。同时，随着《条例》的实施，科学基金共同体各成员在基金项目的组织与规划、申请与评审、资助与实施、监督与管理等科学基金重要管理环节的一系列管理行为将更加规范，基金管理工作的科学性、民主性和公正性都会得到极大提升，这为科学、高效的基金管理工作提供了坚实的实践基础，也为科学基金共同体的健康高效运行提供了有力的法律保障。
制度规范在一定意义上也是科学基金共同体共同的学术规范和科学道德的法律化和规范化。如《条例》依法确认了依靠专家、自主申请、平等竞争、同行评审、择优支持的科学基金项目遴选机制。同时，《条例》为加强科学道德和科研诚信建设，特别规定了基金委应当建立项目负责人、评审专家和依托单位信誉档案，以加强科研信誉管理，并具体规定学术不端行为处罚措施，以遏制科研不端行为。所有这些，直观地表明了《条例》是科学基金共同体有效运行的法律基础，科学基金管理的相关制度规范是科学基金共同体有效运行的制度保障。
3我国科学基金管理制度规范体系之构建
3.1科学基金管理制度规范体系的基本框架
1993年7月经全国人大常委会颁布并于2007年12月修订的《科技进步法》明确规定了科学技术在我国现代化建设中优先发展的战略地位，确定了我国发展科学技术事业的基本方针和政策，并确定了推进科技进步的主要制度，全面规定了我国科技发展的目标、作用、资金来源、科技奖励制度等，从而成为指导我国科学技术发展的基本大法。2007年国务院依据《科技进步法》制定颁布的《国家自然科学基金条例》，则成为我国第一部也是唯一一部规范科学基金使用与管理的行政法规。因此，构建我国科学基金管理制度规范体系，应当以《条例》为基础和依据，并以《条例》为统领。科学基金共同体制度规范体系从总体而言，主要包括两个层面的法律规范，一是国务院颁布的《国家自然科学基金条例》，二是基金委依法颁布的各类规章办法。
根据科学基金共同体的“四支队伍、三类机构、两大系统”的构建设想，结合基金委已经颁布执行和正在制定的规章办法，科学基金共同体制度规范的构建可以按照“三个效力等级、四类调整对象、五个细分序列”的架构进行梳理和完善，具体概括如下：①“三个效力等级”包括全国人大常委会颁布的相关法律（主要体现为《中华人民共和国科学技术进步法》）、国务院颁布的行政法规（主要体现为《国家自然科学基金条例》）和自然科学基金委颁布的相关规定、管理办法等规章；②“四类调整对象”即四支队伍包括研究专家队伍、评审专家队伍、基金委干部队伍和依托单位、联络网等有关管理人员队伍；③“五个细分序列”包括组织管理规范（如国家自然科学基金委员会章程、国家自然科学基金依托单位管理办法等）、项目管理规范（如国家自然科学基金面上项目管理办法等）、行为准则规范（如国家自然科学基金委员会工作人员职业道德与行为规范、评审专家工作管理办法等）、监督保障规范（如学术不端行为处理办法等）和经费管理规范（如国家自然科学基金项目资助经费管理办法等）。
上述法律、行政法规和规章共同构成了科学基金共同体制度规范体系（见图1）。
3.2科学基金管理制度规范体系建设现状
在上述制度规范体系框架中，基金委相关规定及管理办法自成一体，构成科学基金共同体制度规范体系的核心和主体。据此意义而言，科学基金共同体制度规范体系应当是以《条例》为核心和依据，以基金委为立法主体的国家自然科学基金委员会规章体系即科学基金管理制度规范体系。表1归纳和总结了基金委自1986年成立以来有关科学基金管理方面正在实施的重要规章办法以及相关制度规范的制定和完善的基本状况。
考察表1所列基金委已经颁布实施的规章办法，整体而言，已基本涵盖科学基金共同体制度规范体系所细化的组织管理规范、行为准则规范、项目管理规范、监督保障规范及经费管理规范等五个细分序列，涉及包括研究专家队伍、评审专家队伍、基金委干部队伍和依托单位、联络网等有关管理人员队伍在内的四类调整对象，形成了以《条例》为核心的行政法规和国家自然科学基金委规章体系。这表明，在我国，一个结构相对科学、内容基本完整的科学基金共同体制度规范体系已初步形成。
根据表l所列基金委已经颁布实施的规章办法的基本概况可以看出，《条例》颁行五年来，基金委根据《条例》的具体规定和原则要求，对有关的组织管理规范、相关项目管理办法和行为准则规范开展了较大规模的立法修法工作，其中修订完善已有规章办法4个，包括2007年7月重新修订《科学部主任基金项目管理暂行规定》、2008年5月重新修订《国家自然科学基金委员会章程》、2010年5月重新修订《国家自然科学基金委员会监督委员会章程》、2012年7月重新修订《数学天元基金项目管理办法》；制定颁布新的规章办法9个，如2007年10月颁布实施《依托单位注册管理暂行办法》、2009年1月制定《国家自然科学基金委工作人员职业道德与行为规范》、2009年9月制定后又于2011年4月重新修订的《面上项目管理办法》、《重点项目管理办法》和《青年科学基金项目管理办法》等。上述立法修法工作的完成使得科学基金管理制度规范体系的架构更趋于科学和完善，具体规章的内容更符合《条例》的规范性要求和原则性规定。
3.3科学基金管理制度规范体系建设存在的主要问题
综合分析科学基金管理制度规范体系建设现状，我国科学基金管理制度规范体系建设主要存在以下不足和需要进一步完善的问题。
1）基金委现行规章办法中，有部分规章办法是在2007年4月1日《条例》公布实施前制定颁行的，其中有些规章办法的具体规定存在与《条例》不符或不相适应的内容。如《条例》第36条规定依托单位不履行保障基金资助项目研究条件职责或存在《条例》规定的不端行为的，由基金管理机构给予警告，责令限期改正；情节严重的，通报批评，3～5年不得作为依托单位。而2005年颁行的《国家自然科学基金委员会监督委员会对科学基金资助工作中不端行为的处理办法（试行）》第6条规定，对项目依托单位不端行为的处理种类包括书面警告、内部通报批评及通报批评3种形式，这与《条例》规定的警告、通报批评和停止依托单位资格3种法律责任形式相比较，缺少“停止依托单位资格”的责任承担形式，因此需要进一步修订完善。
2）基金委现行规章办法已基本涵盖科学基金制度规范体系所细化的组织管理规范、行为准则规范、项目管理规范、监督保障规范及经费管理规范等5个细分系列，但在具体细分系列中仍然还有需要增加的调整范围和规范对象。如《条例》第3条规定，国家鼓励自然人、法人或者其他组织向国家自然科学基金捐资。截止至2011年底，自然科学基金委与国内有关部门先后设立了17项联合基金和若干项联合资助项目，联合对象主要为中央及相关行业管理部门、地方政府部门和企业部门，目前联合资助方已达20余家。联合基金在实践中已成为自然科学基金的项目类型之一，而关于联合基金项目至今尚未出台针对性的管理办法，需要制订《联合基金管理办法》，以加强联合基金资助工作的规范化管理。
3）基金委现行规章办法涉及依托单位管理的相关制度规范较为零散，包括2007年4月和10月分别颁发了《关于加强依托单位对科学基金项目管理工作的意见》和《依托单位注册管理暂行办法》。截止至2011年年底，基金委在册依托单位共有2691个。依托单位作为科学基金共同体的构成，是科学基金管理体系的重要组成部分，《条例》第8、第9、第36条等相关条款更是明确规定了依托单位作为科学基金管理体系重要组成部分的法定地位，从行政法规层面赋予了依托单位在科学基金项目管理工作中的管理、服务和监督的法定职责，充分体现了依托单位在科学基金依法管理过程中的重要地位。由此可见，重视和加强依托单位科学基金项目管理，是规范科学基金管理的需要。因此，需要整合基金委现有关于依托单位管理相关办法和政策，制订统一的《依托单位管理办法》。
4）基金委现行规章办法中关于经费管理规范包括2002年颁布实施的《国家自然科学基金项目资助经费管理办法》、《国家杰出青年科学基金项目资助经费管理办法》及《国家基础科学人才培养基金项目资助经费管理办法》等，其中有关资助经费监督审计的规定较为原则。而科学基金从1986年设立至今的26年时间里，基金资助规模日益扩大。据统计，2011年度国家自然科学基金财政拨款140.43亿元，资助项目批准经费182.75亿元，比1986年设立之初的0.8亿元增长了228.5倍；2011年资助涉及全国1350个依托单位的各类项目34836项。快速增长且规模庞大的资助经费额度、数量巨大和种类复杂的依托单位及项目类型需要科学、规范和高效的经费管理和审计监督。因此，制订和完善科学基金资助经费审计监督管理制度规范，加强科学基金资助经费的监督审计工作，对于提高我国科学基金资助经费的使用和管理水平，具有重要的现实意义。
3.4完善科学基金管理制度规范体系建设的基本思路
《国家自然科学基金“十二五”发展规划》特别提出进一步完善以《条例》为核心，组织管理、程序管理、经费管理和监督保障相衔接和协调的行政法规和规章体系，努力形成比较完善的科学基金法律法规和规章制度体系，使科学基金资助管理有章可循。根据《科学基金“十二五”发展规划》的基本要求，结合科学基金管理制度规范体系建设现状，针对存在的问题和不足，完善我国科学基金管理制度规范体系建设可以遵循以下基本思路。
1）以《条例》为依据，全面梳理《条例》实施前颁布的规章办法，重新修订和完善与《条例》规定要求不相符合的规章办法。截止至2012年9月，基金委已经颁布实施的现行的规章办法共29个，其中《条例》公布实施前制定颁行但在2007年4月1日《条例》颁行后未进行过修订的规章办法共有16个，例举如下：①组织管理规范系列的《国家自然科学基金委员会学科评审组组建试行办法》（1995年颁布）；②行为准则规范系列的《国家自然科学基金委工作人员公务活动八项规定》（2005年修订）；③项目管理规范系列的《国家自然科学基金重大项目管理办法》（2002年修订）；④监督管理规范系列的《国家自然科学基金委员会监督委员会对科学基金资助工作中不端行为的处理办法（试行）》（2005年颁布）；⑤经费管理规范系列的《国家自然科学基金项目资助经费管理办法》（2002年制定）。因此，应当对有关规章办法进行全面梳理和审查，针对其中存在的与《条例》不符或不相适应的内容，根据《条例》的具体规定和原则要求，重新修订和完善已有规章办法。
2）以《条例》为核心，结合科学基金管理制度规范体系建设需要，根据《条例》规定和现实工作要求，制订新的规章办法。《条例》对科学基金管理所涉及的组织规划、申请评审、资助实施、监督管理以及申请人、项目负责人、评审专家、依托单位和基金管理机构工作人员违反《条例》规定应当承担的法律责任等事项进行了全面具体的规定。因此，应当根据《条例》的具体规定和要求，结合科学基金管理制度规范体系框架内容，按照构建科学完善的科学基金共同体制度规范体系的要求，对科学基金共同体制度规范体系所细化的五个细分序列进行全面研究和分析，针对科学基金实际工作的需要，增加新的调整范围和规范对象，如属于组织管理规范序列的《评审专家工作管理办法》、《依托单位管理办法》，属于项目管理规范序列的《委主任基金项目管理办法》、《联合基金项目管理办法》，属于监督保障序列的《科学基金项目复审办法》、《学术不端行为处理办法》等，合理安排立法计划，循序渐进，制订和新的规章办法，进一步完善科学基金管理制度规范体系。
3）细化《条例》关于依托单位管理的具体规定，整合基金委现有关于依托单位管理的相关办法和政策，制订对依托单位的管理办法，规范和指导依托单位的管理工作及行为。依托单位制度是《条例》规定的科学基金项目管理的重要制度。按照科学基金共同体制度规范体系构成，对依托单位的管理办法属于组织管理规范的范畴。《条例》共43条，其中有18个条款涉及“依托单位”的规定，这些条款凸现了《条例》在依托单位制度设计上的基本框架，即包括在逻辑上紧密相连的三个层面：依托单位准入制度、依托单位职责制度和依托单位责任制度，其中依托单位职责制度是核心。我们认为，对依托单位的管理办法不仅需要充分体现《条例》的精神实质，还要切实保障《条例》有关规定和原则在办法中得到进一步的细化并具有可操作性。同时，通过制订依托单位管理办法逐步贯彻实施《条例》的相关规定，能够更好地规范和保障依托单位在科学基金资助项目申请、实施以及结题等工作中依法承担和履行好管理、监督和服务职责，更好地发挥依托单位作为联系基金委与基金项目申请者、基金项目评审者和获基金资助者等科学基金共体成员之间的桥梁和纽带作用。
4）借鉴国外科学基金在审计监督制度建设方面的先进经验，研究和完善科学基金资助经费审计监督管理制度规范建设，加强科学基金资助经费的监督审计工作。美国国家科学基金会（nSF）作为美国资助科学研究的联邦政府行政机构，在审计监督制度建设方面具有成功的实践和成熟的经验。其审计监督制度的重要特征在于由国家审计、内部审计和社会审计三个层次的审计主体所组成的完整的审计监督体系，其中美国国家审计总署（Gao）行使国家宏观审计职能，nSF总监察长办公室（oiG）行使综合内部审计职能，是nSF审计工作的主要承担机构，执行经常化、制度化的日常审计，同时主要依靠社会审计机构审计项目依托与合同单位，加强科技经费的管理。完善的审计监督法律法规体系是nSF审计监督体系构建的基础和保障，oiG依据《1988年总监察长法案修正案》于1989年设立，与我国政府部门的内审机构相比，法律法规为oiG有效行使职责提供了充分的制度保障。我国可以借鉴nSF在审计监督制度建设方面的有益经验，协同国家审计署、财政部、科技部等相关部门，研究和完善科学基金资助经费审计监督管理制度规范，构建科学完善的国家审计、内部审计、社会审计三个层次的审计监督体系，加强科学基金资助经费的监督审计工作。
4结论与建议
综上所述，科学基金共同体在一定意义上体现了科学基金研究共同体和科学基金管理共同体的综合内涵，其构成并非单纯的从事基础研究的科学家群体，还包括科学基金的管理者，其活动不仅仅是科学基金资助项目的基础研究活动，还包括科学基金项目资助的管理组织和监督实施。因此，科学基金共同体制度规范的建设与实施必须是在建立完善的制度规范前提下，依靠科学规范和道德准则，加强规范和引导，以保障科学基金共同体的健康高效运行。
1）在探讨科学基金队伍系统化建设的理论基础和运行机制的背景下，应深入加强对科学基金共同体共同规则的研究，特别是开展对科学基金共同体制度规范研究，研究和借鉴国外科学基金在制度建设方面的先进经验，以《条例》及相关法律法规为依据，进一步整理、修订和完善基金委有关科学基金管理的规章办法，有针对性地制订和新的规章办法，以构建科学、高效的科学基金共同体制度规范体系，实现科学基金的依法管理和卓越管理。
完善规章制度体系建设篇5
一、制定和完善大学章程
我国高等教育管理体制经过多年的改革探索，取得了很大的进步，但始终没有突破“国家的法律法规”与“学校的规章制度”的块状安排。缺少上承国家法律法规，下启学校规章制度的大学章程。要提高高等教育质量，建设高等教育强国，章程的制定必须成为高校的一项基础性工作。
1.章程制定的基本框架
教育部政策法规司司长孙霄兵从“大学制度与中国特色”的角度阐释了大学产生和发展与国家制度和社会发展的密切关系。他指出：大学的产生植根于所在国家的政治、经济和文化传统，国家不同，大学也相异。我国要建设现代大学制度、实现中国梦，就必须立足我国实际。坚持走中国特色之路。坚持党委领导下的校长负责制，把握正确的政治方向，保持大学稳定，保证国家的繁荣发展。这是章程制定的基本前提。
大学章程是高校的基本法，是大学治理的纲领性文件，既体现着国家法律法规意志，又统领着高校内部制度体系建设，是高校处理内外关系的重要准则，也是构建现代大学制度的重要载体和制度基础。
厦门大学教育研究院副院长史秋衡教授认为：大学章程是内生于一个国家的法律体系当中的。欧洲大陆法系国家的大学章程制定是自上而下贯穿始终，英美法系国家的大学章程制定则采用自上而下与自下而上相结合、上下协商的模式。我国是大陆法系的一员，大学缺乏自发由下而上制定章程的原动力。我国大学需要研究现代大学章程制定和发展规律，完成由自上而下到自下而上的转变，制定出真正意义上的现代大学章程。
关于大学章程制定和审批的主体，东华大学发展规划处处长方建安教授认为，虽然相关规定明确了大学章程制定的合法性，但并没有解决谁是章程制定合法权力的主体问题。从《高等教育法》相关规定来看，学校不是章程制定的主体。他建议应由各级政府（举办者）以及主要利益相关者授权各高校，让其根据自身的特点和定位，依据国家相关法律和政策独立制定本校的章程。章程的制定需要经过公开讨论，在广泛征求教职员工和学生等各方意见后.报送校长办公会议或校务会议，之后提交教职工代表大会审议，在由学校权力机构审批及法人代表签署后报送举办者审批。另外，由于政府作为公立高校的投资主体和办学主体，享有对所属高校的管理和监督权，因此，政府应该享有大学章程的最终审批权。
关于章程内容，方建安教授认为，一般而言，学校章程的内容可以分为必要记载事项和任意记载事项。前者是法律明确规定学校章程所应该记载的事项，后者是举办人可任意记载的事项。其中必要记载事项又分为绝对必要记载事项和相对必要记载事项，绝对必要记载的事项是关系学校章程的效力以及学校存亡的关键事项，因此其内容在章程中的反映具有绝对必要性。相对必要记载事项也属法律列举的事项，但是否记载于章程由当事人决定，如果予以记载，则发生效力；如果不予记载，也不影响整个章程的效力。而任意记载事项则是举办者认为有必要记入章程作为共同遵守的行为规范的事项，一旦载入，则各当事人必须遵守。《高等教育法》和《民办教育实施条例》均规定了大学章程应包括的“绝对必须记载事项”，如：学校名称、地址，办学理念、发展目标，权力结构，经费保障与财务制度，举办者与学校之间的关系以及章程的修订程序等。
2.章程制定的实践探索
虽然我国政府对大学章程建设的重视程度很高，推进力度也很大。同时，各高校在章程建设方面已经进行了不少探索，近几年来更是加快了章程建设步伐，取得了积极进展，积累了值得借鉴的经验，但当前对实践中的经验和问题的研究还是一个薄弱环节。盐城师范学院高教研究所易高峰副所长运用文献计量、知识图谱和社会网络分析方法，绘制了近十年来我国大学章程的研究热点图谱，发现热点主要集中于现代大学制度、依法治校、大学治理、教职工代表大会、大学自治、学术自由、制定程序、办学自等问题。大学章程节点知识图谱揭示出已有研究偏重于“制定什么样”的大学章程，而对“如何制定”、“怎样执行”大学章程的研究还不足。本次年会通过高校尤其是试点高校的经验分享为弥补这一研究的不足做出了努力。
吉林大学党委书记陈德文介绍了吉林大学章程建设的经验。2004年，吉林大学颁布实施了《治理结构与管理体制改革纲要》，明晰和完善了校内治理结构与管理体制，并于同年启动了大学章程的制定工作。此后一年，学校正式开展了章程的起草制定工作，并于年底在学校党代会上审议通过，规定自2006年1月1日起施行。《吉林大学章程》遵循高等教育规律。立足学校实际，把学校已经做、正在做和应当做的事情以“基本法”的形式规定下来，使学校各项改革探索有法可依、有章可循，有力地推动了学校的稳定融合与发展，为建设高水平研究型大学提供了重要的制度基础，对学校产生了深远影响。
中国政法大学发展规划与学科建设处副处长刘建从党委领导、依法治校、校院二级管理、社会服务平台和监督平台等五个方面介绍了中国政法大学章程建设的做法。2002年，中国政法大学着手展开章程制定的各项准备工作。到2007年形成了《中国政法大学章程（暂行）》，经第四次教代会通过，于2008年1月1日起试行。在实施过程中通过不断修订和完善，于2010年形成《中国政法大学章程（修正案）》。此后两年，又开展了制度专项研究，完善章程制度，以章程为依据推动依法治校、民主管理的实现。2013年，学校有序开展章程的第二轮修订工作，从章程性质、内容、作用等方面进一步加以完善，明确了学校自主办学权、校董会、学术权力的执行等内容。
二、改革和完善大学内部治理结构
大学内部治理结构主要是指大学内部利益相关者之间权力分配、制约和利益实现的制度设计，集中体现了大学管理的结构、运行及其规章制度的主要特征。
1.内部治理结构改革需要系统设计
内部治理结构是一个复杂的体系.对其所进行的改革必须进行系统的顶层设计。东华大学先后制定并下发了一系列文件，就决策和运行机制、资源配置的基本原则、编制确定的办法和新进人员的评审机制、职称评审办法、考核办法、奖励经费和管理费的管理、推进两级管理的办法等方面进行了顶层设计，确保管理中心下移的实现。南京师范大学副校长唐万宏教授介绍了南京师范大学的经验，南京师范大学通过集体智慧进行顶层设计，明确章程制定过程中的重点难点问题，突出发挥教授治学的作用。天津大学党办、校办主任肖松山副教授基于系统哲学的理论论述了完善大学治理结构的设计，重点介绍了党委和行政的关系、行政权力与学术权力的关系等。上海财经大学高教研究室副主任张锦华副教授则介绍了上海财经大学的“四位一体”院系治理结构的设计思路，通过建立由行政班子、党组织、教授委员会、二级教代会构成的分工明确又相互合作与制衡的结构，优化了学校管理体制。华中师范大学政策法律研究室主任付义朝教授则介绍了华中师范大学通过建立利益平衡机制完善内部治理结构的思路和经验。
2.内部治理结构改革必须抓好核心问题
大学内部治理结构改革包含丰富的内容，但党委领导、校长负责、教授治学、民主管理等却是其核心问题，不论是试点高校还是非试点高校在内部治理结构改革中都在这些重点领域和关键环节给予了重点关注。
华中师范大学突出了党的全委会的作用，使全委会具有更广泛的代表性，人员结构更为合理，从而实现权力相对分离，避免了“议行合一”，增强了决策的民主性、科学性。作为学校重要的决策和执行机构，党委全委会、党委常委会和校长办公会在人员构成上的部分重叠又保证了三者的相互协调和步调的统一。为避免行政权力对学术事务不正当的干涉，学校新一届学术委员会委员中除一名副校长因为分管此项工作的原因继续担任委员外，其他校领导全部退出学术委员会。学术委员会主任由一名没有担任任何行政职务的资深教授担任。
吉林大学为彰显大学学术性这一本质属性，发挥学者在学术管理中的作用，大力制定出台学术委员会章程等有关制度，通过构建以学术委员会、学位评定委员会、教学委员会等为主体的学术治理体系，进一步明晰和落实了各级各类学术组织在学术事务管理中的相对独立地位，扩大了各类学术组织在学术事务和学校事务管理中的职能和权限。2009年，吉林大学制定出台了学术委员会章程，明确了学术委员会由校学术委员会、八个学部学术委员会和46个学院学术委员会组成。在人员构成上，章程规定校领导和职能部门负责人不再担任各级学术委员会职务。学术委员会委员由学术造诣高、学风端正、治学严谨、原则性强的教授担任，一般为所在学科专业的学术带头人。各级学术委员会委员共有608人，占学校教授总数的36%。三分之一的教授在各级学术委员会中工作，参与学校的学术管理活动。这次以行政权力适度退出学术管理为主要特征的改革措施，在探索体现学者在大学中的主体地位、发挥学者在学术决策中的重要作用方面做出了尝试。同时，《吉林大学学术委员会章程》在校学术委员会、学部学术委员会和学院学术委员会职能上也进行了创新，明确了学术委员会在学术评价、学术决策、学术论证和学风建设四个方面的职责权限，为学术权力的充分落实提供了制度保障。
东北师范大学为理顺行政治理结构.近年来则先后建立了教务委员会、预算工作委员会、文献资料建设委员会、校园建设规划委员会、大学发展委员会等常设专门委员会，并制定了专门委员会章程作为大学章程的子章程，吸纳各行业专家参与学校行政管理事务，以保证在咨询决策中能够更好地发挥民主集中的制度优势，实现行政事务的专家治理。
三、加强人事制度与质量评价制度改革
人事制度与质量评价制度是高校内部管理体制的重要组成部分，在现代大学制度建设中起着举足轻重的作用，年会对此也进行了专题讨论。
中国青年政治学院人事处冯静颖副处长梳理了当前行政管理岗位设置的不合理之处，并从岗位设置的工作规程、岗位类别界定、任职人员归口管理及行政人员专业化发展要求等角度出发，分析了进一步规范岗位设置工作的重要性，同时给出了相关建议：一是做好定岗、定编、定责为核心的“三定”工作；二是创新观念，打破官本位思想，为行政岗位开辟独立的职业发展通道，并提出了岗位设置的四个系列，即专业技术系列、管理系列、专业行政系列、工勤系列；三是及时出台绩效管理和绩效薪酬等配套制度改革方案；四是学校要站在有利于加强学校专业人才队伍建设及有利于员工职业发展的战略高度做好思想动员工作，使行政岗位任职人员从管理系列过渡到专业行政系列。
湖北工业大学原党委书记朱正亮研究员探讨了竞争上岗机制的利弊及优化该机制的思路。他认为，竞争上岗机制是为克服传统选拔任用机制中容易忽视民意、暗箱操作、忽视干部的自主性等弊端而确立的机制，是一种集民主性、公正性、竞争性与择优性于一体的较科学的选拔任用机制。但这种机制也存在不足和缺陷，需要逐步完善，如：“一票定乾坤”不利于提高竞争质量、竞争过度不利于和谐、耗时过长不利于工作等。优化竞争上岗机制可以从以下几个方面入手：考核与竞争有机统一。提高竞争上岗机制的质量；原则性与灵活性有机统一。提高竞争上岗机制的效率；“赛马”与“育马”有机统一，增强竞争上岗机制的和谐。
佛山科学技术学院院长熊志翔教授从目标、主体和环境三个方面探讨了大学内部质量保障机制的调试与纠偏。受外部环境和内部保障主体的影响和制约，大学内部质量保障机制存在保障目标偏离、保障主体价值冲突、保障环境劣化等问题。保障主体的价值冲突主要表现在管理者与教师的价值冲突，即行政权力僭越学术权力；管理者与学生的价值冲突，即效率僭越公平；教师与学生的价值冲突，即教僭越学。要增强大学内部质量保障机制的有效性，需要在动态的运行中加以调试和改进：保障主体价值冲突的平衡需要增强学术性，减少科层化：增强公平性，减少效率化；增强互动性，减少被动性。
完善规章制度体系建设篇6
社会组织在发展中前行
目前，社会组织在湖南发展态势良好，随着管理体制机制不断创新，行政管理、社会监督和社会组织自律的管理格局初步形成。社会组织积极作用日益彰显，社会组织涉及和深入社会生活的各个层面，在促进经济发展、繁荣社会事业、参与公共管理、开展公益活动和扩大对外交往等方面都显示出越来越重要的作用。社会组织自身建设不断加强，逐步涌现出一批制约机制健全、管理运行科学、社会公信力和影响力高的社会组织。据统计，湖南有各类社会组织1.6万个，社会组织在经济、政治、文化、社会、教育、科技等各个领域发挥着独特而重要的作用，其服务于“四化两型”作用日益显现。
当然，社会组织在发展中存在总量不多、制度不完善、监管不到位、需要调整结构等问题。
有些社会组织规章制度不完善，有些甚至只有不规范的口头规定，或虽有完善的制度，但由于专职人员过少、财力不足等原因，其目标和宗旨难以有效实现；有的社会组织无论从章程的制定、人事权、日常决策权，还是内部运行机制、激励机制、监督机制等方面，都带有明显的行政化倾向。
社会组织队伍素质有待提高。目前我国大量的社会组织从政府部门中脱胎出来，其机构、人员、设施等大都来源于政府，主要领导大多由政府部门的领导或政府机关改革分流出来的官员担任，形成与政府部门千丝万缕的联系，导致对政府的依赖性较强，自治程度较低；有的社会组织工作人员素质不高，有的未经过专业训练，具备公共管理知识、具有宏观协调能力的高素质专业人员短缺。
社会组织法规体系尚不健全。社会组织的立法层次低，政策环境不完备，内容不完善。目前社会组织的法规和规章主要以程序性规范为主，实体性规范明显不足，在税收优惠、财政资助、人事管理、社会保险等方面缺乏健全的政策规定，面临定位难、信任难、参与难、监管难、吸引人才资金难等难题。
管理体制不够健全。国家目前以事业单位为主体的公共服务提供方式，满足不了日益多元化的公共需求；在监管方面，存在监督力量薄弱、监管乏力等问题。
加快推进社会组织健康有序发展
总书记强调，要进一步加强和完善社会管理格局，引导各类社会组织加强自身建设，增强服务社会能力。民政部门要进一步加快推进社会组织健康有序发展，把社会组织建设成为政府加强和创新社会管理的一个重要抓手。
加强登记体制改革。创新社会组织登记制度，强化登记职能，探索建立登记、备案与分类管理相结合的社会组织管理方式，加大行业类、公益慈善类和基层社区社会组织的培育力度，鼓励支持符合“四化两型”发展要求等重要领域的行业协会发展，积极探索异地商会、校友会登记管理办法。
严格依法行政，完善监督体系。加强社会组织监督管理和年检工作，进一步完善执法程序，建立行政约谈制度，有效规范社会组织行为。充分利用登记、年检、评估的手段，切实加强对社会组织的监督管理，加大对社会组织违法行为和非法社会组织的查处力度，推动社会组织自律，提高公信力。创新社会组织党的建设模式和监管机制，在全国首创社会组织党建“登记申报、年检年报”制度。创新社会组织监督管理、行业协会清理整顿方式，成立社会组织评估工作委员会。扎实开展社会组织创先争优活动，湖南公开承诺的做法在民政部召开的推进会上得到推介。规范社会组织行为，继续推进行业协会、商会管理体制改革，促进政社分开，规范领导干部兼职等工作。
进一步健全和完善社会组织管理机制，推动社会组织管理上台阶。建立“以完善双重管理体制为核心，齐抓共管”灵活有效的管理机制，解决没有抓手，没有监督和落实措施，无衡量和追究手段，无有效对话途径等问题；建立登记管理机关、业务主管单位、公安部门、税务部门、技术监督部门、物价部门等相互配合，行动一致，协调运作的整合机制，解决认识不一致、说法不一致、行动不一致、相互掣肘的问题；建立对社会组织进行业务监督、执法监督、社会监督的体系，促使社会组织自律机制的形成和完善；积极开展“社会组织孵化器”试点，尤其是长株潭等市的试点，以带动全省社会管理创新。
进一步建立和完善社会组织管理法律法规体系，推动社会组织发展尽快步入规范化、法制化发展的轨道。探索改进双重管理体制，促进管理体制逐步由重入口登记向准入和日常管理并重转变，由重行政控制向依法发展方向转变；从法律层次规范社会组织的性质、地位、职能、权利和义务、设立条件、审批程序、运行机制等，使社会组织工作规范化；健全社会组织管理规章规定，对相互冲突、不合时宜的规章及条款予以修订或废止，解决社会组织管理法规不完善、不系统、相互冲突的问题。
进一步健全现代社会组织制度，完善基层社会组织体系。健全权责明确、协调运转、有效制衡的法人治理结构；明确会员大会、理事会、监事会和管理层的职责，完善议事、选举、机构、财务、人事等各项制度；减少社会组织行政化倾向，保障社会组织的自主性及独立性；加强社会组织人才队伍建设，建立社会组织内部激励和约束机制，发挥从业人员的工作积极性和主动性；保持社会组织的独立性，不能因为社会组织需要从政府、经济组织和民间捐助者那里获得资助和支持而变为支持者的附庸；加强对基层社会建设管理指导，在村（社区）建立以基层党组织为核心，村（居）委会为主体，群团组织、志愿组织、社区社会组织协同，业主委员会、物业服务企业、非营利机构等参与的基层社会组织体系，形成村（居）民参与社会管理的基本单元。
推动政府建立购买社会组织服务机制，落实社会组织有关税收优惠政策。政府通过购买公共服务、税收减免等途径，鼓励各地通过设立社会组织发展基金、预算安排购买社会组织服务专项资金、财政资助、减免税收等优惠政策，加快推进政府服务职能向社会组织转移，促进政社分开，建立完善支持社会组织发展渠道，推进社会组织社会化、专业化进程。
湖南省委书记、省人大常委会主任强调，“要以改善民生为重点，加强社会建设和社会管理”。民政部门作为承担社会建设任务的重要职能部门，更应以保障和改善民生为重点，不断加强与创新社会管理，通过转变观念、完善制度、加大投入、建立政府购买服务机制等创新举措，推进湖南“四化两型”和富民强省建设。
完善规章制度体系建设篇7
关键词：高校；财务规章制度；建设
中图分类号：F235．99文献标志码：a文章编号：1673－291X（2007）12－0093－02
近年来，我国高等学校的办学规模急剧扩大，收入快速增长，与此同时，支出却以更快的速度增长，收支矛盾日益尖锐，资金缺口不断加大。在此情形下，如何组织收入，合理配置资源，发挥资金使用效益，已成为高校亟待解决的难题。解决此难题的措施很多，笔者以为，加强财务规章制度建设是不可缺少的一个方面。为此，本文专门对此作尝试性的探讨。
一、高校财务规章制度建设的必要性
（一）国家财经法律法规的要求
高校的财务规章制度，是高校为了组织和管理财务工作，按照一定程序制定的、在全校范围内具有普遍约束力的财务规定和办法等规范性文件的总称。《高等学校财务制度》第一章总则中规定：高等学校财务管理的主要任务之一是“建立健全财务规章制度，规范校内经济秩序。”《江苏省高等学校财务管理若干规定》第一部分中强调：“各高校必须设立财务处（室），作为学校的一级财务机构，在校（院）长和总会计师领导下，统一管理学校的各项财务工作，制定学校财务规章制度……”可见，加强高校财务规章制度建设是财经法律法规的要求。
（二）合理配置学校资源，发挥资金效益的需要
当前，我国的高校都存在资金紧缺现象，但为了生存和发展，高校正积极采取各种举措，努力改善办学条件，提高教学质量，全面提升教学水平。制定切实可行的财务规章制度也是举措之一。高校通过制定制度，强制性地将有限的资源投入到教学的运行、实验和实习基地建设、师资队伍建设、教学仪器设备购置、教学基础设施及其配套项目建设等等方面，以便充分发挥出资金的使用效益，为学校的运转和发展提供保障。
（三）加强经费的使用管理，规范校内经济秩序的需要
高校通过制定和实施一系列的经费管理制度，加强了日常经费报销中的凭证管理，限定了经费的使用范围、使用标准和使用比例，界定了经费的审批权限，明确划分有关人员的权利和义务，以此保证学校经济业务的真实性、合法性和合理性，规范高校内部的经济秩序。
（四）均衡各方利益，构建和谐校园的需要
高校的生存和发展离不开和谐的校园环境，而构建和谐校园的一个重要方面便是实现部门之间、院系之间、教职员工之间、学校与学生之间、学校与社会之间利益的均衡。如何实现利益均衡？一个最有效的办法就是制定并施行各项合理的制度。比如，公平合理的预算经费分配制度有利于实现部门之间、院系之间利益的均衡，从而有利于调动各方面积极性，共同搞好学校的建设。
（五）提高会计人员服务质量，规范会计工作的需要
高校建立了完善的制度体系后，各项经费的报销都有规可依。会计人员只需对照制度进行判断，然后按规定处理即可。这样会计人员在日常核算中所需要的职业判断会简化，主观因素的影响会减小，不同的会计人员对相同业务的处理差异会变小，会计人员的服务质量会提高，从而有利于会计工作的规范化建设。
二、高校财务规章制度建设中存在的主要问题
（一）财务规章制度的制定机构不完善
高校要发挥财务规章制度的约束作用，首先得保证财务规章制度本身的规范性、权威性和可操作性。要做到这一点，就必须设立财务规章制度的制定机构。在实际工作中，财务规章制度通常先由财务部门的一个或几个工作人员兼职拟定，缺少制定制度的专门人员和机构。因为会计人员的业务水平、能力、学术素养和时间有限，由他们制定出的制度必然会存在诸多不足。
（二）财务规章制度的制定程序不严密
制度的制定通常包括立项、起草、审核、发文和施行等程序。目前不少高校制定财务规章制度的一般程序为：根据实际需要立项，财务处相关人员起草，财务处处长初审，主管财务校长审批，校长签发施行。由此可见，制度起草前，缺少必要的调研，制度起草后，缺少必要的征求意见环节，这样制定出的财务规章制度在其完整性和可操作性方面都可能存在欠缺。另外，财务规章制度的审核工作主要是由财务处长和主管财务的校长完成，缺乏一个集体的、专业的审核。这样制定出的财务规章制度在权威性和法律效力方面不可避免也会受到影响。
（三）制定财务规章制度的认识有误区
在实际工作中，不少人持有这样的观点：要么不制定制度，要制定就得非常完美。因此，在制定制度的过程中，讨论来讨论去，耗费大量的时间和金钱，最后还可能不了了之，严重影响了制度效用的及时发挥；另有一些人认为：制定财务规章制度是财务部门的事，与其他部门无关。因此，在制定制度过程中，该参与而不参与，造成制度的适用性下降；除此之外，还有些人认为：制度应该高度概括，太具体会显得琐碎。
（四）财务规章制度施行受阻，无法发挥出制度应有的作用
制定财务规章制度的最终目的是为了施行。有些高校制度很完善，但由于各种各样的原因，致使制度名存实亡，最终导致经费管理的目的落空。
三、解决高校财务规章制度建设中存在问题的措施
（一）设立完善的制度制定机构
由于制度制定是一项严谨而缜密的工作，为保证制度的质量，高校应充分发挥集体的智慧，设立专门的组织机构，比如组建一个由主管财务的校长任组长，学校财务、纪检监察、审计部门、相关经费管理部门负责人以及一些财务专家为成员的小组，全面负责制度的立项、调研、起草、征求意见、修改、审核、发文以及修订工作。
（二）联系实际，广泛征询意见
一项制度在起草的前后，需要广泛地征询意见，不仅要征询校内部门、院系的意见，而且还应向兄弟院校请教，尤其是对于预算经费的分配办法，部门、院系的创收分配制度、经费管理办法等等，更应参考其他高校的具体规定，从而制定出切实可行的财务规章制度。
（三）完善制度的制定程序，强化集体的、专业的审核
制定并施行财务规章制度，是高校的一项重要工作，应经过集体审议、批准，这不仅是内部控制制度的要求，也是充分发挥集体智慧，提高财务规章制度质量的要求。此外，在制度制定的过程中，还应强调专业人士的审核，力求制度的规范和科学。
（四）转变观念，提高认识
任何一项制度都要经历从无到有、从不完善到逐步完善的过程。因此，不要期望制定出永远适用、完美无缺的制度。同时，制度建设是学校的工作，它不仅仅是财务部门的事，还需要学校其他部门的支持和配合。此外，制度的内容应具体，表达要明了，以免执行过程中产生疑惑。
（五）采取多种措施，积极推动财务规章制度的施行
1．全面提高会计从业人员的素质
高校的财务部门是预算执行的监控主体，财会人员的素质直接关系到财务规章制度能否顺利施行。因此，财会人员应通过学习、讨论、交流，透彻理解制度，熟练掌握制度，灵活应用制度。平时注重提高自己的道德素养，在工作中，能真诚且平等地对待每一位师生员工。
2．充分利用各种载体，做好制度的宣传解释工作
要施行制度，首先得让师生员工了解制度。高校可充分发挥校园网络、广播、电视台、校报等的作用，向广大师生员工做好制度的宣传解释工作。财务部门还可通过自制单据的巧妙设计，进行制度的宣传。
3．积极寻求各级领导的支持
校长是高校财务工作的第一责任人。他的言行，直接影响着财务规章制度的施行。另外，高校每项经费的报销都须经过相应的审批人审核，因此，推行财务规章制度也离不开经费审批人的支持。财务部门可采用汇报、沟通、交流、部门商讨等方式向校长、经费审批人宣传有关制度，让他们了解、熟悉和执行制度，把好执行制度的第一关。
完善规章制度体系建设篇8
关键词：大学章程；体系建设；比较研究
中图分类号：G647文献标志码：a文章编号：1673-8381（2015）01-0051-05
“加强章程建设，完善治理结构”是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》关于完善中国特色现代大学制度建设的重要目标。2011年11月28日，《高等学校章程制定暂行办法》正式颁布，教育部以此为依据，全面部署我国大学章程建设工作，开启了中国大学的“立宪”时代。
推进大学章程建设，根本目的是完善现代大学制度，实现依法治校。现代大学制度是由大学章程和其他具体规章制度构成的多层次体系，大学章程在这一体系中居于统领地位，是大学治理的基本原则，通常规定大学的办学理念和特色、领导体制、组织形式、决策机制、师生权益、经费来源等核心内容。大学章程与具体规章制度的关系是“母法”与“子法”的关系，大学章程是具体规章制度制定的基础和重要依据，具有规范和统领具体规章制度的功能；具体规章制度是对大学章程的细化，具有解释和保障大学章程有效运行的功能。具体规章制度，不能与大学章程相违背，否则归于无效。章程建设和具体规章制度可以说是紧密联系，息息相关。因此，当下大学章程建设，不仅仅是章程本身的建设，而应该是以章程为核心的大学制度体系建设。
一、我国大学章程制度体系建设情况
长期以来，我国公办大学整体忽视大学章程建设。据2007年教育部法制办公室对全国高等学校章程建设情况的一次调查显示：“全国共有563所高等学校（含普通本专科及职业院校、成人高校，主要是公办高校）报送了章程或者已经起草了章程草案，占当时全国高校的21%。其中，教育部直属高校中有10所报送了已制定的章程，另有13所报送了正在征求意见的章程草案。”目前，我国大学章程制度体系建设的基本情况如下：第一，多数公办学校缺少宏观层面的制度
大学章程；第二，少数公办学校虽然建立了大学章程，但作为上位法的大学章程与作为下位法的具体规章制度之间关联较弱，没能实现有效的衔接；第三，微观层面的制度缺少上位统领和整体统筹，多存在较多问题。一是“粗放型”制度较多。一些制度没有经过仔细调查研究，也没有经过充分论证，就匆匆出台，往往经不起推敲。特别是一些涉及广大师生切身利益和学校长远利益的制度草草出台，给学校发展以及和谐稳定带来了隐患。二是“零散型”制度较多。学校内部各部门制定各自的制度，学校层面缺少统筹，制度之间相互重复或者相互矛盾和冲突，影响制度的执行。也有些制度过“碎”，缺乏整体性，不便于广大师生以及执行者把握。还有一些制度是大学在执行上级部门文件时产生的，由于上级部门和地方政府之问的部分制度安排不合理，甚至互有矛盾，结果使大学在制定自身的制度时左右为难。三是“封闭型”制度较多。一些制度没有走相应的制定程序，没有经过广泛征求意见的过程，既保证不了科学性，也缺少了一种深入人心、影响广泛的品质。另外，一些制定完的制度公开性差，广大师生并不知晓，使用起来很不方便。
以上问题，究其原因有四点。一是受“官本位”文化的影响。中国有几千年“官本位”文化的积淀，其显著特征是重人治轻法治、重权威轻民主、重等级轻平等。当下社会法治观念薄弱是普遍现象，人们从心理上不喜欢制度，害怕制度的约束和限制，如何绕开制度、逃避制度、超越制度变成社会心理的常态。大学也不例外，大学“行政化”思想就是“官本位”文化的衍生物。因此，在大学，制度建设没有得到应有的重视，随意地制定制度、人为地取代制度等现象时有发生。
二是受原有政治、经济体制的限制。在西方，章程缘起于大学自治，大学通过制定章程，与当局（世俗或宗教）之间划出明晰的界限，防止外界不正当的干预，以此维护学术自由。而由于新中国成立以来长期实行计划经济体制与高等教育集权制度，大学是政府的附属机构，没有独立地位，即使是内部管理也体现出浓厚的“计划”色彩，从人才培养、科学研究到后勤服务等各方面都严格按照国家的指令和计划执行。因此，大学章程在我国长期缺失。
三是受上级部门主导，大学自身能动性不强。我国大学与西方大学章程制定明显不同的一点是，西方大学是自下而上地推动大学章程的制定工作，普通师生、大学管理层面比教育主管部门更看重章程的制订，因为章程是对其切身权益的根本保障。在我国是自上而下地推动大学章程的制定工作，1995年《中华人民共和国教育法》规定学校有按照章程自主管理的权利，1998年《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）明确提出大学章程必须规定的十项内容，此后教育部多次印发文件推进大学章程建设，但收效甚微。其主要原因在于长期以来政府对大学的管理权限不明晰，大学章程不能起到制约政府的作用，大学自得不到保障；大学内部各种责权利不统一，以行政权力为主的章程制定者害怕约束和削弱自身权力；师生不关注章程制定，缺乏内部信任，导致我国大学章程形式大于内容，往往被束之高阁。
四是下位法制定先于上位法，导致二者衔接困难。在我国，大学章程与具体规章制度之间处于无关联状态，主要原因是我国大学章程长期缺失，在没有章程的情况下，很多具体的规章制度根据国家教育法规政策和大学自身管理需要逐步制定起来，名目繁多，内容庞杂。《高等教育法》颁布后，对章程的具体内容进行了规定，一些学校开始依据《高等教育法》制定了章程。目前，已建的国内大学章程考虑更多的是如何与国家的教育法规和政策相承接，往往忽视了与校内具体规章制度的衔接，导致大学章程在具体操作和执行层面缺少支撑，具体规章制度缺少章程统领，大学制度体系建设不够完善。
二、国外大学章程制度体系建设情况
大学章程起源于中世纪，在西方有着十分悠久的历史和传统。大学章程的源头是特许状（charter），当时教皇和国王为了争得对大学的统治权，拉拢大学站在自己的一方，争相为大学颁发特许状，承认或赋予大学一定程度的自治权力。现代大学章程一般是由大学权力机构以大学设立时所取得的特许状或政府授权条例为基础制定的，也有个别大学章程直接由国家或地区的立法机构立法。学校具体的规章制度都是在章程的基础上制定出来的，与大学章程共同组成一套完整的制度体系。目前，国外大学章程制度体系建设主要有以下几种情况：
（一）单一型章程
单一型章程，即由一个总纲性的章程来统领整个大学事务，具体规章制度内容不纳入章程。法国、德国等大陆法系国家的大学章程多为单一型章程，其大学章程一般是提纲挈领、结构严谨、体系完备的独立文件，类似于成文法。比如，《巴黎高等师范学校章程》全篇共6章40条款，每部分的条款都极为简短精练，多为描述性和概况性语言。我国目前以《吉林大学章程》为代表的大学章程文本形式与此十分相似。
在国外大学中，单一型章程与具体规章制度虽然分开制定，但并不是没有关联的，具体规章制度的制定和调整必须以章程为统摄和依据，与章程原则保持一致。比如《密歇根大学董事会章程》序言中明确规定，该校内部规定可分为三类，第一类规定即董事会章程，由董事会根据其立法权直接制定并采用，包括学校总体组织和政策方面的、更具重要性的事项，也包括一些不一定重要、但是能够向所有利益相关者传递积极信息的规定。第二类规定即由学校下级权力机构草拟，经由董事会通过方可生效，这类规定更具有技术性和细节性，比如有关毕业要求的规定，这类规定不构成董事会章程的一部分，对其进行修改无须经过修正章程所需的正式程序，出于档案保存完整考虑，这类规定获得批准后将载入《董事会议事记录》。第三类规定即由学校各相关权力主体根据自行设定的程序而制定、修改或撤销，包括学校林林总总的事务，比第二类规定更具细节性，比如评分规则、委员会组织规则以及各学院和其他机构内部管理制度，这些规则均须符合董事会章程规定的规范，服从董事会的最高权威，这类规定无需经过董事会批准或载入《董事会议事记录》，但须记载在其制定权力主体的会议纪要中，并报学校秘书长备案l_3]。
（二）复合型章程
复合型章程，即由一个总纲性的章程和若干实施细则构成。英美法系国家的大学章程多为复合型，更突出操作性、配套性，类似于习惯法。复合型章程常见的体例有两种情况：
一是全文由章程和细则两部分组成。比如《牛津大学章程》由序言和17个章节组成，绝大多数章节都包含statutesandregulations两个部分。statute的含义是正式法规，regulation的含义是一般性规则，通常是由受认可的行政机构颁布的对法律进行解释和补充的文件组成，这种体例与《牛津大学章程》特殊的制定程序有关。《牛津大学章程》有一部分内容的制定和修改必须经过女王下设的“枢密院会议”通过方可生效，其余部分内容可由牛津大学摄政院自行制定和修改生效。《牛津大学章程》规定了大学治理的结构和基本原则。除主章程外，牛津大学还在章程的基础上建立了十分完备的规则体系，对牛津大学各层次权力的职责分工，处理问题的程序、细则做了详尽的阐述，上至学校决策机构评议会、摄政院，管理机构校务理事会、各专门委员会，下至学部、学科部、各院系、附属机构都有自己的规章，这些细则与章程紧密联系，对章程进行了很好的解释和补充。现行的《剑桥大学章程与条例》也属于这种体例，全文分为两部分。第一部分是主章程，包括序言；大学校长及管理机构；入学、住宿、学位、纪律；直属学院与学部；大学教职人员；基金；财务和财产；独立学院的义务；经批准的基金会与学会；剑桥大学出版社；章程的生效、解释与无效程序；临时条款；学术员工；附录。第二部分是条例，包括与剑桥有关的议会法案摘选；学院制定章程的程序；校长法律顾问依据章程第五章第11条制定的程序规章。从条例内容上看，条例是对章程所涉内容的具体实施细则或是补充内容。
二是细则不进入章程内容，纳入附录。比如，日本《国立大学法人京都大学组织规程》分总规程和附录两部分。总规程主要对京都大学的基本组织情况进行了规定，京都大学基本组织有行政组织，包括总长、理事、理事会、经营协议会、教育研究评议会、部分负责人会议、委员会、职员；学术组织，包括教师与教辅职员、研究生院、学部、附属研究所、附属图书馆、医学部附属医院、共同设施、其他机构等；事务组织，主要处理与法人事务实施相关的必要事务，设置监察室、教育研究推进总部、经营企划总部及中心作为总部的事务组织，其他下设机构可根据情况设置事务部和事务长。附录收入的是京都大学的具体规程和制度，包括八编，依次是组织及运营、人事、教务、学生福利教导、发明、受委托研究、保健及安全保障、会计诸费用。其中，第一编组织与运营收纳的内容即是总规程中涉及的各级组织的具体规程，其中包括《国立大学法人京都大学理事会规程》《国立大学法人京都大学经营协议会规程》《国立大学法人京都大学教育研究评议会规程》《国立大学法人京都大学部门负责人会议规程》；企划委员会、财务委员会等各委员会规程；《关于京都大学副校长的规程》；研究生院文学研究科、教育学研究科等15种研究科组织规程；各学部组织规程；附属研究所组织规程；《京都大学事务组织规程》等。
（三）巨型章程
巨型章程没有主章程，总则、细则、指南、流程等浑然一体，形成完全意义上的章程制度体系。这是美国大学治理体系中的一种特殊的章程形态，类似于整套规章制度汇编。比如《斯坦福大学行政管理指南》是斯坦福大学管理的行动规则，该指南由人力资源部门负责形成，各具体章节由分管该领域的大学官员批准，不定期更新。《斯坦福大学行政指南》有以下特点：
1.结构层次十分清晰，全篇共十章，每章下分若干节，每节下分若干条，每条下也可能有若干点，每一条前面都列有该条的授权批准人、适用范围、概述，然后是该条的具体内容和相关政策链接等。
2.表现形式灵活多样，不像单一型和复合型章程那样由抽象的条款组成，而是有条款、公告、声明、主管指南、表格、组织结构图等多种形式，这使内容更加直观具体、一目了然，操作性强，十分方便师生使用。
3.每条条款涉及的学校相关制度都提供链接，方便查询。这种方式不仅使师生对该条款了解得更加清楚透彻，而且使行政指南与学校的其他制度政策紧密联系起来，共同建立起完善畅通的网状制度体系。
《哈佛大学政策和指南》与《斯坦福大学行政管理指南》相似，但结构体系没有斯坦福大学那么规整，内容十分繁杂，形式更加灵活，《哈佛大学政策和指南》的特点有以下几点：
1.历史性。其注重条款的演变历程，有些条款经过多次修订，在这个条款的注解中会把条款的由来、修订过程予以记录。如对哈佛大学商业活动的原则申明旨在加强与其他大学和企业的合作的同时不损害哈佛大学的核心价值观，哈佛大学应保证，任何一个涉及大量商业因素，或独立进行的商业活动，都应与哈佛大学的核心价值观保持一致。为此，哈佛大学设立了各种政策来指导这些商业活动。它列举了许多以科系为基础的政策，这些政策时不时被采纳和修订。如：艺术与科学学院关于校内和校外研究与其他专业活动的政策，它是1982年3月1日由哈佛大学校长和研究员投票产生的，在1987年7月25日和1995年5月2日都被修订过。
2.典型性。哈佛大学的制度体系非常繁杂，其政策和指南目录并没有像《斯坦福大学行政管理指南》那样包罗万象、面面俱到，而是重点选取了最新的制度和典型制度，比如关于利益冲突与承诺的过渡政策。2009年1月，哈佛医学院院长杰弗里・S・福莱尔（JeffregS.Flyer）召开了一个委员会会议，以重新审视当时医学院的利益冲突与承诺政策。该委员会由34个成员组成，包括全体教员、学生、哈佛医学院和哈佛牙医学院的高级管理人员。2010年春天，过渡政策复核委员会向福莱尔院长提交了一份报告，提出了他们的建议，这些建议在2010年7月被采纳。此后关于利益冲突与承诺的过渡政策都把这些建议转变成了政策形式。
3.关联性。从指南目录中看哈佛大学的制度并不十分完整，其实不然。在《哈佛大学政策和指南》中往往一个制度里面还涉及一些链接，当点击这个链接后，可能遇到的是一个相对独立的规定，而且这个规定中还有链接，还可以继续点击；也可能遇到的是一个部门或学院的网站，上面或者提供相关的信息，或者列出一系列的制度，还可以继续点击。比如：机密信息中“企业安全政策”一项。点击“企业安全政策”，里面分为十类内容，具体包括：高风险的机密信息；机密信息；学生信息；信用卡信息；建筑物出入许可与物理环境；与供应商的合作；电脑和服务器；其他信息技术；联邦监管；基于网络的调查。每类内容又可以继续点击，以第三类“学生信息”为例，哈佛大学为在校学生和已毕业学生保留教育记录，“家庭教育权利与隐私条例”是关于如何使用这些教育记录的联邦条例，任何一个使用现在或以前学生的教育记录的人，都必须遵守“家庭教育权利与隐私条例”；接着介绍了学生信息和“家庭教育权利与隐私条例”的概览，包括该条例的目录信息、街区信息和常会被问到的问题。层层链接使全校的规章制度形成一个网状体系，处处关联，由最新的制度可以链接到以前的制度，由特殊的制度也可以链接到基本规则。
三、思考与建议
哈佛大学、斯坦福大学等世界一流大学，虽然其发展的历程各具特色，但它们都具有一个共同点：拥有支撑一流大学成长和发展的一流制度支撑体系，包括体制与机制、管理与服务。因此，中国大学要想向创建世界一流大学的目标前进，除了要靠资金的投入等外力刺激外，更要靠制度文化等内功建设。当前需要做好以下几方面工作：
第一，必须严肃认真地对待制度，建立一整套科学制定制度和保障制度执行的有效体制机制。一是借鉴西方大学治理的有益经验，在校级层面针对各领域事务成立专门委员会，由职能部处、本领域专家、师生代表、相关领域校友代表组成。专门委员会的重要职能就是对本领域事务提供咨询、决策，充分研究、制定、论证和出台制度。依靠专家来制定制度，预防个别领导或个人拍脑袋、草率地出台制度带来的种种隐患。二是制度制定程序要规范化和公开化，坚持“开门建制度”。从制度构想到拟定具体条款，要广泛征询师生员工的意见和建议，及时通过不同媒体渠道公布相关消息，营造制度全面公开的良好氛围。校级层面的规章制度必须经过专门委员会制定，将调研论证、意见征集情况一并提交学校党政决策机构充分讨论，方可正式出台。涉及学校改革发展的重大举措和师生根本利益的重要制度必须提交教代会审议。三是建立制度执行的监督、考核、追责机制，充分保障制度“落地有声”。高校要把制度建设、执行情况作为领导干部述职述廉的重要内容，充分接受师生员工的监督，并且纳入政绩考核，对于制度执行不力的情况，坚决追究领导责任。
第二，以大学章程统领全校规章，做好章程与具体规章的有效衔接。没有章程的大学，在制定大学章程时不仅要充分遵循现有的高等教育法律法规政策，与上位法保持一致；而且要本着尊重历史、传承优良传统的精神，将学校既有的办学经验通过章程固定下来。学校已有的规章是学校既有经验的基本体现，因此章程的制定不能游离于具体规章之外，而是要站位高于具体规章，又能充分体现具体规章所表达出来的大学治理的基本思想和原则，保持二者的统一性。新出台章程的大学，要围绕章程，对具体规章进行全面清理。在校级层面设立专门机构，对全校规章制度实行归口管理，对具体规章中与国家有关规定和学校章程相抵触、不符合学校改革发展要求或者相互之间不协调的具体规章，要及时修改或者废止，保证学校的规章制度体系层次合理、简洁明确、协调一致。完善制度建设的长效机制，建立规章制度定期清理制度，对学校办学出现的新情况、新问题，以及有关国家法律法规、规章和方针政策的调整情况，须及时新建和修订相应的规章制度，清理结果要向全校师生公布。
完善规章制度体系建设篇9
一、意义
（一）现代信息技术应用的新影响
当前是传统的公共图书馆向现代公共图书馆过度阶段，随着计算机技术、多媒体技术、网络技术的发展，现代信息技术在公共图书馆中的应用越来越深入，极大地推动了公共图书馆自动化、数字化及网络化的建设和发展。公共图书馆面对着许多新的服务和技术难题，传统的公共图书馆管理制度体系目前已不能适应公共图书馆现代化建设发展的需要，现代公共图书馆管理制度的新模式还没有形成，这就要求我们分析、修改制定新的公共图书馆管理制度，建立现代公共图书馆管理制度体系。从目前我们了解的情况来看，公共图书馆对现代图书馆管理制度体系模式进行专门研究的还很少。一般公共图书馆管理规章制度还主要沿用老的制度，只有少数公共图书馆较为系统地修改、制定了新的规章制度。因此，现代公共图书馆管理制度的新模式还未形成，现代公共图书馆管理制度体系创新研究则是一个非常重要而又迫切需要解决的现实课题。现代公共图书馆管理制度体系的创新是不可避免的，传统图书馆管理制度体系必须向现代公共图书馆管理制度体系模式的趋势发展。
（二）现代开放性信息服务管理实施的新影响
在加强公共图书馆自动化、网络化、数字化的建设中，新的现代开放性信息服务的管理实施，使公共图书馆服务的项目增加，服务的时间延长，服务的领域拓宽，服务的管理增大，这就需要图书馆在管理上应有新的现代公共图书馆管理制度来保证其顺利实施。公共图书馆必须尽快创建一套新的现代公共图书馆管理制度，建立现代公共图书馆管理制度体系。目前，通过实施图书馆舍改造工程和自动化建设工程，进一步加强了公共图书馆数字化图书馆建设的步伐，已经实现公共图书馆业务工作的计算机化管理，正在全面推行“藏、借、阅、咨询一体化服务”新的开放性管理机制。在新的现代开放性服务管理模式的实施中，我们急需要有新的现代公共图书馆管理制度来加以保证。所以，在网络环境下，现代公共图书馆制度体系模式的构建研究具有非常重要的科学意义。
二、现代公共图书馆管理制度体系建设的关键问题
在从传统图书馆向现代公共图书馆转变过渡的阶段，现代公共图书馆管理制度体系模式构建面临着新的主要问题是：
（一）公共图书馆传统管理制度体系的创新与突破问题
在传统公共图书馆向现代化公共图书馆过渡中，公共图书馆管理制度体系模式如何更好地适应由传统公共图书馆向现代公共图书馆转变的过程，通过对公共图书馆管理制度体系的构建研究，进行分析与比较研究，从中找出传统公共图书馆管理制度体系模式中存在的主要问题与不足，补充、修改与完善传统公共图书馆管理制度体系。通过建设研究，使传统的图书馆规章制度部分更加完善，发挥其作用。
（二）公共图书馆自动化、网络化、数字化技术管理体系的制度创新问题
随着计算机技术和网络技术等现代化技术应用的不断深入，现代公共图书馆自动化、网络化、数字化技术管理制度的创建是当前公共图书馆管理制度体系建立的非常重要的问题。如：现代公共图书馆计算机网络管理、数据库建设与管理、网络信息资源建设与管理和电子出版物的收集与订购、分类与编目、利用与管理等制度。只有结合公共图书馆自动化、网络化、数字化技术应用的情况，制定新的现代公共图书馆自动化、网络化、数字化建设的管理制度，才能适应现代公共图书馆的发展。
（三）公共图书馆传统管理制度与现代化管理源的优化配置问题
公共图书馆传统与现代化管理制度资源的优化配置问题是现代公共图书馆管理制度体系模式构建中亟待解决的问题。通过分析与研究，不断优化与创新，使公共图书馆传统的制度资源与现代化制度资源优化互补，形成特色，实现优化配置，加强公共图书馆制度资源建设。
三、现代公共图书馆管理制度体系构建
（一）公共现代图书馆管理制度体系的构建原则
从现代公共图书馆管理制度体系模式研究的整体上看，构建原则主要有：科学原则、系统原则、完整原则和实用原则。
科学原则是现代公共图书馆管理制度体系模式构建的主要原则，是实现公共图书馆制度创新，优化配置公共图书馆制度资源，营造现代公共图书馆制度管理环境，建立现代公共图书馆新的管理规章制度体系的关键。为此，要坚持科学原则，认真总结公共图书馆改革与发展中的新经验，新问题，建立新的规章制度，不断加强现代图书馆制度资源的建设。
系统原则是现代公共图书馆管理制度体系模式构建重要原则。现代公共图书馆管理是一个系统工程，因此，在现代公共图书馆管理规章制度体系模式的构建时，我们应以系统论的观点为前提，自觉地坚持系统原则，体现系统性的新的基本要求，进一步使新制定的公共图书馆规章制度更加全面与系统，形成体系。
完整原则是现代公共图书馆管理制度体系模式构建的原则之一。建立现代公共图书馆管理规章制度体系，研究制定现代公共图书馆管理制度，要结合公共图书馆自动化、网络化、数字化建设的实际情况，注重完整原则的研究，建立制定、补充和完善图书馆规章制度，逐步建立一整套完整科学的现代公共图书馆管理制度，适应公共图书馆“藏、借、阅、咨一体化服务”管理的现代公共图书馆管理制度体系。
实用原则也是现代公共图书馆管理制度体系模式构建的重要原则。新制定的现代公共图书馆管理制度，要体现实用原则。是否实用？我们认为，要在实践中进行，不断改进、完善和发展，通过实践检验新制定的现代公共图书馆管理制度是否具有实用性。公共图书馆规章制度来源于公共图书馆的工作实践，因此，我们构建现代公共图书馆管理制度体系模式时，一定要坚持实用原则。
（二）现代公共图书馆管理制度体系的特点
现代公共图书馆管理制度体系的构建研究在要以科学性、创新性、目的性、连续性和可行性的特点为核心，努力实现公共图书馆的制度创新。加强和促进公共图书馆的现代化管理。
科学性是说公共图书馆现代管理必须要有一系列科学的现代化管理的规章制度。建立科学合理的规章制度，构建现代公共图书馆管理制度体系，作为公共图书馆工作人员行为规范的指南与工作实施的准则，是公共图书馆改革与发展的重要保证。
目的性是在制定新的公共图书馆规章制度中，我们要有明确的目的，紧紧围绕着公共图书馆发展的总目标，规划与建立公共图书馆新的规章制度。通过对公共图书馆规章制度的制定与实施，确保公共图书馆各项工作顺利进行，逐步实现现代公共图书馆管理的科学化、规范化、制度化。
连续性是要注意结合工作实际情况，在总结原有的公共图书馆规章制度执行情况的基础上，分析比较利与弊，改进不足的方面。通过进一步地修改与增补，使新制定的公共图书馆规章制度，更趋于完善与合理。
可行性是指制定新的公共图书馆规章制度要符合现代公共图书馆管理的客观规律，适应公共图书馆自动化、网络化、数字化建设的发展，要有利于推动公共图书馆的各项工作，具有可操作性。
（三）现代公共图书馆管理制度体系的基本架构
现代公共图书馆管理制度体系建设包括公共图书馆行政管理制度体系、公共图书馆传统服务管理制度体系、公共图书馆文献管理制度体系及公共图书馆现代服务管理制度体系。
（四）现代公共图书馆管理制度体系的建设实践
在现代公共图书馆管理制度体系的构建中，结合公共图书馆的实际情况，认真落实“公共图书馆应不断更新管理思想，完善管理措施，建立健全各项规章制度，制定业务工作规范，明确岗位职员，规定考核办法，保证贯彻执行”的精神，采取措施.保证现代公共图书馆管理制度体系的构建实施。
完善规章制度体系建设篇10
关键词：高校学生管理；法治化建设；主要问题；完善措施
高校学生管理工作是通过对学生的日常管理达到育人的目的，其管理理念和模式本身对学生的成长起着至关重要的作用，[1]实现高校学生管理工作的法治化，培养具有法治观念的新时代大学生，以使其毕业后适应时代的发展，是高校学生管理工作法治化建设的努力方向。笔者认为，高校学生管理法治化是一个动态的概念，是依法治国，依法治校的具体体现，是指高校学生管理机构以国家的相关法律法规为基础，建立健全高校学生管理规章制度体系，用以调整学生管理法律关系主体之间的权利义务关系，以法治的观念，构建合理的学生管理工作的权利结构形式和制约机制，在限制和正确运用学生管理权力的基础上，逐步实现高校学生管理工作的法治化、民主化、规范化和科学化的动态实施过程。
一、高校学生管理法治化建设的主要问题
高校学生管理制度法治化程度不够。我国的《教育法》和《高等教育法》比较详细地规定了学生的权利种类，但是保障学生具体权利的法律缺位。目前高校的管理制度至少存在两个方面的问题，一是内容不符合相关法律的规定，比如有些高校的图书馆抓住偷书学生后，便依据该馆的规章制度，对学生进行罚款并张榜公布的处理，这样的规章制度显然违背了《行政处罚法》执法主体的规定[2]；二是对学生权利的规定重视不够，打开高校的学生管理制度，设定学生义务和责任的内容多，关于学生权利的规定较少。近年来不断出现的学生因其权利受到影响和限制而将将学校上诉到法院的现象，从侧面反映出高校管理制度法治化程度的欠缺。
高校学生管理过程中与学生之间的法律关系比较模糊。高校与学生之管理与被管理的关系，一方面表现为教育管理，另一方面表现为日常管理。虽然表面上同是管理与被管理，但二者的法律性质截然不同。[3]高校在实施学生管理过程中与学生之间发生的法律关系如何定位，看法不一，比较模糊，从目前已有的研究来看，主要存在两种法律关系说[4]。一是行政法律关系说。二是民事法律关系说。以上两种法律关系学说虽然自有其理，但是具体说来，笔者认为在法律关系的概念、主体、客体、内容等方面还是缺少明确具体的界定，总体上说还是比较笼统、模糊的。
学生管理工作程序法治化欠佳。按照高校学生管理工作法治化的要求，高校学生管理中管理者与被管理者是双方主体，管理者具有优益权。因此，如果没有制度化的管理程序，就可能导致管理权不受约束，从而造成某些管理者最大限度地扩张自己的权利，这显然有违法治原则。学生管理过程中不遵循合理的程序做出的各种处罚是没有法律效力的。目前，各种法律法规仅对学生权利保护进行原则性的规定，缺乏操作性，高校重实体、轻程序，忽视对运作程序的配套规定，使管理显得过于主观化、随意性。
学生管理者法治化意识欠佳。对大学生权利的侵害和限制，没有引起学生管理工作者的高度重视，究其原因是学校管理工作价值导向和学生管理工作者法治意识比较淡薄的问题。[5]计划经济体制思想的惯性，使高校不少学生管理工作者过分强调有效的规范和维护正常的学校教育秩序，把学生作为管理的客体，视学校规章制度为管理学生的工具，而对如何维护学生的权益重视不够，没有认识到有效的规范和维护正常的学校教育秩序的目的是为了维护和实现人的权益。
学生权利救济缺乏有效的法治化途径。高校学生管理过程中，学生权利受到侵害时，可能的救济途径一般是申诉、行政复议和行政诉讼，但实际上由于制度设计和贯彻问题，申诉和行政复议很难发挥应有的作用，在当前高校管理实践中尤其是高校与学生之间的管理法律关系中，有关对学生进行权利救济的规则较少且模糊不清。[6]因此，多数救济只能向法院提起行政诉讼。由于在受案范围上还存在着争议，大量案件还不能得到司法救济。
二、完善高校学生管理法治化建设的措施构想
1．加强规章制度建设，建立健全学生管理法律制度体系。高校在制定规章时应当遵循合法性、合理性、正当程序、法律本位、民主公开等原则。[7]建章立制应严而有度，多用倡导性条款、少用禁止性条款、慎用惩罚性条款，在规章制度中明确相应的程序和惩罚主体，并规定具体的救济措施。同时要建立健全专家咨询论证、公众参与、合法性评估等制度，完善规章制度等规范性文件的制定程序，建立健全跟踪反馈和责任追究制度。首先，要建立和完善高校法制部门，高校应设立专业法制部门并聘请法律专业人士担任成员或者顾问，积极参与有关学生管理政策的修改和审订工作或批评意见，并进行监督；开展法律服务，为学生提供法律咨询以及规避法律风险。[8]其次，要清理与现行的法律法规相抵触的的规章制度，完善现行规章制度中不符合或者违背法律法规的部分，使之适应法律法规规定。第三，要重点修改与大学生管理有关的教育法规，如《学位条例》、《普通高校学生管理规定》等，在明确高校的立法权限基础上，明确国家对大学生管理的具体要求，以使高校制定的规章制度具有法律赋予的权威性。
2．准确认识高校管理过程中与学生之间的法律关系。高校与大学生之间既有民事法律关系的内容又有行政法律关系的内容，对于高校与大学生之间作为民事法律主体的权利保护，我国《民法通则》及其相关法律法规已经有了比较明确而具体的规定；但是高校与学生之间作为行政法律关系主体的权利保护，还需要制定相应的法律法规予以明确，以形成一个完整的高校与学生之间法律关系的法律体系。目前高校与学生之间的法律关系，法律意义上主要包含两层内容：其一，具有行政法律关系的性质。高校按照国家的相关法律法规，受国家的委托对大学生的有关事项进行管理。其二，大学生与高校之间存在民事法律关系。在确定两种法律关系时要注意不管是行政还是民事法律关系，学生均处于弱者地位，在确定法律关系时，如何保护学生的合法权益，是学生管理法治化要注意的一个关键问题。同时在确定高校管理过程中学校与学生之间的法律关系时，要注意到大学生的身份的双重性，其一是国家公民，其二他们是正在学校接受高等教育的学生。高校一方面有权依法对学生进行管理；另一方面有义务尊重和保护学生的权利。“学生管理必须有利于每个学生的全面发展，必须具有教育性，为此必须做到有管有放，有宽有严，必须体现民主、平等的精神，重在培养与疏导。”[9]
3．加强和完善学生管理工作程序法治化建设。具体说来，高校学生管理程序化法治建设应包含以下内容：首先，重视送达与告知。确保学生的知情权不受侵犯。其次，重视说明理由。高校在对学生作出某项剥夺权利的行为时，必须在执行前向当事学生说明理由。第三，完善听证制度。听政制度制度是行政程序法律制度的核心，其功能是使相对人有权站在利害关系人的立场上，使自己的意见反映到行政主体的决策中去，使权力与权利相制衡[10]。具体操作过程中，高校听证程序应注意处理好听证主持人、参与人的选定及听证结果的效力等问题。第四，推进校务制度。校务公开是加强民主管理和民主监督，保证和维护广大学生合法权益的有效途径，也是保障广大学生最大限度行使知情权的最有效方式之一[11]。
4．努力提高学生管理者法治化意识。首先，高校学生管理者要确立学生权利至上的管理理念。权利至上要求高校管理者尊重被管理者的基本权利。在设定大学生义务时，还必须考虑与该义务相对应的权利是否得到保障，重视用权利至上的理念对一些传统行为方式进行重新审视。其次，高校学生工作管理者要提高法律意识。一是高校要通过举办教育法制讲座、敦促鼓励自学等方式，培养管理者的民主思想、平等观念、公正精神、权利意识、法治理念等法律意识。[12]二是高校学生管理者要养成严格执行法律及依法管理的自觉性。高校学生管理必须遵守行政法治要求，按照权限法定的原则行事，防止权力的滥用和乱用。第三，高校学生管理者应确立以学生为本的服务意识。学校应以学生的利益和成长需求为出发点，以尊重学生的主体选择为前提，按照权利和责任相平衡的原则，为学生提供周全的服务，正确认识和处理服务和被服务的关系。
5．建立健全学生权利救济制度。建立和完善学生权利救济制度是高校学生管理法治化的重要内容，也是推进依法治校，保障学生合法权益，实现高校学生管理法治化的重要举措。具体而言，笔者认为高校应从以下方面着手建立健全学生权利救济制度：建立和完善学生申诉制度；建立健全校内仲裁制度；建立健全教育行政复议制度；建立健全教育行政诉讼制度。
作者单位:长江师范学院
参考文献：
[1]刘念．我国高校学生管理法治化探讨[J].高等函授学报，2007，（3）：73．
[2]路景山．谈高校依法治校与防范学生管理法律风险[J].教育探索，2007，（4）：82.
[3]刘晓华，熊瑛．论高校学生管理之法治化[J].咸宁学院学报，2006，（5）：170．
[4]张泉．沿着法治化方向改进高校学生管理[J]，教学研究，2005，（3）：216.
[5]齐元军，刘晓莉．高校学生管理法治化探析[J].山东理工大学学报，2005，（4）：89．