土地经济制度篇1
关键词：宏观调控“土地财政”土地储备制度
土地储备制度是我国在土地供需市场上实行的一项基本政策，总体的实施意见是一致的，其具体的设置模式有两种：一种是由各部门联合设置土地收购储备委员会；另一种是由土地管理部门直接担任管理者，设置管理机构。
当前，中央将遏制房价持续快速上涨上升到了政治高度，中央政府及各部委陆续出台各项房地产调控政策。通过一系列的政策措施出台，调控效果初现，大城市房地产价格持续快速上涨初步得到遏制。但在一线城市房价未见明显回落的情况下，二三线城市的房价涨幅依然，房价的涨跌陷入拉锯状态。笔者认为目前房价难以实现合理回归的真正原因在于调控政策没有触及根本，其源头应该是现行的土地储备制度的不健全和地方政府的“土地财政”现象。下面对这两个主要原因进行分析思考。
一、土地财政
“土地财政”是政府部门以推高土地价格而获得最大化土地收入，并且成为地方政府财政的一个主要收入来源。全国各地的地方政府最核心的做法就是实施土地储备制度。出现“土地财政”的一个根本原因在于现行分税制体制下地方收入与支出责任的不对等，地方政府缺乏稳定可靠的收入来源。分税制改革后的土地出让金收入主要归地方所有，可以弥补地方财政收入缺口，于是地方政府依靠土地储备制度推高土地价格从而获得最大化的土地收入。最为关键的是地方官员政绩考核的标准是GDp，所以为了政绩工程肆意挥霍本来有限的地方财力，“缺钱”和“政绩压力”使得地方官员把目光转向了预算外的卖地收入。土地储备制度使得地价飙升，高地价推升高房价，高房价又掏空了百姓的钱包，与此同时房地产业的繁荣又拉高了GDp，苦的是中低收入的老百姓。
地方政府对土地财政的依赖促使政府在经营管理城市土地上的目标变成获取土地出让收入最大化。在土地供给垄断和土地需求远大于供给的条件下，实施土地储备制度导致了土地价格的高涨。而土地价格上涨成为房地产价格飙升的主要因素。
二、现行土地储备制度
我国各地实行的土地储备制度，职能范围基本上是依照法定程序运用市场机制，将通过收回、收购、置换和征用的方式取得的国有土地所有权予以储备，并对储备的土地进行前期开发后以招拍挂的方式出让，促进土地资源优化配置。
土地储备制度的特征：1、政府垄断城市土地供给，由土地储备中心行使政府职能控制土地一级市场；2、对已储备的土地采用“招、拍、挂”市场化运作方式供应土地；3、一次性缴纳未来若干年的土地出让金的“批租制”；4、土地出让金是地方财政收入的主要来源；5、土地收储出让时间短、收益高、效率快。
三、如何妥善解决“土地财政”
从中央与地方财政划分层面而言，分税制使得中央把桌面上的阳光收入（即税收收入）的大部分拿走，而地方政府则只能另辟蹊径大搞“土地财政”。虽说中央会通过税收返还等形式把相当一部分财政收入返还给地方，但这种随机性可想而知。财权大幅上收，事权层层下放，造成地方政府财权、事权不匹配的矛盾日益严重，导致目前大部分市县政府的财力极度依赖土地财政。就深层原因来说，中央政府对地方政府官员的考核机制一直是“以GDp为纲”，而房地产业可以在短时间内拉高GDp，因此地方政府积极实施土地储备制度，既可以增加土地财政收入，又可以拉高GDp。所以要解决土地财政，首先是要把地方官员的政绩考核标准从只看GDp转向“重民生”！重点就是聚焦就业、社会保障、医疗卫生、住房、交通、文化和社会公共安全等方面的投入与改善；第二是根据财政部的统计，地方政府土地收入的支出大头是城市建设，建议中央财权下放或增加地方城市建设的资金投放；第三是将地方土地出让金收入交由中央统筹安排使用，或者将土地出让金收入大比例上缴中央；第四是借鉴外国政府的做法，通过对存量土地征收物业税、房产税，这样既能确保政府有相对稳定的财政收入，也能体现一定范围的公平性；第五是健全和完善现有的土地储备制度。
四、如何完善土地储备制度
1、适应我国加快城镇化的发展战略，依法加快供地进度，在保护耕地的同时，通过各种增减挂钩方式，推动农村集体建设用地的入市，扩大城市土地供给。
2、改革土地出让方式，不以土地价格的高低作为竞争标的，由价格主导向双向定价转变。如限定土地价格，竞价商品房销售价格。
3、将土地批租制转换为年租制，区分土地使用权人，并与房产税、物业税合并征收。彻底解决开发商的“捂地惜售”和企业的商业用地、工业用地“闲置”现象。
4、采取相应的财政税收政策措施，迫使目前规模庞大的存量空置房尽快投放市场，扩大被人为收缩的住房供应。借鉴台湾地区的做法，对房地产转让的增值收益通过税收政策调节，以购买和出售的差价为计税基数，涨价幅度越大税率越高
5、增加保障性住房供给。商品房建设配建一定比例的经济适用房，每个城市每年按其经济发展水平承建一定数量的廉租房。
土地经济制度篇2
【关键词】农村；土地改革；法律制度；土地承包
国内经济建设与发展，特别是农村地区的经济建设与制度完善等方面，得到了社会各界的高度重视。从历史发展的角度进行分析，我国农村地区的土地制度改革工作，在发展的过程中，在多个方面存在的问题。如何采取更为积极有效的措施，对制度进行优化调整与改革创新，以此推动我国农村地区经济全面建设，成为了相关领域工作人员的工作重点之一。
1农村土地产权制度中存在的问题
1.1产权不明确
针对农村地区土地产权的问题，需要对其中的产权关系进行进一步明确。通过此种方式，可以确保土地产权的主体与财产关系更加细化，并确保农村土地制度改革工作中，产权界定的范围相对科学。但是，从当前我国农村土地产权的界定与管理工作等方面进行分析，可以看出在该项管理工作方面，仍存在明显的不足之处。土地产权不明确，产权归属难以界定，都在很大程度上，制约了农村土地制度改革的顺利推进[1]。
1.2法律制度不完善
在我国市场经济快速发展的进程中，农村地区的经济在某种程度上，得到了大幅度提升。农村地区的土地流转速率与发展规模，也在逐年扩大当中。农村地区土地流转速率与发展规模逐步扩大，使得土地流转工作得到了相关政府的高度重视。在合法有偿的基础上，积极地开展多项农村地区的规模化经营，有利于规范并完善我国多种类型农业的规范化经营。但是，部分地区的土地流转过程中，法律法规制度存在着不完善的问题，导致了农民对土地价格的认知在发展中，农民的合法权益受到了严重侵害。
1.3历史遗留问题
我国现代化农村土地规范化管理进程中，传统的家庭联产承包责任制已经无法有效地适应大规模化生产发展的需要。小农生产模式和大规模生产之间的矛盾问题，成为了农村土地制度改革过程中，亟待解决的历史遗留问题。因此，积极推进农村地区土地改革，加快农村土地经济市场化，成为了市场化建设中迫在眉睫的问题。
2农村土地制度改革推动经济发展的举措
农村土地制度改革工作有利于促进社会公平，推动农村地区经济全面发展，对此，相关领域的工作人员，可以从以下方面进行规范化管理。
2.1建立健全农村地区社会保障体系
农村土地制度的改革，离不开农村地区社会保障体系的建设与完善。在农村地区社会保障体系的框架下，农民认为土地是个体发展最基本的保障，此种发展模式中，不利于土地流转，并且也不利于农村地区的土地市场全面发展。对此，需要对现有的农村地区社会保障体系进行优化和完善，以此提高农民的安全感，积极参与到土地流转当中。比如，我国某地区已经建立了符合农村地区实际发展的保障体系。在新型保障体系下，重点对部分不具有生产能力的群众进行思想解放。农民积极出让土地，使得土地的价值可以充分发挥出来[2]。此外，当地还进一步弱化了土地作为保障制度的作用。政府积极地推进土地市场化运作，最大限度地提高农村土地利用效率。综合运用多种不同的管理手段，增强了农村地区土地资源的市场竞争力。因此，农村经济能够得以平稳快速发展，为国家和社会在现代化农村建设和规划管理方面，提供了强大的动力支持。
2.2加强完善农村土地市场运营机制
针对当前农村地区现行的土地制度中存在的市场运营管理机制不完善的问题，可以通过农村土地制度改革的方式，不断地优化和完善农村土地市场运营和管理机制。并且，通过对该项运营机制进行优化和完善，有利于推动农村土地制度改革工作更进一步明确改革发展方向。例如，我国包头市人民政府，制定了关于进一步加强土地储备工作的土地市场机制运行管理实施意见。当地政府积极地完善了领导管理体制。通过此种方式，加强了土地储备的工作组织管理领导。同时，为了充分地发挥出包头市土地管理委员会的工作职能，当地政府对土地储备管理委员会的人员组织安排进行了重新协调和部署。经过调整之后，细化了各个部门的工作人员岗位和职责，为工作人员日常管理工作提供了科学依据。并且，在细化了工作人员管理名单之后，有利于将各项工作职责落实到个人，提高了工作人员对于工作的重视程度。特别是针对拟定和审批储备地块征收与收购方面，提高了工作人员的工作积极性。
2.3将土地承包权交还给农民
除了上述两项基本措施之外，在现代化的农村经济建设中，相关领域的工作人员，要明确地认识到，土地承包权的重要意义。农村土地制度改革工作中，如果能够将土地承包权，真正交还给农民，能够有效地推动农村土地制度改革顺利进行。例如，在明确了土地所有权始终为国家所有或者集体所有的前提下，可以将土地承包权交给农民。此种管理体系下，有利于对农村地区的土地进行集中化和统一化管理，同时还可以有效地降低当前土地管理工作中的经济成本与人力资源成本。针对我国现行农村土地制度中存在的土地承包权界定不明确的问题，可以对管理规定进行明确细化处理。通过此种方式，可以使土地流转更加合理合法。一旦出现任何形式的纠纷问题，都可以探寻到有关依据，强化管理。
土地经济制度篇3
摘要：近年来，我国经济飞速发展引起了社会各界的关注和忧虑。本文通过论述土地制度对住宅市场的影响，分析地价对房价影响的三种理论：成本推动轮、需求引致论和互为因果论，发现地价对房价在长期与短期有着不同的影响。最后本文根据上述分析给出了相应的政策建议。
关键词：土地制度；房价；地价
一、引言
房价与地价一直都是社会热点话题之一，与之联系在一起的还是对当前中国经济单一的增长模式报以担忧。在房价、地价持续上涨的背景下，关于房价与地价关系的争论成为社会各界关注的焦点。目前，对于房价与地价的看法主要有以下三种宏观的看法：成本推动论、需求引致论、互为因果论。而二者之间的本质问题，还是我国当前经济发展的问题。
本文从分析现行土地制度对住宅市场的影响入手，进而探讨房价与地价关系的三种理论，从而发现从短期上看，地价和房价互相作用产生影响；从长期上看，房价水平决定地价水平，地价对房价的影响不显著。本文还对上述分析作出了总结与政策建议。
二、现行土地制度对住宅市场的影响
我国人多地少，土地资源有限，制约了住房的供给。随着经济的发展，城市化的推进，城市对劳动力的需求不断增加，农村大量富余劳动力涌入城市，导致对购房的需求上升。在现行土地制度下，一方面，土地及其相关收入是地方政府财政收入的重要来源，另一方面，农地的取得成本低，而转为城市用地的预期收益又很高，导致各城市政府谋求土地收益的最大化。同时，土地也是地方政府招商引资的重要手段，地方政府一般以“成本价”向企业供地。结果使仅有占15%～20%的商业、房地产等经营性用地以“招、拍、挂”方式出让，使得地方政府采用“饥饿式”供地等方式千方百计抬高这部分土地的出让价格，从而推动了住宅成本的上升。并且我国法律规定，城镇土地属于全民所有，采取国有或者说政府形式，由于城镇土地资源有限，地方政府为了增加财政收入，千方百计提高出让土地使用权的价格。
另外，现行土地制度对城市政府扩大拆迁规模也具有激励作用。扩大拆迁规模，一方面可以获得优等区位土地的级差地租，另一方面可以制造被动需求，提升二手房和城市周边区域低等价位住宅的价格，使房地产热进一步升温。
还有，为了显化土地收益，转移土地储备风险，地方政府往往纵容房地产开发商大量囤积土地和改变土地用途。对于开发商而言，如果地价上涨快，就会愿意通过囤积土地获取利润，如果房价上涨快，就会愿意通过囤积房源获取利润，这两种行为取向都会刺激房价的进一步攀升。
三、房价与地价关系的三种视角
（一）成本推动论
土地是一个重要的生产要素，房子进入买卖市场，就意味着土地成为了一种特殊的要素存在于要素市场之中。正如我们在上一部分中提到，我国现在的土地政策对于城镇住宅采取的“招、拍、挂”的方式和其他的土地供给制度、地方政府税收制度以及房地产方面的财政政策和金融政策是造就房地产价格不正常的根本因素。从另一方面上看，政府将土地交给了房地产开发商，当前的房地产开发商在中国处于较明显的垄断地位，购房者失去了讨价还价的能力，从而推动房价在未来的上升趋势，所以这也是目前“望楼兴叹”的原因之一，且地价又在住宅比例中占有最大一部分比重，因此我们往往把其认定为的房地产泡沫的罪魁祸首。
（二）需求引致论
从我们在第一部分的引例中可以看出地价对于房价的推动作用并不是那么的明显。从而让我们联系到微观经济学中的消费者市场上的引致需要。在消费者市场上，通过消费者在产品市场对产品的需求来决定生产商在要素市场上对要素的需求，因此，在房价上涨的过程中，地价的上涨存在一定的时滞，这个可以解释上部分的情况。诚如，房地产正在市场上发挥着和生产商一样的作用，而地价只是起着“李嘉图租金”的作用，还存在着诸如建筑成本、对房价的预期、居民的收入水平状况、经济发展等等。如图2为表示的需求引致论的模型：
其中Hp表示的房价，Q表示的是购房数量，而R表示的就是地价，首先通过右侧购房市场的供给和需求曲线的变化至达到市场均衡，市场均衡的房价再来决定地价R
（三）互为因果论
当房价与地价这二者中某一方存在上涨趋势时，势必会拉动另外一个因素上升，这是互为因果论的主要核心，其实这种理论的看法就是处在一个中立的态度上，它认为地价与房价的关系并没有谁起着主导地位，也是房价和地价在各自的市场中拥有较大的弹性，能够实现直接影响，的确从有关资料上显示出短期内会房价和地价之间存在互相之间影响的波动，但这种理论需要一种房价和地价都共同拥有的内生变量，能起到传导机制。但事实上目前这个能够发挥传导作用的内生变量并未被发现，并且相关的数据显示，房价和地价并不存在强相关，因此这种理论并不被大部分人所接受。
从相关资料和统计年鉴上看，房价与地价在短期内相互影响，其实这种影响是归咎于房地产市场对房价的预期导致地价升高，地价作为房屋主要成本构成之一，是房价上涨的一个重要而非决定性因素，土地需求作为引致需求受即期房价影响较大。同时，当期地价的变动又会对该地块建成后的房价及其周边地域即期房价产生影响。因此，这就会形成房价与地价的相互影响的结果。但从长期上看，房地产开发商对于短期的地价上升会马上做出回应，利用垄断竞争的优势，通过对土地的囤积和提高土地利用率并进行捂盘惜售，这样一来保证了的房价的稳步上升和购房者的数量并减少地价预期上升对房价的冲击。因此从长期结果上来看，地价只是房价上升的一个重要的但并非决定性的要素，相反，土地的需求作为引致需求受到了房价的影响较大。
四、结论与政策建议
结合以上论述与理论分析，我们可以得出以下结论：（1）现行土地制度刺激地方政府经营土地，推动房地产热。（2）无论在短期还是长期，地价和房价二者之间存在互相影响，但房价对地价的影响远远大于地价，地价需求是一种引致需求，而房价的上涨还受到经济发展和人们对房价预期的影响。（3）土地市场对宏观经济具有显著影响，土地要素对于中国经济增长具有显著贡献（4）中国经济目前以房地产较为首的单一发展模式，为长期的经济发展埋下隐患。
通过分析和得出的结论制定以下政策：（1）宏观调控政策的两条主线：一是严把土地关，二是严把信贷关。其根本的宗旨和政策目标是：抑制投资过快增长，促进经济增长方式的转变。（2）建立一个保障土地市场有效运行的长效机制，对于保持宏观经济的长期稳定增长至关重要。因此中央政府必须进一步出台相关文件，将土地以拍卖形式出让的数量严格控制在一定比例以下，而且还要打破房地产行业高度垄断的市场格局，通过增加供给来直接打压房价；另一方面，大力整顿土地市场，严禁大规模的囤积土地，使土地出让市场更为透明化、规范化。同时，运用土地储备制度，调节土地供应，通过抑制地价来达到控制房价的目标，最终实现房地产市场平稳和健康的发展。（作者单位：厦门大学经济学院）
参考文献
[1]李伟《关于高房价的现状、成因及其治理对策的观点综述》《经济学文摘》2011年第30期
[2]谢伏瞻.土地制度与住房政策.北京：中国大地出版社.2008年
[3]崔云，程晓云，国晓丽：《土地资源与城市房地产研究》.北京：经济科学出版社，2009
[4]丰雷《土地与宏观经济》.北京：中国建筑工业出版社.2010.5
土地经济制度篇4
关键词：山东东营土地经济管理制度创新
引言
东营市地处黄河三角洲高效生态经济区规划前沿和山东蓝色半岛经济区中心，城市化进程发展较快，未利用地面积广，人均建设用地面积大，城市建设用地较多。为此，只有山东东营土地经济管理制度的适度创新才是对土地制度进行有效管理的重要手段，同时也是优化农村土地要素配置的重要举措。近年来，东营市在国土资源管理方面取得了骄人成绩，同时也发现在土地经济管理上存在问题，阻碍国土资源管理的良性发展态势。为此，山东东营国土资源管理部门必须加以高度重视，增加多种多样的土地制度创新活动的方式，实现土地经济管理的制度创新。
一、山东东营土地经济管理存在的问题
就目前来看，山东东营土地经济管理呈现出良好的发展态势，但是在相关的制度管理、质量监督、资金投入上仍面临着一系列亟待解决的问题，在一定程度上也制约了东营土地经济的有效管理。国家对农村改革和发展提供诸多的优惠政策，但从管理方面却遇到产权问题、主体问题、制度问题等障碍，土地经济管理的制度创新较为滞后，并没有体现出农民是土地管理的主体地位，没有满足到广大农民的需求和利益。同时目前东营土地制度管理上产权不清晰、信息不对称、缺乏流转机制等，造成农业投入成本高，农民的收入降低，影响了农民耕种的积极性，必然会造成社会的不稳定因素的存在。东营市城市化进程较快，地处黄河三角洲高效生态经济区规划前沿，在城市化建设用地上较多，但系统的规划设计并不健全。
二、山东东营土地经济管理制度创新的重要举措
面对以上山东东营在土地经济管理方面存在的问题，山东东营必须积极推进土地整治，要顺应时代的发展步伐推动土地经济管理的制度创新，实施管理的新模式，主要体现在完善工作机制、强化质量管理、加强资金保障、发挥村集体和农民主体地位等方面。
（一）完善工作机制，加强领导重视
国土资源部门须加强对土地资源管理的高度重视，加强对土地经济管理的领导力度，完善工作机制，同时制度相关的土地经济管理的办法和制度，促进山东东营土地经济管理的顺利展开。要以政府为主导，相关部门协助，促进工作整体进行，将土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩、新农村建设、耕地保护相结合，一并纳入政府效能考核和耕地保护目标责任考核内容，并把建设任务完成情况与用地审批、计划指标管理等挂钩，并实行动态监测机制，和干部分片包干负责制。要根据当地土地资源的实际情况，制度区域性土地制度，在经济欠发达地区的农村实行统一规划家庭承包责任制，在经济较发达地区的农村实行土地承包股份合作，并建立和健全土地的流转机制。
（二）加强对土地资源合理利用的监督力度
要加强对土地资源合理利用的监督力度，要根据土地经济管理的相关制度，实施强化质量管理的措施，强化监管、狠抓落实，按照高标准基本农田建设要求，严格规划设计审查，在源头把住工程质量。同时还要成立土地监督机制，让村干部担当质量监督的重任，责无旁贷。要把土地资源的开发工程报告进行严格核对，并对工程开发实施质量巡查制度，提高对土地资源的合理利用，避免土地资源的浪费。
（三）实施土地产权的可分解性
要采用效率最高的产权制度形式，详细划分土地产权界定，人们就可以通过自愿交换的合约行为来达到土地资源配置的满意效果，这也是土地经济管理制度的一大变革。农民可以利用土地使用权进行入股，强化农户经营权并进而对平均分配的资源配置低效率进行修正，促进土地产权流转市场的发展，促进土地制度进一步变革。
（四）加大土地管理的资金投入
加大资金投入，确保土地经济管理的顺利展开，同时还要规范资金的使用管理，确保资金使用能够落到实处。国土资源部门可以利用资金对土地资源进行合理整治，有效聚合农业、林业、水利、环保等相关涉农资金，共同投入项目建设，较好地发挥了资金的集聚和放大效应。在此基础上，还要有相关的部门对资金流向进行严格审计，降低资金投入的风险性。
（五）提高农民在土地管理方面的主体地位
土地是农民的根本，农民在土地管理方面既是土地的使用者，也是土地的监督管理者。要以土地综合整治为主体，推进城乡建设用地增减挂钩工作，培育稳定的农村经济增长点，结合农村城镇化建设，推动农村集中社区建设。打造工业反哺农业、城市支持农村的城乡统筹发展平台，就要在项目建设中发挥农村集体经济组织和农民主体作用，调动农民参与的积极性，体现出农民在土地管理方面的主体地位，改善了农民生活。
结语
通过以上对山东东营土地经济管理的制度创新的研究分析，可以看出，积极推进土地整治，创新管理方式和实施模式是山东东营土地经济管理的重要手段。在土地经济管理上，山东东营的土地管理部门就应该不断完善其工作机制，强化对土地资源的质量管理，要重视对土地资源的管理意识，加大管理资金的投入，同时还要重视农民在土地经济管理的主体地位，让农民合理利用土地资源，实现资源的优化配置，这样才能促进山东东营土地经济的有效管理，促进社会的稳定，人们的长治久安。
参考文献：
[1]邱继勤；邱道持；石永明.城乡建设用地挂钩指标的市场配置[J]，《城市问题》，2010；（07）：15-16
[2]张琦.我国土地利用与经济发展相关度的区域差异比较——以百强县区域分布为例[J]，《青海社会科学》，2007；（01）：33-34
土地经济制度篇5
关键词：嘉兴；两分两换；土地流转制度
中图分类号：F327文献标志码：a文章编号：1002-2589（2013）19-0107-02
引言
近年来，随着城市化和工业化的发展，中国有限的土地资源被加快消耗，建设用地缺口日益成为阻碍我国经济发展的资源约束。人多地少、耕地后备资源匮乏是浙江省嘉兴市的基本市情，土地问题是嘉兴在统筹城乡发展过程中的一大难题。因此，为破解用地紧张与社会发展需求旺盛之间的矛盾，嘉兴市必须要节约集约利用土地。2008年，嘉兴市被确立为浙江省统筹城乡综合配套改革的试点城市后，结合多年来的土地流转情况提出了“两分两换”土地流转制度，以此来改革完善农村土地管理制度、实现走节约集约用地之路，最终破除城乡二元结构、加快城乡一体化进程。
一、嘉兴“两分两换”土地流转制度
人多地少是中国面临的首要矛盾，因此迫切需要通过土地流转，提高土地和劳动的使用效率和生产能力。在现有的土地制度下，我国集体建设用地和宅基地难以流转。这导致土地资源浪费严重，制约了人口的有效迁移，最终引发各类生产要素的资源配置效率低下等一系列问题。
从经济学的角度而言，土地对于农民来说既是一种生产要素又是一种财产要素。一定程度上的土地流转，一方面可以优化土地资源的配置效率，实现农业的规模化、集约化经营；另一方面则可激活农村剩余劳动力的转移，实现农村劳动力的合理配置。
2008年4月，浙江省委、省政府将嘉兴市作为全省统筹城乡综合配套改革试点地区。为了破解多年来制约经济发展的土地瓶颈问题，改革和完善农村土地管理制度，破除城乡二元结构，嘉兴市进行“两分两换”土地流转制度的探索。
（一）嘉兴“两分两换”土地流转制度提出的背景
按嘉兴市政府方面的预测，到2020年，嘉兴市年均新增建设用地指标为1.68万亩，但建设用地需求每年达到3万亩以上，每年建设用地缺口达1.32万亩。然而，嘉兴市地处平原地带，没有围垦的滩涂和山坡，土地后备资源严重不足。18亿亩耕地又是中国任何地区、任何改革都不能突破的“底线”。
近年来，随着经济的发展以及城乡一体化的推进，嘉兴已有相当一大批的农村劳动力实现由第一产业向第二、第三产业转移就业。他们一方面有强烈的非农化思想，另一方面又不愿意彻底放弃农村的土地。因此一部分农民已在城镇置房定居，但同时又在农村宅基地建房，形成“两头占地”的局面，造成农村集体建设用地的闲置浪费。据2008年统计数据显示，嘉兴市共62万农户，农村宅基地共近60万亩，户均占地0.96亩，远高于全省平均水平0.38亩，宅基地利用率极低。
可见，在18亿亩耕地红线的制约下，为了缓解土地要素制约，扩展发展的空间，只能从利用率极低的农村宅基地入手。以此来优化城乡用地结构，拓展用地空间，缓解保护耕地与保障用地之间的矛盾，最终解决土地资源供不应求的矛盾。
（二）嘉兴“两分两换”土地流转制度的内容
“两分两换”，即将宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，以土地承包经营权换股、换租、增保障，推进集约经营，转换农业生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换农民生活方式。“两分两换”试点区域总面积1059.26平方公里，占嘉兴市陆域面积的27.1%；试点区域的农户16.63万户，人口58.6万人，约占全市农村常住户数与常住人口的25.8%和28.4%。涉及宅基地面积16.66万亩，承包地面积74.05万亩，分别占全市农村宅基地、承包面积的27.1%和26.2%。
嘉兴“两分两换”土地流转制度创新之一：以土地承包经营权换股、换租、增保障。这可以打破农村土地游离在市场之外的局限，农村土地承包经营权可以上市流转，同时它还与农民最关注的社保联系起来。据统计，截至2011年底，在“两分两换”试点区域58.6万人中，应纳入养老保险的人口的16.04万人，通过试点工作已纳入各种养老保险的人口为13.01万人，养老保险的覆盖率81.1%，远高于同期农村养老保险69.1%的覆盖率。在全部参保人口中，因“两分两换”的推进而新增的养老保险人口有6.69万人，占全部参保人口的51.4%。
嘉兴“两分两换”土地流转制度创新之二：以宅基地换钱、换房、换地方。宅基地可以进入土地市场，并逐步实现与国有土地“同地、同价、同权”。在盘活农民手中的土地之余，还可以促进农村人口向城市集聚。据统计，嘉兴862个行政村，1.85万个村民小组，1.7万多个自然村规划集聚到了47个新市镇和385个新社区，2011年全市城镇化率提高到54.4%。
总之，“两分两换”是建立在城乡建设用地增减挂钩制度以及城乡建设用地置换模式基础上，将农村人口城市化与土地城市化相结合，通过社会保障、城市住房保障等多种方式为“农民变市民”提供积极的基础性保障的土地流转方式。
二、嘉兴“两分两换”土地流转制度的经济效益分析
从经济学分析来看，嘉兴“两分两换”土地流转制度实质上属于帕累托改进，即在土地流转过程中，参与其中的农民、集体经营组织和政府都获得了福利增益而没有损失。另一方面，这个帕累托改进过程不是在一个封闭系统中进行的，而是直接受到外部因素的影响。诸如国家政策、周边地区的地价等这些因素都会影响参与帕累托改进各方的预期，从而对整个改进过程的发展带来可预期的和不可预期的后果。
（一）宅基地的流转给农民带来可观的收益
前面提到，嘉兴经济发展的一个瓶颈就是发展用地严重不足。然而在现有的法律框架和土地制度下，农村宅基地难于流转，往往使农民宅基地固化，严重制约人口的有效迁移，导致了资源配置效率低下和土地资源浪费严重。“两分两换”土地流转制度从宅基地的流转入手，通过给予农民一定的利益补偿，把闲置的宅基地市场化，既提高了土地资源的配置效率，又为农民带来种种收益，最终有助于破解城乡一体化过程中的“瓶颈”制约。
将农村原有零星、分散住房和基础设施拆除，将其重新整理复垦，鼓励农民到农村新社区居住。一方面，将农民原有的住宅转化成城镇中相应面积的可供处置的住宅，由原来的一幢农房转换成几套住房，使其价值得到提升。另一方面，农村土地与农民身份的分离，农民向新市镇集聚，缓解了农村人口转移与宅基地固化之间的矛盾，有效地推动了城市化，使农民的生产和生活方式发生重大变化。这一置换不仅能提升宅基地置换效果、保护耕地，还在优化农村空间布局方面具有很强的资源整合能力。
（二）土地承包经营权的流转为土地规模化经营奠定基础
城乡二元土地制度导致城市土地可上市流转，而农村土地一直游离在市场之外，与城市土地相比，农村土地没有体现其应有的价值。农民空有劳动力、土地使用权，却无法根据其他生产要素的实际情况自主提高生产效率、实现市场经营，导致农村土地资源浪费严重。
然而以社会保障来置换土地的保障功能，解决了农地规模化经营与离地务工农民社会保障之间的矛盾。将农村原本荒置、利用效率不高的土地的经营权经过市场化的重新流转，使土地这一生产要素在不同利益主体之间得到合理的配置。“两分两换”土地流转制度中土地承包经营权的流转改变以往以家庭为单位的“分散耕作”方式下的“井田”分割模式，将农村分散的土地置换成集中的土地，扩大了原有的耕作半径，有助于推进农村的农耕机械化和生产集中化，实现土地的专业化、集约化管理，最终实现土地规模化经营。
（三）土地流转降低政府的社会福利负担
土地流转是土地资源在不同使用者之间的流动，本质上是政府、农民、土地使用者之间权益的重新分配，最终影响各主体的福利待遇。嘉兴“两分两换”土地流转制度使流转土地的农民增加了社会福利，从而降低了政府的社会福利负担。
“两分两换”给农民提供了一笔可观的补偿收入，这使可以以市场价值衡量的社会福利得到了提升。与此同时，不能以市场价值体现的但与农民主体感受有关的社会福利也得到了提升。如“两分两换”为农民增加了非农就业的机会，使农民的居住环境及周围基础设施得到很大的改善，更为重要的是将农民纳入城市居民社会保障体系，使其可以享受相关的养老医疗等保障。总之，土地流转给农民带来的这些福利，降低了政府的社会福利负担。
（四）对土地价值预期的差异导致土地流转效率不高
现阶段的“两分两换”制度是建立在土地经营权的补偿基础上的，即政府通过一定的经济补偿来激励农民把闲置的土地资源转移到政府手中。需要指出的是，这个补偿价格并非完全根据市场价格标准设定的，更重要的是，农民和政府由于角色不同对土地增值幅度的预期难以一致。
具体而言，影响农民对土地价格预期的因素主要是周边土地、房价和对经济增长速度的惯性认识。由于嘉兴靠近上海这个地价、房价极高的中心城市，农民普遍认为嘉兴的土地资源价格被严重低估。而且，农民从以往十多年的地区经济高速增长为出发点，理所当然地认为经济将长期高速发展下去，从而地价也会一直高升。与此相反，由于政府需要为土地流转支付补偿金，其对土地资源价值的估算主要从当前的财政负担能力考虑，而不是从土地资源的市场价格来估算。由此可见，由政府主导的定价机制背离市场行情，农民和政府在土地价格这个最重要的交易杠杆上就很难做到一致，这就导致了流转成本过大、交易时间过长等效率不高的问题。
此外，农民流转出来的土地在进行二次流转的时候也遇到了一定困难。据统计，2011年“两分两换”试点区域已签约进行农地流转的农户3.72万户，流转农地13.3万亩，但已实现二次流转的仅为3.34万亩，仅占流转农地的25.2%。
参考文献：
[1]嘉兴城乡统筹领导小组办公室.统筹城乡经济社会发展资料汇编[Z].2009.
[2]莫晓辉.鼓励农民勇于放弃――浙江省嘉兴市“两分两换”试点调查[J].中国土地，2008，（8）：50-52.
土地经济制度篇6
关键词：农村土地承包法；农地产权；土地制度
中图分类号：F301．2文献标识码：a文章编号：1000-176X（2008）04-0003-09
2003年3月1日正式施行的《农村土地承包法》（下面简称为《承包法》）力图在保证土地使用权公平分配的基础上提高农地的使用效率：一方面保障农民承包土地的权利，坚持承包经营权在集体范围内的平均分配原则；另一方面明晰农民对土地的产权，对农村土地承包经营权实行物权保护（以前为债权保护），强化农地使用权的排他性。为了鼓励农民在土地上进行长期投资，《承包法》明确延长农民土地承包期30年，限制土地调整，维持农地经营稳定性。同时，规定通过家庭承包取得的土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，以促进土地集中经营，提高规模经济水平。虽然新法在保障农地使用权的排他性和农民在承包经营中的自主地位方面取得了重要进步，但是由于农地集体所有和承包经营权的平均分配，总起来看，《承包法》的精神是公平优先兼顾效率。
制度是社会的博弈规则，或更严格地说，是人类设计的制约人们相互行为的约束条件。[1]博弈的绩效与规则的可实施性有关，规则的可实施性不仅与规则本身的设计相关，也受实施机制、组织形态、行为规范、认知模式的影响，因而政策的结果是不确定的。《承包法》能在多大程度上实现其促进公平、提高效率的目标，需要从制度设计和制度博弈两个方面进行具体分析。
一、农地产权不明晰与物权保护的不完全性
只有对明确界定的权利才能施加有效的保护。《承包法》力图用两权分离（农地的集体所有权、农户的土地承包经营权①）的制度安排协调公平与效率的矛盾，并回避意识形态的刚性约束。但是在农地产权尚不明晰的条件下，对承包经营权施加物权保护，能否收到预期的效果呢？
1．农民土地权利被侵蚀的原因
农村土地所有权到底是农村集体经济组织的，还是村民自治委员会的，或者是国家的？实际上并不清楚。按《宪法》规定，农村土地归集体经济组织所有；《民法通则》中规定农村土地所有权归行政村，而村属于乡（镇）政府的派出机构。《中国土地管理法》中规定：“集体所有的土地按法律属于村民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理。”《承包法》则规定，“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包”。按法律规定，“村民委员会”是一个多功能的社区自治组织，并不具备作为产权主体的法人资格，“农村集体经济组织”又是非单一的、多种形式的。国家行使和掌握了土地所有权的一部分权利，因而从一定意义上也是土地所有权主体。这种所有权主体的多元化或含混不清，必然导致责、权、利的边界不清，导致行政权力主导资源配置，表现为农村土地集体所有权的三次弱化。
首先，按《承包法》规定集体所有的财产只能归集体所有不能分割。村级集体如果对集体所有的土地拥有完整的产权，集体应该对土地有完全的支配权，譬如决定集体财产是否分给个人。一个集体所有的企业可以通过股份制把集体财产量化给个人，以实现所有权的人格化，但是集体所有的土地就不被准许。农村集体经济组织拥有的只是发包权，农地的集体所有权遭遇了第一次弱化。其次，农地的承包期限是由政府规定的，农民集体不能决定其拥有土地的承包期限，这是集体土地所有权遭遇的第二次弱化。最后，由于国家实行土地用途管制制度，农民集体所有的土地用于非农建设需要经过政府的审批，这造成城乡之间的土地使用权市场分割，农民不能直接转让土地使用权，只能卖给政府，由后者转卖现实中已经有一些突破，如广东酝酿的涉及农村集体土地流转的改革，将允许批准为建设用地用途的集体土地进入市场，而且决定其流转方式的权力由国土资源部门转移到村集体。但是征地的补偿标准仍是由政府统一规定，而且出让者的权利也不掌握在农民手里，它是由村集体行使的，农民仍处于弱势地位。具体消息可见finance．sina．com．cn2002年11月21日广州日报大洋网。（农民无法获得土地的增值收益），农民集体土地所有权遭遇了第三次弱化。名义上农民集体拥有土地的所有权，在经过一系列的行政干预后，农民只拥有在农村、农业范围内按规定用途使用土地的权利。
对财产的任何权利都由两部分基本内容――权能和利益构成，产权是二者的有机统一。[2]农民对土地的集体所有权在遭遇三次弱化后，支配权变得非常有限，农民经营土地获利的可能性在很大程度上受制于制度约束。与此同时，农地的多元主体则利用掌握的控制权向土地经营者施加约束和索取利益，获得“控制租”各级政府随意低价征用农村土地就是一例。据陈锡文先生估算，计划经济时代的工农业“剪刀差”让农民付出了6000―8000亿元，而改革开放以来通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了2万亿元的损失，这也是导致农民贫困的制度性原因之一。，导致土地经营的收益和风险预期不稳定，从而农民缺乏对土地长期投资的动力，对土地采取掠夺式经营。
2．物权保护的不完全性
物权是指自然人、法人直接支配不动产或者动产的权利。中国民法对物权法规定的基本原则之一是“保护物权”，即“权利人享有的物权，受法律保护，任何人不得侵犯”。由于农地所有权不明晰，对农民土地权利的物权保护是不完全的，仅限于对承包经营权的物权保护（属于用益物权，即他物权）。用益物权是在一定期限内使用他人的物的受益权，权利派生自所有权，其排他性要低于后者，在集体所有权与个体使用权的冲突中，使用权的排他性易被削弱。同时，由于集体土地的所有权主体缺位，行政权力容易越俎代庖，这些都会严重削弱物权保护的效果。
例如，农民拥有“承包土地的权利”，这是农民作为集体的一员自然拥有的经济权利。农民依据这个权利（签订承包合同后）可以获得农地的使用权，并成为使用权流转的主体（在承包期限内）。但“承包土地的权利”只允许放弃，不能够转让。并且承包法的第二十六条规定，承包期内承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包地。这说明农地使用权并不是一个独立存在的经济权利，它以权利拥有者保持一定的身份特征为前提。这增加了农地使用权的不确定性：第一，按《承包法》的规定迁入中小城镇居住的农户可以继续保留承包土地的权利，但是市和中小城镇的划分只是一个行政概念，在城市化进程中这种划分无疑是不断变化的，而且对农户而言是不可控的，甚至是不可预知的。第二，在农地使用权发生流转后，后来的经营者是否要承担最初的土地承包者身份改变造成的不确定性风险？也是不明确的。
《承包法》还规定，在承包期内，因自然灾害严重损毁承包地等特殊情形对个别农户之间的承包地需要调整的，经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，报上级主管部门批准后，可以调整土地。这一条款同样是以损害农地使用权的排他性、稳定性为代价的。
2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》作为中国划时代的重要法律，在有关农村土地权利及其保护方面也做了体现历史进步的重要规定。但是，从有关土地承包经营权和建设用地使用权方面的规定上，还是明显看出，由于土地使用权的不明晰，使得相应的土地物权保护的不完全性，只是重申了《土地承包法》的条款，还是没能突破《土地承包法》有关方面的局限，没能使土地所有权的界定更清晰。例如，农村集体所有的土地，作为所有权主体的“集体”，到底是哪一个组织、拥有那些权能和利益？并没有规定清楚；“集体”有权发包，可是承包期期限是国家规定的，相关权证必须由县级以上人民政府颁发（不是说这种规定好还是不好，只是揭示现实）；又例如，农村集体所有的土地要转化为建设用地，无论是商业用地还是公共用地，农民集体都不能直接交易土地，必须政府先征用，再转让给开发商。这些规定都说明，其实农村土地所有权是不明晰的、不完整的，是被侵蚀了的。
从法哲学的层面来看，土地所有权是“本”，而土地用益物权则是“用”。土地所有权主宰着土地的各种使用权（包括用益物权），土地所有权主体意志弱化不仅会导致土地所有权缺乏保护、土地所有权益流失等问题，也会影响土地用益物权的进一步发展。《承包法》和《物权法》虽然在许多方面引用物权加强对农民土地使用权的保护，但是由于回避了土地所有权问题，结果对农民土地承包经营权的保护是不充分的，因而想让农民对土地进行长期投资和保护性经营是很困难的。
二、农地产权安排的外部性、不确定性对农户土地经营行为的影响
农民没有农地的所有权，这意味着农民对土地的投资存在外部性，政府对承包期限的规定使这种外部性到期兑现。对土地的物权保护不完全，使农民没有足够的排他力量抵抗外界对土地的侵夺，预期的不确定将进一步影响农户投资的积极性。这两方面的作用使得农地的生产功能大大下降，而土地的社会保障功能则自然凸显。下面重点分析农地产权安排的外部性、不确定性对农户长期投资水平、农地流转、农业生产技术选择的影响。
1．一个投资回收模型：土地承包期限与投资水平
假设一个农民新获得一块土地的使用权，期限为t年，他准备对土地进行一次长期投资，增加土地的产出，使自己的长期收益最大化。他预期的投资回报率为i，由于承包期为t年，他必须在t年内收回投资，他的最优化决策就变成最优投资水平的决策。假定劳动与资本总按固定比例组合，产出仅是资本的函数，投资的生产能力效用函数Q=aKβ表示，a、β为常数，Q为产量，K为投资量，β>1时规模报酬递增，0
据β>0，进一步可推知Y1
以上分析说明，在生产函数是非规模收益不变的情况下，投资者意愿的投资量与土地的使用期限长短相关，使用期限长则投资量高，反之则低。相应地投资者获得的净现金流也与土地的使用期限长短相关，使用期限长则年度收入流高，反之则低。
如果投资者拥有土地的所有权，且土地市场是完全竞争的，在他不想经营土地时（比如到城市工作）可以自由转让土地，价格是公平的――即他对于土地投资的未来收益可以折现，反映到土地价格上。投资者投资的外部性（在承包制时存在）实现了内部化，使用期限对他长期投资决策的影响相当于t趋向于无穷大。
对式（3）取极限，当t∞时，K(ownership)为投资者拥有土地所有权时意愿的投资水平（简称K0）,K0=(pa/i)11-β，Kt为承包期限为t年时意愿的投资水平。根据函数的单调性可知K0>Kt,只要承包期限是有限的，经营者的投资水平都会低于K0，以η1表示两种制度安排的投资差异率，π1表示每年的收入差异率：
土地承包的外部性使农民意愿的投资水平低于理想状态K0,导致收入水平也低于潜在的产出能力，这是部分学者建议给予农民永佃权的原因。
需要强调的是上述结论的前提是投入产出存在规模效应，式（5）说明在生产函数规模报酬不变的情况下，投资水平与土地的使用期限无关，或者说规模收益不变的生产技术应用于承包土地，其溢出效应不显著。
2．模型的修正：包含预期的投资回收模型
土地承包法在第二十条规定，耕地的承包期是三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年。在第二十七条规定，承包期内发包方不得调整承包地，如果调整需得三分之二以上多数同意，并且“承包合同中约定不得调整的，按照其约定”。承包法意图通过稳定土地的使用权诱导农户增加长期投入，达到Kt的投入水平和Yt的收入水平（t为承包年份），虽然相比K0仍有差距，但如果该目标能顺利实现，投入水平相比原来土地调整频繁时会有较大的提高。这一政策目标能否顺利实现呢？
首先，农民关于农地调整的历史经验使他们形成了关于土地调整的预期。钱文荣在浙北传统粮区的调查表明，认为在今后30年中土地承包关系会调整的农户占75．1%，农户对于“30年土地承包权”的怀疑，已成为制约当前土地流转的主要因素之一。[3]其次，在目前的制度安排下（包括土地制度、农产品补贴制度、农村税费制度、粮食购销体制），农民从土地获得的收入较低，土地的投资价值下降，安全保障功能上升，安全决策的取向是风险规避。在这种情况下，土地定期调整作为风险规避的重要手段会成为农民自发的选择。当土地调整成为农民的需要，多数的同意不是调整土地的障碍，而是使土地调整成为一种稳定的制度安排，并进一步增强人们对调地的预期。徐旭等人在浙江的调查显示，在调查样本中认为“在今后30年内应该进行土地调整”的农户占79．4%，土地的社会保障功能是农户追求土地成员权的根本原因所在。[4]再次，承包经营权的身份属性（与农业户口相联系）也增加了投资风险。虽然承包法规定，承包期内承包方交回或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应补偿。由于不存在农地市场，补偿价格实际是无法客观确定的，对土地的长期投资得不到充分补偿的可能性很高。
这三个因素导致农户对土地使用权稳定的预期远远低于《承包法》的规定，投入水平也会远低于K30、K50、K70(t=30、50、70年时的投入水平)。假定农民的长期投资是规模经济的，以te表示农民预期可以稳定经营土地的年份，Ke为根据预期进行的投资，代入式（3）得到：
以Kt表示人们相信承包期内严格不调地时的投入，以η2表示Kt和Ke的投资差异率，π2表示两种情况下的收入差异率，得出:
毫无疑问根据预期进行的长期投入Ke要低于Kt（承包期稳定不变时），更要低于K0（投资者拥有土地所有权时），收入水平也是如此。这是为什么《农村土地承包法》力图增强人们对土地制度稳定预期的原因。但制度安排的内在冲突使这一目标难以充分实现。
3．承包制下农户长期投资函数的分布特征及其对农地流转的影响
模型（1）只是分析了农地经营者的一次长期投资决策，在生产过程中这样的决策要不断重复进行。暂不考虑合同执行中的不确定性，土地使用权的使用期限随着到期日的日益临近越来越短，为避免投资的外部性，经营者对土地的长期投资必然越来越少。承包制下农户长期投资函数的时间分布特征必然如图1所示（假设前提是生产函数具有规模经济特征）：
i为每年进行的长期投入（不能在当年收回投资的投入），t为年份，t1、t2为不同的承包期限（包含人们的预期），承包期t2长于t1，其总投资水平i2要高于i1，但长期投资都是随着到期日的临近逐渐下降。所以延长承包期限虽有利于提高整个承包期内农民对土地的投入，但却无法避免投资伴随承包期临近而逐渐下降。这种下降对固定投资较高、规模经济显著的行业更明显。
农户的这种行为会大大降低资源的利用效率，使整个社会福利水平下降，包括他自己的收入水平也要下降。但农户的这种策略行为在承包制下却是充分理性的。
以林地的承包为例，农户在承包林地的早期可以栽种经济价值较高且生长周期较长的树种，在承包期过半以后就要栽种速成林，在快要到期的几年里（如果没有把握继续获得承包权），理性的做法是只砍树不种树。对于发包方来说，如果农户对林地的投资尚有剩余可以夺取，发包方讨价还价的能力增强，它可以通过收回土地转包或抬高下一轮的承包费获取这种剩余。双方博弈的结果是，承包方在承包到期前利用剩余控制权进行掠夺性的开发，发包方则允许承包方续包。具体可见如图2的博弈树。
如果双方是合作的，理想的状况是承包方不砍树，发包方允许承包方续包，社会总报酬为28，是四个支付向量中总报酬最多的（长期投资带来的价值增加）。但是如果发包方发现承包方没有砍树，它的占优策略是不续包，这样它可以获得全部的剩余20，承包方预计到这一点，必然选择砍树，而发包方选择续包。最终支付承包方为8，发包方为5，总报酬是13，远小于合作博弈的报酬28，但非合作动态博弈的结果（砍树，续包），才是惟一的子博弈精炼纳什均衡解。早在18世纪英国的经济学家阿瑟・扬就说过：“保障一个人对一块不毛之地的所有权，他会把它变成花园；与他订立租用花园九年的合同，他会使它变为不毛之地。”
这两个例子都说明一个道理――所有权是重要的，是不可能通过其他制度安排来替代的。
土地承包制框架下的这种投资行为特点也影响农地的流转山东寿光利用“公司+基地+农户”和“反租倒包”模式促进土地使用权的流转和集中，实现蔬菜生产的规模经济，农民的收入水平普遍提高。但这种模式只适用于蔬菜、花卉、水果等产业，难以普遍推广，因为这类产品投资回收周期较短。对于投资回收周期较长的项目，土地产权制度的进一步创新就显得很必要。。虽然《承包法》保护土地承包经营权的流转，但由于伴随每次流转使用期限相应缩短，投资越容易产生外部性，因而投资水平渐低，从土地获得的收益也相应减少。由于土地使用权的流转要花费一部分交易费用，可以预见随着承包到期日的临近，土地流转会渐趋于停滞。这可以看做是产权不明晰导致交易费用上升、交易效率下降的一个例证，这个例子也说明交易费用不一定是在现实世界发生的费用，因为人们预期到将会发生较高的交易费用时，就会改变自己的行为，避免这些成本。
4．一个推论：制度与技术的互相选择模型
速水佑次郎和弗农・拉坦的研究表明欠发达国家的农业具有规模收益不变的特征，而发达国家的农业规模收益递增；并且与发达国家相比，欠发达国家由于非农部门对劳动力吸收能力不足，农业劳动力呈现绝对增加，技术开发的努力被引向节约土地，而且欠发达国家的土地节约技术是规模中性的。[5]我国农业的生产函数和技术特征与速水佑次郎和弗农・拉坦指出的欠发达国家很相似，使农业产出增加的技术主要是高产作物品种、高效化肥、农药等，这些都是高度可分的，因而是规模中性的。那么究竟是规模中性的生产技术选择了土地承包制度，还是制度安排选择了与自己相适应的技术？
从式（5）可以看出，在生产函数规模报酬不变时，如果p和i是外生给定的，投资回收期只与a有关，而与投资规模无关。当生产函数具有规模经济效应时，则投资规模与承包期限相关。结合前面的分析，我们可以得出一个推论：规模经济的生产技术在土地承包制度安排下，低于其潜在的生产力水平，而规模中性的生产技术与土地承包制度则是相互适应的。
这是由于当土地有一定使用期限时，采用规模经济的技术容易产生投资的外部性，如果减少外部性就需降低投资水平，以便在期限内收回投资，如此规模收益就低于技术所能够提供的水平。农业中应用的规模经济技术一般来自于工业，其定价包含了工业的平均利润率，土地承包制度安排使规模经济的技术不能完全发挥其作用，那么规模经济的技术对农业而言就太昂贵了。竞争选择的结果，规模中性的技术在承包制的农业中更容易得到采用。
那么土地使用期限与规模不变的生产函数间有没有更深层的关系呢？假定i和p外生给定，根据式（5）可知要在t年内收回投资，必须选择合适的a，也就是选择不同的生产函数（β=1）。在此假定a是可选择的，生产函数Q=aK，收入函数Y=pQ=paK，如果t1
承包制与生产技术之间互相选择机制是非常复杂的。对规模报酬不变的生产技术，承包期延长对农民加大投入并无刺激作用，但是影响种植作物的选择（偏好高价值作物）。同时，延长承包期有利于规模经济技术应用于种植业，诱导农民增加投入，不过承包制总体来说不利于规模经济技术的推广。
速水佑次郎和菊池正夫对菲律宾70年代农业社区的研究表明，资源禀赋变化和技术变革对土地占有权和劳动关系的制度变革需求存在相互作用。[6]这说明土地制度的变迁在农业现代化的过程中是不可避免的，需要注意的是变革的时机和方式。
三、“公平”与“效率”的冲突：解析两难困境
通过对农户土地经营行为的分析可以看出，《承包法》在鼓励农民长期投资、促进农地流转方面所能取得的进展是有限的。要想进一步提高农地的使用效率、提高农民收入，必须克服农地产权不清晰这个根本的制度障碍。土地虽然是农民最重要的生产资料，但是不能被农民视为真正意义上的财产，通过经营土地获得的现实收益是有限的，远远低于其潜在的获利水平（包括排斥使用规模经济技术和投资水平较低两方面的原因造成）这里的比较是两种土地所有权制度安排（完全所有权和承包经营权）的比较，因为在承包制下使用规模中性的生产技术是理性的选择，但却失去了在另一制度安排下可能获得的规模收益。，这是导致农民贫困的制度性原因之一。
对《承包法》而言，“公平与效率”的矛盾只是一个表象。首先，土地使用权分配的“公平”只是对农村集体经济组织内部而言，不同集体经济组织的农民所能承包的土地数量并不相同。其次，土地承包制度施行过程中，女性因为婚嫁的流动，更容易陷入无地的境地，而且土地的质量差别很大。[7]再次，土地均分承包的制度安排，与其说是保障了公平，不如说是保障了农民的普遍就业（隐性失业），而不同地域的农民就业条件是不平等的。“公平与效率”矛盾的背后是农业与工业之间的矛盾，是农村大量的剩余劳动力供给和工业有限的吸纳能力之间的矛盾。
土地承包法意图通过土地制度安排让农民实现自我保障、自我发展（农民自身有无这个力量值得进一步商榷），土地用途管制为了保证有足够的耕地提供给农民，政府对农地实行用途管制。但是由于集体土地的所有权主体缺位，集体土地的流失仍很严重。同时由于土地权利被侵夺，农民被迫以极低的价格出让土地，成为城市化进程中最大的受损者。[8]和土地均分承包是为了实现前者，对承包经营权的保护是为了实现后者。“公平”分配土地承包经营权的合法性来自农地的集体所有，如果要通过土地权利的再分配实现农民就业保障，保持产权的模糊就很有必要。“效率”则需要通过清晰界定产权、增强权利的排他性来实现，目标的冲突由此产生。冲突的目标又试图通过同一个手段――产权安排来实现，这必然引发权利安排的冲突，使整个制度安排的效率下降，结果是两个目标都无法有效实现。
是否一定要牺牲农地的“效率”来换取“稳定”？当人均土地资源极少时，农民的理性选择首先是谋求生存安全，其经济决策的基础是生存伦理而不是经济理性。[9]农民人均收入水平非常低时，土地作为一种生存保障资料，此时土地均分就构成农民克服生存压力的一个集体的自然选择但是我国农地凸显社会保障功能，不仅是人均收入和劳动力就业问题，土地制度安排本身降低了其生产、投资功能，内生社会保障需求。。[10]但是进入罗斯托所谓的“起飞”阶段后，土地应该主要发挥其生产资料的功能，土地产权的清晰界定和保护变得非常重要。在不同地域、不同群体、不同发展阶段，农民对土地这两种功能的需求强度是不同的，需要用不同的制度安排满足不同的需求，而不是用一个制度安排在不同的需求间折衷。土地承包法无疑采用了后一种做法，这将导致在需要把土地作为生存保障的地方产生很大的不公平，同时又束缚了处于“起飞”阶段农村的发展，带来效率的损失。
四、深化农地产权制度改革的路径
中国区域经济发展的不均衡性导致农民对土地制度的要求差异很大，贫困地区耕地主要体现生存保障功能，非贫困地区则需要强调土地的发展功能。作为一个全国适用的土地法律，其方向不应是设计一个普适的具体的土地产权安排架构（这是根本不可能的），而是需要考虑如何科学地下放设计具体制度的权力。法律要做的事情是承认和保护农民在土地制度上创新的权利和新的契约安排，而不是事后追认，这是市场经济条件下，法律能做的最有效率的事情。反观土地承包法的内容，沿袭了“转轨”时期：基层突破旧框架上层追认基层再突破上层再追认的老路。本文的分析表明，在承包制的制度框架下，单纯延长承包期效果是有限的，需要制度的进一步创新。由于全国经济发展的不均衡特点，对承包制的突破不应统一进行，而应差别对待，条件成熟的地方可以把突破的权力交给农民。农民对农村土地拥有集体所有权，集体有权把土地以一定方式分给农民或交由农民使用，这是农民本来就有的权利。政府不是给予农民新的土地权利，只是把土地权利“还给”农民，它只需尊重并保护农民对土地的处置权就可以了。
土地政策制定需遵循差异化的原则，以取得“公平与效率”的统一和政策的合法性。
第一个原则是按地域差别对待。考虑到在不发达地区耕地起到的保障作用和人地矛盾的现实，可以继续维持贫困地区耕地的集体所有农户承包经营的土地制度，同时加强对这些地区的支持力度，特别是转移支付，以减轻土地社会保障的压力，尽早解放其生产功能。对非贫困地区的农民则给予耕地的永佃权，允许其转让。这样，有条件转移到城市的农村劳动力可以通过转让耕地的永久使用权获得他在城市发展的启动资金，其他地区的农民可以通过购买土地的使用权，实现农村劳动力的跨区转移：不适宜生存地区欠发达地区发达地区城市。通过先放开发达地区的农村土地市场，可以在稳定的前提下（工业创造就业能力的限度内）实现劳动力的跨区递补流动，使农民从不适宜生存发展的地区转移出来。需要强调的是：由于迁居需要大量的固定投入，根据投资回收模型，承包制下劳动力的转移只能是短期的，实现劳动力的长期跨区转移必须突破承包制。
第二个原则是按产业差别对待。农业生产是一个广阔的领域（种植、林业、牧业、养殖业、渔业等），它们的一个共同特点是需要占用土地，并且投资与土地不可分。粮食生产是重要的，但不是农业的全部，目前的土地制度以耕地为中心，对不同产业间差异考虑得很不够，这不可避免地造成效率的损失。加入wto后，调整农业产业结构是提高农业竞争力的必由之路，调整一方面是发挥比较优势，另一方面就是提高规模经济水平。由于越是适用规模经济技术的产业在承包制下受到的束缚越大，农村产业结构调整必然是困难的。农村土地制度需要有更高的灵活性，适应不同产业的情况。例如四荒资源、林地的经营等需要大量的初始投资，投资回收期较长，需要给予完全的土地所有权，保障其转让、继承的权利，这样才能实现资源配置的最优化。由于集体所有的耕地已负起了贫困地区农民的生存保障职责，这些非耕地资源不论在什么地区都应是以发展为导向的。
第三个原则是按所有权主体差别对待。农村土地一部分是集体所有，一部分是国家所有。对于集体所有的土地，政府要减少行政权对所有权的干预，变三权分离为两权分离（所有权与经营权，废除与身份相联系的承包权）――适用贫困地区；或合为一权独立――适用非贫困地区；给予并保护农民制度创新的权利。国家在农村拥有的土地主要是非耕地，如已收归国有的非农建设用地，依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂等。这些资源的功能只能是用于发展，需要政府根据效率原则进行制度创新，视情况不同可以实行出售给个人所有（完全所有权）、国家所有个人拥有使用权（用途、期限无限制）、国家所有下的永佃权（用途管制、期限无限制）、国家所有下的承包经营权（用途、期限有限制）等。
实施差异化原则需要进一步打破人们认识上的几个误区。首先，人地矛盾突出是土地承担保障功能的必要条件，但不是充分条件，因为劳动力向非农产业的转移可以缓解这一矛盾，如浙江。其次，如果农村社会保障完善程度较高、或农民收入实现了多元化，土地承担社会保障的压力就会降低。农民收入水平低也不是土地承担保障功能的充分条件，农民的贫困可以分为资源贫困（包括物质资源和人力资源）和制度性贫困。前者是由于土地贫瘠、生产技术水平低等短期无法克服的因素造成的贫困，后一种贫困则完全是由于制度安排导致的。例如，农民的高税费负担直接减少农民的收入；粮食购销体制和农产品补贴制度改革不到位，导致农产品生产的低回报，甚至农民增产不增收。贫困都会使农民产生保障需求，但制度性贫困无疑不是让土地承担保障功能的充分理由。
如果用集合a表示人均土地少于一定数量的区域，集合B表示农村非农就业人数（已离土但仍为农村户口）低于一定比例的区域，集合C表示农民收入结构中非农收入低于一定比例的区域（未离土农户兼业情况），集合D表示农业生产技术水平低于一定程度的区域，集合e表示资源贫困对农民收入影响高于一定程度的区域，集合F表示农村社会保障、救济体系不完善的区域，集合G表示制度性贫困对农民收入影响高于一定程度的区域（上述具体比例可根据地区发展状况测算）。真正需要土地暂时承担社会保障功能的区域应是a∩B∩C∩D∩e∩F（注意不包括G），即同时满足以上条件的区域才不得不以效率换保障。但通常人们容易进入一个误区，认为只要符合上述任一条件，土地都应以社会保障功能为主，用集合表示就是a∪B∪C∪D∪e∪F∪G(包括G)。后一种认识的危害主要有两点：一是没有认识到劳动力转移、收入多元化、农业技术水平的提高、农村社会保障的完善都可以不同程度地替代土地的保障作用（有的是直接替代，有的是通过缓解人地矛盾间接替代）。有条件的地区可以通过发展解决保障问题，土地制度的“一刀切”会导致过多的效率损失。二是忽视了资源贫困和制度性贫困的区别，认为只要人均收入低，土地就需要均分。这种认识将政府治理制度性贫困的责任推卸给土地，而农民则陷入了制度性贫困牺牲土地效率换保障制度性贫困的怪圈。不过，要把这两种贫困区分开非常困难，所以差异化原则的有效实施需要农村税费制度改革、农产品补贴、粮食购销体制改革先期进行。通过减少制度性贫困、增加农民收入、减少土地的社会保障压力，可以更有效率地实施差异化原则，最大程度地释放农村生产力。
农民的土地权利被侵蚀甚至被剥夺，是导致农民贫困的制度性原因之一。制度性贫困使农民陷入普遍的贫困，农业剩余劳动力向工业转移对缓解人地矛盾是有益的，但不可能使8亿农民解脱贫困。消除制度性贫困，给农民以发展的自由才是根本的途径。在现有农地产权框架下，承包期限的延长对农业投入的影响是有限的、有条件的，承包制不利于规模经济技术的推广应用。为推进农业现代化和最终解决“三农”问题，需要进一步改革农村土地制度，还给农民应有的土地权利。鉴于土地在贫困地区承担社会保障责任的现实，农地产权改革可以遵循地域差异化、产业差异化和所有权主体差异化原则，在“公平”和“效率”间寻求平衡，逐步赋予农民土地所有权。
本文对《承包法》中农地产权安排的内在权利冲突及其在经济上的后果进行了分析，侧重于探讨农地承包制对农业投资水平和技术选择的影响。但是，土地承包制、土地用途管制、城乡土地市场分割是农民土地权利被严重削弱的不同侧面，它们共同影响土地使用绩效，影响农民收入，需要进一步分析。
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theConflictsofFarmlandRights,economicperformance
andDifference-principleofinnovatingLandinstitution
――ananalysisofLawandeconomicsof“LawofContractingFarmland”
HUanGShao-an1,LiUming-yu2
(1．theCenterforeconomicResearchShandongUniversity,JinanShandong250100,China;2．managementSchool,FudanUniversity，Shanghai200433,China)
abstract:inthisarticleweanalyzeconflictsandcostsofrurallandpropertyrights,especiallythemechanismofhowtheyaffectagriculturalinvestmentandchoiceoftechnology．weconcludeprolongingtheperiodofcontractingfarmlandwouldaffectagriculturalinvestmentlimitedly,and“LawofContractingFarmland”hamperpeasantsreachingeconomyofscale．infurtherreformofrurallandinstitution,thecentralgovernmentshouldallowgrass-rootsinstitutionalinnovation,andobeythreeprinciplesofdifferentiation．
土地经济制度篇7
论文摘要:土地流转与征用仍然是农村经济发展的焦点问题和主要矛盾，然而，土地流转与征用是经济社会发展到一定阶段的必然产物。解决问题主要是土地转移制度的改革，建立统一的土地所有制形态，逐步改变生产关系和土地所有关系，创新土地制度，建立与市场经济相适应的农用土地流转与征用制度。
随着家庭承包责任制在全国范围内的全面推行，农村生产力迅速恢复，土地征用的需求随之增加。同时，农用地转化、互换、租赁、股份合作制等多种流转形式也随之产生。目前，土地的征用虽然国家采取了一系列的措施，但是实施过程中仍沿袭了许多计划经济时期的做法，远远不能适应形势的发展要求。因此，通过探索市场经济条件下的土地转移与征用的适应性、保障机制，推进农用土地合理使用，实现土地资源的高效利用是现实国情的必然选择。
一、建立土地流转新机制
虽然近十年中，农用土地流转也取得了一定成效和经验，各地区根据自身的特点摸索出一些经验，如转让、互换、租赁、反租倒包以及用土地入股合作等多种流转形式。但从整体而言，各地方受经济发展缓慢情况的不同而不同。黑龙江省大多数地区土地合理流转情况差异较大，流转交易面小、范围窄、问题较多。目前，国家还没有形成可操作性的土地流转长效机制。因此，建立农用土地合理流转规范管理机制，有利于农村经济客观发展的需求。是对我国农村土地制度的必要补充和完善。对待农村土地流转问题，因循守旧只会错失发展的良机。应该是一切从实际出发，根除固有的与实际不相符的思想意识，与时俱进，转变观念，大胆探索，创造条件，在时机适宜的情况下积极推进农村土地流转健康发展。
探索建立通过市场调节土地流转的长效机制。针对目前黑龙江省土地流转的实际情况，迫切需要建立土地流转机制和市场中介组织，使土地资源按照规范程序合理流动。这样既有利于土地承包关系的长期稳定，要有利于推动土地流转进入市场。一是建立开放的按照市场经济规律运作的土流转机制，鼓励土地进入市场，通过市场机制形成合理的土地转让价格。同时引入竞争机制鼓励土地向生产能手集中，促进规模经营。二是培育和发展各种类型的为土地流转提供服务的中介组织，稳步发展民间中介组织。三是借鉴先进地区的经验，允许有条件的地方开展农村土地入股试点工作，及时总结经验，相关部门适时出台有关农地入股的文件，规范农地入股行为，保障农户的合法权益。
二、建立市场经济相适应的农地征用制度
目前，我国对农用土地的征用从法律上还不完善，而且在社会主义市场经济条件下的土地使用原则、补偿安置等也存在着一定的缺陷。因此，建立完善的市场经济适应的土地征用制度，既能满足农村土地进入市场的内在需求，还能适应我国保护农业用地的需要。
（一）以市场经济原则建立征地补偿机制，征地补偿应遵循市场原则，土地是重要的生产要素和稀缺的资源，市场机制是实现其有效配置的基本途径
只有按照市场价格进行征地补偿，才能有效保障农村集体和农民的合法权益。对于被征收的土地，以土地的市场价格对其进行补偿，保障原土地所有人与土地使用人的利益。征地补偿费的计算应体现市场经济规律，应对农地先行评估，以评估的农地所有权、使用权价格为依据进行补偿。农地所有权、使用权价格评估，主要根据我省农地的生产力、农业用途的未来纯收益及农地对农民的保障作用来确定。
（二）为失地农民创造良好的社会环境
建立适应市场经济体制要求的新的失地农民安置机制，做好失地农民的就业安置工作，确实保障失地农民的切身利益。一是做好农民的继续教育和专业技术培训，增强其劳动技能，提高就业能力。二是搭建就业平台，安置当地失地农村劳动力。三是鼓励失地农民自主创业，为失地农民提供减免税收等优惠政策。
（三）完善征地工作机制，改进征地工作方法
建立与市场经济相适应的征地工作机制，是征地工作的基础，严格土地征用管理制度和征地审批程序，增加征地透明度，是征地工作的重要保证。同时，建立合理的征地纠纷调解机制，保护失地农民的合法权益。
（四）建立农村失地农民的社会保障制度
尽快建立有效的农村社会保障制度，做好失地农民的就业安置工作的同时要改善农民的生活环境和医疗条件。重要的是建立被征地农民的养老保险制度，从根本上解决失地农民的生活问题。
三、土地制度改革的思考
土地问题的关键在于我国的土地使用制度不合理，而土地使用制度的不合理又源于我国土地所有制结构不合理。在土地所有制结构改革方面，我们面临的最大问题是，土地资源的稀缺性和农村人口的不断增加之间存在着深刻的矛盾。虽然土地承包制最大限度地满足农民对土地所有权的需求，但是，由于土地征用制度的存在，使得土地集体所有制处在一个极不稳定的状态。改变这种现状，可行的办法就是打破土地的二元所有制结构，统一实行土地的国家所有，然后再由国家根据社会收入分配，以转移支付的方式给农民以必要的补助。
在生产关系方面，建立统一的土地所有制形态，改变基于不同土地所有制关系而产生的不合理分配关系。在户籍管理制度不断改革，劳动人口频繁流动的今天，这样的改革更有现实意义。因为，在农村的劳动人口不断增加，而土资源十分有限的情况下，按照既有的土地承包制度设计，总有一天会出现人口的增加导致农村土地无法承载的情况。
土地的所有关系，确实是我国目前农村改革无办法的办法问题。但是，解决这个问题，农村土地的国有化应当是我们未来改革的方向。其实，在现代社会，“民享”比“民有”更加重要，在土地国有化之后，只要建立完善的土地基金，并且用土地基金解决农民的社会保障问题，农村的贫困问题可能也就迎刃而解了。
还有，在未来解决农村土地问题，要改变以下观念：
第一，要改变农村土地集体所有有利于保护农民利益的观念，将虚拟的农村集体土地所有制改为国家所有制，建立统一的土地所有和土地管理制度。第二，要正视人口不断增加与土地资源稀缺之间的紧张关系，从动态的角度进行土地制度的科学设计。第三，在改变二元户籍制度之后，允许现在的农民自愿选择与国家建立新型的土地使用关系，打破许多地区单一的土地承包法律关系。第四，在土地的流转过程中，国家应当考虑征收土地税或者设立土地基金，服务于建立社会保障制度。第五，在改变土地所有制关系之后，国家应当根据不同地区生产力发展情况加大政府的财政转移支付力度。
在过去的20多年里，农村改革已经取得了很大的成效。但是，现在看来，从上个世纪的90年代到现在，农村改革缺乏制度创新，土地承包制度30年不变，固然为稳定农村的土地生产关系创造了条件，但由于土地承包制度无法应对农村经济不断变化的情况，因而在一些地区已严重变形，导致农民仅依靠土地生活普遍相对贫困的境地。
土地经济制度篇8
关键词：土地承包经营权流转；抵押；法经济学
中国农村发展过程中有许多的障碍，土地问题属于比较关键的一个。在当下整个土地制度中，最基本的是解决农业市场化与小生产方式的冲突。各地的土地流转试点经验给出了解决这一问题的方法：完善农村土地流转制度。根据人类经济发展经验，对经济增长起决定性作用的是制度性因素而非技术性因素。所以在建设法治中国进程中，解决三农问题的核心是实现制度创新，也即法律创新。在农村市场经济发展进步的今天，用法经济学去理解和解决土地流转法律制度问题应该是一个比较好的视角。放松国家对土地流转的管制，发展土地市场和完善土地交易，进行土地流转等，积极发挥市场在土地制度建设中的作用，是适应市场化要求的现代农业生产体系的必然。本文主要从法律与经济的一般辩证关系分析，从市场经济的制度基础角度分析，从微观经济学角度分析我国土地流转制度，主要是对土地承包经营权的抵押流转的背景、现状、意义等进行分析。研究方法采用效率和效用的最大化来衡量、分析。
一、土地承包经营权抵押流转的背景
土地是财富之母，是一切生产和一切存在的基础。我国现行的土地制度是十一届三中全会以来确立的家庭土地承包责任制。然而在现行土地制度下我国农业的发展出现了一些亟需解决的问题主要是土地制度运行成本偏高以及土地制度效率低等问题。首先是经营承包土地的农民收益偏低的问题。集中表现为农户户均耕地少、经营土地分散，机械化利用程度、集中作业率偏低，这使得我国农民经营土地的收益偏低；其次是土地抛荒、粗放经营问题，由于农村人口进城务工以及二三产业的发展，导致较大范围、地区出现土地抛荒、粗放经营等问题，致使土地资源巨大浪费，导致土地流转制度中土地交易成本增大。最后是与市场经济不相适应，导致农业竞争力偏低的问题。特别是加入wto以后。中国是农业大国，农地经营规模过小、农业竞争力不高，使得农产品国际竞争力上降。不能满足现代化的需要。虽然我国土地承包经营权有一定的流动性保证其灵活性，但是，现行法律和政策对于土地承包经营权流转的限制，使得其不能适应农村发展的需要。主要变现在农村土地承包经营权流转的方式受限、权利期限限制、流转用途和对象等方面。在法经济学领域，这样一种情况可以理解为法律制度供求之间的矛盾。即由于现存法律制度的约束、法律意识较低层次等因素的影响使得现存土地承包经营权流转制度无法满足于实践中的需要。
首先，从法律与经济的一般辩证关系分析当下土地承包经营权抵押流转出现的背景。马克思关于经济决定法律的理论是对法律进行经济分析的基本理论前提。法律要最大限度地反映我国的社会经济状况，反映经济基础的客观要求，我们必须充分认识到法律从制度到实施需要怎样的的经济条件，产生怎样的效益，进而为较好地立法、执法提供基础。随着我国城镇化和工业化程度的提高，大量农民由农业转向非农产业，继续经营农业的农民在经营原有土地的基础上，希望土地使用权加快流转，实现扩大经营规模，提高自己的经营效益。
正是由于现行土地承包经营权制度下的生产方式与市场化不相适应，所以我们需要改革现行的土地承包经营权流转制度。
其次，从市场经济的制度基础角度分析当下土地承包经营权抵押流转出现的背景。法律的更新与发展与经济领域的改革是相互依赖的。市场经济的建立需要一个全新的法律制度的建立来保障。没有法律的更新与发展，经济改革不可能成功地实现。十八届三中全会的经济领域改革主旋律是进一步实现市场化的资源配置，使得各主体及各项资源的活力的以激发。在农村市场经济发展过程中，始终需要面对的就是土地效益的问题。土地作为当下农村经济发展基础与最大资源，如何实现土地承包经营权这一用益物权的最大效用发挥，实现这一权利最大效用为农民谋利、为农村发展提供动力。抵押流转的实践证明了这一流转方式可以弥补当下流转制度中的不足，较大效用的实现土地承包经营权这一物权的内在价值。
最后，从微观经济学角度分析当下土地承包经营权抵押流转出现的背景。
法律的经济分析以人们在追求最大效率动机下而行动作为其理论前提。在理性指引下，人的行动都是经过选择、比较之后才进行的。这里的比较具体是指效用的比较。在实现了事物之间量化比较之后，人就会以一定的理性方式选择最优且收益最佳的。从微观经济学角度分析，法律不仅仅是一种规则体系，更是社会的一种理性制度设计。由于我国国家掌握着权利分配的垄断权，所以面对整个农村经济的发展形势，可以把国家看做一个理性的经济人，他在选择土地制度流转制度的改革与设计时会追求是土地承包经营权最大效率的发挥他本身的功能，面对着当前农地流转制度设计较高运行成本的现状，改革是应有之义。
土地在我国不仅具有重要的经济意义，同时还具有重要的政治意义。在市场化进程日益加快的今天，人们生活水平越来越高，收入渠道逐渐增多。土地更多的具有经济意义。在经济学意义上分析土地承包经营流转的制度时，我们可以将国家和农民作为法律市场中的经纪人，他们都在寻求自身利益的最大化。土地承包经营权的抵押流转则是二者实现双方需求的最大化博弈。通过广泛实行土地承包经营权抵押流转这一制度和法律的创新可以得到因创新而产生的潜在利润。
二、土地承包经营权抵押流转
在我国，抵押权作为一种担保物权，既可以发挥其使用价值，也可以由所有人继续使用并发挥它的使用价值，取得的收益亦可以清偿债务，这样就使债权人的权益得到最充分的保障。土地承包经营权作为一种用益物权，较好处理了在农村土地问题上的所有权与使用权之间的关系。当下农村社会最基本的制度性冲突：农业市场化与小生产方式的冲突，农业已经市场化（社会化）而生产方式是细碎化的承包制。各地的土地流转试点经验给出了解决这一问题的方法：完善农村土地流转制度。核心与关键是要提高农地利用效率的提高、农业部门在国家经济建设中的地位。
我国的农村承包土地的抵押流转制度由《中华人民共和国宪法》、《担保法》《土地管理法》、《农村土地承包经营法》《物权法》等法律中规定。现行法律中规定农村土地承包经营权可以抵押流转的只在担保法的条文中有些涉及，并且只规定了四荒土地承包经营权的抵押，对家庭承包的土地经营权能否抵押没有明文规定。比如说：（五）抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；①乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡（镇）、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。②中国目前采用“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。③”这样一种比较开放性的规定。使得抵押这样一种流转方式虽不像在实践中那样广泛明确存在于法律文本之间，但也有了一定的法律依据。关于土地承包经营权的抵押的明确规定只体现于物权法“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地，依照农村土地承包法等法律和国务院的有关规定，其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转”。④十八届三中全会《决定》取消对农村土地承包经营权抵押的不合理限制，允许其抵押，不仅可以健全城乡发展一体化体制机制，破除现有法律体系中对农村财产的歧视性规定，更赋予且保障了农民享有更多财产权利。
三、土地承包经营权抵押流转的意义
中国的土地所有权根本制度不会改变，改革的可能只是具体制度中的某一个部分。改革采用是以一种渐进的方式调试原有制度中与当下及未来经济发展不相适应的部分。如何理解当下的土地承包经营权的抵押流转是预测我国土地承包经营权和未来农村发展的一个基础。允许土地承包经营权进行抵押流转在节约交易成本⑤、提高土地利用效率⑥、实现土地最大化的均衡等方面实现突破，有着极为重要的意义。
首先，允许土地承包经营权进行抵押流转可以节约交易成本。市场的运行是有成本的，通过制定一种经济制度来分配资源，目的就是要节约在市场中的运行成本。土地流转的经济制度存在根据就是其能节约土地在市场中的交易成本。在市场经济中，土地流转制度的选择就是法律制度的选择，选择土地流转经济制度就意味着选择了设定了相关的土地流转法律制度。根据科斯定理，交易成本为零时，法律权利的界定对经济制度运行效率不会产生影响，社会资源的的配置总是有效率的，社会财富总会增值。在交易成本不为零时，人们则要选择对某一权利的初始界定，充分考虑市场经济中的效率原则，让那些最具生产性使用权利并有动力的人获得权利。在法治国家建设中，应该通过法律来清楚确认和维持这种权利分配机制。土地承包经营权抵押流转的第一步也即当下正在全国范围内进行的土地确权，正是为了更好的节约抵押流转的交易成本，保证农村土地承包经营权顺利实现抵押流转。
其次，土地承包经营权抵押流转这一方式可以提高土地利用效率。效率原则在法律设计中有两个作用是需要特别注意的。首先，国家应当根据效率原则决定是否运用法律手段干预社会生活。其次，应当依据效率原则来确定权利的保护方法。我国的法律分配权由国家垄断，大部分信息也由国家掌握和控制。在了解市场化与农业生产分散经营的弊端，学习国外经验以及结合自身的土地制度基础上，实行土地承包经营权的抵押流转一方面可以提高土地利用效率，为集约型农业发展开辟道路；另一方面可以将农民手中的资金盘活进行投资，并且解决了其发展中资金不足、融资困难的问题，为实现资金利用效率的提高提供条件。
最后，实行土地承包经营权抵押流转可以保障土地的均衡。随着市场经济的发展以及城镇化进程的进一步发展，我国现行的分散家庭承包经营方式凸显了其自身效率低下、以及造成土地资源浪费等弊端。当下农村经济发展过程中存在着资金不足，融资困难的问题，允许土地承包经营权流转为理性的个体追求利益最大化、进而增进社会的公共利益提供了法律和制度保障。这一改变将信息成本和对策成本考虑在影响理性选择的因素中，使得理性选择的适用范围得以扩大，突破了信息完全和市场充分竞争的假设，综合考虑了个人理性与集体理性之间的均衡。实现了市场经济发展需要和农民经济利益提高的双赢。（作者单位：上海政法学院）
注释：
①《中华人民共和国担保法》第三十四条第（五）项
②《中华人民共和国担保法》第三十六条第三款
③《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条《物权法》一百二十八条
④《中华人民共和国物权法》第一百三十三条
⑤一个较为流行的定义是交易成本包括事前发生的成本和事后发生的为达成一项合同而发生的成本和事后为监督贯彻该合同而发生的成本。钱弘道《法律的经济分析》清华大学出版社
⑥效率或最优指的是这样一种状态，当任何偏离该状态的方案都不可能使一部分人受益而其他人不受损，这就是帕累托原则。钱弘道《法律的经济分析》清华大学出版社
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土地经济制度篇9
一、土地国有化思路下的农地模式
一是土地国家所有，农民永佃，国家征收统一的土地税。实施国有永佃制模式比较具体的措施是：在现存的以家庭经营为主体的土地承包经营基础上，将纯粹形式化的土地集体所有权转归国家，国家用永佃制形式把国家与农民之间的土地承包关系制度化和法律化。这种由土地国家所有权与农民使用权、国家所有权主体与家庭经营主体直接对应的组合结构，并不改变土地的家庭经营方式与均等的小规模经营结构，丝毫不触动家庭经营主体的经济地位、财产地位、法律地位和切身利益，①而且这种一虚一实的改革有利于打破农村土地的社区堡垒，给农产更加稳定的土地产权，从而建立起能促进土地投入和土地流转、集中的产权制度。②安希认为实施国有永佃制后，土地使用权归农民，包括农民使用土地不受外来干扰的权利，在完成土地税以后，农民有取得经营成果的权利，以及转让土地使用权的权利。国家只征收统一的地税来节约交易费用，区分政府职能与经济活动。③
二是土地国有，租赁经营。赵东新主张收回集体土地所有权为国有，确立土地租赁制，明确国家与土地使用者各自的权利和义务。④赵源、余必龙、李平提出了比较具体的设想是：改土地的集体所有制为国家所有，各级政府代表国家对土地实行直接占有，对一切土地实行有偿使用。各级地方政府承担士地登记、土地承租登记、土地流动登记以及地租征收等职能，并履行区域土地整治、土地投资、土地防护等组织职能。土地承租给农民共同经营或雇工经营，租赁主体可以是个人、农户、联合体。农民凭借其经营能力提出承租申请(包括承租期限、承租面积等)，在得到地方政府许可后进行有限承租经营，并履行与土地整治相关的经济义务。国家和地方政府征收地租，求得土地所有权在经济上的实现。绝对地租返回土地，
________________________________
①杨经伦：《农村土地制度的变革与创新》，《农业经济问题》1987年第7期。
②王小映：《土地制度变迁与土地承包权物权化》，《中国农村经济》2000年第1期。
③安希：《论土地国有永佃制》，《中国农村经济》1988年第11期。
④赵东新：《全方位改革土地使用制度是保护耕地的根本出路》，《地政月报》1996年第9期。
作为国土开发和国土整治资金；级差地租i作为调节各地区经济发展平衡的经济杠杆。①文迪波进一步提出：实行土地国有制，根据两权分离的原则，把土地分片租给农民耕作，以收取地租，并有意识地造成一定的规模经营，使土地向种田能手集中，在某些场合，还可以转让土地的占有权，出卖某些土地的占有期限，以推动私人经济的发展和外资投入的增加。②
三是土地国有，私人经营。土地私营是一个经济概念，它包括单一农户经营、若干农户联合经营以及家族经营，也可以是具有一定规模的农业企业的组织形式，如单一农户的家庭农场、私人合股组成的土地合作社、农业公司或农业联合体和联合公司。在这种模式下，国家土地所有权的经济实现形式是地租、地税，它的主要体现是：农民不能将土地作为私人财产任意支配，如不能将土地闲置不用，不能将土地出租、出卖、赠送给外国人，不得妨碍国家对土地的统一规划和改造治理、农民依法接受国家对土地经营者所进行的资格考查。③
四是土地国有，承包经营。汪三贵主张，农地国有化后，国家可继续维持农村现有农用地的承包关系，对收回的土地招标承包，扩大经营规模。对愿意承包国有农用土地的农户或农民，国家应无偿或以极低的地租提供土地，同时鼓励有条件的地区和农产扩大土地经营规模。为保证农用地的合理使用和农产品的供应，国家与承包户签订农产品销售合同，对在正常情况下不能完成合同或无力经营国有土地的农户，国家可收回土地，转包给善于经营的农户。④
二、土地集体所有制思路下的农地模式
农地集体所有制理论在目前比较流行，其要点是：保持农地集体所有制不变，适当延长土地承包期，或采取土地使用权人股、抵押、租赁、拍卖等措施来稳定和完善现行的农地制度。具体说来，有以下一些创新模式。
一是土地集体所有，农民永佃。白志全主张：应坚持土地集体所有、农民永业、允许转让、长期不变为核心的农村土地使用制度。⑤这是一种微观农地制度创新，对于把现行的家庭联产承包责任制及其长期不变的政策规范化、法律化和制度化十分必要。⑥
二是土地集体所有，以租赁为核心的三田制。具体操作步骤是：先将土地集中于集体，再按人口分配口粮田，集体按比例留机动田，余下的为商品田，一般按4：2：4的比例。口粮田不出租，允许有条件的农户投资人股或与企业联营，抵押承包，押金按一定比例先收，由集体代保管。如果农产把土地转让出去，押金由转进者交纳，押金退回原农产。也可以分等论级交纳土地承包费，刺激对土地的承包热情。机动田和商品田(或责任田)出租(同时允许在集体与国营之间买卖)、划等定租金，然后按规定租给有经营经验和能力的农产耕种。机动田，一般租期为一年，有利于正常的新增人口添加土地；商品田租期为3—5年。⑦
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①赵源、余必龙：《土地关系的变革是深化农村经济改革的重要步骤》，《农业经济问题》1987年第8期。李平：《土地国有，租赁经营》，《农业经济问题》1988年第12期。
②文迪波：《对我国农村两次重大变革的重新认识》，《农业经济问题》1988年第9期。
③杨勋：《国有私营：中国农村土地制度改革的现实选择一兼论农村改革的成就与趋势》，《中国农村经济》19s9年第5期。
④汪三贵：《论我国土地有偿使用的几个问题》，《农业经济问题》1987年第7期。
⑤白志全：《农民永久占有和使用土地的制度设计》，《农业经济问题》1993年第4期。
⑥杨经伦：《农村土地制度的变革与创新》，《农业经济问题》1987年第7期。
⑦王思铁：《对实行土地的“三田制”的初探》，《农村经济》1989年第2期。
三是土地集体所有，三田分包。河北省三河县1990年在全县推行全部土地有偿使用的三田分包制，即口粮田、商品粮田、经济田分别承包。口粮田每人4—6分，人人有份，按户承包，负担农业税、水费、低偿使用费；商品粮田负担农业税、水费、粮食定购任务和一定数量的承包费，承包费以地质定产、以产定价，一般每亩20—40元，对于商品粮田，无力经营或不愿经营的农户可以放弃承包，使土地向种田能手集中。经济田则投标承包，实行规模经营。①
四是土地集体所有，土地永包制和独子继承制。首先确认社员资格的范围，确认后的社员按股份合作经济运行原则获得股权，每个社员有平等的土地承包权，按人平均面积或差异面积承包，可以招标或拍卖式承包。初始承包确定后，实行土地永包制。只要遵守一定的规则，每个社员对集体土地有永久承包权，承包数量和承包地块不再统一变更，经营内容在规定的范围内由承包者自主决定。允许土地使用权有偿、自由、长期转让，经集体同意，土地使用权可以出卖、典当、抵押。与永包制配套，实行土地使用权独子继承制，男孩、女孩有同等继承权，留住本社区的子女优先继承。对于新增减人口，不再增减承包地，只有土地使用权继承人才能办理人社手续，成为新的社员，继承承包土地。同时，注销被继承人的社员资格。非继承性的人社需人股，非被继承性的退社需结算。这样，全体社员、集体的范围是确定的。②张红宇则提出：对自愿放弃土地经营、让出土地承包权的农民，采取由国家设置专门“土地转让资金”的方式，发给农民“创业费”，使农民有从事非农产业的底垫资金，并进而促使农村非农产业发展，推进中国城市化进程。③
五是两田制。两田制的制度安排是由社区决策的，创始于1984年的山东省平度市。它是一种将农地分为口粮田和责任田的土地承包使用方式，其制度创新表现在将家庭联产责任制下土地的经济发展和社会保障功能进行了分离。口粮田作为生活保障用地，根据公平原则，按人口平均分配，口粮田约占社区农地总面积的1／3，只负担农业税，不缴纳承包费，一般不负担国家定购任务，充分体现土地的社会福利功能；责任田则根据效率原则，采取按人承包、按劳承包和招标承包等三种主要方式承包经营，经营农地为社区总面积的2／3，责任田要向国家交纳农业税、向集体交纳土地承包费、承担国家粮食定购任务。责任田承包在一定程度上弥补了均田承包的效率损失，土地效率有所提高，制度安排绩效比较明显。④
六是土地集体所有，集体经营。⑤一般来说，土地规模经营主要有两种形式：家庭经营型和集体经营型。而集体经营使用农地，主要是在一些城郊地区和乡镇企业或非农产业相对发达的地区，村办农场模式、农业作业队和农业车间是三种基本模式。
七是“四荒”使用权拍卖。⑥“四荒”是指荒山、荒坡、荒滩、荒沟等。“四荒”使用权拍卖的制度安排：多发生于经济欠发达的边缘地带如山西、陕西黄土高原地区和云南、贵州等南方山区，与包产到户最初的选择一样，表现出明显的需求诱致性制度变迁特征。其基本特征是在“四荒”所有权集体所有不变前提下，将“四荒”使用权一次性长期拍卖给农民，由农民自主使用经营。这种制度与其他农地使用制度安排相比的最大区别：一是在于其使用权的界定要宽泛得多，地方政府在有关的政策规定中，对经济当事人的权限明确为：谁购买、谁治理、谁受益，而且明确赋予当事人除享受充分的收益权外，使用权可以继承、转让、出租、抵押；二是“四荒”使用期限为50—100年，使农民真正获得了长久拥有土地使用权的稳定感和权属感。
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①王振友：《适应市场经济，加快土地制度建设》，《中国农村经济》1992年第12期。
②高一雷：《谈土地永包制、独子继承制与土地使用权流转市场》，《农业经济问题》1993年第4期。
③郭书田：《短缺与对策一一中国粮食研究》，中国人民大学出版社1988年版，第124—130页。
④张红宇：《中国农村土地产权政策：持续创新一一对农地使用制度变革的重新评判》，《管理世界》1998年第6期。
⑤周诚：《农村改革的一大探索：土地承包权股份制》，《浙江经济》2000年第6期。
⑥张红宇：《中国农村士地产权政策：持续创新一一对农地使用制度变革的重新评判》，《管理世界》1998年第6期。
八是土地集体所有，农户租赁经营。田千禧把租赁分为两种形式：一是集体组织将土地租赁给农户，另一种是农民把土地承包经营权租赁给其它农产，这是土地承包经营权的转包或转让。农户将原承包的土地转包给新承包人后，由新承包人履行承包合同所规定的各项权利和义务。①有的设想是：在法律上明确规定农村土地集体所有制采取社区(村)所有制的形式，全体村民为本村土地的所有者，村民大会作为最高权力机构行使集体土地的处置权。改农地承包制为农地租赁制，农产和其他农业生产单位通过租赁方式从村合作经济组织或村民委员会取得完整的土地使用权后，依照国家政策和法律独立自主地从事农业生产。与此相适应，同时可在农村建立两级土地使用权市场，一级土地使用权市场即集体土地使用权出让或出租市场，二级土地使用权市场即土地使用权转让或转租市场，后者应该是完全竞争市场。②
九是农业土地股份合作制。徐锋的思路是：在坚持土地权属公有制的前提下，将土地的实物形态和价值形态剥离，土地的物权归农民集体所有，股权归农户所有。其中，集体持有的土地物权是不可分割的集体所有权，是所有权的物质内容和基础；农民个人持有的股权是可以分割的土地的价值所有权。③艾建国主张，在有条件的地方，只要不改变土地的原有用途，可以尝试允许土地所有权在农村集体经济组织之间进行流转，从而打破“社区所有制”的格局。在土地承包经营权的初始分配上，也要引入竞争机制，逐步突破仅仅面对所在社区成员进行分配的限制。④土地股份经营可取以下几种载体：土地股份经营公司、土地股份经营联合体(或称合作社)、集体导向下土地股份经营的家庭农场。⑤郭剑雄认为，在现有土地制度创新模式中，土地股份合作制最具创新意义，它在集体所有制或公有制的前提下比较好地实现了集体产权的明晰化，为土地的集中和规模化经营提供了一条极富启发性的思路，迎合了农民实实在在占有土地的愿望，又满足了政府土地制度创新低政治风险的要求，因而受到普遍关注。⑥
十是代营制。其特点：1．原承包户的土地经营使用权和收益分配权不变；2．代营户多属低偿或无偿代营一部分或全部生产经营活动；3．当地行政组织有领导地参与组织这项活动。这种代营制是群众自发形成的，一般是有偿代营，代营多以农机户、畜力户或电井户为主。循此发展，有可能扩展成股份制度统一经营的联合体。
十一是土地承包权股份制。⑦其操作要点包括：第一，以土地承包权作股，凡户口在农村的农民每人获得一股土地承包权，变“以人配地”为“以人配权”；第二，原有的土地承包关系不变，人口增减、实际承包土地面积增减(转出、转入)时，通过“股利”调节(增人、转出土地者获得“股利”，减人、转入土地者交纳“股利”)。这种新土地农户承包制的本质特征是：社区成员普遍享有的土地承包权转化为土地股权，即土地承包权股份化而与土地实物脱钩。
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①田千禧：《农村土地承包经营权的法律性质及实现形式的创新》，《农业经济问题》2000年第7期。
②山东农业大学、山东省农业委员会：《农村土地制度的现状分析和改革设想》，《农村经济研究》1996年第1期：
③徐锋：《股份合作与农业土地制度改革》，《农业经济问题》1998年第5期。
④艾建国：《试论农业组织制度创新与农村土地制度改革》，《华中师范大学学报》(人文社科版)1999年第1期。
⑤张柏齐：《土地股份经营的形式及应注意的问题》，《农村经济》1989年第4期。
⑥郭剑雄：《农业现代转型过程中的土地制度调整》，《人文杂志》2000年第3期。
⑦周诚：《农村改革的一大探索：土地承包权股份制》，《浙江经济》2000年第8期。
十二是土地股份投包制。①内容包括两个基本方面：其一、改土地集体所有制为社区农民土地股份共有制；其二、在土地股份共有制的基础上，实行农产对土地的投包经营。二者的区别主：要在于：产权清晰程度不同；土地经营规模不同；土地经营机制不同；土地经营代价不同。土地股份投包制的理论设计与土地股份合作制理论与实践相比，二者在最主要的方面是一致的，都主张将传统的土地集体所有制转变为土地股份共有制，并把股份共有制视作集体所有制的新型实现形式，但土地股份投包制的突出特点，是试图使家庭经营方式在土地产权清晰健全、土地配置规模合理的基础上继续成为农业持续增长和农业现代化实现的制度性保证。
另外，有研究者主张明确集体对土地的所有权、保障农民使用权、强化国家管理权②；为了完善土地家庭承包制，强化农民承包权，明确土地所有权，积极开辟土地权流转市场，其中，稳定和强化农户的承包权是土地制度建设的核心。③安希主张在坚持农地集体所有和不改变用途的前提下，承包人通过土地转包、租赁、抵押、人股等方式，促进土地使用权有偿转让，④等等。
十三是多层次的土地所有制。第一种认为将农地的单一集体所有制改为土地的集体、个人两层次所有制。具体来说，凡已经明确归国家所有的那些土地的权属不变，而原来归集体所有的土地分为三个部分：公用地、荒地和耕地，前两部分仍归集体所有，土地改制所涉及的只是耕地。耕地分为两部分：口粮田和责任田。⑤第二种主张认为我国农村应建立有的土地由国家所有、有的土地由集体所有、有的由个体所有的国家、集体、个体多层次土地所有制。⑥它更多地强调多种所有制的并列。三元导向的土地所有权制度模式则将第二种主张具体化，即国家所有、社区所有和私人所有三种成分并存的土地所有权结构形式。明确国家所有的土地所有权，并具体地分解到中央和地方各级政府的名下，由这些政府所属的一些特定的业务部门来充当这些所有权的法人代表，并对其所属的土地进行经营和管理。社区所有的土地主要指的是村或乡范围内的公有土地，村民委员会和乡人民政府是社区土地的所有者代表，他们是小地方上的小政府，具体经营着本社区内的公共财产，土地便是社区公共财产之一。私人所有的具体形式主要是农民私有的形式，农民拥有比较完整的土地所有权，成了土地的直接所有者，这时的所有者和其法人代表一般是同一的。⑦
十四是国家监督下的土地私有制度。王以杰主张在贫困地区和边远山区，实行国家监督下的土地私有制。其基本做法是：成立村级土地管理委员会，行使国家监督土地管理的职能；在村级土地管理委员会的主持下，对现有土地全面实行按级定价，然后将土地一次性出售给农民个人；国家对农民不再征收除农业税外的其他款项；成立土地银行，为农民一次性购买国家土地、个人支付能力不足时提供特优低息贷款；村级土地管理委员会承担建立土地档案、统一承办：农民个人随土地所有权的出售等职能。⑧
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①郭剑雄：《农业现代转型过程中的土地制度调整》，《人文杂志》2000年第3期。郭剑雄：《从家庭承包制到土地股份投包制一一我国新型土地制度的建构》，《中国农村经济》2000年第7期。
②白志全：《农民永久占有和使用土地的制度设计》，《农业经济问题》1993年第4期。
③张红宇等：《土地家庭承包制的现状判断与变革设想》，《经济研究》1988年第11期。
④安希：《关于集体土地使用制度的探索》，《地政月报》1995年第11期。
⑤李庆曾：《谈我国农村土地所有制结构改革》，《农业经济问题》1986年第4期。
⑥罗必良：《土地制度：农村发展的深层问题一一中国农村发展问题若干思考之四》，《农经理论研究》1991年第6期。
⑦鄂玉江：《农村土地制度深化改革模式选择》，《农业经济问题》1993年第4期。
⑧王以杰：《国家监督下的土地私有制度》，《农业经济问题》1988年第12期。
十五是国家所有、集体占有、农户经营的三级土地体制。①国家有权对土地进行规划、保护和管理，任何组织和个人不得干涉。集体实行对土地的占有，负责处理农户和土地的关系，集体已经逐步向行政村转化，成为国家在农村的一个基层单位，代表国家行使各种职能，根据对土地的占有权，对农民使用土地进行监督和管理。在国家所有和集体占有的前提下，农户通过承包经营，拥有对土地的使用权，农户还可以将土地的使用权实行暂时有偿转让。
十六是农地国家和农户的双重所有制。一种思路认为：双重所有，并不是国家所有和农户所有的简单综合。对农村土地，原则上，国家所掌握的是与绝对地租相联系部分的所有权，实现形式是通过收取地租并将地租用于农业综合性基础设施的建设。其它所有权则全部划归农户，实现形式是交租后的全部收入归农户，农户有权对土地实行商品性的转移。②另一种思路则以农地的法律所有权与经济所有权相分离为基础。国家拥有农村土地的法律所有权或终极占有权，由国家成立专门的土地资产管理机构，享有宏观管理权、政策指导权、协调监督权、收益分享权和有限处分权。这些权益具有绝对稳定性。农民拥有农村土地的经济所有权或现实所有权，享有的权益有：经营使用权、占有支配权、自主决策权、收益占有权、合理处置权、产权继承权，这些权益具有相对稳定性，一定条件下可以发生必要的变动与主体换位。而原来属于集体的土地法律上的所有权上移至国家手中，其经济上的所有权下放归农民所有，其主要职能是在重构的基础上发挥应有的中介功能。③第三种模式则为农地复合所有制，即土地社会占有基础上的农民个人所有制。国家拥有的不仅是农地的法律所有权或终极所有权或最终处置权，而且是实实在在的农地所有者之一；农产不仅拥有农地的经营权、占有支配权、自由决策权等，而且是农地的所有者之一。概括来讲，农地复合所有制明确了国家和农户的双重所有主体资格，二二者分享农地的收益，将农地所有权同时界定给国家和农产，使农地所有制呈现出一种复合产权结构。④第四种模式是土地国有基础上的个人占有制。占有的含义是指农民可以使用、出租、出卖和继承土地。农民只能将耕地用来耕作；土地可以出卖，但不能出卖给非农业使用者；农民无权将土地租、卖给外国人，这样来体现国家对土地的最终占有。⑤
十七是三元租赁制。“三元”是指在土地所有权上实行国家所有、集体所有、农民私人所有三种形式，在经营使用权上实行联产承包、租赁经营、土地股份合作经营等形式。“导向”是指在土地所有制方面必须坚持社会主义方向，执行党和国家的方针、政策和法律、法令，导向发展社会主义商品经济。“租赁”是指土地所有者把土地出租给土地经营者经营，从而收取一定量的地租。老少山边穷地区视其经济发展状况，可以将全部土地属于私人所有，属集体的土地由集体采取不同形式经营，属于私人所有的土地由私人自主经营或采用其它形式经营，但不准买卖、兼并、侵占土地。⑥
十八是土地股份所有制。蒋励、彭力主张在坚持土地公有制的前提下，将集体土地的产权股份化。土地股份权不直接占有土地，只能作为参与经济合作社土地收益分配和管理、监督的
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①余陶生：《试论我国农村土地制度的改革》，《武汉大学学报》(社科版)1989年第6期。
②罗晰：《试论农村土地制度改革及其对地域性合作格局的影响》，《人文杂志》1988年第1期。
③冯继康、冯炜：《建立国家与农民双重所有的土地产权关系》，《农经理论研究》1991年第3期。
④钱忠好：《制度变迁理论与中国农村土地所有制创新的理论探索》，《江海学刊》1999年第5期。钱忠好：《中国农村土地制度变迁和创新研究》，中国农业出版社1999年版，第233页。
⑤厉以宁：《土地国有基础上的个人占有制》，《理论信息报》1998年12月19日。
⑥罗继瑜：《土地所有制改革初探》，《农业经济问题》1987年第7期。
十二是土地股份投包制。①内容包括两个基本方面：其一、改土地集体所有制为社区农民土地股份共有制；其二、在土地股份共有制的基础上，实行农户对土地的投包经营。二者的区别主：要在于：产权清晰程度不同；土地经营规模不同；土地经营机制不同；土地经营代价不同。土地股份投包制的理论设计与土地股份合作制理论与实践相比，二者在最主要的方面是一致的，都主张将传统的土地集体所有制转变为土地股份共有制，并把股份共有制视作集体所有制的新型实现形式，但土地股份投包制的突出特点，是试图使家庭经营方式在土地产权清晰健全、土地配置规模合理的基础上继续成为农业持续增长和农业现代化实现的制度性保证。
另外，有研究者主张明确集体对土地的所有权、保障农民使用权、强化国家管理权②；为了完善土地家庭承包制，强化农民承包权，明确土地所有权，积极开辟土地权流转市场，其中，稳定和强化农户的承包权是土地制度建设的核心。③安希主张在坚持农地集体所有和不改变用途的前提下，承包人通过土地转包、租赁、抵押、人股等方式，促进土地使用权有偿转让，④等等。
十三是多层次的土地所有制。第一种认为将农地的单一集体所有制改为土地的集体、个人两层次所有制。具体来说，凡已经明确归国家所有的那些土地的权属不变，而原来归集体所有的土地分为三个部分：公用地、荒地和耕地，前两部分仍归集体所有，土地改制所涉及的只是耕地。耕地分为两部分：口粮田和责任田。⑤第二种主张认为我国农村应建立有的土地由国家所有、有的土地由集体所有、有的由个体所有的国家、集体、个体多层次土地所有制。⑥它更多地强调多种所有制的并列。三元导向的土地所有权制度模式则将第二种主张具体化，即国家所有、社区所有和私人所有三种成分并存的土地所有权结构形式。明确国家所有的土地所有权，并具体地分解到中央和地方各级政府的名下，由这些政府所属的一些特定的业务部门来充当这些所有权的法人代表，并对其所属的土地进行经营和管理。社区所有的土地主要指的是村或乡范围内的公有土地，村民委员会和乡人民政府是社区土地的所有者代表，他们是小地方上的小政府，具体经营着本社区内的公共财产，土地便是社区公共财产之一。私人所有的具体形式主要是农民私有的形式，农民拥有比较完整的土地所有权，成了土地的直接所有者，这时的所有者和其法人代表一般是同一的。⑦
十四是国家监督下的土地私有制度。王以杰主张在贫困地区和边远山区，实行国家监督下的上地私有制。其基本做法是：成立村级土地管理委员会，行使国家监督土地管理的职能；在村级土地管理委员会的主持下，对现有土地全面实行按级定价，然后将土地一次性出售给农民个人；国家对农民不再征收除农业税外的其他款项；成立土地银行，为农民一次性购买国家土地、个人支付能力不足时提供特优低息贷款；村级土地管理委员会承担建立土地档案、统一承办：农民个人随土地所有权的出售等职能。⑧权利。土地股份权可继承、转让、买卖、
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①郭剑雄：《农业现代转型过程中的土地制度调整》，《人文杂志》2000年第3期。郭剑雄：《从家庭承包制到土地股份投包制一一我国新型土地制度的建构》，《中国农村经济》2000年第7期。
②白志全：《农民永久占有和使用土地的制度设计》，《农业经济问题》1993年第4期。
③张红宇等：《土地家庭承包制的现状判断与变革设想》，《经济研究》1988年第11期。
④安希：《关于集体土地使用制度的探索》，《地政月报》1995年第11期。
⑤李庆曾：《谈我国农村土地所有制结构改革》，《农业经济问题》1986年第4期。
⑥罗必良：《土地制度：农村发展的深层问题一一中国农村发展问题若干思考之四》，《农经理论研究》1991年第6期。
⑦鄂玉江：《农村土地制度深化改革模式选择》，《农业经济问题》1993年第4期。
⑧王以杰：《国家监督下的土地私有制度》，《农业经济问题》1988年第12期。
抵押，但不能抽股退社。新社员参社，不再享有集体土地的股份权。社员人口增减变化，也不再调整土地股份权。①
十九是土地公有，使用付费。坚持土地公有制内容，土地仍采用国家和集体所有两种形式；按照经济发展的客观要求，土地的所有权和使用权分离。根据土地的不同用途、不同自然条件、不同地理位置等状况，分别土地的各类等级，制订土地使用费标准，由土地使用者逐年向土地所有者交纳使用费，土地使用费的资金化构成土地所有权的转移补偿费，土地不能自由买卖，但可根据需要，在国家和集体之间转移所有权，所有权改变时应同时支付转移补偿费。②
二十是公有制为主体、部分土地归农户所有。把一部分土地出售给农产，承认这部分土地属于农户所有，农户对土地所有权及继承权有法律上的保障。集体剩余的土地按照有偿使用的原则，进行招标承包和租赁经营，把竞争机制引入土地承包中，实现土地向种田能手集中。③
二十一是引入古代的“一田二主”制，创立双重土地所有权。“一田二主”，即把一块由地主出租给佃户的土地分为田底和田面，田底权归地主，田面权归佃户。田底权，是土地的所有权，田面权，是在土地所有权与使用权分离情况下附着在土地使用权上的土地资源升值的所有权，被称之为附加土地所有权。一田两主是经济发展的情况下出现的双重所有权。引入古代的一田二主机制，在法律上承认承包人的附加土地所有权，同时承认其可自由买卖。附加土地所有权是含在国有或集体所有制土地中的私有地权形式，以它的产生和被承认为标志的双重土地所有权的确立，将以土地所有权为纽带，将承包人和发包人的利益紧紧扭在一起。④
二十二是农地国家与集体双重所有制。农地凝聚着整个社会的劳动，因而宜采国家所有制；而建国以来，集体在其耕作范围内也为农地的改造付出了艰辛的劳动，所以集体对农地也应拥有部分所有权。这就构成了农地的双重所有权主体。在这种模式下，国家所有权是终极所有权，而集体所有权则是初始所有权，是一种不完全的所有权，其性质受到国家所有权的制约。⑤
二十三是集体所有制占主体、主导的同时，允许部分土地国有，荒地私有。现阶段的耕地，既不能一概国有化，也不能一概私有化，只适宜集体所有制占主体、主导的同时，允许部分土地国有，荒地私有，形成集体所有制占主体主导的多种土地所有制形式并存的土地所有制结构。⑥
综观以上各种模式，不难发现都有其局限性。土地国有面临的首要问题是如何国有?这有两种实现途径：无偿剥夺和有偿赎买。前者必然造成剧烈的社会震动，而对于后者，国家的财力则难以支付。土地集体所有制下的各种模式，企图绕开敏感的所有制创新问题，在土地的经营使用上大做文章，无疑也只是一种过渡性的措施。农地私有化主张则会受到社会主义制度的刚性制约。因而，各地结合本地的实际情况，推行符合当地实际的农地制度，这才是一种比较务实的态度。
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①蒋励、彭力：《土地制度深化改革的设想》，《农经理论研究》1991年第3期。
②康元非、康仁非：《关于我国土地使用制度改革的探讨》，《北京大学学报》1987年第2期。
③杨晓群：《谈土地制度改革的思路》，《农业经济问题》1988年第8期。
④刘秀生：《探索双重土地所有权制度，推进农村土地承包制度改革》，《经济研究资料》1998年第6期。
土地经济制度篇10
关键词：土地财政；社会经济；房地产市场；影响模型
中图分类号：F293.35文献标识码：a文章编号：1003-9031（2014）03-0027-03Doi：10.3969/j.issn.1003-9031.2014.03.05
伴随着城市化进程的加快和经济发展的加速，地方土地财政模式越来越明显，即地方财政对土地财政的依赖程度越来越严重。土地财政对加快地方经济发展起到了一定的推动作用，同时也与房地产市场之间存在千丝万缕的联系。本文结合土地财政的起因，探求土地财政与经济发展、房地产市场等影响因素之间的互动关系，并提出相应的建议。
一、土地财政发展概述
土地财政主要指地方政府依靠土地获取的相关收入，其主要构成包括地方财政预算外收入中的土地出让收入，地方财政预算内的房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税等土地相关税费，土地抵押贷款和土地招商引资等内容[1]。关于土地财政的起因，目前国内大部分学者的观点主要可归纳为1994年的分税体制改革、地方政府的晋升激励和中国独有的土地制度等三大方面[2]。而关于土地财政带来的影响，大部分学者也是认同其是有利有弊的。从影响的构成来分，主要集中在如下两方面。一是土地财政对经济发展带来的影响。其正向影响主要体现在增加地方财政收入和支出，给予城市基础设施建设、城市化和工业化的财政支持，推动地方社会经济发展；相应的负向影响效应则集中在影响投资经济转型升级[3]，强化地方官方政绩考核中社会、环境、文化等效益的缺失等方面。二是主要聚焦在土地财政对房地产市场的影响。其正向影响主要体现为土地财政可以提供土地整治、土地集约利用和优化城市土地利用结构的资金支持[4]；负向影响表现为诱发地方政府短期土地寻租和土地违法，耕地大量减少；加重地方政府对房地产市场的依赖，有推动房价之嫌；加深城市与农村资金投入的差距，诱发城乡差距的进一步扩大；以土地征收换取土地城市化的加快，征地农民利益的侵害；土地抵押融资潜伏的金融风险等方面。土地财政对社会经济影响的实证分析大部分学者选用的数据来自于内生经济增长理论及相应的描述内生增长的函数模型[5]，土地财政对房地产市场的影响则多半集中在土地财政与房价的实证研究上面。笔者认为，土地财政对社会经济的影响和对房地产市场的影响应该被放置到一个整体系统中来研究，因为社会经济的相关指标与房地产市场同样存在影响关系，其中部分因素可能会通过土地财政的传导作用对房地产市场产生影响。因此，本文采用结构方程模型对土地财政与上述两大方面的影响进行理论系统研究。
二、土地财政对社会经济和房地产市场的影响模型
在上述关于土地财政的概述中提出需要解决土地财政与社会经济、房地产市场两方面的影响关系，这些影响变量中有些变量之间同时存在相关和因果关系。因此，需要将土地财政对社会经济和房地产市场的影响放到一个整体系统中来分析研究。
（一）土地财政对社会经济的影响
衡量社会经济发展速度最常用的指标是人均产出的增长速度，这一点大部分学者都已运用内生经济增长理论及相应的描述内生增长函数模型进行实证分析，因此地方土地财政对地方经济发展的推动作用目前已经取得了共识[6]。描述内生经济增长的模型中提出影响人均产出的因素有人均公共支出和人均资本数量[7]，人均产出可用人均GDp来衡量，人均资本数量可结合人均固定资产投资来测度，人均公共支出可与扣除土地相关税收后的一般预算收入和土地财政收入两部分之和建立联系，因此可建立土地财政对社会经济的影响模型（见图1）。
上述模型中人均公共支出、人均产出和人均资本数量之间存在复杂的互动关系，人均公共支出和人均固定资产投资影响了人均产出，而人均产出在呈现增长的同时也会反作用于人均公共支出，中间的桥梁便是以GDp为主要考核指标的政府晋升激励机制；同样地，人均固定资产投资的增加也影响财政收入，比如土地财政中的土地相关税收。
（二）土地财政对房地产市场的影响
土地财政对房地产市场的影响主要是通过影响房地产市场的供需两方面来实现的，尤其是房地产市场供应方面。土地所有权和使用权分离的土地市场垄断制度和土地出让的巨大收益诱发了土地财政不断膨胀的可能，而土地财政最根本的体现就在于土地市场交易的繁盛。在房价高涨的今天，土地仍是众多房地产开发商和外商眼中的肥肉，地价的增长速度在容积率的瓜分下远远追不上房价增长的步伐，各方利益的驱使只会使这个循环似滚雪球一般越滚越大，更何况土地的供应还有存量挖潜和土地征收两种。尤其是土地征收，尽管补偿制度不断改革，但农民的长远利益仍然得不到根本的保障。将土地财政的起因和土地财政对房地产市场的影响结合起来构建的模型如下图所示。从模型中不难看出，土地财政对房价的影响只不过是目前各项社会经济制度下的一个中间阶段，高房价终究还是社会经济制度综合影响下的产物，控制土地财政对房价的抑制并不能从根本上起到作用。
（三）土地财政对社会经济和房地产市场影响的系统研究
因社会经济与房地产市场本身也是互相影响的，它们的构成指标之间也存在明显的互动关系，如GDp与房地产需求间的正相关，固定资产投资与房地产供给间的正相关都是存在的，因此上述两方面其实是一个系统中的不同方面而已，将土地财政对社会经济和房地产市场的影响放在同一个系统中可形成如下模型（见图3）。从图3中可以看出，日益盛行的土地财政模式其实是社会经济发展进程中各项体制改革和发展的产物，越调控越增长的房价的起因在于体制本身的发展。要调控房地产市场引导社会经济健康可持续发展，需要从各项体制的改革和完善入手。
三、发展对策
综上所述，土地财政对社会经济和房地产市场的影响其实都是社会经济改革发展系统中不同的方面，土地财政模式以后的发展和完善不妨从改革相关的体制入手。
（一）分税制财政体制改革
1994年分税制财政体制改革后，地方固定收入变为主要集中土地相关税收和国有土地有偿使用收入等方面，而地方财政支出并没有相应减少，因而在表面上形成了所谓“财权上移，事权下移”的局面[8]。根据财政部官方网站公布的2011年中国财政基本情况：2011年全国公共财政收入103874.43亿元，其中中央本级收入占49.4%，地方本级收入占50.6%；中央本级收入中对地方税收返还和转移支付39921.21亿元，其中一般性转移支付主要用于调节地区财力差距，中西部地区在其中所占比重约为88.7%，中央本级支出仅占全国公共财政支出的15.1%。地方承担的事权中有一部分资金来源于中央的财政转移支付。由此可见，分税体制改革从中央和地方收入划分上看确实是将以往的部分地方收入集中到了中央，但这部分集中收入的最终流向仍然是用来转移支付给地方，此项改革对适当缓解地区财力差距确实能起到一定帮助，因为从长远眼光来看，我国地区间发展不平衡的局面对社会经济的可持续发展是不利的。因此，分税体制改革对土地财政模式的出现确实有一定的诱发作用，地方政府要稳定地方财政收入是不争的事实，可分税体制改革的目的却是基于整个国家地区之间综合发展的宏观考虑，与自身利益和着眼的角度也不同，从任何一方来看只要发展是控制在合适度的范围内，其结果便是无可厚非的，关键就在于度的把握。如果想让分税体制改革对土地财政的诱发性得到控制，抵制分税体制改革并不是可取之道，可通过加大中央对中西部落后地区的转移支付来进一步完善分税后的财政体制[9]，至于控制的关键应该放在地方政府对经济利益的追逐度上，关于这一点就需要和地方政府的晋升激励联系起来。
（二）地方政府的晋升激励
从图1可以看出，如果说仅仅只有分税体制改革导致地方政府寻求土地财政得到财政平衡，那么土地财政发展的程度并非不可抑制。因为地方财政支出的方面在一定的GDp发展速度下并非是天文数字，并且均衡发展的市场经济本身能进行自我调节。问题在于地方政府绩效并非仅仅只有维持自身财政支出那么简单，地方的发展需要中央的支持同时也面临绩效的考核，而绩效考核的主要指标GDp进一步强化了地方政府对土地财政的追逐（见图2）。所以在分税制财政体制改革和地方政府的晋升激励机制双管齐下的强化作用下，地方政府对土地财政的追逐难免愈演愈烈了。要合理抑制上述两方面的强化作用，比较可行的对策就如大多数学者研究的观点一样，完整地方政府的绩效考核体系，适当引入生态、社会以及公众满意等考核指标。
（三）土地制度
土地财政带来的负面影响很大部分都集中在对土地及房地产市场的影响方面，如以土地征收换取土地城市化的加快，征地农民利益的侵害，推高房价等等。如图3所示，我国现行的土地制度为财政模式的蔓延提供了滋生的土壤。目前土地财政的土地根基来自于两种渠道：一是存量挖潜，二是土地征收。不管哪种渠道，政府都掌握了所有权拥有者的垄断地位，尤其是土地征收，虽然政府要向被征地农民支付一定的补偿费用，但相对失地农民以后的生活来讲基本上是杯水车薪。土地后期的巨大收益往往掩盖了前期相对松散的约束机制从而给政府发展土地财政提供了强劲的动力，进而对房地产市场起了较大的推动作用。当然，房价的高涨与地方土地财政存在一定的关联，但限制土地财政从而削减土地供给也并不是长远之计，因为房地产开发商在房地产市场中仍处于主要地位，从图3中可以看出房价作为当前土地相关制度的产物，但是不是由土地制度唯一确定的，作为民生问题政府可考虑继续加大社会保障房的建设和投入，让土地财政更好地发挥作用。关于征地农民的补偿问题一直是学术界关注的重点和热点，农村集体土地制度的改革值得探讨。
总之，土地财政作为当下社会经济发展到一定阶段的产物，要因势利导，促进其发挥更好更完善的效用。
参考文献：
[1][7]吕丹，王钰.地方政府土地财政的综合经济影响及改革路径分析——基于对大连市土地财政实证研究[J].财经问题研究，2013（1）：84-90.
[2]杨娟娟，孔刘柳.我国土地财政成因的实证研究.财会研究，2013（2）：19-22.
[3][6]王玉波.土地财政的成因与效应及改革研究综述[J].经济问题探索，2013（2）：150-155.
[4]杜新波.加快土地财政转型，促进土地资源可持续利用[J].中国国土资源经济，2011（6）：20-25.