公益诉讼的法律规定篇1
论文摘要我国的环境公益诉讼刚刚起步，制度建设面临着巨大的考验。如何构建一个完善的环境公益诉讼体系，发挥这一制度在保护环境、恢复生态方面的效用非常关键。而作为美国公益诉讼制度之一的公民诉讼制度经过四十多年的实践，已有数百起判例经验，在保护环境方面取得了实证的效果，可以作为我国构建环境公益诉讼的参照。本文拟从公民诉讼的角度，对我国环境公益诉讼相关问题进行探讨。
论文关键词公民诉讼公益诉讼原告资格环境保护
公民诉讼制度诞生于20世纪70年代，是美国环境保护运动的产物。美国国会为了弥补政府在治理环境中的失灵现象，规定了公民诉讼制度。1970年的《清洁空气法》和1972年的《清洁水法》以公民诉讼条款的形式规定了环境公民诉讼。现在，大部分美国联邦环境法律都规定了公民诉讼制度，在保护环境方面发挥了制度价值，值得我国借鉴。
一、公民诉讼制度
公民诉讼没有统一的概念，归纳总结为：美国联邦或者州法律、行政规章中规定了公民诉讼条款的，为了维护该法律的实施，依公民诉讼条款的授权，任何美国公民有权代表自己对违反该项环境法律、法规的违法行为人或者机构（包括政府机构）提起诉讼。
（一）公民诉讼的原告
公民诉讼的原告资格范围较为广泛。法律规定公民诉讼的原告是“任何人”，不同的法律对“任何人”的界定范围不同。如《资源保护和再生法》把“任何人”界定为包括个人、信托基金机构、商号、合股公司、公司、法人（包括政府法人）、合伙、社团、州政府、市、镇等市政当局、州委员会、州政府机构、任何洲际法律实体（包括所有的部门和机构）和美国联邦政府的任何机构。1986年最高法院在一个判例中将美国政府排除在原告范围之外，所以在公民诉讼中，原告主要是除政府和政府机构以外的私主体，这与公民诉讼制度以公众监督、公众参与的立法目的一致。
（二）公民诉讼的案件范围
哪些案件可以提起公民诉讼？美国的公民诉讼可诉范围受到法律严格界定，美国公民或者组织只能在规定了公民诉讼条款的法律领域提起公民诉讼，没有规定公民诉讼条款的法律领域就不存在公民诉讼制度，即只有《清洁空气法》《濒危野生动物法》等包含了公民诉讼条款的16部法律领域存在公民诉讼可能，而在《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》等法律领域不存在公民诉讼制度，因为这些法律没有公民诉讼条款。公民诉讼条款所规定的可以提起公民诉讼的案件包括：（1）针对违反授予公民诉讼的联邦或州环境法律条款和依据该法授权颁布的任何行政规章的行为，包括针对污染者提起的公民执行之诉和针对行政机关的行政行为提起的“司法审查诉讼”。（2）针对行政机关的“督促履职之诉”是以联邦或州环境法律的行政执法机关的不作为违法行为提起的公民诉讼。
（三）被告和诉讼类型
公民诉讼的被告由法律明确规定。一般来说，公民诉讼的被告包括了私主体和公主体，即个人、民间组织和美国政府、政府机构都有可能称为公民诉讼的被告，具体范围由每一部法律具体规定。美国的诉讼类型划分与我国不同，公民诉讼的属于美国法律制度体系中的“民事诉讼”。在美国的法律制度体系中，“诉讼”分为“刑事诉讼”与“民事诉讼”两类。刑事诉讼指依据刑事法律提起的诉讼，而民事诉讼则是指除刑事诉讼外，在美国法院提起的其他所有诉讼。美国的民事诉讼不仅包括私法领域内的侵权、合同或其他民事纠纷等普民事诉讼，还包括属于公法领域内的涉及公共利益的诉讼即行政诉讼。
（四）公民诉讼的限制
美国法律对公民诉讼的提起设置了一定的限制。公民诉讼的提起受到前置通知程序的限制。在美国联邦法律的公民诉讼条款中规定了前置通知程序。前置通知程序是指如果公民诉讼的原告有提起公民诉讼之意图，首先应该在起诉前将被控违法行为以及自己起诉之意图向违法行为人和政府主管部门发出通知，在原告发出通知之日起一定期限内，任何人不得提起环境公民诉讼。
公民诉讼还会受到行政机关勤勉地实施法律的限制。也就是说，如果联邦环境法律的执行机构或违法者针对符合公民诉讼条款可诉范围的违法行为，已经或正在采取一定的实施法律行为，那么，公民诉讼将会受到阻止。
（五）管辖法院和诉讼费用的负担
公民诉讼由被控违法行为发生地或其他被控事项发生地所在区域的联邦地区法院。在诉讼费用的承担方面，美国联邦最高法院于1796年基于公平、正义理念确立的“美国规则”，规定诉讼当事人无论其是胜诉方还是败诉方均需各自承担诉讼费用。公民诉讼中，诉讼费用一般比较高昂，有些公民诉讼案件长达十几年的审理过程中，当事人支付各项诉讼费就达到百万美元。严格适用“美国规则”会使美国公众对公民诉讼望而却步。为了激励、促进公共政策的私体执行，国会规定了公民诉讼的“律师费转移制度”。即法官可以根据案情在有合适的理由的情况下，将诉讼费判由任何一方当事人承担，或将胜诉方或实质胜诉的律师费判由败诉方负担。突出和激励公众参与的积极性。
二、我国环境公益诉讼的构建
我国是成文法国家，法律作为司法机关和公民行为的指引必须明确具体，法律模糊带来的弊端会导致实施障碍，最终影响法律的威信，我国的环境公益诉讼制度正面临这一状况，有必要完善之。借鉴美国的环境公民诉讼制度，构建我国的环境公益诉讼制度应当从立法上完善一下几个方面：
（一）明确环境公益诉讼案件范围
环境公益诉讼在诉讼主体资格上明显区别于其他私益诉讼，基于此特点该制度所采取的诉讼程序等也会异于私益诉讼，明确环境公益诉讼的案件范围即哪些案件可以提起环境公益诉讼可以适用公益诉讼特别程序非常重要。我国的诉讼程序法都规定了相应的案件范围，作为原告起诉和法院受理的依据，进行法律的适用。
美国的公民诉讼是在法律中直接规定公民诉讼条款，通过授权进行公民诉讼的公民诉讼条款明确相受案范围。我国立法可以参考这一模式，立法机关可以针对相关法律进行修订，在《环境保护法》等环境资源法律和民诉法、行政诉讼法中添加环境公益诉讼条款。通过法律条文授权具体的环境损害可以提起环境公益诉讼，如在我国《水污染防治法》的中规定：第九条排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。公民或者社会团体可以对超过国家或者地方标准的排污单位或个人提起环境公益诉讼。又如在《环境保护法》中可以规定“为了保护本国的空气、水、土地或其他自然资源等环境公共利益免受污染、损害或破坏，任何公民或社会团体可以对损害环境公共利益或则将会损害环境公共利益的行为提起环境公益诉讼。”
依照公民诉讼条款所制定的环境公益诉讼条款受案范围明确、具体，公民或社会团体只有在环境法律规定环境公益诉讼条款时才能救该法依据该条款提起环境公益诉讼，没有环境公益诉讼条款的授权则不能提起环境公益诉讼，避免了案件范围的模糊性，指引性和可操作性强。法律修改压力下，值得借鉴。
（二）突出公众参与，扩大原告主体范围
美国的公民诉讼制度是在公众大规模的环境保护运动中诞生的，公众参与、公众监督是这一制度的特色。环境公共利益本身涉及广泛的社会公众，构建这一制度必然以公众参与为核心，否则就失去了其本来的价值。环境公益诉讼的性质决定了它的原告范围较为广泛，我国的环境法和诉讼法对公益诉讼的原告并没有做明确的规定，仅是《环保法》第58条对社会团体提起公益诉讼作出了规定，没有涉及其他原告。造成司法实践中不同法院对提起环境公益诉讼的同一原告态度不同。参照美国公民诉讼制度，突出公众监督、公众参与，我国环境公益诉讼制度原告：
1.环境民事公益诉讼中的原告范围。环境民事公益诉讼是针对污染环境、破坏环境、降低环境价值等侵权行为进行的损失赔偿诉讼，通过诉讼获得环境赔偿金或者补偿金可以用于生态恢复和补偿，环境民事公益诉讼的原告范围应当尽量广泛，增强社会监督，弥补政府执法不足和行政罚款的数额过低等缺陷。另外我国现阶段信息公开不足也要求环境民事公益诉讼的原告范围广泛。应当包括公民、社会团体、对自然环境负有监管职责的国家行政管理机关。
2.环境行政公益诉讼的原告范围。环境行政公益诉讼是针对国家行政管理机关侵害环境公益的行政违法行为所提起的行政诉讼，行政诉讼的被告特定为国家机关或授权行政行政权的组织，在原告范围上略窄于环境民事公益诉讼，应当包括公民、法人、社会团体等私主体。
在我国的环境公益诉讼实践中，检察机关也可以作为原告提起环境公益诉讼，越来越多学者认为检察机关并不是提起环境公益诉讼的最佳主体。根据我国宪法和法律的规定，代表环境公共利益的国家机关并非检察机关。如《环境保护法》明确规定国家环境保护的代表是环境保护行政主管部门，资源管理的代表是法律授权的代表国家行使国家所有权的机关。而且根据宪法、检察院组织法等法律，检察机关的主要工作职能是负责刑事公诉和法律监督，它应当从打击犯罪和监督法律实施领域维护公共利益。如果赋予检察机关环境公益诉讼原告资格，不仅会加大检察机关的工作负担，而且会使其自身即担任原告又担任法律监督者，造成权力体系混乱。在法律专业化时代，检察机关相对于其他主体不具有环境保护专业知识优势，所以，不应当赋予检察机关原告资格。
（三）环境公益诉讼的被告与诉讼类型
美国公民诉讼的被告既包括了普通民事主体，也包括了美国政府机构等行政机关。由于美国的诉讼类型与我国不同，所以美国公民诉讼属于“民事诉讼”范畴。我国是依据被告以及适用法律不同将诉讼划分为民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼三种类型。依据公民诉讼中的被告不同，按照我国法律分别适用民事诉讼法和行政诉讼法。所以我国的环境公益诉讼依据被告的不同可以划分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。
（四）设置环境公益诉讼前置程序
公民环境诉讼中，为了提高解决纠纷的效率，防止无意义的诉讼，对公民诉讼作了限制。在我国《环境法》修正案的审议过程中，立法机关没有赋予公民原告资格，主要出于防止滥用诉讼权利的情况。为防止滥诉情况，可以借鉴公民诉讼中的限制条款，为我国的环境公益诉讼设置前置程序。
对于原告提起环境公益诉讼设置提前通知程序和勤勉地执行法律的督促程序。
1.在环境民事公益诉讼中，原告在提起公民诉讼前，必须向违法行为人、当地环境保护行政机关发出通知，告知将要对违法者的行为提起环境公益诉讼。在通知发出之日起六十日内，不得提起环境公益诉讼。通知程序是提起环境民事公益诉讼不可逾越的，如果公益诉讼原告没有履行通知程序直接提起公益诉讼，法院可以拒绝受理。起诉前的通知程序可以是违法者知晓其即将被起诉的情况，及时纠正其违法行为，减少对环境的损害，同时可以弥补政府的执法漏洞，加强行政监管。
2.在环境行政公益诉讼中，设置提前通知程序和勤勉执法督促程序。公益诉讼原告针对行政侵权行为提起环境公益诉讼，应当提前60天通知作出违法行政行为的行政机关，行政机关可以及时的纠正其违法行为，消除不良影响。如果行为机关在通知期限内，完全消除不良影响，原告不能针对同一违法行为不再提起环境公益诉讼。环境公益诉讼原告对负有相应管理职责的行政机关的不作为提起公益诉讼，必须先提起勤勉执法督促程序，原告提前60天通知不作为行政机关，如果行政机关在通知期限内积极作为，履行监管职责，原告不能针对不作为行政行为提起环境公益诉讼。
法制与社会
在我国环境侵权由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。现有诉讼程序法中仅涉及案件受理费的负担，通常律师费用由双方当事人各自负担。环境公益诉讼的特点案件本身复杂、取证难、鉴定费用高、律师费用高，由与案件没有直接利害关系的公民、社会团体负担这笔费用不仅会造成实质的不公平，还会打击公众提起环境公益诉讼的积极性。可以借鉴公民诉讼的“律师费用转移制度”，建立我国环境公益诉讼的“诉讼费用转移制度”，即在环境公益诉讼案件中，法院可以依法律规定，将诉讼费用（包括案件受理费、律师费、鉴定费等）判由一方当事人承担，或依据法律规定将诉讼费判由实质的败诉方承担，一方当事人或者实质败诉方通常是污染行为人。
三、结语
公益诉讼的法律规定篇2
关键词：《民诉法》修改；公益诉讼
2012年8月31日，全国人大常委会通过了关于修改《民事诉讼法》的决定，新修改的民诉法增加规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。这被视为本次民事诉讼法修改的一大亮点，但规定内容含混，不免有敷衍之嫌。
一、公益诉讼概述
公益诉讼发展历史悠久，古罗马帝国时期，就有“为保护社会公共利益的诉讼”，美国是最早实行公益诉讼的国家之一，也是目前世界上公益诉讼制度最完备的国家。纵观公益诉讼的发展史，传统的民事诉讼机制由于当事人适格理论的限制无法有效的保护公共利益，而对新型权利和利益救济程序的探索则是现代司法演进的一大特征。我国当前的现实情况也之类似，公民的权利保护意识和法律意识越来越强，理论界对在我国建立公益诉讼制度的呼声也日益增高，但与此相对的是立法和司法领域的滞后，此次民事诉讼法的修改也体现对民间呼声的官方回应。
由于研究者视野和角度的不同，对公益诉讼研究的争议比较大，就概念而言，一方面学者将其作为一种不言自明的概念频繁使用，另一面对公益诉讼概念的界定则处于模糊不清的境地。从国内研究来看，对公益诉讼概念理解和认识的观点主要有三种，即经济公益诉讼论、行政公益诉讼论和二元公益诉讼论。公益诉讼的概念具有很强的包容性和发展性，本文认为公益诉讼不应被限制或定格为某种固化的制度，把它作为以社会正义为主题、以维护社会公共利益为核心价值理念、全面审视和解决现行的法律与社会问题的方法论，或许更为贴近公益诉讼的本意。
二、新我国《民诉法》对公益诉讼规定的几点质疑
2012年我国通过的新《民事诉讼法》增加规定了公益诉讼的内容，这是我国首次以立法的方式对公益诉讼作出的规定，但仅靠此规定，在我国目前的民事诉讼程序下似乎很难真正建立公益诉讼制度。
首先，我国并没有形成公益诉讼统一的概念，但公益诉讼制度在性质上乃是作为对公共利益进行救济的司法程序，立法上设置该制度的目的所要解决的基本问题与一般民事诉讼几乎完全不同，我国《民事诉讼法》则是作为私权争议的司法救济的程序性法律，从解决私权争议角度进行设置规定的，奉行的是“无利益即无诉权的基本诉讼规则”，这与以维护公共利益为使命的公益诉讼在诉讼目的、功能以及程序机制及诉讼构造都不尽相同，这体现在多个方面：
1、原告主体资格。我国传统的正当当事人学说以管理权为当事人适格为判断基准，要求正当当事人对自己的实体权利具有管理权。与传统诉讼相比公益诉讼最大不同点是以维护社会公共利益为目的，这种诉讼目的的不同表现在具体诉讼技术方面就是公益诉讼对传统诉讼中原告适格理论的修正和扩展，即某些依据传统的原告适格理论不具有资格的私人或私人组织，在公益诉讼中享有资格。本次新《民诉法》规定的“法律规定的机关和有关组织”很难确定哪些机关或组织适格，需依靠进一步的司法解释来确定，另一方面并未包含公民个人提起公益诉讼。
2、诉讼时效。我国《民法通则》规定的一般诉讼时效为2年，《环境保护法》规定的因环境污染损害赔偿提讼的时效期间为3年。但上述诉讼时效是否适合公益诉讼？本文认为是不适合的，公益诉讼在诉讼目的、损害发现的时间和难易程度上都与普通的私权诉讼存在很大差别。
3、证明责任。我国民事诉讼中的证明责任一般以“谁主张，谁举证”为原则，并规定了举证责任倒置的情形，而公益诉讼中，往往涉及特殊侵权领域，如果按照目前的证明责任分配原则显然也是不合适。
4、诉讼调解与和解问题。我国民事诉讼法中明确规定当事人双方和解及法院调解的程序，由于公益诉讼与传统民事诉讼存在很大差别，是否能同样适用调解与和解？
其次，规定中的“社会公共利益”该如何界定？社会公共利益是一个极为抽象和模糊的概念。就学术界对于这一问题的讨论而言，不仅不同学科的学者间因研究视角上的差异，存在着不尽相同的认识与理解，而且即便是在民事诉讼法学的研究视角，对这一问题的理解也大相径庭。
就目前的研究来看，对社会公共利益的已有表述大致分为两类，一是认为社会公共利益包括国家利益。第二种观点认为，社会公共利益和国家利益是两个不同的概念，如孙笑侠教授认为社会利益是与个人利益、集体利益、国家利益相并列的一种利益，它是公众对社会文明状态的一种愿望与需要，社会公共利益的主体是公众，即社会公众，既不能与个人、集体相混淆，也不能是国家所能代替的。学理上尚不能为公共利益提出一个确定的外延与内涵，那法律法规在适用时又如何确定？
三、对我国民事公益诉讼的立法建议
公益诉讼不同于传统意义上的民事诉讼，目前我国法律体系其内容也不仅局限于民事诉讼法，在未来行政诉讼法的修改中也应当涉及到公益诉讼相关程序。在目前的民事诉讼框架下，对于公益诉讼仅用一条规定并不足以指导公益诉讼的实践，其在规则、适用等方面都应有其特别的程序。
从民事诉讼程序立法发展来看，现代民事诉讼程序设置最为明显的趋势就是由“大一统”的程序设置方式，向“分别设置、单独立法”的程序设置方式转变。传统的“大一统”民事诉讼程序立法方式，将所有的民事诉讼程序制度笼统地规定在同一个法典之中的立法体例，不仅十分庞杂，互不协调，且法典的编纂也缺乏技术性，而“分别设置、单独立法”是指在程序制度的设置方式及其民事诉讼立法的立法体例上，将以争讼为基本特征的审判程序与其他程序制度分别设置、独立规定的立法体例与立法方式。这样不仅有利于不同程序法律规范的适用，不同类型纠纷的解决，也有利于特定民事诉讼法律规范的编纂，并具有法律规范编纂上的科学性、合理性。
因此，我国可在民事诉讼法中为公益诉讼增设专门章节，从原告资格、特别程序等方面单独规定，这样就能保证公益诉讼制度的建立，又能防止滥诉。对于如何对公益诉讼进行详细规定，学者们也已经提出来很多较为成熟的意见，国外有丰富的实践经验可供借鉴，本文不再赘述。
参考文献：
[1]周楠：罗马法原理[m].商务印书馆.1996年版
公益诉讼的法律规定篇3
【关键词】民事公益诉讼；适用范围
新修订的民事诉讼法第五十五条规定：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”这是修改以后的民事诉讼法对保护社会公共利益方面做出的一条特别的规定，这一规定形成了我国民事公益诉讼制度指定的法律依据，具有重要的作用。
一、民事公益诉讼的概念
民事公益诉讼指的是，在民事或者经济活动中，公民、法律规定的机关以及有专门组织，对违反民事、经济法律法、侵害国家社会的公共利益，破坏社会主义市场经济发展秩序的公民、法人或其他组织提起民事诉讼，要求人民法院通过审判程序，来维护国家或者社会的公共利益的诉讼行为。
民事公益诉讼的特点：第一，民事公益诉讼保护的是社会的公共利益。它的目的是保护国家，社会公共利益，维护我国社会主义市场经济秩序，保障我国社会主义事业的发展顺利进行；第二，民事公益诉讼涉及不特定多数人的利益。由于民事公益诉讼覆盖的范围面比较广，由此决定它侵害的公共利益是对不特定的多数人的；第三，民事公益诉讼的原告可能不是利害关系人；第四，民事公益诉讼被告一方大多是具有强势地位。造成环境污染或者侵害众多消费者权益的主体大多为大型的企业单位，因此被告方往往是比较强势的群体。
二、我国民事公益诉讼的适用范围
根据新修订的民事诉讼法第五十五条规定：“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提讼。”从这条规定可以看出，我国民事公益诉讼的受案范围是采取了列举加概括的方式。法条中列举了两项民事公益诉讼的受理事项：环境污染或者侵害众多消费者合法权益的行为。我国民事公益诉讼的适用范围应当是某种行为侵害了社会公共利益，该行为就具有可被诉性，属于我国民事公益诉讼的适用范围。
民事公益诉讼不同于私益诉讼之处在于，公益诉讼超越了对个人利益的保护，它涉及到公共利益的事项。民事公益诉讼的原告可能并不是利害关系人，但是他所请求的是保护社会公共利益。人民法院在受理此类案件时，应当在受理时审查原告提供的初步的证明材料，鉴定该事项是否涉及到社会公共利益，最后决定是否受理此项公益诉讼案件，以防止出现滥诉现象，造成我国司法资源的浪费。
三、我国民事公益诉讼的主体
根据新修订的民事诉讼法第五十五条规定，有权提起民事公益诉讼的主体为“法律规定的机关和有关组织”。
（一）关于法律规定的机关。法条中并没有具体的列举出哪些机关具有的权力，但是笔者认为，在我国所有的机关中，监察机关应该是最适合代表国家和社会的公共利益的诉讼主体。第一，这是由检察机关本身的地位决定的。检察机关在我国的机关中处于一种法律监督的地位，检察机关它代表了国家的利益，有义务维护国家和社会的公共利益，并且有义务促使我国社会公共利益的实现；第二，这是由检察机关本身的条件决定的。检察机关在调差取证，收集证据，担负诉讼成本等方面具有本身的优势，监察机关内部拥有很多具有优秀法律素养的高级知识分子，在维护社会公共利益方面具有专业方面的优势。检察机关在实践方面积累了大量的经验，对民事公益诉讼的提起也拥有很多经验，以上是其他国家机关所不具备的。综上所述，检察机关应当担负起提起我国民事公益诉讼的责任。
（二）关于有关组织。苏子和我国经济的发展，有关的社团组织在我国经济的发展起着越来越重要的作用，在我国的法律活动中也扮演着重要的角色，在提起民事公益诉讼方面有关的组织也拥有的权力。但是并不是所有的组织都可以提起民事公益诉讼，必须具备必要的条件：（1）该组织必须是依法成立或者依法登记或者备案的；（2）提起的民事公益诉讼必须符合该组织的章程（3）必须拥有具备相关领域或者专业的法律知识的人才；（4）应该加强对有关组织的法律监督。
四、我国民事公益诉讼制度的不足及完善建议
（一）该法条对我国民事公益诉讼的规定仅仅放在诉讼参加人这一章中，并没有形成一个完整的程序，显然不能与现实需要相匹配。缺乏对有关的条件、受理条件、管辖范围、证据、举证、审判程序、以及最后的执行等相关的审判程序明确的规定。虽然民事公益诉讼也属于我国的民事诉讼，它的执行大多使用一般的民事诉讼程序，但是由于我国进来公益诉讼受到越来越到的关注，应当将民事公益诉讼制度单独列为特别的程序，与审判监督程序、督促程序等列为并列的程序来规定。
（二）在法条中并没有规定公民个人提起民事公益诉讼的权利。这可能是立法者出于以下的原因才做出这样的决定：第一，我国公民个人的公益诉讼的意识还不够高；第二，我国公民个人的法律意识以及法律知识水平不高；第三，防止滥诉。但是民事公益诉讼所涉及的不特定多数人的利益，宪法也规定了公民具有管理公共事务的权利，我们应当为公民个人开辟这样的道路，让他们参与到保护社会公共利益中来。
五、建立民事公益诉讼制度的意义
（一）填补了我国程序法方面的空白。我国之前对民事公益诉讼制度的规定是空白、确实的，虽然仅仅通过民事诉讼法第五十五条的规定并不能完善我国民事公益诉讼制度的构建，但是它为我国民事公益诉讼的构建提供了法律的基础，起到了法律奠基石的作用，我国民事公益诉讼在此基础上会更加完善。
（二）维护了弱势群体的合法权益。民事公益诉讼制度的提起，更加有利于与维护弱势群体的合法权益。民事公益诉讼的被告往往是具有强势的群体，个人在维护自己合法权益时显得势单力薄。民事公益诉讼的提起，正是为弱势群体提供了一条维护自身合法权益的道路。
参考文献
[1]伍玉功.公益诉讼制度研究（第1版）[m].长沙：湖南师范大学出版社，2006.
[2]颜运秋.公益诉讼理念研究（第1版）[m].北京：中国检察出版社，2002.
公益诉讼的法律规定篇4
关键词:民事诉讼法;公益诉讼制度;诉讼主体
中图分类号:D925．1文献标识码:a文章编号:2095－4379－(2016)03－0017－04
随着我国经济的发展，人们逐渐意识到公共利益被侵蚀。特别是近年来，越来越多的人投入到公共利益维护的官司中。我国对公共利益诉讼制度的构建并不完善，致使很多人由于各种原因无法提起公益诉讼。我国存在法院不理睬、判决执行力度不强等问题，公共利益与立法的关系不够密切，因此我国需要注重民事公益诉讼的完善，保障公共利益不被侵害。2012年，我国在《民事诉讼法》中增加了公益诉讼制度，从此推动我国公益诉讼的发展和完善。
一、民事公益诉讼的内涵及制度建立的缘由
随着我国社会的发展、经济的进步，我国公民对公共利益维护的要求越来越高。我国曾经发生多次公共利益没有得到维护的案件，激起了群众的愤慨之情。我国为了维护社会和平，同时使公共利益得到保障，于2012年8月31日通过了《民事诉讼法》修改决定，在其中增加了公益诉讼制度。公益诉讼最早起源于古罗马，根据古罗马法律制度的诉讼程序，可以将其分为三个阶段，首先是法定诉讼程序，即原告必须根据古罗马的法律要求进行，同时必须采用法律要求的怨言和动作进行诉讼，如果在诉讼过程中没有按照法律规定进行诉讼，则败诉的可能性较大。其次是程式书诉讼程序，此时对原告及当事人在诉讼过程中的语言和工作要求没有那么严格。最后是非常诉讼程序时期，此时需要将诉讼的资料及程式书公开。在法定诉讼程序阶段和程式书诉讼程序阶段，还分为法律审理和事实审理，而到非常诉讼程序阶段，则没有法律审理和事实审理。程式书诉讼程序阶段，主要有公益诉讼和私益诉讼，因此公益诉讼起源于程式书诉讼程序阶段，其相对于私益诉讼，其可以由任何市民因维护公共利益而提讼，同时受到侵害的人祸公认为适合的人拥有优先的权利。公益诉讼，顾名思义则是以维护公共利益为目标，而提起的诉讼。根据我国2012年《民事诉讼法》修改决定，公益诉讼主要是指由法律规定的机关和组织，根据我国法律法规，就侵害国家利益、污染环境及社会利益的群体或行为，向人民法院提讼，同时人民法院根据法律法规对群体和行为进行审理并追求法律责任的过程。根据原告主体和诉讼对象等特征，可以将公益诉讼分为两种，即任何人、单位或组织，都可以对危害公共利益、触犯相应法律法规的行为，向人民法院提讼。另外一种则是我国《民事诉讼法》的修改决定，即只有国家特定的机关和组织，才能够对危害社会公共利益的行为提讼。相关组织和法律单位要明确公益诉讼的特征，即公益诉讼首先要以公共的利益为目标，确保诉讼要求和达到的结果能够维护多数人的利益，而不是单单只维护原告或某单个人的利益。公益诉讼是以维护公共利益为目标，因此不同的组织和个人都可以成为诉讼注意，即使是与案件没有之间厉害的关系，也可以以维护公共利益为缘由，担任诉讼主体，起到违法行为的作用。为了保障公共利益受到的危害程度达到最小，需要对当事人的处分权进行限制，并确保判决效力的扩张。根据对我国2012年《民事诉讼法》修改决定的研究和分析，其主要考虑到我国环境污染日益严重，同时消费者权益保护问题得不到完善解决等，因此社会群众就社会公共利益日益增加的情况，向国家发出呼吁，建立了公益诉讼制度。目前我国《民事诉讼法》对原告主体有明确的规定，即只有与案件有之间利害关系的人或组织才能够担任原告，这与公共利益维护的要求不符，同时也造成人民法院在受力公益诉讼方面，也受到限制。另外，有些实体法对原告主体的规定并不局限直接利害关系，如海洋监督部门则可以根据相关法律，以代表国家的形式，向危害海洋环境责任者提讼，然而由于我国相关程序法不够完善，实体法依然不能够进行有效的管理，即实体法与程序法不够协调。
二、民事公益诉讼案件司法实践
公益诉讼在我国法律明确出现的时间并不长，因此其与传统的诉讼有一定的区别。过去由于相关法律规定的缺失，大家常见的诉讼类型主要是私益诉讼，因此当公益诉讼以维护公共利益的名义，逐渐在我国引起较大的关注。我国比较著名的公益诉讼案件，同时也是号称我国第一例民事公益诉讼案乃是1996年福建邱某因邮电局多收了0．6元的话费，而将邮电局至法院。该起案件的影响力极大，社会各界也开始因该起案件而逐渐公益诉讼，主要表现在环境保护、消费者权益保护及国有资产保护等。本文主要就汉阳龙阳湖环境污染案和全国牙防组违法认证案进行了分析。
(一)汉阳龙阳湖环境污染案
在我国经济发展之初，较为注重工业的发展，而忽视了对环境的保护。如今，随着我国城市化的发展，城市人口相应增多，环境污染问题也日益加重，如雾霾、酸雨、噪音、垃圾等，环境污染严重影响了群众，危害了社会公共利益。我国虽然加大对环境污染的治理，然而效果并不明显。虽然有人希望能够通过法律的途径解决环境污染的问题，然而由于我国公益诉讼制度还不够完善，因此难以真正维护利益。如汉阳龙阳湖环境污染案，龙阳湖作为养鱼基地，其有超过半个世纪的时间都有渔业作为附近渔场职工的生活来源，然而随着我国工业的发展，工业污水排入到龙阳湖中，造成严重的水质污染，导致养鱼基地的鱼逐渐死绝。渔业承包人就湖水污染和死鱼问题向有关部门反映，并向当地人民法院提讼，要求对龙阳湖排污水的公司立即停止排放，并赔偿渔场损失230万元。诉讼过程中，当地环保局拒绝提供相关湖水污染资料，且当地人民法院也迟迟不肯作出判决。就环保局的不合作，不履行职责的问题，渔业承包人向中级人民法院提讼，但被驳回。由于该案件影响较大，中级人民法院后来受理了该案件，但在暗箱操作的情况下，渔业承包人以放弃诉讼，活动200万培养金的情况下，案件被强行和解。由此案可以看出，渔业承包人无法与大企业和政府部门进行抗争，大企业和政府部门可以用资金和权利，使案件诉讼不能以公正、公平的状态进行审理。在诉讼过程中，环保局拒绝了原告的取证，采取一种置身事外的态度，然而在最后的协商阶段，环保局有参与其中。因此我国需要注重公益诉求制度的完善，保证诉讼的公开化，且原告能够从取证、诉讼成本等方面得到帮助和支持。随着我国环境污染越来越严重，我国开始注重接受环境环境公益诉讼案件，有些地方成立了环保法庭，用以审理环境公益诉讼案件。由于我国公益诉讼案件并不多，因此无法从实践中逐渐完善公益诉讼制度。
(二)全国牙防组违法认证案
随着我国注重文明法治社会的建立，但在社会上还会存在侵犯消费者知情权、假冒伪劣产品、虚假宣传等情况，消费者伪劣能够保护自身的权益，希望通过法律的途径来解决。如由于全国牙防组在没有取得论证机构资格的情况下，以虚假宣传的方式证明一些口腔护理商品的预防牙病的效果。李某发现此情况后，向中国国家认证认可监督管理委员会反映该情况，希望认监委能够对全国牙防组进行查处，以保障消费者的合法权益，然而认监委却对该情况置之不理。后来李某多次经过多种途径，提讼，却都遭遇驳回。直到最后法院在舆论压力下，才受理诉讼，才对案件作出判决，然而判决结果并没有达到李刚预想的效果。由于《民事诉讼法》规定，原告只能是与案件有直接理该关系的公民，因此李某通过购买产品的方式将自己变成消费者，但最终也致使获得了8．9元的赔偿。李某的诉讼一直得不到法院的受理，可以反映我国公益诉讼难的问题，主要是由于公益诉讼主体资格不够完善。目前，我国已经将公益诉讼制度加入了《民事诉讼法》中，其在我国逐渐得到重视，随着我国公益诉讼司法实践的增多，其制度也会相应完善。
三、公益诉讼案件的范围
目前危害公共利益的常见途径有污染环境、垄断市场、侵犯消费者权益以及破坏公有财产等。2012年《民事诉讼法》修改决定对公益诉讼案件范围有较为明确的规定，即包括环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益。范围的明确，使我国公益诉讼制度的完善更进一步。公益诉讼制度维护的是公共利益，因此当环境污染、侵害消费者合法权益主要是个体利益，则不能采用公益诉讼。当涉及到个体利益时，只能通过私益诉讼。另外，对于公益诉讼不仅仅只包括明文规定的两类案件，其他损害社会公共利益的案件也属于公益诉讼，如侵害国有财产、垄断市场等。公共利益在法律中常常出现，但对其并没有明确的定义，虽然公共利益简单来说就是公共的利益，然而它并不代表国家的利益、社会的利益和共同的利益，因此界定公共利益的范围才可以明确何种利益才算是公共利益。虽然公共利益的界定比较困难，而且难以用文字或语言的形式进行准确的表达，不过全球对公共利益包含的内容比较明确，如环境保护、生态保护以及长远的经济发展等。如果在诉讼中，诉讼对象或内容与私人利益挂钩，则诉讼只能按照私益诉讼。在同一起案件中，如果同时危害公共利益和私益。
四、公益诉讼原告主体资格确定
公益诉讼主要是为了维护公共利益，而目前我国公益诉讼原告主体资格的限制比较严格，其主要是为了防止出现滥诉的现象。为了既保证公共利益得到妥善的维护，由避免出现滥诉现象，需要对公益诉讼原告注意资格进行确定。滥诉现象在各个国家都出现过，因此我国非常注重原告主体资格的限制，随着社会的发展和进步，对诉讼原告主体的严格限制已经无法满足维护公共利益的需求，因此需要酌情放宽诉讼条件。根据对其他国家公益诉讼模式的分析，主要分为三种方式，第一种是国家诉讼，指有检察机关代表国家提起公益诉讼，如英国、日本等都采用这种方式。这种方式的原告主体具有很大的局限性，表示只有国家才能够提起公益诉讼，如法国相关法律规定，当出现危害公共利益的行为时，检察院将代表国家提讼;第二种团体诉讼，主要是由一些社会组织为了维护社会公共利益提起的诉讼;第三种则是公民诉讼，该种诉讼模式具有自由性，即任何公民都可以政府的名义，针对社会公共利益保护提讼。美国主要采用的公民诉讼，同时美国为了防止滥诉，公民诉讼案件主要针对主要的违法行为。公民诉讼可以分为直接和审查，直接即原告可以直接向法院提起公益诉讼，审查则是指原告在之前，需要向相关部门反映，如果相关部门制止或没有提讼时，原告才能够提讼。虽然不同的法系对公益诉讼原告的确定并未同意，但它们均为采用一元化的方式，而是原告主体多元化，即其他非直接利害关系人也可以担起原告作用。很多国家都有规定，非直接利害关系人也可以充作原告，因此原告主体多元化是我国未来的发展方向。我国2012年《民事诉讼法》修改决定中，关于公益诉讼主体资格主要经过三个阶段的完善。
(一)立法第一次审议稿中的规定
2011年10月24日，《民事诉讼法》修改草案中增加了公益诉讼制度，针对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、社会团队可以向人民法院提讼，其中将原告诉讼主体确定为有关机关和有关社会团体。
(二)立法第二次审议稿中的规定
2012年4月24日，《民事诉讼法》修改草案中增加了公益诉讼制度，针对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关社会团队可以向人民法院提讼，其中将原告诉讼主体确定为法律规定的机关和有关社会团体。
(三)立法第三次审议稿中的规定
法律委员会为了能够使原告说说你改主体的范围更加宽泛，将有关社会团体更改为有关社会组织，后来经过讨论，将有关社会组织更改为有关组织，并得到了常委会的审议，最后通过。其中法律规定的机关和有关组织，表明机关是受法律规定的限制，然而有关组织是否收到法律规定的限制并不明确。不过，提起公益诉讼的组织不受到直接利害关系人的限制。最终修正的《民事诉讼法》中，并没有明确公益诉讼原告主体的具体机关和组织，因此需要结合其他相关法律确定原告主体。如《海洋环境保护法》中，海洋环境监督管理部门则是海洋环境公益诉讼的原告主体。公民个体受到侵害后，虽然不能够以公益诉讼的方式维护权益，但可以以普通侵权诉求的方式要求法院进行诉讼。
五、公益诉讼需要关注的问题
(一)受案范围及管辖方式
2012年《民事诉讼法》增加了公益诉讼制度，其中通过列举环境污染和侵害消费者合法权益，以及概括损害社会公共利益的方式，对公益诉讼案件的范围进行了限定，法院在受理公益诉讼时，除了污染环境和侵害众多消费者合法权益外，其他关于侵害社会公共利益的案件，要仔细考虑和受理。同时最高人民法院应该尽早对损害社会公共利益进行解释。关于公益诉讼案件的管辖，可以通过集中管辖的方式，一审则有中级以上人民法院管辖。
(二)举证责任分配
侵害公共利益的被告方一般都具有一定的社会地位和较强的经济实力，侵害的内容和过程也会采用各种方式遮掩，如果原告想要对被告进行诉讼，则会遇到较大的困难，因此需要注重建立一套合理完善的举证责任分配制度，使原告和被告能够在公共利益诉讼方面达到平等，从而实现维护公共利益的目的。如果是由法律规定的机关担任公益诉讼原告主体，则可以采用传统的举证责任方式，即当事人对自己提出的主张提供证据并加以证明。如果是有关组织担任公益诉讼原告主体，则需要相关机关根据事实情况出具鉴定结果，特别是直接关系到危害公共利益鉴定监管，需要严格按照相关法律规定执行，从而保证公益诉讼的顺利。要求相关机关对参与到公益诉讼中，主要是由于原告和报告之间存在很大的经济差异，而且原告一般作为弱势群体，其对想要找到被告侵害公共利益的证据比较困难，如果相关机关不对侵害公共利益的事实进行调查和举证，则难以起到法律公平、公正的效果。
(三)诉讼费用
在公益诉讼中，原告主体主要是法律规定的机关和有关组织，且它们主要是为了维护公共的利益，因此在承担诉讼费用时，需要经过合理的分配。如机关和有关组织在公益诉讼中，最终被告败诉，则被告承担双方的费用，如果机关和有关组织败诉，则主要通过公益诉讼基金承担，没有公益诉讼基金，则需要按照相关规定进行承担。
(四)承担责任方式
在公益诉讼中，如果侵害公共利益的被告最终败诉，其需要根据我国相关法律规定，停止对公共利益的侵害，同时消除侵害后所造成的影响，尽量将公共利益恢复原状，并需要进行一定的经济赔偿。在环境公益诉讼中，由于环境具有很多不同的价值，如生态、经济等，因此对其的赔偿范围和赔偿方式无法进行明确规定。如果公共利益中含有私有利益，则以私有利益的赔偿为主，私益损害赔偿需要从原来接受赔偿的组织和机关中获取。
六、完善公益诉讼制度的建议
(一)界定公益诉讼制度适用范围
公益诉讼制度首先要防止国有资产的流失。虽然我国很多法律中都对国有资产有明确的规定，然而在现实生活中，我国国有资产流失的情况比较严重。我国法律主要是利用行政手段防止国有资产流失，这种方式无法起到效果。因此为了保护国家财产，需要将公益诉讼制度延伸到国有资产保护中，起到遏制国有资产流失的作用。环境保护是我国最注重的问题，目前我国主要是通过个人民事赔偿、行政手段救济和刑事诉讼追究的方式，这些方式仍然无法完善保护环境。因此需要将环境保护的公益诉讼权赋予更多的群体和机构，通过司法途径保护环境。垄断行为严重危害社会经济的发展，其很可能是在行政部门或其他机构的保护下进行，因此将反垄断案件引入公益诉讼，则可以形成多方位的约束。另外还有消费权益保护案件，需要注意的是，个人消费者权益保护不在公益诉讼制度范内。
(二)公共利益的改革
随着公益诉讼维护的是公共利益，然而公共利益涵盖的内容非常广泛，对其并没有明确的定义，因此无法明确界定公共利益的内容。通过对公共利益的研究和分析，可以确定公共利益具有不确定性和公共性。其不确定性主要表现在公共利益注意和内容的不确定，而公共性则表现在与私益区分开。公共利益与政治、经济、文化具有一定的关联，本文主要将其分为国家利益、社会公共利益和个人利益。因此公共利益的范围应该随着我国的发展而变化，具有一定的灵活性，同时需要借鉴其他国家的经验，通过列举公共利益包括内容，如公共道路、交通设施，排除看似公共实则私益的内容，确定公共利益的范围。
七、结语
综上所述，近年来我国经济的发展非常明显，然而人们逐渐意识到，随着经济的发展，环境污染更加严重，公共利益侵害问题也日益增加，因此需要注重公益诉讼制度的构建。通过上述分析可知，我国公益诉讼制度还不够完善，需要结合我国实际情况加以改善。
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公益诉讼的法律规定篇5
【关键词】检察机关；公益诉讼；制度构建
中图分类号：D92文献标识码a文章编号1006-0278（2015）12-069-04
公益诉讼是与私益诉讼相对应的概念，最早来源于罗马法，一般是指针对违反法律法规，侵害国家利益、社会公共利益以及不特定他人的利益，向法院提起的诉讼。按照适用的诉讼法的性质或者被诉对象（客体）不同，公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。我国《民事诉讼法》给予了“公益诉讼”原则性的规定，但是由于规定的原则性和笼统性，司法实践上对于公共利益的维护困难重重。而我国对行政公益诉讼还未予以立法，为了更好的理解和适用公益诉讼制度，深入探讨检察机关提起公益诉讼的制度建构具有重要的现实指导意义。
一、检察机关提起公益诉讼的内涵
有学者认为，《决定》提出的公益诉讼，是一种广义上的公益诉讼，不仅包括民事公益诉讼，还包括行政公益诉讼，但以行政公益诉讼为重点。①对此，笔者予以认同，实践中侵害公共利益和国家利益的主体不仅包括行政机关，还有社会组织和个人，因此行政公益诉讼仅是《决定》所探索建立的公益诉讼制度的一个方面；但由于检察机关作为法律监督机关，主要是通过公权力对公权力实施法律监督，因此行政公益诉讼又是《决定》探索建立的公益诉讼的一个主要方面。
检察院提起公益诉讼是指，对于行政机关、社会团体、公民、法人等实施的损害社会公共利益、国家利益以及不特定他人利益的违法行为，在无人的情况下，检察院可以依据法律的授权代表国家向法院提讼，请求法院追究侵权行为人的民事责任的诉讼。
二、检察机关在公益诉讼中的职能定位
检察机关在提起公益诉讼中究竟居于何种法律地位，享有哪些法律权利，承担哪些法律义务，学界主要有以下五种观点：
（一）法律监督说
这种观点有两个核心的思想：首先，检察机关之所以提讼，是基于法律授予的民事检查监督权；其次，由于检察机关提起民事诉讼只是其法律监督的一种手段，因而在民事诉讼中，检察机关只能是程序意义上的原告人，既不享有胜诉的利益，也不应承担败诉的风险。②这种观点认为权是法律监督权的转化形式，但是这种转化是不对的。法律监督权和权的根本目的不同，法律监督权是为了保证法律的正确实施，权则是对被侵害权利的救济。
（二）公益代表人说
该说认为检察机关提起公益诉讼是为了保护国家和社会的公共利益，这是检察机关提起公益诉讼的最终目的，所以在公益诉讼中检查机关的地位应为公益代表人。③这种观点仅仅从实体法出发，没有从程序法的角度阐释检察机关在公益诉讼中的法律地位，所以将检察机关定位为公益代表人仍有失妥当。
（三）双重身份说
该说认为检察机关在提起公益诉讼时兼具原告和法律监督者的双重地位，既享有原告的诉讼权利，又享有检查监督的权利。这种观点对检察机关在公益诉讼中所发挥的作用进行简单叠加，使原被告的诉讼地位难以平等，诉讼权利难以平衡，故而招致诉讼秩序的紊乱。所以将检察机关在公益诉讼中的职能定位为原告和法律监督者的双重身份不是明智之举。
（四）原告人说
该种观点认为检察机关在提起公益诉讼时与普通的诉讼中的原告一样，察机关还是国家的法律监督机关，所以检察机关并不能与一般的原告等同。在公益诉讼中，检察机关仅是程序意义上的原告。
（五）公诉人说
这种观点认为，检察机关在公益诉讼中居于公诉人的法律地位，既体现检察机关的法律定位，又是其在刑事诉讼中公诉人地位的自然延伸，从而在形式上实现检察机关诉权的统一。首先，公诉本身并非仅指刑事诉讼，其最早是提起民事诉讼，只不过如今更多的体现为刑诉的职能；其次，检察机关的法律监督权决定了其在诉讼中不可能以普通原告的身份，不可能与原告具有相同的诉讼地位；最后，从本质出发，检察机关代表国家利益提起的诉讼均应称为公诉，不应因民事诉讼以及行政与刑事诉讼的性质不同而差别对待。综上所述，检察机关以公诉人的职能定位提起公益诉讼更为妥当，类比刑事公诉人的角色，检察机关在公益诉讼中可以称为民事公诉人或者行政公诉人。
三、检察机关提起公益诉讼的范围
所谓检察机关提起公益诉讼的范围，是指检察机关可以针对哪些案件中的违法行为向法院提讼。这里要区分民事公益诉讼和行政公益诉讼。
对于民事公益诉讼，《民事诉讼法》第55条采取不完全列举的方式，明确规定污染环境、侵害众多消费者合法权益这两类侵害公共利益的行为可以提起公益诉讼，同时通过“等损害社会公共利益”这一概括形式予以补充。在审判实践中，我们需注意的是：对于污染环境、侵害众多消费者合法权益的行为只有在损害公共利益时才可纳入公益诉讼的范围；可以提起民事公益诉讼的案件包括但不限于以上两种行为，其他损害国家利益以及社会公共利益的行为也应纳入民事公益诉讼的范围。污染环境、侵害众多消费者合法权益这两类是当前社会发展中最突出的却并不唯一的问题，为了更全面更充分的保护社会公共利益，我们应将视线拓宽到更广的领域。
对于行政公益诉讼，在关于《决定》的说明中所列举的三个领域，即：国有资产保护、国有土地使用权转让、生态环境和资源保护，显然是监督的重要领域，但并不是监督的全部领域。目前损害社会公共利益的突出问题：一是通过非法手段侵害、破坏、浪费公有资产；二是垄断、限制竞争、不正当竞争、侵犯消费者权益、价格违法等违法行为；三是环境污染等各类公害案件。④对此，我们应根据一段时间内该行政行为对公共利益的影响，行政机关的法治水平，法院的审判能力等具体情况，对行政公益诉讼的范围逐步规定和完善。
四、检察机关提起公益诉讼的程序设计
检察机关提起公益诉讼本质上仍然是诉讼，因此公益诉讼应当适用诉讼法的普通程序，但是由于检察机关行使国家公权力的特殊性，所以其诉讼程序必然有其特殊性。下文通过对前置程序、，管辖、举证责任、判决的效力、调解和和解、诉讼费用等方面的阐述对检察机关提起的公益诉讼程序进行进一步的梳理。
（一）前置程序⑤
在关于《决定》的说明中指出：“作出这项规定，目的就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正。这项改革可以从建立督促制度、完善检察建议工作机制等入手。”
因此，对于行政公益诉讼，为了避免滥诉以及节约诉讼成本，应给予有关行政机关一个修正错误的机会，即检察机关在提起行政公益诉讼前，应当先向有关行政机关发出检察建议，指出其违法行为并限期整改，如果该行政机关在规定的时间内仍然没有采取合理的措施制止侵害公共利益的行为并防止损失的扩大，则检察机关才可以向人民法院提起行政公益诉讼。
该前置程序的设立是很有必要的，可以有效的发挥行政机关的职权作用，防止滥诉，更好的权衡行政机关和司法机关的力量与职能，互相配合，互相制约。
（二）
作为诉讼得以顺利开展的启动程序，有着不可小觑的作用。《决定》中要探索建立的是检察机关如何提起公益诉讼，那么检察机关何时有权提起公益诉讼？
北京大学法学院教授汪建成认为，在民事公益诉讼中，检察机关不能优先作为人，应先督促、支持，将自行作为补救。
徐新顺认为，检察机关以原告身份，一方面解决了虽无适格原告，但权力依旧可以得到有效维护的困境；另一方面，当负有监管职责的机关、组织在经过检察机关督促后仍然不作为，检察机关以原告身份提讼，可以避免国家利益和社会公共利益遭受进一步损害。
笔者基本认同上述两位专家的观点，检察机关作为提起公益诉讼的程序意义上的原告，其的行使是受到限制的。对于民事公益诉讼，如果案件有适格原告，则检察机关应该支持该适格原告向人民法院提讼，而不能径行提讼。如高淳区检察院在五名死者被撞身亡时支持江苏省道路交通事故救助基金管理人向法院提起民事诉讼。只有当政府监管失灵，当事人不敢或者无法向法院提讼时，检察机关才可以直接针对违法行为人提起民事公益诉讼；对于行政公益诉讼，如果行政机关所作出的行政行为违法，检察机关应以检察建议的方式督促纠正，只有当行政机关不按照检察建议的督促纠正其违法行为，检察机关才可以向人民法院提起行政公益诉讼。
对于检察机关向人民法院所引起的后果就是人民法院必须受理，不能驳回或者不予受理。因为检察机关在公益诉讼中的地位类似于刑诉中的公诉人，是代表国家公权力的特殊意义上的程序上的原告。
（三）管辖
管辖制度作为诉讼的核心内容，要确定案件由哪个法院受理，就必须先确定管辖规则。
民事公益诉讼的高度的专业性和复杂性决定了其管辖有别于普通的民事诉讼规则，因此需要具体确定民事公益诉讼的级别管辖和地域管辖。
民事公益诉讼案件的级别管辖的确定应结合我国的四级二审的审级制度和民事公益诉讼的特殊性，我国目前的级别管辖的确定需要考虑这三种因素：案件的性质，案件的难易繁简程度以及案件影响的范围。民事公益诉讼是以污染环境、侵害众多消费者合法权益为主的损害国家利益和社会公共利益的案件，其案件较复杂，涉案主体较多，涉及的利益范围较广，证据的调查较严格，造成的社会影响大。同时由于国家对民事公益诉讼的具体实施细则规定不明确，所以法律适用存在一定的困难，如果由基层法院审理民事公益诉讼，则由于该法院的权威性不够，很容易引起法律适用的不统一，而且容易使案例的参考性局限于较小范围，无法发挥案例的指导作用。因此，民事公益诉讼由中级法院审理更适宜。
民事公益诉讼案件的地域管辖可以参照我国民事诉讼法的规定，但应有其特殊性。
《民事诉讼法》第28条规定：因侵权行为提起的诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。但是民事公益诉讼涉案范围广，影响力大，为了便于案件的及时审理，公益诉讼案件由受到侵害的公共利益所在地法院而不是被告住所地法院管辖更为适宜。
根据《行政诉讼法》的规定，行政诉讼由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖（对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，还可以由被限制人身自由的当事人所在地人民法院管辖），经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。但是由于行政公益诉讼涉案范围大，影响范围广，因此由被侵害的社会公共利益所在地人民法院管辖更为适宜。
因此，对于公益诉讼，由被侵害的社会公共利益所在地人民法院管辖；对于两个以上人民法院都有管辖权的案件，可以选择其中一个人民法院提讼。原告向两个以上管辖权的人民法院提讼的，由最先立案/收到状的人民法院管辖。如果有争议，由争议双方协商解决；解决不了则报请共同的上级人民法院指定管辖。
（四）诉讼请求
我国《侵权责任法》第15条规定：承担侵权责任的方式主要有：停止侵害，排除妨碍，消除危险，返还财产，恢复原状，赔偿损失，赔礼道歉，消除影响、恢复名誉。以上承担侵权责任的方式，可以单独适用，也可以合并适用。
其中损害赔偿包括直接损失的损害赔偿和有关职能部门采取实现以上民事责任的措施所发生费用的赔偿。在公益诉讼中，有些民事责任的实现是受限制的，如返还财产和直接损失的损害赔偿，因为公益诉讼的受害人是不特定的，则返还财产和直接损失的数额难以确定。一般情况下，公益诉讼中被告承担侵权责任的方式主要有停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状，直接损失之外的损害赔偿。
由于公益诉讼保护的是公共利益，所以它在损害赔偿方面区别于私益诉讼。私益诉讼中侧重于对个人的损害赔偿，而由于公益诉讼中个人损害难以认定，因此公益诉讼的诉讼请求限于对公共利益的损害赔偿，主要是受损害的公共利益恢复原状的费用或者惩罚性损害赔偿。其中惩罚性赔偿额的确定应当在诉讼中综合考量具体案件中违法行为的严重程度，行为人的主观恶意，所实施类似违法行为的次数，所获利益的大小，行为人的经济实力等等，而并不是对受害人所受的实际损失的简单相加。
（五）举证责任
举证责任的分担是否合理，是公益诉讼能否进行到底并最终获得胜诉的关键。⑥我国民事诉讼法中举证责任的一般原则是谁主张谁举证，特殊情况下采取举证责任倒置。最高人民法院《民事诉讼证据的若干规定》第4条第1款第3项规定：因环境污染引起的损害赔偿诉讼，由加害人对法律规定的免责事由及其行为与损害结果间不存在因果关系承担证明责任。《民事诉讼证据的若干规定》第4条第1款第6项规定：因缺陷产品致人损害的侵权诉讼，由产品的生产者就法律规定的免责事由承担举证责任。
应该说这两款规定是符合我国现实的，由于公益侵权本身的复杂性和隐蔽性，而且侵权主体往往是具有一定社会地位的集团机构，原告对证据的收集尤为困难，所以我国的民事公益诉讼也可以参考上述规定。如果损害事实，损害结果，损害事实与损害结果之间的因果关系等所有的证据都由原告承担，无疑增加了公益诉讼的诉讼成本，这也是相关的利害关系人不愿的原因之一。检查机关作为国家的公权力机关，在取证方面显然有一般的原告主体所没有的优势，但这种优势尚不足以对抗民事公益诉讼取证的艰难，因此适当的减轻检察机关的取证责任是可取的。综上所述，对于民事公益诉讼，检查机关只需要对损害事实与损害后果进行调查取证，被告方则需要对损害事实与损害后果之间不存在因果关系以及免责事由承担举证责任。
我国行政诉讼采取被告举证责任原则，我国《行政诉讼法》第32条规定：被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。而当检察机关提起行政公益诉讼时，遵循何种举证责任原则，众说纷纭。
笔者认为行政公益诉讼仍应遵循举证责任倒置原则，即由行政机关对自己做出具体行政行为承担举证责任，否则将承担自己未做出具体行政行为的败诉危险，而检察机关仅对存在公益的事实加以证明即可。因为检察机关虽然相对于普通行政诉讼中的原告有国家公权力，更容易取证，但是相对于行政机关，检察机关在证明行政机关是否采取具体行政行为的能力上仍比行政机关小很多，如果让检察机关举证证明，则显失公平，因此对于检察机关提起行政公益诉讼应采取举证责任倒置原则。
（六）判决的效力
判决的效力主要是指判决的事实效力和判决的既判力问题。所谓判决的事实效力是指公益诉讼案件判决对事件的事实认定对同一事件的后诉有证明效力，后诉的当事人无需就侵害事件的违法性进行证明，只需要援引公益诉讼的判决即可。⑦判决的既判力主要是指公益诉讼的判决对于诉讼的当事人有约束力，对于诉讼外的第三人是否有约束力则是一个备受争议的问题。
公益诉讼涉及的是不特定多数人的利益，显然公益诉讼判决的效力不限于双方当事人，所有被案件的被告侵害合法权益的利害关系人都应受到该判决的效力的约束。对此，人民法院可以在受理案件后发出公告，说明案件情况和诉讼请求，通知合法权益受损害的利害关系人在一定期间内向人民法院登记。人民法院作出的判决、裁定，对参加登记的全体利害关系人都发生效力，未参加登记的利害关系人在诉讼期间提讼的，适用该判决、裁定。公益诉讼的判决之所以可以产生扩张效力，是因为那些没有参加诉讼的利害关系人已经被提起公益诉讼的原告所代表。
公益诉讼的判决效力的扩张使得任何其它机关或组织不得就同一侵权行为再次提出公益诉讼，同时利害关系人个人提起的私益诉讼应当受公益诉讼判决的约束。
五、结语
检察机关具有国家公权力和法律监督权的双重属性，其提起公益诉讼行使的是公诉权，其职能地位是公诉人，程序意义上的原告。检察机关虽然不是公益诉讼的首选原告，但却是必不可少的适格原告，是国家维护公共利益和国家利益的最后一道防线。我国《行政诉讼法》还未对行政公益诉讼予以立法规范，《民事诉讼法》第55条的修订虽然结束了民事公益诉讼长期以来于法无据的尴尬局面，但是该规定仅仅是一个制度性规定而非原则性规定，而且民事公益诉讼相比普通的民事诉讼有其特殊性，如果不对该规则进一步细化，公益诉讼的司法运作仍将困难重重。为了保证公益诉讼的顺利进行，应该针对其特点对其具体的实施细则进行科学的设计。
注释：
①韩旭光.检察机关在公益诉讼中地位应和刑事公诉人角色类似[n].正义网-检察日报，2014-12-11.
②江伟.探索与构建――民事诉讼法学研究（下卷）[m].中国人民大学出版社，2008.
③蒋琼.检察机关在公益诉讼中的地位分析[J].法制博览，2014（11中）.
④孙佑海.对修改后《民事诉讼法》中公益诉讼制度的理解[J].法学杂志，2012（12）.
⑤颜运秋.公益诉讼法门渐开，理论实务仍需努力――“公益诉讼实施”研讨会纪要[J].法治研究，2012（11）.
⑥颜运秋.公益诉讼理念研究[m].中国检察出版社，2002：311.
⑦张卫平.民事公益诉讼的制度化及实施研究[J].清华文学，2013（4）.
参考文献：
[1]金绍奇.新民事诉讼法施行后民事公益诉讼的理解与适用――以民事公益诉讼与私益诉讼的比较为视角[J].审判前沿观察，2013（2）.
公益诉讼的法律规定篇6
摘要近几年来，一个陌生的词语――公益诉讼在媒体上高频率的出现，引起了社会的广泛关注。但是，从世界范围上来看，公益诉讼已经不是一个陌生的名词了，各主要发达国家早已不同程度的确立了公益诉讼制度。我国至今仍未建立一套完整有效的公益诉讼制度。据此，本文从比较法的角度，在考察了各主要国家公益诉讼制度得失的基础上，对我国构建公益诉讼制度进行了初步设想，以期对我国将来公益诉讼制度的建立提供借鉴。
关键词公益诉讼制度私人检察总长诉权比较法
一、公益诉讼的解读
诉讼，是审判机关和案件当事人在其他诉讼参与人的配合下为解决纠纷依法定诉讼程序所进行的活动。诉讼的产生和发展与人类社会的生产方式、社会结构、政治制度的发展变化，特别是与国家的司法权的状况息息相关，其样式、制度和具体运作方式都经历了漫长的历史演变过程。随着垄断资本主义时代的到来，原本“一对一”的诉讼模式越来越明显的表现出在现代诉讼中的局限与不足，因此，世界各国相继出台了相关的制度以填补制度的空白，公益诉讼的概念开始在现代司法中不断的出现。
公益诉讼一词并不是现代才出现的，它的词源含义可以追溯到古罗马法时代，在罗马程式诉讼中，就已经存在私有诉讼（actionsprivate）和公益诉讼（actionspublicizepopulates）的划分。前者指的是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才能提起；后者乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民都可提起。限于历史的局限性，罗马当时的政权机构设置远没有现代这样健全，因此，赋予市民权利为公共利益直接，实际上是为了弥补体制上的不足；公益诉讼的作用，实际上是对国家机关执法的补充，而不是取代国家机关的执法。
现代意义上的公益诉讼概念可以概括为：特定的国家机关、社会组织和公民个人，根据法律的授权，对违反法律、法规，侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院，由法院依法追求其法律责任的活动。在现代法制中，美国是最早设立公益诉讼制度的国家，随之世界各国也相继以不同的方式确立了公益诉讼制度。基于各个国家的法律模式和文化传统的差异，各国在立法方面显示出各自不同的特色。目前，在全球已经形成两种典型模式，即英美法系模式与大陆法系模式。本文以下将以该划分为基础，以典型性国家的发展过程为对象，对各国公益诉讼制度模式进行研究。
二、英美法系国家的公益诉讼制度
（一）英国
在英国，提起公益诉讼的主体一般是检察官，检察官在法庭上是代表公众的人，是公共利益的保护人，享有权利代表国家提讼。他可以依职权或者依私人的请求允许告发人提讼。但这并不是说，为公共利益采取行动是检察官的专利，私人也可以提出阻止侵犯公共权利的行为。
本来，在英国私人不能提出阻止侵犯公共权利行为的诉讼，法院不能因他的请求，做出禁令判决或宣告判决，不能做出损害赔偿的判决。但是，1977年上议院的GburietvUnionofpostofficeworkers案判决则撤消了这项原则，肯定了上议院1973年的判决。英国上诉法院院长丹宁在该判决中主张，社会成员可以担任私人检察长那样的角色，申请法院对侵犯公共权利的人发出禁令，其条件为检察长曾拒绝给予个人的权利或不合理的拖延给予许可的决定。“任何有责任感的公民，在他认为法律没有得到应有的执行时，都有充分的权利要求法院审理他的案件。”除检察机关以外，其他政府机关和团体也可以提起公益诉讼，地方政府机关能以自己的名义直接提起与保护、促进本地区居民利益有关的诉讼；一些特殊的机构，如“平等机会委员会”，以及一些特殊的公职人员，如公共卫生监察员也被赋予了特别诉权。
（二）美国
美国作为首先提出公益诉讼制度的国家，它的公益诉讼制度的完备程度也是世界上最高的。美国对公益诉讼的认可是通过一系列放宽司法审查原告资格的案例实现的。起初美国严格遵循“直接利害关系人”理论，在1923年“弗罗辛厄姆诉梅隆案”中，最高法院确立了“直接损害”的标准，依据该标准，当事人只有在受到侵害时才有资格。但到了20世纪40年代，美国对司法审查原告的资格在成文法和判例中开始扩大。法院从1940年桑葚德斯兄弟广播站判例和1943年纽约州工业联合会诉伊克斯案件中发展出私人检查总长制度。所谓“私人检察总长”即“在出现官吏的违法行为时，为了制止这种违法行为，宪法不禁止国会授权任何人提讼，不论是官吏或非官吏提起这类争端的诉讼，即使这个诉讼的唯一目的是主张公共利益也可以。得到这样授权的人可以说是一个私人检察总长。”这实际上规定了任何组织或个人都有资格提起对公共性违法行为的公益诉讼。《谢尔曼法》、《克莱顿法》、《反欺骗政府法》、《联邦采购法》等制定法，都对该规定进行了肯定。
总而言之，英美法系国家在当事人适格问题上，运用宪法判例的形式，拓展了适格当事人的范围，使得哪怕是“唯一目的是主张公共利益”的人也被赋予了适格当事人的资格，对我国公益诉讼制度的建立具有非常重要的启示作用。
三、大陆法系国家的公益诉讼制度
（一）法国
在1804年，法国就在《拿破仑法典》中就有检察官提起公益诉讼的规定：“检察官可以为了社会公益而就社会公共利益而就人的身份证明、结婚、离婚、收养、禁治产等民事活动进行干预，以制止不法行为。”随后的1806年《民事诉讼法典》也规定了检察机关干预民事活动的职权。现代的《法国新民事诉讼法典》对公益诉讼制度有了更深入的规定，第421条，“检察院作为主当事人进行诉讼，或者作为从当事人参加诉讼。于法律规定的情形，检察院代表社会”；第423条，“除法律有特别规定情形外，在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序进行诉讼。”从以上的规定不难看出，法国的公益诉讼主要是通过检察机关提起的。除此之外，一些团体也可以依据法律的规定提起公益诉讼，比如工会、禁酒同盟等。
（二）德国
德国在涉及纠正政府违法行为方面，在宪法诉讼中赋予普通国民诉权，在宪法中规定：“本国国民只要认为某项法律的制定或实施已经违反了宪法的精神或基本要义，都有权向法院提起宪法诉讼，请求宣布该法律违宪而无效。”凡是德国公民因宪法赋予的基本权利和其他权利受到某项法律的侵犯，即可向提讼，要求并宣布该法律因违宪而无效。在诉讼中，公民可以自由选择向州还是联邦提讼。对于不服州法院判决的，可上诉至联邦法院，联邦法院有终审权[6]。德国立法的基点是对团体公益的保护，而不是对团体中的各个成员利益的保护，因此，该种救济方式，只得由该团体向法院提起，个人并没有被赋予该项权利。在德国，个人并不被包括在公益诉讼主体的范围之内。
（三）日本
总体来说，日本的检查制度是大陆法系与英美法系的混合体。日本的检察官除了履行在刑事案件中的法定职责，同时也作为公共利益的代表参与公益诉讼。《日本民事诉讼法》规定，“对于婚姻、收养、亲自案件，检察官可以作为当事人提讼，检察官行使其权利在于维护国家的法律使命和社会的利益。”日本的公益诉讼制度在很大程度上借鉴了美国的立法经验，称为选定当事人制度，该制度是一项解决人数众多的群体共同诉讼的制度设计，起到保护公益的作用。但是，从本质来说，该项制度仍然不能脱离共同诉讼的形式，尚未向“集团利益诉讼”转变。
总而言之，大陆法系国家在主体上都具有相同或相似的规定，以国家机关社会团体作为诉讼的适格当事人，从节约成本的意义上讲，避免了滥诉的浪费，有利于提高行政效率。这一点是我们建立公益诉讼制度的过程中应该着重考察的。
四、中国特色的公益诉讼制度的建构设想
（一）我国有关公益诉讼制度的相关规定
在我国，至今没有建立公益诉讼制度，但是有关公益诉讼的探索一直也没有间断过。新民主主义时期，1939年《陕甘宁边区高等法院组织条例》中已经规定关于检察员作为诉讼当事人或公益诉讼代表人参与民事诉讼的规定。建国以后，1949年《中央人民政府最高人民检察院组织法》规定，检察院“对于全国社会与劳动人民利益有关的民事案件及一切行政诉讼均得代表国家公益参与之”。1954年《中华人民共和国检察院组织法》规定，人民检察院对于人民法院的是否合法实行监督；对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提讼或参加诉讼。但是随着我国法制的不断发展，对公益诉讼的规定却呈现出倒退的现象。1982年《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》没有对公益诉讼制度进行规定。1991年《中华人民共和国民事诉讼法》尽管规定“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，但在分则中，却又规定了检察机关只有对已经发生法律效但却有错误的民事判决，裁定才有权进行抗诉，具体的可操作性十分狭小。然而随着社会的不断发展，各种社会问题纷纷出现，环境污染、国有企业资金流失、虚假广告等案件接连发生，传统的诉讼模式越来越不适应社会的发展需要，而公益诉讼制度的建立正可以适时填补这项法律空白。
（二）我国建立公益诉讼制度的设想
与私益诉讼相比较，公益诉讼的公益性、主体的广泛性以及裁判影响的广域性等特征，能够弥补国家维护公益诉讼过程中的漏洞，防止侵害公益行为不良后果的范围。[9]要建立及完善我国的公益诉讼制度，就必须修改我国相关的诉讼法律制度，对公益诉讼制度做专门的规定。可以借鉴美国的立法经验，制定专门的实体法律加以确定。具体的设想可以从以下几个方面讨论：
1．完善当事人适格制度
传统的原告适格理论建立在与生俱来的偏见上，即不允许人们以保护公共利益的名义对社会的不公平现象提讼，在一定意义上剥夺了公民的道德良心。。因此在原告适格理论方面，我国可以借鉴外国或其他地区的一些成熟作法，比如英美法系“私人检察总长”理论，使得非直接利害关系人获得不法行政行为的资格。建立新的原告适格理论，以冲破传统的“直接利害关系人”理论的羁绊为公共利益的保护引入适格原告主体。同时，为了有效避免诉讼的门槛过低所造成的资源浪费，也应当借鉴大陆法系国家的做法，对个人提起公益诉讼做一些适当的限制。总的来说，法律是相对静止的，而社会是发展的，为了维护公共利益，需要司法站在社会正义与公正的一面，能动地应对社会的需要。在“让司法获得变革社会的力量”之前，首先需要司法具有变更社会的力量。
2．对诉讼费用的改进
按照我国诉讼法的有关规定和《人民法院诉讼收费办法》的规定，我国采取的是司法有偿主义原则。但对于公益诉讼这类特殊性质的诉讼，因为其牵涉公共利益，同时又涉及公民民利的行使，因此，应该采取有别于传统的诉讼收费制度，而应该给予特殊的规定。这种规定首先因确立的一个原则是进入公益诉讼的便宜原则，因而就要求我们降低审判的成本投入。
在外国，公益诉讼的费用一般采取不让原告负担的方法，减轻了原告与被告经济实力不平衡所造成的不公正，实质上保护了法律的公正。鉴于此，我国的公益诉讼费用收取应当有所改革：在检察院作为公益诉讼主体时，诉讼费用由国库支出；公益诉讼的原告方作为公民或者社会组织，当其败诉后，诉讼费用也不能完全由败诉方承担。
3．对滥用公益诉权的限制
对诉讼费用的改进虽然使得公民提起公益诉讼更加容易，但是诉讼门槛的降低也带来浪费司法资源的问题。为了防止权力滥用，法律可以规定人民法院可根据案件的具体情况，有权责令滥用公益诉讼程序的一方向被一方或因之乱用诉权而致利益遭受损害的一方的实际损害给予赔偿。判断是否滥用公益诉权可采取主客观相统一的原则。具体条件可以从（1）者是否有滥用公益诉权的恶意；（2）有没有合理、合法的提起读懂的理由；（3）原告败诉，其诉讼请求是否得到支持这三个方面进行考察。
综上所述，我国的公益诉讼制度的建立，应当在充分参考外国先进经验的基础上，取其精华去其糟粕，加强理论建设，通过理论指导实践，突破固有理论的束缚，改革国内法律制度，使现有制度与立法原意相一致，使之促进社会经济的健康稳步发展。
参考文献：
[1]颜运秋.公益诉讼理念研究.中国检察出版社.2003:53.
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[5]罗结珍译.法国民事诉讼法典.中国法制出版社.1999:85.
[6]谢华海.联邦德国宪法诉讼制度评介.法学杂志.1993.
[7]江伟.比较民事诉讼法国际研讨会文集.中国政法大学出版社.2004:83.
公益诉讼的法律规定篇7
【摘要】新增对公益诉讼制度的规定，是此次修改民事诉讼法的一大亮点与进步，是立法对传统当事人适格理论与制度扩张的承认。打破传统诉讼原告资格的过分限制是构建公益诉讼制度的起步。本文主要从我国修改后的民事诉讼法对公益诉讼适格当事人的规定入手，阐述适格当事人扩张的重要意义，在此基础上，对扩张后的适格当事人资格进行进一步的解析与完善，最后论证我国应建立以检察机关与行政机关、法律规定的有关组织和公民个人为主体的多元化公益诉讼原告制度。
【关键词】公益诉讼；适格当事人；检察机关；有关组织；公民个人
2013年1月1日起实施的修改后的《中华人民共和国民事诉讼法》，将公益诉讼制度规定在了第五十五条中，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这便意味着我国的法律制度向公益诉讼打开了大门。这项备受瞩目的制度在我国酝酿多年之后终于从理论到了立法，并付诸司法实践，成为了动态的法律。
一、民事公益诉讼与适格当事人概述
（一）公共利益与公益诉讼
1.公共利益的界定
“公益诉讼”（publicinterestLitigation）的立足点是“公共利益”（publicinterest），对公共利益的界定对公益诉讼的制度内涵的研究有重要意义。然而，“公共利益”的界定在我国目前没有统一的定论，而各国法律也没有加以明确的规定。
美国《布莱克法律大词典》（Black’sLawDictionary）关于“公共利益”的定义：“公共利益是公众和社团普遍享有的，包含某种金钱利益，或者公众或者社团的权利和义务因之受到影响的某种利益；公共利益并不意味着狭隘得如某种稀见之物，或者像正处于争议中的事情影响的特定地区的利益；为公民所分享的利益通常属于地方、州或者联邦政府的大事。”梁慧星教授进一步分析，在诉讼中公共利益可能没有直接损害原告自身的利益，但是最终会间接损害公民个人的利益。①
2.公益诉讼的内涵
国内外学术界对公益诉讼亦有着不同的见解，公益诉讼在美国被称为“公共诉讼”或“公法诉讼”（publicLawLitigation），是哈佛大学法学院的abramChayes教授，在1976年《哈佛法律评论》上发表的《公共诉讼中的法官角色》一文中首次提出的。他指出：“在这些案件中，法官的作用不再是依照司法原则来解释公民个人之间的争议，相反，要求他们处理的是因某些公共或准公共项目的实施而产生的冤屈，捍卫体现在相关法律或宪法规定中的公共政策。”②1978年肯尼迪议员在其提交的“集体诉讼行动法案”中认为公共诉讼的目的在于取缔违法行为，防止不当牟利，在每人损失300美元以下的受害者达200名以上且诉讼标的金额为6万美元以上时即可提出。日本学者谷口安平指出：“新型诉讼被区别于所谓的‘纠纷解决模式’的一般民事诉讼，而称之为‘行为调解模式’或‘公共诉讼’、‘制度改革诉讼’等，其特征简单来说就是涉及到大量利害关系者的公共政策问题发生争执并要求法院对此作出法律判决。”③
由于公共利益本身具有价值判断性，以公共利益为目的的公益诉讼也是一个模糊的概念。根据各国的实践，一般认为公益诉讼是特定的国家机关、社会团体和相关公民根据法律规定针对侵犯社会公共利益的行为提出请求，由法院通过司法程序追究违法行为并借此保护和捍卫公共利益的一种法律制度。
（二）民事公益诉讼与当事人适格
我国的民事司法制度受大陆法系的影响，以当事人适格理论为确定诉讼当事人的基础。所谓当事人适格，是指在具体纠纷的诉讼中，能够作为当事人进行诉讼或被诉，并获得本案判决的诉讼法上的权能或地位，这种权能或地位在学理上称作“诉讼实施权”。④传统的“直接利害关系原则”起源于德国，直接利害关系人是指因自己的权利受到侵害或与他人发生争议而提起诉讼的人及其相对方。就民事实体法而言，只有实体法上有权利义务关系的主体，才可成为正当当事人。但是，随着社会纠纷的复杂化，破产管理人和遗嘱执行人参与到诉讼中，其诉讼地位是“直接利害关系原则”所不能解释的。此时，当事人是否具有诉讼实施权，成为了判断正当当事人的标准。正当当事人不仅包括与被争议的民事权利有直接利害关系的人，也包括对争议的民事权利只享有管理权和支配权的人，为保护他人的民事权益而进行诉讼并无直接利害关系的人。此时，当事人适格理论发展以广义的管理权为基础，这一理论在德国、日本及我国的台湾地区至今仍影响深远。
以诉讼实施权为基础的当事人适格理论在新型诉讼不断涌现的现代社会，陷入了无法解释一些主体为了公共利益的要求而提起诉讼的实践情况，当事人适格理论受到了来自社会发展和司法实践的双重挑战。打破传统诉讼原告资格的过分限制是构建公益诉讼制度的起步。
二、民事公益诉讼扩张的适格当事人资格解析
公益诉讼的立法经历了三审，公益诉讼适格当事人的范围也经历了从“有关机关、社会团体”到“法律规定的机关和社会团体”，再到“法律规定的有关机关和有关组织”的推敲和演变。立法者如此谨慎和保守的态度体现在，如此项酝酿多年备受关注的重大制度，却在法律文本中仅用了一个条文予以规定，似乎显得过于惜墨如金。法定公益诉讼主体资格的模糊状态给未来的法律的制定与适用留下了巨大的想象空间，甚至会使人对公益诉讼的未来发展产生困惑。因此，在修正案通过之后，我们需要从过去的立法论转向司法论、解释论，对公益诉讼制度做进一步的理论解析和立法跟进，使得公益诉讼适格当事人扩张的意义能付诸司法实践。
（一）对“机关”应当作目的性的限缩解释
“机关”的概念较宽，行政机关、立法机关、人民检察院、人民法院等都有可能包含在内，因此，司法实践中须将“机关”目的性的限缩解释为：人民检察院与行政机关。
1.我国检察机关作为公益诉讼的适格当事人已得到普遍认同
无论是大陆法系还是英美法系，检察机关都是公共利益的代表。在我国，人民检察院是国家利益和社会公共利益的代表者、维护者和实现者，在收集证据、调查证据的权限、担负诉讼成本的能力和进行诉讼所必需的法律专业素养等方面所具有的优势是享有公益诉权的“有关组织”所不能代替的。且我国的《刑事诉讼法》第九十九条第二款规定：“当国家财产、集体财产因被告人的犯罪行为而遭受损失时，人民检察院在提起刑事公诉的同时可以提起附带民事公诉”，即赋予检察院提起附带民事诉讼的公诉权。更为重要的是，检察院积累了大量的提起公益诉讼的实践经验。
公益诉讼的法律规定篇8
论文关键词民事公益诉讼现状分析建立构想
一、公益诉讼的基本概述
（一）公益诉讼的概念
公益诉讼和我国建设和谐社会息息相关，是建设现代法治社会的重要内容，它的主要内容有两个，即行政公益诉讼和民事公益诉讼。这样划分的依据主要是有两种，其中一个是由于被起诉的对象的不同或者是由于适用的程序法的的不同而进行划分的；另外一个是由于提起诉讼的主体的不同而进行划分，而这一种又可以进行细分，主要分为两种方式，一种是由个人或者其他团体作为主体提起的公益诉讼，另一种是由检察机关作为主体提起的公益诉讼，前者称为一般公益诉讼，后者称为民事公益诉讼或行政公益诉讼。
（二）我国有关公益诉讼制度的历史发展
民事公益诉讼在我国最早可以追溯到清朝1910年颁布的《法院编制法》规定了各级检察官有权依照民事诉讼法及其他法令规定，作为民事诉讼的当事人或公益代表人进行诉讼。但是，直至清政府被推翻，该法也未能实施。新中国成立后，颁布了《中央人民政府最高人民检查署试行组织条例》，在最高人民检查院职权范围中规定：对于全国社会与劳动人民利益有关的民事案件和一切行政诉讼，均有权代表国家参加。1954年《宪法》和《人民检察院组织法》等法律对检察机关在民事诉讼中的起诉权和参诉权及行使这些权利的程序做了规定。之后一段时期内检察机关被取消，文革后虽重建了检察院，但民事诉讼的起诉权未恢复。目前，依照我国现行的诉讼法规定，同样也仅仅是规定了检察机关对民事审判活动的监督权，而并未涉及起诉权、上诉权。
二、我国建立民事公益诉讼制度的必要性
（一）我国民事公益诉讼基本现状
随着我国市场经济的不断发展，环境污染、垄断经营、侵害消费者权益、违反劳动法侵犯农民工权益等违法行为严重损害了社会的公共利益，但由于诉讼法领域理论和立法发展的滞后，导致受害者无法通过诉讼的途径有效的保护自己的合法权益。在现代社会中，有许多典型的社会公益被侵犯的案例，这些案例的结果大都是原告方败诉，我们分析其中的共同点可以发现主要是由于缺乏有效的法律救济途径和相关的法律制度规定导致的。这些案例的存在证明了公益诉讼制度存在的必要性的，我国在进行社会主义建设，非常需要公益诉讼制度的保护，但是，到目前为止，我国有关公益诉讼的相关法律制度还没有建立，在现代社会中，那些没有相关法律制度规制的侵害社会公益的行为没有得到应有的处罚，也没有得到应有的行政制裁，社会利益没有得到应有的保护。
（二）我国建立相关公益诉讼制度的必要性
1.我国现存的公益诉讼制度和外国相比差距较大
仅从现存的法律法规方面的对比，可能不足以说明我国对公益诉讼制度的迫切需求，而已经发生的客观事实却毫无保留的将其表现出来。1999年10月，美国两名东芝笔记本计算机用户起诉日本东芝公司，美国法院按照集团诉讼受理此案，两名东芝笔记本计算机用户一下子变成了50万名美国用户，最后，东芝公司在开庭前与美国消费者达成和解，总共支付赔偿10亿美元。与此同时，中国消费者也因为同样的问题遭受了损失，但在事后，中国消费者只是被在计算机上加了一些补救措施了事。现实已向我们提出了建立完善的民事公益诉讼的迫切需求。
2.我国现行民事公益诉讼规范的问题所在
对于上面这个案例，究其原因，一方面是我国的经济水平和综合国力不可否认的较美国处于相对落后的状态，我国国民的综合素质尤其是法律意识与发达国家尚存在差距，因此面对这种侵权行为时不能及时的选择通过法律途径解决。另一方面在我国诉讼法中存在着可诉性缺陷。例如我国《民事诉讼法》第108条规定，提起民事诉讼的“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或者其他组织。”由此可以得出，原告在提起民事诉讼的时候，必须要确保适格，即依据与自己有直接利益关系的案件提起诉讼，而那些与自身直接利益没有关系，仅仅是由于社会公共利益受到侵害而提起的诉讼，其在提起诉讼的时候是不能被受理的。同样，在《反不正当竞争法》中也有相关的规定：“国家鼓励、支持和保护一切组织和个人对不正当竞争行为进行社会监督”，这个法条说明了个人可以对不法的行为进行监督，但是也没有规定个人在社会公益受到侵害时享有提起诉讼的权利，这个规定和《民事诉讼法》本质上是一样。这种情况造成了我国诉讼法和实体法的脱节，使两者不能更好的结合起来，为社会服务，进而导致了我国的相关的实体法律处于摆设的地位，从而使得法院发受理公益诉讼的时候处于两难的境地，法院就案件本身，由于其侵害了社会的合法利益，应该予以立案并审理，但是由于我国现行法律的不健全，法院不得不以原告与案件没有直接利用关系为由驳回起诉或者是由于原告不具备相应的起诉资格而不予立案，法院的这种无奈正是由于我国没有建立相关的公益诉讼制度，导致公益诉讼相关制度的缺失，使得当社会公益受到侵害的时候没有相关的法律依据。
3.我国建立民事公益诉讼势在必行
在一个法治社会，有损害必有救济，为已经发生或正在发生的利益侵害提供救济，正是国家建立司法制度的天然本能。正如西方谚语所说：“没有救济那里会有权利？”在现代法治国家里，司法救济是保护权利的最后一道屏障，是最根本、最重要的一种方式，是保障建立和谐社会、法治国家的基本手段，因此，在现代法治社会中，诉讼被社会公认为是保护合法利益的一种有效和普遍的方式。然而，现在我国面对许多侵害公共利益的违法行为，如果没有直接利害关系人，不仅法律不能及时有效的予以制裁，而且对于那些敢于站出来为公共利益说话的“旁人”都得不到法律的支持，甚至检察机关也只能望洋兴叹，却无能为力。同时，公共利益的受损，也许没有一个直接利害关系人，但不能否认，最终的利益受损的仍然是每一个与之相关的公民个体。而随着我国社会的的不断发展，法治建设的不断提高，人民意识也会逐步提升的，而法律意识作为其中的重要组成部分，也会有长足的进步的。那么当人民的法律意识提升到一定的高度的时候，显然每个人都不能容忍自己的利益因为法律无法解决公益问题而受损。因此，我国现在急需建立一套完整的民事公益诉讼制度，这不仅是我国建立健全社会主义法制的要求，也是适应社会发展、维护好社会的公共利益和公民的个人利益的要求。
三、我国民事公益诉讼制度的建立
（一）我国建立民事公益诉讼制度的可行性
1.民事法律制度的缺陷可由民事公益诉讼来弥补
法律制度中人为的促成性是不可避免的，既然包涵人的因素，那么就会导致处理问题的时候带有一定的个人偏见和不全面性。而这种主观性和片面性导致我们在处理利益冲突时，不可能都方方面面都照顾到，那么就必然要进行选择，不管选择哪个方面，另外一面都难免受到损害。在法律面临这样的“岔路口”时，公益诉讼便成为其解决问题的一种有效的救济途径。比如在我国的民事诉讼制度中，一个比较重要的原则就是“不告不理”的原则，法院在立案的时候一般都有进行参照，但是有些违法行为确实侵害了公共利益，同时又没有直接利害关系人的存在，法律的职责要求法律站出来停止这些违法行为、保护公共利益，但法律却又无从下手，那么这个时候就只能依靠公益诉讼人的挺身而出替法律寻找到一个平衡点，从而维护公共利益。另外，法律虽然是调整社会的规范，但是也无法顾及到社会的方方面面，在那些法律达不到的“阴暗”的地方，法律照顾不到的地方，引入公益诉讼人，无疑是对执法机关有力的补充，对维护社会利益和健全社会主义法制也是很有必要的。
2.民事公益诉讼制度可以避免自身的缺陷
每一个制度在设计的时候都会存在缺陷，都不是十全十美的，公益诉讼也在所难免，其在订立的时候会有考虑不到的地方，在行使的过程中也会产生不能预计的问题。权利并不是民事公益诉讼制度中所特有的问题，在其他的地方，权利滥用问题通过制度化得到了很好的解决，那么在这里，只要能够建立起一个良好的民事诉讼制度，也一定可以尽可能的避免和遏制权利的滥用。另外，以中国人的思想观念，“吃官司”终究不是一件光彩的事，另外现在的诉讼成本并不能被人们很好的接受，诉讼所需的大量的时间、精力、财力使很多人选择了其他的解决方式，因此，诉讼爆炸似乎并不是一个值得担心的问题。
（二）我国民事公益诉讼制度的建立构想
1.诉讼费用收费制度
公益诉讼一般涉及的问题大多是有关公共利益方面的，比如有关中小动物保护方面的诉讼，由于其涉及范围广，参加人数多，不可避免的导致诉讼标的额都是巨大的，根据一般的诉讼费用交纳办法，诉讼费用可能是巨大的，一般原告是难以承受的。因此，在诉讼费上，不实行预收制度，待判决后，若被告败诉的由被告负担，若原告败诉的，免收原告的诉讼费，由国家承担，以体现诉讼成本的“公益诉讼公共负担”原则。而对于原告在诉讼中的其他相关费用，如律师费、交通费、证人的相关费用等，如果原告取得了最后的胜诉，那么可以要求法院判决被告对上述费用进行承担，若原告败诉的，那么上述费用还是应当由原告自行负担。
2.我国民事公益诉讼的举证制度
在民事公益诉讼中，证据的专业性远远超过了其他民事案件，而且民事公益诉讼的证据还具有分散性的特点，这就更加加剧了原告举证的难度。如果是由原告举证，由于原告在公益诉讼中所处的地位以及专业知识的不足等因素的制约，导致其取证的难度是相当大的；相反，被告在案件涉及的范围内都具有一定的专业知识，而且对证据的占有具有相对的垄断地位，因此，被告在取得证据方面会更加容易。所以我国在制定相关的公益诉讼制度的时候，应当在一定程度上实行举证责任倒置。
公益诉讼的法律规定篇9
关键词：环境公益诉讼诉讼主体适格性
引言
新《民诉法》第五十五条明确了我国提起环境公益诉讼的条件，规定了适用环境公益诉讼的范围和原告资格问题。这使得我国环境公益诉讼有法可依，从法律位阶上解决了环境公益诉讼仅仅依靠地方规定开展的困境，也使得诉讼理念的变革与发展更加适应经济社会发展对法律的要求，成为我国环境公益诉讼制度建设的里程碑。
但是，该条规定比较原则，只是为环境公益诉讼制度的创立提供了法律依据，而具体的实施规则尚需在司法实践中进一步探索。具体哪些国家机关和社会组织能够成为提讼的主体，还有待于进一步明确；否则，环境公益诉讼的开展将面临困境。据《南方周末》报道，新民诉法实施8个月以来，环境公益诉讼迎来的却是一场“倒春寒”。相比较民诉修法之前的中华环保联合会在环境公益诉讼中的“基本胜诉”，2013年，中华环保联合会共提起6起环境公益诉讼，无一立案，“全军覆没”。作为环保部下属的“官方”组织尚且如此，民间环保组织更是步履艰难。从法律层面讲，这是环境公益诉讼主体悬而未决之下，地方法院的集体沉默。
目前，我国《环境保护法（修正案草案）》中关于环境公益诉讼主体的规定正在审议中。笔者认为，新修订的《环境保护法》应该在新《民诉法》的基础上，进一步明确哪些“机关”、哪些“社会组织”可以成为环境公益诉讼中的适格主体，即明确界定有权提起环境公益诉讼的机关和组织的范围，同时也应在司法实践的基础上逐步将公民个人纳入环境公益诉讼的适格主体范围。
明确“法律规定的机关”
根据新《民诉法》的规定，可以提起环境公益诉讼的机关只有“法律规定的机关”，其含义是可以提起环境公益诉讼的机关，要有明确的法律依据。这个依据不仅要求机关的设立和职能由法律规定，其可以提起环境公益诉讼的权利也要由法律明确规定（高民智，2012）。然而，纵观我国关于环境公益诉讼的相关法律，目前可以作为行政机关提起环境公益诉讼唯一明确、直接的法律依据只有《海洋环境保护法》，其中第九十条明确规定了海洋行政主管部门可以就海洋环境污染事件提起公益诉讼，而其他环保行政机关和检察机关并不具有提起环境公益诉讼的主体资格（齐树洁，2013）。因此有关法律规定有待完善。
（一）规定有权提起环境公益诉讼的行政机关
从我国环境执法的实际情况来看，环保行政机关的行政职权无论从权力大小、权力行使环境还是从权力性质看，都与环境保护的实际需要相距甚远；赋予其公益诉讼原告资格是对环境公权力的不足和环境管理体制缺陷的适度矫正。先由政府部门作为公益诉讼原告提讼，能保证环境公益诉讼这项制度改革由浅入深、由点到面、积极稳健地有序展开。同时，由政府职能部门——环保行政机关作为环境公益诉讼原告探索环境公益诉讼也有利于社会稳定（曹树青，2012）。
从近年来我国环境公益诉讼的实践探索来看，政府机关及有关行使环境管理职权的部门都以积极的姿态参与到诉讼中，这充分体现了相关国家机关对环境公益诉讼的支持和重视。典型的案例有1995年黑龙江省鸡西市梨树区人民政府诉鸡西市化工局、沈阳冶炼厂环境污染案，2002年塔斯曼海轮重大油污赔偿案，2007年贵州省清镇市“两湖一库”管理局诉贵州天峰化工公司排污侵权案等。
鉴于目前我国个别单项环保法律对环境公益诉讼已有零星规定，因此正在修改的《环境保护法》应当在《海洋环境保护法》和新《民诉法》的基础上，对有权提起环境公益诉讼的行政机关统一做出规定，其他单项环保法律则无需再做出分散规定（别涛，2013）。对有关行政机关在环境公益诉讼中的诉权做出明确规定，有利于克服我国当前环境执法体制存在的诸多弊端，弥补行政执法的漏洞，有效加强环境执法的效果。
（二）赋予检察机关提起环境公益诉讼的主体资格
此前，我国法律对检察机关在环境公益诉讼中的主体地位的规定一直不甚明确，导致案件的受理率偏低。目前我国检察机关参与环境公益诉讼制度的积极性并不是很高，这与检察机关没有专门机构和人员负责相关工作，以及检察机关并不完全具备搜集环境公益诉讼证据的专业能力与手段有较大关系。因此，检察机关在环境公益诉讼中的诉权有待在立法中进一步予以明确。
笔者认为，检察机关具备环境公益诉讼的原告资格，不过其原告资格尚需有关法律的进一步明确，且检察机关也并非在任何时候均可以提起环境公益诉讼。只有在找不到其他权利主体，或者其能力不足、难度过大时，检察机关才有必要提起环境公益诉讼（刘冬京，葛丹，2012）。
此外，检察机关在环境公益诉讼中处于准原告的地位，即其不是民事诉讼法和行政诉讼法所规定的因权利受到侵害而当然获得的诉权，其在环境公益诉讼中的诉权是由其作为国家和社会公益（包括环境公益）代表人的特定身份而由法律特别授予的（张世军，2012）。因此，检察机关可以通过支持、督促的方式来推动环境公益诉讼程序的启动，在推动无效的情况下则采用直接的方式提起环境公益诉讼。第一，支持，即检察机关利用自身的资源优势，对涉及侵害环境公益的案件，依职权支持环境利益受损一方提起环境公益诉讼。第二，督促，即对于遭受损害的环境公共利益，环保监管部门不行使或怠于行使自己的监管职责，检察机关以监督者的身份，采用《检察建议书》等形式督促环保监管部门依法履行职责，进行行政处罚；或者采用《民事督促书》，督促环保监管部门依法提讼，保护环境公共利益（别涛、别智，2008）。第三，直接，即对于侵害环境公益的行为，无人或被督促单位不的，检察机关根据法律规定，直接以原告的身份向法院提起环境公益诉讼。
据报道，自1997年以来，各地检察机关开始尝试环境公益诉讼案件工作，在浙江、福建、河南、山东等地均取得了较好的法律和社会效果，为检察机关日后开展此项工作提供了丰富的实践成果和参考经验。典型案例如2003年山东省乐陵市人民检察院诉金鑫化工厂违法排污案，2008年广东省广州市海珠区人民检察院诉被告明水域污染损害赔偿纠纷案，2009年江苏省无锡市锡山区人民检察院诉李华荣、刘士密破坏高速公路公共环境案等。
明确“有关组织”的范围
新民诉法只规定了“有关组织”，而对有关组织具体包括哪些社会组织却没有做出明确的规定，对环保组织在环境公益诉讼中的诉权未予明确，这不利于环保组织的发展及其今后环境保护和环境维权工作的开展。
据报道，我国环保民间组织近年来发展迅速。截止到2008年10月，全国共有环保民间组织3639家（包括港、澳、台地区）。近年来，越来越多的环保民间组织开始涉足民间环境维权工作。根据调查，已有11%的环保民间组织参加了环境维权工作。尤其是中华环保联合会，目前每年都会提起10起左右环境公益诉讼案件，在社会上引起较大关注。事实上，环保民间组织贴近基层、贴近民众，与受害群众更容易沟通，在向上传递信息、对外消息、向公众做好疏通工作等方面具有独特的优势。国际环境保护运动的实践已经证明，环保组织无论在推动环境法的制定还是在参与环境管理、监督环境法的实施中都发挥了不可替代的作用，特别是当政府和污染者、破坏者不愿消除环境污染或提供其他保护救济措施时。
与个人相比，环保组织在专业知识、技术手段、资金力量等各方面都有更大的优势。典型案例如2011年，中华环保联合会诉贵州省贵阳市乌当区定扒造纸厂污染环境公益诉讼案，是我国社团组织进行环境公益诉讼的首例胜诉判决。2011年，我国民间环保组织提起环境公益诉讼第一案—由“自然之友”、重庆绿联会和云南曲靖市环保局作为原告，中国政法大学环境资源法研究与服务中心作为支持单位的曲靖铬渣公益诉讼案获得正式立案并最终达成调解协议。这些案例反映出环保组织在环境公益诉讼中诉讼实力较强、社会效果较好。
因此笔者认为，环保组织应作为环境公益诉讼的主力军。在我国目前环保组织还不够成熟与完善的情况下，应逐步培育成熟的环保组织，并在《环境保护法》的修改中进一步明确环保组织在环境公益诉讼中的主体资格，对经一定程序获得认可的环保组织，如对依法登记成立的、按照其章程长期实际专门从事环境保护的、有专职环境保护专业技术人员和法律工作人员的、非营利性的环境保护组织可赋予其提起环境公益诉讼的权利。
赋予公民个人原告资格
（一）相关规定未明确赋予公民个人原告的资格
虽然新《民诉法》赋予“法律规定的机关”和“有关组织”提起环境公益诉讼的权利，却始终没有给予公民个人提起环境公益诉讼的原告资格。因此，我国目前的环境公益诉讼是公民“缺席”的环境公益诉讼。
事实上，环境污染和生态破坏造成的损害具有广泛性、潜伏性、复杂性、社会性，单靠立法机关、行政机关和司法机关的力量不足以保护环境公益，必须依靠公众积极参与环境行政与环境司法的过程来实现。而且，公民个人与环境公益的联系最为密切，赋予公民个人提起环境公益诉讼的权利是从法律上保障公民对环境行政违法行为进行监督，对环境公益民事侵权行为进行补救的根本途径。
此外，在我国相关法律规定中，公民个人提起环境公益诉讼是有一定的法律依据的，我国《宪法》、《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》等都有关于单位及个人提起环境侵权诉讼的规定。而且司法实践中也出现了公民个人提起环境公益诉讼并被法院受理的案例。
（二）赋予公民个人提起环境公益诉讼的资格
政府不可能拥有足够的执法资源在全国范围内监控每一个污染源，而了解该污染源的公民个人或环保组织常常是违法排污、破坏环境行为最经济、最有效的监督者。环境公益诉讼不仅是公民个人维护公共环境权益的一种诉讼手段，而且是公众参与环境管理、公害解决过程的一项重要制度。公民个人运用司法手段解决环境公害、治理环境污染、遏制生态破坏，必将增强公民保护环境的意识和维护自身环境权益的信念，同时也为环境公益诉讼制度的建立与完善创造良好的民众基础。因此，在以后的立法和司法解释中应逐步放开对公民个人提起环境公益诉讼的限制，有条件地赋予公民个人在环境公益诉讼中的原告资格。
综上所述，新民诉法关于环境公益诉讼的规定是一个概括性、指引性条款，更是一个开放性、宣示性条款，未来发展的空间还很大。相关立法部门应该积极顺应环保要求、社会需要，适时总结实践经验，进一步完善民诉法、环保法和相应的配套法律和法规，对环境公益诉讼主体的适格性做出具体的规定，明确有关机关、组织在何种条件下能够作为原告提起环境公益诉讼，使环境公益诉讼制度具有操作性，从而保障我国环境公益诉讼制度的健康发展。
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公益诉讼的法律规定篇10
[关键词]检察机关；提起、参与；公益诉讼；国家和社会公共利益
abstract:thepresentourcountryprocuratoragencyparticipatesinthepublicinterestslawsuitbecauselackstheconcretelegalrule,initsexperimentsiteimpetusprocesshasinitiatedthequitealotdispute.toestablishpublicinterestlitigationsysteminourcountryisessentialforprotectingnationalinterestsandsocialpublicinterests,protectingourlitigationsystemandlegalsupervisionsystem,promotinginternationalcommunication.
一、检察机关提起、参与公益诉讼的司法实践
我国的公益诉讼肇始于20世纪90年代后期，自1997年河南省方城县第一起民事公益诉讼成功以后，贵州、黑龙江、江苏等地的检察机关相继进行了公益诉讼，但真正达到规模化的程度则是在进入新世纪以后，至今检察机关提起和参与的公益诉讼达百起[1]。到目前为止，公益诉讼呈现的类型有平等权与反歧视案件，如就业年龄、就餐身份歧视案、省籍地域歧视案；教育权案件，如民工子女学校案、义务教育收费案；环境保护案件，如300名青岛市民状告规划局批准在音乐广场建设住宅区案件；消费者权利案件，如三毛入厕案等。还有国有资产流失案件，垄断案件，确认婚姻无效等影响公序良俗的案件。
虽然，现在检察机关提起和参与了大量的公益诉讼案件，积累了相当的经验，但由于缺乏法律明确的规定，使得检察机关提起、参与公益诉讼显得“名不正、言不顺”，陷入非常尴尬的困惑境地。现在对于检察机关提起、参与公益诉讼的讨论如火如荼，有支持的，有质疑的，有提出建议的。不管怎样，检察机关提起、参与公益诉讼的大胆尝试，为我国最终建立公益诉讼制度提供了宝贵的司法实践资料，至少也是起到了抛砖引玉的作用，况且，从法律效果和社会效果来看，检察机关提起和参与公益诉讼充当的角色还很理想。
二、检察机关提起、参与公益诉讼的正当性
从我国现行的体制、司法制度来看，只有检察机关才能充当提起、参与公益诉讼的角色。
（一）公益诉讼的界定
公益诉讼源于古罗马的法律制度，相对于私益诉讼而言。法国1806年《民事诉讼法》、《法院组织法》都规定检察机关可以为维护公共秩序提起公益诉讼，美国1890年《谢尔曼反托拉斯法案》的出台标志着公益诉讼在美国的诞生，1914年美国的《克莱斯法》再次规定检察官可以提起民事诉讼。另外，日本、德国等国家也有相应的规定[2]。
公益诉讼发展到今天，经过了一百多年，各国的表现形式也不尽相同，但无论从公益诉讼的起源，还是从有关国家的公益诉讼制度来看，公益诉讼实际上是一定的主体，依据法律规定，针对侵害社会公共利益的行为提出诉讼请求，由法院通过诉讼程序进行审判，以维护社会公共利益的一种诉讼法律制度[3]。根据这一定义，我们可以看出公益诉讼与其它诉讼显著不同的地方是其中的权利义务连接点变成了“社会公共利益”，而不是“当事人利益（直接利害关系”。
那么，到底什么是“社会公共利益”？德国学家耶林这样解释：“公共利益在由个人接近权利实现的情形下，就不再仅仅是法律主张其自身的权威、威严这样一种单纯的概念上的利益，而同时也是一种谁都能感受得到，谁都能理解得到的非常现实、极为实际的利益”[4]。在当今的理论体系中，有关公共利益的解释和理论还有很多，但有一点是共同的，那就是公共利益必定是涉及到不特定多数人的共同利益，它具有广泛的社会基础，它的显著特点是公共性。
由此，本文认为共诉讼应当包括以下几类：国有资产流失案、环境保护案、影响公序良俗案、破坏社会经济秩序案等。
（二）立法机关、审判机关、行政机关无法履行此职责
从我们国家现行的体制来看，立法机关是我们国家最高权力机构，享有最高的立法权，通过立法将审判权、检察权、行政权分别赋予人民法院、人民检察院和人民政府三个机构。从现行的体制和实践来分析，立法机关是监督机关，但它针对的仅仅是一般监督，无法对具体的案件一一进行个别监督，立法机关没有条件，也没有必要行使具体的监督权。针对公益诉讼这样的侵犯国家和社会公共利益的事例，立法机关宜采取立法的形式，赋予某一特定机关独立行使，自身不宜参与。
根据法理学的观点，民事诉讼都是坚持不告不理、审诉分离的基本原则。在我国，人民法院依法独立行使审判权，在民事诉讼中，严格贯彻这一基本原则。如果将公益诉讼的职责赋予人民法院，人民法院将充当两个诉讼角色，自己诉讼，自己审判，这将严重破坏这一基本原则。因此，无论如何，人民法院都是无法担当这一重任的。
我们国家的行政机关拥有广泛的职权，其职责范围深入到社会生活的各个方面。在公益诉讼中，其中很大一部分案件的被告就是行政机关。在我国各个地方、各个级别的行政机关都拥有一个共同的上级，那就是各级人民政府。如果将公益诉讼赋予某一行政机关，不管是新设立一个，还是在现有的行政机关中选择一个，都会形成是自家监督自家的情形，又会形成内部监督的模式。众所周知，内部监督模式是最无力的监督方式。所以，为了加大监督的力度，增强公益诉讼的效果，行政机关也无法充当公益诉讼的原告。
（三）检察机关提起、参与公益诉讼的合理性与必要性
1、从司法实践来看，检察机关充当公益诉讼的原告有其合理性和必要性。迄今为止，已出现的公益诉讼类型中，被告多是大型的公司、企业，还有就是行政机关，可以想象，能够给国家和社会公共利益造成损害的绝对不会是势力较小的组织或机构。而原告多是广大分散的人民群众，还有一部分更是社会的弱势群体，双方当事人处于极端的不平等的地位。即便有些受害方（有些公益诉讼根本就找不到明确的被害方）愿意并积极行使诉讼权利，难以排除某些个人产生“搭便车”的想法，使得司法实践中公益诉讼的参与度和执行效果并不理想。现在司法实践中，诉讼成本如此之大，诉讼风险也如此惊人，在面对诸如垄断、环境污染等大型案件时，有多少人会主动提讼？所以，在实践中，存在不愿、不敢、不能等多种心理阻碍公益诉讼的发展。因此，如果仅仅依靠被害方行使诉讼权利，难以实现社会的公平正义，迫切需要明确一个具体的机构负担此重任。
2、从检察权的性质看，检察机关充当公益诉讼的原告有其合理性和必要性。在我国，关于检察权的争论一直就没有停止过，现在比较流行的说法主要有以下四种：一是主张行政权说，认为检察权就是行政权；二是主张司法权说，认为与西方的司法权一样，与法院共同行使，只是与其分工不同而已；三是主张行政司法双重属性说，认为检察权兼有行政权与司法权双重属性；四是主张法律监督权说[5]。
我们认为准确界定检察机关的性质应从我国的具体国情和司法的特点出发。我们国家的体制与西方的“三权分立”不同，因此不能把西方的理论生搬硬套。我国的政体是人民代表大会制度，国家的一切权力属于人民并由人民代表大会统一行使。我国宪法明确规定人民检察院是国家的法律监督机关，行使监督权。这是我国最高法律宪法对检察机关的定性，我们必须在这一基本背景下分析检察权的性质。检察机关的监督权是一种广泛而又抽象的权力，其主要职责是根据宪法的授权以保障法律的正确、统一实施[6]。在公益诉讼中，某些行政单位本身违法、某些组织机构不积极履行自身的职责，并因此造成了国家和社会公共利益的损害，有违国家法律的正确、统一实施，而检察机关是国家的法律监督机关，包括对刑事、民事和行政诉讼的监督，代表国家和社会公共利益，它本身并没有诉讼实体权利和自身利益，仅仅是一种程序性建议权，而不是实体处分的权能；它只是司法过程中的权力，而不是决定司法结果的权力；只是一种权力制约另一种权力的权力，而不是对另一种权力给与实际处置的权力；是一种必需通过具体诉讼程序而实现的权力[7]，这些性质决定检察机关完全符合提起、参与公益诉讼的要求，也并不违背检察权的性质。从另一个侧面看，检察机关积极提起和参与公益诉讼，这正是检察机关行使法律监督权的表现形式，只有这样，才真正符合建立法律监督权的初衷。
3、从法律移植的角度分析，检察机关充当公益诉讼的原告有其合理性和必要性。法律移植是一个国家法律制度从另一个国家法律制度或许多法律集团中输入的一种现象，是特定国家（或地区）的某种法律规则或制度移植到其他国家（或地区）。它所表达的基本意思是在鉴别、认同、调适、整合的基础上，引进、吸收、采纳、摄取、同化外国的法律（包括法律概念、技术、规范、原则、制度和法律观念等），使之成为本国法律体系的有机组成部分，为本国所用。法律移植的范围，一是外国的法律，二是国际法律和惯例，通称外国法[8]。从法制的现代化、法的发展的不平衡性、市场经济的客观规律、对外开放等各方面来看，法律移植都有其必要性。
现在世界上大部分国家已经建立公益诉讼制度，并且大部分国家将这一职权赋予检察机关，不管是社会效果还是法律效果都很理想。虽然，我们国家与其他国家的政治制度、法律制度有很大的不同，但这并不足以影响法律移植。法律移植只是在“鉴别、认同、调适、整合的基础上，引进、吸收、采纳、摄取、同化外国的法律”，我们要学会鲁迅的“拿来主义”，善于吸取各个国家的优势所在，创造性的适用，形成一套适合中国实际的公益诉讼制度。
三、检察机关提起、参与公益诉讼的范围与方式
为规范、完善检察机关提起、参与公益诉讼，确保公益诉讼达到预定的目的，应对检察机关提起、参与公益诉讼的范围和方式予以明确的规定。
(一)检察机关提起、参与公益诉讼的范围
检察机关提起、参与公益诉讼的范围应作严格的限制，否则在实践中将无法控制检察权的滥用和极易产生司法腐败。
前面已经谈到公益诉讼的界定，包括国有资产流失案、环境污染案、破坏社会主义经济秩序案等各种案件，但并不是所有的这些案件都要检察机关提起和参与，其中当事人可以自行诉讼的检察机关应尽量减少参与，以免检察权干涉私权。本文认为以下几种公益诉讼案件应当由检察提起、参与：1、无法确认受害方或受害方无法履行的公益诉讼案件。比如国家作为受害方，国家不能担任原告参与公益诉讼。2、受害方不愿、不敢提起公益诉讼的案件。在公益诉讼司法实践中，有相当一部分案件的当事人由于种种原因不愿、不敢提起、参与进来，使得诉讼无法正常开展。比如垄断案件，垄断案件的被告方多是实力雄厚、财大气粗的大型企业，那些小型的公司、企业根本就无法与之抗衡，要他们提讼，无非是以卵击石，所以他们选择了不诉讼。3、受害方已经提起或参与进公益诉讼，但由于实际情况的制约，比如取证困难，受被告方制约等情况，使得诉讼无法继续进行的案件。除了上面几种情形之外，检察机关应秉着极其谨慎的态度提起、参与公益诉讼。
（二）)检察机关提起、参与公益诉讼的方式
针对上文所讨论的检察机关提起、参与公益诉讼的范围，检察机关提起、参与公益诉讼应秉着有利于保护国家、社会公共利益、维护司法公正的初衷选择各种不同方式。因为在当前的公益诉讼中，存在多种侵害国家、社会公共利益的行为，当事人也存在多种形式，各种阻碍公益诉讼的因素也多种多样。因此，检察机关应根据不同的情形采取不同的方式提起、参与公益诉讼。
本文认为检察机关提起、参与公益诉讼应当包括单独、督促和支持等三种方式，针对不同的情况采取不同的方式，确保诉讼的社会效果和法律效果。对于受害人缺位或者无法履行原告权利的情形，检察机关应采取单独的方式提讼；对于当事人有条件履行原告职责却怠于履行，检察机关应采取发送检察建议的形式督促，确保诉讼的顺利进行；对当事人处于弱势一方，无能力提起、参与诉讼，检察机关应采取支持的方式参与到诉讼当中，提供法律帮助，保证诉讼的正常进行。
四、检察机关提起、参与公益诉讼的完善
当前检察机关提起、参与公益诉讼存在于法无据的尴尬局面，为有效开展公益诉讼，在进行相关法律修改时，应着重从以下两方面着手：
（一）准确定位检察机关提起、参与公益诉讼的地位和性质
检察机关提起、参与公益诉讼过程中对其所处的地位有以下六种认识：1、处于当事人地位；2、处于法律监督机关代表人地位；3、处于程序意义上原告人地位，同时负有法律监督的任务；4、处于社会公共利益代表人的地位；5、处于公诉人地位；6、处于国家监诉人地位[9]。
本文的观点认为检察机关提起、参与公益诉讼应当是正当行使法律监督职责，处于程序意义上的原告地位，与第三种观点有点类似。根据目前诉讼法通说，诉讼利益才是诉讼的根本，但在公益诉讼中，检察机关无任何实体意义上的诉讼利益，因此检察机关肯定不存在处于当事人地位。检察机关之所以能提起、参与公益诉讼，主要的原因是充当法律监督者的身份。当受害方怠于行使权利、无能力行使权利等情形发生时，检察机关以监督者的身份出现，监督、帮助或代替受害方提起、参与诉讼，正是其履行监督者的职权。但这只是引讼的正常开始或继续进行，并无具体的诉讼利益，因此，检察机关只是处于程序意义上的原告。
（二）赋予检察机关相应的诉讼权利
检察机关作为国家、社会公共利益的代表，为了更加有效的履行自身的职责，提起、参与公益诉讼时，应享有相应的诉讼权利。本文认为检擦机关单独提讼时，享有一般的诉讼原告权利，比如调查取证权、撤回权、申请财产保全、证据保全权、上诉权等。检察机关支持时，应享有调查取证等支持、帮助当事人诉讼权、参与法庭辩论权、发表检察意见权等。检察机关督促时，应享有宣读督促意见书权等。同时，检察机关作为程序意义上的原告单独提讼时，享有不被反诉等特殊诉讼权利。
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