乡村治理的意见篇1
2019年，中央农办、农业农村部、、民政部、司法部等部门联合下发《关于开展乡村治理示范村镇创建活动的通知》（中农发〔2019〕7号），开展全国乡村治理示范村镇评选工作,本市庄行镇被评选为第一批全国乡村治理示范镇，界浜村等10个村被评选为第一批全国乡村治理示范村。为进一步提升本市乡村治理水平，夯实全国乡村治理示范村镇创建工作基础，根据中农办、农业农村部关于全国乡村治理示范村镇评选工作要求，现就开展全国乡村治理示范村镇培育工作有关事项通知如下：
一、开展全国乡村治理示范村镇培育单位遴选和申报
1.申报单位基础条件。申报全国乡村治理示范村镇培育单位（以下简称“培育单位”）的村镇应具备比较扎实的乡村治理工作基础：重点培育村应符合“村党组织领导有力，村民自治依法规范，法治理念深入人心，文化道德形成新风，乡村发展充满活力，农村社会安定有序”六个方面要求；重点培育镇应符合“乡村治理工作机制健全，基层管理服务便捷高效，农村公共事务监督有效，乡村社会治理成效明显”四个方面要求。（具体评价指标参照农业农村部制定的《乡村治理评价指标体系》附件1、附件2）。
2.遴选和申报程序。各涉农区农业农村委会同区相关职能部门，指导区内乡村治理工作基础扎实，有意愿参与全国乡村治理示范村镇创建工作的行政村、乡镇开展遴选申报工作（名额分配见附件3）。开展申报的行政村、乡镇应填写申报表（见附件4、附件5），经区农业农村委同意后统一报送市农业农村委。市农业农村委会同市相关部门对申报单位提出审核意见，对于符合条件的行政村、乡镇认定为全国乡村治理示范村镇培育单位。
二、提升全国乡村治理示范村镇培育单位乡村治理水平
1.方案制定。全国乡村治理示范村镇培育工作以强基础、促创新、求突破为工作导向，推动各培育单位有针对性地开展乡村治理特色工作提升。各培育单位要认真对照《乡村治理评价指标体系》，研究提出1—2项乡村治理工作提升特色任务，并制定工作方案。工作方案要聚焦特色任务，明确提升目标和实施路经，经区农业农村委审核后报市农业农村委备案。（5月）
2.工作推进。全国乡村治理示范村镇培育单位要聚焦特色任务，坚持因地制宜，坚持需求导向，坚持发挥农民在乡村治理中的主体作用，落实培育工作方案，确保培育成效，增强群众满意度、获得感和幸福感。（6月-10月）
3.总结评审。重点培育单位对照特色任务和工作方案开展自评，形成自评报告报区农业农村委。各区农业农村委组织对重点培育工作开展评审，特色任务完成情况要有相对明确的标准。培育工作总结及评审结果需报市农业农村委备案，作为今后推荐全国乡村治理示范村镇的重要依据。（11-12月）
三、加强全国乡村治理示范村镇培育组织实施
1.各区农业农村委要加强与区委宣传部、区民政局、区司法局等乡村治理相关部门的沟通与协调，推动建立协同推进工作机制，推动重点培育工作有序开展。
2.各区农业农村委要强化工作指导，将全国乡村治理示范村镇培育工作和推进乡村治理体系建设工作结合起来，加强调查研究，把握培育工作方向，推进自治法治德治融合发展。要因地制宜推进培育工作，培育一批具有特色的乡村治理典型。
3.各涉农区要及时总结重点培育工作推进过程中涌现出的好经验、好做法，多形式加强典型案例的宣传与推介，发挥好重点培育单位的示范引领作用，推动本市乡村治理能力全面提升。
附件：
1.乡村治理评价指标体系（村级）
2.乡村治理评价指标体系（乡镇级）
3.全国乡村治理示范村镇培育单位推荐名额分配表
4.全国乡村治理示范村培育单位申报表
5.全国乡村治理示范镇培育单位申报表
Xx市农业农村委员会
乡村治理的意见篇2
从1998年6月到11月，九届全国人大常委会先后三次审议村委会组织法（修订草案）。不管是在全体会议上，还是在分组审议时，村委会的性质、村委会与乡镇政府的关系、村党支部在村民自治中的地位和作用，以及村委会是否应具有管理集体经济的职能四个问题，始终备受委员们的关注。村委会组织法的正式公布，标志着委员们对这四个问题基本达成了共识。一、村委会的性质1982年宪法、1987年村委会组织法（试行）（以下简称试行法）都规定村委会是基层群众性自治组织。但常委会组成人员对这一问题的看法并不完全一致。少数同志认为，村民委员会应是具有基层政权性质的自治组织。因为从目前的实际情况来看，许多村委会事实上具有部分行政管理职能，起着准政权组织的作用。个别同志还建议修改宪法，取消村委会的自治性质，将其定为基层政权组织。但绝大多数常委会组成人员认为，无论从理论上看，还是从试行法实行10年的效果看，规定村委会是基层群众性自治组织都是正确的，是受农民群众欢迎的，应当坚定不移地坚持。几经讨论后，大家对这个问题取得了共识。1998年11月4日通过的村委会组织法（以下称正式法律）遵循了宪法和试行法的精神，依然规定村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。二、村委会与乡镇政府关系这是本次修订法律时，争论比较激烈的一个问题。按照试行法的规定，乡镇政府与村委会是指导与协助的关系。1998年6月26日全国人大常委会办公厅向全民公布的征求意见稿（以下简称初审稿）强化了这种指导关系，要求乡镇政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项。常委会分组审议和法律委、法工委征求专家、有关部门和地方意见时，出现了两种截然不同的看法。一种意见认为，应当把指导关系改为领导关系，以加强乡镇政府对村委会的管理和控制。理由是试行法规定的指导关系，造成乡镇政府对村委会管理失控，不利于乡镇政府开展工作。有人说，要是村委会不听政府的话，那么多国家任务，光靠乡镇政府怎么能完成得了。因此，不仅要把“指导”改成“领导”，还得要求“村委会必须完成乡镇政府交办的任务。”建议把初审稿中乡镇政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”的规定删掉。另一种意见认为，“指导”不能变“领导”，否则就是中国民主的倒退。现在政府改革的方向，是“小政府、大社会”，要做到社会能办的事情社会办，政府不该管的坚决不管，乡镇政府也不能逆潮流而动。过去农村政社合一时期实行的那种高度集权、过严控制的管理体制，已经无法适应经济体制改革后农村的需要，满足不了农民参与民主管理的要求，不改是没有前途的。现在农村的问题是，不协助乡镇政府工作的村委会少，不依法行政、干涉村民自治的乡镇政府多。如果再规定乡镇政府对村委会是“领导”关系，乡镇政府肯定会把大量行政工作压给村委会，并代村委会决定问题、任免村委会干部，这势必影响村委会的自治性质，不符合村民自治的方向。为此，一定要从法律上加强对乡镇政府行为的约束，保障农民的民主权利不受侵犯，促使乡镇政府学会用民主自治的方式管理、组织农民，建立新型乡村管理体制。所以，法律不仅要规定乡镇不得乱干预，还要明确村民自治的具体事项，使干预无可乘之机，并明确规定村委会有权拒绝乡镇政府违法施政的行为。法律委在听取各方面意见后，认为将乡镇人民政府与村委会的关系规定为指导与协助的关系，符合宪法关于村委会性质的规定，也符合农村的实际情况。在试行法实施的十年中，并没有因乡与村的指导关系影响乡镇政府依法开展工作。这一意见最后被常委会组成人员接受，正式法律维持了初审稿中对乡村关系的规定。三、村党支部在村民自治中的地位和作用试行法、初审稿中，对此问题都未做规定。6月24日的第三次会议分组审议中，有9名同志提出应对村委会和党支部的关系作出规定。在8月25日第四次会议分组审议时，更多的同志认为不应回避这个问题。对这一问题，大致有三种意见：有的要求必须写清楚。应当规定党对村民自治的领导，具体写法是“村委会是中国共产党领导下的基层群众性自治组织”。或者规定：村委会接受村党支部的领导，村委会是在中国共产党农村基层支部领导下的自治组织，等等。有的认为可以规定得笼统一些。因为党支部与村委会的关系，党章已经有了规定，法律可以笼统些。三是主张不用写。理由是党对国家的领导，宪法已作了总的规定，没必要在每一个单行法中再一一做规定，村委会组织法也没有必要作专门规定。法律委经过研究，在提交常委会第五次会议审议的《修订草案(修改稿)》中，加了如下内容：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程和有关规定进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持村民直接行使民主权利，开展村民自治活动。”在10月27日第五次会议分组审议时，有的常委会组成人员认为这样处理很好，各方面都可以接受。有的仍不满意，认为还是没说清楚村委会与党支部的关系。有的提出了一些具体修改意见。最后，经反复研究后，正式法律做了如下规定：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”这一规定较好地概括了党支部在村民自治中的作用：一方面，党在农村的基层组织要通过自已的工作，在自治活动中发挥领导核心作用；另一方面，要支持和保障村民自治活动、直接行使民主权利。这两个方面都要兼顾，不可偏废，既不能以党的领导代替、包办村民自治，也不可因为是村民自治而削弱党的领导。
四、村委会是否应当有管理集体经济的职能在这个问题上，绝大多数常委会组成人员的倾向性比较明显，即认为村委会应当有管理集体经济的职能。因此，正式法律只对试行法中的个别用词进行了修订，沿用了试行法“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”这一规定。对这个问题的意见，基本可概括为三种：一种意见认为，村委会应当具有管理集体经济的职能，但不能成为市场主体直接搞经营。理由是：1)村民自治是全面的，应当包括管理集体经济的职能，否则，村民自治就会受到限制，甚至被架空；2)村委会具有法定性、普遍性、稳定性的特点，更适合作为集体经济所有权的代表，维护集体的经济利益。村委会由村民选举产生，代表全体村民；而集体经济组织的成员并不等于全体村民。所以，集体经济组织中那部分村民的权益与全体村民的权益并不相等。属于全体村农民集体所有的财产，如土地、森林等各种资源，只能由村委会来管理，才能体现出是集体所有，而不是某些人所有。另外，在市场经济条件下，集体经济组织作为市场主体，需要根据市场变化而变化，缺乏稳定性，一旦破产，甚至会导致农民失去赖以生存的经济基础；3)“一村一社”模式的村级集体经济组织，是计划经济的产物，没有前途；4)“一村一社”模式的村级集体经济组织，往往与村党支部、村委会“三个牌子一个门，说话办事一个人”，只是多了一块牌子，没有实际意义。有的还要求进一步明确村委会负责管理村集体经济，对集体经济实施组织、管理和协调。第二种意见认为，宪法规定，村民委员会是基层群众性自治组织，其职能是办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安并向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。不能将自治组织的职能与农村合作经济组织的职能相混淆。建议按照自治组织的性质规定村民委员会的职能，有关土地等资产管理、生产服务和协调等职能交由集体经济组织承担。第三种意见认为，我国沿海和内地，南方和北方，村集体经济的发展和组织形式有很大差异。即使在经济发达地区，也有很大不同。有的设有村一级的集体经济组织，有的则由村委会承担集体经济组织的职能。应当根据不同情况作出相应规定。在没有设立村一级集体经济组织的地方，由村委会管理村集体经济或者代行村集体经济组织的职能。村委会是否应有管理村集体经济的职能，是比较复杂的问题。其核心是对村农民集体所有的土地和其它资源，由谁作为代表行使所有权，行使发包权。现在一些经济发达地区，建立了村集体经济组织，由村集体经济组织代表村农民行使所有权。更多的地区则是由村委会代表村农民行使所有权。为了促进集体经济的长期发展，立法机关决定从实际情况出发，照顾各地的不同情况，基本维持试行法的有关内容。上述四个问题，是关系到村委会在乡村组织体系中基本定位的重大问题，是支撑村民自治的基石。人们的意见分歧，从一个侧面说明，要统一对村民自治的思想认识，并非易事。法律中的许多问题，还需要实践、认识、再实践、再认识，需要在村委会组织法的实施过程中，积累更多的经验，在村民自治的实践中，逐步统一思想认识。
乡村治理的意见篇3
【关键词】乡村治理政府主导农民参与
当代中国的乡村治理经历了一个极其复杂的变迁过程,获得了众多值得一提的成功经验,也积累了不少值得注意的深刻教训。回顾与分析当代中国乡村治理的变迁过程,对于推动我国乡村治理的发展,促进社会主义新农村建设,无疑具有重要的价值。
面向现代:乡村治理变迁的轨迹
关于当代中国的时间界分,学界尚未达成共识。本文所考察的当代中国乡村治理变迁主要是指中华人民共和国成立以后的中国乡村治理。从总体上讲,这一段时期的中国乡村治理明显呈现出向现代治理转变的轨迹。主要表现为:
从一元治理到多元治理。改革以前,国家在农村基层政权建设过程中建构的乡村治理实质上是一种一元治理模式。在时期,乡村基层公共权力集中于农民协会;合作化时期主要集中于党领导下的合作社管理委员会;在体制下,高度集中于党政不分、政社合一的公社组织;“”期间则集中于公社和大队革命委员会。单一的治理主体统揽政治、经济、社会事务,其重要弊端就是容易导致乡村治理的专权,扼杀农民群众的自主性和创造性。突破这种一元治理模式的改革始于1983年的政社分开、撤社建乡。随后,又先后推行村民自治制度和农村集体经济合作社制度。到20世纪80年代中后期,农村新兴民间组织逐渐涌现,①并得到政府的承认。特别是老年人协会、农村专业经济合作社等对农村社会政治生活产生了日益重要的影响。由此,建构了党组织、村民自治组织、集体经济组织、民间社会组织等多个组织有机统一的乡村基层公共权力组织体系,形成了多个治理主体良性互动的多元治理模式。
从集权管治到分权民主。一元治理模式势必导致乡村治理的高度集权,并且最终导致领导者个人的高度集权。改革以后,特别是实行农业家庭承包经营和村民自治制度以来,乡村治理逐渐开始分权。主要表现在:(1)党政组织向经济组织和农民分权。首先,政社分开,政府下放经济管理权给经济组织。其次,家庭承包经营,把农业生产经营管理权下放给农户和农民个人。再次,集体企业改制,通过出卖、租赁、股份化、承包等多种形式的改制,绝大多数乡镇集体企业转变了经营方式,甚至改变了经济性质,促进了民营经济的迅速发展。(2)国家向社会分权。村民自治的推行,是国家向社会放权的重要方式。它是继家庭承包经营下放经济权力后,国家向农民下放农村基层社会治理的权力,由农民群众自己管理自己的事情,实现自我管理、自我教育、自我服务。随着新兴民间组织的产生和发展,国家又逐渐将部分社会管理的权限分离出来,下放给特定的农村民间组织。比如,农村老年人协会、计生协会等。
从人治到法治。沿袭数千年的人治传统对中国特别是农村和农民的影响极其深刻。在改革以前的乡村治理实际运作过程中,出现了种种一言堂、“大民主”、主观随意、个人专断、、家长制作风等违背民主、法治的现象,呈现出典型的人治特征。改革以后,“依法治国”、“依制治村”得到强调,一系列关于乡村治理的法律法规和制度相继出台,尤其是农村民主建设和村民自治发展逐步纳入了法治化、制度化轨道。各级地方党政部门还结合本地实际,做出了不少创新和探索。比如,浙江省的一些地方政府和农民群众在乡村治理规范化、制度化方面做出了一系列地方性创新。比如:武义县的“村务监督委员会制度”、新昌县的“村务公约”(乡村典章)、嵊州市的“八郑规程”、天台县的“民主决策五步法”、柯城区的“两监督一赔偿制度”等,成为浙江乡村治理地方创新的一大特色。②
国家建构:乡村治理变迁中的政府主导性
从特定意义上说,当代中国乡村治理的变迁过程,始终贯穿着政府的领导和主动推动,是一个政府主导的过程。特别是在中国这样一个权力集中的国家中,政府在农村社会变迁过程中往往居于主导地位,这集中表现在:
供给乡村治理及其创新的制度。任何一个时期的乡村治理均以一定的制度为依据,任何一场乡村治理的创新和变革同样也需要有一定的制度根据。这些制度都是由政府建构的。具体地说,乡村治理及其创新的制度供给者,或者说建制主体主要是中央和地方党组织、权力机关和行政机关。当代中国乡村治理变迁的制度依据,首先来自全国性的制度安排,然后是地方政府的法规和政策,由此形成两个层级的乡村治理及其创新制度的基本架构。
领导乡村治理变革过程。任何一场重大的乡村治理变革行动,均需要有一个领导核心和组织力量。从和农会建设到合作化,再到化运动,甚至于错误地发动“”,直至最终实行农村改革,推行家庭承包经营和村民自治,以及社会主义新农村建设,无一不是在有关政府部门及其领导人的发动和领导下展开的。在各地的乡村治理变迁过程中,地方政府始终扮演着领导者的重要角色,表现出了异乎寻常的动员力和控制力。
组织和推动乡村治理的变迁。乡村治理的变革是一个复杂的社会改造工程,难免会遇到风险、困难、挑战、波折,甚至出现重大失误,因而需要一个强有力组织的推动。各地的乡村治理创新和变迁都与地方政府的主动性密切相关。即使是由农民和村级组织自发组织的乡村治理创新工作,也需要政府的支持、总结和推广。政府在乡村治理制度创新和变革中具有相应的强制优势、组织优势和效率优势。“在自发的制度安排,尤其是正式的制度变迁中,往往也需要用政府的行动来促进变迁过程。”③
尊重农民:乡村治理变迁的关键
历史发展表明,当代中国的乡村治理变迁是在政府与民众的互动中逐步推进的。乡村治理变迁既是一个国家建构和政府主导的过程,也是一个群众参与和创造的过程。农民的自主行为推动着乡村治理制度的创新,④农民群众的参与和支持是乡村治理变迁的重要动力,农民群众的抗争则以一种独特的方式影响着乡村治理的变迁过程。实践一再证明,尊重农民的意愿和自主性,是当代中国乡村治理变迁的关键。
乡村治理的变革必须尊重农民意愿,获得农民群众的认同与支持。历史经验表明,政府的超强控制有可能损害农村基层社会最基本的活力。在政府超强控制下,当政府的决策脱离了乡村社会实际,损害了农民利益时,尽管乡村治理变革得不到民众的认同和支持,无力的农民也只能无奈地接受变革,并理性地选择“生产力暴动”、“闹退社”、“投机倒把”之类自主行为,以表达不满、表示抵制。如此,有可能导致国家与农民关系的“断裂”,农村经济社会发展受到损害,乡村治理变迁遭遇阻碍。反之,当政府的变革决策和行为与农村社会实际相适应,符合农民意愿和利益要求时,乡村治理变革往往会得到广大农民群众的认同和支持。比如:、家庭承包经营、村民自治等社会变革,正是与农民群众的意愿相合,代表了广大农民的利益,从而获得了农民群众的广泛认同与空前支持,实现了政府与民众的良性互动。
乡村治理变革需要尊重农民的自主性,充分发挥民间创造力。农民是具有自主性和创新性的积极行动者,民间力量是推动农村制度创新和乡村治理变迁的重要主体。20世纪80年代以来的家庭承包、乡镇企业崛起、村民自治等一系列农民创举,有力地推动了乡村治理乃至于整个国家的经济、政治体制变革。研究表明,农民的自主行为建构了问题意识,使乡村治理制度变迁具有更加客观的信息与背景,进而引发政府的自觉推动,给予政府换一种方式行事的启示与压力,促进政府改变制度选择,重新界定,或者放弃、修改原来的制度安排。同时,它以体制外的新生力量对制度变迁形成重要的结构性影响,并通过自身的绩效改变政府的认知与行为取向,助推民间创新实践上升为国家实践并发展成制度体系。⑤1949年以来的历史表明,农民的一系列自主行为程度不同地影响、改变着国家的制度选择,推动着乡村治理制度变迁。从这个意义上说,农民的自主行为是一种“创新性越轨”,这种“越轨”带来了制度创新的积极意义和行动结果。它诱致制度创新和社会变迁,是一种“诱变”。
可见,乡村治理的变革不能仅仅依靠政府的推动,更需要尊重农民群众的自主性、尊重农民的创造实践,充分发挥民间的创新活力。理性的政府不应当过度压制农民和农村的自主性,而要适时地总结农民日常实践中创造出来的好做法、好经验,科学地对待农民的自主,及时发现隐藏其中的创新因子。把群众制度创新与政府制度创新有机结合起来,建立以民意为基础的互动型制度创新机制,促进乡村治理的有序变迁。(作者单位分别为:绍兴文理学院;浙江师范大学法政学院)
注释
①参见陈吉元,陈家骥,杨勋主编:《中国农村社会经济变迁》,山西经济出版社,1993年,第647～649页。
②参见卢福营等:《当代浙江乡村治理研究》,北京:科学出版社,2009年,第174～198页。
乡村治理的意见篇4
关键词：乡村振兴；治理有效；治理法治化；农村
党的十八届四中全会明确提出推进基层治理法治化，强调“全国推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”[①] 党的报告提出了实施乡村振兴战略，要按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。加强农村基层基础工作，健全自治、德治、法治相结合的乡村治理体系。［1］要让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。因此，实现乡村基层治理法治化是我们党站在新时代的历史起点，为解决“三农”这个全党工作重中之重问题提出的新擘画，不仅是实现国家治理现代化的题中应有之义，更是实施乡村振兴战略的必然选择，我们必须从全局性、战略性的高度认真研究并切实推进乡村基层治理法治化。
一、推进乡村治理法治化是实施乡村振兴战略的必然选择
乡村治理法治化是指在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一前提下，按照法律来治理基层事务，即将乡村基层的经济、文化等一切活动及公民的所有行为都纳入法治化、规范化的轨道，运用法治方式来管理基层事物。［2］乡村振兴战略是事关农业、农村和农民长远发展的根本性战略，涉及农业现代化建设的方方面面，在2018年两会期间，明确提出了实施乡村振兴的具体路径是产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。因此推进乡村治理法治化，就要贯彻落实好乡村振兴战略，运用法治思维和方式来实现产业、人才、文化、生态和组织的振兴，实现农村的有效治理。
二、当前农村社会治理法治化建设存在的主要问题
（一）农村基层干部依法办事能力不足
目前农村村社干部群体中依法行政的能力有待进一步提高。一是少数基层干部盲目追求领导做派，以言代法、以权压法、法随言出，刻意树立个人威信，结果造成与群众关系疏远。二是村干部对依法治村重视不够，由于思想观念、思维习惯僵化，少数村干部法律知识缺失，部分干部工作方法、工作作风仍停留于传统的行政管理模式，民主法治意识不强，依法办事、管理农村事务的能力较差，导致工作方法简单粗暴，群众意见较大。三是部分“村两委”内部工作标准和议事程序不健全，给村干部违纪违法、胆大妄为留下空间，导致基层村干部腐败时有发生，造成群众对基层组织和村干部不信任，村民参与村民大会、院坝会的
积极性较低。
（二）农村社会环境中法律公信力较低
目前在农村基层中普遍存在公信力不足的情况。部分群众对政府的过度依赖，当有问题产生、个人利益得不到解决和维护时，很大一部分群众信“访”不信“法”，认为法律服务、司法手段门槛高，成本大，负担不起，开始责怪政府或基层组织，习惯于依赖政府通过信访等行政手段解决问题。同时受传统熟人社会的影响，农村的法律环境不容乐观，如现阶段在国家大力倡导和实行土地流转过程中，农户与农业企业主之间签订合同，往往由于农民的合同意识和法律素养缺乏，导致农户擅自毁约的情况发生，在一定程度上影响了农村土地的顺利流转和农业产业化发展。与此同时，在农村基层普遍设有司法所、综治办，村有治保委员会和治安联防大队等农村法治建设和宣传机构，但相关机构的职能作用发挥不充分，服务群众的主动性和意识不足。农村部分司法行政执法人员执法不文明、不规范、不
严格等现象时有发生，导致发生群众抗拒执法的情况。
（三）农村基层法律制度有待完善
现有农村相关法律法规原则性强，规范性和可操作性不足，条文较为粗疏，规定过于原则和笼统，地方性法规的地方特色不突出，难以充分发挥指导效果。特别是当前工业化、城镇化和农业产业化建设进程中，涉及农村投融资体制、土地使用、产业调整等方面的法律法规还远远不能适应新形势的需要。同时，在法律不完善的领域缺乏有效的乡规民约、村规民约对干部和群众行为进行约束，使基层工作的制度化、规范化和法治化大打折扣。
（四）农村基层法律服务宣传不到位
现阶段普遍存在农村社会法治宣传教育滞后。一是部分农民的法律意识淡薄，对法律知之甚少，甚至胡搅蛮缠，以身试法，导致纠纷和恶性案件发生。二是基层法制宣传不完善。农村法制宣传过程中过于强调村民知法、守法，而忽略了村民学法、用法，致使群众学法用法积极性和自觉性不够，缺乏用法律知识依法保护自己合法权益的自觉性。三是农村基层法律服务有待提高。农村基层的律师、公证人员、司法鉴定人员等相关执业人员的服务意识不强，发展不平衡，创新性不够，存在对法律当事人敷衍塞责、应付了事等现象。
三、乡村振兴背景下乡村治理法治化面临的新问题
随着新农村建设和美丽乡村建设的不断推进，改革开放40年来的农村社会已经发生了历史性的变革，不仅为乡村振兴奠定了基础，同时也为乡村振兴所要求的治理有效，建立德治、自治、法治相结合的乡村治理体系，带来了许多新情况和新问题。
（一）农民法治观念和民生意识不断增强，但法治方式的运用仍然欠缺
随着农村改革开放的不断深入，农村现代化水平不断提升，在农村社会全面依法治国的进程中，农民的法治观念和民主意识不断增强，农民逐步摆脱小农意识，与现代社会发展相适应的权利观念、秩序观念、自由平等观念、民主观念不断得到强化，这不仅是基层法治可喜的成果，更是基层法治深厚基础。但农民运用法治方式解决处理问题，依然有较大欠缺，人们习惯于“信访不信法”“找政府不找市场”，习惯“拉关系、讲人情、谈势力”等。
（二）现代社会治理工作格局基本形成，但主体缺位现象依然突出
在推进基层治理法治化和乡村振兴过程中，按照中央的统一部署和要求，地方不断深化治理实践，特别是精准扶贫工作的开展，现在农村社会的治理工作格局已经形成，党委领导、政府主导、社会协调、公众参与的乡村社会治理格局基本形成，体现了应有的制度优势，有力激发了不同社会主体在乡村治理中的作用与活力。乡村治理的真空地带逐步形成了“动感地带、生命地带”。尽管如此，乡村治理中主体缺位的现象依然突出，成为亟待解决的突出问题。究其原因不仅有基层党组织的虚化、弱化、边缘化的“三化”问题。也有乡村自治组织、行业组织发育不全，功能不全的问题，还有外部组织管控影响不到位的问题，导致农村社会面临的农村党组织与党员分离，村委会与村民分离，土地发包方与承包方分离等问题难以根除。
（三）乡村治理的法规制度体系不断健全，但立法不完善的问题一时难以解决
基层法治建设经过长期的努力，在法规制度体系建设方面取得了长足进步，村民公约、乡规民约、行业规章、团体章程、行政法规及法律制度共同构建了一个相对完善的乡村治理规范体系，为乡村治理提供了充分的法律依据，有力推进了乡村治理法治化的进程。［3］但不容否认的是，在农村社会治理方面对照法治的要求，我们在立法上的欠缺还是十分明显的。立法冲突现象比较突出，上位法和下位法，或者不同部门法相互抵触、相互矛盾，造成法律适用的困惑；一些立法听取群众意见不够，过多地体现了部门和地方利益，造成群众有意见，甚至不满。
（四）农村社会结构调整深化，公共服务差异化、均衡化要求难以满足
随着党中央对“三农”工作的重视不断加强，农村的改革力度不断加大，使农村社会结构发生了深刻的变化。一方面表现在农村家庭结构的变化，农村普遍出现了“空巢”“留守”“外出”现象，另一方面，撤区并乡和村组合并后，农村新居民组织和新社区出现引起了社会结构调整，引起了利益调整，农村矛盾日益复杂，对乡村治理提出了新要求，农村公共服务因人因地因时而异，服务越来越难，而农村公共服务资源本来就相对有限，更多的集中在村（社区）级行政中心周围，所以围绕提高农村公共服务有效供给，打造乡村治理科学机制，提高治理能力水平，就显得格外迫切。实施乡村振兴战略，乡村治理是关键。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理的新途径，从而实现乡村治理的法治化。
（五）农村信息化趋势日益明显，社会管控难度日益加大
互联网的发展深刻影响和改变了农村社会，电视、电脑、手机、互联网在农村已经普及，不再是奢侈品，一网一世界，一指一价值。新媒体时代来临，信息传播使人们的思想更加复杂多变，价值选择更加困难。因此，在新媒体时代如何管控好信息是当今农村社会治理的一道新的难题。
四、乡村振兴过程中推进乡村治理法治化的新探索
实施乡村振兴战略，关键在乡村治理。我们要按照乡村振兴战略提出的治理有效和自治、德治、法治相结合的要求，不断探索推进乡村治理法治化的新途径。
（一）着眼顶层设计和总体规划，不断健全乡村治理的制度规范体系
法律是法治的基础和前提，良法才能善治。针对当前农村治理中出现的立法问题，我们要加强顶层设计和总体规划，推进治理制度规范体系建设。［4］一方面要运用科学方法，力求完善质量不高、总量不足，不适应农村新形势新变化的制度规范。另一方面突出地方特色，要充分发挥村规民约的作用。村规民约是乡村约定俗成，相守坚持的规范，更多地体现了德治和自治的内在要求。因此，在推进乡村基层法治化过程中要广泛发扬基层民主，听取群众意见，聚纳民众智慧，完善村民自治，突出地方特色，遵循立法规律，不断健全完善村规民约，使之同国家立法相互配套，相互衔接，形成一个结构完备，内容完整的治理法规制度体系。
（二）着眼于激发活力，不断健全乡村治理法治化的组织体系
一个法治的社会应该是一个主体地位平等且充满活力的社会，乡村基层治理法治化必须有效激发社会各类主体的活力，充分发挥其作用。首先，要发挥基层党组织的关键作用，要围绕依法治国的总要求，不断强化基层党组织建设，增强农村基层党组织的凝聚力、创造力和战斗力，把党组织资源转化为乡村治理的法治资源。其次，要推进基层自治和民主协商，扩大公众参与，充分发挥农村各自治组织各社会团体和各行业协会在治理中主体作用。再次，要强化农村基层法治机构和队伍的专门作用，建立以基层法庭、公安派出所、人民调解委员会、司法所为骨干的法治网络，挑起农村法治的大梁。
（三）着眼重心下移，不断健全乡村治理法治化的工作机制
乡村治理法治化的基础在基层，重点在基层。围绕乡村治理法治化，我们要把问题消化在基层，把纠纷调处在基层，把矛盾化解在基层。我们要重点开展送人才下乡、送政策下乡和普法下乡活动，推动调查研究下基层，信访接待下基层，公共服务下基层，把源头管理、动态管理和应急处理结合起来，健全完善基层决策机制、风险评估机制、民意吸纳评估机制、公众利益表达机制、矛盾排查调处机制，及时妥善有效合法解决农村社会苗头性、倾向性问题和显性矛盾，牢牢掌握基层治理法治的主动权。
（四）着眼于约束权力，不断提高乡村治理法治化的能力和水平
乡村基层治理法治化对干部群众的素质提出了新要求。提高党员干部法治思维和依法办事能力，是实现乡村治理法治化的关键所在。首先要在树立法律权威和法律信仰上下功夫。法律只有被信仰才能有力量，乡村治理的基本方式是法治，党员干部要认真学法、用法，树立法律权威、运用法治思维和法治方式解决矛盾问题；其次要在公正执法上下功夫。执法公正最能体现法治，老百姓也最为关心。处理农村发展中的问题就一定要规范执法行为，让老百姓从每一件事情处理中感受到公平正义。
（五）着眼于以民为本，不断创新乡村治理的法治模式
面对农村社会结构深刻变化，利益格局深刻调整的新情况，农村社会治理必须加强法治模式创新。乡村治理法治化要顺应农民对美好生活的向往，关注农民对美丽乡村、平安乡村、法治乡村、幸福乡村建设的诉求，通过网格管理，一站服务等，运用互联网+模式，探索乡村治理法治化的科学模式。
参考文献：
[1]李勇华.农村基层社会管理创新与村民自治制度的内洽性研究[J].东南学术，2012（2）：68-79.
[2]钟涨宝，狄金华.社会转型与农村社会治理机制创新[J].华中农业大学学报（社会科学版），2011（2）：10-12.
[3]徐汉明.推进国家与社会治理法治化现代化[J].法制与社会发展，2014（5）.
乡村治理的意见篇5
二、开展革命传统教育
*月*日上午，组织乡机关党员干部、村(居)负责人、乡属单位负责人等60多名党员干部赴梓坑村留守苏区中央革命旧址接受革命传统教育。在现场，乡党委书记黄洵作了缅怀革命先烈，弘扬苏区精神，深入开展党的群众路线教育红色主题党课，要求全乡党员干部继承革命先烈精神，坚定理想信念，积极投身党的群众路线教育实践活动，为的社会经济发展做出贡献。
三、广泛征求意见
开展党的群众路线教育实践活动以来，通过发放征求意见函、问卷调查、走访调研、召开征求意见会、设立意见箱等方式广泛征求意见，形成有效建议99条。其中，领导班子问题意见7条、领导班子个人问题意见44条、民生实事问题48条。通过汇总梳理，其中乡村水路桥建设意见20条、环境卫生治理4条、乡村日常工作10条、党建工作4条、社会治安5条，其他方面5条。
四、开展专项整治活动
活动开展以来，根据党员、干部、群众提出的意见建议，按照中央八项规定和有关要求，乡党委对群众反映较为强烈的便民服务中心窗口单位进行了专项整治活动，健全完善了《便民服务中心工作规范管理机制》，制定了严格的值班安排考勤制度，明确提出了服务场所、行为、工作、监督四个规范工作要求，落实了领导以及个人的责任，把整治情况适时向社会公开。体现了开展活动立竿见影的效果，反映了活动取得的制度成果，确保了活动开展过程的边查边改的良好作风。
五、整改落实惠民实事
按照党的群众路线教育实践活动安排要求，针对民生实事问题，乡党委对收集上来的民生实事方面的意见建议进行了认真研究分析，把一事一议和三送工作相结合，解决好涉及群众切身利益的问题，把好事办好、实事办实。目前，梳理收集的48条民生问题，办结的有20件。主要作了以下几个方面实事：
2、建设好村上坝危旧土坯房改造点。通过科学论证，对**作为土坯房改造点进行建设，通过高起点规划、高标准建设，拆除危旧土坯房32户4520平方米，规划新建户40户。目前，已完成改造点勘测规划。
4、建设丹坑村自来水厂。丹坑村过去却一直未通自来水，村里大部分村民接山泉水喝，喝水既不卫生也不方便。乡党委向上级水利部门争资争项，实施农村安全饮用水工程，建成后可解决了该村400余户2000多名村民的饮水难题。
5、修建狮子村狮子洞景区公路。乡党委牵头，筹措资金50余万元对狮子洞景区2.4公里的公路进行了路面硬化，方便了乡人民出游通行。
6、大力开展圩镇整治。乡党委以治理圩镇脏、乱、堵为重点，组织人员着重规范市场秩序和交通秩序，对各门店占道经营的货物、摊架及广告牌等进行了清理和拆除，对圩镇卫生死角进行全方位清理，开展清理活动5次，组织参与人员60余人次。通过整治，有效地改善了圩镇环境卫生和交通秩序。同时，筹措资金10余万元对新老圩结合部进行了道路硬化100余米以及整修排水道80米。
7、修缮**村水利设施。乡党委与**村两委及时对接，协商解决问题，按照要求将**村水渠修缮作为一事一议项目纳入民生工程管理实施。投入3万余元对**村水渠进行三面不见土浆砌，修缮水渠320多米，解决了该村100多亩农田灌溉引水问题。
六、下一阶段工作计划安排
我乡教育实践活动在以下方面还需要进一步加强：一是继续提高全体党员干部对群众路线教育实践活动的思想认识水平;二是克服在查找问题上还存在的不深不透的问题。为此，乡党委将加大引导力度，促使党员干部做好教育实践活动各项工作，为接下来的查摆问题、开展批评、整改落实、建章立制后续环节打下基础。
乡村治理的意见篇6
一、引论
2001年，我们在山西、湖北、山东、吉林、安徽、江西、浙江、江苏、广东和北京各选择一个村作了关于村民自治实践状况的调查。调查选点是随机的，没有典型性，但比较真实。调查报告的作者都是近年活跃在村民自治研究领域的年轻学者，都有过较为长期的农村调查经历，调查经验比较丰富，调查报告生动有趣，提出的理论问题和政策问题令人深思[1]。
这些调查报告大都关注两个方面的问题，一是村民自治的政策后果，二是村民自治的村庄基础。村民自治也可以看作一种民主化的村级治理制度[2]，其目标是在国家不能为村庄提供足够秩序的情况下，通过改善村庄的治理来提供自足的村庄秩序。改善村庄治理的具体办法就是《村民委员会组织法》上规定的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。从调查报告的情况来看，村民自治大大改善了村庄治理，从而为村庄秩序提供了制度基础。不过，村民自治也带来了问题，这些问题在不同村庄的表现相当不同，抽象地讨论村民自治的好和坏，功与过，是不能解决问题的，必须深入到村庄内部来看村民自治这一自上而下安排下来的制度，讨论村民自治制度与村庄的对接过程，与村庄自组织资源，与村庄集体经济状况，与村民的面子、宗族观念，乃至于与村民的性格和村民与村民之间的相互联系状况的相关性，从而理解村民自治的实践过程，看到制度背后的社会基础。村庄自足的秩序需求，自上而下的制度安排，当前村庄本身的社会状况，构成了调查报告的关键词。
二、村民自治制度安排的分类标准
在对调查报告的编辑上，我们将派性和集体经济状况作为分类的主要依据，而将选举和村庄秩序作为了共同项。这样编辑的理由，是民主选举作为村庄政治中最为耀目的事件，对村庄治理的影响最大，也是当前村民自治制度安排中实施最为彻底有效，最不同于传统村庄治理方式的方面。民主决策本来是村庄治理中更为基础的方面，可惜当前民主决策在实践中落实的不好，不如民主选举普遍落到了实处。选择选举作为共同项的另一个原因是，正是选举这个牵动所有村民和村干部的戏剧化事件，最为彻底地将村庄社会的形貌表现了出来，反过来又构造了村庄社会本身的形貌。村集体经济状况往往决定了村庄治理的方式，也决定了村庄选举的方式，村庄选举又制造或强化，有时也消解了村庄的派性斗争。
具体来讲，村集体经济状况对村民自治的影响极大。所谓村集体经济，就是村级组织可以获得或掌握使用的经济资源，较多的村集体经济资源不仅可以减少向村民提取经济资源的数量，缓和当前农村普遍存在的因为收取提留产生的干群矛盾，而且可以通过向村民分配村集体创造的公共物品，获得村干部对村民的主动性。较多的村集体经济资源，提高了村级组织的运作效率，强化了村干部对村民的优势地位。引入村民自治制度以后，村民有更多参加村务活动的积极性，更愿意参加村委会的选举和村务决策。在村级组织不仅不需要向村民提取经济资源，而且可以向村民分配公共福利时，村务决策，尤其是通过村民代表会议决策的合法化了的村务决策，具有强大的执行能力。而村集体经济很少的村庄，村级组织不仅不能代替农民向国家交纳税费，而且办任何一件事情都需要村民出钱出力，由此造成农民负担过重和干群关系紧张，村民以拒交税费来抗拒村干部的权威，村民获得了对村干部的主动性。引入村民自治制度以后，村民既可能通过民主的办法来抵制上级过多的提取，也可能通过选择好干部，达成善协议，来改善村庄治理，提高村庄公共物品的供给能力。但是，因为村集体经济资源较少，村干部的正当报酬不会太高，村民达成合作协议涉及出钱出力而难度骤增，少数反对合作的村民成为村庄公共物品提供越不过去的坎。从村民方面看，要么对村庄事务参与过度，要么对村级治理漠不关心。总之，村集体经济资源的有无与多少，对于村民自治的过程与后果具有决定性的影响。
较多的村集体经济资源因其本身的来源与性质的不同，而会对治理产生相当不同的影响。具体来看，一类村庄的集体经济资源主要来自村办企业，这类村庄的村级组织掌握着大大优于一般村民的经济资源，并因此具有远高于一般村民的权威。这类村庄的村干部具有很强的绵延性和传递性，即使是村委会选举，也大多是由村级组织自身的决定和上级组织的干预，决定了村干部的当选。在那些由能人办村办企业起家的明星村，如华西村、南街村，情况更是如此。苏南的村办企业发达，其村级治理或村民自治的过程便大多是这种类型。另一类村庄的集体经济资源主要来自于卖土地的收入，这类村庄的收入来得太容易，且与某个村干部的个人魅力没有关系。简单地说，这种收入很难归入某个村干部和村级组织的经营才干，与个人无关。这类村庄获得的集体经济资源便面临着村民强大的分享压力，在村民自治的过程中，村民可以分成一派又一派组织起来分享村集体收入的成果。这类村庄，村民参与村务积极，村干部本身缺乏自我绵延与传递的能力，村委会选举成为动员全村村民的最有力武器，村民代表会议吵得一塌糊涂。这类村庄大多集中于个体私营经济发达的城郊型农村。目前发生的村委会主任罢免案之所以大多发生在温州、珠江三角洲等私营经济发达的地区和城郊型农村，不是没有原因的。
村集体经济较少的村庄也有激烈的争斗，具体可以分出两种类型，一类是与传统因素联系起来的争斗，诸如与宗族意识、面子观念、宗教信仰等相联的争斗。另一类是与少数村干部或村民个人利益密切联系起来的争斗。这两种争斗在目前的中国农村，因为传统深入农村的能力大大下降，而更多表现为上层的、间接的且间歇性的争斗。相对来说，与传统相联系的村庄争斗更加稳定和深入，在村庄的动员能力更强，具有“派系”斗争的特征。而在那些村集体经济较少且传统断裂的村庄，即使发生争斗，也仅限于上层少数人中，这种争斗很不稳定，动员能力弱，以利益许诺为基础建立起来的分派斗争只能是派性斗争。派性斗争最重要的特征是以两个争斗的个人为中心建立起来的，争斗双方中一方的退出，即意味着派性斗争的结束[3]。
大多数集体经济贫乏村庄即使引入村民自治制度，也并不因此产生戏剧性的场面。一切似乎都没有变化，村民对村委会选举十分冷漠，更不用说对村务决策的参与了。多数村民的想法是，只要村干部不找我收钱，他们做什么事情与我何干！不过，当村民因为诸如水利工程、桥梁道路等设施被破坏，社会治安、道德水平等基本需要不能得到满足时，他们是迫切期望村干部来为他们提供公共物品和村庄秩序的。村民自治是提供公共物品的一种办法，这是一种民主的办法，试图通过村民本身的参与来约束村干部的不良行为，提高村庄资源的动员能力，从而为村庄秩序提供来自村庄的基础。实践中的很多村庄是比较好地达到了这个目标的。问题是，这种办法并非一了百了。离开了村民的参与积极性，离开了对少数村民不合作倾向的约束能力，村民自治这种民主治村方法的效果要大打折扣。 必须将村民自治的效果与村民的行为倾向，与村民与村民之间的关系状况及这种关系对村民行为的约束能力，与村民和村干部及村庄精英的互动状况相联系，来讨论村民自治的村庄基础在那里。随后应该讨论村民自治的相关政策问题。
三、村民自治实践中的理论问题
先来讨论与村民自治实践相关的理论问题。这里讨论的理论问题，仅是一个方面，即村民自治制度村庄基础的方面。
1、村庄的规模。这里及前面讲的村庄，也就是村委会。村委会的规模即其人口的多少和地域的大小。当前的村委会一般是承接人民公社时期的生产大队而来。生产大队下面的生产小队改为村民小组。人民公社初期实行“一大二公”，生产单位规模较大，带来极大的效率损失。1962年八届三中全会通过的《人民公社60条》确认了“三级所有，队为基础”的原则，将生产队作为组织劳动的基本单位。生产队一般20-30户人家，百余人，是一个相互熟识的熟人社会，这种社会中，因为相互熟识，可以相互监督，舆论约束也比较有力，从而减轻了人民公社体制本身的问题，使人民公社可以再延续20年之久。建立在生产小队之上的生产大队及以此为基础建立的村委会，规模较生产队要大一个数量级，在这种规模的社会中，村民不再相互熟识，舆论压力下降，一致行动能力不足，村民与村民之间的互动往往经由村干部这个中介。我们将村委会这样一个规模的社会称为“半熟人社会”[4]。作为“半熟人社会”的村委会，人们的行为方式和行动能力具有“半熟人社会”的特点，特别是在村委会选举及村务决策中，不理解村委会半熟人社会的特点，很难理解村级治理的某些方面。
2、村民与村民之间的联系。村民与村民之间的联系，我们叫做“村庄社会关联”[5]。“村庄社会关联”指村民之间关系的性质、强度及其广泛性，尤其指建立在这种关系之上的村民一致行动的能力。任何一个社会得以延续，都是建立在社会成员相互合作基础之上的，与其他人无联系不合作的原子化的个人，是现代社会所淘汰的对象。村民自治及村庄秩序的获得同样有赖于村民的合作或村民之间建立有强有力的关系，正是村民之间强有力的关系，使得村民会议通过的决策不只是对赞同者具有约束力，而是对全体村民具有约束力。这种约束力不是凭借暴力，而是凭借村民心中的正义和他们对村庄正义的敬畏。他们受到村庄舆论及与这种舆论密切相关的村民与村民之间关系的约束。 村庄社会关联不是凭空产生的，它与村庄现状密切相关的。其中的两个方面尤其与村庄社会关联关系密切。一是村庄传统的状况。宗族意识构成了村民之间的宗族联系及与这种联系相关的一致行动能力。面子观念则造成了舆论本身的力量。二是村庄经济社会分化的状况，即在村庄内部因为资源分布不均衡而产生的一些占有优势资源的村庄精英对一般村民的影响能力，这种影响能力是村庄形成群体行动的一个基础。不同村庄的社会关联程度并不相同。当前市场经济与现代传媒的进村和村民的自由流动可能性，对于村庄社会关联状况有极大影响，这会构成对村民自治这种治理制度的影响。这方面的研究十分不足。
3、村庄精英。村庄精英是一个“古老”的研究课题，诸如对乡村土绅的研究和“长老统治”的说法。村民自治是一项授权村民的治理事业，但这并不是说村里的所有事情都由村民去做，也不是说每一个村民所做的事情和他们的影响力是相同的。正是因为村民之间各不相同的影响能力，构成了村民本身的结构分化，这种结构分化塑造了当前村庄治理的现状[6]。
所谓村庄精英，就是村庄中较一般村民影响力大，行动能力强的人。这些人拥有诸如经济、文化、社会诸方面的优势资源。村庄精英影响力的大小和方式及村庄精英数量的多少，与村庄本身有密切关系，宗族头人、宗教领袖和经济大户是些高大威猛的村庄精英，这样的人不会很多，却“力大无比”。“大社员”、小地痞是些细小琐碎的村庄精英，这样的村庄精英数量虽多，影响力却很有限。村庄精英往往不只是在村庄范围活动，他们可能将主要的时间与精力放在村庄以外，对于村庄治理没有兴趣。这样的村庄精英，严格说是不在村的精英，与村庄治理关系不大。还有一些人虽然一直在村庄以外生活，却十分在意村庄生活，他们的生活面向村庄，这些不在村的人事实上是在村精英。细致观察村庄精英的状况，对于理解村庄治理，尤其是村民自治引入之后村民的行动和村庄决策的达成，会很有意思。也就是说，因为村庄精英本身的状况不同，造成村民自治这个全国一统制度安排实践后果的不同。 以上三点讨论，只是希望回答为什么实践中的村民自治过程与后果的不同。过去学术界和政策部门过于关注村民自治制度实践中的政府方面，自上而下的方面，这也是村民自治制度实施之初所应关注的主要方面。当前的村民自治制度已实践10余年，仅从自上而下的视角来看，显然不够，因此，我们将村民自治研究中的理论问题定位于村民自治的村庄基础。以上三个方面在全国不同村庄的表现相当不同，就必然造成村民自治这一民主化村级治理制度实践的不同。这样我们就会对村民自治实践有一个更为理性的判断。
四、村民自治实践中的政策问题
引入村民自治制度的首要目的是为了解决村庄秩序自足提供的问题，因为国家在现代化的进程中无力为庞大的农村社会提供足够的公共物品。不过，村民自治制度还必须同时解决国家向乡村社会的渗透能力。在当前的行政体制下面，乡镇一级设基层政权，但乡镇这个基层政权的范围太大，一般人口在5万左右，地域数十乃至上百平方公里，区区乡镇干部无法将诸如计划生育、收粮派款等繁重的任务完成，他们无力面对数量庞大的村民。何况他们根本不可能熟悉村民。村委会是一个半熟人社会，千人左右，村干部对每个村民都很熟悉，正是村干部可以成为乡镇行政离不开的腿。这样一来，村干部就不仅要成为村民的当家人，而且要成为乡镇行政的人。这就面临着村民自治的第一个政策性问题：乡村关系问题。 在不同的地区，乡村关系面临的问题并不相同，因此，在乡村关系政策上面所留有的空间也不相同。有些农村地区，乡镇政府的首要难题是计划生育，如江西农村。大部分不发达农村地区，乡镇政府的首要问题是收粮派款，是如何为农村义务教育提取足够的经费，如湖北、安徽农村。经济发达地区的农村，乡镇政府可能不再有计划生育或收粮派款的压力，但如何保证村级组织的有序运作，如何介入村庄内部派性争斗，如何保证村庄?参锲返挠行蛱峁纯赡艹晌缯蛘奈吠吹氖虑椋缯憬轮夼宓那榭觥?nbsp;总的来说，经济发达的农村地区，因为乡村组织掌握有大量经济资源，乡镇有求于村级组织的相对较少，而村级组织往往需要从乡镇一级获得合法性资源和权威资源，乡村关系方面，乡镇有更大的主动权。而在经济欠发达的农村地区，乡镇一级急切需要村级组织协助完成让乡村两级都感头痛的计划生育和收粮派款的硬任务，乡镇一级不敢得罪村干部，村干部也因为合法收入太少而工作难度太高，而缺乏当下去的意愿。乡镇有时默许村干部在合法收入之外捞取灰色收入，有时利用正式关系之外的非正式人际交往来笼络村干部[7]。
村民自治制度的引入，强化了乡村关系中事实上一直存在的以上问题的症结。当乡村合谋以向农民提取资源时，农民不会对乡村干部留有好感，农民要么对村庄事务漠不关心，要么联合起来将乡镇事务意愿过强的村干部选下来。农民联合起来的基础是他们的组织方式，在不同地区农民的组织方式是十分不同的。农民组织的一种方式是派性斗争。派性斗争首先是村庄内部分成两派的斗争。其中一派特别是处于村庄权力弱势的一派习惯打出为民请命的招牌，将对手置于与乡镇合谋的不利处境。选举中，乡镇事实上是希望干预以选出自己满意人选的，但乡镇干预的结果必然强化受到损害一派的愤怒，受到乡镇支持一派即使当选，也会不断受到另一派的“刁难”。乡镇因此更加难以完成向村一级渗透的任务。大多数乡镇目前终于知道，在村委会选举这类政策操作性很强的事情上，“按法律和政策来”，不带意志让村民选上谁谁当[8]。村委会选举的自由度越来越高。
高度自由的村委会选举，会因为村民的不感兴趣以及村民在原子化基础上的无联合，而变得没有力量，乡村关系依然按照惯性向前走。从完成国家任务的角度，这有可能是好事，但在当前中央政府事实上很难有效控制地方政府，地方政府很难控制乡村组织的背景下，各种劳民伤财的“积极行政”措施肥了部分官员，而折腾苦了本来很穷的村民。沉重农民负担和高额村级债务成为当前全国农村的恶疾，即为明证。 经济发达农村地区的情况大不一样。村中两派斗争需要乡镇作为裁决者，乡镇较欠发达农村地区更超脱于村庄斗争，不仅超脱，而且事实上成为村庄争斗的受益者。这类地区乡村关系面临的问题与欠发达农村地区会很不相同。
显然，乡村关系在不同地区的表现和要求是相当不同的，这不仅与乡村组织面对的国家任务的不同有关，而且与农民的组织方式，村集体经济的发育状况等等有关。在笼统谈乡村关系之前，似乎应先分清是什么类型的乡村关系。 与乡村关系紧密相关的是村支部与村委会的关系，所谓“两委关系”。“两委关系”也是当前村民自治实践中的焦点问题。与之相关制度设计很多，争论极大。总体来说，我们认为两委关系也如乡村关系一样，在不同地区因为面对的任务和所处村庄基础的不同，而会有不同的表现。关键是应将两委关系由一个抽象的理论问题回归到村庄中予以理解，将笼统的讨论具体化到实践中去。
五、结语
假若我们只是局限在制度文本和总体状况上研究村民自治，这种研究很快就会被实践抛在一边。中国是有9亿农民和960万平方公里国土面积的大国，经济和文化发展的不平衡是当前包括乡村在内的中国的显著特点，这种经济文化发展的不平衡，造成了村民自治制度以及其它诸种自上而下安排下来制度的不同生长基础。苏力在回答同一套法律在乡土社会的人民法庭和城市或工商发达地区运作的差别时写到：“这种差别主要是因为社会生产方式以及与之相伴的社会生活条件的不同，以及在这种条件下生活的人及其行为方式的不同。”[9]他主要讨论了法律实践因为经济方面的差别而造成的过程与结果的差别。如果将苏力的法律实践的差别换为国家自上而下安排的制度实践的差别，比如村民自治制度的差别，就会发现苏力结论的普适性。而如果不看得那么根本，我们还应看到，不仅是经济不平衡，而且有文化不平衡和其它不平衡的因素在决定村民自治制度实践不平衡方面的作用。学术界如何深入到不平衡的农村实践中去，理解自上而下制度安排的不同实践，并在此基础上理解诸如村民自治这些上面安排下来制度的处境，对于完善这些制度具有重要意义。对于学术研究当然也有重要意义。
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[1] 参见范瑜、贺雪峰主编《村庄治理与秩序——村民自治调查报告》，即出版。
[2] 参见贺雪峰：“论民主化村级治理的村庄基础”，《社会学研究》2001年第2期。
[3] 参见贺雪峰：“乡村选举中的派性与派系”，《中国农村观察》2001年第4期。
[4] 参见贺雪峰：“论半熟人社会”，《政治学研究》2000年第3期。
[5] 参见贺雪峰、仝志辉：“论村庄社会关联”，即发表；董磊明：“传统与嬗变——苏南乡镇企业改制后的村级治理”，《社会学研究》2002年第1期。
[6] 参见仝志辉、贺雪峰：“村庄权力结构的三层分析”，《中国社会科学》2002第1期；贺雪峰：“缺乏分层与缺失记忆型村庄的权力结构”，《社会学研究》2001年第2期。
[7] 吴思红将这种非正式人际交往称作“体制外动员”，参见吴思红：“村民自治制度下的乡村关系与农村社会动员”，《国家行政学院学报》2001年第5期。
乡村治理的意见篇7
"我们许昌县委、县政府(河南省)坚持从本县农村实际出发，广泛深入地开展村民自治活动，不断加强民主政治建设，有效地提高了村级管理水平，探索了保持农村社会政治稳定的根本途径，促进了我县农村经济和社会的快速发展。全县呈现出综合经济实力明显增强，社会政治安定，人民安居乐业，生活水平不断提高的良好局面。我们的做法主要有：一、着眼在“治本”上理思路我县是个农业大县，农村的稳定和发展事关大局。党的十一届三中全会以来，全县农村面貌发生了明显变化，但部分乡村干部未能及时适应体制转变的新形势，习惯于过去的工作方法和管理手段，作风不民主，办事不公开，加之少数村财务混乱，个别干部办事不公，甚至假公济私，从而导致干群关系紧张，不安定因素增多。这些问题引起了县委、县政府的高度重视，先后组织了对100多个村的调查研究，找准了影响农村发展稳定的主要症结：农村经济体制发生了根本转变，农民的自主意识、参政意识和法制意识明显增强，而一些领导干部思想行为相对滞后，致使这些地方的工作出现“断层”。断层的一边是工作推动难，缺乏凝聚力；另一边是误解抵触多，缺乏信任感。要想从根本上解决农村的现实社会问题，只有全心全意依靠农民群众，认真搞好村民自治，实行村务公开、民主管理，切切实实地加强民主政治建设，形成村民自我教育、自我管理、自我服务的良好机制，真正落实民主选举、民主决策、民主管理、民主监督才是农村稳定发展的治本之策。基于上述认识，县委、县政府借鉴我县以及外地社会治安综合治理的成功经验，坚持“以稳定促发展，以发展保稳定”的战略方针，提出了“开展村民自治，实行村务公开，扩大基层民主，推进依法治县”的指导思想。确立了“着眼农村整体工作，依法开展村民自治，强力推行村务公开，深化村级民主管理”的工作思路。并研究制定了实施方案，出台了运作细则，从而为搞好村务公开、实行村民自治奠定了良好基础。具体实践中，既注意保持工作的连续性，又突出不同阶段的工作重点。开始起步的前两年，我们狠抓了建立“一章一会一组”(村民自治章程、村民代表会、村务监督组)的工作，促进了村民自治的广泛开展；近年来，我们大力推行了村务公开，深化了村民自治的渠道和内涵，从而使我县农村基层民主政治建设迈出了坚实的一步。二、努力在“公开”上求突破三、坚持在“民主”上下功夫总结前两年村民自治的经验，我们坚持以“四个民主”为核心，进一步完善了“一章一会一组”，并将其与村务公开密切结合，充分发挥“一章一会一组”的应有作用，使村务公开取得实际效果。在操作中，狠抓了三项制度的落实：一是落实民主决策制度。规定凡需要公开的内容，首先由村两委研究，交村代会讨论、决策后再向群众公布，真正做到村务大事民主决策。这样，既减少了干部的决策失误，又得到群众的理解和支持，尤其是涉及农民利益的公益事业投入等村务大事，通过这一制度能更好地体现群众意愿。二是完善民主监督制度。注重做好5个方面的工作：健全作为村代会派出机构的村务监督组织。这个组织受村民代表会议的委托，监督检查村务公开制度的落实；制定严格的监督制度。各村组需要公开的内容必须经村务监督执行组审查后由村务监督执行组长签字予以公布，公开的资料存档备查；建立必要的监督设施。由乡镇政府设立举报电话，各村在公开栏内公开举报电话号码。公开栏旁设置意见箱，由监督执行组组长定期开箱。公开栏内设意见栏或建议栏，给村民提供反馈意见的机会。有效的监督机制为村务公开的实施和公开的真实性、准确性提供了保证。三是坚持定期督查制度。县委督查室把村务公开民主管理情况列入年度重点督查内容，定期进行专项督查，并将督查情况上报县四大班子领导。县村务公开、民主管理办公室每月听取一次各乡镇村务公开汇报，并及时把汇报结果通报全县。各乡镇实行“一建议”、“二列席”的工作方法，即乡镇政府部署重大工作后，建议各村召开村民代表讨论会议；请乡镇领导和包片包村干部列席村民代表会议，检查督促各村村务公开的落实情况，保证了公开工作顺利开展。
四、注重在“真抓”上作文章农村工作千头万绪，村务内容复杂琐碎，推行村务公开的工作十分具体而又事关全局，因而是一项重大的系统工程。实施这一工程，必然要求思想观念、工作方式、管理体制随之转变，其中的关键在于强化领导责任，加大领导力度，在“真抓”上做文章，在工作上见实效。因此，我们着力把握了以下三点。一是摆在农村工作的突出位置。县委、县政府把搞好村务公开，实行村民自治作为促进农村改革、发展、稳定的战略措施，列入重要议事日程，经常听取情况汇报，及时研究解决工作中遇到的实际困难和问题；凡召开重要会议，部署重大工作，出台有关政策，坚持把村民自治与其统筹安排，一同布置，一同督查；对村民自治工作，舍得用足够精力，确保领导到位，投入到位。县乡两级在财政十分困难的情况下先后拨出20多万元活动经费，并抽调县乡干部264人深入各村指导工作。各乡镇党委位于农村工作的最前沿，做到了把村民自治贯穿于整体工作全过程，因地制宜，积极探索，常抓不懈。二是实行严格的目标管理责任制。把村务公开工作纳入全县目标管理体系，制订了考核验收标准和奖惩办法，加大了村民自治工作在“稳定工作，一把手工程”中的考核比重，层层签订了目标管理责任书，坚持了一票否决制度。县委明确提出：“谁不公开谁亮相，谁假公开换位置。”从而强化了各级领导责任，落实了目标任务。县乡党委政府主要领导亲自抓，分管副职集中大量精力具体抓。县乡两级还成立了领导组织，组成了办事机构，为做好工作提供了组织保证。三是实行三级分包，三级联动。三级分包，即县四大班子分片包乡镇，乡镇领导分片包工作区，乡干部包村。三级联动即县、乡、村三级干部所承担的工作任务完成好坏，从下到上互相牵联。对工作滞后、措施不力、搞形式主义、公开效果不明显、社会秩序不稳定的村，除本村第一责任人受到处理外，乡镇包村干部受到相应的处理；乡镇哪个工作区工作上不去，除追究包片第一责任人的责任外，亦追究乡镇领导的责任；整个工作落后的乡镇除第一责任人负总责外，还要追究包乡镇的县级领导责任。成绩突出的实行表彰。此举使全县形成一级抓给一级看，一级带动一级干的局面。四是定期督查，奖罚分明。县村务公开民主管理办公室定期召开汇报会，通报工作进度，分段召开现场会，总结经验，解决工作中存在的问题。并制订检查验收标准，开展创优评先活动，同时在电视台举办乡镇长谈村务公开专题节目，向全县公布16个乡镇的名次，对9个村务公开、民主自治搞得好的乡镇进行了表彰，使村务公开走上健康发展的轨道。
乡村治理的意见篇8
一、一致思维，进步看法，实在加强做好清算标准村庄财政任务的责任感和任务感
展开清算标准村庄财政增强乡村集体“三资”治理任务，是中心和省、市、县的明白要求。2012年，中心办公厅、国务院办公厅下发了《关于增强乡村底层党风廉政建立的定见》，中心纪委、监察部、财务部、农业部又结合下发了《关于进一步标准村庄财政治理任务的告诉》，对完美村庄财政治理准则，标准村庄财政任务提出了明白的要求。党的十七届三中全会经过的《关于推进乡村变革开展若干严重问题的决议》明白指出：“以标准和制约权利运转为中心，具体推进政务公开、村务公开和党务公开，健全乡村集体资金、资产、资本治理准则，做到用准则管权、管事、管人。”上一年10月，省纪委、省监察厅、省财务厅、省农业厅结合印发了《关于在全省履行乡村集体“三资”托付署理效劳任务的定见》，决议在全省村庄两级执行“三资”托付署理效劳。省、市、县纪委《2009年乡村底层党风廉政建立任务要点》都把清算标准村庄财政增强乡村集体“三资”治理列入了本年乡村底层党风廉政建立的任务重点。因而，展开清算村庄财政增强乡村“三资”治理是贯彻落实中心、省、市、县文件精力的主要表现，必需充沛看法展开清算标准村庄财政任务的主要性和需要性，进一步加强做好清算标准任务的盲目性和责任感。
展开清算标准村庄财政增强乡村集体“三资”治理任务，是推进乡村党风廉政建立的客观要求。乡村“三资”问题一直是农人群众最关怀的热点难点问题，也是乡村底层干部违纪违法问题的多发范畴。近年来，各级党委、当局和有关部分在标准和推进村庄财政治理方面做了很多任务，使村庄财政治理沿着标准化偏向开展。但从当前情况看，乡村集体“三资”治理方面依然存在着准则不敷健全、监管不敷到位等问题，因乡村“三资”问题激发的乡村底层党员干部各类不清廉行为和违纪违法景象仍时有发作。展开清算标准村庄财政增强乡村“三资”治理任务就是要从基本削减和防止乡村底层干部违纪违法，树立底层干部的优越形象。只要认仔细真地展开清算标准村庄财政专项任务，实在处理好乡村“三资”治理中存在的问题，才干有用地推进乡村底层党风廉政建立。
展开清算标准村庄财政增强乡村集体“三资”治理是促进乡村调和不变的主要行动。当时，乡村不不变的要素良多，但一个首要缘由就是乡村财政治理公开不到位、集体资产分派不公、集体资本流掉严峻等。这些问题直接损害了农人群众好处，影响乡村党群干群关系，影响了乡村底层政权的稳固，毁坏了乡村变革开展的效果，减弱了广阔农人的积极性。展开清算村庄财政增强乡村集体“三资”治理就是经过树立准则、健全机制、标准乡村“三资”治理，根绝“三资”运转中的违纪违法问题，维护广阔农人群众的基本好处，完成乡村社会调和不变。
展开清算标准村庄财政增强乡村集体“三资”治理任务，表现了惩防并举、注重预防、从泉源上管理糜烂的方针。清亮底数，树立台账是做好清算标准村庄财政任务的根底和前提；查出问题，处理矛盾，改正错误，惩办糜烂是清算标准任务的要害环节；梗塞破绽，建章立制，强本固基，从泉源上根除糜烂繁殖的泥土和前提，推进乡村惩办和预防糜烂系统建立是清算标准任务的基本目标。经过清算，有问题的要改正，有破绽的要梗塞，没问题的要还干部一个洁白，最终要给群众一个清楚。
展开清算标准村庄财政增强乡村集体“三资”治理是加速新乡村建立的实际需求。理论证实，但凡乡村财政及“三资”治理搞得好的当地，村级经济开展就快就好。展开清算标准村庄财政增强乡村集体“三资”治理，既可以梗塞乡村“三资”治理破绽，起到“节省”效果，又可以探究集体经济的有用完成方式，充沛发掘存量资产资本的增值潜力，发扬“开源”效果，添加村集体积聚，为乡村社会事业开展供应足够的资金保证，补偿新乡村建立的缺乏，加速新乡村建立历程。
二、明白思绪，精心组织，仔细完成清算标准村庄财政任务各阶段的义务
一要明白任务思绪。此次清算标准村庄财政治理任务总体任务思绪是：以党的十七大和十七届三中全会精力为指点，以贯彻落实科学开展观为统率，以增强对村庄财政治理和推进乡村底层党风廉政建立为目标，把清算标准村庄财政任务同完美乡村底层民主监视、民主决议计划机制有机连系起来。经过具体清亮村庄资金、资产、资本基础，发现并处理乡村“三资”治理中存在的凸起问题，进一步树立健全村庄财政治理准则和长效监管机制，标准村庄财政治理顺序，促进乡村经济开展，维护乡村社会不变。
二要掌握任务重点。依据《任务方案》要求，此次清算标准任务分为自查自纠、重点核对和验收总结三个阶段，自查自纠和重点核对阶段是整个清算标准村庄财政任务的重点和要害。在自查自纠阶段，各乡镇党委要仔细抓好思维教育任务，普遍宣传此次清算标准任务的目标、意义、义务、政策和要求，指导村庄干部准确看待此次清算标准任务，解放思维，消弭顾忌，抱着仔细担任的立场，脚踏实地，真实具体田主动自查自纠。在重点核对阶段，要重点对那些财政治理紊乱，群众反映激烈的村进行仔细核对和梳理，并要注重发现具有倾向性、遍及性的问题，研讨实在可行的方法加以处理和改正，指点和推进整个清算标准任务顺畅进行。对自查自纠和重点核对，各有关部分必需仔细看待，把任务做实、做细，不克不及出偏向，更不克不及出问题。
三要对峙民主公开。清算标准村庄财政任务是一项群众关怀、指导存眷、社会关切的主要任务。任务中必然要对峙民主公开，留意倾听群众定见，承受群众监视。清算标准财政任务的发展状况要合时向干部、群众传递，寻求干部群众定见，阶段性任务效果及其他需求公示的事项，应在公开栏张榜。要留意听取社会方方面面的定见，针对分歧反映和群众告发的问题，要留意进行仔细剖析，深化查询研讨，掌握问题本质，既要处理处置好群众反映的问题，又要化解矛盾，促进清算标准村庄财政任务顺畅发展。这项任务触及内容广、触及村庄干部多，必然要掌握好偏向，把握好政策。做好教育引导任务，充沛发扬广阔村庄干部的积极性，克制畏难心情，指导村庄干部积极自动地做好清算标准任务。
四要树立长效机制。树立健全村庄财政治理任务的长效机制，就是在自查和核对的根底上找准单薄环节，有针对性地树立和完美规章准则、梗塞治理破绽，这也是此次清算标准村庄财政任务的落脚点，是此次清算标准任务的最终结果和质量的详细表现。经过树立长效机制，包管村庄财政治理任务标准化、准则化，进一步促进底层民主监视、底层廉政建立再上新台阶。具体清算标准任务完毕后，要仔细组织进行总结验收，推行进步前辈经历，标准村庄财政治理，完美长效任务机制。镇清算标准村庄财政任务指导小组对成果凸起的进行表扬，对任务不力的要传递批判。
三、增强指导，落实责任，确保清算标准村庄财政任务获得实效
一要高度注重，敏捷启动。今日会后，各村和有关部分要敏捷举动，抓紧成立响应的指导小组和做事机构，做到有固定场合、固定人员、有需要的交通东西、任务设备和足够的经费保证，具体启动此项任务。镇纪委将于构成三个督查组，对清算标准任务展开状况进行督导反省，对举动缓慢和任务不力的乡镇和部分要进行传递批判。清算标准村庄财政任务的结果若何，要害在于各级指导的注重水平，不只看法要到位，并且在详细任务上而亲身抓、亲身干预，协助处理任务中的实践问题。各村、单元党组织书记作为此项任务第一责任人，要负总责，仔细抓好协调督导，对清算标准任务发展状况和主要问题做到心中稀有。镇纪委要充沛发扬组织协调效果，纪委书记要实行直接责任人责任，协助制订任务方案和办法，落实责任，明白分工，仔细组织施行，确保按时完成任务义务。
二要明白职责，构成合力。镇清算标准村庄财政任务指导小组各成员单元，要把清算标准村庄财政任务作为本年乡村底层党风廉政建立的重点任务，依照《任务方案》要求，进一步明白职责义务分工，各司其职、各尽其责，条块连系，上下联动，增强协分配合和沟通联络，构成合力，仔细抓好任务落实。各级纪检监察组织要充沛发扬组织协谐和催促反省职责，确保清财任务扎实有用展开。
乡村治理的意见篇9
关键词：弊端改革方案有限自治法律分权直选民主合作制
自建国以来，我国的农村基层政权的设置历经多次变化，在1954年9月通过的我国第一部宪法中，规定了中国农村的基层政权为乡、民族乡、镇。从此，乡镇政权作为农村基层政权的建制正式确立。但不久后由于实行制度，再加之,因此在1958年以后的20多年间乡镇政权体制一度被取消，由“政社合一”的体制所代替。历史轮回，1982年所修订的宪法又重新确立乡镇作为中国农村基层政权的地位。自上世纪80年代至今,随着我国由计划经济向市场经济体制的转变以及农村民主法制的发展，乡镇政权组织弊端不断暴露出来，时至今日，已严重阻碍了农村社会经济的发展和我国基层民主法制的进程，亟需改进。
一，当前乡镇政权的弊端及评析：
当前乡镇政权的弊端归结起来，可以说有内外两大方面：
（一）内部结构存在弊端：
首先，党政不分，权力结构不合理。当前多数乡镇政权的权力结构是一种党一元化领导、乡镇长负责制有名无实、乡镇人大职能严重虚化的以党代政、不合理的基层政权体制。
其次，乡镇机构臃肿，人浮于事，财政赤字严重。目前全国大部份乡镇基本属于“吃饭型财政”甚至“要饭型财政”，负债现象普遍①。相应的乱摊派、乱收费现象时有发生。
再者，乡镇领导唯上不唯民。在现行干部体制下，乡镇领导干部的任免实际上均为上级所决定，怎样迎合上级、做出政绩就当然是乡镇领导的优先考虑的问题，因此也就不难理解在大多数地方出现“政绩工程”、“形象工程”，甚至“欺上瞒下”“虚报数字”，“上有政策，下有对策”等现象了。由此造成干群关系紧张、国家的威信受损、乡镇政权存在潜在危机。
（二）外部关系不协调：
这首先表现在乡(镇)村关系紧张。自我国农村实行村民自治制度后,乡镇政府与村委会不再是领导与被领导、服从与被服从的关系,而是指导与被指导、协助与被协助的关系。但是乡镇政府为了确保国家治理任务的落实,普遍仍然通过干预村委会职权范围的事务，实现对村庄的行政主控来予以实现。因此，两者关系普遍比较紧张，村委会主任被乡政府罢免的现象时有发生，这严重阻碍了村民自治制度的发展，制约了村民自治权的成长。
其次，县乡关系不畅、“条块分割”严重。由于县乡两级政权的设立是按照“县政权建设取实,乡政权建设取虚”,因而使乡镇往往无法履行一级政权的职能,而县政府为了履行其区域范围内的综合管理职能,则建立起自己的垂直控制系统,在乡镇设置了不少派出机构,肢解了乡镇政府的职能,造成了县乡之间的矛盾和摩擦。
乡镇政权上述问题的产生主要有两大原因，一是当前的乡镇政治组织制度是在计划经济时代和高度集权的体制下形成的，在当时强调的是行政干预至上，因此形成了机构庞大、无所不能的政府。而在市场经济已基本建立、民主法制建设迅速发展的今天，原有体制已不能适应形势发展的需要。在现阶段，要确保市场经济的有效运行、社会的良性发展，适应民主法制化潮流，要求的是服务性的弱政府结构，亦即强调政府职能和角色的转变，应该变微观管理为宏观管理，变管理者转为服务者。二是压力型体制①的作用。乡镇政权是我国农村的基层政权,在国家政权体系中居于基础和末梢地位。国家在农村的各项方针、计划和任务，都要由乡镇政府加以贯彻落实。但乡镇政府本身拥有的公共权力很小,掌握的公共资源也很少，在压力型体制下,乡镇为了完成上级指派的超出其本身能力范围的任务,就只好通过各种手段向上要权,向下要钱(资/源),甚至瞒上欺下，这可以说是国家行政权力对乡村社会事务介入过深的必然结果②。
二，乡镇体制改革的主要方案及评析
（一）针对上述乡镇政权的现存问题，理论界提出了以下三种主要的改革方案：
（1）强化乡镇体制。观点是要在维持目前乡镇政府作为国家基层政权单位的前提下，整合乡镇现有的“七站八所”，包括将现有的县派驻机构等变成乡镇政府的职能部门，使乡镇政府真正成为一级实体政府。
其依据主要是：在目前情况下，乡镇政府是国家实现对广大农村控制与统治的重要基层政权，承担大量的任务，在国家治理结构中其作用十分重要。另外，乡镇政府拥有了独立的财权，就可以避免乱收费现象，并且有更多的精力去组织发展当地经济。
（2）改乡政府为县级政府的派出机构，即改乡政府为乡公所。乡公所不是一级政权,也没有独立的财政权,而是县级政府为解决行政事务而在乡镇一级设置的派出机构。其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动。
持这种观点的学者认为产生乡镇政权面临困境的主要原因是乡镇政府的权、责、能不一致。与其他层级的政府相比,乡级政府在治理结构上突出表现为权小、责大、能弱③。
（3）乡镇自治。乡镇自治就是使乡镇和村两级都成为名副其实的地方自治体,它们两者成为平等的主体。与之相关,实行乡村民众对乡官和村官的直接选举。
主张乡镇自治的学者认为，目前的乡镇政权基层政权实际上成为了国家吸取农村资源的工具。实行乡村自治,减少了国家权力与农民利益的冲突，让农民从根本上摆脱压力型体制的困境,这样可以理顺乡镇与国家，以及与村委会及村民之间的关系。同时乡镇自治也是未来民主政治发展的方向。
（二）对上述方案的评析
强化乡镇体制的观点，将乡镇作为一级完备的实体政权，它将带来更加严重的机构和人员的膨胀，施政成本将更高。有学者从历史的角度认为,在国家主义极度扩张和政治无所不能的前改革时期，乡镇尚且没有建成一级完备的政权组织,在现今更不可能，而且会打破国家与乡村社会在乡镇层次上已有的均衡格局④。
对于第二种观点，笔者认为“乡派”的改革方式将使得乡镇基层的行政化程度以及对乡村社会的控制亦将更甚于今，这将加剧国家与农村社会的冲突。同时，此种观点片面强调“治民”而忽视“民治”和“民富”,治标不治本,忽视城乡社会的严重分化①。
乡镇自治的观点，虽然吻合了民主政治的发展方向，但笔者认为此种改革方式改革程度大、涉及面广，带来的波动过大，无异于一次农村社会革命，不利“稳定压倒一切”的现行政治要求。而且目前农民文化程度及自治意识不高，尚且缺乏完全自治的土壤。因此此种观点操之过急，不太现实。
三、笔者对乡镇改革的路径选择
通过对上述三种观点评析可知，三者多少均存在不尽人意之处。在参考黄宗智提出的国家与社会间的“第三领域”的分析范式②，借鉴西方地方自治制度以及结合当前中国具体国情的基础上，笔者认为当前乡镇改革应该采取“乡镇有限自治”的模式进行。
何谓“乡镇有限自治”，就是在不改变乡镇政权作为农村基层政权组织的现有的体制下,推进基层政治民主进程，采用法律分权制厘清国家与地方的各自的权职范围，使得乡镇政权对本辖区享有相对独立的决策权、人事权和财权;同时通过乡镇人大权威的确立、乡镇长直选、党委领导规范化三者结合重置乡镇权力结构；另外，采用民主合作制理顺乡镇与上级政府、村级组织及民众的关系。
乡镇有限自治的关键词在于“自治”，从字义上理解，自治就是自己处理自己的事务，而毋庸他人过问与管理。在学理上，有学者这样定义地方自治：国家特定区域的人民,由于国家授权或依据国家法令,在国家监督下自行组织法人团体,用地方的人力财力物力自行处理自己的事务的政治制度③。可以说地方自治的核心即在于地方对于人事权、事权和财权的掌握。乡镇有限自治就是在合乎法律规定的情形下由乡镇有限度地掌握当地的人、财、事权。
在这里有必要对乡镇“有限自治”与“完全自治”进行区分，这两者的性质截然不同。前者是在不改变现有模式和政权组织制度的前提下，增强乡镇的自主性，改变它完全依附于上一级政权的状况，使之真正成为乡镇有效治理的主体；后者则是取消乡镇的国家政权的属性，将它变成完全的社会自治组织。
四、制度设计
（一）法律分权制
要推行乡镇的有限自治制度，首先就必须从法律上确立乡镇政权的相对独立的法律地位，否则则又难免又陷入控制依赖关系，因此必须在法律上赋予乡镇的相对独立的法律地位。接着的一个重要问题就是必须解决乡镇政府与上级政府之间的权力划分问题，只有明确了国家与乡镇各自的事权、财权，才能在实质上推行有限自治制度。然而，权力划分的标准是什么？如何确保双方均能自觉遵守，特别是上级政府不违规？还有如何实现权利救济？
笔者认为有学者所主张的法律分权制④是解决上述问题的最佳途径，法律分权制在乡镇一级的应用即是通过制定法律把乡镇的公共事务分成三类，一类是国家专有事务，如税收、征兵、计划生育等，由国家执行；第二类是乡镇地方专有事务，涉及地方自身发展的问题交由乡镇自己处理；第三类是国家与乡镇地方共有事务。如果乡镇政府与上级政府因权力行使发生争议，可以通过行政诉讼程序由法院裁决。当然，在分权制实施之初，对国家的权力范围的规定应比较宽泛，如第三类事务可规定由国家所有，同时压缩乡镇专有事务的范围。
（二）乡镇人大的改革
乡镇人大作为乡镇国家权力机关也是民意机构，确立乡镇人大作为当地决策的实体议决中心，是推行乡镇有限自治的关键环节。从目前的情况来看，虽然我国《地方组织法》第四条规定“地方各级人民代表大会是地方的国家权力机关”，但实际上乡镇人大的职能严重虚化，几成摆设。因此必须规范党与人大的关系，切实提高人大权威，使得乡镇人大成为乡镇的政治中心舞台。
（三）乡镇长直选
人事权是实现自治的核心之一，因此乡镇长直接选举是实行乡镇有限自治制度的重要环节。同时它对于调动广大群众的民主参与热情，推动我国的民主政治进程将起重要作用。目前实行的政务公开、村委会的“海选”、干部制度改革以及公民权利意识的提高都为乡镇长直选创造了较为充足的条件。同时近年来在四川、广东等省的部分乡镇，在不同程度上进行了乡镇长选举方式的改革，为乡镇长直选积累了不少经验，提供了借鉴的意义。
笔者认为，乡镇有限自治制度下的乡镇长选举可以揉合直接选举与间接选举，即正式候选人由本辖区所有选民直接选举产生，而正式选举则在乡镇人大举行，由人大代表投票产生。这样既可保证乡镇长受人民的监督，增强选举的民主性与透明性；而且乡镇长最终由乡镇人大选举产生又遵循了我国《地方组织法》第九条第七款的规定，同时也确保了乡镇长及政府对人大负责。
（四）党委的民主化改革及领导方式的转变
由于中国共产党作为执政党的特殊地位，党委在乡镇有限自治制度的实际实施上，起了相当大的作用。为保证新制度的推行，必须扭转当前乡镇党政不分、以党代政的格局，推动党内民主化和法制化。党的十五大确立了依法治国的方略，十六大又确立了我国推进政治体制改革,促进民主政治建设,必须把“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来”的根本方针，由此可见党中央明确的要将党的活动切实纳入法治的轨道，尊重法律和倚靠法律，以更好的加强和改善党的领导。
笔者认为在当前可以通过实行乡镇党委书记在党员中的直选，推进党内的民主以及党委领导方式的转变①，推进执政党法法制化以实现改革目的。同时在条件成熟时，可以制定《党政关系法》进一步规范党的领导。
（五）民主合作制②
本文所提的民主合作制是构建在乡镇有限自治制度之下，其核心内容包括民主听证制度和民主议事制度。此制度有利于理顺乡镇政权与县级政权、村级组织及民众关系。
首先，对于乡镇与县级政权的关系，上文在法律分权制已讲到，双方的职责范围由法律规定。但要实现国家和乡村社会的良性互动，两者仍应建立良好的沟通合作渠道。最重要的莫过于建立制度化的民主听证会，规定县级政权在作重大决策时以及在行使分权制所规定的第三类事务（国家与乡镇地方共有事务）涉及到所辖乡镇的重大利益时，应该召开民主听证会听取乡镇政权的意见③。
其次，乡镇与村委会及民众的关系，目前浙江温岭市实行的“民主恳谈会”①，是一个很好的借鉴模式，笔者认为应规定：一是凡乡镇做出的有关本乡镇的重大事宜，如修路、建学校、建市场等重大事情均开民主听证会，听取民众意见，再提交乡镇人大表决；二是各村应实行村级民主议事机制，将本村的重大事情交由本村村民会议产生的民主议事会决定，此举将有利于落实村民自治制度，另外也有利于解决当前农村普便存在的“两委矛盾”。
五、乡镇有限自治的实施依据及意义：
（一）从历史的角度而言，古代的乡村社会就存在行政与自治两种权力体系，乡镇组织始终都不是纯粹的官方机构或民间组织。从王安石变法至清代，在县以下实行以代表皇权的保甲制度为载体，以体现族权的宗族组织为基础，以拥有绅权的士绅为纽带而建立了乡村政治②。这种皇权与绅权结合的“亦官亦民”制度，笔者认为具备某些在国家权力有限干涉下的自治的特征。因此实行乡镇有限自治具有某种历史的传承性。
（二）从现实的角度出发，乡镇的有限自治模式是在现有模式下对现存乡镇政权运行制度所做的局部改良，对现有的政治法律体制冲击不大，因此阻力较小易于实行；同时目前已运行的村民自治制度也为乡镇有限自治的推行作了铺垫。
（三）乡镇有限自治模式是针对上述乡镇现有弊端而对症下药，能够有力解决不顺畅的政权组织结构，消除压力型体制、乡村关系不畅等弊端对乡村社会发展的阻碍。
（四）实行乡镇有限自治有利于提高农民的自治意识和法律意识，推动我国社会的民主政治建设进程和依法治国方略的实施；而且符合了现代乡村的发展方向，为最终向自治社会转变提供了基础。
（五）乡镇有限自治模式将是一个中央与地方分权的一个实验模式，它的实施为我国中央与地方关系问题的解决探寻一个新的模式，推进地方分权的发展。
注释：
①“据专家估计：中国乡镇将近5万个，平均每个乡镇负债400余万元，计2200亿元左右”，参见章青松：“两千亿债务困扰中国乡镇，财政危机埋下腐败伏笔”，《中国改革报》，2001.6.19
①所谓“压力型体制”,指的是一级政治组织为了实现经济赶超,完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。为了完成经济赶超任务和各项指标,该级政治组织把这些任务和指标,层层量化分解,下派给下级组织和个人,责令其在规定的时间内完成。然后根据完成的情况进行政治和经济方面的奖惩。由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是“一票否决”制,所以各级组织实际上是在这种评价体系的压力下运行的。引自荣敬本等著《新密市县乡两级人民代表大会制度运作机制的调查研究报告》载《经济社会体制比较》1997年第4期83页。
②杨君：《乡镇政府的再造设想》载《中共四川省委党校学报》2003年12月第4期
③徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》载《江苏社会科学》，2002年第2期
④吴理财：《乡政新论》载《开放时代》，2002年第5期
①杨君：《乡镇政府的再造设想》载《中共四川省委党校学报》2003年12月第4期
②参见吴理财在《乡政新论》中对黄宗智的“第三领域”的理解为：第三领域是国家与社会共同作用并且双方都参与其间的一个中间地带的特殊领域
③高秉雄,李广平：“论地方自治”《山东科技大学学报(社会科学版)》2003年6月第5卷第2期
④所谓法律分权制，在形式上是通过法律来规定中央和地方的关系，明确地方的法律地位、事权和权限范围；在内容上要扩大地方的自，同时加强国家对地方的控制；在保障机制上要确立法院作为最后的保障机关。参见应松年薛刚凌合著《行政组织法研究》第220--221页，法律出版社
①也即中国共产党作为执政党要实现对乡镇的领导，应尊重人大的职能，不得直接做出任何决定和命令来实现其意志，而应通过在人大大表达会中的党员的先锋模范作用、通过政治思想工作，使党的各方面的政策和主张上身为国家意志，由人大通过正式决议的方式实现。
②“民主合作制是一种地方政府对上负责和对下相结合的体制。基本特征是政府将受到人民的民主监督，人民的事由人民自己来办，地方的事由各地人民来办，以实现政府和人民的合作及中央和地方的合作”。参见荣敬本等著《从压力型体制向民主合作体制的转变---县乡政治体制改革》中央编译出版社第83页
③为了确保听证程序不走过场，必须用法律手段予以规范，同时确立案卷排他原则。所谓案卷排他性原则,是指行政机关的裁决只能以案卷作为根据,不能在案卷以外,以当事人所未知悉和未论证的事实作为根据。参见王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版,493页。刚实行的《行政许可法》第48条第2款规定“行政机关应当根据听证笔录,作出行政许可决定”，这意味着我国在听证程序中确立了案卷排他性原则
①“民主恳谈会”是由镇、村组织主持的,由广大群众或相关代表人员参加的,领导和群众之间的民主议事活动和沟通交流活动。其实质是政府决策的公开听证会，官员和公民的平等对话会，也是不同利益群体之间的协调沟通会。参见李锦鹏《建立民主恳谈和民主决策的新机制》载《浙江社会科学》2003年第1期
②于建嵘：《乡村自治：皇权、族权和绅权的联结---清末乡村社会政治特征的诠释》载“中国选举与治理网”
〈参考资料〉
1应松年薛刚凌合著《行政组织法研究》----北京：法律出版社2002.9
2蔡定剑主编《中国选举状况的报告》---北京：法律出版社2002.9
3王名扬:《美国行政法》,中国法制出版社1995年版
4杨君《乡镇政府的再造设想》引自《中共四川省委党校学报》2003年12月第4期
5徐勇《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》，载《江苏社会科学》2002年第2期
6吴理财《乡政新论》，载《开放时代》，2002年第5期
7张文山《论自治权的法理基础》，载《西南民族学院.哲学社会科学版》2002年7月
8徐勇《变乡级政府为派出机构》载《决策咨询》2003年第5期
9于建嵘：《岳村政治-----转型期中国乡村社会政治结构的变迁》，商务印书馆2001年
乡村治理的意见篇10
非常感谢你们长期以来对××*的关心、支持和帮助。今天又不辞辛劳亲临指导，在此我代表××*党委、政府和全乡3.2万老百姓对各位领导亲临××督导、检查表示真诚的感谢和热烈的欢迎！
今年以来我乡综治工作在县委、县政府的领导下按照科学发展观要求“深怀爱民之心，恪守为民之责，多办利民之事”，牢固树立以人为本思想，认真贯彻落实县综治委的部署和安排，全面抓好落实，紧紧围绕大局，服务中心，打防结合，预防为主，专群结合，依靠群众。狠抓各项措施的落实，促进整体推进，目前全乡政治安定，社会稳定。现将我乡执行市委、市政府，县委、县政府《综治工作目标》情况向各位领导作简要汇报。
一、基本情况
××××位于兴文县北面，距县城20公里，远离公路主干线，境内大部分为丘陵地区，小部分为平坝，北面有××*山脉，海拨696米，东邻××*镇，南接××镇，西靠××*镇，北连××*镇；幅员面积48平方公里，全乡141个村民小组（含社区5个），1个社区，141个村民小组，总人口3.2余人，总户数8970户。
二、领导重视、责任落实
继我乡成功创建“县级平安乡（镇）”后，乡党委、政府将深化平安建设工作列入重大工作目标，并加大了对平安建设工作的组织领导力度，调整充实了平安创建领导组和联系村工作小组，乡党委办公会多次研究部署全乡平安创建工作，为全乡平安创建工作提出了指导性意见和建设性建议。年初，乡党委、政府召开全乡综治工作会议提出创新机制，转变观念，求真务实，强基固体，打好基础，再上台阶，并与村（社区）签订《责任书》及时将县委、县政府下达的年度社会治安综合治理工作目标层层分解落实到基层。共签定综治责任书14份，禁毒责任书14份，内部职能部门责任书8份，按照“谁主管，谁负(）责”和“抓系统、系统抓”的原则，在全乡落实了部门行业负责制和党政一把手负责制。
三、社会稳定、秩序良好
今年乡综治办按照“属地管理”原则，坚持分析排查例会矛盾纠纷信息报告制和督查督办制。全乡召开矛盾纠纷排查调处会12次，化解矛盾纠纷14起，县办对有关单位（人）发出督查督办案件6起，回复“12345市民热线”3起，对一时难以办结的督办案件要求限期上报并书面说明。为促进××社会、政治稳定，相继指定了维护社会稳定工作责任，实行了特定时期、维稳工作第一责任人考核制度，强化了维稳工作的领导责任制、区域责任制、部门责任制、岗位责任制和追究制，为维护社会稳定和促进涉法、涉诉案件的解决提供了有力的保障。目前为止，全乡没有因矛盾纠纷调处不及时二影响群众性的群体上访事件，为庆建国六十周年活动打下良好基础，成功实现了“三零一不”目标，确保了上半年全乡各类活动的顺利开展。
四、平安建设、有序推进
（一）“1221”工程扎实推进。根据县委、县政府下发的《关于建立农村平安建设长效机制的意见》，结合我乡实际，制定了××*政府《关于建立农村平安建设长效机制的意见》××*号，指导全乡各综治责任单位抓好农村平安建设，落实好省、市、县“1221”工程建设。一是坚持以乡党委为核心，党委、政府把建设农村平安建设长效机制纳入对村（社区）的年终考核内容，同时签订目标责任书，明确党委书记为第一责任人、分管领导为直接责任人、其他领导承担分管范围，层层建立领导责任制，把各项工作细化、量化，层层签订目标责任书，不留死角，使人人肩上有担子，个个身上有压力。二是以落实村“两委”为支撑。社会治安综合治理工作要落实到基层，村级两委是关键，我乡为加强村级两委班子建设，充分发挥他们基层战斗堡垒的地位和作用，壮大村级组织，认真执行县委、县政府进行的强村并组改革，坚持“公推、直选”为主要形式，多渠道、多形式选配村级干部，明确村支部书记原则上担任村综治办主任。乡党委与村签订《保一方平安和社会稳定责任书》明确了责任和年终奖惩规定。同时，健全村党支部领导，民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容，充满活力的村民自治机制，实现村综治工作规范化、村民自治制度法制化、民主监督程序化。三是加强整体联动治安巡逻队建设，乡成立了综治巡逻队，民兵应急分队，各村（社区）成立民兵应急分队，建立院报联防、户户联防小组，群防群治网络已基本形成。
（二）流动人口管理有序。根据《中央综治委关于进一步加强流动人口服务和管理工作意见》文件精神，乡综治办、乡派出所、计生指导服务站加强了流入、流出人口的管理。在社区全面开展了流动人口及租赁房屋清理整治专项行动，落实了“以房管人、以业管人”的措施，使流动人口的管理做到规范化、制度化和底数清、情况明。计生办与派出所配合，督促有关用人单位及时进行申报流动人数和办证，并提出了相关的管理要求，从而减少了流动人口违法犯罪案件的发生。计生办以优质计生服务为基础，加强对流动人口的检查，根据“谁受益、谁负责”、“谁用工、谁管理”的原则，落实了一年一封流动人口慰问信。目前我乡流出人口6650余人，金融危机流入人口180余人，清理流动人口130人，办理暂住证53本，清理出租房屋130户，签订责任书130份，签订责任书130份。有效促进了流动人口和租赁房屋管理工作日常化、规范化，取得了显著成绩。
（三）严打整治成效良好。我乡始终保持各类刑事犯罪的严打高压态势，充分发挥公安派出所综治主力军的作用，坚决维护县政法委、综治委的决策，保证经济发展的顺利进行，定期开展集中打击专项斗争，坚持做到露头就打、逢乱就治，努力实现“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”的工作目标。今年上半年共发生刑事案件2起，破获2起，查处治安案件12起，调解各类纠纷14起，积极推进“破先案、挖集案、打盗抢、抓逃犯”工作取得良好效果，巩固平安创建成果。以“创建平安无毒社区”载体，坚决打击吸毒贩毒人员。
五、宣传到位、效果明显
我乡综治宣传活动以“深化平安建设，巩固县级平安乡创建成果，构建和谐××”作为宣传点通过举办法制学习班、挂横幅、贴标语、出宣传栏、出动宣传车、集市公开广播等方式进行法制宣传，在全乡营造了法制宣传大氛围。今年上半年共报送综治工作简报7期，举办法制专栏2期，书写法制标语20余条，发放宣传资料3000余页，受到了群众的普遍欢迎。通过法制宣传教育，我乡无一人参加组织。乡综治办针对青少年意志薄弱，法制观念不强，容易走邪路的特点，综治办与派出所联系进行法制讲座，学生反映效果很好，使1000名学生受到了深刻的教育。
各位领导：
虽然我们在社会治安综合治理工作上做了一定得工作，取得了一定得成绩，但也存在着一些问题，主要表现在：1、一些群众的法制意识不够强，永法律武器来保护自己的意识不高。2、盗窃案件时有发生，防范措施不够到位，对群众的防范意识、教育抓得不够。在今后的工作中，乡党委、政府将认真总结经验，找出差距，研究分析新形势、新问题，探索新方法，走出一条切实符合我乡实际的新路子，同时有在座各位领导的关心指导，我们也有信心、有能力赶超先进乡镇，使我乡综治工作再跃新台阶，为全面建设小康社会保驾护航。
以上汇报如有不足之处，敬请各位领导批评指正。