农村集体土地征收补偿条例篇1
在近日召开的国务院常务会议上，讨论通过《中华人民共和国土地管理法修正案（草案）》，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改。会议决定将草案提请全国人大常委会审议。虽然目前具体修改条款还未可知，但有业内专家推测，此次修改，主要内容是提高征地补偿数额，提高额度可能至少为现行标准的10倍。有专家表示，修正案草案获得通过，也为《农村集体土地征收补偿条例》的尽快出台铺平了道路。
今年年初，全国经济体制改革工作会议在沈阳市召开。国家发改委相关负责人表示，今年要重点推进征地制度改革，制定出台农村集体土地征收和补偿条例。今年7月，有消息称，由国土资源部制定的《农村集体土地征收补偿条例》已上报国务院。而在条例颁发前，必须先修改土地管理法，才能制定条例，否则不符合法律规定。北京大学法学院教授姜明安及北京大学法学院教授王锡锌均表示，修正案（草案）获通过是农村集体土地征收补偿条例推进到了关键性的一步。
对于此次会议透露出的修改信息，中国社科院农村发展研究所社会问题研究中心主任、教授于建嵘表示，应该只涉及提高农民集体土地的征收补偿，不涉及农村集体土地交易主体等改革。姜明安推测，修正案草案对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改，应该是修改了土地管理法中的第四十七条。土地管理法第四十七条中规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。
对土地管理法中土地征收的补偿标准作了修改，具体会提高多少征收补偿？对此，姜明安教授表示，目前还不知道修改细节，但征收补偿应该会提高到现在补偿值的至少10倍。姜明安称，农村集体土地或集体土地上房屋的征收，比国有土地上房屋征收复杂很多，包括城乡结合部、乡镇、新城等大量的土地都是集体土地。按照目前的土地管理法，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。也就是说，一亩地一般征收补偿不超过6万元，折合到每平方米补偿不足100块钱，所以老百姓肯定有意见。
农村集体土地征收补偿条例篇2
一、纯商业拆迁是否适用本条例？
根据“征房条例”规定，本条例规定是只针对公共利益，相对于旧条例，缩小了适用范围，因为旧条例是允许商业拆迁的。另根据《循环经济促进法》规定，“城市人民政府和建筑物的所有者或者使用者，应当采取措施，加强建筑物维护管理，延长建筑物使用寿命。对符合城市规划和工程建设标准，在合理使用寿命内的建筑物，除为了公共利益的需要外，城市人民政府不得决定拆除。”就是说，自2009年开始非公共利益政府不能决定拆除。
二、补偿范围是否包括土地使用权？
这个在旧条例中没有规定，只有个批复，是《国务院法制办对北京市人民政府法制办公室关于城市私有房屋拆迁补偿适用法律问题的请示的答复》（2002年1月24日，国法秘函〔2002〕15号）规定，“一、关于1999年1月1日现行土地管理法施行前拆迁城市私有房屋的补偿问题。根据法不溯及既往的原则，1999年1月1日现行土地管理法实施之前拆迁城市私有房屋的补偿，应当适用原土地管理法和原城市房屋拆迁管理条例的规定。二、关于1999年1月1日现行土地管理法施行后至2001年11月1日现行城市房屋拆迁管理条例施行前，拆迁城市私有房屋的补偿问题。现行土地管理法第五十八条规定，收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。……北京市人民政府作出上述规定，将土地使用权补偿因素纳入补偿范畴，不存在法律问题。因此，北京市可以依照上述规定对被拆除的房屋进行补偿。三、关于2001年11月1日现行城市房屋拆迁管理条例施行后，拆迁城市私有房屋的补偿问题。……2001年11月1日以后实施的拆迁，货币补偿款中包括对土地使用权的补偿。今后，对被拆除房屋的补偿应当按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定执行。”根据这个批复的意见，现行的一般做法是“地随房走，地不计价”。但我们认为，这明显与物权法土地法相矛盾。
物权法第一百二十一条规定“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”，第一百四十八条规定“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金”，土地管理法第五十八条“收回国有土地使用权的对土地使用权人应当给予适当补偿”。
目前我国也有地方对房屋所使用的土地使用权进行补偿的。比如，重庆市采取的做法就是适当补偿原则。根据《重庆市国土房管局关于城市房屋拆迁中土地补偿有关问题的批复》（渝国土房管发〔2003〕113号）“因城市建设收回土地使用权时，对以出让等有偿方式取得土地使用权的土地使用者，应根据其取得土地使用权的成本（出让金及有关税费等）和投入等因素考虑补偿。”那么具体对土地使用的补偿标准如何计算？目前尚无统一的标准，根据法律原理，我们认为法治政府必须建立和保护行政相对人的合理利益。根据物权法规定，用益物权是对他人所有的不动产或者动产依法享有的占有使用和收益的权利。而土地增值利益属于用益物权人应当取得的收益，因此收回土地使用权时应当按收回时（征收决定生效时）的土地出让金标准计算并退还。有了这样的认识后，一个更为复杂的补偿问题实际上也解决了，就是“房地分家”的补偿问题。实践中，有些地方政府图省事经常毛地出让，结果地上房屋和其他附着物尚未补偿，土地使用权已几易其主，政府征收时出现房主之外，地权另有其人的情况。这样的案例在实践中已经大量涌现，但目前尚无具体且明确的先例可循。那么，我们认为前述方法可以作为解决办法的参考。
三、“城中村”改造适用何种程序？
所谓“城中村”是指已经纳入城市总体规划建设区范围，农业用地通过征用所剩余很少或者已经没有，但以住宅用地仍为集体所有性质土地为特征，农村集体成员由农民身份已经或者即将转变为居民身份，滞后于时展游离于现代城市体制管理之外的村民仍在原村居住而形成的村落。“城中村”有广义和狭义之分。从狭义上说，是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区。从广义上说，是指在城市高速发展的进程中，滞后于时展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。城中村在大中城市普遍存在。成都市五城区内尚有待改造的“城中村”12个，计划在2012年前基本完成。
“城中村”改造的程序我们认为应分两步走，即先将集体土地征为国有，再将国有土地上的房屋及其他附着物征收。本次征房条例将旧城改造（有的地方称三项改造，即城中村、棚户区、危旧房）造视为公共利益。目前，我国还没有集体土地拆迁安置补偿的统一法律，但有些省市的做法也值得借鉴。已知的大约有三种模式，第一种叫征地法，即先按程序将土地转为国有，再按国有土地房屋来进行征收，也是我们主张的模式；第二种参照法，参照城市拆迁进行补偿，这种模式有司法解释的依据，最高法院2005行他字第5号批复规定，农村集体土地征用后，原农村居民对房屋仍然享有所有权，房屋所在地被纳入城市规划区的，应当参考拆迁条例规定对房屋所有人进行安置补偿（实际上城市已无安置可言），参照法成本稍少，我们成都市农村建设用地流转采用的就是这种模式；第三种叫协商法，即互相商量补偿，“按平算数”。
四、房地产管理工作中市辖区政府的责任及作用？
在房地产管理中我们听到最多的就是市县政府，基本上没有听到说过区政府，这次征房条例也是如此。部分学者们的观点认为应该包括区级政府，理由是如果仅限市县政府，则民族自治地区的盟、旗则不搞拆迁了。我们认为，根据现行法律规定，对外行使相关管理职能的只能是市县政府。理由是《国家土地管理局对出让国有土地使用权有关问题请示的答复》（1991国土函字第71号）、《国家土地管理局关于出让国有土地使用权有关问题的答复》（1993年4月1日）两次文件均规定“国有土地使用权的出让，由市、县人民政府负责。其中，‘市、县人民政府’，所指‘市’，包括全国各级市；所指‘县’，不包括市辖区。”而且按照政府设置的规定，区级政府原则上不单独设立规划管理部门，征地条例也明确是市县人民政府负责本区域的房屋征收与补偿工作。我们成都市的做法是在征地征房活动中依据《成都市征地补偿安置办法》（78号令）第三条“征地补偿安置工作在市人民政府的领导下，由市土地行政主管部门具体负责实施。市计划、劳动、民政、公安、粮食、规划等有关行政管理部门应按照各自职责，协同市土地行政主管部门做好征地工作。区、乡（镇）人民政府应协助做好征地补偿安置工作”、《成都市城市房屋拆迁管理暂行办法》（88号令）第六条“成都市房产管理局主管本市城市房屋拆迁管理工作。成都市房屋拆迁管理处具体负责锦江、青羊、金牛、武侯、成华区（含高新区，以下简称五城区）内的城市房屋拆迁管理工作；其他区（市）县房产管理部门管理本区域内城市房屋拆迁工作。公安、教育、电信、供电、供水、供气和广播电视等部门应当及时协助办理被拆迁人的户口迁移、学生转学、电话移机、有线电视迁装和水、电、气供应等有关事宜，除按照国家有关规定外，不得额外参加拆迁人和被拆迁人的负担。国土部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作”明确规定，区级政府基本上是配合义务，从政府组织法来说并无不妥之处，但所有对外文件应当按照法律和行政法规规定的程序处理。
五、征房条例实施后原88号令的废止问题？
由于《成都市城市房屋拆迁管理暂行办法》（88号令）系根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》、《四川省城市房屋拆迁管理条例》和《成都市城市房屋拆迁管理条例》制定，根据《立法法》“下位法违反上位法规定的应予以改变或者撤销”的规定，前述条例连同88号令均不再适用。
六、征地与征房的区别与联系？
如果说有联系，那么房地合一就是其中最重要的联系，因为至今科技再发达也不能建造空中楼阁。所以，房产和地产我们通称房地产，这也是我们有时混淆征地与征房的原因之所在。征地与征房在国外区别不大，几乎世界所有国家都实行的是土地私有制，房地事实上也是合一的，只有我国法律制度上实行房地合一，但城市建设用地所有权归属国家，房屋产权所有权人只有使用权且实行多头管理。因此，在中国征地与征房是不同的法律概念。两者的主要区别：
一是适用的法律程序不同。国家建设征收土地适用《土地管理法》及其配套法规中关于国家建设征收土地的规定；城市房屋拆迁适用《城市房屋拆迁条例》的规定。
二是适用范围不同。征地适用范围是农村集体所有的土地，征房适用范围是城市规划区内的房屋。
三是法律后果不同。征地导致的法律后果是农村集体土地所有权的消灭，征房导致的法律后果是房屋所有权的消灭以及房屋产权的等价调整或者价值的交换。
四是补偿范围不同。征地一般补偿有4项，即土地补偿费、安置补助费、地上费（含建筑与青苗等）、菜地基金。征房实质补偿只有其中一项，即地上费，细化为房屋及地上建筑物补偿，过渡费补偿，营业损失补偿。一句话，征地既补“砖头”（土地及建筑），也补“人头”（人员安置），而征房只补“砖头”。
征房的程序为：
（一）公布补偿方案。房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。
（二）公布修正补偿方案。市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。
（三）风险评估，必要时经政府常务会议讨论。
（四）落实征收补偿费用。
（五）处理无证建筑。
（六）作出征收决定并公告。
（七）组织调查登记，公告调查结果。
（八）给予补偿。
（九）对违约者提讼。
（十）对“钉子户”作出补偿决定并公告。
（十一）申请法院强制执行。
征地的程序为：
（一）征地通告。由县或市级国土资源局在被征收土地所在地的村范围内征地通告，告知被征土地的村集体经济组织和村民：征地范围、面积、补偿方式、补偿标准、安置途径以及征地用途等。通告后抢栽、抢种的农作物或者抢建的建筑物不列入补偿范围。
（二）征询村民意见。由县或市级国土资源局会同所在的乡镇政府，就征地通告的内容征询村集体经济组织和农民的意见，有不同意见的应记录在案，根据村委会或村民提出的意见分别处理并协调解决。对补偿标准、安置途径、补偿方式有异议的，应告知被征地相对人有权提出听证申请，并依法组织听证。国土资源局应将村民对征收土地的意见和听证的材料作为报批的必备材料归档上报。
（三）地籍调查和地上附着物登记。由县或市级国土资源局会同被征收土地的所有权人、使用权人实地调查被征土地的四至边界、土地用途、土地面积，地上附着物种类、数量、规格等，并由国土资源局现场填制调查表一式三份，由国土资源局工作人员和所有权人、使用权人共同确认无误后签字。国土资源局应将所有权人、使用权人签字的材料作为报批的必备材料归档上报。
（四）拟订“一书四方案”组卷上报审批。由县或市级国土资源局根据征询、听证、调查、登记情况，按照审批机关对报批材料的要求拟订“一书四方案”即：“建设用地说明书，农用地转用方案，补充耕地方案，征收土地方案，供应土地方案。”并组卷向有批准权的机关报批。
（五）征用土地公告。征用土地的市、县人民政府应当在收到省或国务院征用土地批准文件之日起10个工作日内在被征地所在村进行征用土地公告。征用土地公告的内容：征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途；征用土地的所有权人、位置、地类和面积；征地补偿标准和农业人员安置途径；办理征地补偿登记的期限、地点。
（六）征地补偿安置方案公告。县或市级国土资源局根据省或国务院征用土地批准文件批准的《征用土地方案》在征用土地公告之日起45日内以村为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。征地补偿、安置方案公告内容：被征用土地的位置、地类、面积；地上附着物和青苗的种类、数量；需要安置的农业人口的数量；土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；农业人员的具体安置途径；其他有关征地补偿、安置的具体措施。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向县或市级国土资源局提出。县或市级国土资源局应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征用土地方案进行修改。
（七）报批征地补偿安置方案。县或市级国土资源局将公告后的土地补偿、安置方案，连同被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况报市、县人民政府审批。
（八）批准征地补偿安置方案。
市、县政府将征求意见后的征地补偿安置方案批准批准后，并报省国土资源厅备案，并交由市、县国土资源行政主管部门组织实施。
（九）土地补偿登记。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征用土地公告规定的期限内持土地权属证书(土地承包合同)到指定地点办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以市、县国土资源行政主管部门的调查结果为准。
（十）实施补偿安置方案和交付土地。按规定支付征地补偿安置费，被征地单位和个人按期交付土地。
七、“村转居”后集体土地是否自动转为国有？
农村集体土地征收补偿条例篇3
在我国农村，农民的土地属于集体经济组织所有，耕地征收的主要方式是农村集体土地征收。农村集体土地征收是指国家出于公共利益的需要而将农村集体土地强制性收归国有的行为，具有国家主导性、国家强制性、有偿性和程序正当性四个特征。然而，违法征收农村集体土地的行为在我国时有发生，使农民的土地权益受到严重损害。
一、对农村集体土地征收的现有规定
（一）对农村集体土地征收权的设定
《土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行非农业建设都必须依法使用国有土地，乡镇企业、农村村民住宅、乡村公共设施和公益事业经依法批准后，才可以使用农村集体土地。第四十五条规定，征收集体土地及其附属物应当由省级人民政府或国务院批准。第四十四条和第四十六条规定政府占用或使用农村集体土地进行城市广场和城市道路建设，必须首先办理农用地转用和征地审批手续。农用地转用审批是指将农业用途的土地改变为非农业建设用地，必须依法由有批准权的人民政府批准。征地审批，是指将农民集体土地征收为国有土地，必须经国务院和省级、自治区、直辖市人民政府批准。
由此得知，县级以及县级以下政府部门都没有权力直接进行农村集体土地转为建设用地的征收。现在有些政府部门从农民集体经济组织手中直接取得农村集体耕地进行城市广场和城市道路建设，是滥用行政权力的行为。
（二）对农村集体土地征收程序的设定
现有的法律对农村集体土地的征收没有一个严格的规定和控制，也没有原则性的法条。根据《土地管理法》的规定农转非建设用地，普遍适用的征收程序是：告知征地情况-确认征地调查结果-组织征地听证-报批-征收土地公告-征地补偿安置方案制定及公告-报批征地补偿安置方案-批准征地补偿方案-批准征地补偿方案-实施补偿-交付土地。
（三）对农村集体土地征收补偿的设定
《土地管理法》第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，每公顷不得超十五，安置补助费，为每一个需要安置的农业人口耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过前三年平均年产值的三十倍。
2012年11月28日通过的《中国土地管理法修正案（草案）》（下文中称为“草案”）对于农村集体土地征收补偿提出以下四点新措施：删除按土地原有用途补偿和30倍补偿上限规定；草案在土地补偿、安置补助、青苗和地上附着物三项补偿的基础上，把住宅从地上附着物中单独列出，并增加了社会保障补偿；补偿资金不落实不得批准和实施征地；授权国务院制定征地补偿安置具体办法。
然而，截至目前，我国尚未出台针对农村集体土地征收的相关法律。
二、地方政府违法征收土地的几种典型问题
我国已经在农村集体土地征收的规范方面做出了非常多的努力。然而，随着城市经营管理越来越市场化，土地使用权的挂牌拍卖成为城市经营的重要方式之一。
地方政府想要拍卖土地有两个重要的前提：第一，必须是国有土地；第二，必须有地可“卖”。由于城市市区剩余的、可供拍卖的国有土地资源不多，“开发”农村土地就成了发展地方经济的唯一方式，再加上《土地管理法》对农用地转征为建设用地程序的严格规定，使得依法征收农村集体土地的手续复杂、周期长，为了在任期内能有所建树，地方政府选择了“突破”中央规定（或者说是法律规定）的征地方式。以下为两种典型的地方政府违法征地的形式：
（一）“先征后批”或者“征而不批”
根据农村集体土地征收程序，在报批前，地方政府需要对拟征地的相关事宜与集体经济组织进行告知并组织征地听证会，在报批后还应公告补偿安置方案及土地补偿登记等。然而，这样的程序不但需要的时间很长，能够获得省政府或中央政府批准的也很少。为了能够获得足够的国有土地来支撑经济的发展，地方政府开始寻求“变通”的途径。
先“征地”再按照法定的程序向上级政府报批，这是地方政府向“法权威”挑衅的第一步。类似的“变通”多了，地方政府对“法权威”的畏惧感减弱，利益使得地方政府的行为更加大胆，直至把依法向上级政府报批扔一边直接进行征地。另一方面，因为行政权的强制性和权威性，很多县级的政府就可以冠冕堂皇地“征地”了。据调查，在我国部分城市，地方政府未办理手续就擅自征收集体土地（“征而不批”）的情况已经非常严重，土地管理方面的法律已经被“架空”。
（二）少批多征，层层加码
地方政府征收集体土地时的另一种违法征地的行为是“少批多征，层层加码”。举例来说，四川省某镇政府手执县政府征收10亩建设用地的批文，对某生产小队进行了为数40亩的违法集体土地征收，该生产小队拥有村民102人，每人最后分得土地补偿金5000元，而这5000元仅是原有土地一年的产值。这只是众多违法征收农民集体土地的案例之一，在全国有相同情况的案例数量数不胜数。有时甚至连村委都会扛着政府征地的“大旗”浑水摸鱼，割上一块地自己建房“搞三产”，直接侵犯了农民的土地权益。
三、规范农村集体土地征收的思考
（一）建立“公共利益”评估体系
在我国的行政法律体系中，维护公共利益是至高的原则，但是我们宪法和法律始终对公共利益的概念没有明确的设定。在农村集体土地征收的违法案例中，地方政府皆打着“公共利益”的旗号，这些行为所代表的公共利益是否大于农民集体所牺牲的私人利益，我们没有衡量过。也没有任何一个机构能对具体项目的公共利益进行衡量和评估。另外，司法部门对是否符合公共利益的审查，并没有一个成熟的审查系统和科学的计算程序，太多的裁量无法反映征收项目的真实价值。
因此，应在法律系统中加入公共利益衡量的相关法条，在公共部门中建立一个独立的部门对各个建设项目的公共利益含量与即将强制收缴的私人利益含量进行评估和比较，来确定对农村集体用地征收的项目确实是基于公共利益的需求。
（二）改革地方政府以经济数据为主的考核标准
地方政府之所以敢于冒险，其根本原因在于地方政府绩效考核以经济增长指标作为衡量政绩的主要指标，地方政府为了出经济成绩，往往会不顾法律的规定。
改革地方政府内部以经济数据为主的考核标准和考核体系，通过考核指标的转变引导政府从单一的经济导向为主转向经济、文明、居民幸福指数等共同主导的方向发展。
（三）完善土地管理监督系统与救济
根据依法行政原则，对公民自由和合法财产的侵害必须得到法律授权（法律保留），行政机关不得变更废除或者废止法律（法律优先），国家及行政行为受自己制定的法令的约束，并受到司法、行政和大众监督。
在违法征收中，农民对“政府”的信任往往大于对“法律”的信任，行政复议和行政诉讼的成本又太高，而政府内部行政监督乏力，司法机关执法不严，再加上各地方监督部门的执法情况不同，致使地方政府看到其它地方政府由于违法征地而被查处，仍然能泰然自处。
因此，应完善土地管理监督系统和救济途径，成立或者授权某个政府部门专门实施土地管理监督事宜，并简化土地管理类行政复议的程序，使农民一个电话、一封信便能完成行政复议的申请；加强司法机关的监督，为农民或集体经济组织提供司法援助；公益组织也应对农民土地权益维护提供援助，尤其是法律知识的普及。
另外，在土地征收立法中加入索回程序，财产征收中的索还程序，既作为不动产征收目的的计划没有落实或者不再需要不动产，或者征收目的不能实现，被征收人可以要求征收回转，被征收人应当享有索还的权利。
（四）完善征地补偿制度
上文中提到四川省某镇对农民集体土地征收的补偿费用为一户5000元，远远低于《土地管理法》关于安置补助费为该耕地被征收前三年平均年产值的4-6倍的标准，并且该镇的补偿方案并没有与集体经济小组的农民进行协商，完善征地补偿制度在这种情况下就显得十分必要。
首先，改变补偿方式。2012年《草案》仍然按照土地的原使用方式进行补偿，无法使农民得到等价的补偿，应该将征收土地后土地的开发收益算入征地的补偿费用中。
其次，建立完善的土地价值评估体系。公益征收的关键是补偿，而补偿的核心是被征收财产的估价。在实践中，评估机构与征收人互相串通，故意压低评估价格。因此，应完善系统的土地价值评估制度，对评估机构选择、评估操作规范、估价程序、评估异议处理等方面制定明确可行的规定，确保评估价格公正真实。
再次，在集体土地征收的补偿中应明确补偿听证的程序，注重农民对补偿方案的参与权，保证补偿方案的满意程度，通过协商方式达成共识，顺利完成征地，也能减少行政违法的发生。
四、结语
农村集体土地征收补偿条例篇4
关键词：农地非农化收益；公平分配；根源探析
中图分类号：F321文献标识码：a文章编号：1003—0751（2013）03—0038—06
农地非农化收益一般是指农村集体土地转变为建设用地工程中而产生的土地增值收益。但由于农地非农化收益来源的复杂性，农地非农化收益分配就成为一个难题。农地非农化收益分配，是当代中国收入分配的重要组成部分。社会公平正义，是我国分配制度改革的原则和目标。调查显示，农民个人只得到全部征地补偿费用的5%～10%，村集体留下20%～30%，其余款项则由乡级及乡级以上政府以上占有。[1]。因此，农地非农化收益分配问题，已经引起社会各界的忧虑，受到党和国家最高决策层的高度重视和严重关切。如何让广大农民最大程度的公平分享农地非农化收益，是新形势下加快我国工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化”同步进程中必须科学回答的重大课题。为此，笔者拟对现行农地非农化收益分配不公平的根源问题进行初探，以期对农地非农化收益分配问题的解决有所裨益。
一、农地法规缺憾
（一）我国现行农地法规关于农村土地征用方面的规定互相矛盾，导致地方政府征地权的滥用
我国《宪法》第十条和《土地管理法》第一条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。此条款强调了征用的前提必须是为“公共利益的需要”，表明只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。如果这种从农地向非农建设用地的转换并不具有公共利益性质，如征地目的是开发房地产等纯属盈利性质的用途，这种征地权的行使应属于滥用。《土地管理法》不仅没有对“公共利益的需要”做出明确的阐释和界定，第四十三条还进一步规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，“依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体的土地”，从而将《宪法》规定的征地范围从“公共利益的需要”扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目，法律规定就陷入两难境地。《宪法》第十条规定：
收稿日期：2013—02—20
*基金项目：2012年国家社会科学基金项目《当代中国农民公平分享农地非农化收益问题研究》（12BSH018）的阶段性成果。
作者简介：丁同民，男，河南省社会科学院副院长，研究员（郑州450002）。
“城市土地属于国家所有”；我国《城市房地产管理法》第八条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让”；第二十二条则规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为”。划拨土地使用权即指划拨国有土地使用权，这就将农村集体土地的用途排除在房地产开发用地以外，而农村土地要转换成房地产开发用地，无论是否符合公共利益，均须征为国有。可见，这两项条款与《宪法》第十条规定相矛盾。任何单位和个人出于非公共利益的目的申请用地必须向国家提出申请，而国家以所谓的公共利益为由将土地征收后再将其交给建设单位用于非公共利益的建设；或者说，原本为非公共利益的项目一经政府出面立即变为公共利益。这样的逻辑显然是对“公共利益”的最大讽刺。而这正是现行土地征收制度对“公共利益”的理解。[2]我国现行法律关于征地方面的规定存在相互矛盾的地方，给政府征地权的行使留下了足够的空间，往往导致地方政府在巨大利益驱动下滥用征地权，甚至引发了大量的征地冲突事件。全国70%以上的上访案件和67%的农村群体性突发事件均是关于土地收益分配不合理问题的。[3]
（二）土地征用“公共利益”的边界模糊，农地非农化范围无限扩大
我国《宪法》规定，国家征地是“为了公共利益的需要”，但是包括宪法在内的所有关于土地征用的相关法规对“公共利益”没有做出明确的法律界定，从而导致地方政府以公共利益和国家建设的名义大量征用土地。我国被征土地有91.34%是农用地，土地被征用后，用于修路的占29.11%，用于建工厂的占28.49%，用于城镇建房的占24.16%，用于建科技园区的占8.64%，其他用途占9.6%。[4]当然，政府的征地行为不排除合法性，但公共利益的模糊性和认定失真确实导致了部分土地资源的浪费和闲置。事实上，我国土地征收采用的原则并不是国际上普遍采用的“公共利益”原则，而是我国特殊的“制度需求”原则。我国的土地征收制度实际是为了满足公共利益要求和制度需求的双重目标，其中大多数情况下是为了满足制度需求。
二、农地主体模糊
（一）现行法规对农村土地所有权的主体未能做出明确的规定，或虽有所规定但与相关法规存在矛盾
农村土地制度是农村经济制度的基础和核心，而农地的产权制度又是农地制度的核心。新中国成立以来，我国土地制度的不断改革，但农村集体土地的产权至今仍然模糊。我国《宪法》第十条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”由此可以看出，我国《土地管理法》中的“集体”被界定为乡（镇）、村和村民小组三级，出现了“农民集体”和“集体经济组织”两个概念，而作为村民自治组织的村民委员会又并不具有经营管理的职能，农民在事实上并没有对集体土地真正拥有处分权，家庭联产承包责任制下集体所有制的农地所有权归农民集体所有，但这种集体所有制的土地所有权主体并不明晰。
（二）农村土地“集体所有”边界不清，致使农民农地非农化收益得不到全面保护
我国《土地管理法》第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。但是，“集体”到底是指哪一级，法律规定则较为含糊不清，造成了农村集体土地所有权产权不明确。由此产生了诸多问题。如，土地征收时农民集体和个人始终处于被动、弱势地位，对土地被征收及其丧失的土地所有权缺乏必要的知情权、参与权、选择权。与此同时，农地的实际所有权却被各级行政主体多重分割。除村民小组、村、乡可以对农地行使所有权外，县、市（或地区），省和中央政府也可以对农地行使分配权。从农村集体土地所有权来看，法律上农民集体所有的土地为农民集体所有。但是，此处的集体是“村集体”、“村民小组”还是其他集体仍不清楚和稳定。1998年修订后的《土地管理法》根据历史上形成的农地占有情况，将集体所有权的主体分为三类：乡镇农民集体、村农民集体和组农民集体，并分别由乡镇农村集体组织、村集体组织和村民小组经营管理所属土地。但却没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。谁是集体土地真正产权代表，无论是《土地管理法》还是《土地承包法》均未做出明确的规定，这就在理论和实践中不可避免的造成农村集体土地所有者代表不明确，影响了征地中集体土地所有者依法行使权利。农地所有权主体的模糊和缺位，剥夺了农民参与谈判的地位、资格、权利和机会，致使农民不能在国家征地、社会保障、就业安置等方面获得与政府或开发商直接谈判的权利，利益主体地位得不到法律的全面保护，农民的农地非农化利益受损是必然结果。
三、农地权能残缺
（一）农村集体土地权能法律界定不明晰，是农地非农化收益分配不公平的法律根源
在农村土地征用问题上，对农地非农化收益分配不公平的种种行为，归根到底，源于农民集体土地的产权界定不明晰。从集体土地的处分权来看，经过30多年的不断改革和完善，农民在土地占有、使用、收益等方面已享有较多的权利，但土地处分权从来没有真正赋予农民。我国《土地承包法》规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”，“承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”，但同时又规定，土地承包经营权“采取转让方式流转的，应当经发包方同意；采取转包、出租、互换或者其他方式流转的，应当报发包方备案”。实际上又规定了集体对土地流转的干预甚至决定权，这其实意味着集体依然是土地流转的真正主体，农民土地处分权受集体的制约和限制。但《土地承包法》同样禁止承包期内发包方收回和调整农民的承包地，集体也在相当程度上失去了土地处分权。最为根本的是，无论是集体还是农民的土地均不能直接进入土地市场进行交易。《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，农民集体无权出让和转让其所拥有的土地，只能征为国有土地后，由国家出让和转让。政府对国有土地行使审批权、转让权、收益权。这样，由国家法律规定引致的农村土地发展权受限的结果是：土地所有者集体和农民不能合法享有土地的增值收益，土地从农业用途向其他城市土地用途转换中的农地非农化收益被政府和用地单位分享。
（二）城乡二元分割的土地权能制度，是农地非农化收益分配不公平的制度根源
城乡二元分割的土地权能制度以及由此派生的政府垄断着农地非农化过程，是现行农地非农化收益分配不公平最深层次的制度根源。从表面看，农民农地非农化收益受损是由于土地补偿标准偏低和不到位造成的，实际则是内生于城乡分割的土地权能制度，即使能够按照现行政策对农民实行充分补偿，农民农地非农化收益受损仍然是必然的。国家对集体土地所有权的限制，使集体对其所有的土地并没有处分权，从而导致了集体所有权权能的缺失：在土地征收关系上，集体往往听从于政府的安排，而没有独立的权利。有的学者将这一问题归结为国家所有权和集体所有权的界限不清进而造成集体所有权被国家所有权吸收。在征地实践中，集体所有权主体不清和立法将其授予村民委员会管理的现实，使得农民集体失去了独立的利益代表。事实上，村民委员会难以充当农民集体利益的代表，在集体所有权权能缺失、主体不清的情况下，农地非农化收益分配关系已演变为行政性的利益分配关系。[5]
（三）法定的农地他项权利种类较少，是农地非农化收益分配不公平的潜在根源
农地他项权利，是指农地所有权和农地使用权以外的各种土地权利。目前，我国法定的农地他项权利种类较少。随着我国农地法治的完善和农地利用实践的发展，农地他项权利的种类将会有所变化。国家对农村集体土地所有权的征收并不必然导致农村土地承包经营权等农村土地他项权利的消灭，相反，农村土地他项权利人对其依法占有和使用的农村土地仍然享有独立的请求权，特别是在农村土地承包经营权物权化的背景下，农村土地承包经营权等土地他项权利更应作为土地征用标的予以独立对待，国家在征用农村集体土地所有权应一并征收农村集体土地所有权之上所设定的承包经营权、农地使用权和租赁经营权等他项权利。否则，农地产权的结构将遭到破坏，农民的农地非农化收益分配将得不到有效保障。
四、农地补偿滞后
（一）补偿范围过于狭窄
根据我国《土地管理法》第四十七条规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费、地上附着物的补偿费和青苗补偿费都是对土地征收的直接损失进行补偿，安置补偿费是对农民基于土地所产生的稳定收益之损失补偿，体现了对农民生存保障的考虑。但是，这种补偿只是对与被征收客体有直接关联的经济上损失的补偿，不仅对那些难以量化的非经济上的附随损失未列入补偿的范围，而且那些可以量化的财产损失，比如残余地分割的损失、经营损失、租金损失等间接损失都未列入补偿的范围，补偿范围过于狭窄。
（二）法定补偿标准太低
根据我国《土地管理法》规定，征收耕地的土地补偿费实行“产值倍数”的补偿法，其明显的缺陷在于：以产值作为征地补偿标准没有考虑土地利用方式、种植制度、市场情况等条件，只是按传统的粮经作物来测定前三年的农业产值，没有或较少顾及现在的城郊农业已不是传统意义上的农业，而是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，土地的产出价值已不是普通的粮食或蔬菜价值可比。另外，征地补偿标准未包含土地的增值部分，与市场经济也不相适应。根据国务院发展研究中心副主任陈锡文的计算：改革开放以来，国家通过低价征用农民的土地，至少使农民蒙受了2万亿元的损失；城市土地及其他所有的生产要素均已按市场机制进行配置，并按市场价格进行交换，而唯独农村集体土地还实行计划经济条件下的配给制征用和补偿。农民在参与社会生产过程中，都是按照市场价格购买生产资料，但他们所拥有和使用的土地则被征地主体以较低价格拿走，没有按市场价格计算。为避免当前征地工作中存在的补偿标准偏低、随意性较大、同地不同价等突出问题，新的征地标准将实行征地区片综合价。但从根本上说，征地区片综合价与传统的征地标准并没有实质的区别。
（三）补偿费分配不合理
第一，农村集体组织，不应是农地非农化收益补偿费的终极占有者。《土地管理法实施条例》对土地补偿费、劳动力安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费的分配作了如下规定：土地补偿费归农村集体组织所有；地上附着物和青苗补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有；安置补助费支付给安置单位，不需要统一安置的发放给被安置人员个人。从上述规定可以看出，农民个人所能明确获得的，只有地上附着物和青苗补偿费，仅占征地补偿的极少部分，明显有失公平。《土地管理法》虽然规定农村土地归农民集体所有，但是农村集体组织（村委会）并不等于农民集体，它充其量只能算作农民集体的人。现行法律规定土地补偿费归集体组织所有，客观上为村干部“侵吞”失地农民利益提供了方便。
第二，乡镇政府参与农地非农化收益补偿分配，没有法律依据。土地补偿费作为土地所有权和土地使用权转让的收益，理应在失去土地所有权与土地使用权的农地产权主体之间进行分配，而乡镇政府既不是法定的农地所有者，更不是农地使用者。因而，根本不应参与土地补偿费的分配。
第三，村集体与农民个体之间、农民个体之间的农地非农化收益分配比例混乱。《土地管理法实施条例》对土地补偿费分配规定显得过于笼统，对土地补偿费如何管理使用未作明确规定，结果造成土地补偿费的分配极为混乱，村级组织留用管理极不规范。不同的村留用的比例不同，分配的依据不同，使用的方式也不同，成为引发农民与村、组之间矛盾冲突的重要原因。
第四，农地非农化收益补偿安置方式单一。《土地管理法实施条例》把被征地农民安置补偿费按三种途径支付：农村集体组织安置的支付给农村集体组织；用地单位安置的支付给安置单位；不须单位安置的发给被安置人员个人。从目前实际来看，这三种安置方式都存在许多问题：一是农村集体组织安置是不保险的。所谓农村集体组织安置，无非是农村集体组织利用征地补偿费开办一些经营实体，让失地农民在其中做一份工作，但一旦企业破产，将造成失地农民失地又丢钱，基本生活难以得到保障。二是用地单位安置是不现实的。这种安置方式在计划经济年代或许可以做到，但现在在实际执行中难以操作。尽管有的地方采取了就业安置，但由于失地农民文化程度不高、劳动技能贫乏等特点，往往导致其在就业市场竞争中处于劣势。三是货币安置是不长效的。当前，大部分地方都选择了货币安置为主的方式，即一次性发放安置补助费，让农民自谋职业。但单一货币补偿安置引发的突出问题是：被征地农民在拿到征地补偿费后，绝大部分农民将其转为消费资金，很少用于再生产，长远的生存将失去保障。尽管有些地方正在探索建立失地农民的社会保障体系，并鼓励农民参加商业保险，但由于安置补助费偏低，并不能有效解决问题。
五、农地救助缺失
（一）农地非农化收益分配异议，诉求存在法律障碍
根据我国现行《土地管理法实施条例》的规定，征收各方只有在对征地补偿标准不能达成一致意见或对补偿标准有异议时才能提出行政裁决，而对征地目的、征地范围、征地安置、征地程序、征地执行、征地费用分配等发生争议时没有提供有效的解决途径。对此，最高人民法院说：现在法院能够审理的关于土地征收的行政诉讼只有补偿，而实际上现在老百姓经常想要的是征收决定，希望法院能够撤销。然而，征收决定按照目前的法律规定老百姓还不能，法院也还不能受理。这其中的法律障碍，是《行政复议法》第三十条第二款。
（二）农地非农化收益争端，解决机制不合理
我国《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”另外，根据我国的《行政复议法》第六条、第三十条第二款的规定：“土地所有人或使用人对国务院、省、自治区、直辖市人民政府做出的征用土地的决定可以提起行政复议，行政复议决定为最终裁决。”可以看出，我国土地征收救助方面的这些相关规定，具有明显的不合理之处。根据现行《土地管理法实施条例》规定，针对补偿标准的争议由征收部门裁定（即享有批准权的人民政府），而且该裁定为终局裁定，相对人不能向人民法院。这种制度安排，双方的权益严重不平衡，极易造成对被征收人利益的损害。因为各级政府都参与了征地收益的利益分配，由争议主体一方兼利益分享者一方来裁决其与第一方的争议显然不妥。政府既是运动员，也是裁判员。这就使得解决农民农地非农化收益争议程序的公正性值得怀疑。
（三）农地非农化收益分配相关当事人，法律责任不明确
我国立法上对相关当事人的法律责任也没有明确的规定，如在征地范围、征地程序、征地补偿分配、征地安置过程中，行政机关出现违法情形，相对人因此而受到损害，或者农村集体组织侵占补偿、安置费用的，应当承担何种责任，法律规定不明确，由此导致土地违法成本过于低廉，农民的农地非农化收益难以保障。“违法”与“处理”比例的显失平衡，致使违法征地行为屡禁不止。
（四）农民维护农地非农化收益，渠道不畅、维权意识淡薄
农民对自己的土地被征收没有发言权、对征地的补偿没有参与决定权、对征地后的安置没有决定权。目前，我国存在多种社会阶层，有着不同的利益需求和社会诉求，多数社会阶层有着畅通的表达利益诉求的组织或渠道，而作为我国人口最庞大的农民却没有代表自己利益的群众组织，农民的农地非农化收益诉求难以畅通表达和解决。目前，我国农民合作组织的数量已超过15万个，农民专业协会约占65%，专业合作社约占35%。但参加合作组织的农户仅有2363万户，占全国总农户数的9.8%。农民的组织化程度较低，是当前侵害农民权益事件不断发生的一个重要原因。[6]另外，由于农民文化水平较低，对法律法规了解掌握不多，加上信息不对称等原因。所以，当农地非农化收益受到侵犯时，用法律维权的意识很淡薄。参与与诉求表达渠道的不畅和维权成本的高昂，是农民农地非农化收益遭受损失的一个重要原因。
六、农地考核缺位
实践证明，适度的农地非农化，在一定程度上能实现农民的非农化，进而能实现农民的市民化，也能起到节约耕地的作用。数量研究表明：累计国家建设用地与城镇人口的回归系数为0.0099，而累计农村建设用地与农村人口的回归系数为0.0146。也就是说，每增加一个农村人口要占用耕地0.0146公顷，每增加一个城镇人口则只占耕地0.0099公顷，每一个农村人口转为城市人口，就可以节约耕地0.0047公顷。日本的经验也证明了这一点，1964年，日本农业人口占全部人口的44%，1980年下降到18%，而在此期间，日本的耕地反而增加了3%。[7]但是，当前，由于当前没有建立起科学的农地非农化收益考核制度，致使部分官员没有树立起科学的土地利用观。有的认为，我不加紧卖地、下届政府同样会卖掉，从而加紧攒足本届政府的“零花钱”和“私房钱”；有的运用各种手段出售土地换取收入，使本届地方政府把以后几十年的土地收益一次性收取。如此巨大的预支性收益，必然造成土地征收行为短期化。这不仅导致了农村土地的滥征滥用，而且也使下几届政府无法实现土地收益的共享，有时还使下几届政府负担土地卖出之后的开发配套投入，乃至提供征地补偿费等等。最让人担忧的是：由于土地储备有限，随着土地使有权的不断出让，地方政府获得的土地出让金等收入将会减少，地方财政将无力支撑地方发展，地方也将会出现无地可供的局面。要解决这一问题，笔者认为，要抓紧建立符合科学发展观要求的农地非农化考核制度，尤其要设置一个地方农地非农化面积的底线，并把耕地的变化情况同官员的升迁挂钩。
以上分析了现行农地非农化收益分配不公的根源，但并不是说，现行农地征收等有关法规和制度并非一无是处。近年来，我国工业化、城镇化的快速发展在很大程度上得益于低成本的农地非农化。有学者估算：改革开放以来，农村土地为工业化和城市化所提供的资本积累达30万亿元，远超过同期所吸引外资的数量。[8]当然，现行农地非农化收益分配制度及其主要模式，也存在一定的不足，带来了一定的消极影响。如，地方政府征地行为扭曲，农地非农化冲动有增无减；农地“寻租”现象大量衍生，农地非农化已成为腐败案件的重灾区；农地非农化面积日趋扩大，耕地与粮食基础严重削弱；农地非农化方式粗放难转，工业化、城镇化持续发展空间受限；政府公信力降低，失地农民贫困群体增加；经济风险蓄积，社会和谐稳定受到威胁。等等。笔者认为，要使农民最大程度的公平分享农地非农化收益，当前和今后一个较长的时期，就应该在加快修改和完善土地管理法及其相关法规，明确规定农民收益的法定最低分配比例；加快农村集体土地产权制度改革，精心设计征地制度改革方案，建立新型的农地非农化收益分配制度；坚持公益性与营利性有所区别的原则，完善农地征收征用制度，培育和逐步开放农村集体土地市场；提高农民的农地发展权意识，尽快确权颁证，给农民以“地权”；深化农村土地费、地租、地价、农地征用价格等改革，加强农地非农化收益管理；建立健全被征地农民基本生活保障基金，完善农村社会保障体系；建立长效的农地征收反馈与监督机制，把被征地农民的生存和发展状况指标与建设项目后期管理绩效挂钩；鼓励各地从本地实际出发，以提高农地非农化收益分配比例为前提，积极探索土地股份合作等多样化的分配形式；建立各级政府的激励和约束机制，把农地非农化收益分配情况纳入各级领导干部的目标考核体系；借鉴国外在农地非农化收益分配方面的基本做法和经验等方面积极探索。
参考文献
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农村集体土地征收补偿条例篇5
第二条本实施意见所称被征地农民基本生活保障，是指国家将农民集体所有的土地征收后，依法给予被征地农民和农村集体经济组织补偿，并建立被征地农民基本生活保障制度，保障被征地农民基本生活的行为。
本实施意见所称被征地农民，是指农民集体所有的土地被征收为国有后，从拥有该土地的集体经济组织成员中产生的需要安置的人员。
第三条在本市行政区域内实行征地补偿和被征地农民基本生活保障适用本实施意见。
第四条市人民政府统一负责征地补偿和被征地农民基本生活保障的组织实施。市国土资源局具体负责征地补偿和征地补偿安置费用的解缴；市劳动和社会保障局具体负责被征地农民基本生活保障资金的发放及个人账户管理，具体工作由市社会保险管理中心办理；市财政局具体负责被征地农民基本生活保障资金的管理；市公安局负责提供被征地农村集体经济组织农业户口人员的户籍常表，并负责做好相关户籍管理工作；市审计局依法加强对征地补偿资金和被征地农民基本生活保障资金的审计监督；市农林、民政、监察等部门按照各自职责共同做好相关工作。
第五条设立被征地农民基本生活保障基金，纳入财政专户，实行收支两条线管理，专项用于被征地农民的基本生活保障。被征地农民基本生活保障资金及其增值部分以及实行基本生活保障人员领取的养老金、生活补助费，按照国家有关规定免征税、费。
第六条被征地农民应当从征地前在拥有该土地的农村集体经济组织内享有土地承包经营权、承担农业义务的成员中产生，原土地承包经营者享有优先权，完全丧失劳动能力的人员应当优先列入安置人员名单。
（一）下列人员应纳入农村集体经济组织实有在册农业人口统计：
1、本集体经济组织内出生，且户口在本集体经济组织，在拥有该土地的农村集体经济组织内享有土地承包经营权、承担农业义务的人员。
2、因合法婚姻、收养关系，户口迁入本集体经济组织享有土地承包经营权、承担农业义务的人员。
3、根据国家移民政策，户口迁入本集体经济组织享有土地承包经营权、承担农业义务的人员。
4、户口迁入本集体经济组织并实际居住的农业人员，在原居住地未取得承包地，无稳定非农职业，经本集体经济组织村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意，接纳为本集体经济组织成员，享有土地承包经营权、承担农业义务的人员。
5、原户口在本集体经济组织的现役义务兵、符合国家有关规定的士官以及高等院校、中等职业技术学校的在校学生。
6、原户口在本集体经济组织的服刑、劳教人员。
7、购买小城镇户口，户口仍属原居住地派出所管辖，在该集体经济组织内仍有承包地并承担农业义务的人员。
（二）下列人员不得计入实有在册农业人口统计：
1、历次征收土地已进行安置的人员（主要指已安排就业、撤组转户人员）。
2、户口在农村集体经济组织的国家机关或事业单位（包括参照事业单位管理的）在编人员。
3、户口虽在农村集体经济组织，但征地前已领取城镇企业职工养老金或享受机关、事业单位离退休（职）待遇的人员。
第七条市劳动和社会保障局负责建立本市农村集体经济组织实有在册农业人口统计台账，会同市公安局实行动态管理。实有在册农业人口统计由村民小组填报、村（社区）汇总张榜公布后，经镇（区）人民政府（管委会）审核，报市劳动和社会保障局、公安局、国土资源局确定。
市社会保险管理中心用于被征地农民基本生活保障工作的相关工作经费，由市财政统筹解决。
第八条市国土资源局负责建立农村集体经济组织土地数量变化台账。土地利用现状更新调查结束前，土地面积（包括农用地、集体建设用地、未利用土地）由市国土资源局依据地籍调查资料审核确认，并在当地村民小组内张榜进行公示无异议后，由市国土资源局建立台账。土地利用现状更新调查结束后，土地面积以市国土资源局建立的地籍资料为准。
第九条依法征收农民集体所有的土地，必须按照规定足额补偿。
征地补偿安置费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。
征地补偿安置费用的标准按照省、市有关文件规定执行。
第十条需要安置的被征地农民人数，征收耕地的，按照被征收的耕地数除以征地前被征地单位人均耕地数计算；征收其他农用地的，按照该土地补偿费总和的70%除以当地人均安置补助费计算。
第十一条征地需安置人员的名单按下列程序产生：
（一）市国土资源局在征地公告公布后，按被征地村（社区）、组现有符合安置条件的实有在册农业人员统计台账，根据比例计算需要安置的人数，抄送市劳动和社会保障局。
（二）征地需要安置的人员名单由被征地农村集体经济组织半数以上成员同意提出，无农村集体经济组织或农村集体经济组织不健全的，由村（社区）提出名单，并由被征地农村集体经济组织或村（社区）在征地补偿安置方案公告后15日内上报安置人员名单。
（三）镇（区）人民政府（管委会）负责对被征地农村集体经济组织或村（社区）上报的安置人员名单进行审核，并报市国土资源局、市劳动和社会保障局确定。
（四）经确定的安置人员名单，由村（社区）负责在被征地的农村集体经济组织内进行张榜公示，公示时间为5天。经公示有异议的，由市人民政府组织市劳动和社会保障局、公安局、国土资源局重新审定。名单不能确定的，不影响土地的交付。
（五）被征地农民四个年龄段人员（具体划分标准见第二十一条）的比例，应当与征地前被征地单位各年龄段人员的比例基本相当。
第十二条被征地农民的名单确定后，由市劳动和社会保障局负责测算保障安置资金方案，并做好被征地农民基本生活保障的个人账户记载，同时由村（社区）在当地以告示的书面形式将被征地农民分离出原农村集体经济组织，并报市公安局备案。
分离出原农村集体经济组织的被征地农民纳入城镇居民的管理范畴，不再享有农村土地承包经营权。
第十三条征地补偿安置方案经批准后，市国土资源局应当在征地补偿安置方案批准之日起3个月内，将被征地农民的80%的农用地土地补偿费和全部的安置补助费划入市财政局在银行设立的被征地农民基本生活保障资金财政专户；将20%的农用地土地补偿费和未利用土地、集体非农建设用地的土地补偿费全额支付给被征地农村集体经济组织；将青苗补偿费及地上附着物补偿费支付给青苗及地上附着物所有者。
第十四条未列入在册农业人口统计，但在农村集体经济组织仍有承包地的人员〔历次征收土地已进行安置的人员和户口在农村集体经济组织的国家机关或事业单位的在编人员；户口在农村集体经济组织，征地前已享受机关、事业单位离退休（职）、保养待遇的人员除外〕，不列入基本生活保障范围，在其承包地被征用时，不享有安置补助费，应根据该村民小组本项目被征地农民人均农用地面积土地补偿费80%的标准给予一次性补偿（其承包地小于该村民小组本项目征地人均农用地面积的，按其承包地面积的土地补偿费的80%计算），所需资金列入征地成本。今后征用其剩余的承包地不再享有土地补偿费。
第十五条支付给被征地农村集体经济组织的土地补偿费用，应由市财政局负责在被征地农村集体经济组织所在镇（区）单独建立农村集体经济组织土地补偿费资金账户，并对资金的使用情况进行监督。资金运行实行组有镇管、封闭运作、专款专用。在专项用于解决历史遗留的被征地农民生活问题的前提下，兼顾农村集体经济组织发展生产和公益性事业，不得挪作他用。
第十六条征地补偿安置费用按规定足额到位后，市国土资源局应当将征地补偿方案在被征地农村集体经济组织所在地公告，并向被征地农村集体经济组织发出交地通知，被征地农村集体经济组织应当按交地通知书明确的期限交付土地，不得以任何理由拖延或拒绝。拒绝交地的，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，由市国土资源局申请人民法院强制执行。
征地补偿安置费用没有足额到位的，被征地农村集体经济组织及其成员有权拒绝交地。
第十七条逐步建立征地补偿安置区片价格体系，市人民政府根据土地区位条件确定征地补偿安置区片价格，按照区片价格确定征地补偿安置费用。
第十八条被征地农民基本生活保障资金的来源如下：
（一）80%的农用地土地补偿费和全部的安置补助费。
（二）市人民政府从土地出让金等土地有偿使用收益中提取的部分。市人民政府从土地出让金等土地有偿使用收益中，按当年新征收土地面积计算每亩提取15000元（划拨供地的按每亩15000元直接列入征地成本）。
（三）本市范围内凡涉及企业退城进区、开发区建设等有偿使用收益享受先征后返扶持政策的（包括存量和增量土地），在返还前每亩提取15000元，作为市人民政府从土地出让金等有偿使用收益中提取的部分。
（四）被征地农民基本生活保障资金的利息及其增值收入。
（五）其他可用于被征地农民基本生活保障的资金。
基本生活保障资金不足支付的，由市财政负责解决。
第十九条被征地农民基本生活保障资金专户由被征地农民基本生活保障个人账户和社会统筹账户组成。80%的农用地土地补偿费和全部的安置补助费进入个人账户；市人民政府从土地出让金等有偿使用收益中按规定提取的资金进入社会统筹账户。
市财政局应当在征地补偿安置方案批准之日起3个月内，根据市国土资源局提供的新征收土地面积将政府出资足额转入社会统筹账户。
第二十条被征地农民基本生活保障个人账户的资金，按照银行同期存款利率计息。
第二十一条经依法批准征用土地后，以土地补偿安置方案批准之日为界限，将被征地农民划分为下列四个年龄段：
（一）第一年龄段为不满16周岁。
（二）第二年龄段为女性满16周岁不满45周岁，男性满16周岁不满50周岁。
（三）第三年龄段为女性满45周岁不满55周岁，男性满50周岁不满60周岁。
（四）第四年龄段（养老年龄）为女性满55周岁，男性满60周岁及其以上人员。
第二十二条第一年龄段人员按本征地项目被征地农民人均农用地土地补偿费80%的标准一次性领取生活补助费，不足6000元的补足6000元，补足部分的资金从征地成本中列支。达到就业年龄时，按照城镇新成长劳动力进行管理。
第二十三条男性年满16周岁不满60周岁、女性年满16周岁不满55周岁的被征地农民，可选择参加基本生活保障、城镇企业职工基本养老保险（以下简称企保），或新型农村基本养老保险（以下简称农保）。男性年满60周岁、女性年满55周岁的被征地农民只能参加基本生活保障。
第二十四条实行基本生活保障的第二至第四年龄段人员，按照不同的年龄段，实行不同的保障标准：
（一）第二年龄段人员，从实行基本生活保障的当月起，按月领取生活补助费，期限为2年；到达养老年龄时，按月领取养老金。
（二）第三年龄段人员，从实行基本生活保障的当月起，至到达养老年龄止，按月领取生活补助费；到达养老年龄时，按月领取养老金。
（三）第四年龄段人员，从实行基本生活保障的当月起按月领取养老金。
第二十五条符合本实施意见第二十三条规定的人员，选择参加企保或农保的，按社会保险政策的相关规定办理，并给予补贴。
（一）参加企保或农保时，可以一次性补缴养老保险费，补缴养老保险费的年限最长不超过15年，也可以本人到达领取养老金年龄时，满足缴费年限15年。企保补缴标准按我市灵活就业人员缴费标准执行，农保补缴标准以补缴时上一年度农民人均纯收入为标准计算。企保每补缴1个月，由被征地农民基本生活保障社会统筹账户补贴60元；农保每补缴1个月，由被征地农民基本生活保障社会统筹账户补贴30元，其余资金由个人承担。
（二）参加企保的人员在正常缴费期间，每人每月由被征地农民基本生活保障社会统筹账户补贴60元，补贴年限最长不超过15年（含前补后延年限）。参加农保的人员在正常缴费期间，每人每月由被征地农民基本生活保障社会统筹账户补贴30元，补贴年限最长不超过15年（含前补后延年限）。
被征地农民基本生活保障个人账户资金可以用于补缴或正常缴纳养老保险费。个人账户资金用完后，其生活补助费由被征地农民基本生活保障社会统筹账户统一发放，最长发放期限为2年。
参加基本生活保障和社会保险的参保手续，统一以村（社区）为单位集中办理。
第二十六条参加企保或农保的人员享受以下待遇：
（一）凡参加企保的人员，到达领取养老金年龄时，应当终止被征地农民基本生活保障关系，基本生活保障个人账户有结余的，一次性返还个人。参加农保的人员，可选择享受农保养老待遇或者被征地农民基本生活保障待遇；如选择享受农保待遇的，其个人帐户余额同上处理。
（二）参加企保或农保的人员死亡后按企保或农保规定享受相关待遇，被征地农民基本生活保障个人账户有结余的，个人账户余额可由法定继承人或其指定的受益人继承。
未参加企保或农保的被征地农民保障对象死亡后，被征地农民基本生活保障个人账户有结余的，个人账户余额可由法定继承人或其指定的受益人继承。第四年龄段的人员死亡后，一次性补助丧葬费，丧葬费统一按其死亡时月养老金标准支付6个月，丧葬费在被征地农民基本生活保障社会统筹账户中列支。
第二十七条实行基本生活保障的人员被依法判处有期徒刑或被劳动教养期间，生活补助费或养老金停止发放，待有期徒刑、劳动教养期满后继续按规定享受生活补助费或养老金。参加企保或农保人员被依法判处有期徒刑或被劳动教养的，按企保或农保规定执行。
第二十八条未参加基本医疗保险的人员统一纳入本市合作医疗保险范围，享受相应的合作医疗保险待遇。参加合作医疗保险个人应交的费用，由被征地农民基本生活保障资金个人账户列支。
第二十九条参加基本生活保障或企业职工基本养老保险的被征地农民，在法定劳动年龄内有劳动能力和就业要求但未能就业的，视同城镇登记失业人员，发给《就业登记证》，享受相应的就业扶持政策；对就业困难的被征地农民，视同城镇下岗失业人员，发给《再就业优惠证》，享受相应的再就业扶持政策。具体办法另行规定。
第三十条专项开展被征地农民就业前的劳动技能培训，有针对性地提高他们的职业技能和就业能力。在法定劳动年龄内参加基本生活保障或城镇职工社会保险的被征地农民，凭相关证明可免费参加一次市劳动和社会保障局组织的岗位技能培训。
被征地农民参加有关就业扶持和免费就业服务所需资金，由市人民政府在土地有偿收益中按每人1500元标准一次性安排划出，与促进就业专项资金统一使用。
第三十一条被征地农民基本生活保障的生活补助费、养老金标准，根据本市经济社会发展及物价指数的变动适时调整。调整办法由市劳动和社会保障、国土资源、财政等部门共同测算，报市人民政府批准后执行。
第三十二条参加基本生活保障人员因出国定居、上学录取或者迁居外地等特殊情况，本人提出终止基本生活保障关系的，须出具有关证明，经市劳动和社会保障局核准后，可一次性申领个人账户资金余额。
第三十三条被征地农民家庭符合最低生活保障条件的，可向户籍所在地民政部门申请享受当地居民最低生活保障待遇。
第三十四条被征地单位或者有关部门弄虚作假，冒领、截留、挪用征地补偿安置费用、支付给被征地农村集体经济组织的土地补偿费，由市国土资源局责令改正，并依法追究主管人员和其他直接责任人员的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十五条国家工作人员在被征地农民基本生活保障工作中、、的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十六条建设用地单位和个人擅自进行征地补偿安置的，由市国土资源局责令改正，并依法予以查处。
第三十七条阻挠和破坏征地工作，妨碍土地管理人员依法执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
农村集体土地征收补偿条例篇6
关键词：农村牧区农民集体土地征地补偿性质
农村牧区征地补偿的性质取决于农村牧区土地的所有权性质，鉴于征收和征用对于农村牧区土地的所有者来说都是失去土地，都应获得相应补偿，在这一方面，两者基本相同，故如无特别说明，本文所指农村牧区土地征地补偿性质包含征收补偿的性质和征用补偿的性质两个方面。笔者认为对农村牧区的征地补偿主要有以下特性：
一、土地补偿的法定性
《中华人民共和国宪法》（2004年修正，以下简称《宪法》）第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地管理法》（2004年，以下简称《土地法》）第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”；第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。土地征收的法定补偿范围，包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和社会保障费用”。可见，我国目前实行的是法定补偿，补偿依据、补偿范围、补偿项目和补偿标准均由法律条文直接规定，刚性较强，弹性较差，可调空间较小。
二、补偿依据的非市场性
补偿依据（或补偿基础）的非市场性是指主观上不以土地的市场价值为依据进行补偿，或者客观上不存在确定土地补偿价格的土地市场，土地补偿的依据只能由国家确定，具体补偿执行的是一种非市场性标准。在我国，农村牧区土地具有与其他国家不一样的独特性，这种独特性主要是农村牧区的土地从来没有被当做商品来看待，严格意义上的土地市场并不存在。即不存在一个融入市场经济的“土地交易市场”，也没有一个客观公正的土地买卖价格。再者，进入土地市场交易的土地，应该来源于市场，但我国农民的集体土地是国家按照农村牧区社区人口平均分配的，而不是农民以市场价格从土地市场购得的，其分配方式是非市场化的。既然不是从市场上以市场价“购入”的，也就不能从市场上以市场价“售出”。因此，我国的土地无论是国家所有还是集体所有，在现行体制和法律框架下都不能真正地进入市场，不可能根据土地的供求关系或商品的价值规律来确定土地的价格和补偿标准，只能由国家根据土地的总体状况和基本国情予以“规定”，补偿的依据不是客观的“市场”，而是法定的“年产值”。
三、补偿金额的非完全性
土地补偿金额的非完全性，也可称之为补偿的适度性或补偿的非等价性，是指土地补偿的金额不能完全体现土地价值的补偿。征地补偿依据的非市场性，必然会产生土地补偿范围或项目的不全面和土地补偿标准的较低或过低，最终导致补偿金额的非完全性。其中征地补偿标准的高低对补偿金额的影响最大。综合起来看，上述不管是哪一种观点，均认为我国的征地补偿是一种非完全补偿，补偿金额并不能完全弥补被征地方的损失。因此，从总体上说，我国对农村牧区的征地补偿，存在着随意性大、安抚色彩浓的非完全性补偿的特点，不能为被征地农民的正当权益提供有力充分的保护。
四、补偿分配的成员共有性
农村牧区集体土地的所有权性质决定了征地补偿的性质，也决定着征地补偿的分配原则、权利的实现形式、补偿范围和补偿的分配方法。在土地所有权归“集体公有”的观点下，土地补偿费的分配方法与比例由“集体”决定，土地补偿费属集体公有，理论上是不能进行分配的；就是进行分配，集体也是得大头，失地农民只能获得少量的土地补偿。在土地所有权归“集体成员共有”的观点下，“集体成员”对被征土地的补偿分配就有最终的决定权，农民个人就有可能直接得到绝大部分的征地补偿款。在此前提下，这个“农民集体”中的每个成员对土地及土地补偿拥有平等的权利，即拥有平等的土地承包经营权、土地收益权、宅基地分配权和征地补偿分配权，集体的权利表现为成员个人权利的集合，属集体共有。
五、补偿支付的非国家性
《土地管理法》第二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，规定中，不管是“征收或者征用”均由国家予以补偿。但实际上，我国执行的却是“谁使用土地谁补偿”或“谁受益谁补偿”的原则。国家在将农村牧区土地转变为国有土地时，征地补偿费并不由国家支付，而是由用地单位支付。笔者认为，对征地补偿应该分别情况予以处理：对用于公益事业的“土地征收”，应该由国家对失地农民予以土地补偿；对非公益性的“土地征用”，则由用地单位进行土地补偿。这是因为，公益用地，直接体现的是国家利益，公益用地的单位也是国家财政预算单位，由国家直接征地转供用地单位，可减轻用地单位的财政负担，减少用地单位与农民因土地补偿问题的直接对抗。
六、土地补偿的地域差别性
我国幅员辽阔，东西部之间、不同省份和不同地区之间经济发展水平差异较大，如实行全国统一的补偿标准，既不能体现经济发展水平的差别，也不能体现土地作为特殊资源的区位价值。因此，我国在统一规定了补偿项目的基础上，在征地补偿标准上适用了地域差异原则。《土地管理法》第四十七条规定：“征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算”；“征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。
七、土地补偿的先付性
农村集体土地征收补偿条例篇7
作为土地法上重要概念的土地征用和土地征收，在我国现行《宪法》第10条第2款、《土地管理法》第2条第4款和《土地管理法实施条例》第2条分别作了规定，但立法上并未明确“征收”与“征用”的区别。学界对“征收”和“征用”存在不同的理解，有人认为征收集体土地的所有权为“土地征收”，征收集体土地的使用权的称为“土地征用”；也有人认为征收不只是针对土地的所有权，使用权也可以征收。笔者同意学界第一种观点对二者所作的区别界定，原因有三：其一，征收与没收的关系，征收与没收都是基于国家法令而实现的，都带有强制性，且这一强制性的结果都使原权利人丧失土地权利，但没收常都有制裁（惩罚）性，常表现为国家无偿取得权利，而征收没有制裁性，且征收是基于国家为了公共利益的需要而为之，国家基于征收行为往往要给原土地权利人以一定的经济补偿；其次，征收与征用的关系。虽然征收与征用也都是基于国家法令而实现的，且国家往往都要给予原土地权利人以一定的经济补偿，但征用带有征来使用的意思，有点象土地使用权转让，但该转让不是基于平等主体之间的合同，而是基于国家法令，国家在征用之初就明确了原权利人丧失土地权利（即国家使用原土地权利人土地的）期限，而征收常不作期限规定；最后，我国现行《宪法》、《土地管理法》及其实施条例和有关法律法
规规定的关于集体土地的征用，实际上指的就是征收，立法上对二者的混同在某种程度上侵犯了土地原所有权人的利益，为与现行法律相衔接，本文使用混同了的征收和征用概念。
二、当前农村集体土地征收的现状和存在的问题
（一）农村集体土地征收的现状
近年来，随着我国经济的持续快速发展和西部大开发战略的实施，农村的城镇化建设步伐加快，开发区热、旅游开发热和房地产热等纷纷兴起，农村（尤其是城乡结合部的农村）的土地越来越多地被征用，有的甚至是整个村的土地被全部征用，但被征用的土地得到了合理利用了吗？可以说有相当一部分被征土地并未实现其被征时的目的，至少没有被合理利用。现实中，圈地滥征和征而不用现象普遍存在。因为有些商家意识到了土地市场的升值潜力之大，利用开发各种园区之名为变相圈地之实，进行假投资真炒作。据有关资料统计，我国全国开发区规划总面积已达3.5万平方公里，但圈占的耕地却43％在闲置。大家知道，土地是不可再生资源，农村的土地更具有双重性质，它不光是生产资料，还是社会保障，被征用的土地越多就意味着农民的生存田越少，加之违法用地和浪费上地资源现象严重，因征用土地引发的纠纷逐年增加，甚至有愈演愈烈的趋势。因此，如果不能妥善合理地处理征地后的农民问题，就会给社会稳定带来隐患，近年来涌现的农村集体土地征收补偿费分配纠纷案件和村民待遇纠纷案件就是很好的例子。
（二）农村集体土地征收存在的问题
通过以上农村土地被征用过程中表露的现象，不难看出其存在以下问题：
1、有关土地执法不严。尽管《土地管理法》第4条第2款明确规定“……严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”，第31条1款规定“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”，同时该法第43条1款又规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……”，但是，《土地管理法》第63条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”，同时该法第43条2款又规定“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”，据此，有些地方政府在土地执法中，受眼前利益驱动，不惜损害农民的切身利益，钻法律空子，先以低价的农用土地补偿金从农民手中征来地，变成建设用地后再以高过补偿金数倍的价格将建设用地使用权转让给工商业，从而获取高差额，在这个过程中，农民却因失去赖以生存的土地又得不到合理补偿而变为“流民”。
2、有关土地征用的条件限制不严。农民集体土地征收是国家强制剥夺农民集体所有的土地权利的行为，直接关系到农民的切身利益，虽现行《宪法》和《土地管理法》均将“公共利益”作为集体土地征用的前提条件，但对何为“公共利益”的内涵和范围限制不够，在理解上仁者见仁，智者见智，比如商业用地本来是不能适用土地征用的，但实际上，大部分被征土地都用于了商业目的，而这种商业利用被解释为搞国家经济建设，结论自然就为“公共利益”目的，因此，“公共利益”规定的宽范性往往使公共目的和商业目的混同，给滥用土地征用权大开绿灯。
3、征地费用补偿标准不合理。我们知道，国家为了公共利益，对被征占土地的农民进行补偿，既是世界通例也体现了国家公共利益与土地所有者的“生产利益”、“财产利益”在矛盾中的必要协调，但是，《土地管理法》第47条第2款明确规定，征用耕地的土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6—10倍，安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4—6倍，这明显带有计划经济的特征，以土地过去年均产值作为确定补偿费用标准，不能反映市场对土地及其附着物的真实评价，尤其是未考虑到农用地转为非农用地的土地价值的升值潜力，该标准显然偏低，而廉价的土地征收成本使政府在征地中获取了本应属于农民的土地征收与土地出让之间的差价利益，侵害了广大农民的权益，也影响了政府在人民群众心目中的信誉与权威的树立。
4、征地费用分配混乱，矛盾迭出。征地补偿费标准偏低，使本已非常有限的补偿费用成为农民争夺的目标，每个人都想争得更多的补偿金，而排除他人参与分配，于是，借村民自治权利而剥夺他人的利益享有成为农民集体土地征用补偿费分配纠纷案件剧增的主要原因。对于嫁城女、入赘婿等能否享有分配权、享有多大分配权，因无明确的法律依据，在实践中各地各村依《村民委员会组织法》在行使自治权中处理的结果相差很大，有的明确不能享有，有的限定满足一定条件才享有分配权，也有少数就给予分配权，但该分配权较同村组其他成员要小的多等等，于是没有享有分配权或没有享有完全分配权的村民，以要求享有村民待遇为由，纷纷诉至法院，对该类案件因缺乏法律依据，在处理上随意性较大，很难使当事人服判息讼，导致越级上访或群体上访事件增多。
三、农村集体土地征收补偿费分配纠纷存在的原因与对策从涌至法院的农村集体土地征收补偿费分配纠纷案件来看，纠纷产生的原因在于对谁应该分配、应该如何分配不明确，即谁具有集体成员资格（村民资格）和怎样分配才符合公平合理原则不明确。对此，应从以下方面考虑解决：
（一）村民资格的界定问题
在认定集体成员资格的标准上学界主要有三种主张：登记主义、事实主义和折衷主义。登记主义，即以户籍所在地是否在该村组作为确定是否具有集体成员资格的标准；事实主义主张以是否实际在本村组长期生活为标准来确定资格；折衷主义则主张以户籍登记为原则，以长期居住的事实状态为例外来确
定成员资格，我认为这三种主张都有一定的道理，但都不全面。认定成员资格应当坚持以公平为出发点，以户籍审查为原则，以长期生活且能尽到其他村民相同义务为例外，相互结合，共同来确定。任何一个方面都不能作为认定为成员资格的标准，户籍在本村组不能就认定其具有本村组集体成员资格，但如原
始户籍在本村组则自然取得该村组集体成员资格。
①在外村组长期从事工商业的村民其集体成员资格的认定。户籍是证明一个公民自身情况的最直接、最基本依据，由它作为成员资格认定的标准之一无疑是非常必要的，也是首先应当考虑的。但是现实中有相当一部分村民在保留户籍的基础上长期在城里或其他村镇从事工商业，那么如果说该村民因长期不在本村组生活而否认其具有本村组集体成员资格，则过于武断，有失公平。因此，如果该村民虽长期在外从事工商业，但其能够在在外期间坚持履行本村组其他成员相同义务的，或该村民户籍虽在本村组且长期在外村组从事工商业，但其在该外村组生活已满十年并能在其生活期间积极履行该外村组其他村民相同义务且该外村组并未拒绝其履行的，亦应认定为其具有集体成员资格，而如果该村民的原始户籍虽在本村组，但其在在外期间经过五年且连年未履行本村组其他村民相同义务的应认定为其不具有本村组集体成员资格（国家强制，如服刑人员和意志以外原因，如妇女被拐卖等除外）
②嫁出姑娘及其所生子女的成员资格认定。嫁出姑娘在出嫁的同时带走户籍的，应认定为从嫁出之日起不再具有原村组集体成员资格，如其在嫁出之后并未及时带走户籍，亦应作此认定，视为其户籍已迁走。这符合户籍登记应与事实相符这一原则。嫁出姑娘在嫁入外村组后，户籍同时带入该外村组的，应认定为其具有该外村组集体成员资格，其所生子女可随父或随母申报户口，同样享有集体成员资格，理由同前。但该嫁出女在结婚后未满五年又提出离婚的，在离婚时应将其在婚姻存续期间在该外村组以集体成员资格取得的利益适当返还，必要时可以其应得的夫妻共同财产份额或个人财产抵偿（这主要是防止以结婚为手段而达到其他目的）。
③独女的入赘丈夫及其所生子女的成员资格认定同“②”。
④有儿有女户要求招婿，理由正当且符合老有所养精神的，其所招女婿及其所生子女的资格认定同“②”。
⑤被收养子女的成员资格问题。无子女户依照《收养法》收养子女的，其子女的成员资格从收养成立之日起生效，收养成立后又解除收养关系的，从收养关系解除之日起被收养人丧失集体成员资格，但如果被收养人对造成解除收养关系负主要责任的，应返还其在具有集体成员资格期间所获得的与其他成员相同的收益的一部或全部，但如果收养人对解除收养关系负主要责任的不返还（这主要是防止借被收养之名而达到自己的其他目的）。
⑥农业户口的大中专在校生的资格认定问题。农业户口的大中专在校生在在校期间至就业之前，应具有原户籍所在地村组的成员资格。
⑦在役农业户口义务兵的资格认定问题，应认定为其具有集体成员资格，但已转志愿兵的，从转志愿兵之日起丧失该资格。
⑧因违反计生政策而超生的子女的资格认。定问题。该种情况超生的子女是否具有村民资格，当事人诉至法院的，法院应不予受理，已经受理的应当裁定驳回，由其所在村委会行使自治权，但该村民拥有依法取得的户籍的情况除外（如违反计生政策而通过其他途径取得了户籍登记，法院应认定其具有
该村组村民资格，但该村委会通过行政诉讼使公安机关撤销了该户籍登记的除外）。
⑨因历史原因落实政策后按照离退休人员对待的、正常离退休人员和因其他原因将户籍迁回原籍的人员，要求享有分配权的，其主体资格是否享有依村民自治原则确定。
⑩农业户口的服刑人员，在服刑期间的村民资格问题，依村民自治原则确定。
（二）处理纠纷的对策
我们知道“村民”是个法律概念，“农民”则是对职业的描述。拥有了村民资格是否就享有同等的村民待遇却不能一概而论。《村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织，由民主选举产生，实行民主决策、民主管理和民主监督，因此在处理这类纠纷中要
充分尊重村民的自治权，但同时也不能剥夺公民的财产权，要处理好二者的关系。因为村民的自治权并不能对抗公民的生存权和财产权，土地是农民赖以生存的重要生产资料和生活资料，土地补偿款既具有生存利益性质又具有财产权性质。因此该权利非法律不得剥夺。鉴于此，在处理这类纠纷中，应该遵守以下原则：
1、民主议定原则和合法性原则。就是说，村民自治必须是真正的大多数村民的集体意志，而不是某个人或某些人的少数人的意志，且该意志不能违反法律的强制性规定。既要充分发挥民主意见又要遵守法律。
2、集体、个人利益相均衡原则。在处理征地补偿款的过程中，既要充分尊重和保障集体成员的个人利益，又不能损害集体的整体利益，个人利益要服从集体利益，集体利益的实现也要考虑成员个人利益的获得。
3、权利、义务相一致原则。集体成员在享有分配利益的同时要考虑其对集体所尽义务的大小，做到权利与义务相一致，公平合理地分配征地款。
四、愿望与期待
我国是一个泱泱的农—业大国，近13亿人口中有9亿居住在农村，—土地面积的一半也为农民集体所有，国家要强盛、要长治久安，就必须关注和处理好农业、农村和农民问题，因此国家应当加大政府执法的监督机制建设，完善土地征用审批制度，合理确定土地征收补偿标准，坚决遏制“圈地运动”蔓延
和土地资源的浪费，尽快出台有关集体土地征收补偿方面的法律，解决日益尖锐的农村集体经济组织收益分配纠纷问题。
内容提要
农村集体土地征收补偿条例篇8
「关键词土地补偿款分配，收益主体，处理原则，法律建议
随着工业化和城镇化的加快，农村集体土地被征用呈逐年上升趋势，因征地补偿款分配引发的纠纷逐年增加，有愈演愈烈的趋势。近年来，不断有权益受到侵害的村民与村委会或村民小组引发分配纠纷，或直接向法院起诉、或上访，甚至闹事，已成为影响农村社会稳定的重要原因之一。为此，正确运用法律手段解决农村征地补偿款分配纠纷，对于公平、公正的保护每一个村民的合法权益，促进社会主义和谐社会建设有着十分重要的意义。本文试图对农村征地补偿款分配纠纷问题作一些肤浅的探讨，以求教于同仁。
一、关于农村征地补偿款分配纠纷是否属于民事诉讼范围问题
农村征地补偿款分配纠纷，是指村民委员会或由村民小组在分配土地征用补偿费用时，在村民中实行不平等分配，不分或少分给一部分村民土地征用补偿费用而引发的纠纷。农村征地补偿款分配纠纷，是否属于民事诉讼范围，尚存在争议。有人认为，土地征用补偿费用的分配，是集体经济组织内部事务的处理，不是平等主体之间的民事行为。土地征用补偿费用的分配纠纷，属国家建设征用土地中出现的纠纷，只能有有关行政部门协调解决。且《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条明确规定：“市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”村民委员会组织法第4条规定：“乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”故当村民与村委会或村民小组因征地补偿费问题发生争议时，市、县、乡（镇）政府应当解决，责无旁贷。所以，土地征用补偿费用分配纠纷不属于人民法院管辖。也有人认为，依照《土地管理法》第十条的规定，农村集体土地所有权的性质属于村农民集体所有，集体经济组织是代表农民集体对其所有的集体土地行使经营、管理、收益权的机构，与其成员之间地位平等。集体经济组织分配土地征用补偿费用的行为，是依法行使集体土地的经营、管理、收益权的具体体现，是一种民事行为。因此，此类纠纷属民事诉讼受案范围。
关于此类纠纷，人民法院应否作为民事案件受理，最高人民法院的有关解释也前后不一。最高人民法院业务庭自1994年至2004年就村民征地款分配纠纷问题是否受理做了五个复函或答复。一是最高人民法院［1994］民他字第285号《关于王翠兰等六人与庐山区十里黄土岭村六组土地征用费纠纷一案的复函》，其主旨是不予受理；二是最高人民法院法研［2001］51号《关于人民法院对农村集体经济所得分配是否受理问题的答复》，其主旨是受理；三是最高人民法院法研［2001］116号《关于村民因土地补偿费、安置补助费与村民委员会发生纠纷人民法院应否受理问题的答复》，其主旨是受理；四是最高人民法院［2002］民立他字第4号《关于徐志君等十一人诉龙家市龙渊镇第八村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的复函》，其主旨是不予受理；五是最高人民法院［2004］民立他字第33号《关于村民请求分配征地补偿款纠纷法院应否受理的请求的答复》，其主旨是不予受理。由于最高人民法院业务庭的复函或答复内容冲突，使得下级法院对这类案件是否受理掌握不一，各取所需。
笔者认为，人民法院是国家的审判机关，司法是社会公平、正义的最后一道屏障。在市场经济条件下，人民法院对因农村征地补偿费分配引起的纠纷不作为民事案件受理缺乏依据。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”这里出现了集体经济组织与村民委员会两个并列的概念，这两者不是同一个组织，也不是相互交叉的组织。至今法律上对何为农村集体经济组织还没有明确的界定。根据字面的理解，集体经济组织应是村民集体管理集体经济而设立的组织，如农村经济合作社等，它与村民委员会有很大区别。村民委员会是村民自治组织，由《中华人民共和国村民委员会组织法》调整。村内集体收入应当由村集体经济组织进行分配，但在实践中，很多地方没有成立村集体经济组织，其收入分配由村民委员会或村民小组代为行使权利。因而，当土地收益分配纠纷发生诉讼时，便发生在村民与村集体经济组织、或村民委员会、或村民小组之间。因村民委员会、村民小组是村民自治组织，村集体经济组织是经济管理的组织，两者均不是一级政府机构，所以，进行的管理、分配等活动不具有行政性。从法律上讲，对来源于农村集体所有的土地等自然资源的收益，依法属于全村村民，如果法律没有特别规定应属于全体村民共有，每个成员的权利是平等的，对集体土地等的收益享有可分割的特定份额。可见，对我国农村公民来说，土地征用补偿费用分配权是一项法定的财产性民事权利，对该民事权利的侵害是一种侵权行为，应当依法由侵害人承担相应的民事责任。再说，集体经济组织分配土地征用补偿费用的行为，也是依法行使集体土地的经营、管理权的具体体现，本身就是一种民事行为。因此，集体经济组织成员（或村民）与集体经济组织（或村、组）之间因土地征用补偿费分配所引发的争议应属于平等主体之间的民事争议。对此，只要符合民事诉讼法第一百零八条的规定，人民法院应当作为民事案件予以受理。
二、如何确定农村征地补偿款分配的受益主体
《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“征用耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有；需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”实践中，农民的土地被征用后，土地补偿费、安置补助费都是支付给了农村集体经济组织或村（组）。而由于土地资源的有限性，农村集体经济组织或村（组）通常将土地补偿费与安置补助费揉在一块，分配给村民，后再统一调整本村（组）农业承包地。农村集体土地所有权的性质，决定了农村集体土地征地补偿款是对全体集体经济组织成员的补偿，土地共有人应共同享有，土地征地补偿款的分配，就应由全体集体经济组织成员共同参与分配，这与法律规定的土地补偿费归农村集体经济组织所有的性质是相一致的。那么，依何标准来确定集体经济组织的成员资格呢？在实践中，一般有以下几种主张：①户口说，认为只要户口在该村（组），就享有该村征地补偿费用的分配权。②事实主义说，认为只要是长期在本村（组）生活，就应当享有征地补偿费用的分配权。③生活来源说，认为只要是以土地耕作收益作为个人主要生活来源，就享有征地补偿费的分配权。笔者认为，对集体经济组织成员的认定，既要反映征地补偿费的本质，又要有利于对农民合法权益的保护。由于很多农村没有成立村集体经济组织，农民集体所有的土地和财产由村民委员会或村民小组进行管理，这种情况下，集体经济组织的成员也就是本村（组）的村民。笔者主张，认定集体经济组织成员的依据一般应以户籍为原则，但户籍又不是唯一依据，还应结合地权进行考虑。如果某人户口在本村（组），只要他（她）的农民身份没有改变，依附于村（组）集体土地，他（她）必然享有集体土地的地权，他（她）就是集体经济组织或村民团体里的一分子，他（她）就和其他集体成员一起，成为集体土地所有权、使用权和他项权主体的一部分，就应该成为征地补偿费的受益权主体。
三、当前农村征地补偿款分配纠纷的突出表现、处理原则、解决办法
当前，农村征地补偿款分配纠纷的突出表现在于村委会或村民小组擅自决定分配事务，对出嫁女、招婿、丧偶、离异及继子女、大中专在校生、义务兵等处理不当。笔者认为，处理此类案件时既要充分尊重村民的自治权，也不能剥夺公民的财产权，要处理好二者的关系。村民的自治权并不能对抗公民的生存权和财产权，土地是农民赖以生存的重要生产资料和生活资料，土地补偿款既具有生存利益性质又具有财产权性质，该权利非法律不得剥夺。因此，村委会、村民小组在决策时必须按照村民委员会组织法第十七条所规定的程序提请村民会议讨论，其无权擅自作主。村民会议作出的决策亦必须符合该法第十九条所规定的民主原则和第二十条规定的合法原则，应明确村民享有同等待遇。具体地说，应该遵守以下原则：
（1）民主议定原则和合法性原则。村民自治必须是真正的大多数村民的集体意志，而不是某个人或某些少数人的意志，且该意志不能违反法律的强制性规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。一些农村部分村民的土地收益权得不到保护，与人们对村民自治的模糊认识有很大的关系，其所依仗的就是村民自治制度所赋予的一些权力，其实这是对村民自治权力的滥用。在一个民主和法治的国家，任何形式的自治都不能同国家的依法行政相违抗，任何形式的自治章程都不能同国家的法律相抵触，任何形式的社区民主决定都不能损害公民的基本权利。因此，那些同国家法律、法规和国家政策相抵触的自治章程、村规民约以及村民民主决定都是自然无效的。村民自治必须在民主和法治的轨道上才能获得健康发展，必须做到既要充分发扬民主又要遵守法律。
（2）平等原则。在进行征地补偿款分配中，要充分保障每个集体经济组织成员或村民享有平等的待遇，正确地处理利益关系。之所以会出现剥夺少数成员或村民征地补偿款分配的收益权，主要受经济利益驱动的影响，农村集体经济组织每次的收益和征地款分配总量是恒定的，为了更多的分配集体收益，惟有通过减少应分款人数来实现多数村民的最大利益化，因此，公正、公平地分配征地款是保障每个成员或村民享有土地收益权的前提。
（3）权利、义务相一致原则。集体成员在享有分配利益的同时要考虑其对集体所尽义务的大小，做到权利与义务相一致，公平合理地分配征地款。
在明确了农村征地补偿款分配的受益主体和农村征地补偿款分配纠纷的处理原则后，对当前农村征地补偿款分配中存在的突出问题应合理的予以解决：
1、关于嫁城女及所生子女的问题。与城镇职工、居民结婚的农村妇女（嫁城姑娘），由于政策规定不能到男方落户的，且居住地也未迁离、享有地权的，应当保证其享有村民同等待遇。其所生子女是农村户口的，属有地权主体，应与其母等额分配。
2、关于入赘婿的问题。对于入赘婿及其所带的子女，只要户口已迁入，且居住在当地，其迁出地已不享有地权的，应保证其享有村民同等待遇。
3、关于离婚或丧偶的妇女的问题。妇女离婚或丧偶后仍在原居住地生活，户籍仍在当地，且原居住地村（组）保留其原有地权的，应与本村村民等额分配土地收益；若不在原居住地生活、其新居住地地权尚未落实的，原居住地所在村（组）应保留其地权，并与村民等额分配收益。
4、关于农村五保户收养子女的问题。对依据《收养法》办理了相关手续，已在当地村组落户的养子女，也应与村民等额分配。
5、关于农业户口入学的大、中专在校学生的问题。农业户口入学的大、中专学生以及毕业后未就业前，因就学已将户口从农村迁出，但从经济来源看，家乡地权仍是他们主要的依赖条件，为确保学生能完成学业，可当有地权看待，应与村民等额分配或适当分配。
6、关于进城打工人员的问题。进城打工人员，户籍仍在当地，仍依附于村集体土地，而不是对地权的放弃，打工是为了挣钱弥补生产和生活所需，不能取消村民待遇，必须与本村村民等额分配。
7、关于超生子女的问题。对于违反了国家计划生育政策生育的子女，如已接受处罚，并已执行到位、户口已登记的，应当给予地权，与村民等额分配
8、关于服现役的义务兵的问题。凡农业户口的服现役的义务兵，不能停止其受益分配；如在部队一旦提干或转志愿兵，有了固定工资，应停止其受益分配。
四、对农村集体土地征用补偿款分配纠纷问题的法律建议
1、尽快制定相关司法解释，解决司法实践中管辖不统一的问题。
针对最高法院研究室、立案庭相佐的观点，最高人民法院截止目前尚无权威性解释，致使因农村征地补偿费分配引起的纠纷难以下判，最高人民法院应尽快出台相关司法解释，统一此类案件的立案条件、受理范围、案由确定，以指导司法实践活动。
2、建立分配方案行政指导体制。村民委员会组织法第4条规定：“乡、镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”因此，对涉及村民利益内容的村民会议决定的分配方案，可要求先交乡、镇政府指导审查。这种指导，只是审查分配方案有无违反宪法、法律、法规和政策的内容，如有违反则通过指导予以改正，如无违反，则按分配方案执行。
3、强化民间调解机制。由于这类纠纷具有矛盾尖锐、影响大、执行难的特点，应充分发挥乡（镇）司法所、人民调解委员会的作用，尽量通过调解解决。纠纷发生后，可由司法员、调解员深入村、组，宣讲宪法、法律、法规和政策的精神，提高农民思想意识，消除错误思想，在此基础上，使村民与村委会达成调解协议或和解协议。
农村集体土地征收补偿条例篇9
关键词：农村土地征收补偿；现状；法律问题；建议
中图分类号：D92文献标志码：a文章编号：1673-291X（2013）06-0106-02
随着城市化工业化的推进，征收农村土地已然成为了扩大城市规模、发展城市经济的重要途径。农地补偿问题却是征地过程中极为关键的一个问题。2012年浙江温岭最牛钉子户事件曝光，这一事件引起了全社会的广泛关注，征地补偿问题再一次成为全民热议的话题。
根据国务院中心课题组提供的数据显示“在全国非农建设占用耕地中70%以上是征地，依据《全国土地利用总体规划纲要》，2000—2030年三十年间占用的耕地将超过5450亩。”①众多失地农民的出现，使得解决好征地补偿问题显得尤为重要。但是，由于在实践中，征地补偿的法律制度不健全，征地补偿的标准过低，补偿方式单一，补偿受益主体不明确等等一系列问题的出现，引起了广大农民的不满，引发了许多社会问题。即使已通过征地补偿的方式得到了安置的农民，由于土地增值收益分配不公，社会保障制度滞后等因素，生活依然过得十分艰苦。
一、农地征收补偿存在的法律问题
1.“公共利益”的概念笼统、模糊，征地权利滥用。《宪法》第10条规定：“城市所有土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有，国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实施征收或征用并给予补偿。”《土地管理法》第2条对此也有相关的规定。但是，“公共利益”的内涵应该如何界定呢？至今，也没有任何一部法律或规章制度给予解释。这就使得地方政府对“公共利益”进行任意解读时有了合理的借口，钻了法律的空子。为了招商引资，发展经济，受到政绩观等不良观念的影响，部分地方政府打着“公共利益”的旗帜，滥用征地权利，以地敛财。这样不但造成了土地资源的严重浪费，还损害了广大农民的利益。大批失地农民涌现，国家负担加剧，农地补偿问题显得更为严峻。
2.农地征收补偿标准不合理，增值利益分配不公。从中国《土地管理法》第47条的规定②中可以发现，“现行的法定征地补偿标准与现实土地市场价格脱节，与被征收土地的实际增值价值脱节，不能根本解决土地增值利益分配不公的现象。”按照目前《土地管理法》的相关规定，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。在中国农村许多地方征收一亩地的补偿费为3万元～5万元，然而，通过土地拍卖等方式，每亩土地的价值可达到上百万，中间巨大的增值收益农民却丝毫都分享不到。“国务院发展研究中心的调查表明，如果成本价为100，则拥有集体使用权的农民只得5%～10%，拥有集体土地所有权的村级集体经济组织得25%～30%，60%～70%为政府及各部门所得，而从成本加到出让价之间所产生的土地资本巨额收益，则大部分被中间商或地方政府所获取。”
3.补偿方式单一。理论上，中国土地补偿有多种方式，如货币补偿、土地使用权入股、住房安置、就业安置等。但是，在实践过程中，中国通常采用的是一次性货币补偿的直接补偿方式或住房安置的间接补偿方式。一次性货币补偿虽然能够给农民带来暂时的巨大的收益，解决他们眼前的困难，但是，由于农民自身的理财能力、投资能力、规划能力等都较为薄弱，容易造成坐吃山空的局面。就住房安置来说，也存在许多问题。住房安置房多数都是在城区或者城郊，对于大多数刚走出农村的农民来说他们已经有了自己的生活习惯和方式，突然来到了一个新的环境，势必会有许多的不适应甚至可能会因为生活方式和观念的差异与城里的邻居发生一些小矛盾。另外，城市里高昂的医疗、教育、生活等等各种费用，对失地农民来说又是新的繁重的负担。
4.土地补偿受益主体模糊。中国《土地管理法实施条例》第26条①明确规定了，农村征地补偿费的受益主体应当是“农村集体经济组织”，然而“农村集体经济组织”本身是一个抽象、模糊的概念，再加上《土地管理法》第10条②中，对于集体土地所有权的设定也相当模糊，这就使得乡政府、村委会、村经济组织有机可乘，造成了各方层层截留补偿款，各级争利的现象发生。在利益的驱动下，各方主体都想从中获利，这就导致最后到达农民手中的补偿款所剩无几，农民的利益受到了严重的损害。
二、完善农村土地征收补偿制度的建议
1.合理界定公共利益的范围。目前其他国家和地区关于公共利益的立法模式主要有三种：概括式，如德国；概括式加列举式，如日本、韩国；还有一种是英美国家所采用的以广义的公共利益为目的的模糊式。随着中国经济的迅猛发展，城市化处于高速发展的进程，对于公共利益的界定已经流于形式。在实践中，政府征地往往都是打着公共利益的幌子，如果采用概括式的方式界定公共利益，这就赋予了政府更多自主的权利，会导致政府对公共利益界定的任意性加大导致权利滥用。因此，笔者认为可以采用概括式加列举式的方法对公共利益的概念进行界定。
2.科学合理确定征地补偿标准，合理分配土地增值收益。不论是公共利益还是经营性用地，都会对农民的财产造成损失，都应当公平地得到赔偿。但目前中国采用的产值补偿标准完全背离了土地的市场价格，与土地增值价值脱节。考虑到中国经济发展的水平，完全补偿的方式暂时行不通，那么可以采用公平补偿的方式。可以按照农用地被征用后的用途来评估补偿标准，同时也应当考虑到农用地所在地段，产值以及当地居民生活水平等其他客观因素的影响，扩大补偿范围，不但补偿直接的损失，间接损失也应当给予适当的补偿。因此，“可以建立符合市场经济规律的土地评估体系，实行由具备特定资质的的行业组织或社会中介机构对土地进行评估的制度。”按照土地的市场价格对失地农民进行补偿。对于土地被征收后的巨大增值收益，按照一定比例分配给失地农民，这就需要相关法律法规的支撑。
3.构建多元化的补偿方式。通行的一次性的货币补偿的方式并不能为失地农民提供充分的生活保障，各种弊端也逐渐显露出来。因此，应当以终身补偿的方式代替一次性的货币补偿方式，如，为失地农民建立个人账户，每月或每年依据当时的物价水平、生活环境等等因素存入相当的补偿款。还可以采用终身货币补偿方式为主，其他间接的补偿方式为辅，如就业安置、住房安置等。2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》第21条规定：“被征地人可以选择货币补偿也可以选择房屋产权调换。”这样的补偿方式可以在农地征收补偿的时候有所借鉴，让失地农民自主地选择补偿方式。
4.明确农地征收补偿受益主体。从前文提到的中国《土地管理法》第10条的规定可以看出，农地补偿受益主体不明确的根本原因是农村集体土地所有权的主体不明，因此，首先应当制定相关法律法规进一步明确农村集体土地所有权主体。其次“农村集体经济组织”本身就是一个极为抽象模糊的概念，因此，应当进一步规范农村户籍管理，切实核实好户籍登记的准确性，将农地征收补偿受益主体明确的落实到具体的农村集体经济组织成员中。另外，应当切实保障失地农民对征地补偿的知情权、参与权、听证权以及及时获得救济的权利能够得以实现。
农村集体土地征收补偿条例篇10
内容提要:征收补偿收益的分配问题主要涉及土地补偿费的分配，一般不涉及安置补助费和附着物及青苗补偿费。征收补偿收益分配权的行使主体应为村民会议或村民代表会议，享有征收补偿收益分配的权利主体应为本集体组织的村民，但某些特殊群体也应有收益分配权。征收补偿收益的分配方案要遵守分配程序规定，只有村民会议才有权制定分配方案并应有相应比例的人数表决通过才能执行。
为了规范征收补偿费的分配和减少分配过程中的争议，有必要对土地补偿费(有时也涉及安置补助费)的分配机制进行探讨。
一、征收补偿收益分配权的行使主体
土地补偿费是支付给丧失土地使用权而支付给集体土地所有人的替代价值，应归属于集体土地所有人。但由于现行规则关于集体土地所有权主体的法律界定不清，土地补偿费的利益归属必然在实践中引发歧义与争端。依《土地管理法》规定，集体土地所有权有三种主体形式:乡镇农民集体所有、村农民集体所有和村内农村集体经济组织所有，其财产分别由乡、村集体经济组织、村民委员会经营管理。虽然，《土地管理法实施条例》规定土地补偿费归农村集体经济组织，但是，这里的农村集体经济组织的涵义并不具体，导致在土地补偿费的支配权上，出现大家都来主张权利现象。
可见，法律实际上规定了集体经济组织和村民委员会对土地补偿费都有分配权，这产生以下问题:首先，集体土地所有权主体缺位，在那些不存在乡(镇)农民集体经济组织的地方，土地所有权主体是谁不明确，是村委会、乡政府还是村民小组，易生争议。即便是在那些存在乡(镇)农民集体经济组织的地方，由于农村集体经济组织承袭原有的三级所有、队为基础、政社合一的模式，不仅村与村内经济组织之间、原生产大队和生产队之间前者包容后者。究竟哪种实体可以行使土地集体所有权模糊不清。这种模糊状态导致了权利真空现象，农民中没有一个人知道究竟谁拥有土地。这使得各级政府和集体经济组织都可以分头介入土地权利的管理。[1]在不涉及利益分配时，乡政府、村委会、乡村经济组织都不关心所有权主体问题;一旦土地征收补偿费下发，都争先恐后地去主张土地所有权主体，并举出充足的理由来证明自身的合法主体地位。正是因为主体混乱，才产生了补偿费“乡扣”、“村留”、“乡村集体经济组织提”的现象。结果，到农民手中几乎所剩无几。据全国人大常委会在2004年初组织的土地执法检查中发现，湖北襄荆高速公路征地补偿费被有关部门层层截留达45%。[2]其次，作为土地代偿价值的土地补偿费无法由作为集体成员的农民直接支配而留于集体经济组织，由于权利义务不明，农村集体经济组织的内部成员如何行使权利，是按人还是按土地份额进行分配无法确认，导致出现类似其他集体财产人人所有，人人无权的现象，农民的土地利益被虚拟化。法律虽然规定了土地补偿费侵占、挪用的法律责任及农民的举报机制，但并没有规定处分土地补偿费的规则，土地补偿费被少数管理者所控制，实践中个别地区将其作为集体收入用于村干部工资和支付其他行政开支，以至于在村民中私分甚至巧立名目落入村干部腰包，严重损害了广大农民的合法权益。[3]
法律规定集体经济组织和村民委员会都有土地补偿费的分配权，导致出现上述问题，如果法律明确集体经济组织和村民委员会中的一个组织来行使土地补偿费的分配权，是否会在分配效果方面有所改进呢?我们认为，可能也不行。第一，农村集体经济组织作为土地补偿费的管理机构来行使分配权，既不明确，又不适应农民集体所有权行使的需要。因为农村集体经济组织要么在许多农村已不存在或者名存实亡，要么在农村又有多种类型和层次，在同一个农村里有多个集体经济组织存在，那么，到底由哪一个农村集体经济组织行使土地补偿费的分配权就很不明确，有可能会出现混乱状态。第二，如果规定村民委员会作为土地补偿费的管理机构来行使分配权，存在着政经不分的弊端。村民委员会按照《村民委员会组织法》的规定是村民自治组织，但在实际生活中它具有准政府的职能，除了发展本村经济、兴办文化、教育和其他公益事业，调解民间纠纷，维护社会治安等自治职责外，更多的是协助政府完成计划生育、税收、征兵、民兵训练、拥军优属等政府职责，同时还要应付政府各部门的检查指导、迎来送往、摊派等行为。在实践中，村民委员会相对于农民来说的权力是比较大的，且因缺乏必要的约束和监督而得以膨胀，从而可能导致乡村基层干部把土地补偿费转为办公经费，甚至以权谋私和中饱私囊，这极大地损害了农民利益。这正是由于我国土地管理法缺乏一套保障农民实际享有、行使集体土地所有权的具体途径，农民对其土地所有权缺乏实际操作性，因而各类土地管理者对土地的管理行为就不能真正表现土地所有人的意愿，对其监督也成为空谈。
因此，为了消除上述弊端，我国应明确立法规定农村集体土地所有权的成员大会(即村民大会或村民代表大会)为我国土地补偿费的分配权行使主体，由全体村民共同来行使这一权利，以避免不公正现象的发生。以村民大会或村民代表大会作为土地征收补偿费的分配主体，是符合法理和法律规定的。从法理角度而言，我国农村的土地集体所有权，实际上为民法所有权制度中的总同共有类型，其主要特点是成员资格不固定的团体，以团体的名义享有所有权，团体的成员因取得成员的身份而自然享有权利，因丧失成员身份而自然丧失权利。成员的加入可以是任意的或自然的，取得成员身份后自然享有财产权利。[4]按照当事人意思自治原则，所有权的行使应当体现所有权主体的意志，实现其利益要求，共有权的行使一般以全体共有人的协商一致为原则。我国农村集体所有权是一定范围农村集体全体成员的总同共有权，农村集体所有权的行使，要体现农村集体成员的共同意志和利益，农村集体成员大会或代表会议就是形成农村集体成员共同意志的最好形式。农村集体成员大会为农村集体所有权主体的权力机构，已由《村民委员会组织法》确定下来。土地补偿费作为集体所有土地的替代价值，是由全体成员享有的，因此，由村民大会或村民代表大会行使土地补偿费的分配权，就是他们行使自己权利的最好途径和方式。
二、征收补偿收益分配中的特殊权利主体
在征收补偿费的分配中，其权利主体首先应是土地被征收人，因为他们丧失土地的使用权，遭受了财产上的特别牺牲，所以，在特别牺牲上的补偿价值项目上如地上附着物及青苗补偿费以及安置补助费应归他们个人享有。但是，由于土地补偿费是对集体全体成员所有的土地给与的补偿，应由全体成员即村民共同享有，因此，分配土地补偿费的权利主体是全体村民。在具体的分配操作上，如前所述，应该通过村民大会或村民代表大会决定分配方案。可见，在土地补偿费的分配上，村民资格决定了其是否可以成为享有土地补偿费的权利主体的前提。因此，村民资格如何获得以及某些特殊群体的人员(如出嫁女等)是否为村民?就成为了实践中的焦点问题。
要解决这些问题，首先要研究村民资格的界定问题。村民资格是一个自然人成为某一农村集体经济组织成员的条件。一般情况下，只要合法取得某一农村集体经济组织的户籍，就成为该村的村民，这是广义的村民资格。而我们所研究的是狭义的村民资格，也就是法律意义上的村民资格，更确切地说是一个自然人享受村民待遇的条件。一个自然人在取得某一农村集体经济组织的户籍后，将享受法律所赋予的各项权利，同时也要承担法律所规定的义务。根据户籍管理制度和权利义务相一致原则，我们将村民资格定义为:具有某一农村集体经济组织的户籍，享受村民权利，以农业生产为主要生活来源，并在本村居住，与集体组织保持稳定的成员关系，同时承担村民义务的自然人。享受村民待遇应具备四个条件，一是取得所在村的户籍;二是以享有土地使用权(土地承包权)进行农业生产为主要生活来源;三是在本村居住，与集体组织有着稳定的成员关系;四是履行了村民义务。所以，在认定集体经济组织成员(村民资格)的依据应当以户籍为一般原则，但不宜将户籍作为惟一依据，还应结合成员与集体经济组织的经济生活联系等多种因素考虑。如一个人的户籍虽然在某村，但其长期不在村中居住，长期不履行村民义务，他们在形式上看是村民，但实质上因不尽村民义务而与集体经济组织的经济生活脱离联系，如果将这部分人作为分配对象，有违权利义务相一致的原则。所以对此类人员应以其长期不尽村民义务而认定其丧失村民资格。[5]因此，界定村民资格应以户籍和权利义务相一致为原则，以实现公平合理的分配。
实践中易产生纠纷的特殊群体，如出嫁女、新生儿、大中专以上在校学生、收养与扶养人员等，他们的村民资格问题应该具体分析。在坚持户籍、土地使用权、履行义务这些因素作为判定某一个人是否享有村民资格、享受村民待遇的大前提下，我们还应看到由于农村人口流动，产生一些特殊的事实状态，应当作为例外情况，在坚持一般原则的前提下，兼顾特殊群体的利益，具体情况区别对待。从实际中出现的情况看，主要有以下情形:
1.出嫁妇女村民待遇。根据我国农村传统习俗，妇女出嫁后一般都在婆家生产和生活。由于目前普遍存在的地少人多现象，结婚后娘家所在村一般对其承包土地不予保留，而嫁人方所在村多数实行“增人不增地”、“减人不减地”原则，从而使出嫁妇女没有承包的土地，而其在婆家已生活多年，在婆家所在村组土地征用收益分配时，往往得不到分配。在这种情况下应当认定该出嫁妇女具有同等村民待遇，保护其合法权益。
2.嫁城姑娘的村民待遇。与城镇居民、职工结婚，但因目前的户籍政策原因其户口不能迁出原籍到男方落户的妇女，其生活是依赖于被征用的土地，同时也履行了与同一集体经济组织其他成员相同的义务，那么，根据权利与义务相一致原则，应当享有合法的同等村民待遇。在实践中，有的村集体经济组织根据其所谓的“村民自治”规定嫁城姑娘不予分配或给予部分分配额，与我国《妇女权益保障法》等相应法律是相抵触的，应认定为无效。
3.通过合法婚姻关系成为村民的，无论是所招女婿还是所娶的媳妇，应当认定其具有村民资格，享受同等村民待遇。因为根据《中华人民共和国婚姻法》第9条规定:“登记结婚后，根据男女双方约定，女方可以成为男方家庭的成员，男方可以成为女方家庭的成员。”因此，应享有同等村民待遇。
4.学生户口迁出的村民待遇问题。农业户口的大、中专学生因为上学将户口迁至学校，其在校期间及未就业之前，应当享有原户籍所在地村民同等的待遇。这是因为其就学和生活所必要的费用实际上仍然依赖于其原户口所在地的土地，所以，为保证他们安心上学，学生原籍所在地的村集体经济组织不可以该学生户口已迁出该村为理由，限制或者剥夺学生应当享有的同等村民待遇。
5.服刑人员的村民待遇问题。服刑人员虽然其户口已被迁往服刑地，但是服刑完后除去少数人留在服刑地就业外，大多人都要返回原籍，其生活仍然依赖于原籍地的土地。所以应当给予其村民待遇。惟针对其对村集体经济组织所尽义务可适当减少其所应分得的份额。否则，可能使这些人员生活无着而重新违法犯罪，不利于其真正“回归”社会。
6.离退休人员的村民待遇问题。这部分人虽然户口已迁回原籍，但是其在原工作单位仍享受一定的退(离)休金，应当说他们生活的主要来源不是被征用的土地或者基本上与被征用土地无关，所以，一般来说他们不应享有村民待遇。
7.收养、扶养人员的村民待遇问题。村民依法收养的子女，已在村组落户的，是有村民资格的人员，应当享有同等的收益分配权。遗赠扶养协议实际履行，且扶养人和家庭成员户口迁至遗赠人所在村、组的，或者遗赠扶养协议实际履行且履行了相关村民义务但户口尚未迁入的，也应享有同等收益分配权。应注意的是，扶养人及其家庭成员在签订了遗赠扶养协议并迁转户口之后，却又违背承诺，不履行扶养义务的，对于其要求享有同等收益分配权的主张不予支持，但村民自治另有决议的除外。
总之，土地补偿费、安置补助费分配中的权利主体纠纷，其争议焦点是村民资格的认定问题。在现行的农村集体经济组织的土地及财产制度及户籍管理制度框架下，由于农业户口与非农业户口没有实现合理的流动，而且土地使用人与户口又在很大程度上紧密相联系，所以，特殊群体的村民待遇问题是当代中国农村城市化进程中的一种特殊现象。村民大会或村民代表大会在进行行使分配权时，应以户籍和权利义务相一致原则作为界定村民资格的标准，并同时要兼顾特殊群体的利益而进行公平分配。
三、征收补偿收益的分配程序
我国长期受“重实体、轻程序”观念的影响，导致程序问题一直不受重视，在征收补偿领域也是如此，特别是征收补偿收益的分配程序更是空白，导致在分配征收补偿费过程中出现严重流失或诸多不公平现象。我们认为，征收补偿的收益分配程序应当注意下列两个方面的问题:
1.由村民会议或村民代表会议制订收益分配方案。我国《村民委员会组织法》第2条、第5条规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”。由此可见，村民委员会是村民行使自治权的自治组织，它代表全体村民管理本村事务，协助政府维护治安。对一般性事务其有决定权、实施权。然而，应当注意的是《村民委员会组织法》第19条规定，涉及村民利益的“乡统筹”、“村提留”、“宅基地使用方案”等重大事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定。由于制订征收补偿的收益分配方案，是涉及全村村民重大经济利益的事项，当然属于提请村民会议讨论决定的事项。因此，经村民会议讨论的决定成为征收补偿收益分配方案有效的前提条件。也就是说，制订收益分配方案的主体应当是村民会议，除此之外的任何组织和个人均无权制订收益分配方案。现实生活中，村民委员会未经村民会议讨论就独自制订收益分配方案或乡政府、乡党委代定征收补偿收益分配方案的，均违反了《村民委员会组织法》的规定，这些分配方案的制订，因主体不适格而不产生法律上的效力。
2.收益分配方案的形成应符合民主议定程序。村民会议是村民实行自治、决定重大事项的机构。制订收益分配方案须经村民会议讨论决定。《村民委员会组织法》第17条、第18条对村民会议代表的资格，到会人数及决议通过程序等作了明确规定，即“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作的决定应当经到会人员的过半数通过。”收益分配方案的形成，应当严格按照法律规定的程序进行，对于违反民主议定程序形成的收益分配方案，依法不应予产生法律效力。但应引起注意的是，我国《村民委员会组织法》规定的村民会议的出席会议(本村三分之二以上的户的代表)人员的过半数通过机制，是比较容易达到的，特别是在一个村中家族控制比较明显的情况下，可能对少数非家族村民或特殊群体不利，为此，有人提出，在修改《土地管理法》或制定《土地征收法》时应就程序方面的规定加以明确，并应特别增加土地征收中村民会议表决机制的特别规定，提高表决通过比例。对于土地征收协议以及土地征收安置方案必须经村民大会三分之二以上村民或村民代表大会三分之二以上村民代表同意，才能签订或实施，否则不具有法律效力。对于这个提议，我们认为应该赞成，因为表决程序的通过比例太低，容易给少数不法村干部以可乘之机而获取不公正的利益。
四、结束语法律规定集体经济组织和村民委员会对土地补偿费都有分配权的做法是存在弊端的，我国立法应明确规定农村集体土地所有权的成员大会(即村民大会或村民代表大会)是土地补偿费的分配权行使主体。对于征收补偿收益分配中的特殊权利主体问题，应以户籍和权利义务相一致原则作为界定他们是否具有“村民资格”的判断标准，并同时要兼顾特殊群体的利益来对他们进行分配。在征收补偿的收益分配程序上，应由村民会议或村民代表会议制订收益分配方案，除此之外的任何组织和个人均无权制订收益分配方案;收益分配方案的形成，应当严格按照法律规定的程序进行，对于违反民主议定程序形成的收益分配方案，依法不产生法律效力。
注释:
[1][英]罗依·普罗斯特曼:《解决中国土地制度现存问题的途径探讨》，载罗建平主编:《中外学者论农村》，华夏出版社1994年版，第236~239页。
[2]参见王太高:《行政补偿制度研究》，北京大学出版社2004年版，第230页。
[3]李少学:《试述农村征地款分配纠纷性质及法律适用》，载康宝奇主编:《征地款分配纠纷审判实务与研究》，人民法院出版社2004年版，第112页。