公共法律服务体系篇1
——以**市XX区实践为例
一、公共法律服务标准化的意义
公共法律服务体系建设是公共服务体系建设的重要组成部分，是保障和改善民生的重要举措，是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要的基础性、服务性和保障性工作。党的十八大以来，以同志为核心的党中央高度重视、积极推进公共法律服务体系建设，明确要求要紧紧围绕经济社会发展的实际需要，努力做好公共法律服务体系建设。党的十八届四中全会提出要“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设”。国务院《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》对推进公共法律服务体系建设提出明确要求。党的及时回应新时代社会主要矛盾发生的历史性转变，坚持把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，作出完善公共服务体系、加快推进基本公共服务均等化的决策部署。
随着人民群众对规范、便捷、高效的公共法律服务需求的增强，公共法律服务体系标准化建设势在必行。公共法律服务体系标准化建设是统筹考虑政策规划、民众需求、工作实际等因素，明确自身服务范围和权责关系，将公共法律服务体系的总体目标、平台建设及运行方式等以标准的形式进行规范，以谋求社会效益最大化。具体来说标准化建设有以下三点优势：
（一）量化考核标准
公共法律服务本身是抽象而不易量化的，但根据区域人口数量、经济条件、发展水平而建立的体系标准则可以较为客观周全的对公共法律服务体系建设情况和运行情况进行衡量，从而得到直观具体的评价结果。这对于公共法律服务体系的信息收集和优化提升都有重要的意义。
（二）提升服务质量
根据地区发展程度和法律服务资源分布的不同，所提供公共法律服务的项目和质量也会有所差别，标准化建设则可以规范公共法律服务体系架构，弱化地区差异性，帮助群众得到相对稳定的法律服务质量。同时，对比区域间公共法律服务体系建设情况与建设标准的差异，有助于探索法律服务体系更为有效的改善路径。
（三）便于优化推广
为实现“普及化”“一体化”“精准化”要求，打好公共法律服务实体、热线、网络平台融合的基础，有必要对各地公共法律服务体系的功能职责、建设标准、人员配备等方面作统一要求，统一各平台间业务项目“接口”。此外，在各地公共法律服务体系建设的探索过程中，标准化有助于成功经验的推广，大部分成功实践案例对于当地特殊经济环境、政策条件、发展水平具有一定依赖性，标准化体系的确立有助于在实践探索中筛选出对整体服务体系改善有借鉴价值的经验做法，从而更有效的完成经验推广，避免因部分成功实践案例的不可移植性造成不必要的调研学习成本提高及资源浪费。
二、**市XX区公共法律服务标准化建设的探索
XX区公共法律服务体系分为网络平台、热线平台及实体平台。现阶段12348中国法网网络平台主要集成了法律咨询服务、各项法律服务办理流程以及各地法律服务机构的联系电话、人员名单等信息，可有效引导群众联系所在地法律服务机构。XX区法律服务热线现阶段主要具有初步筛选和分流的作用，专门负责热线接听的工作人员根据事项性质、诉求内容、本地公共法律服务机构分工等因素，引导来电人对接法律援助中心、人民调解委会、等机构和值班律师等专业团队。公共法律服务实体平台则发挥着更直接更重要的作用：1.网络和热线平台目前主要作用为引导和分流，绝大多数案件最终将流入实体平台进行办理；2.大量法律服务件的办理过程中，实体平台对服务供求双方都更为便捷，例如法律咨询过程中有关资料需要专业法律服务工作者现场核验从而提供精准咨询、人民调解要求双方到场、大量资料对当事人签字的需求；3.实体平台可有效避免民众有关信息私密性与网络通信不安全性之间的矛盾。基于以上原因，此处主要讨论实体平台的标准化建设。
XX区司法局在2017年提出建立公共法律服务三级平台、完善公共法律服务体系，并将其作为一项事关全局、事关基层法律服务、事关群众切身利益的重大民生工程来抓。在三级平台的建设过程中，XX区切实按照省、市要求，把握方向、目标、定位，秉持“上下联动，资源共享”的建设原则，从上至下，纵向打通，以标准化为抓手，逐步整合区内公共法律服务资源，建成了区级公共法律服务中心、街镇乡法律服务工作站、村（社区）“法律之家”，实现了全覆盖：
（一）建设法律服务三级平台，搭建公共法律服务基本框架
1．区级设立“XX区公共法律服务中心”，严格按照《XX省市县公共法律服务中心外观及室内标识规范》对门头、吊牌、各类标识、背景墙等细节的要求，高标准打造区级公共法律服务中心，统筹整合公共法律服务资源，实现各类别公共法律服务集中进驻，目前中心已完成建设并已投入运营。
2．乡镇（街道）法律工作站已全面覆盖，持续为群众提供触手可及的公共法律服务。根据《XX省司法厅关于推进乡镇（街道）公共法律服务工作站和村（社区）公共法律服务工作室规范化建设的意见》（**司法发〔2018〕55号）的指导思想，XX区以司法所为依托，13个乡镇（街道）法律工作站已经全部实现规范化。
3．村（社区）法律服务工作室升级建设正在全面推进。村（社区）法律服务工作室是离群众最近的公共法律平台，在基层法治化过程中发挥了重要作用，XX区根据XX省司法厅及**市司法局关于村（社区）公共法律服务工作室规范化建设的意见，通过提升法律服务工作室的规范化，在144个村（社区）法律服务工作室全面覆盖的基础上，打造一级、二级及三级村（社区）法律之家，其中6家一级（社区）法律之家已完成建设，2019年将再完成2家一级村（社区）法律之家的建设。
（二）合理配置各级平台功能和服务内容，强化法律服务普惠便民
为了便于群众集中办理公共法律服务事项，XX区在各中心、站建设过程中充分调研群众需求、完善平台功能和服务内容。
1．公共法律服务中心建设在功能职责定位上采用“5＋X”建设模式。“5”为法律咨询、法律援助、人民调解、律师法律服务、司法鉴定、公证法律服务等基本职能，在公共法律服务中起主导作用；“X”为拓展职能，中心根据工作实际引入司法鉴定、法治宣传、远程探视帮教等法律服务。
2．公共法律服务站立足“3+X”平台功能建设，其中三项基本功能为法律咨询、人民调解、法治宣传教育，X项为拓展功能，由各基层服务站根据需要引入。
3．法律之家则优化整合了法律服务室的基层法治宣传、法律咨询服务、人民调解等法律服务职能，立足于打造“15分钟法律服务圈”，为群众提供便捷的公共法律服务。
（三）配备法律服务人员，推进公共法律服务专业化建设
各级平台根据区域内人口规模、公共法律服务需求及业务接待办理数量，配备相应的工作人员。
1．公共法律服务中心设置岗位8类服务岗，包括综合接待岗、法律咨询岗、人民调解岗、法律援助岗、信访调解岗、司法鉴定岗、“12348”热线岗、公证服务岗，一方面公证处整体搬迁入驻公共法律服务中心，另一方面引进龙泉司法鉴定机构、律师事务所等社会力量为群众提供相应的法律服务，同时从司法行政机关专职人民调解员队伍中选拔和新录用工作人员到中心负责法律服务工作，为群众办理法律服务事项。
2．公共法律服务站充分利用司法所司法行政工作人员，整合乡镇、村（居）法律顾问、基层法律服务工作者、人民调解员及法律服务志愿者等，向群众提供法律服务。
3．村（社区）全面贯彻“一村一顾问”原则，全区144个村（社区）均已通过政府购买服务聘请法律顾问，配备1名调解员、1名值班律师，在法律服务工作室和“法律之家”提供法律服务。
（四）打通三级平台运作，实现各级平台资源共享
XX区公共法律服务中心已购买电信视频通信服务，在12个司法所均已安装视频点验系统，可实现多方视频通话。这意味着，区公共法律服务中心可以与全区法律服务工作站、工作室可实现实时视频通话，中心可随时了解基层法律服务现场的情况，对于重大疑难的法律服务案件可根据实际情况调度区内法律服务资源，并提供解决方案。视频点验系统除了用于中心指挥调度、远程会议等，还可以提供视频法律服务，群众在基层法律服务机构即可同中心的法律顾问进行沟通，律师将通过视频向群众提供远程法律咨询等服务。
三、公共法律服务标准化实践面临的困境
经过XX区的不断探索和实践，区内法律服务工作取得了一定的成效，但其覆盖面和质量效能还不能完全达到预期标准，不能完全适应区内快速发展的节奏，不能完全满足群众的期盼和需求，在标准化建设过程中存在以下问题亟待解决：
（一）公共法律服务人员紧缺
按照省市级有关中心的建设要求，中心将采取“5+X”的功能定位，即法律咨询、法律援助、人民调解、律师法律服务、公证法律服务及司法鉴定、法治宣传、远程探视帮教服务等拓展功能，各个功能都需要通过进驻相应工作人员来实现，另外还将设“12348”热线接听员、“12348”法网专员，共计需增设11个工作岗位，因此在目前无新增编制的情况下，实现中心人员配置，是一个较为紧迫的问题。
（二）公共法律服务平台建设不平衡
区内各乡镇（街道）和村（社区）的公共法律服务资源分布不均衡，龙泉街道、西河镇等区域法律服务建设起步早、资源整合成效明显，已建成优质的公共法律服务站和法律之家并投入运行，为群众提供高质量、高效率的法律服务。同时，也有部分区域由于区位劣势、人才流失、法律服务资源供给能力不足的问题：部分区域在平台外观、内部标识、窗口和基本设施等方面离省市级确定的法律工作站和法律工作室标准还有较大距离，不规范的场所设施及服务流程在一定程度上也导致了群众对公共法律服务的信任度较低。
（三）公共法律服务社会认知度不高
虽然公共法律服务体系的建设工作已经全面铺开，但群众对公共法律服务的性质、内容普遍缺乏了解。一方面，遇有法律问题，少部分人才会寻求公共法律服务的帮助；另一方面，有意识寻求法律帮助的，也不清楚到哪里寻求和如何寻求法律服务。与群众需要量大形成对比的是，大多数基层公共法律服务平台的接待量较少，这样服务与需求对接错位的现象，可能导致群众的问题得不到有效解决和公共服务资源得不到有效利用。
（四）各级党政机关对公共法律服务认识不足
一方面，一些单位对公共法律服务的认识不足，对公共法律服务的职能、作用不甚了解，参与度不高，虽然司法行政机关依托职能优势，大力推进公共法律服务体系建设，但实践中很难争取政府和相关部门的重视和支持。另一方面，一些单位公共法律服务在全面推进依法治国中的重要基础性作用认识不足，区、乡镇（街道）、村（居）三级平台建设的责任主体在职能职责、建设重点、法律服务的提供方式接线不明确，导致在建设中存在资源调动困难、分工不清的现象。
（五）公共法律服务平台规范化程度不够
各级平台如何配置资源、如何制定服务流程、如何统一管理和考核、如何为群众提供高质量的法律服务，在具体实践中还存在标准不一的现象。规范且成熟的服务流程、质量要求及考核机制还没有成型，极不利于群众获得高质量的公共法律服务。
四、改善路径的一些思考
（一）整合力量，配齐服务人员
为实现区级中心各项功能，保障服务质量，需结合实际情况，分析全区司法行政力量分布情况，综合考虑综合需求，整合各方面力量，配齐人员。一方面是全面整合资源，统筹调度工作人员，选拔能力强素质高的工作人员到公共法律服务中心工作；二是购买服务，公共法律服务中心具备法律咨询功能，这就要求有专业的律师进驻，要积极探索购买律师服务，为群体提供专业的法律咨询服务；三是推进公共法律服务志愿者队伍建设，积极招募周边高等院校法律专业师生、离退休政法干警、社区力量参与法律服务，补足人才缺口。
（二）加快建设，均衡各片区发展
按照建设计划全面推进各级平台建设，遵循有重点、分批次、成熟一个建设一个的方式推进实施。先选取法律需求突出、具备软硬件条件的区域着力打造示范点，总结提炼选址规划、平台外观、内部标识、窗口和基本设施的配置要求等方面经验。再在条件成熟的基础上，进一步选择符合建设条件的点位进行推广建设，过程中广泛开展轮流观摩，采取主动申请和任务安排相结合的方式组织各司法所人员参观已建成或建设中的公共法律服务站、公共法律服务室和法律之家，开展不定期经验分享会。
（三）强化推广，扩大平台影响力
公共法律服务宣传要有现实的针对性，应当普及寻求公共法律服务的渠道、申请公共法律服务的内容、公共法律服务在维护群众合法权益中的典型案例等方面的信息，让普通群众认识到公共法律服务渠道的便捷、畅通、透明性。宣传方式充分考虑群众的接受心理、生活方式等因素，创新思维，利用各种多种方式，使宣传活动活泼、生动、吸引人。一是借助各类媒体进行宣传，充分利用政府网站、微信、微博等网络媒体进一步加大宣传力度。二是多种形式扩大宣传效果，利用现场普法、专项活动等形式，在法律进企业、法律进农村、法律进学校等活动中通过律师讲座、发放宣传资料、法律服务便民卡等形式，增加广大群众对公共法律服务的认识，帮助群众了解掌握如何获得便捷的法律服务。三是结合各村（社区）的宣传栏、村（居）委会进行宣传，采用漫画、张贴联村律师联系方式的形式，让群众在潜移默化中接受法治的熏陶，了解公共法律服务的内容。总之，采用多种途径进行推广，扩大法律服务平台影响力，促进法治成果群众共享，使群众形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的思维。
（四）司法局主导，建立组织保障机制
建设公共法律服务平台是一项庞大的工程，必须坚持“协同参与”的原则，因此需要强化司法局对公共法律服务平台建设的统筹力度，加强各级司法行政人员以及法律工作者对公共法律服务的认识，对区内法律服务进行整体规划，有效整合目前相对独立发展、各自管理的法律服务资源，使各级公共法律服务平台有机运转、系统发挥作用，不断提高区内公共法律服务的供给能力。
1．加强对公共法律服务平台建设的组织领导。由司法局牵头、各司法所确定专人，组建“全区公共法律服务体系建设小组”。小组由组长、副组长、工作组成员组成，专门负责调度、推进公共法律服务平台的建设工作。小组内定期通报进展、分享建设经验，并及时总结、出台推进公共法律服务平台建设的意见，细化建设的责任主体和具体任务。小组内定期召开会议，协调法律服务资源，协同高效地推进各级公共法律服务平台建设。
2．制定详细的公共法律服务平台规划建设方案。公共法律服务要以切实满足群众法律需求、深化基层依法治理为目标，必须结合各区域实际发展情况选取适合的平台建设标准，明确硬件设施、人员配置、服务项目的具体方案。基层法律服务平台配备标准化电脑终端和视频指挥服务终端，使法律服务项目不全面的基层法律服务平台能通过智能终端联结区级公共法律服务中心，得到中心法律工作者的帮助和服务，从而切实保障15分钟法律服务圈便民利民目标的有效落实。
3．加强对公共法律服务平台建设的重要意义、内容措施的内部宣传培训。制作公共法律服务简报，展示公共法律服务平台的建设情况、服务情况等，在内部进行传阅，对司法行政人员、法律服务人才等开展制度化、常态化的宣贯和培训。
（五）多措并举，推进平台规范化运行
公共法律服务平台的规范主要涉及人、事、物三方面，“人”是指人员队伍的配备，“事”是指公共法律服务业务的运行，包括服务内容的规范开展、各级平台之间的有效衔接，“物”是场地选址、功能分区、设施设备等方面。为了推进平台规范化运行，应当明确平台人、事、物三方面的标准和机制，并进行评估考核。
1．健全运行机制。要构建便民利民的公共法律服务平台，必须系统性、制度性规划其运行机制。一方面，强化对内的融合联动机制，打通公证、法律援助机构、人民调解之间的隔阂，建立公共法律服务联席会议、办案协作等工作机制，将群众多样化公共法律服务需求逐项落实责任人员进行处置；同时各窗口受理群众需求后根据情况可进行指引或分流，例如进行法律咨询的事务根据具体情况可建议群众到调解窗口寻求帮助等。第二，强化对外融合联动，主动与信访局、人民法院等部门沟通协调，为群众和企业提供有针对性的法律咨询和法律援助活动。第三，大力推进信息化建设，保证三级平台之间的资源联动，例如，社区法律之家的律师采取每周值班制，引入机器人终端，使群众可以便捷查询相关法律条文或法律案例，同时运用视频服务平台，使群众在基层法律服务机构即可同中心的法律顾问进行沟通，律师将通过视频向群众提供远程法律咨询等服务。
公共法律服务体系篇2
近年来，X县司法局认真贯彻落实党的、二中、三中、四中、五中全会精神和省、市、县关于加快推进公共法律服务体系建设的实施意见，牢固树立“以人民为中心”的发展理念，坚持以公共法律服务体系建设为统揽，充分发挥司法行政各项职能，努力提升公共法律服务工作水平，奋力助推强富美高新X的建设，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。
一、我县公共法律服务体系建设基本情况
认真贯彻落实在中央全面依法治国委员会第一次会议和中央政法工作会议上的讲话精神，依托公共法律服务实体平台、热线平台、网络平台，“一村（社区）一法律顾问”等载体和形式，以法治宣传、人民调解、法律援助、公证、司法鉴定、仲裁、律师、司法所、基层法律服务所建设等业务为支撑，覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的公共法律服务体系基本形成。我们的主要做法是：
（一）提高认识，强化组织领导
认真贯彻落实省委办公厅、省政府办公厅《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》、省司法厅《关于推进全省公共法律服务平台建设的指导意见》文件精神，县委、县政府高度重视，成立了县公共法律服务体系建设工作领导小组，并下发了《关于加快推进公共法律服务体系建设的实施意见》、下发《关于完善法律援助制度的实施意见》，县司法局下发了《关于推进公共法律服务体系建设的实施方案》，《关于进一步做好法律援助工作的通知》，着力推动全县公共法律服务体系建设。
（二）统筹推进，建好三个平台
在实体平台建设方面。一是着力打造县级公共法律服务中心。按照“临街落地、交通便利、方便群众”的原则，县政府投入100余万元，于2018年7月建设完成了600多平方米的X县公共法律服务中心。中心设置法律咨询、法律援助、公证、律师、司法鉴定等服务窗口，为群众提供一站式的公共法律服务。同年12月份，被省厅评为“省级公共法律服务示范中心”。二是结合新版星级司法所创建活动，统一打造乡镇（街道）公共法律服务中心。采取统一规划布局、统一标牌标识、统一管理制度、统一工作流程、统一服务窗口的模式，由县局统筹建设，同时整合公共法律服务资源，打造半小时公共法律服务圈。服务中心人员主要由司法所工作人员、法律服务工作者和法律服务志愿者组成。主要开展矛盾纠纷化解、法律援助、法律咨询、普法宣传、公证代办、民事诉讼等业务并对辖区内的村级司法行政工作室（公共法律服务站）、法律顾问进行管理和指导。目前，全县已建成高标准乡镇（街道）公共法律服务中心11处，其余4处正在规划建设中。三是完成了全县村（社区）级司法行政工作室（公共法律服务站）全覆盖。按照实事求是、合理规划、逐步推进的工作原则，统筹建设。自2016年以来，全县累计投入100余万元，在全县456个村（社区）建设了司法行政工作室（公共法律服务站）。统一设立标牌标识，公开工作人员姓名及联系电话、工作职责等，实行司法所工作人员和村法律顾问、人民调解员轮流值班制度。村法律顾问以司法行政工作室（公共法律服务站）为依托，定期开展法律走访服务、法治宣传等活动，取得了良好的社会效果。
网络平台建设方面。利用微博、微信等新兴媒体，推进法律服务在线咨询、网上化解矛盾纠纷等。建立“X县普法办pfb”微博、“法律顾问在您身边”微信群、“法治X”快手，“法治中都”抖音号，用好企业短信号普法平台，“X司法行政”微信公众号、县o2o便民服务平台，推广“济宁智慧民调”app，让群众足不出户便可享受到及时便利、专业优质的公共法律服务。
热线平台建设方面。充分利用现有的“7210148”法律咨询电话、“7222121”法律援助热线电话、“7212060”公证业务办理电话，打造具备法律咨询、人民调解、普法宣传、综合服务等功能的热线平台，有效满足人民群众的基本法律服务需求。1-4月份，共接听解答法律咨询1950余人次，指引申请法律援助36人次、申办公证75件，申请司法鉴定7件。
（三）多措并举，不断提升公共法律服务水平
1、创新普法形式，打造法治宣传新平台。一是采用“普法+文艺”模式。组建民间普法宣传团队，通过群众喜闻乐见的小品、快板等形式在全县乡村巡演；多次邀请市普法文艺宣传团到X演出，发挥了很好的法治宣传教育作用。二是采用“普法+新媒体”模式。利用企业短信号向全县1550余名领导干部通过短信的方式普及法律知识，已发送6.7万余条；开发使用“X司法行政”微信公众号，专人解答县o2o平台群众法律咨询102条；“X县普法办pfb”微博，已15条；创办法治电视栏目《法润中都》，已播出12期；建立“X县律师微陪伴”等微信群，24小时服务群众；开通“法治中都”官方抖音号，已51期；“法治X”快手号，已6期。利用新兴媒体为百姓提供更加及时有效的法律服务和法治宣传。三是采用“普法+阵地”模式。建成县法德公园和郭仓、白石等法德文化广场、全市第一处禁毒文化广场、山东省青少年法治教育基地。积极推进“民主法治示范村”和“两个基地”创建工作。目前，全县共有部级民主法治示范村1个、省级9个、市级172个；共有市级“法治文化建设示范基地”40个，“法治宣传教育示范基地”27个。四是深入开展形式多样内容丰富的法治宣传活动。以“法律八进”活动为抓手，相继开展了扫黑除恶专项斗争法治宣传、公共法律服务中都行等活动。今年来共举办各类活动23场次，发放宣传材料1.2万余份。
2、降槛扩面提质，法律援助惠民生。一是降低门槛扩大范围。把经济困难标准调整为我县城乡居民最低生活保障标准的两倍，扩大免予经济困难条件审查的案件范围。法律援助覆盖人群逐渐向低收入群体拓展，继续重点做好农民工、残疾人、老年人、未成年人、妇女等重点人群的法律援助工作。积极参与以审判为中心的刑事诉讼制度改革，刑事案件认罪认罚工作、一审辩护全覆盖工作已全面展开。目前已办理法律援助值班律师提供法律援助案件120件（人），其中见证被告人签署认罪认罚具结书118件（人），办理一审刑事辩护全覆盖案件68件。二是规范法律援助工作制度，提升援助质量。规范实施“八统一”制度规定，并发挥好案件质量评估团作用，开展案件质量评查，按照案卷评判级别差别发放法律援助办案补贴。今年以来，共受理各法律援助案件375件，办结210件。
3、律师服务工作成效显著。一是坚持服务中心，加强供给侧改革。全县成立5个服务民营经济法律服务团，为民营企业发展提供综合性法律服务，就企业经营管理中的合同、人力资源管理、企业改制及投融资等法律风险问题及防范措施提出意见建议。今年以来，共举办讲座5场次，出具法律意见书21份，营造了良好的法治营商环境。二是推行法律顾问全覆盖制度。积极推荐律师担任党政机关、企事业单位、行业组织、社会团体、村居（社区）的法律顾问，律师担任各类法人单位法律顾问70余家，5名律师担任县委县政府法律顾问，31名律师担任150个村的法律顾问，17名律师入选“X县法律人才库”。三是加强律师执业规范化建设。健全律师惩戒和权利保障制度，严格落实重大法律事务集体研究、报告备案、沟通协调等制度，加大对律师办理重大法律事务和涉黑涉恶案件的监督指导。大力推行公职律师公司律师制度，注册公职律师7名。四是做好律师参与化解和涉法涉诉信访案件工作。今年以来，共参加陪同领导涉法涉诉接访活动4次，接待群众来访40人次。全县律师共办理各类法律案件120余件，解答法律咨询500余人次。
4、公证服务质量明显提升。一是围绕县委县政府重点工作，对全县重点项目、重点工程建设招投标等提供现场监督公证服务。二是严格落实司法部公证执业“五不准”，对公证业务开展重点质量检查，公证服务质量和水平明显提升，县公证处被评为市级“青年文明号”、县级“干事创业好班子”。三是大力实施惠民便民工程。积极开展“一次办好”减证便民服务，公开公证事项清单，让工作人员多跑路，让群众少跑腿。为老、残、病、弱等特殊人群开通办证绿色通道，实行优先服务、上门服务。对当事人申请办理救济金、低保、给付赡养费、抚养费和遗产总额5000元以下的小额继承公证实行免费办理。四是不断拓展服务领域，为县电视台直播的10期发票抽奖活动进行了现场监督公证。五是提升信息化水平，推动“公证云在线公证平台”建设，逐步实现公证业务网上预约、在线申办。今年以来,共办证314件,对县重点项目、工程招投标等提供现场监督公证74件,为老弱病残“送法上门”8件,免费办理小额继承公证72件，办理法律援助公证3件，减免公证费2万余元。
5、积极打造新时代人民调解工作升级版。认真贯彻落实关于坚持和发展“枫桥经验”重要指示精神，把“枫桥经验”贯穿在人民调解工作始终，努力实现小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交。一是加强人民调解组织队伍建设。及时调整、充实县、乡、村三级人民调解组织和调解员队伍，定期对全体调解员进行培训。组建了县级人民调解专家库，2名人民调解员入选市级人民调解员专家库，1名人民调解员获得首批全省人民调解专家称号。目前全县共有调解组织555个，调委会529个，调解室26个，调解员1849个。二是加强“和为贵”人民调解室建设。充分用好儒家“和”文化思想，按照上级“党建引领+双基建设”工作要求，积极打造“和为贵”人民调解室。目前全县15个乡镇（街道）、146个村建成了“和为贵”调解室。三是提升“济宁智慧民调”app系统使用效能。扩大宣传力度和影响力，提升网上办案率，不断提高“互联网+人民调解”信息化水平。四是做好重要时间节点 、重点领域的矛盾纠纷排查化解。今年1-4月份共摸排各类矛盾纠纷98件，调解成功96件，成功率97.96%。
6、村（社区）法律顾问实现全覆盖。我县在2017年8月启动“一乡镇（街道）一服务团队，一村（社区）一法律顾问”工作，2018年6月份，纳入全县重点项目挂图作战体系。全县律师31人，基层法律服务工作者63人，司法所工作人员22人，合理安排到全县495个村（社区），实现法律顾问全覆盖。每个乡镇（街道）统一建立法律顾问团工作室。建立完善了相关管理制度、工作制度、考核制度等。今年以来，法律顾问提供法律建议数量42件，开展线上线下法律服务次数78次，参与调解矛盾纠纷29起。
7、基层法律服务工作规范有序。全县14处基层法律服务所依托县基层法律服务工作者协会，实现行政管理与行业自律相结合。开展“两规范一打造”活动，促进基层法律服务所的规范整改。严格财务管理制度，统一增设了税控机。严格规范执业行为，健全执业档案，规范执业环境。开展基层法律服务工作年度考核。推行“两所共建”，完成与司法所结对工作。
8、司法鉴定工作步入正轨。2018年，X县人民医院司法鉴定所挂牌成立，标志着我县首家司法鉴定所正式成立，补齐了群众对司法鉴定法律服务需求的短板。
二、存在的问题
1、经费保障严重不足。公共法律产品供给能力有限性与群众需求的矛盾仍然是当前面临的主要问题，经费不足，公共法律服务产品供给积极性就不高，就不能完全满足群众的法律服务需求。政府对司法行政工作的投入明显偏低，县级财政经费远远低于同级政法其他各部门。比如本级法律援助经费远远低于省、市平均水平，办案补贴仍在每件600-1000元的地位徘徊，值班律师费用不能落实，一村一法律顾问经费至今未能到位。近年来，虽然原则上也有加大经费保障的文件，但最后真正落到实处的公共法律服务经费仍明显不足，政府购买公共法律服务的制度体系尚未能建立。业务经费短缺严重影响了法律服务人员提供法律服务的积极性和质量，制约着基本公共法律服务均衡发展和公共法律服务多元化专业化发展。
2、公共法律人力资源不足，业务素质有待提高。法律服务人才匮乏是开展公共法律服务建设面临的紧迫问题，X县有82万人口，全县注册律师只有33人，基层法律服务工作者63人，公证员5人。而碍于国家统一法律职业资格考试的的通过率偏低，《基层法律服务工作者管理办法》又抬高基层法律服务工作者的从业门槛至高等学校法律专业本科毕业，直接导致法律服务人员后继乏人。同时，现有人员中又存在年龄结构老化、学历水平参差不齐、知识体系陈旧、接受新知识迟滞等问题，整体业务素质有较大提升空间。
三、工作建议
（一）切实加强经费保障
党委和政府虽已将公共法律服务体系建设纳入本地区国民经济和社会发展总体规划及经济社会发展综合考核体系，也把基本公共法律服务纳入政府基本公共服务范围和基本公共服务均等化规划，但基本公共法律服务经费并未列入同级财政预算，只把原来的司法行政几项业务经费列入了预算，并且经费数额较低。建议建立公益性法律服务激励保障机制，对做出重要贡献的公共法律服务机构和人员，按照国家有关规定进行奖励、表彰。
公共法律服务体系篇3
关键词：政府购买；体育公共服务；法律法规；法律程序；监督体系；依法行政
中图分类号：G80-051文献标识码：a文章编号：1006-2076（2016）02-0001-05
abstract：theeffectiveimplementationofgovernmenttobuysportspublicservicedependsontheguaranteeoflaw，sotoperfectthelegalsystemisthebestwaytoavoidtheriskofthegovernmentprocurementofsportspublicservices.throughtheminingofliteraturematerialsonChinesegovernmenttobuysportspublicservice，wediscussthelegalproblemswithinandfindthatgovernmentprocurementeffectivelysolvedtheproblemofgovernmentlimitedability，sportspublicserviceproductqualitywasimproved，andthevarietiesoftheproductswerericher.atpresent，thelegalproblemsinthegovernmentprocurementofsportspublicservicesincludethattherelevantlawsandregulationsareabsent，someprocurementlegalprocedureareimperfect，andthesupervisionofthegovernmentprocurementsystemandmechanismisnotsound.itistobeundertheframeworkofthegovernmentprocurementlaw，establishlocallawsandregulationstosupplementthegovernmentprocurementlegalsystem，perfectthegovernmentprocurementlawprocessandsupervisionsystem，and
随着广大人民群众生活水平日益提高，人们对自身与家人的身体健康越来越重视，意识也逐渐从“花钱治病”转向“花钱健身”上来，大家在空余时间都纷纷走出家门，走向户外。而另一方面，计划经济环境形成的单一的体育公共服务供给模式，造成体育公共产品的增长速度远远没有跟上人民群众的需求，体育公共产品的严重短缺与广大人民群众日益增长的体育公共服务需求成为新的社会矛盾，如“广场舞遭泼水”就是一个缩影。在这一形势下，根据中央有关“公共服务要充分调动社会积极性”的精神，参照国外经验，政府购买体育公共服务在各地悄然兴起[1]，并在实践过程中取得了良好的效果。但我们也看到，由于相关法律的缺失，诸如寻租、腐败等问题还影响着政府购买体育公共服务活动健康有序开展[2]，因此必须通过健全法律来规范政府购买体育公共服务的行为，才能使其得到良性发展。随着政府购买公共服务的推进和深入，各级政府已开始把政府购买服务的范围延伸到体育领域，如武汉、长沙等地通过政府购买的形式向全市中小学生免费提供游泳服务，上海、宜昌等地为发挥协会的作用，通过政府购买的形式进行办赛社会化的改革等都取得了很好的效果[3-4]。目前政府购买体育公共服务的实施，主要效果体现在以下几方面。
1.1通过政府购买，有效解决了政府能力有限的问题
在计划经济时期，我国政府高度集权，政府职能无限扩张导致了一系列矛盾和问题。而当前随着我国从计划经济向市场经济转型的不断深入，变“全能型政府”为“有限性政府”，使政府“量力而行”，在公共服务供给方面发挥社会与市场的作用，政府职能转变是当务之急。通过政府购买，政府职能由“既掌舵又划船”变为“掌舵”，回归到政府本身应有职能，即把握方向、市场监管及宏观调控，而把政府没有能力实际生产的公共产品交由社会来完成。一方面可以充分调动社会的积极性，另一方面也可以有效解决政府能力有限的问题。
1.2通过政府购买，体育公共服务产品质量得到提高
政府购买体育公共服务是以广大人民群众实际体育需求为起点，通过市场招标、合同管理、专家评估、政府买单的形式实现的。政府为人民群众向社会体育组织购买体育公共服务和产品，其最大的特点就是市场竞争。在竞争中，社会体育组织的资质、条件与社会信誉都受到严格考察，社会体育组织必须严格按照合同约定完成体育公共服务项目，最终结果质量由居民和专家共同组成的考评小组进行打分，合格后政府才会买单。所以，在此压力下，社会体育组织必须保证他们所提供的体育公共服务的质量，要最大限度地发挥他们的专业能力，否则无法取得相应的报酬，甚至在下一年或后期项目中将不会中标。从实践层面来看，如宜昌等地进行的社会办赛，确实取得了很好的效果，体育公共服务的质量得到提高，人民群众满意度也比较高。
1.3通过政府购买，体育公共产品更加丰富、覆盖面更广
在计划经济环境下，体育公共服务供给主体单一，政府既要生产，又要直接面向居民提供，没有发挥社会体育组织、企业与个人的作用，这样的体育公共服务供给模式不但使服务对象非常有限，覆盖面比较窄，并且体育公共服务供给的总量满足不了广大人民群众的需求，造成人民群众日益高涨的体育公共服务需求与供给短缺的矛盾。在生存问题解决之后，人们对体育公共服务的质量要求越来越高、需求量越来越大、种类需求越来越多，单一的政府供给显然不能满足这些需求。多渠道、多形式、多层次、多品种的体育公共服务市场需求要求社会体育组织要尽快参与到体育公共服务的供给体系之中，以政府购买体育公共服务为契机，通过立法来充分调动社会体育组织的积极性、创造性，在丰富体育公共产品的同时使覆盖面更广，让老百姓享受到实实在在的改革成果，政府与社会协同为居民提供体育建设服务，实现共赢。
2现阶段政府购买体育公共服务中存在的法律问题
政府向社会体育组织、单位或个人购买体育公共服务已经悄然兴起，购买的范围也在逐渐扩大，弥补了政府能力的不足，调动了社会提供体育公共服务的积极性，在一些领域取得了一定的成绩，但我们也应该清醒地认识到，从法律的视角看现阶段政府购买体育公共服务还存在较多的问题。
2.1政府购买体育公共服务的相关法律法规缺失
我国从2003年1月1日施行的《中华人民共和国政府采购法》是我国政府采购行为的主要依据，其在第二条指出，“政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”。其中“服务”指的是“除货物和工程以外的其他政府采购对象”。在《中华人民共和国政府采购法》以及2015年3月1日施行的《中华人民共和国政府采购法实施条例》中都没有具体规定政府购买公共服务（包括体育公共服务）的内容、性质以及种类。在其他一些法律法规中，如《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》（财库[2014]37号）根据现行政府采购品目分类，按照服务受益对象将服务项目分为三类：第一类为保障政府部门自身正常运转需要向社会购买的服务，如公文印刷、物业管理、公车租赁、系统维护等。第二类为政府部门为履行宏观调控、市场监管等职能需要向社会购买的服务，如法规政策、发展规划、标准制定的前期研究和后期宣传、法律咨询等。第三类为增加国民福利、受益对象特定，政府向社会公众提供的公共服务，包括以物为对象的公共服务，如公共设施管理服务、环境服务、专业技术服务等；以人为对象的公共服务，如教育、医疗卫生和社会服务等。他们对公共服务的分类一般也比较笼统，并且无论是中央还是地方，更是缺乏专门的政府购买体育公共服务的法律法规或条款[5]。
2.2体育公共服务政府购买的法律程序还不完善
法治的基本原则主要就是程序规则，法治的关键是程序问题，依法行政的核心是依程序办事。依法行政必须强调依照法定程序办事，按照预设的程序规则行为。同样，要使政府购买体育公共服务得到可持续发展，健全而规范的购买程序必不可少，这是体育公共服务政府购买的十分重要的保障[6]。从现阶段看，政府购买体育公共服务存在的法律程序问题主要有以下几点：一是信息不透明。由于我国政府购买体育公共服务还处于起步和探索阶段，地方政府每年度的体育公共服务政府购买项目资金一般都在体育事业性专项经费中，信息不透明致使能提供体育公共服务的相关机构、组织和个人对每年度政府所需购买的体育公共服务内容与种类了解有限，影响公平竞争机制的形成。二是随意性。在政府购买体育公共服务的过程中，对社会体育组织和机构的选择有较大的随意性，法律规定必须按程序、按公开透明、公平竞争的原则进行阳光操作，但在实践中，不按照既定程序、不通过公开的方式、不按照公平竞争的原则来选择供给方的现象还时有发生，有的不经过调查单凭知名度或者私下协商来决定体育公共服务的供给方，这都破坏了体育公共服务的公平竞争，影响体育公共服务的供给质量。
2.3政府购买体育公共服务的监督体系和机制还不健全
对于政府购买体育公共服务的监督机构，《政府采购法》有明确规定：由各级人民政府财政部门来负责监督，各级政府财政部门依法履行对政府购买体育公共服务的监督管理职责[7]。应该说，法律赋予了各级财政部门的监督权力，但从实践层面来看，由于财政部门缺乏体育公共服务相关技术专业人员，财务人员对体育公共服务的特点以及体育公共服务的市场发展现状没有深刻的认识和了解，造成了他们在监管时的方式比较单一，这种监督主要以内部监督为主，监督效果不理想。监督机制和体系的不健全致使政府购买体育公共服务缺乏真正的有效监督，容易滋生腐败和权力滥用，故而健全政府购买体育公共服务的监督体系和机制，形成内部监督和外部监督相结合的监督体系，才能使政府购买体育公共服务得到良性发展。
3现阶段完善政府购买体育公共服务法律的建构
没有合适的法律和制度，市场就不会产生任何体现价值最大化意义上的效率。针对现阶段我国政府购买体育公共服务过程中出现的法律问题，需要从以下几方面进行完善。
3.1在《政府采购法》的框架之下，建立政府购买体育公共服务地方法规为补充的体系
在我国，政府购买体育公共服务还属于新鲜事物，还在探索、实验、起步阶段，相关的法律保障还未跟上，所以仍然必须以《政府采购法》为基本法。但体育公共服务相对于其他公共服务来说，有其自身的特征和特殊性，所以在《政府采购法》的框架之下，建立政府购买体育公共服务地方法规为补充的法律体系在实践中尤为重要。广大人民群众对体育公共服务的需求越来越多元化，而真正承担体育公共服务供给任务的地方政府能力有限，各地方政府都在进行向社会体育组织购买体育公共服务的实践探索。由于体育公共服务的特殊性，仅用《政府采购法》还无法规范购买中的行为，加上目前政府购买体育公共服务所依据更多的是政策而非法律法规，“红头文件”容易造成权利随意行使而无刚性约束，建立相关的地方法规作为补充，从而保障政府购买体育公共服务实践顺利实施迫在眉睫。要制定政府购买体育公共服务的详细目录，进一步明确政府购买体育公共服务的种类、性质及内容。在《政府采购法》的基础之上，形成从中央到地方完善的政府购买体育公共服务的法律体系。
3.2健全政府购买体育公共服务的法律程序
行政程序是指行政主体行使行政权力，做出行政行为所应遵循的方式、步骤、顺序和期间的总和。其可以规范和制约行政权合法行使，体现法制政府和文明政府的理念，为维护相对人的法律地位和人格尊严提供程序性保障，促进行政权合理行使，提高行政效率。因此，政府购买体育公共服务也必须具备健全的行政法律程序，这样才能使购买行为公开、公正和公平。
第一，强调政府购买体育公共服务相关信息必须公开。在每一年政府实施购买体育公共服务之前，必须深入细致地对所辖地区居民真实的体育公共服务需求进行调查，建立以需求为导向的供给机制，在人民群众实际需求的基础上，制定政府购买体育公共服务的指导性目录，并通过新闻媒体向社会全面公开。一是让广大民众知晓政府应该提供怎样的体育公共服务，二是让社会体育组织积极参与体育公共服务提供的竞争，避免选择随意性的同时让社会体育组织了解相关信息，促进社会体育组织的发展。
第二，体育公共服务承接主体必须通过竞争择优的方式来确定。在政府购买体育公共服务过程中，社会体育组织是体育公共服务提供的主体，他们提供体育公共服务的能力决定了广大人民群众是否能享受到高品质的体育公共服务。因此，对社会体育组织的资质应进行严格考察，建立社会体育组织档案，并在每年进行的政府购买体育公共服务中实行公正、公开、公平的竞争方式，选择能力与资质良好的社会体育组织承接体育公共服务项目。提供体育公共服务的社会体育组织应具备四个条件：第一要具有独立承担民事责任的能力；第二要有着健全的财务制度与良好的商业信誉、社会声誉；第三要具有很强的专业能力和必需的器材设备；第四是在经营活动中无违法记录等。
第三，建立健全政府购买体育公共服务法定程序。根据国务院的精神，可以把一些适合市场化方式提供的公共服务，通过承包、委托、采购等形式交给有条件并信誉良好的社会组织、企业或机构来承担，但严禁转包。在这一精神指引下，地方政府要加紧制定购买体育公共服务的法定购买程序，明确政府购买体育公共服务的目录，对承包、委托、采购等行为进行规范。首先，政府要用多种形式在媒体上公开购买体育公共服务的种类及要求，鼓励有条件、信誉良好的社会体育组织参与到竞争之中；其次，在选择社会体育组织时坚持公开透明，择优选择，保证体育公共服务的质量；第三，政府要在与社会体育组织签订的购买合同中，明确体育公共服务的项目、种类等内容，明确双方的权利和义务、体育公共服务提供的标准以及违约后的相关责任追究方式等条款。
3.3完善多元化的政府购买体育公共服务监督体制
“谁来治理治理者”一直是困扰着制度设计者们的难题，“绝对的权力导致绝对的腐败”也是亘古不变的真理。权利没有监督，就容易致使权力泛滥，必然滋生腐败。同样，要使政府购买体育公共服务得以健康发展，完善而严格的监督评价机制必不可少。总理曾指出，要把权利关进制度的笼子里，就需要建立一整套外部监督与内部监督相结合的监督体制。一是要在体育行政部门内部建立专业的体育公共服务政府购买监督机构，负责监督政府购买体育公共服务的整个过程，对体育公共服务的政府购买行为进行长期跟踪监督，建立常态化工作机制，避免监督工作流于形式；二是要建立由社会广泛参与的第三方监督主体，监督形式要多样化，监督方式方法要科学有效，监督结果要有公信力，如成立专家评估团对体育公共服务项目进行评审、全程监控、结果评估等；三是要加强广大人民群众的监督，作为体育公共服务的受众，他们对体育公共服务的感受最客观，所以对广大人民群众的建议与投诉渠道要畅通；四是要加强媒体监督，由于媒体监督其自身所特有的开放性与广泛性，为我国的监督体系注入了新的活力，在促进公平公正、遏制腐败，对政治民主的监督、对领导机关提高办事效率的监督、对为主要特征的不正之风的监督等方面发挥了积极作用，所以在政府购买体育公共服务过程中也要发挥媒体的监督作用。
3.4依法行政是政府购买体育公共服务的保证
在依法治国背景下，依法执政是中国共产党最基本的执政方式。依法行政是政府购买体育公共服务的保证，通过《政府采购法》的完善与地方法规的补充，首先做到有法可依，其次最重要的就是要依法行政。依法行政作为一种路径选择，建设法治政府是其对应的目标，政府活动的合法性是法治政府的核心，从逻辑而言，依法行政可以被理解为行政活动得到“合法化”的技术和策略[8]。在政府购买体育公共服务活动中，政府要积极探索和推行“负面清单管理模式”及“政府权力清单制度”。“负面清单管理模式”与“政府权力清单制度”在厘清政府购买体育公共服务活动中政府和市场的边界、规范政府的体育公共服务市场监管行为等方面有着非常重要的作用和意义。另外，政府还要明确购买体育公共服务过程中政府行政管理权的权力主体、权力内容、权力范围，以清晰的权力界定来打破政府购买体育公共服务行政权力“黑箱操作”和过度的“自由裁量权力”[9]。依法行政还要做到公正司法，在市场经济行为中，利益多元化，各种矛盾错综复杂，在政府购买体育公共服务过程中所牵涉到的利益主体包括个人、机构与政府部门等，在经济行为中，遇到问题需要裁决，司法部门一定要坚持公正与公平，只有这样才能保证政府购买体育公共服务健康运行。
4结语
政府购买体育公共服务作为提高体育行政部门体育公共服务水平的新方式、新理念，以其促进政府体育行政部门职能改变、增加社会体育公共服务供给、克服官僚作风、提高体育公共服务效率等功能得到了各级政府体育部门的高度重视和逐步推行与探索。万事预则立，不预则废。在我国，政府购买体育公共服务还属于新鲜事物，参照我国其他公共服务政府购买的实践与国外先进经验，建立健全完善的法律体系作为保障是保证我国政府购买体育公共服务健康有序发展的重要途径，也是依法治国在我国体育公共服务供给领域的重要体现。因此在完善《政府采购法》的基础上，建立健全地方相关法规，建立科学的监督体系，在做到有
法可依的同时做到依法行政，政府购买体育公共服务必定实现政府、居民与市场的多赢局面。
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公共法律服务体系篇4
一、公共服务体系的构成
我国公共服务体系主要由四大部分组成：一是社会救助。它是公共服务的最低层次，旨在保障社会成员的基本生存需要。二是社会保险。它是公共服务的核心部分，旨在保障因失去劳动能力的劳动者仍能维持基本生活。三是社会福利。它是公共服务的较高层次，旨在保障增进城乡全体居民的生活福利。四是优抚安置。它是公共服务的特殊组成，旨在保障为社会作出贡献的军人及其眷属的基本生活。上述这四大部分相互衔接，与农村公共服务等其它重要部分相互补充，共同构成我国较为完整的公共服务体系。
公共服务的立法依据，是《宪法》第45条的规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”
二、公共服务体系的法律架构
（一）社会救助法律体系
它以最低生活保障制度为核心，以医疗救助、教育救助、灾害救助、法律援助制度等为补充，形成了较为完善的体系。最低生活保障制度包括城市居民最低生活保障制度和农村最低生活保障制度。前者的建设，以1993年上海市《关于建立本市城镇居民最低生活保障线的通知》为标志。目前，已经建立起以城市低保制度为主体，以优惠政策和临时救助制度为补充，以医疗救助、教育救助、住房救助等为配套的综合性社会救助体系。后者的建设，以1994年国务院颁布《农村五保供养工作条例》为标志。目前，国务院已《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，决定在全国建立农村最低生活保障制度。
（二）社会保险法律体系
主要包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等五大组成部分。养老保险制度包括企业职工养老保险制度、新型农村社会养老保险制度、城镇居民养老保险制度。医疗保险制度包括城镇职工医疗保险制度、新型农村合作医疗制度、城镇居民医疗保险制度。工伤保险制度主要以《工伤保险条例》的形式出现。失业保险制度主要是《失业保险条例》，覆盖对象为城镇企业事业单位失业人员，不区分所有制形式，标志着现代失业保障制度已基本建立。生育保险制度方面，正在以建立“计划生育保险制度”为试点，逐步完善计划生育利益导向政策体系。
（三）社会福利法律体系
一是老年人社会福利相对完善。1996年的《中华人民共和国老年人权益保障法》，标志着我国老年人社会福利制度的基本建立，之后的《老年人社会福利机构基本规范》、《残疾人社会福利机构基本规范》、《儿童社会福利机构基本规范》，标志着我国老年人社会福利制度的进一步发展。此外，《宪法》、《民法通则》、《刑法》和《婚姻法》等有关法律中都有保护老年人合法权益的明确规定。二是残疾人社会福利制度。以《中华人民共和国残疾人保障法》为依托，建立了以《残疾人公共服务》为主体的残疾人社会福利体系。三是妇女社会福利制度，主要包括妇女就业福利、妇女生育福利、妇女健康福利等三大部分。四是儿童社会福利制度，包括儿童普遍社会福利和儿童特殊社会福利。
（四）优抚安置法律体系
主要包括社会优抚和对复员退伍军人的安置两大部分。相应的制度构成包括《宪法》、《国防法》、《兵役法》、《退伍义务兵安置条例》、《烈士褒扬条例》、《军人抚恤优待条例》、《关于做好部队退伍义务兵伤病残战士安置工作的通知》等。
三、公共服务体系法律的缺陷
（一）立法层次较低
立法层次仍主要停留在条例、办法、决定、通知的层次，而缺乏专门的社会救助法、社会福利法等。同时，配套法律法规也比较匮乏，相关法律条文大多散见于各类规范性法律文件中，整体上并未呈现出规范、健全的法律法规体系。这导致公共服务呈现出落实无力的实践缺陷，本应得到社会救助的困难群体却往往难以获得医疗救助、教育救助、灾害救助等最基本的社会保障。
（二）支撑法律实施的资金不足
近年来，我国加大了对养老、医疗等公共服务的投入。虽然如此，仍然达不到保证法律顺利实施的资金强度。社会保险资金的全国统筹实施难度依然很大，地方无力实施配套。农村最低生活保障制度实施面临着资金不足的沉重压力，具体体现为农村生活保障标准过低等问题。优抚对象抚恤补助标准虽有提高但优抚保障经费的增长率仍远远落后于社会经济的发展。
（三）法律适用对象不统一
我国以户籍制度为核心、以教育制度等为配套的城乡二元结构，使得公共服务带有鲜明的城乡二元性。享受公共服务与否，不是与公民身份相联系，而是与户籍等身份特征相联系，体现出明显的身份色彩。这种身份的不公平，造成了公共服务的不公平。具体表现为，农村的公共服务制度相对于城市而言，起步低、发展慢、动力差。
（四）立法滞后于实践
我国传统社会福利制度与计划经济相适应，政府主要负责对社会上三无人员和优抚对象开展社会福利事业，职工福利一直由职工所在单位负责。而自改革开放以来，我国社会福利制度发生了许多变化。现行的社会福利制度呈现出分割式的结构，对此，立法并未回应。
四、建议
（一）转变立法理念
要转变公共服务由政府一手包办的传统观念，积极推进公共服务提供的社会化程度。尽快出台鼓励、激励社会力量举办社会福利事业的政策法规，对民办福利机构设施等给予适当的政策扶持，从而充分调动社会各界参与社会福利事业的积极性、主动性。要注重发挥第三主体的作用，通过与志愿者协会等合作，把公共服务同社区志愿服务活动紧密结合起来。
（二）提高立法层次
要尽快出台效力等级更高、规范对象全面的公共服务法律法规，通过法律的强行性规定，保证人们享受公共服务的均等化。要出台规范社会福利的专门法律，从福利项目、资金筹集、监管机构、法律责任等各方面完善专门立法及相关配套制度。
（三）及时修法以适应社会实践
要适应经济社会发展的趋势，及时修法以保持法律对现实生活的调整功能。要完善最低生活保障制度，扩大覆盖范围，将符合条件的城乡贫困人口全部纳入。要继续健全医疗救助制度，扩大救助覆盖面、简化救助程序、加强救助资金管理，实现医疗救助制度的再完善。要深入健全灾害救助制度，构建完善的灾害救助资金管理制度，维护社会的和谐稳定。要强化社会救助管理体制，加强基层社会救助机构建设，建立统一、高效的社会救助信息平台。
（四）完善公共服务法律框架的体系化建设
要注重公共服务制度的体系化。尽快改变现行制度的分割性，注重对各项公共事业的功能、作用、地位通盘考虑，对旧制度梳理，重新设计科学的、整体的公共服务制度。特别是建立起系统、完善的社会福利法律法规体系，服务于我国公共服务事业的发展和服务型政府的构建。
（五）补充配套体系以增加可操作性
应尽快出台公共服务制度的配套措施，解决部分法律规定操作性弱的问题。如出台《社会保险法实施细则》，弥补社会保险法可操作性不足的缺憾。对于《社会保险法》中授权国务院另行规定的相关事项，宜尽快通过出台相关的具体行政法规或部门规章予以明确。
（六）加强公共服务制度的相互协调
公共法律服务体系篇5
这次全市司法行政工作会议的主要任务是：深入贯彻落实上级政法工作会议、司法行政工作会议以及中共市委十二届十次全体（扩大）会议和市十六届人大五次会议精神，总结工作，分析形势，明确任务，动员全系统上下，狠抓落实，务求实效，奋力打造人民满意的服务型司法行政机关，在新的起点上开创事业发展新局面。
下面，我代表司法局党组作工作报告。
2015年司法行政工作回顾
2015年，全市司法行政系统在市委市政府和市委政法委的正确领导下，勇于担当，务实创新，不断完善“四个全覆盖”工作体系，各项工作取得了新的进展。共获得了17项集体荣誉和24项个人荣誉。其中，市法律援助中心被评为全省司法行政系统先进集体，被授予全市人民满意服务示范窗口。市“十里法治文化长廊”被命名为第三批省“法治文化建设示范点”。社区服刑人员个别教育提级谈话制度创出模式，被省厅推广。汤水娣同志被省司法厅评为全省社区矫正先进个人，蔡今菁同志被省司法厅评为全省公证规范化建设先进个人。律师管理、司法鉴定、新闻信息等其他各项业务工作也都取得了较好的成绩。
一、在提升普法成效上实现新跨越
2015年的法治宣传教育工作以“六五”普法终期验收为主线，以有效普及为目标，深入推进法治宣传教育引导的全覆盖，提升全民法治意识和法治素养。
（一）以开展“法律八进”为抓手，实现法治宣传教育对象的全覆盖。一是在党员干部中实施普法教育“龙头工程”。组织印制了《领导干部依法行政简明读本》、编写了《领导干部学法用法考试题库》。配合市委政法委，组织全市领导干部集中考法。12月份，为全市公务员网上依法行政考试做好保障工作。全市共有2948名公务员参加考试，参考人数居县市区之首。二是在基层群众中实施法律意识“培育工程”。2015年以来，深入村居、社区，开展“沙地普法名嘴东疆行”系列活动，积极开展“宪法进万家”、“农民工学法周”、“12·4”系列宣传等活动。共举办各类法治宣传500多场次，发放各类宣传资料40多万份，送书下乡4000多册。三是在青少年中实施学校法治“护苗工程”。与市教育局联合，在全市中小学开展了“法治情景剧、法治小报创作、法治主题班会、模拟法庭进社区”等系列活动。
（二）以推进“专业普法与草根普法互补”为抓手，实现法治宣传队伍建设的全覆盖。一是建立“法治”讲师团。2015年初，组织成立了法治“金钥匙”普法讲师团，确立“谁执法谁普法”的工作理念。讲师团成员已宣讲60多场次，极大地提高了各专业法的公众知晓率。二是组建“普法名嘴”微联盟。2015年7月，“沙地普法名嘴”微联盟正式成立，汇龙镇光荣村黄建荣、自来水厂方金妹、公安局朱雨生等市十佳“普法名嘴”成为首批会员，实现了普法资源共享、普法平台共享、普法途径共享，进一步发挥在全民法治宣传教育及群众法治文化建设中的作用。三是发挥“家庭普法站”的作用。全力推进家庭普法站建设，有效地延伸了法治宣传的终端，打通了群众普法的“最后一公里”。目前，全市已建有家庭普法站256家。《法制日报》和《法制报》均在头版刊登我市家庭普法站建设的经验。
（三）以培育“省法治文化示范点”为抓手，努力实现法治文化阵地的全覆盖。为形成“市县有场馆、镇区有中心、村居有站点”的层级式法治文化阵地网络，以省级法治文化示范点创建为契机，全面推进法治文化阵地建设。我们配合市委政法委在全市范围内开展“十佳法治文化阵地”的评比，命名了3个“镇级法治文化示范点”和7个“村级法治文化示范点”。通过被命名示范点的引领作用，带动全市法治文化阵地建设均衡发展。在我局主导下，神通阀门法治广场改造升级、东南中学法治教育阵地提档升级，作为迎接“六五”普法时的重要参观阵地。十里法治文化长廊”被命名为第三批省“法治文化建设示范点”。北城区法治文化园和新建的宪法主题公园被命名为第四批市“法治文化建设示范点”。
二、在夯实基层基础上实现新跨越
2015年基层基础建设进一步加强，镇区公共法律服务中心、村居司法行政服务站及“一对一”法律服务实现覆盖；社区服刑人员“在管在控”，刑释人员当年重新犯罪率得到有效控制。
（一）加强基层基础保障。一是改善司法所装备。2015年为全市镇区司法所统一增配了执法记录仪、矫务通、警用电瓶车、笔记本电脑、身份证读卡器、考勤仪等装备，为基层实施高效执法提供了技术保障和物质保障。二是工作经费向基层倾斜。从有限的行政经费中划拨资金支持各镇区司法所规范化建设。
（二）强化特殊人群管控。2015年，社区矫正办理报到登记340人，组织集中入矫宣告53场。调查评估290例，目前在册355人。定位监控335人,提级谈话200余次，其中市级谈话19例，警告惩处186人次，治安处罚5起，撤销缓刑并收监执行7人，抓捕脱逃人员2名。一是积极开展全市社矫安帮工作业务培训。开展岗位练兵活动，进一步引导基层司法行政在社矫安帮工作中养成良好的执法思维、执法素养和执法习惯，促进执法制度化、程式化、规范化开展。加强信息技术和工作技能的培训，增强信息收集的覆盖面和管理服务的透明度，推进社矫工作的程序化和标准化建设。参加省厅“法网杯”社区矫正和市矫正执法技能竞赛。规范使用执法记录仪，稳步提高手机定位监控率，努力构建一体化技防体系。二是加大社区服刑人员重新违法犯罪风险评估工作，实现社区服刑人员违法行为教育惩处和重点社区服刑人员技术监控百分百。三是积极推进社区服刑人员个别教育提级谈话制度。此项工作获得省司法厅的肯定，并在全省范围内推广。四是深化刑释人员分类管理。以预防和减少重新犯罪为目标，整合资源，强化管理，加强帮扶，不断提升安置帮教工作水平。2015年在册的五年内刑释人员共2237人，帮教率达100%，安置率达99.5%，当年重新犯罪率控制在1.5%以下。通过个人信息卡管理、危险性评估、重点人员个案管理以及重新违法犯罪预警分析制度，对全市五年内的刑释人员实施分类管理，突出建立重点人员帮教管控个案，落实重点帮教，不断提升帮教的针对性和实效性。
（三）深化特殊人群帮扶。一是做好社区服刑人员帮扶工程。社区服刑人员报到登记时，我们即时开展需求调查，并指派镇区司法所调查核实。局和镇司法所将需求定期通报有关成员单位，协调有关部门落实帮扶措施。2015年，共为3人落实责任田，落实临时救助35人次，心理疏导72人次，指导、推介就业35人次，临时救助慰问1万余元，提高了社区服刑人员融入社会的能力。二是推动帮扶多元化发展。主动进监所开展延伸帮教，向服刑人员讲政策、讲社情、传亲情、送温暖，送法治文艺节目、送去家乡的关爱，促进罪犯改造。开展五年内刑释人员帮扶需求调查、服刑人员未成年子女、特赦人员困难情况排查，并将排查的情况通报各成员单位联合落实帮扶。2015年共为50多名刑释人员落实了各类帮扶措施，促进刑释人员顺利融入社会。
三、在公共法律服务上实现新跨越
不断强化体系建设。进一步规范推进城乡公共法律服务体系建设，实现我市公共法律服务平台从“有形覆盖”向“有效覆盖”转变。
（一）推进公共法律服务体系建设。一是在全市297个村居，统一设置了司法行政服务站。服务站做到“三统一”，即：统一标牌标识，统一上墙资料，统一台帐记录。二是细化了村居“一对一”法律服务的流程、内容、要求，做到“三明确”，即：服务规范明确，服务标准明确，服务补贴明确。2015年10月，专门召开了由各律师事务所、法律服务所主任、各司法所所长参加的村居“一对一”法律服务总结推进会，进一步鼓劲加压，推动村居法律服务“提档升级”。2015年，全市共有30名律师和50名基层法律工作者担任全市297个村（居）法律顾问，结合“法律服务进万家”活动，共开展社区法治授课32次，提供法律咨询2000多人次，提出合理化建议63条，参与纠纷化解215件，开展法律讲座125场。
（二）法律援助工作再创佳绩。2015年市法律援助中心共办理法律援助案件1189件，接待来访来电咨询13619人次（来访11776人次，来电咨询1843次）。我市法律援助中心推送的、刘娟、朱红亚律师承办的《逃逸免责保险条款遭受挑战--薛某机动车交通事故责任纠纷案》入选省法律援助十大优秀案例，这是我市获得该项荣誉的第三个法律援助案例。2015年，市法律援助中心以争创“人民满意”示范窗口为抓手，深入推进法律援助工作。一是开展了法律援助“进村入户”活动。围绕“法润东疆、法援惠民”这一主题，通过组织发放宣传资料、上门办理法律援助、现场知识问答等形式，切实提高法律援助的知晓率。二是开展了法援关爱农民工暖冬行动。为农民工开设维权绿色通道。2015年我们对损害农民工合法权益的904名农民工及时提供法律援助。并利用各个普法节点时点，开展农民工专题宣传活动，切实提高农民工依法维权意识。三是开展法援守护夕阳红活动。建立和培育以“五老”为骨干的法律援助志愿者队伍。2015年7月，对永阳社区80多位首批“五老”法援志愿者进行了系统培训，使他们成为法律援助队伍的有效补充，为群众提供更贴心的法律援助服务。9月22日，与市老龄会联合开展了法律援助和为老维权工作现场推进会。设立老年人法律援助绿色通道，对符合法律援助的老年人拓宽申请渠道，简化审查程序，快速办理。活动至今，共开展专题宣传活动10场次，接待老年人咨询600多人次，办理老年人案件58件。
（三）全面提升公证服务质量。2015年共办理各类公证事项7986件，同比增幅达32%，未发现错假证。在和全省公证卷宗质量检查中，合格率达100%。一是积极参与中心工作。紧紧围绕全市经济社会发展大局，搞好公证法律服务，全年共办理城市拆迁证据保全公证150多份。二是规范办证程序。以事实为根据，以法律为准则，坚持“六统一”制度，认真办理每一件公证事项，重大疑难复杂的公证事项，一般由两名公证员共同办理。严格执行调查核实、出证审批、复杂案件集体讨论、防止错假证的发生。三是加强公证惠民服务。开展了公证进村（居）、“公证助残月”等系列活动，实现了让行动不便当事人在家门口办公证。深入农户家中，送上公证宣传资料，解答咨询，向农民宣传有关涉农方面的公证事项。简化办证手续，为群众办理小额存款继承公证提供方便。
（四）推进律师工作有序发展。2015年以来，全市律师围绕党委政府工作大局，主动作为，积极服务，努力在服务经济发展中建功立业。一是建立机制，动员律师参与涉法涉诉积案化解。按照市委政法委部署，健全律师介入涉法涉诉案件处理工作机制，在法院设立律师工作室，参与检察院涉法涉诉案件的化解和。2015年10月28日，禾东所陆海荣律师参加了检察院举行的徐某不服市公安局不立案一案的公开答复会，并向当事人就此案作了合情、合理、合法的评析，当事人当即表示相信律师的释法，不再进行上访。二是强化监管，塑造律师队伍良好的社会形象。2015年初就专题召开了“全市律师行业诚信建设大会”。与各律师事务所签订了诚信建设责任书，并与全市律师签订了诚信公约。在全市律师行业中开展了党组织和党员“双挂双亮”行动。统一为全市四个建立党支部的律师事务所制作悬挂红色标牌、标识，为所有党员律师制作有党徽标志、亮明党员身份的桌牌，亮牌上岗执业，主动接受监督和评价。三是扎实开展律师队伍“依法治国教育”。制定了详实的实施方案，确定了时间、步骤，编印了学习提纲，组织了测试。通过活动的开展，全市律师维护公平正义，服务全市发展的意识得到了进一步增强。四是建立法律服务质量监督反馈制度。律师办理的所有案件，必须有当事人的服务质量反馈。认真做好来信来访的登记和投诉查处工作，做到来访必登，投诉必查，查必有果，违规必处。
四、在队伍建设上实现新跨越
组织“三严三实”专题教育，坚持“一把手”讲党课，深入开展核心价值观宣传教育，打造实战型司法行政队伍。
（一）加强学习，转变作风。在全局党员干部特别是领导干部中开展以“严以修身、严以用权、严以律己，谋事要实、创业要实、做人要实”为主要内容的主题教育，切实解决当前作风建设以及党员领导干部队伍建设方面存在的“不够严、不够实、不够深、不够细”等问题，转变机关作风，提高工作效率。研究制定、部署《开展“三严三实”专题教育实施方案》，编排《“三严三实”专题教育序时进度表》，统筹安排好各项活动的开展，提高活动的实效性。组织召开了全局机关干部大会，局领导带头上好“争当‘三严三实’忠实践行者，做一名新时期合格的党员领导干部”的党课。选派北新镇司法所季君民同志参加市司法局组织的“学习刘荣贵、奉献在岗位”演讲比赛，获得了一等奖。
（二）竞岗轮岗，激发活力。开展了中层干部竞岗轮岗，全局7个科室和市法律援助中心负责人全部换岗，各科室长都能够认真学习新岗位的业务知识，快速适应新的工作。根据省厅和市局关于“三化”建设工作要求，对全市司法行政队伍进行了一次全面、系统的调查摸底，收集相关信息，于2015年5月底完成了省厅人力资源信息系统录入工作。
（三）廉政建设，常抓不懈。制订了党风廉政建设责任制，组织观看廉政警示教育片，观看市司法行政系统“微型廉课”巡回讲演，人人撰写廉政心得。局主要领导和纪检组长亲自备课，为大家上好廉政党课。扬子江律师事务所谢洁华律师参加市司法局“微型廉课”课件评选活动，获得一等奖，并在全市巡回讲演。
一年来所有这些成绩的取得，归功于市委市政府和市委政法委的正确领导，得益于镇区、部门和有关单位的支持配合，凝聚着全体司法行政干部职工的辛勤汗水。在此，我代表局党组向长期关心和支持司法行政工作的各级领导和有关部门表示衷心的感谢！向全系统干部职工、法律服务工作者致以亲切的问候！
在肯定成绩的同时，我们还必须看到工作中存在的问题：基层基础仍有薄弱环节，工作体制与机制尚未彻底理顺，“四个全覆盖”体系的服务成效还不是非常明显，尤其在群众满意度、服务存在感等方面还面临着一些问题。
今年是“七五”普法的启动年，是司法行政基层基础建设“365”工程达标年、队伍“三化”建设提升年，也是“四个全覆盖”体系建设问题整改年。做好全年工作，对在新的起点上推进司法行政事业改革发展至关重要。全系统在做好今年司法行政工作时，必须树立四种意识：一是强烈的责任意识。徐锋书记在市委全扩会工作报告、黄卫锋市长在政府工作报告、朱志强书记在全市政法工作会议报告中明确提出法治建设走在全省前列的目标任务。作为政府组成部门、作为政法成员单位，司法行政部门责无旁贷，需要我们一起付出艰辛的努力。二是前瞻的风险意识。要针对自身发展中存在的突出问题，前移关口、综合发力，加大预警预防和中期管控在司法行政业务链中的比重，更加注重发挥法宣、公证、律师等非诉法律服务在风险预防中的职能作用。三是执着的攻坚意识。始终保持昂扬向上、锲而不舍的精神状态，牢牢抓住司法行政“三化”建设、司法行政服务窗口建设、基层基础建设等工作重点，推动司法行政机关由被动勤务向主动勤务转变。四是严明的纪律意识。把“从严治警”的要求贯穿于司法行政工作的全过程，强化内务管理，加大督查力度，启动问责机制，用纪律约束权力、用纪律规范行为，始终心怀敬畏之心，时刻绷紧廉洁之弦。
2016年司法行政工作思路
2016年全市司法行政工作的总体思路是：深入学习贯彻系列重要讲话精神，把防控风险、服务发展摆在更加突出的位置，下大力气破解难题、补齐短板，紧扣全面提升“两感两度”（存在感、获得感、知晓度、满意度）工作主线，勇于负责、敢于担当、善于作为，努力实现“十三五”发展良好开局，为“强富美高”新建设贡献力量。
围绕上述目标，今年我们将重点抓好以下五个方面的工作：
一、实现法治宣传教育模式的新突破
打造互动型、服务型、创新型法治宣传教育新模式，实现法治宣传教育模式的新突破。
（一）强化合作共治，积极打造“互动型”法治宣传教育模式。一是充分发挥“沙地普法名嘴”和“家庭普法站”在当地群众中的“广泛影响”，着力强化群众的自我教育，形成群众带动群众、群众影响群众的生动局面。二是把法治宣传教育工作与基层党的建设、群团组织建设和社会组织建设有机结合起来，着力形成政社互动合力。三是将法治教育纳入精神文明创建内容，多用社会和群众知晓的市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范阐释法律制度，着力推进普法融合发展。
（二）强化需求导向，积极打造“服务型”法治宣传教育模式。一是加快建立需求收集分析机制。区分社会不同个体、不同群体的普法需求和一定阶段社会面的共性需求，把“点对点、菜单式、个性化”的服务和面上工作的推进结合起来，为普法工作的“精细、准确、高效”奠定基础。二是加快健全服务产品研发机制。转变宣传理念，通过落实“谁执法、谁普法”的工作责任，建立健全司法行政搭平台、建机制、开菜单，政府各部门和社会各方面共同参与的法治宣传教育机制，将自拉自唱、内部循环的普法小格局，拓展为部门协同、社会联动的大格局。引导执法机关、企事业单位共同参与专项普法产品的研发；通过政府采购、项目补贴等方式，引导市场主体参与专业性较强的普法产品的研发；通过政社互动、社会激励，引导志愿服务等社会力量参与直接面向基层的普法产品的研发。三是加快完善普法产品的供给机制。全方位提高普法产品的社会知晓度和消费的便捷度，保障群众能“找得到、用得上”普法产品。要明确宣传重点，围绕“关键少数”的领导干部和“关键时期”的青少年，建立“两类人员”数据库，确保精准普法。特别是要针对当前交通事故、医患纠纷、征地拆迁、环境保护、土地流转等社会矛盾纠纷多发易发领域，通过组织律师、基层法律服务工作者、公证员、人民调解员以案释法、推介产品等多种方式，提供有针对性的普法产品，实现普法产品供给与法律服务的一体运作。
（三）强化普法质效，积极打造“创新型”法治宣传教育模式。一是注重实践创新。促进普法与治理相结合，促进普法与文化建设相结合，促进普法与公民道德建设相结合，促进普法与法治实践相结合。二是注重手段创新。加快打造法治宣传教育信息化管理系统，将信息化手段运用于需求分析、产品研发，提升普法效能。三是注重载体创新。拓展宣传阵地，加快建立技术先进、传播快捷的普法平台，健全完善媒体公益普法制度，强化新媒体新技术的深度应用，集中打造普法资源、信息、法律法规解读、法律咨询等“四大平台”，更为广泛地运用微博、微信、微电影等现代手段开展法治宣传教育。
二、实现法律服务质量方式的新突破
2015年，我们基本完成了公共法律服务体系建设。但是2016年，我们要紧紧围绕“促发展”，更新工作理念、优化资源配置、强化机制保障，实现公共法律服务质量方式的新突破。
（一）坚持实战导向，进一步加强“立体化”的公共法律服务平台建设。一是市公共法律服务中心要优化业务流程，创新工作机制，一站式解决群众基本法律服务需求。继续开展“法润江海·春风行动”。组织法律服务人员对接经济建设，深入走访，开展法治宣传、调处涉企纠纷，办理投资融资、土地流转、环境保护、招标投标等领域的法律事务。二是镇公共法律服务中心要按照自主型和依托型两种模式（即：自主建立和依托镇区便民服务中心建立），实现“四统一”（即：统一设置窗口、统一服务内容、统一公示材料、统一工作流程），建成真正服务群众的实战平台。指导和帮助当地群众办理法律援助、公证、司法鉴定等事项，为当地群众提供便捷高效的综合服务。三是村居司法行政服务站要定时开展法治宣传，提供法律咨询，参与纠纷调解，零距离开展工作，切实解决服务群众的最后一公里问题。四是强化“12348”话务平台建设，实现“7×24”小时法律咨询服务全覆盖，充分发挥解答法律咨询、宣传法律知识、指导群众依法维权的作用。创新咨询服务方式，运用网络平台和新兴传播工具，提高法律援助咨询服务的可及性。五是开展法援示范工作站点创建活动。按照《市法律援助工作站建设意见》要求，统一标牌标识、公开公示内容和工作制度，明确专兼职工作人员，开展咨询、办案业务，建立工作报告制度。
（二）坚持需求导向，进一步加强“系统化”的公共法律服务产品建设。一是主动融入大局，提供发展所需的公共产品目录。从各种政策信息中、从经济社会发展布局中找准定位、把准方向，自觉把司法行政发展的“小逻辑”放到全市经济社会发展的“大逻辑”中谋划推进。“有重点、有计划、有步骤”地修订完善公共法律服务的产品目录，并向全市公布。二是加强研发宣传，不断提高公共法律服务产品的针对性和知晓率。比如，开发针对老年人的产品，开展“法治阳光温暖老龄”法律援助活动，努力为老年人提供法律服务和援助。比如，强化知识产权法律保护，鼓励扶持一两个律师事务所专注于知识产权的法律保护。三是加强产品质量控制，充分体现公共法律服务产品的公共性和实效性。突出村居“一对一”法律服务品牌，重新整合资源，合理分配法律顾问，把愿服务、能服务的法律服务工作者配到一线，加强指导管理、检查考核，督促他们切实开展法律咨询、矛盾化解、法治宣传、特殊人群帮扶等工作。拓展公证、司法鉴定等服务领域，创新做好当前办证量较大的小额存款继承公证，为当事人提供优质、满意的公证服务。
（三）坚持效能导向，进一步加强“多元化”的公共法律服务力量建设。一是通过转变职能，落实绩效考核机制，提高司法行政机关的服务效能。建立健全司法行政机关、行业协会和法律服务机构三个层次的服务工作体系，明确各自的服务职责，进一步强化服务责任。采取有效措施，切实加强投诉查处工作，充分发挥投诉查处工作的监督、惩戒作用。二是通过政府购买，引入市场服务，使更多的市场力量进入公共法律服务领域。三是通过公益引导，吸纳社会力量。充分发挥律师的“法律专家”和“调解中间人”作用，不断优化律师参与接待、人民调解工作机制，加强风险预防。除了继续坚持律师在法律援助中心、市大调解中心、局“轮流值班”制度以外，推进律师参与重大、疑难积案的化解工作。
三、实现特殊人群服务管理的新突破
特殊人群管理既是社会治理的重点，也是难点。要围绕“防风险”，实行更加靠前的预警管控机制。要以底数准、动态清、管得住、服务好为目标，深入开展严格执法、严格管理、掌实情、重实控“双严双实”集中整治活动，确保六大专项行动预期目标全面完成。
（一）围绕系统治理，加强执法力量。努力适应社区矫正教育管理需求，保障社区矫正刑罚执行效果，以正规化、专业化、职业化建设为引领，全面提升社区矫正队伍整体素质。一是配齐配强一线执法力量。请各镇区领导进一步关心支持司法行政工作，确保基层司法所有1名以上政法专编人员负责社区矫正执法工作，并按1:15的比例，配齐配强社区矫正社工，激发志愿者参与社区矫正的热情。二是努力提升队伍整体素质。通过案件模拟、实战演练、技能比武等多种形式、多种途径，开展教育培训。有效整合资源，组织社区矫正执法人员赴监所观摩，邀请法院、检察院等单位专家授课指导，积极开展互帮共建活动，不断提高执法人员的工作能力和执法水平。三是建立健全人员考评制度。积极探索社区矫正工作人员的工作绩效与考评挂钩。
（二）围绕依法治理，强化规范执法。要深入开展“严格执法、严格管理”活动，加强信息核查和数据共享，集中开展不假外出、脱管漏管专项整治“天网行动”，努力彰显社区矫正刑罚执行的严肃性，促进社区矫正执法规范化。一是严格执行权利义务清单，确保每项社区矫正执法活动有根有据，努力实现执法工作标准化。二是进一步完善工作流程，实现程序规范、流程固化。积极推行社区矫正“中心+基地”建设模式提档升级，强化中心接收登记、宣告教育、电子监控、执法管理等工作。不断完善提级谈话制度，总结推广提级谈话工作成果及经验。三是强化监督管理，加快推进科技手段应用，完善社区服刑人员体征信息采集、电话语音汇报、电子腕带定位等技术执法配备，不断提高执法记录仪、矫务通、考勤仪等执法设备的使用率和覆盖面。加强对社区服刑人员的全时段监控定位。
（三）围绕综合治理，完善工作平台。完善“社区控制网”、“定位控制网”、“视频控制网”和“数据控制网”四网融合的动态管控教育平台，实现在线执法管理、教育帮扶。利用一体化信息平台，加强对社区服刑人员的多方位数据比对；通过多渠道社会力量，加强对社区服刑人员的多层次信息掌控，确保社区服刑人员在管在控。主动与公检法等部门联系沟通，不断完善部门协作协同机制，定期分析研判形势、通报共享信息，提高防范违法犯罪及快速反应能力。要针对“三无”等重点刑满释放人员，健全政府、社会、家庭三位一体的关怀帮扶体系，让刑满释放人员在温暖、包容的环境中顺利回归社会。
四、实现基层基础实战勤务的新突破
基层基础是司法行政工作的根基和命脉。我们要围绕“补齐短板”，推动基层基础工作协调发展。
（一）推进实施“365”工程。“3”即从2015年开始，以3年为期，分别实施基层基础建设推进年、达标年、深化年“三年行动计划”；“6”即实现组织体系进一步健全、基础保障进一步加强、服务能力进一步提高、队伍素质进一步增强、职能作用进一步发挥、群众满意度进一步提升等六项目标；“5”即全面推进局所站的“一体化”建设、市司法局的“实战化”建设、基础工作的“信息化”建设、基本保障的“规范化”建设、基层队伍的“正规化”建设等五项工作。2016年是基层基础建设达标年，我们要从头抓紧，全面推进全市司法行政的基层基础建设。
（二）加强司法所规范化建设。按照司法部、省司法厅、市司法局有关文件精神，进一步统一规范司法所标牌标识，结合镇区公共法律服务中心建设，推进司法所服务窗口化、功能区域化。有条件的司法所实行柜台式开放服务模式，让群众享受面对面的服务。司法所办公用房要因地制宜，基本统一设置为四大区，即：便民服务区、执法管理区、矛盾调处区、日常办公区。
（三）加强经费、装备保障。补齐短板，各项业务经费要向基层倾斜，支持基层业务开展和司法所建设。在以往基础上，再为各镇区统一配备一批电脑、生物考勤仪、电瓶车等必需的业务装备，不断提升基层基础保障水平。
五、实现司法行政队伍建设的新突破
2016年是司法行政队伍“三化”建设的提升年，我们要紧紧围绕“提效率”，大力加强队伍正规化、专业化、职业化建设，努力打造人民满意的服务型司法行政机关。
（一）以正规化建设为“首要着力点”，突出抓好源头规范。把全面从严管理作为正规化建设的根本保证。贯彻落实的重要讲话和各级会议精神，增强做好司法行政工作的积极性和主动性。加强党风廉政建设责任制，完善廉洁自律制度，贯彻落实《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》等规定。深入开展“两学一做”学习教育，深化延展“三严三实”专题教育，积极营造风清气正的政治生态，进一步增强敢于担当、履职尽责的意识。举办一次以“学习先进模范、扎根司法行政”为主题的演讲比赛，展示全系统爱岗敬业、奋发向上的崭新形象。修订完善制度体系，做到“以制度管理队伍、以规定约束干部”。通过规范机构人员，规范岗位职责，规范执法执业，做到“明确标准、规范管理”，实现系统内各层级内部管理体制完善，职能配置科学合理，执法执业行为规范高效。
（二）以专业化建设为“长远增长点”，稳步调整队伍结构。要把加强业务素质作为提升能力的第一要务。组织全系统内2016年新进人员参加全省司法行政系统职业能力考试。建立健全干部培训交流、选拔任用、实绩考评等机制，实现人才配置“梯次化”；稳步实施专业培训，加强公证员专业技能培训和高端人才培养，在省、市的公证质量检查中，确保合格率100%。加快律师人才培养，开展新律师业务技能提升培训活动，有效提升律师管理信息化水平，实现综合素质“全面化”。着重增强社区矫正实战能力，选派社区矫正工作人员参加上级业务轮训，实现知识更新“及时化”；对基层法律援助工作人员开展培训，促进和提高法律援助的管理水平和办案质量。大力推进能力培养，重点抓好机关干部执行、协调、写作、学习和创新等“五种能力”培养，广泛吸收心理学、法学、社会学等高素质人才加入司法行政专家库。
公共法律服务体系篇6
1.政府伦理道德的价值功能
人类自进入国家社会时代以来，“一切不平等，所有非道德和反道德因素与行为，都与制度的非道德或反道德倾向相关，并且最终都根源于制度的非道德和反道德倾向”。因此，人类社会在组织自己的社会生活、确立社会制度和构建政治体系的时候，都需要充分考虑相应的伦理关系和道德规范。
在中国古代社会，在极早的时期就建立了以宗法血缘关系为特征的严密的权力关系体系，这种依靠权力的直接作用力量进行统治的社会治理模式，只能属于权治型社会治理。虽然在中国古代社会，也有儒家德治思想长期居于独尊的现象，但是(1)此时的德治，更多的是被作为一种政治方略提出的。统治型社会治理模式的根本性决定了德治只能是一种美好的愿望，不具有实施的现实基础，其只是统治者对被统治者进行强化宣传教育以维护其自身统治秩序的一种工具和手段，因为统治者自身不受任何德治及律法的约束。
到近代社会，随着封建统治者权力体系的逐渐瓦解与崩溃，出现了权力分化现象。国家统治权力主要分化为立法权、行政权和司法权，随之也进入了管理型社会治理模式中的法治时代。经过权治时代人民对权力的消极影响有了的充分认识，要求通过法制的健全来对权力进行约束,因此，法律被赋予了最高的权威。一切社会生活都要求以法律为准则，不得违背法律的要求，在这种情况下，以伦理道德为主的德治就遭到了淡化。这种突出法治，淡化德治的社会治理模式，必然会引起政府的伦理失范行为。如公共行政的价值失衡，政府及其官员由于自身的自利性而对公共权力的非法使用，造成权钱交易、权权交易等权力腐败现象；由于政府文化重管理轻服务而导致的公务员的行政工作态度不端以及公共服务的商品化、公共组织的官僚化等政府信用缺失现象。这正如有的学者所言，“以往的公共行政研究比较重视事实分析和技术性探讨，而忽视对公共行政中伦理问题的探索，忽视了公共行政实践中价值的王国”。而服务型政府的提出正好可以弥补法治治理模式的这一缺陷。
服务型政府的突出特点就是在继续发展完善法治治理模式的前提下，更加强调政府伦理道德的突出作用，强调德治，强调法治与德治的相统一。其体现出的伦理道德在政府治理中的价值功能，主要有以下两个方面：
1.1对法律的补充完善功能
法律以人性的恶为前提和基础，其用怀疑的眼光审视着行政人员，漠视个体善的信念和道德良知，其谋求的是一种外在客观的保障。法国著名的启蒙思想家孟德斯鸠曾指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”因此，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”作为一种规范体系，它对行政人员的约束作用主要属于一种底线的约束，只有在行政人员的行为已构成犯罪时才能进行直接的制裁，对于一些行政人员中大量存在的不道德行为只是起到一种外在的威慑作用，根本不能真正起到事先预防和根本遏制的作用，于是就出现了很多的“钻空子”不道德行为。法律只是硬性规定行政人员做什么或者不做什么，难以对做得程度与态度加以控制，鉴于法律的这种不灵活性，其无法满足行政人员实际工作的现实需求，并且法律总是滞后于现实生活的。法律不可调节的这种自身缺陷，其实就是对无德行为的倡导。“法律惩罚是治标的措施，而伦理建设则是治本”。强调服务型政府建设的伦理道德，就是对法律自身缺陷的一种填补，是对法治的补充和完善。
1.2对权力的制约规范功能
伦理道德对权力的制约规范主要是通过以下两种形式来体现的。一种是借助法律的外衣，对政府的伦理道德进行相关的立法，利用行政伦理法律对权力进行的一种直接规范与制约。“道德和法律的结合能赋予公务员道德以法律的意义，刚柔并济，至上而下使公务员的行为在道德上有了依据。”[5]世界上的许多国家都通过伦理立法来对权力的非正常使用进行相关的限制，并取得了不错的效果。另一种则是通过伦理道德内化了的自律机制来对权力的行使进行间接的制约。其主要通过行政人员依其自身具备的道德素养来进行的自我约束自我管理。并且其自身具备的这种道德素养是可以改变的，通过学习培训可以不断完善的。
2.服务型政府伦理道德品质的意蕴
建设服务型政府首先要明确与之相适应的伦理道德理念，这对建设一个什么样的政府、怎样建设政府具有重要的指导意义。我们认为的服务型政府伦理道德品质至少应包括以下几点：
2.1公共性：服务型政府伦理道德品质的内涵
服务型政府作为一个组织存在，其独特性主要表现在它的公共性，首先从存在的基础看，服务性政府是公共支持的组织。因此，政府伦理又称之为公共伦理，即“以公共管理系统为主体或以公共管理者为主体，针对公共管理行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范。”m社会契约论讲得很清楚：政府的合法性是建立在公民与政府、公民与社会及公民之间的社会契约基础上，政府的一切权力来自公民之间的契约或公民与政府之间的权力委托，政府应保护全体公民的公共利益，充当人民的忠实公仆，否则公民有权收回委托的权力，选举出新的政府。“无论是政治学意义上还是行政管理学意义上，政府权力的重要特征之一就是政府权力的‘公共性’。”[^因此政府必须对全体公众负责并接受公众的监督。其次，从信念追求看，服务型政府是追求公共精神实现公共价值的组织。公共行政的过程就是公共权力的产生、运行和发挥作用的过程，公共权力要提供一种实现社会公正的规则和秩序。即政府在行政过程中必须维护公共利益，维护社会的公平与正义，不得非法使用公共权力做出违背公义的事情。再次，从职能定位看，服务性政府是提供公共服务的组织，其提供的服务不但要满足公众的要求，还要能够获得公众的满意。政府提供的服务是公共的，说明其是为全体公民的提供的服务，而不是为某个统治者或者某个利益集团服务的。最后，从最终表现看，服务型政府是赢得“公共信用”的组织。否则，政府的合法性就会出现危机，而且还会对经济的发展、社会信用体系的确立带来相应的负面影响。
2.2人民性：服务型政府伦理道德建设的宗旨
在现代社会，将人民主权作为立国原则是世界各国的通例。我国现行宪法的第2条指出：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”这就要求政府坚持以人为本、服务至上的原则。“服务至上原则要求政府从公共服务制度的制定，到制度实施的全过程都应该以社会公共需求为中心，以服务对象为导向”。人民主权的立国原则不仅为服务型政府的建设提供逻辑起点，更是服务型政府伦理道德建设的宗旨。服务型政府要想确保政府行政的“人民性”，应该保证做到要及时回应人民的需要，重视人民的参与，接受人民的制约，努力实现人民民主；并且要求政府在治理过程中“着眼于实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，尊重和保障人权，保障人民群众的政治、经济和文化权益，创造有利于人的全面发展的制度环境”。要求行政人员在实践中切实贯彻“权为民所用”办实事，真正实现权力来自人民，用于人民，将权力用到实处；“利为民所谋”抓大事，真正实现人民群众的根本利益，让人民群众富裕起来；“情为民所系”解难事，真正实现与民同甘共苦、共患难，帮助群众排忧解难，始终把人民的福祉放在首位。
2.3责任性：服务型政府伦理道德品质的核心
建设服务型政府，实现由全能政府向有限政府的转变，并不意味着权力和职能的收缩，政府责任就可以减少。相反，在服务型政府的治理模式下，更要强调责任。政府必须树立责任意识，培养责任精神。所谓责任政府就是指政府必须承担来自宪法和法律所规定的责任，并向所有的公民及他们的代表机关负责，表明政府机关及其公职人员在违法失职或不当行政时必须承担政治上、法律上和道德上的责任。服务型政府同时也是责任政府，而责任政府才可能成为诚信政府。“一个诚信社会的建立，前提是首先要有一个诚信政府”。责任是指应该做好自己分内的事，为自己失职的行为承担后果，接受谴责和惩罚。责任意识是民主政治时代的一种基本价值理念，是行政人员在行政管理活动中所应拥有的职业意识。责任意识的集体内容可以概括为行政人员的博爱，公正、求实和自我节制等意识，是行政人员关于公共行政公共性的信仰在行政管理活动中的体现。服务型政府建设中，要想科 学落实“为民服务”的理念，必须加强行政人员的责任情感，提高其责任意识。只有这样才能落实为民服务的主动性、积极性，确保为民服务的品质。
3.当前服务型政府伦理道德建设的基本途径
在我国深化行政体制改革的过程中，要实现从传统的官僚制政府向现代服务型政府转化这一基本目标，政府伦理道德建设势在必行。服务型政府伦理道德建设是一项长期的浩大的社会系统工程，任务极其艰巨。在当前条件下，主要有以下基本途径。
3.1健全伦理道德法制化建设，为服务型政府建设提供良好的法治基础
在现代国家越来越多的伦理道德规则被纳入法制建设的进程中。政府伦理的法律化有利于增强政府伦理的约束力。以民为本、为民服务，以公共利益为价值取向的服务型政府在法律和制度上作为行政伦理的体制保障，德制和法制相统一的社会要求行政伦理的法制化，才能实现人的价值，实现公共利益最大化。[⑴政府伦理道德作为软件，只有通过政治、法律等硬件系统的功能才能更好的发挥其作用，否则，其很难对社会产生实际的影响。健全伦理道德的法制化建设，不仅要在宪法、行政法和刑法等法典中完善有关政府伦理道德方面的规定，更要制定专门的政府伦理法典。如美国1978年制定的《联邦政府伦理法》、韩国1981年制定的《公职人员伦理法》、日本1999年制定的《公务员伦理法》。这些国家的政府腐败等伦理道德失陷的现象极少发生，与其完善的政府伦理法制不无关系。而相对而言，我国虽然已有《行政监察法》、《公务员法》等相关伦理法规，但是在专门的政府伦理道德方面的法律还是空白，因此，我们必须加快政府伦理道德的法制化建设，不但要出台一部完整全面专门的政府伦理法，更要健全相配套的相关法律、法规建设，以此来为服务型政府的建设提供良好的法制基础，将服务型政府对行政人员的相关伦理道德要求以法律的形式固定下来。
3.2提高制度与组织的伦理程度，为服务型政府建设提供良好的构建框架
现阶段我国出现的很多伦理道德失范问题与政府组织与制度设计的不完善有很多关系，而政府行为失范重要原因之一便是制度伦理没有建立起来。所谓政府制度伦理，“是关于政府制度的伦理，就是政府制度伦理化与政府伦理制度化的统一，是从政府制度伦理化走向政府伦理制度化。”[12]由于组织与制度设计方面的缺陷，致使实际工作中出现很多监督与奖惩方面的漏洞，因此行政人员在实际工作中也就疏于、懒于严格要求自身的伦理道德素养。因此，必须提高政府组织与相关制度设计的伦理完善程度。要设立政府伦理的咨询评议机构，加大对行政人员伦理品格的监督与考核，将行政伦理道德纳入行政人员的绩效评估体系中，并做到赏罚严明，把行政伦理评议、咨询机构的伦理鉴定等直接与行政主体的任职、职位升降、奖励等挂钩，为行政人员的道德行为提供一定的内在动力与外在压力。此外，还可以建立以法律为后盾的政府机关及其行政人员的行政信用制度及信用档案，并将现代先进手段引入到信用体系的建设过程中如“电子政府”等形式，是行政主体更好的接受广大人民群众的监督，提高其行政行为的透明度，增强其行为的自律性与自觉性，为服务型政府建设提供良好的制度与组织准备。
3.3完善行政伦理道德建设运行机制，为服务型政府建设创造良好的行为环境
人不断追求自我进步、自我发展的欲望，为伦理道德的完善提供了主要动力。但是，行政伦理道德建设仅仅依靠制度约束和主体自发性是远远不够的，必须有一套相互配合的有效的运行机制，包括教育机制、激励机制、监督机制和评价机制等。其中，教育机制是最重要的。伦理道德并不是一成不变的，可以通过后天有目的的培训、教育与自修而得到提高。因此，我们必须要重视伦理道德的教育与培训机制，而且这一教育与培训应该是在全社会范围内广泛进行的，在全社会范围内形成优良高质的伦理氛围。当然针对行政人员，我们更要依据其身份特点对其进行有针对性地培训与教育，通过说服、启示、诱导等手段向其传输行政伦理规范，并可以通过设定科学合理、灵活多变的专门伦理培训课程，来增强行政人员的政府伦理道德认知，强化其道德自律意识，使行政人员认识到公共伦理是为政之本，从而引导其树立正确的权力观、政绩观、是非观、善恶观、荣誉观、从而养成良好的伦理习惯，将其与现阶段的历史任务及本职的工作结合起来。“如果行政人员能够具有强烈的道德责任意识，他就能够超越法律制度对他的岗位责任的一切规定，使他的岗位责任得到最充分的履行，并在履行岗位责任过程中，使法律制度的不充分性得到补充，使法律制度的一切不适时的和不公正的规定得到纠正。”
行政伦理的激励机制是社会“依据价值体系标准，对行政主体的行为进行引导、激发和调控的活动和过程。”政府的行政伦理教育与激励机制建设既要体现本民族的优秀传统文化，又要具有鲜明的时代特征，既要保证伦理培训教育的长期性与稳定性，又要保证伦理培训教育的实用性与创新性。只有与现实相结合的伦理教育与激励才能体现出其强大的范导能量，为服务型政府建设提供优良的社会文化环境。同时，用法律约束和各种外部监借作为“刚性”约束规范行政伦理道德的“柔性”，还必须加强和完替行政人员的监督和评价机制，对于违反行政伦理规范的公务员予以严肃惩处。
公共法律服务体系篇7
摘要基本公共服务均等化是现代市场经济条件下社会公平的核心要义，也是国民财富增长到一定水平后保持社会和谐与经济协调发展的基本支撑条件。但是就目前我国要实现基本公共服务均等化，就必须要解决相关法律法规缺失、政府职能转型的缺位、现行转移支付制度的缺陷等阻碍基本公共服务均等化的一系列问题，通过完善相关法规、转移支付制度以及加强基本公共服务的多元参与，来不断推进基本公共服务的均等化，为我国经济社会的发展做贡献。
关键词基本公共服务均等化转移支付
作者简介：徐金毅，西南大学法学院。
中图分类号：d90文献标识码：a文章编号：1009-0592（2013）03-013-02
一、基本公共服务均等化的基本内涵和现实意义
（一）基本公共服务均等化的基本内涵
基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。它包括三个基本点，一是满足人类生存的基本需要，为了实现这个目标，需要政府及社会为每个公民都提供基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障等；二是满足基本尊严和基本能力的需要，需要政府及社会为每个公民都提供基本的教育和文化服务；三是满足基本健康的需要，需要政府及社会为每个公民提供基本的健康保障。
（二）推进基本公共服务均等化的现实意义
1.具有显著的经济意义
实现基本公共服务均等化，一方面有助于公共资源向那些资源比较匮乏或者是政策未覆盖的区域，尤其是那些较为贫穷的农村，实现基本公共服务的均等化，意味着在一定程度上从制度层面保障了农民的权利，使人的积极性、主动性、创造性能够充分发挥出来，促进社会经济的发展。另一方面，根据西方经济学边际效用递减规律，将资金安排用于实现基本公共服务均等化有利于充分的使资金的效用释放出来，尤其是将资金投入资源不足的地区，用于基本公共服务供给，其产生的效用要大于将资金投入资源丰富的地区，从长期来看，也可以减少资源丰富地区的远期负担。
2.有利于缩小居民消费差距
从城乡差距来看，主要体现在低保水平、养老保险、公共卫生、公共医疗等方面；从地区差异来看，不同的地区资源禀赋的不同，导致了不同地区的基本公共服务类别服务水平存在很大的差距；从行业差距来看，政府对公共垄断行业收入分配缺乏有利的控制，这些行业的职工也当然的比普通职工更多的消费福利。推进基本公共服务均等化有利于缩小由于地区差异、城乡差距、行业差距造成的居民消费差距。[论文网]
3.有利于人的全面发展
基本公共服务均等化直接影响人的发展能力，公共卫生和医疗对人们的健康有明显的促进作用，此外，较高的教育水平可以降低很多病因导致的不健康或者死亡的危险，并且这种教育的健康效益不局限于某个年龄——可以跨越整个生命期，并可以延续到后代，同时教育还可以通过传授卫生健康知识，提高劳动者的自我保护意识及自我防范能力，从而保证作为人力资本所必须的健康素质，健康是人全面发展的首要要素之一，公共医疗服务、教育等将有利于健康水平的提高。
二、我国实现基本公共服务均等化面临的问题
（一）相关法律法规的缺失
法律法规是一种由政府提供的公共产品，是一种公共服务，当前我国关于基本公共服务均等化实施与推进的法律制定的建构存在很多的问题：一是不健全和不完善，基本公共服务均等化实施、推进与发展过程中出现的许多新的现象、问题与关系，尚未有明确的法律规范与依据；二是随着社会的发展，原有的部分法律规定已经越来越失去其存在的合理性，甚至于成为影响和制约基本公共服务均等化事实与发展的阻力因素此外，对政府应该提供哪些基本公共服务、应该如何提供基本公共服务等原则性的问题缺乏统一的全面性规定，各级政府往往根据自身情况出台措施。法律法规的缺失也导致一些政府从追求自身利益出发，将本应该向社会主动提供的基本公共服务作为权力寻租的工具。实际上，现行法律法规已经成为制约基本公共服务均等化发展的掣肘。因此，修改、制定和完善相关的法律规范与法律制定，对于建立由政府主导、协调社会不同主体的基本公共服务均等化的而言，显得非常的迫切与重要。
（二）基本公共服务供给不足
从基本公共服务供给来对基本公共服务供给不足进行分析，根据公共经济学的基本理论，基本公共服务的供给主体应该是国家或者政府来提供。在新中国成立后的很长一段时间里，我国是计划经济，基本不存在基本公共服务需求，没有需求又何为供给呢。在以公有制为基础的计划经济体制下，社会生活都是由国家安排，严格的按照国家的计划进行，这种基本公共服务供给是强制性的，民众并没有表现出强烈的公共服务需求。伴随着改革开放的进行，家庭联产承包责任制给予了农民极大的激励，但是基本公共服务的激励措施并没有落实，在公共服务供给体制上依然是保持着供给主导型的模式，需求方没有有效的表达机制。而与基本公共服务供给相对应的是基本公共服务需求的问题，当前农民对目前的基本公共服务大致持有三种态度：需求强烈却无处表达、评价不高以及不能得到满足，这就说明目前对基本公共服务的供给不能满足需求的问题。
（三）政府职能转型的缺位
在推进基本公共服务均等化的过程中一个重大的问题，就是政府缺位的问题，政府作为社会管理与治理的主体，无疑在基本公共服务均等化管理体制与管理机制的构建中起着重要的主导作用。长期以来，将经济作为对各级政府绩效考核的最重要指标，和地方领导人的个人升迁紧密相连，在这一绩效标准的压力下，许多地方政府都将经济发展作为其首要的任务，将大量的财力和人力投入能够使得经济快速发展的行业，在基本公共服务的领域则出现了政府的缺位。此外，一些政府部门在出台有关基本公共服务政策的时候，往往根据不同人群适用不同的标准，人为地制造不均等，以及影响政府决策的因素有决策过程中的信息不完备、判断失误，也有主观利益的影响，政府作为一类特殊的组织，也有其自身的利益，这些源自政府决策过程中的不公平、不合理，也是导致基本公共服务不均等的一个原因。
（四）现行转移支付制度的缺陷
我国现阶段的转移支付可以分为三类：税收返还、一般性转移支付、专项及其他转移支付。在这三类转移支付中，税收返还不具有均等化的功能；一般性转移支虽然属于真正的均等化转移支付，但仅占极小的比重；占到转移支付一半以上的专项及其他转移支付，拨款的依据和标准不规范，专项转移支付种类过多，覆盖几乎所有的支出项目，转移支付虽然形式上存在，而且总规模一直在增长，但是并没有真正产生均等化的作用，因此对保障公共服务均等化难以发挥明显作用，要实现地区之间公共服务的均等化，必须缩小地区
财政能力的差异，优化财政资源的空间配置结构。合理的转移支付结构能保证各地区一般预算收入既定的情况下，实现地区间财政能力进而公共服务的均等化，而我国现行的转移支付制度各组成部分的结构安排却背离了转移支付制度地区均等化的初衷。
三、实现我国基本公共服务均等化的法律建议
（一）建立完善的基本公共服务均等化的法律体系
加快基本公共服务均等化的法治体系建设，推进符合中国国情的基本公关服务的相关立法，研究制定《基本公共服务均等化法》，从法律上规范基本公共服务提供主体、资金来源、运营管理，建立相关主体的责任追究机制。在制定《基本公共服务均等化法》的同时出台相关配套法律法规，形成系统化、科学化的促进基本公共服务均等化的法律体系。借鉴国际经验，尽快完善《预算法》，增强公共预算的严肃性，提高公共服务的执行力，让公共预算离普通民众不再遥远。于此同时，逐步建立起具有权威性、规范性的基本公共服务法规体系。以《宪法》对公民基本权利的规定为依据，围绕义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等领域，形成比较完善的基本公共服务法规体系，整合现有法律法规体系，提升基本公共服务的法律层次。现行的基本公共服务相关法规多以政府法规政策和部门条例为主，立法层次较低，缺乏全国统一的法律体系，有的领域政策文件起着更实际的作用。虽然这种模式有利于地方政府因地制宜地制定和实施相关政策，但也成为逐步实现基本公共服务均等化过程中的不确定因素。
（二）增强公共服务供给能力
就目前而言，我国的财政投资应从城市转向农村，重点支持农村沼气、农村公路、人畜饮水、节水灌溉等，直接改善农民生活条件的基础设施建设，从基础设施建设转向公共社会事业发展、环境保护和生态建设，重点支持公共卫生等社会事业项目。积极引入社会资本，完善以政府供给为主、民间资本广泛参与的公共服务供给机制，我国人口多，地域广，广大地区的公共物品供给水平很低，供给任务十分艰巨，再加上我国财政实力有限，要建立起适应经济和社会发展的公共物品供给体系，仅仅依靠财政力量难以保证公共物品的有效供给，正确认识和处理政府主导和社会参与的关系，完善以政府供给为主、民间资本广泛参与的供给机制。此外，还要完善省以下财政体制，着力解决县乡财政困难，增强基层政府提供公共服务的能力。
（三）进一步完善以公共财政为主体的财政转移支付模式
当前，我国社会对公共财政的使用与管理，采用的是一种集权与分权、计划与项目结合的模式，在适应公共服务社会化与市场化发展的要求，推进基本公共服务均等化的过程中，必须对现行的公共财政管理体制与运作模式进行有计划和有针对性的改革，具体而言，主要应该着眼于以下几个方面：一是进一步完善财税分配制度，合理划定中央与地方各级政府在公共服务活动中的职责范围，使各级政府公共服务的职责财力相匹配；二是不断优化财政支出结构和完善以公共服务为导向的转移支付制度，进一步规范财政支出行为；三是积极探索适应公共服务市场化发展的社会资本运作机制与管理模式，逐步推动和提升我国公共服务社会化与市场化发展的水平；四是建立完善和有效的公共财政监督机制，不断提升公共财政投入与使用的效率。
（四）加强基本公共服务均等化的多元参与
由于均等化并不等于绝对平等，而是在承认存在合理的差别下，保障所有的公民都享有在一定的标准上的基本公共服务，那么就需要政府明确界定这一标准，这个标准必须具有可操作性，可以为实际工作提供现实参照。而非政府组织由于其公益性的特征，在一些公共服务领域发挥独特的作用。政府购买公共服务是政府将原来由政府直接举办的、为社会发展和人们日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付费用。简单地说，就是一种政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现的新型政府提供公共服务的方式。此外，也可以吸收社会的民营资本投入，减少政府支出，形成以政府为中心的多元公共服务体系。
注释：
中国（海南）改革发展研究院.基本公共服务与中国人类发展.中国经济出版社.2008年版.第12页.
刘广.我国基本公共服务均等化问题研究.硕士学位论文.河南大学行政管理系.2010年.第22页.
迟福林.加快推进基本公共服务均等化（12条建议）.“中国改革步入30年—回顾与展望”国际研讨会.
安应民，等.构建均衡发展机制——我国城乡基本公共服务均等化研究.中国经济出版社.2011年版.第214页.
公共法律服务体系篇8
一、创新法律服务方式提升法律服务质量
首先以“五五”普法为发展点扩大宣传社会知晓面。通过法律宣传使全镇2万多农民对司法所和法律服务所有了更进一步的了解,法律服务给百姓真正带来更多的方便。其次在工作中要转变服务观念和服务方式,整合法律服务资源。新形势下,新农村建设的持续发展,农村矛盾纠纷也凸显出来。围绕农村的土地承发问题,要畅通解决纷争渠道,引导当事人合理合法解决矛盾纠纷。当前多数农民当事人一旦发生纠纷,不太清楚用什么办法解决,不太清楚找哪些部门解决,动不动就上访。因此,我们必须注意做好宣传教育和引导工作,帮助当事人学会通过正常的途径用正确的方法和手段解决纷争,维护自己的合法权益。
二、强化维稳创安工作提升法律保障水平
三站司法所积极贯彻落实“调访一体化”工作情况,一是扎实有效地抓好排查、预防、疏导、化解矛盾纠纷工作,从源头上治理,把矛盾化解在基层。在人民调解过程中,把可能引发“民转刑”以及的重点领域、重点人群搞清楚,把不稳定因素尤其是可能引发的苗头、事端搞清楚,为当地党委政府当好参谋和助手。二是积极配合政府控制化解上访案件,合情合理合法地做好上访人的说服教育工作,最大限度地化解影响社会和谐稳定的消极因素,为政府排忧解难。
三、发挥职能优势提升服务和改善民生的能力
三站司法所牢固树立“以人为本”理念,自觉践行科学发展观,积极发挥司法行政机关法律服务、法律援助的职能优势。第一,树立执业为民的理念,切实做好土地承包、转包、农民工务工等民生的法律服务工作。通过受聘担任法律顾问,法律事务等方式,进一步向基层延伸法律服务触角,不留死角,切实帮助基层群众解决涉法涉诉问题,满足困难群众和弱势群体的法律服务要求。第二,充分发挥法律援助在解民困、暖民心、保民生中的重要作用,提高办理法律援助案件的实施能力。在办理法律援助案件中,适度放宽法律援助受案范围和经济困难标准,逐步扩大法律援助覆盖面,最大限度地满足困难群众的法律援助需求,主动接受法律援助机构的指派,为困难群众和弱势群体提供优质服务。
四、做好法律服务工作,构建社会主义和谐社会
实现社会的和谐,必须将整个国家的政治、经济、人际、人与自然各个方面都纳入法治的轨道和范畴,必须处理好权利与义务、公共权力与公民权利、公共权力和公共权力、公民权利和公民权利、实体权力和程序权力的关系,实现以法治促进和谐、以法制保障和谐,形成高度稳定有序发展的社会。法治的实现需要完善的法律制度加以规范,需要各种有效的法律手段加以调整。律师、公证法律服务制度作为一项重要的司法制度,以其独特的司法预防职能和法律先导作用,在协调利益关系、维护社会公平、营造法治环境、促进社会稳定等方面发挥着不可替代的作用,在构建社会主义和谐社会的进程中扮演着重要角色,有着独特的职业优势。
第一,经济社会发展需要加强法律服务工作。法律服务工作职能作用的特点和优势在于,它能够及时有效地指导公民个人、市场主体、社会组织依法从事经济社会活动,依法调整和规范经济关系、社会关系。最大限度地预防和减少矛盾纠纷的产生,或者为矛盾纠纷的妥善解决提供有效的途径,特别是律师的非诉讼法律服务、公证法律服务具有事前性、先导性的特点,在调整和规范经济社会关系方面有着独特的职能优势。因此,法律服务工作要积极有效地介入推进经济体制改革、国有企业改革、社会主义新农村建设、促进区域协调发展、发展和谐劳动关系等各个领域,通过为土地承包经营、房屋拆迁及补偿安置、完善农村金融服务体系、资源和项目开发、就业安置、拖欠工资给付等提供法律服务,有效地促进社会事业各项工作的发展,不断巩固和扩大社会和谐的物质基础。
第二,维护司法公正需要加强法律服务工作。律师、公证法律服务制度是我国司法制度的重要组成部分,律师、公证员和法官、检察官共同组成法律职业的共同体,在促进司法公正方面的作用相互不可替代,律师是站在被人的一方寻求法律的公正,而检察官、法官则是作为国家公诉人、审判人去寻求法律的公正。公证工作则要求公证员站在第三者的位置,站在国家法律和社会公共立场上,不偏不倚,以寻求法律公平正义的实现。
第三,构建社会和谐稳定需要法律服务工作。当前,我国社会正处于转型期,社会矛盾和纠纷不断增多,许多问题都直接关系到广大人民群众的切身利益,而且大都涉及法律问题,通过法律手段防止和解决社会矛盾已经成为一个主要的工作方式。法律服务工作具有重事前防范,而且方便群众、贴近基层和成本低、效果好的特点和优势,可以有效地调控和预防经济社会矛盾纠纷,维护和保障人民群众的合法权益,促进社会和谐稳定。
公共法律服务体系篇9
关键词：服务型政府 文化市场 行政执法
一、服务型政府的时代意蕴
政府本质上是社会与公民普遍需要的一种工具，在现代社会，政府如果能够适应与满足社会的普遍需要，能够服务于公共利益，就是有价值的；否则，就是无价值的，其存在的合法性就会受到怀疑。服务型政府是为人民服务的政府，它以公民本位、社会本位理念为指导，在整个社会民主秩序的框架内，使政府由过去的控制管理为要务转变为以传输服务为要务，并通过法定程序，按照公民意志组建起来并承担着相应责任的政府。从行政理念上看，服务型政府的治理逻辑中，政治生活是全体自由平等公民共同的事业。公民的公共需求具有至高无上的地位，政府不过是一个具有高度权威的公共行政服务组织，必须尊重行为人的主体资格和自主权利。弗雷德里克森曾援引戴维马修斯的话说：“政府是公众集体行动的工具。政府是公共的财产。”政府只有对公民的公共需求做出积极回应并通过提供公共服务的方式满足公民公共需求，才能证明其合法性，赢得公民的公共认同和支持。政府的权力存在于民意之中。公共利益是政府利益的本质，确保公共利益的增进、实现公共利益的最大化是政府管理的根本宗旨。因此，建设服务型政府首先要求各级政府和官员树立公民本位、社会本位的行政理念和人民利益至上的行政思想，使政府权力重新回归社会。
从制度层面上，服务型政府的制度产生于对公民和社会的责任和义务，政府必须依法保证和维护人民群众的利益，实现公共服务行为方式的规范化，实现公共服务的低成本、高效能，实现社会公众和政府的协商与合作。
从行为层面上看，无论是行为范围、行为方式、行为效果都要从社会公众需要出发，以获得社会和公众的最大满意度为依归，也就是说，建立服务型政府模式就是要把“服务于社会，服务于人民”纳入政府职能的轨道，建立真正的民主行政体制。
总之，我们认为，所谓服务型政府就是以社会本位、公民本位为理念，以持久的和良好的激励制度为平台，在政府工作目的、内容、程序和工作方法上用公开的方式给公民、组织和社会提供有效的服务，促进社会和谐发展的政府。
二、当前文化市场行政执法的问题与成因分析
(一)当前我国文化市场行政执法中存在的问题
随着文化市场的快速发展和文化领域出现的新变化新要求，现阶段文化市场行政执法体制已经暴露出一系列弊端，主要表现在以下方面：
1．多头执法与管理缺位并存。文化、广电、新闻出版三个局原有的执法机构自成体系，相对独立，各有一套管理队伍和执法装备。由于政出多门、队伍素质参差不齐，相关部门在文化行政执法方面职权不明、职责不清，造成有利的事争着上，无利、难管的事互相推委扯皮。这样，不仅导致重复管理，职能交叉，既浪费财力物力，增加执法成本也存在管理上的脱节和空白，管理效率明显低下。
2．执法主体地位不明确。虽然文化市场稽查队伍初具规模，但是文化市场稽查权还没有能从法律上取得一种独立的地位，同公安、工商等部门的执法权的区别，缺乏明确的法律界定。一些地方至今仍然是管理与执法一体，没有设立专门的文化市场执法机构。有的地方虽然设立文化市场执法机构，但没有纳入公务员序列，而是事业单位甚至是自收自支的事业单位，执法经费没有保障，结果滋生了许多弊端。
3．执法制度不健全。虽然制定了《文化市场稽查暂行办法》，为文化市场行政执法工作提供了基本的程序，各级文化市场管理部门也制定了许多有效的执法制度，但是，离依法行政的严格要求还有相当的距离。尤其是《行政处罚法》的实施，对文化市场的执法提出了新的标准，与之相应的处罚制度、听证制度、复议制度等等在文化市场的执法领域还没有来得及建立起来。
4．执法队伍薄弱。文化市场稽查队伍整体素质仍然不高，人员结构不合理，执法人员对法律内在精神缺乏正确认识，如教条主义，法律工具主义，把法律作为创收、谋取部门利益的工具，为罚款而罚款、为执法而执法等；个别行政人员的法治观念较差，依法办事的观念还比较淡薄，甚至还存在着以言代法、以权压法甚至破坏法制的现象，有的缺乏民主意识等等，同文化市场的执法要求不相适应。
(二)文化市场行政执法中存在问题的原因分析
1．执法理念不到位。从深层矛盾上探究根源，在于执法理念不到位。社会主义法治理念和依法行政的原则没有得到有效的贯彻和落实。突出的表现就是在执法实践中，存在”重文件轻法律”和”重实体轻程序”的法律观念。非常容易侵犯相对人合法权益，故行政处罚行为必须依法实施。
2．文化市场的管理体制尚未完全理顺。文化行政管理体制是指中央和地方文化行政管理部门与文化企业、事业的隶属关系对人财务管理权限的划分，计划管理的职责以及管理文化事务活动的制度。文化市场管理体制是我国文化行政管理体制中一个体系。文化市场作为一种社会化的市场体系，它超出了部门和地区的界限，这既是文化市场的本质规定性之一，又是它具有社会进步意义之所在。目前在我国文化市场执法中存在着条块分割，分兵把手的弊端，人为的割裂了统一的市场，造成政出多门，相互制肘，妨碍了政府执法力度和管理职能的实施。
三、基于服务型政府的文化市场行政执法模式创新
(一)重塑政府管理理念，树立全新的服务行政理念
文化市场行政执法管理观念的转换是政府转变管理职能、规范政府行为、调整管理方式的首要条件。服务型政府建设就是要使政府公共行政从更多地强调“特殊集团”的意志到更多地强调社会公众的意志；从公共行政活动以政府自身的规则为导向到以社会公众的需求为依归；从强调公共行政对直接维护政治统治的工具性作用到强调对经济、科技文化和社会公共事务的管理以及提供公共服务的服务性作用；从强调公共行政活动对上级负责到强调对社会公众负责，建立和发展广泛的社会公共责任机制。服务行政谋求提高行政效率的同时，更谋求提高服务质量和社会公众的满意程度，发展公共责任机制。口将“服务”作为一种精神注入政府职能定位和政府行政之中，使政府成为服务主体，成为平易近人、脚踏实地的服务者。
公共法律服务体系篇10
本文通过对一起学生诉学校要求颁发毕业证、学位证的行政案例,提出了我国行政诉讼实践中出现的一个新,即国家设立的公立学校等事业单位能否成为行政诉讼被告,对于这类履行一定公务职能的机构应如何定位。大陆法系国家公务法人的概念对我们有一定借鉴意义。作者认为,应当将履行公共管理职能的事业单位、团体定位于公务法人,公务法人与其使用者之间的关系不止单纯的民事关系一种,还包括行政关系。公务法人制定内部规则应当遵守法律保留和法律优先原则,不得与法律法规相抵触。公务法人与利用者、使用者发生行政纠纷后,应通过行政诉讼途径解决。
【关键词】学校；公务法人；行政诉讼；事业单位；社会团体
一、案例及问题
某大学二年级学生田某因在一次中携带记有公式的字条而被监考老师停止考试，后学校教务处以考试作弊为由，依据学校关于严格考试纪律的文件对田某作出退学处理。但该退学处理决定并未得到实际执行。在此后的两年中，田某以一名正常学生的身份继续使用学校各项设施，包括校、图书馆、教室，继续享受学校补助金，也交纳了学费，修完了所有学分并参加了实习和毕业设计。临近毕业时，学校以此前对田某已作退学处理，故已丧失学籍为由，拒不发放毕业证、学位证、派遣证等。田某认为学校拒发毕业证、学位证的行为侵犯了其合法权益，向法院提讼，请求法院判令学校发放毕业证、学位证等。法院经审理，认为学校拒绝颁发毕业证的行为缺乏法律依据，判令学校在一个月内向田某颁发毕业证，在两个月内组织学位委员会讨论学位问题。本案提出的核心问题是：
1．学校的性质及法律地位是什么？
2．学校等事业单位与成员或利用者的关系属何种法律关系？
3．事业单位制定的内部规则的效力如何？
4．事业单位与利用者之间关系的监督与救济途径有哪些？
二、学校的性质及公务法人
在我国，关于学校的性质问题，界和实务界的认识比较一致，都将其定位于事业单位，[1]这种定位的依据是《民法通则》。该法将法人分为法人、机关、事业法人和社团法人，划分企业法人与机关、事业法人的一个重要标准就是是否营利，凡是以营利为目的设立的均为企业法人，而不以营利为目的设立的组织为机关、事业、社团法人。1995年颁布的《中华人民共和国法》第25条明确规定，国家举办学校及其他教育机构，国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。机关、事业、社团法人不得营利的原因在于，多数行政、事业法人的经费来源于国家或社会，有确定的用途即为社会公共利益服务，也无需纳税。区分企业法人与机关事业法人的另一个重要标准就是设立的依据。企业法人是依照民事法、商事法律设立的，如公司法、合伙法、企业法。而设立机关事业社团法人的依据是组织法和行政法律规范。如学校的设立必须依照教育法、事业单位登记管理暂行条例进行。
作为事业单位，学校的法律地位比较特殊。一方面，学校像其他民事主体一样，享有普通的民事权利，也承担一般的民事责任。如《高等教育法》规定，高等学校自批准设立之日起取得法人资格，在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。学校从事民事活动时，如采购办公用品、建筑校舍、出租场地等，与其他企业、机关、社团法人并无区别。另一方面，学校与学生、教职员工之间的关系既有民事法律关系，又存在民事法律关系以外的其他关系。如学校对未成年学生负有保护义务，对于在校的未成年人，学校应承担监护责任。[2]但学校与学生之间的教育与受教育关系则显然不是一般的民事关系。因为如果将学校与学生之间的教育关系视为普通民事关系，则无法解释为什么学校对学生享有特殊的管理权限，如纪律处分，颁布学历学位证书，制定校纪校规。因此，学校作为事业单位，既享有一般民事主体的法律地位，又有区别于民事主体而近似行政主体的法律地位。
为了更清楚地了解学校的性质及特殊法律地位，我们不妨对学校进行一些横向比较。在法国、德国等大陆法系国家，学校通常分为国立(公立)及私立两种。国立学校属于公营造物或公共公益机构的一种。所谓公营造物，按照德国行政法之父奥托•迈耶的解释，就是掌握于行政主体手中，由人与物作为手段之存在体，持续性地为特定公共目的而服务。[3]设立公营造物的行政主体依计划对其加以领导并监督，从而确保公营造物之利用者应有之权益。公营造物又分为广狭二义。广义的营造物“系指行政主体，为达成一定目的，以人及物构成而继续设置的设备。”狭义的营造物“仅指广义营造物中，直接供一般公众利用者之一类而言。此种营造物，乃行政主体，依其设备，在合乎人民之种种利益之下而达到行政上之目的。”[4]由于公营造物是德国法、日本法构建的概念，其名称直接从日本用语抄袭而来，极易被误认为物理面上的建筑概念，将其称为“公共设施”、“公共设备”又容易使人联想到类似标志，政府机构的建筑等公共建筑物上，所以也有人称之为“公务法人”、“公共机构”。[5]法国学者将其称为“公立公益机构”。[6]我国学者在介绍法国此类性质的组织时，称之为“公务法人”、“公共机构”。[7]为了方便，我们以下论述中，将其统称为“公务法人”，其范围与公营造物相同。
大陆法系的国立学校等公务法人通常被界定为行政组织的一种。与其他类似机构一样，它们既不是企业法人，也不是单一的民事主体，而是负担特定目的提供专门服务的行政机构。之所以称之为行政组织的一种，就是因为这种组织型态的产生有其特殊的背景。正如德国行政法学家穆勒所言，公共营造物(即公务法人)是行政法上特有的，在十九世纪才产生的组织型态。营造物产生的初期是在自由法治国时期，为免于法律保留的拘束，行政机关得以在高度自由下完成其特定任务而设立的。随着国家任务不断扩充，国家负担大量给付行政，有些任务具有特殊性与技术性，为了执行方便，就成立公务法人，来执行这些任务。如负责邮政、铁路、公路、水电事业的机构就是在这种背景下产生的。[8]公务法人具有独立性能够避免一般行政上的官僚习气和僵化手续，保持一定程度的精神自由，也容易得到社会上的赞助。[9]可以说，公务法人是近代行政管理的一种新技术，是行政组织在新的历史条件下的一种扩张形态。之所以说它负担有特定目的，是因为公务法人通常为社会提供特定的服务，而且是通过人与物结合的方式提供服务，其服务的范围也十分广泛，主要包括科研、教育、文化等领域。所以说，公务法人不同于私法人，也不同于其他公法人，如公法社团等，它具有一系列自身的特点：
首先，公务法人是依照公法设立的法人，是公法人的一种，不同于依私法设立的私法人。众所周知，“大陆法系国家其法制之基本架构，既仍建立在公法和私法二元化基础上”。所谓公法人就是“根据公法规定而成立的法人，以公共事业为成立目的”。[10]具体而言，公法人是按照涉及公共利益的法律建立的，能够作为公权力主体行使权力课以义务的组织，它是为了公共利益而存在的主体。它与依照民法、公司法、银行法、企业法等设立的私法人或合伙组织不同。大陆法系国家通常将公法人分为公法团体、公共机构、公法财团三大类。公法团体是依据公法而成立的人的团体，其组成的目的，是追求和保障公共利益及成员利益，如各级国家机关、律师公会、县、市政府均属之；公法财团是指依照公法设立的具有财团性质追求公益为目的的法人，如公基金等。公共机构(公务法人)则是依照公法成立的，由某些物及人组成的，以持续方式达成特定行政目的的组织体。如公立学校、公园、图书馆、博物馆、公立医院等。至于设立公务法人的公法与设立公司、企业法人的私法有何不同，本文在此不赘述。[11]
其次，公务法人是国家行政主体为了特定目的而设立的服务性机构，与作为机关法人的行政机关不同，它担负特定的行政职能，服务于特定的行政目的，因而有别于“正式作出决策并发号施令之科层式行政机关。”“其与母体之行政机关间存在着既独立又合作、分工、对抗之关系。”[12]如公立学校通常是国家行政主体设立的。但学校一经设立，就负有提供教育服务的义务，享有自主管校事务的权力。同时，公务法人也有别于由成员组成的社团法人(团体)，它是人与物的功能结合，而非人的集合。当然，公务法人与单纯的公物也不同，它不是单纯的供利用的公物，如公路、桥梁，而是人与物的结合，如学校是由教职工、学生、校舍及各类教学设施等组成。再次，公务法人享有一定公共权力，具有独立的管理机构及法律人格，能够独立承担法律责任。因此，它不同于行政机关的内部单位和内设机构，也不同于行政机关委托的组织、个人，而是可以以自己名义独立行使某种权力、承担相应法律责任的组织体。最后，公务法人与其利用者之间存在丰富而特殊的法律关系，既包括私法关系即普通的民事法律关系，也包括公法关系即行政法律关系，而后者集中体现了公务法人与其他法人的区别。例如，公立学校与学生之间既有民事法律关系，也有公法关系，不同的法律关系则决定不同的法律救济途径。“假设所涉及的是公共争议，那便以行政诉讼方式为主；反之，则便以民事诉讼之途径来救济”。[13]
公务法人可分为若干种类，学校只是其中一类。根据学者的归纳，可以将公务法人(公共营造物)分为服务性营造物，指邮局、电信局、港口等；文教性营造物，指公立学校、博物馆、图书馆、文化中心等；保育性营造物，指医院、疗养院等；民俗性营造物；营业性营造物等。上述公务法人中，有些使用关系属于公法关系，如学校、邮局、监狱等，而电信、公立医院、博物馆、文化中心的利用关系则为私法关系。通过上述比较，我们发现我国的事业单位与大陆法系国家的公务法人在功能方面有很多类似之处，如都是国家依法设立的公益组织，具有特定的行政上的目的，提供专门服务。但也必须看到，在我国，由于无公私法之分，也无公法人、私法人之别，故学校等事业单位实际上处于模糊的法律定位。我们常常面对这样一个尴尬境地，在组织形态上，一方面，很多法律法规授权事业单位从事公共服务，履行公权力，有些事业单位实际上成为一类特殊的行政主体。[14]另一方面，人们坚持事业单位与企业及普通国家机关的区别，并习惯于将事业单位(除非获得法律法规授权)排除在行政主体之外。在司法救济问题上，一方面，面对事业单位与其利用者、使用者之间关系的特殊性，人们无法将所有事业单位与利用者之间的所有关系定性为平等主体之间的民事关系而纳入普通民事诉讼中。另一方面，事业单位与其成员或利用者之间的争议又被排斥在行政诉讼之外，于是，此类争议成为司法救济的真空地带。为了解决这一矛盾，行政诉讼实践采用“法律法规授权组织”这一概念，认为凡是法律法规授权组织实施公权力的行为，均可以将其视为行政行为而提起行政诉讼。严格地说，这只是权益之计。因为它并没有解决法律法规为什么要授权，在何种情况下授权？对谁授权等基本理论问题。
相比之下，大陆法系国家公务法人的概念以及建立在公私法二元化基础上的特有司法救济制度对我们解决事业单位的定性及救济问题具有借鉴意义。笔者认为，将学校等事业单位定位于公务法人，并区分公务法人与其利用者之间的不同种类的法律关系，提供全面的司法救济途径，绝不只是称谓的改变，而是在我国现有行政体制及救济制度下，更新行政主体学说，改革现行管理和监督体制，提供全面司法保护的一次有益探索。特别在我国法院诉讼活动区分为民事诉讼和行政诉讼的前提条件下，重新研究事业单位的性质并准确定位更具有十分重要的意义。
三、公务法人与利用者之间的关系
学校与学生之间的关系不仅限于平等民事主体之间的关系，而且还应包括公务法人与其利用者之间的公法关系。公务法人与利用者之间的关系取决于公务法人的身份和地位。如果公务法人以公务实施者的身份出现，那么，与利用者之间的关系属公法上的关系，即行政法律关系；如果公务法人以民事主体身份出现，则与利用者之间的关系属私法关系，即民事法律关系。这里我们重点要分析公务法人实施公务时与其利用者之间存在何种法律关系？有何特点？
在大陆法系国家，公务法人与利用者之间的关系，根据不同方式，可以分为不同种类。一是根据利用关系的是否出于公务法人的强制可将其分为任意利用与强制利用。[15]前者是指“其利用与否，在于利用人之自由意思”，如公法契约就是这种情况。后者是指“行政主体，为使营造物发挥其效用计，有时依法律，科私人以利用之义务。而私人有特定之情事时，即须利用其营造物，否则行政主体，得以处罚或行政上之强制而强制之。”如将患传染病之人，送至传染病医院或隔离病房。在义务教育中，强制家长将学生送至小学等均属强制利用。二是根据公务法人与利用者之间关系的，又可以将其分为一般权利关系与特别权利关系。前者是指由公法直接规定公法上的一般义务，公民在履行此等义务，如服从法律的义务、服兵役的义务、金钱给付等义务时与国家行政机关或公务法人之间形成的关系为一般权利关系。而后者是相对于前者而言的，公民与国家或公务法人之间因特别的义务而形成的权力服从关系。如因义务教育法律规定入学，成为公立学校学生。依照传染病防治法律而强迫进入公立医院成为病人。或因自愿，公民担任公务员，进入公立学校读书，自愿使用公立图书馆、到公立医院接受、参观博物馆或因法院判决入狱服刑成为犯人，这些关系均属特别权力关系。[16]由于一般权利关系多属行政机关与公民之间形成的权利义务关系，在此并不讨论。我们重点探讨公务法人与其利用者之间形成的特别权力关系。
特别权力关系中当事人关系的不平等特别严重，与一般的权力关系有程度上的不同。首先在于义务的不确定性，即公务法人对其成员和利用者享有特别的支配权力，只要是为了达到行为目的，允许特别权力人(公务法人)为对方设定各种义务。如公立学校对学生所作的纪律规定，医院限制病人的行动自由，机关指派公务员担任任何性质的职务。其次，特别权力主体可以以内部规则的方式限制他方基本权利。对这种限制相对人有忍受的义务。故缺乏法律救济途径。
由于特别权力关系排除了法治行政原理的适用，因而受到行政法学的全面批判。许多学者认为，特别权力关系起源于上个世纪末，这个代表昔日强调行政权优越及完整性的理论，在二战以后，其合法性及妥当性就面临挑战。为了保障人权，厉行法治，不应当漠视特别权力关系下的人民，如军人、公务员、公立学校学生、监狱服刑人的基本权利，而应当规定司法救济，使其成为法治主义保障的对象。随着特别权力关系理论的衰落，法院司法审查的范围日渐扩大。然而，要将所有的特别权力关系领域内的争议纳入司法救济途径也有实质困难。如公务员可否对上级分配工作、考核、调职等提讼？学生是否可以对学校的成绩评定、升级降级、宿舍管理等提讼？鉴于这种关系中，仍存在一定的服从性，如果将所有此类关系产生的争议纳入司法救济途径确实有困难。在德国，理论界提出了区分特别权力关系的设想。一种是把特别权力关系分为基础关系与管理关系，对涉及基础关系的决定即公务员、军人、学生的身份资格的取得、丧失及降级等决定，可以视为可诉行政行为[17]；对于管理关系，如特别权力人对军人、公务员、学生的服装、仪表规定、作息时间规定，宿舍规则，属于行政规则，不视为是行政处分，不能提讼，也不必遵循严格的保留原则。还有一种是把特别权力关系区分为重要性关系与非重要性关系。即只要涉及人民基本权利的重要事项，不论是干涉行政还是服务行政，必须由立法者以立法的方式而不能让行政权自行决定因此，即使在管理关系中，如果涉及人权的重要事项，必须有法律规定[18]。重要性理论是对特别权力关系理论的重大，一方面，它承认了行政机关及公务法人与其成员或利用者之间的关系仍有别于普通的行政法律关系，不能完全适用法律保留原则。仍有必要赋予特别权力人(公务法人、机关)一定的管理与命令权力，这是维持公务法人正常运作的基础。另一方面，它摒弃了特别权力关系排除司法救济的传统观念，承认在特别权力关系中，只要涉及人民基本权利的重要事项，均应由立法规定，也均可寻求法律救济。当然，从抽象意义上解释这一理论并不困难，在于如何界定特别权力关系中行为的重要性？例如，监狱利用内部规则限制服刑人员的通讯自由是否属于重要事项？学校开除学生或劝其退学与学校决定学生留级或评分错误哪类更重要？对公务员记大过处分是否属于重要事项？凡此种种问题，皆需明白清楚的司法解释或立法予以界定。
笔者认为，学校等事业法人与其利用者之间的关系与大陆法系国家公务法人与其利用者的关系非常类似，理论上仍属于特别权力关系。首先，它不同于普通的民事关系，事业法人与其成员或利用者之间的关系并不是平等自愿的，其权利义务不完全对等，如监狱与服刑人员之间，学校与学生之间。在某种情况下，事业法人还有制定内部规则，制裁管束其成员或利用者的权力，甚至可以将其成员或利用者排除出去，从根本上改变成员或利用者的法律地位。尽管在事业法人与利用者之间也存在一定的提供服务支付费用的关系，但是，它仍不同于普通民事关系，因为其间有很浓的权力色彩，相对一方的服从义务往往是不确定的。即并不因为相对一方交纳了必要费用而不服从事业法人的命令或指挥。其次，它也不同于普通的行政法律关系，事业法人对其成员或利用者有概括性的下命权，形成的命令与服从关系特别不对等。尤其是事业法人有权在法律授权之外规定内部规则并依据此类规则剥夺限制其成员或利用者的权利。而成员或利用者在认可或服从这种权力的前提下，一般不能对所有权力行为提出异议，否则，就难以保障此类事业法人的正常运转。例如，如果允许学生对学校各种管理措施不分轻重，不分急缓，一律采用正常行政法律关系的救济手段，将妨碍此类事业法人的正常工作。
四、学校等公务法人制定的内部规则之效力
作为公务法人，学校享有较多的自限。其中最主要的一项就是制定内部规则。我国高等法第41条规定，高等学校校长行使的职权中第一项就是制定具体规章制度。本文前述案例中被告就是依据本校关于严格纪律的文件对原告作出的退学处理的。但国家教育部规章规定的11种作退学处理的情形中无一种涉及考试作弊情形，而对于作弊，则在其他条款中明确规定了6种处分形式，包括勒令退学。但本案被告并没有适用教委规章中对考试作弊者的处分规定，而是依据本校内部文件对原告作出退学处理。很显然，校内规则与国家部门规章的规定并不一致，那么，学校文件究竟具有何种效力呢？能否对抗国家法律、法规、规章呢？大陆法系有关公务法人的理论认为，公务法人与设置主体之间存在合作与独立的双重性，一方面设置主体必须对公务法人加以监督指挥，另一方面，因公务法人的出现顺应了现代行政专业化、分散化及自主化趋势，所以必须允许公务法人享有在其特殊功能范围内自主管理、自主判断，制定章程和规则的权力。特别是公务法人与使用者之间的关系通常由公务法人的使用规则加以规范。早期的公务法人利用关系，被视为特别权力关系，而公务法人的使用规则一律视为内规，对外不具有法的效力，因此，依照内部规则作出的决定，不视为是行政行为，故亦不得对其提起行政诉讼。随着国家给付行政的扩大，特别权力关系以及缺乏法律保障的利用关系受到质疑。公务法人利用内部规则规避法律的空间日益狭小。如德国基本法第19条第4项规定，任何人受公权力侵害其权利，有权提起法律救济途径。理论界也出现了公务法人的内部使用规则是否适用法律保留原则的争论。有些学者甚至认为公务法人的内部规则并非经过严格的立法程序，而是公务法人内部制定的，有可能成为“治国下的一个隙裂”。[19]所以有人把公务法人区分为强制性使用的公务法人和非强制性使用的公务法人。诸如学校监狱等均属于强制性使用的公务法人。学校校规作为强制性使用的公务法人使用规则，如出现学生身份如转学、退学以及一些重要的基本人权如活动言论等自由应有法律保留的适用。至于非强制性使用的公务法人，应以法令或自治规章明定其目的，也就是说，这些公务法人目的的订立，仍适用法律保留原则。
由此可见，公务法人的内部使用规则是否具有对外效力，能否与法律法规相对抗，关键在于该规则是否属于强制性使用规则，且该规则是否影响利用人的基本权利和重要权利。如果规则涉及使用人的重要或基本权利，那么依据该规则作出的决定就构成具体行政行为，使用人有权对其提起行政诉讼。本案中，被告以校内文件对原告作退学处理并据此拒绝发放毕业证、学位证，显然是强制使用关系中内部规则影响了原告基本权利，对于此种行为应当允许原告。
五、学校与学生之间利用关系的监督与救济途径
毫无疑问，公务法人与其利用者之间形成的特别权力关系也需要监督和救济。监督的方式无外乎立法、行政与司法三方面。如前所述，大陆法系国家的一个普遍做法就是“肯定公法之一般原理原则亦适用于特别权力关系内之行为，同时承认特别权力关系中之权利保护，认为人民的权力受公权力的损害，而损害系由特别权力关系内所为处置所引起者，应如同一般权力关系所为者相同，得诉请行政法院救济”。当然，也有人认为公务法人与利用者之间并不是特别权力关系，而是民法上的契约关系。如日本的室井力教授认为“公务员之勤务关系、公立学校、公立等营造物之利用关系为民法上之契约关系”。按照他的见解，“公立学校之利用关系与私立学校无异，应视其为民法上之契约，对义务教育可解为——强制契约。学校对学生之命令权或惩戒权，系利用学校的契约关系，为达成教育之目的，本质上教师应具有的权利，无碍其为契约之一种”。但是，这类观点与日本现行法律并不一致，按照日本不服审查法的规定，学校对学生所作的处分，学生可以对其声明不服，请求审查或声明异议。所以公立学校与学生关系显然是公法关系，学生对于退学处分等有关丧失身分或排除其利用公共设施的处分，有权向法院提起行政诉讼。在我国，对公务法人及利用关系的监督与救济，首先立法需明确规定公务法人的法律地位与性质，特别是管理使用过程中公务法人本身承担的法律义务及享有的权力，尽可能减少和限制公务法人自行创设规则、自行决定成员或使用者地位的权力。由于公务法人均是由国家行政机关设立或批准设立的，行政机关对其监督自不待言，对于公务法人实施公务引发的争议，有必要纳入行政监督救济之列，如行政复议、监察。司法机关对公务法人的监督与救济不仅是必要的，而且是最为有效的。为此，明确公务法人与成员或利用者之间的行政法律关系特性，将它们之间的争议纳入行政诉讼渠道具有重要意义。由于我国立法与实践对行政诉讼与民事诉讼有严格的区分，这种救济途径的多元化，造成了实体法律关系不得不分的局面。在各种法人中除公司、等依民法设立的民事主体及行政机关法人已经有确定的法律地位和救济途径外，事业法人及社团法人的法律地位及性质并不明确，对其与成员或利用者之间的关系属性也缺乏定性，对它们之间的争议也缺乏明确的救济途径。就法人的一般理论及分类而言，应当将学校等事业法人定性为公法人的组成部分之一即公务法人，将事业法人与其利用者的关系界定为具有行政法律关系性质的特别权力关系。这是解决事业法人属性及管理形式的思路之一，也是解决因事业法人行使特别权力引发纠纷的重要前提。将事业法人及公共团体归类为公法人，将诸如学校、图书馆、科研机构、文化团体等界定为公务法人(公共机构、公营造物)，采用行政诉讼、行政复议方式解决公务法人与其成员或利用者之间争议不仅必要，而且可行。正如前述案例中，大学不是普通民事主体，也不是国家行政机关，而是承担公共职能追求公共事业的公务法人；大学与学生的关系不是民事关系，也不是普通的行政关系，而是具有特别权力因素的关系；学校的纪律处分、退学决定或不发毕业证学位证等决定，均属于具有行政行为效果的行为，对于这些决定不服，完全可以通过行政复议、行政诉讼等途径解决，而不宜将其推入民事诉讼范围或置之不理。
【注释】
[1]根据1998年10月2《日国务院公布的《事业单位登记管理暂行条例》规定,事业单位是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、、文化、卫生等活动的社会服务组织。
[2]1999年10月21日,北京市海淀区人民法院判令亮甲店小学对学生胡蓉在一次校外活动中受伤承担赔偿责任,法院认为校方履行监护职责不当,应当承担主要责任。参见《法制日报》1999年11月13日。
[3]参见吴庚:《行政法之理论与实用》,三民书局1998年增订四版,第164页
[4]参见乔育彬:《行政组织法》,1994年10月版,第300页。
[5]参见翁岳生主编:《行政法》第273页。陈新民:《行政法学总论》,修订六版,第108页。
[6]“公立公益机构”是人格化的公共行政机构,它在特定的范围内能提供一种或多种专门的公共服务,在法国,此类机构指“国家医疗单位”、“公立教育机构”、“农业与商业机构”、“与公共工程相关的机构”、“与银行和经营业务相关的机构”、“荣誉勋位团”、“国家铁路的行政管理机构”。此外还有省、市镇属公立公益机构,如医院、收容所、济贫所、博物馆。参见[法]莫里斯•奥里乌:《行政法与公法精要》,龚觅等译,辽海出版社、春风文艺出版社1999年6月版,第419-427页。
[7]王名扬:《法国行政法》,政法大学出版社1988年版,第128页。
[8]参见李震山等:《当代公法理论——翁岳生教授六秩诞辰祝寿论文集》,台湾月旦出版社1993年版,第259页。
[9]王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年版,第128页。
[10]王名扬:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年版,第40页
[11]公法与私法的区分标准,学术界具有代表性的有两个,一是“新主体说”,又称“特别法规说”,即对任何人皆可适用,均发生权利义务之可能者为私法,公法则系公权力主体或其机关所执行之职务法规,其赋予权利或课以义务之对象仅限于行政主体或国家机关,而非任何人;二是“利益说”,该学说主张公法是有关公共利益的法,私法则是关系个人利益的法。参见吴庚:《行政法之理论与实用》,台湾三民书局1998年增订4版,第27-28页。
[12]翁岳生主编:《行政法》,第273页
[13]陈新民:《行政法学总论》,修订六版,第48页。
[14]根据《行政处罚法》第17条规定,“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》(1982年国务院)授权收容遣送站负责对城市中的流浪乞讨人员的收容遣送工作。
[15]乔育彬:《行政组织法》,第302页。
[16]参见陈新民:《行政法学总论》,第95页;翁岳生:《行政法与现代法治国家》,1990年9月版,第131-158页。
[17]在判例中,学校当局之入学许可、学校之分配、参加高中毕业考试之许可、博士学位之授予、退学或开除、留级、授予大学教师资格、拒绝发给毕业证书等,行政法院认为有审查权限。参见翁岳生:《行政法与现代法治国家》,第144页,147页。