行政基本职能篇1
论文关键词：行政成本,基层政府,政府行政管理
行政成本不仅是现代政府管理理论中的重要组成成分，在公共管理理论研究中也占有重要地位。一直以来，行政成本都是一个综合性和复杂性很高的问题，是我国政府和广大人民关注的重点问题。近年来，我国对行政成本问题的研究已经成为了深化改革、谋求发展的重要组成部分，对我国实行政府机构体制改革具有重要意义。
一、概念界定
1.1基层政府。从实践角度出发，基层政府指的是由县市区及乡镇党委、政协、政府、人大、武装等五部分组成的行政体系[1]。
1.2基层行政成本。在本文的开始就向大家介绍了什么是行政成本，而基层行政成本就是指基层行政体系及人员在工作和管理中所产生的行政成本。基层政府行政成本主要是由于向管辖区供应公共物品而产生的，也包括政府活动所消耗的资源和费用，以及政府行为造成的机会成本等。
二、基层政府行政成本的影响因素
基层政府行政成本的高低，其影响因素众多，总结起来可分为两大类：内部因素和外部因素。外部因素是基层政府在行政成本控制过程中无法控制的那些因素，如政策因素、辖区公众素质、市场环境、自然环境等。因为外部因素是无法掌控的，所以本文将着重对影响基层政府行政成本的内部因素进行分析。
2.1基层政府职能。一个组织机构的管理模式、组织形式、组织结构和规模等都会对其工作运行成本产生影响，基层政府也是如此。基层政府的职能就决定了这些元素对行政成本的影响。政府职能指的是在社会和国家管理中政府所起到的功能和承担的职责，这些功能和职责都是应社会需求而产生的，包括社会职能、经济职能和政治职能等[2]。
2.2组织管理体制对行政成本的影响。只有通过政府机构才能让基层政府的职能得以发挥。政府组织是一个统一的组织体系，包括的机构有：监督反馈机构、情报信息机构、咨询参谋机构、职能机构和领导机构等。基层政府机构设置的多少以及机构间工作的协调性都会直接影响到其工作效率和行政成本[3]。
2.3工作人员的综合素质。基层政府机构的职能和工作都是由政府行政工作人员来完成的。所以工作人员的身体素质、知识水平、办事效率和政治素养等都会对基层政府职能的实现和基层行政成本有直接影响。因此，政府在扩大公务员队伍和培养公务员时一定要注重人员的素质，这样才能提升政府的办事效率并且节约基层行政成本。
三、解决措施
在对基层政府行政成本的节约上，可以从宏观、中观和微观等三个角度来进行问题解决[4]。本文将从中观角度，针对基层政府行政机构的制度、职能和人员管理等方面，提出三项解决方案。
3.1转变政府职能
3.1.1行政机构改革。现代社会中基层政府的责任和职能的执行是维护基层稳定重要保障，基层政府只有具有充足的权威才能在职能履行中发挥其维护稳定秩序作用。硕士论文各个部门需要统一协作，而不能各行其是，这样才能保证基层政府的权威性和工作的高效性。在政府机构改革过程中，既要考虑满足市场经济体制对政府职能的需求，又要使部门的成本降到最低。简化机构设置，培养能干、精干的行政工作人员，这样才能既降低行政支出成本，又避免降低办事效率。对行政机构进行改革可从两方面入手，一是对基层政府行政机构进行重组，二是对基层政府行政机构进行优化。
3.1.2建立以制度为核心的政府。政府依法行使职能是政府行政管理的中心原则。在政府机构变革中，应从权力行政向制度行政方向转变，以制度来实现对公众行为的引导，而非从前的使用行政权力强行干预公众行为。在政府的制度建设中，要通过健全制度、法律、法规等来实现政府机构责任的划分和职能的革新编制。通过对基层政府行政制度的完善，可以有效制约政府滥用行政职权的现象，大大限制了在行政上的自由决定权。并且，制度的建立也要在岗位间进行，合理的制度能够起到相互监督的作用，避免行政权力集中到少数人手中的现象发生，使得行政行为的随意性降低，同时使得行政成本最小化[5]。
3.1.3建立服务型政府。现代化的政府应该是服务型的政府，能够为公众提供高效、公正、优质的行政服务。
3.1.4公开行政。我国现阶段在行政上已经实行了公示制度，但是如何能够扩大行政公开范围、增强行政透明度，仍然是行政公开工作在行政管理方面所面临的重要挑战。行政公开指的是基层行政部门对各项有效信息的充分公开，既包括收支计划的详细内容，也包括在服务方面的收支明细报表。通过行政公开机制，可以形成一个高效的监督体系，有益于行政成本的降低。与此同时，在公共财政方面，要大力推行财政决定权的民主化，不能让少数几个人完全掌握财政支出权力。加大财政信息和政府政策信息的公开，这样不仅有助于基层政府行政资源的管理，更能增强公众对基层政府的信任[6]。
3.2绩效评估，竞争上岗。在行政部门职位竞聘方面，要在一定程度上转变“官本位”和“铁饭碗”思想，在竞争机制基础上实行领导职位的竞聘。在竞聘过程中既要考量候选人的群众基础和工作能力，又要考量其领导和下属对他的信任程度[7]。在竞聘制度中应引入政绩考核制度。企业的绩效是通过消费者反馈信息、市场占有率和产品品质等来进行考核的。而对于基层政府的行政而言，主要通过两方面进行考核：横向和纵向。从行政人员的群众工作、工作效率、工作效果、工作能力以及上下级和群众对其的工作能力和满意程度等方面进行评价考核。
3.3削减行政层级。政府机构的扁平化是有助于企业管理的，这种公共管理模式可以有效降低行政成本，提升工作效率。可适当扩大市的管辖范围，提升城市功能，进而带动周边城市的发展。推行“中、省、县”三级政府模式，实行县管县（市、区）财政体制，地级市视作县级管理，并实行分税制度原则，促进区域经济和谐发展。除此之外，还可以建立税务改革机制，以减轻基层政府行政负担。
四、总结
随着我国现代化和法制化发展，我国政府行政管理的科学化也逐步发展起来。行政成本的控制不仅需要制度和机构的改革，还需要将资本控制引入到行政管理中来，以实现以最低成本来完成高效率的行政管理服务工作的目的。
【参考文献】
[1]刘娟.县级政府行政成本研究[D].西南大学，2011.
行政基本职能篇2
关键词：基层行政行政成本政府行政管理
在现代政府管理理论中，行政成本是一个重要的概念，是政府构成中的重要组成成分，高度的综合性和复杂性，是行政成本问题的主要特征[1]。近几年，随着我国改革开放制度的深化，我国基层行政体制也在进行逐步改革，这对我国基层行政具有重要意义。
一、基层行政成本的概念
1.基层政府
基层政府是指由乡镇党委、人大、政府、政协、区市县和武装等方面构成的行政体系。
2.行政成本
政府行政成本指的是政府行政机关及其行政办公人员因行政权而获得的以及行政管理活动中消耗的行政资源的总和。
3.基层政府行政成本
基层政府行政成本指的就是基层政府体系在管理工作中所产生的行政成本。主要包括基层政府活动所消耗的费用与资源、管辖区内因供给公共物品而产生的成本，以及政府决策和行为所造成的机会成本等[2]。
二、影响基层政府行政成本的主要因素
影响基层政府行政成本的因素众多，总的来说可以分为两类：外部因素和内部因素。外部因素指的是在行政成本控制中基层政府自身无法控制的因素，主要包括：政策因素、自然因素、市场因素和管辖区公众的素质水平等。相对于外部因素而言，内部因素是在一定程度上可以控制的，本文主要探讨的是行政成本的内部影响因素。
1.基层政府职能
一个基层政府的组织结构、组织形式、管理模式和规模会在很大程度上影响其行政成本，基层政府的职能也决定了这些影响因素对政府行政成本产生影响的程度。政府的职能包括政府在国家和社会管理中承担的责任和起到的功能作用，其政治职能、经济职能和社会职能都是应社会和国家所需而形成的。
2.组织管理体制
基层政府的职能通过政府的组织机构发挥作用。政府的组织机构是包括情报信息机构、职能机构、咨询参谋机构、监督反馈机构和领导机构在内的各机构有机组合形成的组织体系。基层政府各机构间的工作的协调配合以及机构设置的数量会对政府的行政成本和工作效率有直接影响。
3.基层办公人员的综合素质
政府行政工作人员是基层政府机构工作和职能的主要执行者，因此，他们的政治素养、知识水平、办事效率和身体素质等都对基层政府工作的执行及其职能的行使有重要影响，会直接影响到基层政府的行政成本。政府在公务员的招聘和培养上应注重公务员的综合素质，这样才能在加快办事效率的基础上节省行政成本[3]。
三、控制基层政府行政成本的措施
1.优化政府职能
优化行政机构。我国现代社会中，基层政府职能的有效和高效的执行是稳定我国基层的重要措施，在执行政府职能时，各部门机构不能够各行其是，应通力配合，提高办事效率。在对行政机构的优化中，可实施“精兵简政”的策略，培养精干的行政办事人员，精简组织机构，这样既保证了办事效率，又节约了行政成本。在对基层政府机构进行优化时，应注意对原有管理部门的职能进行重新整合和合理分配，明确职能范围，尤其在职能交叉处，应有更明确的规定，以免“踢皮球”的现象发生。
推进制度化改革。随着我国社会的进步，制度化改革在逐步深化。对基层政府进行制度化改革，不仅可以通过制度来引导公众行为，还能够避免行政权利强制公众行为现象的发生。在基层政府的制度化过程中，应通过法律、法规和制度的健全来对政府机构的职能进行有力界定，完善的制度可以有效控制基层政府的行为发生[4]。由于建立合理的制度，可以有效抑制行政行为的随意性，对行政成本的节约具有明显作用。
公开行政成本。目前，我国已经实行了对行政成本的公示制度，但其透明度还不够，如何提高政府行政成本公开的透明度是基层政府管理工作中的一大挑战。对公众公开基层政府各项成本消耗的有效信息，能够对行政成本的使用产生有效的监督作用，对政府收支的明细报表的公布，可以显著增加公众对政府的信服程度。
2.优化办公人员上岗制度
“铁饭碗”几乎成为了公众和公务员自身对公务员职位的定义。在对公务员上岗制度的改革中，应注重首先要打破这种“官本位”思想，倡导并实行公务员竞争上岗制度，对公务员的绩效进行横向和纵向的考核、评估。
3.优化行政层级
在现代企业管理理论中，使企业的管理层级实现扁平化是优化企业管理制度的重要举措之一。将“扁平化”理论应用到政府机构管理中来，可以有效提高基层政府的办公效率、降低基层政府的行政成本。
四、总结
随着我国改革脚步的稳步前进和我国法制化的发展，对政府行政实行科学、有效的管理逐步成为政府管理的发展趋势。本文对影响基层政府行政成本的因素进行了分析，并尝试对其提出了解决方案，其中一些提议是对基层政府管理行之有效的，未来的政府管理将更多的引入先进的现代管理技术。
参考文献：
[1]黄波.我国地方政府行政成本控制研究[D].湖南：湘潭大学，2013
[2]许璐瑶.乡镇政府行政管理体制研究[D].黑龙江：哈尔滨商业大学，2013
行政基本职能篇3
一、两种属性的财政职能
财政职能按其所反映的分配关系来界定，可以概括为财政属性职能和以国家为主体的经济属性职能两类。
1.财政属性职能。
财政属性职能，是对国家财政凭借国家政治和社会，以政治统治者和社会管理者的身份，参与社会产品和国民收入的分配，对国家政权建设和社会发展进步所具有的内在作用或影响的最基本概括。它具有以下内涵。
第一，财政属性职能的范围是政治领域和社会领域。凡与国家政权建设和社会事业发展直接相联系的财政政策和财政分配活动，都是财政属性职能的具体体现。
第二，财政属性职能反映了财政属性的分配关系。(1)国家政务资金筹集同各经济组织和社会成员的社会产品分配关系，同各阶级之间的经济利益分配关系，各行政部门之间的资金安排比例关系；(2)社会管理和社会事业发展资金筹集同各经济组织和社会成员的社会产品分配关系，社会成员之间的收入分配关系，社会管理部门和社会事业单位经费支出同基建支出的比例关系，社会事业内部的比例关系。
第三，财政属性职能具有强制性、公共性和直接性的特点。(1)强制性。指财政凭借国家政治权力和社会权力参与分配所产生的影响是强制的，它不以任何经济组织、任何个人的意志为转移，不论其是否愿意，都必须受这种影响力的制约；(2)公共性。指用于政权和社会事业建设的支出所产生的作用是公共的和普遍的，这类支出的目的在于巩固国家政权，维持社会的安定和社会进步，其所带来的政治利益、社会利益为全社会所共享；(3)直接性。指财政属性职能对社会成员和各类经济组织的经济利益分配有直接的影响，从而起到引导和制约其发展的作用。
2.以国家为主体的经济属性职能。
以国家为主体的经济属性职能，是对国家财政凭借国家所拥有的生产资料所有权和宏观经济管理权，以生产资料所有者和宏观经济管理者的身份，参与社会产品和国民收入的分配，对国家经济建设和国民经济运行所具有的内在功能或影响的最基本概括。它具有以下内涵。
第一，以国家为主体的经济属性职能的范围，是经济建设领域和总体经济领域。凡与国家经济建设事业、总体经济运行相联系的财政政策和财政分配活动，都是这一职能的具体体现。
第二，这一职能反映了以国家为主体的经济属性分配关系。(1)国家经济建设需要同各经济组织、社会成员的国民收入使用权分配关系，国家同国有企业的利润分配关系，政府经济管理部门经费支出同基建支出的比例关系，各类经济建设投资比例关系，政府债务同国民收入的比例关系，各类经济建设投资比例关系，政府债务同国民收入的比例关系；(2)积累同消费的比例关系，财政收支总量的平衡关系，财政收支总量与社会供求总量平衡之间的关系。
第三，以国家为主体的经济属性职能按依据的权力不同具有不同的特点。其一，依据生产资料所有权而产生的职能，具有结构性和有偿性的特点。(1)结构性。指凭借生产资料所有权而组织的分配活动所产生的影响是结构性的。如，凭借国家生产资料所有者的信誉而组织的公债的发行对认购企业来说影响其投资结构；对认购个人来说影响其消费结构；财政经济建设投资、公债的运用、国有企业资产转移、财政性贷款、投资收益取得后的再投资等，主要用于重点建设、支持工交、高新技术和农业的发展，即用于产业结构的调整。(2)有偿性。指财政运用公债形式筹集资金和运用财政性贷款、周转金等形式使用资金，都是国民收入使用权的转移，是一种以国家为主体的债权债务关系，前者要按期返还本金和利息，后者要按其收回并获取收益。其二，依据宏观经济管理权而产生的职能，即以国家为主体的广义经济属性分配对宏观经济产生的影响，具有综合性和反循环性的特点。(1)综合性。指把财政的两种属性分配作为一个整体，构成国民经济总量的一个重要组成部分，对社会再生产的全过程、国家生活的各个领域产生综合的制约引导作用。(2)反循环性。指财政收入和财政支出总量平衡关系的变化，对经济波动具有抑制作用，对社会总供给与总需求的平衡关系起调节控制作用，对积累与消费的比例的形成起制约引导作用。
二、四个领域的财政职能
财政职能按其作用的领域来界定，可以概括为四类。
1.政治领域的财政职能。
在政治领域的财政职能，主要体现在调节各阶级经济利益，影响其占有国民收入的份额，对各所有制经济形式产生影响，以巩固发展社会主义的经济基础；为人民民主的国家政权建设提供财务保证和物质基础，安排行政管理各部门的经费使用比例关系，巩固社会主义上层建筑。
2.社会领域的财政职能。
在社会领域，财政职能主要体现在对各经济组织和全体社会成员的收入水平进行调节，避免社会分配不公；为社会事业的发展提供财力保证，促进文化、教育、科学技术、卫生保健、环境保护、社会保障、公用事业和公共服务等社会事业的全面进步。财政在国家政治领域和社会领域的职能，是财政属性的职能。
3.经济建设领域的财政职能。
在经济建设领域，财政职能主要体现在对人民眼前利益与长远利益的影响(例如，运用公债筹集资金产生的影响)，对投资与消费的比例关系产生的影响，对产业结构优化产生的促进作用，对国有资产的保值增值、壮大和巩固国有经济所起的作用，以提高社会生产力，增加国民收入供给，促进经济增长。在经济建设领域的财政职能，是以国家为主体的经济属性职能。
4.宏观经济领域的财政职能。
在宏观经济领域，财政职能主要体现在对局部与国民经济全局之间关系的影响，对中央财政与地方财政之间分配关系的影响，对积累与消费之间比例关系的影响，特别是对社会总供给与总需求之间平衡关系的影响，以抑制通货膨胀、增加就业、引导投资与消费、稳定国民经济。在宏观经济领域的财政职能，是以国家为主体、广义上的经济属性财政职能。
三、五种形式的财政职能
按财政职能的表现形式划分，财政具有五种形式的职能。即：筹集资金职能、配置资金职能、调节经济职能、监督管理职能和稳定职能。“财政的职能是以国家的职能为依据，既要反映国家组织领导经济的职能，必须同再生产过程结合起来研究，也要反映国家社会政治活动(包括人民民主的职能)，必须同国家组织领导政治和社会事业各方面的职能结合起来研究。”①因此，财政的上述五种形式的职能，既是以国家为主体的两种属性分配关系的客观反映，同时，又是国家各种职能的客观反映。
1.筹集资金职能。
财政筹集资金的职能，是指财政为实现社会主义国家履行政治职能、社会职能、经济建设职能和宏观经济管理职能的需要，而运用各种手段积累资金的职能。主要体现在四个方面：(1)运用税收手段为国家政权建设筹集资金，为国家的存在和国家政治活动、处理对内对外国家事务提供经费来源和物质基础；(2)运用税收手段为社会管理、社会全面发展筹集资金，为文化、教育、科技、卫生、社会保障、公用事业和公共服务事业等的发展，提供经费来源和物质基础；(3)运用公债、利润、公共行政预算结余等形式，为国家经济建设提供资金为国有经济的发展、现代化经济建设、优化产业结构、发展社会生产力服务；(4)综合运用税收、公债、利润等形式，为促进社会总供给与总需求的平衡和国经济的稳定发展筹集资金。
2.配置资金职能。
财政配置资金的职能，是指财政在充分发挥市场对资源配置的基础性作用前提下，运用资金，主动进行宏观资源优化配置的职能。主要体现在：(1)对不能由市场机制进行配置的行政管理、国防事业、通过无偿投资、经费拨款，以公共行政预算形式予以资金安排；(2)对市场机制作用迟缓的文化、教育、科学技术、卫生、环境保护、社会保障、公益事业、公共服务等社会事业发展和社会管理领域，通过无偿投资、全额经费拨款，差额预算补助、大量生产性财政补贴等形式，以公共行政预算形式予以资金安排和财务支持；(3)对市场机制不便作用的风险大、投资数额巨大、微利或无利的项目、国家为了增强调控能力必须控制的战略性产业、天然具有垄断性必胯由国家经营的产业，运用政府经济建设投资、投资入股、提供周转金、财政性贷款等形式，通过经济建设预算予以资金安排，具体表现为国家财政的经济建设投资活动；(4)对市场机制作用不好或无力作用、完全由市场机制自发调节会导致社会财富巨大浪费，引发经济波动的整个国民经济运行，综合运用社会救济、政府公共支出、经济建设支出等以国家为主体的两种属性再分配手段，作有利于社会总供给与总需求达到平衡的安排，例如，增加或缩减政府公共支出、经济建设支出、社会救济支出，等等。
3.调节经济职能。
财政的调节经济职能，是指通过财政筹集和配置资金，对以国家为主体的两种属性分配关系进行调节，促进党和政府在一定历史时期的政治、社会和经济任务的实现。(1)调节各阶级、阶层和个人在国民收入中占有的份额，调节它们之间的经济利益分配关系，促进社会主义公有制经济的壮大和多种经济成分的共同发展，巩固发展社会主义的经济基础，巩固人民民主国家政权；(2)调节社会成员的收入水平，调节社会利益在社会成员之间的分配关系(例如，社会普及教育、基本社会保障、基本的医疗保健以及享受基本的社会服务等)，实现社会分配公平；(3)调节资源的配置，调节产业结构的形成，调节国家与国有企业之间的经济利益分配关系，巩固和发展全民所有制经济，充分发挥公有制经济在结构优化和总量平衡中的骨干作用，推动社会生产力和社会主义市场经济的发展；(4)调节中央与地方之间、各地区之间的分配关系，社会总供给与总需求之间的平衡关系。促进国民经济平稳运行。
4.监督职能。
财政的监督职能是指财政在资金筹集和配置全过程，通过审核，检查和财政制裁等形式，对国民经济各个方面进行的监督，财政监督贯穿于财政分配活动的全过程(1)在资金筹集过程中，对有交纳义务的地方、部门、单位和公民，监督其是否履行交纳义务，对征收税款单位、监督其是否依法行使征收权力；(2)在资金配置过程中，同时对各地方、部门、单位的管理和使用资金进行监督；(3)在实施财经分配政策和法律法规过程中，利用财政监督，支持经济发展，对违反政策、法律、法规的行为进行斗争和制裁。财政监督按内容划分，主要包括预算监督、税务监督、财务监督、国有资产监督、会计监督，等等。财政监督是以国家为主体的财经法律制约关系的体现，裨是规范以国家为主体的两种属性分配关系。
5.稳定职能。
财政的稳定职能，是指财政通过筹集资金、配置资金，调节两种属性分配关系，实行有效的财政监督等，对国家的政治、社会、经济建设和国民经济运行产生的稳定作用。主要体现在：(1)稳定国家行政管理经费支出和基本建设支出规模，保证国家机器正常运转的资金需要。国家行政管理经费支出，是国家从事政治活动、管理对内对外国家事务所必须的开支，行政管理单位的基本建设支出则是国家履行行政管理职能的物质基础。国家机器的正常运转需要有稳定的财务保证，但是，国家行政管理方面的支出属于非物质生产部门支出，如果它占国民收入的比重过大，则会影响扩大再生产的投入，延缓经济建设速度。因此，财政在保持国家行政管理费供应，使其占国民收入一定比例的分配过程中，对于国家的政治活动有稳固的财源保证，起着重要的作用。(2)公平社会分配，促进社会进步和稳定。公平社会分配包括三方面内容，一是社会成员收入分配的公平，即避铭收入差距过大和贫富悬殊；二是社会成员基本生存权利平等，即保证社会成员都有基本的生活保障和均等的就业机会；三是享受社会利益的权利平等，即社会成员有平等的权利享受社会文化、教育、科学技术、卫生、公健、福利、社会安全、环境保护等社会进步所带来的利益。因此，公平社会成员收入分配，保障社会成员的基本生活需要，促进社会事业发展，为社会成员提供更多的社会物吕和劳务，是社会进步和社会稳定的基本内容。财政通过筹集资金调节社会成员收入水平，通过社会保障支出保证社会成员的基本生存权利，通过配置资金促进社会事业的发展，对实现社会的全面进步和维护社会的稳定，起着重要的作用。(3)优化资源配置，稳定最佳产业结构。优化资源配置的目的是达到国民经济各部门、各地区之间比例协调地发展。由于市场机制的盲目作用，社会再生产的比例关系经常处于不协调状态，影响经济增长速度，需要财政通过筹集、配置资金来调节社会再生产各方面的比例关系，使有限的社会资源得到最合理的利用，保持较快的经济增长速度。因此，保持产业结构经常处于最佳状态，即保持社会再生产经常处于比例协调状态，是财政稳定职能的重要内容。(4)稳定市场运行，稳定国民经济。随着社会生产的发展，社会分工程度进一步提高，产业分工也进一步细化，国民经济运行愈来愈复杂，与自然经济相比，经济体制的稳定性大为降低，而市场机制的缺陷又使经济的稳定性进一步降低，往往造成经济支行和经济发展出现波动，社会总供给与总需求经济处于不平衡状态，从而引发通货膨胀、物价上涨和失业等问题。因此，需要国家履行宏观经济管理者的职能，主动调节经济，以熨平经济波动。财政收入和财政支出总量的变化，对国民经济总量的平衡起着巨大的制约和引导作用，通过财政收支总量的调节，抑制经济波动，促进社会总供求的平衡，对国民经济产生稳定作用。
行政基本职能篇4
关键词：基层；政府党员干部；职业发展；素质提升
中图分类号：D26文献标志码：a文章编号：1673-291X（2011）18-0216-04
党的执政能力就是党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略，领导制定和实施宪法和法律，采取科学的领导制度和领导方式，动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业，有效治党治国治军，建设社会主义现代化国家的本领。深化干部人事制度改革，建设一支善于治国理政的高素质干部队伍是提高党执政能力的一个工作重点。自党的十六届四中全会作出了加强党的执政能力建设的重要决定后，党的执政能力建设正进入全面展开并向纵深拓展的时期。政府行政效能是体现党的执政能力的一个重要层面，政府部门党员干部是承载党的执政能力的核心主体。从微观视角来看，政府党员干部个人素质与执政能力的提升应是加强党的执政能力建设的一个基本入手点。
在新公共管理浪潮下，政府党员干部素质建设需以先进的管理理论为依据和指导。本文拟以党员干部职业成长过程为视角，以个体职业生涯发展阶段与成长规律为理论基础，探索基层政府党员干部职业成长和素质提升互动发展模式，以期在实践上探寻党的执政能力建设的一种可能路径。
一、基层政府党员干部的素质提升对增强党执政能力的意义与必要性
执政能力是所有执政者和执政机构，科学地驾驭和运用执政的制度、体制、方式而表现出的治理国家、管理社会的能力和水平。在中国，执政能力总体上表现于党驾驭和管理正在变得日益复杂的中国社会的能力。党的执政能力建设需依托执政资源，人才资源是执政资源的核心组成部分[1]。政府是党执政能力的重要体现者和推动者。在政府部门，基层政府党员干部是人数最多的群体，就人力资源结构层次而言，基层政府党员干部属基础与主体层次。从广义上讲，基层政府党员干部包括各级国家党政机关中乡科级正职和副职职务的党员干部，以及厅局级及以下党政机关中的主任科员、副主任科员、科员和办事员等非领导职务的党员干部。本文所指的基层政府党员干部也是基于这一口径。无论从现时背景还是从未来社会经济的发展来看，提升基层政府党员的素质对于党的执政能力有重要意义。
基层政府党员干部的素质提升，是当代知识经济社会的执政环境下党执政能力建设的内在要求。当代世界正在步入知识经济社会的新环境，人力资本已成为推动社会经济发展的核心要素，人力资源在各种资源中亦居于主导、决定和统领地位。在政府部门内建构人力资源开发机制加大人力资本投资已经成为西方国家增进社会经济治理能力所采取的重要举措。在这一时代背景下，党通过有效的人才资源开发获得高层次、高素质的人才进而加强执政能力成为必然选择。基层政府党员占有政府部门中庞大的人力资源存量，对其进行有效地开发与培育，提升其岗位胜任力和素质水平、必将从根本上有益于党执政的科学化与规范化。
基层政府党员干部的素质提升，是推进党执政能力可持续发展的战略选择。党的执政能力建设是个战略性任务与目标。优秀的人才资源的培育和发展也必须经历一个长期过程，基层政府党员干部群体内蕴藏着大量的潜在人才储备，有效地开发和提升这一群体的素质和能力，将会直接促进政府公共服务绩效的改善，远期来看，还可为未来政府职能转型和优化提供持续的高素质的人才供给，这将催生未来党的执政体制、执政方式的持续创新，使党执政能力的可持续发展成为可能。
二、人的职业生涯发展过程与基本成长规律
基层政府党员干部位于整个行政组织体系的最（较）低层级，它也是每位干部个体的职业生涯的共同起始点。从人的整个职业生涯发展历程这一纵向视角看，不同个体的职业成长会呈现显著的规律性。对于人职业发展具体过程这一问题，西方的职业心理学领域具有发展相对比较成熟的理论体系，以大量实践为基础的个体职业生涯阶段理论（careerstagetheory）是其中一个重要分支。西方职业生涯阶段理论的核心观点是：成人的职业生涯是一个包含多个连续阶段的过程，在职业生涯发展的每一个阶段，个体会有不同的心理特征、心理需求和发展任务。
Super是该理论最具影响力的学者之一，他提出，人一生的职业生涯可以视作是自我概念（self-concept）逐步发展成熟并在职业选择过程中实施自我概念的过程。Super将个体职业生涯发展划分为：探索期（exploration）、立业期（establishment）、维持期（maintenance）、衰退期（decline，后作disengagement）四个不同阶段。这四个阶段并不完全取决于生理年龄，也并非不可逆转。在当代，人趋于越来越频繁的工作转换，这就会可能重新进入职业生涯的再探索期从而进入职业生涯各个阶段的再循环。每个阶段的个体有着截然不同的职业关注点和发展任务[2]。
探索期是个体职业生涯发展的初始阶段，虽然初次进行职业探索一般出现在人生早期，但在其他年龄段中职业生涯可能进入再循环而重新进入探索阶段。探索阶段主要包括以下三个子阶段：（1）明晰化。明晰化阶段主要是个体会根据自己偏好对未来职业进行现实思考，缩小职业选择范围，考虑所要从事的工作类型。（2）具体化。个体会在所考虑的职业中，决定哪一种是最好的。（3）执行。个体会执行自己的职业计划，在组织内进行第一份工作的尝试，而这时个体对所持有工作是低承诺的（littlecommitment），如果不合适，会回到明晰化―具体化的再循环路径。
在立业期，个体会依次经历如下子阶段：（1）稳定化。在经过尝试期后，个体开始期望持续地做现有工作，并开始关注自己是否具备在现有工作获得成功的知识和能力。（2）巩固。个体对现有工作逐步能胜任，获得安全感。（3）进步。个体重点关注绩效提升和职业进步（如晋升等）。
在维持期，个体基本已经确立了自己职业身份，所以这一时期包含的子阶段有：（1）持有。个体关注长期持有现在的工作。（2）更新。为了维持在目前领域的位置，个体会不断地接受教育或培训已获得能胜任工作的新技能。（3）创新。个体开始不断寻找创新性的或更有效的完成目前工作的方式。
衰退期的个体将面临职业生涯的终结，开始减少对工作的投入，而转向退休计划并对退休生活做安排。
Hall和mirvis在认同Super的理论基础上进一步提出，在知识经济日益显现的时代背景中，个体学习过程成为嵌入个体职业生涯发展各个阶段的关键要素，这致使个体职业生涯发展呈现显著的周期性：由一系列包含着探索―尝试―掌握―退出―再探索循环体构成。每一个循环的内在驱动力素是个体学习和掌握新知识、新技能的动机[3]。
Bejian和Salomone则主张，在Super提出的职业生涯第二个阶段――立业期之后应增加一个职业生涯“更新期”，处于更新期的个体会自我检查和自我怀疑，可能会出现对职业生涯问题重新关注，即再计入探索期[4]。
Sullivan指出，在当今时代，个体的职业生涯正在颠覆传统的同一组织、同一工作的直线式发展路径，而趋于在多种组织、多个职业领域发展自己的职业技能、更注意对工作意义的认同、职业生涯成功更多的是一种主观内在感知的成功感、员工个体成为职业生涯管理的主要角色。西方学者称这一新职业生涯发展模式为“无边界职业生涯”或“螺旋式职业生涯”并认为这将是21世纪新兴的主流职业模式[5]。
三、基层政府党员干部职业生涯成长和素质提升的整合式发展思路
从个体的人力资本角度来看，基层政府党员干部所具有的人力资本存量主要应归属于初级层次，即这一层次的人员所具备的知识、技能和经验等相对有限。鉴于基层政府党员所具有的特定身份特征，系统性是对这一初等人才群体进行开发和培育以提升其素质必须遵循首要条件。系统性首先，要求基层政府党员干部的素质提升应该与党和政府组织改革和结构、流程创新有机契合；其次，基层政府党员干部的素质提升应遵循人的职业生涯发展的基本规律和特征，对干部成长整个过程予以全程式、动态性地关注和管理；最后，基层政府党员干部的素质提升需着眼于干部素质的整体性提升。
全面深入地理解“素质”内涵与外延是对干部素质进行提升的关键环节。依据心理学与人力资源领域的研究成果，人的素质应该是一个多维度概念，其内涵大体涵盖三个层面：第一个层面是生理素质，主要指个体活动的生理基础；第二个层面是心理素质，是指个体以先天禀赋为基础并在后天环境、教育等因素作用下形成并发展起来的各种心理因素特征和品质，具体包括智力、人格、兴趣、动机、情感等多种因素；第三个层面是社会素质，包括思想素质、道德素质、文化素质，它是个体受社会环境影响的产物。显而易见，除了生理基础之外，个体心理素质和社会素质的形成与发展在很大程度上来源于外部情境的影响。素质的动态性和可塑性从本质上印证了组织通过正式管理活动改变和提升个体素质尤为必要。
基层政府党员干部的素质提升应以心理素质和社会素质为侧重点。这两个层次的素质提升并不可能一蹴而就，而是需要经历一个长期过程。
依据西方学者提出的个体职业生涯发展过程与规律，一个比较可行的思路是：将基层政府党员干部素质提升作为在这个终生学习时代党和政府人才队伍建设的一项长期的战略任务，将素质提升嵌入到基层政府党员干部职业生涯成长整个过程中，也就是，建立干部职业成长与素质提升的整合式发展模式。具体来讲，就是在党和政府机构创新的背景下，通过设置和创造基层政府党员干部的多重职业生涯发展路径，同时辅之以适宜的个性化、结构化和体系化的培训和开发活动，实现党员干部在整个职业生涯发展过程中整体素质的系统与持续性提升。
四、基于基层政府党员干部职业生涯成长的素质提升模式实施策略
中国现有的政府行政体制以传统官僚制为基础，组织结构是典型的机械式：部门分工明确，从上至下指挥链长，整体呈金字塔型。与此组织体系相应，行政人员注重职位职务分类分级管理，职业生涯发展主要是以直线式职务晋升为主。当代行政组织变革将朝向有机式组织形态，扁平化、团队化、网络化、能力导向将是未来公共行政组织的显著特征。行政组织系统的灵活化演变趋势将有助于多方位拓展基层政府党员干部职业生涯发展的可能空间。以此为驱动力，在组织机构创新和变革的同时，可以同步推进基层政府党员干部职业成长和素质提升。具体策略包括以下几个方面：
1.加强党和政府相关部门的人力资源开发职能，完善基层政府党员干部管理的基础。目前，各级党委组织部门和政府人事（人力资源与社会保障）部门是党员干部选拔、聘任、管理等主要机构，干部管理模式仍然带有浓厚的传统人事管理色彩――注重程序性和控制，激励、开发和培育性存在欠缺。促进基层政府职业生涯成长和素质提升必须依托一个有效地人才开发体制，这就是需要对现有干部管理模式进行改善和创新。可以在现有干部管理相关部门框架内，将基层政府党员干部职业生涯发展管理与素质开发作为一项重要职能和任务，并配备有相关知识背景的专业人员进行制度、工具和技术性设计，以提高党员干部队伍培养的制度化、专业化和规范化水平。
2.全面合理地测定基层政府党员干部所处的职业生涯发展阶段。基层政府党员干部是政府部门中数量最大的群体，人员年龄跨度也很大。前文中已经述及，个体的职业生涯发展历程包括探索期、立业期、维持期、退出期多个连续阶段，且呈现周期性循环，在不同阶段，个体职业发展关注焦点和心理特征完全不同。基于此，针对基层政府党员干部这一庞大干部队伍，首先应全面准确地识别和确定每位党员干部所处的职业生涯阶段。从操作角度来看，要克服根据年龄来判别职业发展阶段的思维定式，应使用科学的方法，如心理学的相关问卷、量表和深度访谈等，依据每位党员干部目前的职业关注焦点、心理需求和特征来测定其职业发展的具体阶段。
3.不断探索期的基层政府党员年青干部的职业生涯管理和素质开发。在基层政府党员干部群体中，处于职业生涯探索期的应该主要是初次进入政府部门工作年青党员干部。这部分干部刚开始早期的职业尝试，其主要特征是自我概念尚未完全确立，职业偏好不清晰，工作角色认同感比较低。对于此类人员，以思想道德素质开发为主导进行早期的职业素质开发至关重要。
首先，可将党员干部入职初期作为一个关键点，建立完备的入职导向或培训体系。有效的入职培训可以使个体迅速适应工作和组织文化。政府部门的工作和党员身份一个基本要求是干部必须具备高尚的思想和道德品质。因此，在对探索期党员干部入职初期的培训过程中，党政组织应将思想、道德素质的教育和培养作为重中之重，要采取多样化的培训方法使他们初步建立起党员干部应该具有良好的思想品质和道德水准。另外，还应对探索期党员干部心理素质进行科学地测评，以了解其人格特质、职业价值观、职业兴趣和智力水平等，同时再对各个具体的工作岗位进行分析，确定岗位胜任力的主要构面。在此基础上，按照岗位胜任力内在要求选拔和配置合适的干部，从而实现人―岗位较优的匹配。
其次，应对探索期党员干部进行常规性的职业早期教育与培训。当今，知识创新速度正在不断加快，个体胜任工作不仅需要具备基本知识水平，还需要大量在工作累积的“默会”知识，也需要社会关系网络这一知识资源传递机制等。党政组织应建立促进组织内成员知识传递和知识共享的正式机制。探索期党员干部的知识基础和社会资源相对有限，因此，需对其进行常规化职业早期教育和培训。除了传统培训方式之外，更可以依托党和政府的电子化平台将职业教育和培训虚拟化。另外，还可为探索期员工配备“导师”，由组织内资深党员干部担任，帮助探索期员工尽快获得胜任岗位工作所需的知识、技能以及关键的社会联系等，同时建立起清晰的工作角色认知。
4.努力推动立业期的基层政府党员干部的职业生涯管理和素质提升。相对于探索期干部，处在立业期的基层政府党员干部基本已能充分胜任现有工作岗位。这一群体具有和探索期干部相异的心理特征和职业需求，他们关注的焦点是继续获得胜任工作的知识和能力、提高工作绩效并获得职业进步和成功感。立业期是干部人才职业生涯发展最关键的时期。党政组织应采取多种方式推进立业期干部职业发展的同时提升其整体素质。
首先，组织应在客观评价基层政府党员干部实际工作绩效的基础上，与干部共同商议和设计其职业生涯发展规划。中国相关制度规定德、能、勤、绩、廉是考评公职人员最主要的绩效维度。在具体考评过程中，应根据以上几个方面对干部绩效建构更为全面、客观的绩效考评指标，对党员干部的绩效考评应加大对德、廉这些思想道德素质的权重。在对党员干部既往的工作绩效状况充分掌握的基础上，党政组织内可以建立正式的干部职业生涯规划体系。由相关行政部门领导干部、党组织领导干部、人力资源管理专业人士等作为组织代表，会同立业期基层党员干部本人共同设定干部未来的职业发展方向和具体职业路径，同时确定发展所必需的教育和培训任务。
其次，通过创新组织结构模式和工作设计方法，建立立业期党员干部职业生涯横向和纵向发展的多重路径。在传统行政组织中，职务的垂直晋升是干部职业发展的主要轨迹。未来组织结构将向有机式变迁。不同部门职能分工的严格条块边界应该被逐步打破，而更多的使用团队式、网络式的工作模式。与之相适应，组织内工作设计（岗位设置）也应超越传统窄幅重复性设计，注重运用工作扩大化、工作丰富化、工作轮换等现代组织的激励性工作设计方法。在具体岗位人员配置上，也应更多以能力而非仅以专业为基础，加大人员在不同岗位间的流动性。在这样组织运行机制中，立业期干部就可获得横向上的工作流动空间。从纵向上看，应突破职务晋升这一单一发展通道，建立基于能力和资历的职级晋升路径，并使职务和职级划分相对平衡，以拓展立业期干部的晋升空间；另外，也可设置暂时性降职通道，通过降职扩充干部工作经验，并将其作为为干部晋升的必要条件。这样多通道的职业路径会使得立业期基层政府党员干部的职业发展趋于无边界化。
最后，建立促进立业期党员干部职业发展的培训体系和素质测评体系。若要促进干部以能力为导向的无边界职业生涯发展，需建立全面的培训体系。除了利用外部培训资源之外，还应充分挖掘和发展内部资源，如选拔优秀的党员干部作为内部培训师，利用多主题培训内容、多样化培训方法提升干部的心理素质和社会素质。与此同时，还需建立规范的人才素质测评体系。可以依托外部机构、也可以在党政组织内部构建党员干部素质测评机制，以科学地测定立业期干部素质各个方面的具体发展水平，以使干部职业流动或晋升方向充分符合岗位的内在要求。
5.科学促进维持期的基层政府党员干部的职业生涯管理和素质提升。在经历立业期之后，由于晋升机会的相对有限性，会致使部分基层政府党员干部处于职业生涯维持期，这一阶段的干部职业生涯基本停滞，很难取得进一步发展，即面临职业生涯高原（careerplateau）。维持期干部群体心理特征存在较大差异，一部分干部可能倾向于接受职业停滞的现况，希望在维持现有工作基础上继续提高工作能力，而另一部分干部则可能出现倦怠感，开始自我怀疑和自我检查，并重新关注职业发展问题。党政组织可以采取不同方法适度促进维持期基层政府党员干部群体职业发展和素质提升。
对于希望维持工作现状的党员干部，应继续鼓励其增加工作动力，更新自身知识技能以提升素质。前文中建议，可在组织内建立“导师”制和内部培训师等，这一部分维持期干部就是可以选拔导师或内部培训师的最佳群体，可以通过素质测评，遴选出合适的干部，并对其进行专门性培训，从而充分发挥在培养探索期、立业期干部方面的积极作用。
针对存在倦怠感和自我怀疑的维持期党员干部，除了挖掘其培养人才的能力之外，还应对他们进行专门化管理。首先，要积极鼓励这一部分干部群体重新进行职业生涯探索，在无法开拓纵向晋升渠道的情况下，应充分开放横向上平行的工作岗位，并建立公开的内部人才流动机制；其次，要对干部进行素质测评，并为其提供职业发展咨询和辅导等，以帮助其规划合理的岗位流动方向；最后，要建立适用于这一干部群体的培训体系，引导其不断更新和提升知识和能力。
参考文献：
[1]丁俊萍.近年来党的执政能力建设研究述评[J].同济大学学报,2010,(6).
[2]Super,D.e.,Savickas,m.L&Super,C.m.thelife-span,life-spaceapproachtocareers.inD.Brown,L.Brooks,&associates(eds.),Careerchoiceanddevelopment[m].SanFrancisco:Jossey-Bass，1996:121-178.
[3]Hall,D.t.,&mirvis,p.H.(1996).thenewproteancareer:psychologicalsuccessandthepathwithaheart.inD.t.Hall(ed.)thecareerisdead-longlivethecareer:15-45.SanFranscisco:Jossey-Bass.
行政基本职能篇5
关键词高校基层行政人员职业发展
高职教育的发展，既离不开专职从事教育教学的教师队伍，也离不开从事教学管理和辅工作的所有基层行政管理人员。作为高校师资队伍的重要组成部分，他们为学校日常教育教学及科研工作的顺利开展提供着重要保障。然而，在高校迅速发展的过程中，这些基层行政管理人员却成为容易被忽视的一角。由于工作性质原因，他们大都忙于日常繁锁的事务性工作，穿梭于各个部门，协调各种关系，默默的服务于广大师生，社会地位不高，自我认同感低，前途迷茫。尤其是当前高校人事制度改革，他们更是面临着职业发展的困境，到底该何去何从？！这种对前途的迷茫、失落、自我价值的缺失，严重影响着他们工作的积极性，影响着管理队伍的稳定。
1基层行政管理人员现状
1.1工作繁杂、成就感低
高校基层行政管理人员的工作远不像看上去那么简单。他们每天就被各种纷繁的琐事充斥着。有人不理解的会说，发个通知能花多少时间？发个邮件能花多少时间？找领导签个字能花多少时间？打个报告能花多少时间？……可时间就这样不知不觉地溜走了。一天下来，甚至一年到头，恐怕很多人都不知道自己忙了些什么，干了些什么，这种特定的工作性质注定了是“为他人做嫁衣”，没有任何成就属于自己。
1.2地位边缘化，心理落差大
一直以来，高校都是比较注重科研和教学，对行政管理工作不够重视，因此很多管理理念和管理水平依然停滞不前。甚至对行政管理工作缺乏应有的认识，无非是抄抄写写、跑腿打杂，觉得只要是个人就是胜任，沦为“没专业、没技能”的边缘化群体。面对学生，他们可以自称是教师；面对领导、教师，就是服务人员，他们本着行政管理人员最基本的服务理念默默奉献，协调各种复杂的人际关系，碰上个别吹毛求疵、严重的领导、教师，更缺少一种认可和尊重，久而久之挫伤了工作的积极性，产生心理上的不平衡。
1.3产生职业倦怠，积极性不高
现在高校行政部门编制庞大，人浮于事，机构繁多，功能过细，在实际办事过程中，一个简单的事情需要多个部门协调才能完成，基层行政人员要跑遍各个部门，忙乱仓促疲于应付，甚至受到冷遇。
很多基层行政管理人员虽常年奋斗在工作一线，但职务却很难晋升，发展空间非常狭小。与相同学历相同工作年限的专业技术人员相比，晋升和待遇方面的失落感不断加强，从而产生强烈的心理失衡，会有“破罐子破摔”的心态，工作上也不愿多思考、多担待，没有钻研、探索、创新精神。甚至有的觉得前途渺茫转向其他岗位。
2现状产生的原因
2.1传统观念影响，职业认同度底
高校往往更重视教师队伍规划，而忽视了行政人员的培养规划。相对教学科研岗位而言，行政管理岗位入职要求较低，各种社会关系的人员也容易流入这些岗位。他们认为基层行政人员就是简单的重复性事务，跑腿打杂，循规蹈矩，没有专业要求限制，没有任何技能可言，完全缺乏对行政管理人员的专业化认识。
2.2绩效考核形式化，晋升几率低
高校虽已实行绩效考核制度，但实际上却沦为形式，行政人员的日常工作难以被量化，无论行政群体中的个人努力与否，其绩效奖励也往往被平均分配。
其次，既然做行政工作，有的人肯定是想上升行政级别的，在专业技术上没有专职教师占优势，职务晋升似乎成了基层行政人员唯一的单项选择。可“在我国的行政体制之下从科员到县处级干部的升迁比例仅为4.4%，从县处级升为厅局级的比例更是低至1%”，就在这种机率超低的晋升体制下，还有“空降”官，有的人工作几十年还是副科长甚至一辈子都是个普通科员，晋升道路非常“不畅”。
2.3缺乏个人职业规划
古典老师曾说，“最大的时间管理，其实是方向上的管理”，如有的人因教学工作压力大而转行政，又因不满足于“服务、打杂”，没有政治前途而转教学，就这么绕着圈。“一旦方向错误带来的就是长达几年甚至几十年的时间成本、生命成本的付出”，因此我们要学会自己做人生定位。
3改变困境的对策
3.1改变观念，构建和谐办公环境
俄国教育家乌申斯基对高校三要素的解释是：行政管理、传承知识和科学研究。可见良好的行政管理，是一所高校实现其全部功能的重要基础。高校应转变对高校行政管理工作的陈旧观念，行政管理者，不是说专业技术好管理水平就高，也需要掌握基本的管理技能、和谐上下级人际关系，采用“岗位与人匹配”的原则，以提升行政效能。再者，领导在行使领导职权的同时，也应关心基层行政人员的工作生活情况，多理解多沟通多交流多指导，以免挫伤年轻人的积极性，营造和谐的办公环境。
3.2明确方向，做好个人职业发展规划
职业发展规划，不论是对一个团体还是个人都是非常重要的。美国著名的职业管理学家萨柏着重于个人的职业倾向和职业选择过程本身的研究，他把人的职业生涯划分为五个主要阶段：成长阶段、探索阶段、确立阶段、维持阶段和衰退阶段。我们都是处在“确立阶段”（25-44岁）的人群，既然在所选的职业方向中安顿下来，那么重点应致力于如何更好实现职业目标。行政管理人员除了需要完成岗位工作所必须的工作能力和技能，还要有处理各种人际关系的能力，而南质登榭隼纯矗后者能力的培养和锤炼显得更加迫切。
当然，这也离不开高校对行政管理人员的重视。虽然相较以往高校对于行政人员的培养培训有所改善，但还没有像专职教师一样有计划有目的，对于该培训什么内容更不甚了解，从来都是应付了事，今天某上级下个发通知，派张三去，明天来个文件，派李四去。这种无组织、无目的、无针对性的零散随意培训是起不到任何作用的，应缺哪补哪。
3.3职务与职级并行，化解晋升矛盾
职务指组织内一系列重要的职位之统称即头衔称谓，如办公室主任、处长等；职级就是一定职务层次所对应的级别，也是体现能力、资历、等的综合标志，同时更是确定员工薪资待遇及其他待遇的重要依据。在目前的高校行政管理中，基本上是按职务来定职级的，就是说没有这个职务头衔，即使表现再优秀、考核再达标、工龄再长，也不能享受那个待遇。在一个单位、一个部门，职务毕竟是有限的，靠职务晋升提高待遇对绝大数人来说是不现实的。这无形中就是扩大了职务的功能，而弱化了职级功能，导致职务晋升成为行政人员最大的激励，成为他们职业发展的唯一阶梯。
党的十七届四中全会《决定》明确提出：要建立健全干部职务与职级并行制度，实行干部职级与待遇挂钩。这虽然指的是公务员，但高校行政管理部门也可推行职务与职级的并行，在实践中适度弱化职务的功能，使职级真正成为基层行政管理人员的一条独立的职业发展通道，那些不能晋升职务的人员，至少可以通过晋升职级获得合理的待遇和尊严。
参考文献
行政基本职能篇6
摘要财政总预算会计的特点是其区别于其他会计核算体系的根本特征，根据财政总预算会计的特点，可以将财政总预算会计的职能概括为核算、反映、监督和调控。
关键词国家财政预算财政总预算会计特点职责
财政总预算会计，简称财政会计，是各级政府财政部门核算、反映、监督政府预算执行以及各项财政性资金活动的专业会计。财政总预算会计，设立在各级政府财政部门，组织本级财政预算收支的核算。各级总预算会计在执行预算的过程中，不仅要通过核算、反映和监督各该级日常事务，积极地促进所属各地方、各部门和各事业单位努力增收节支，并在此基础上合理地调度财政预算资金，以保证各级总预算收支任务的顺利实现。而且要按照计划适时地将预算资金拨付给所属各行政事业单位，妥善解决财政资金库存和用款单位需求的矛盾，并监管其正确使用。在保证按计划及时供应的情况下，提高资金的使用效率。
一、财政总预算会计的特点
通过对财政总预算会计的职责的研究，可以总结出六个特点：政策性、计划性、统一性、广泛性、宏观性、社会性。另外，与企业会计进行比较，得出财政总预算会计具有以下几种特点：1.总预算会计为国家预算执行服务，对财政性资金进行核算和监督，为合理调度预算资金提供会计信息，并为宏观经济管理提供信息，是具有非营利性质的。2.财政总预算会计以收入、支出核算为主，一般不要求成本核算，固定资产不提折旧，没有损益核算。3.财政总预算会计以收付实现制确认基础为主，个别事项采用权责发生制。4.总预算会计所提供的会计信息，不仅要符合一般的会计原则，还要符合《预算法》的要求以满足人民代表大会、上级财政部门及本级政府对预算管理和财政决策方面的需要，总预算会计信息的主要使用者一般为本级政府和上级财政部门。
二、财政总预算会计的基本任务
按照《财政总预算会计制度》的规定，财政总预算的主要职责是进行会计核算，反映预算执行，实行会计监督，参与预算管理，合理调度资金。其基本任务如下：
1、处理总预算会计的日常核算事务。办理各项财政收支、资金调拨及往来款项的会计核算工作并及时组织年度财政预算、以及行政和事业单位决算的编审和汇总，从而进行上下级部门财政之间的年终总结算。
2、调度财政资金。财政总预算会计要根据各级、各单位财政收支的规律和特点，妥善处理资金库存和用款单位资金需求之间的矛盾，在按照计划保证供应财政资金前提下，完善财政资金使用和调度，以提高财政资金的运行效率。
3、实施会计监督和参与财政预算的管理。要求通过会计的最终核算和反映，提交财政预算的执行情况会计报表，同时对财政总预算、下级部门财政预算和一般单位财政预算的执行实施会计监督。协调参与预算执行的国库会计、收入征解会计等之间的业务关系，共同做好预算执行的核算、反映和监督工作[1]。
4、组织和指导本行政区域预算会计工作。省、自治区、直辖市（含计划单列城市，下同）总预算会计在与本制度不相违背的前提下，负责制定或审定本行政区域预算会计有关具体核算办法的补充规定；组织预算会计人员的培训活动；组织检查、辅导本单位会计和下级总预算会计工作，不断提高政策业务水平。
5、做好预算会计的事务管理工作。负责预算会计的基础工作管理，参与预算会计人员专业技术资格考试、评定及核发会计证工作。
三、财政总预算会计的基本职能
1、根据财政总预算会计的特点，可以将其职能概括为核算、反映、监督和调控。其中核算、反映和监督是基本职能，是财政总预算会计的日常工作内容，具有经常性、直接性的特点；调控职能是从基本职能中派生出来的，是基本职能的延伸，属于辅职能，具有间接性特点。
2、财政总预算会计的核算、反映和监督这三个基本职能体现在日常管理国家财政预算收支活动中。根据财政总预算会计的政策性、计划性和广泛性的特点的要求，其核算工作应按照国家财政预算收支分类体系，对各个预算会计主体预算资金的筹集、分配和使用进行经常地、及时地核算工作，准确反映财政资金的使用情况；根据统一性的要求定期、及时汇编财政总预算会计报表，反映出财政预算执行过程中存在的问题；根据宏观性、社会性的要求，在会计核算、反映的基础上，财政总预算会计根据所掌握的情况和信息，研究财政总预算收支执行过程中出现的问题，结合年度财政预算及国家有关财政法规、政策，有针对性提出改进意见，发挥会计监督的职能作用，促进国家财政预算的圆满实现。
3、财政总预算会计的调控职能是指通过核算、反映和监督财政总预算资金运动的全过程，进而反映出国家财政预算中运用财政政策、财政杠杆对各项社会经济事业发展的宏观调控。由财政总预算会计的宏观性、社会性特点来看，财政总预算会计是围绕着整个社会的发展，着眼于国民经济的良好运行而进行的，其最终任务就是使财政总预算中对社会经济事业发展的宏观调控的目的得以实现。
4、财政总预算会计的调控职能是其反映职能、核算职能、监督职能的延伸，是三种职能执行过程中体现出来的另一种职能，是辅职能。调控职能的良好执行，反过来也会对三种基本职能的执行产生影响。
综上所述，财政总预算会计的特点受其职能的影响，同时也影响着其职能的执行。深入理解财政总预算的目标赋予其预算会计的职能，才能准确总结出其特点；把握好财政总预算会计的特点，对于其职能的全面发挥，有良好的促进作用。
参考文献：
行政基本职能篇7
一、职能转变：主题与意义
一个健全有效的政府，必然是其结构与职能有机统一的政府。在结构与职能的关系中，职能是决定性的，结构是为职能的实现服务的。政府既然是国家建设与社会发展的工具，所以，其职能不是由政府自身决定的，而是由国家与社会发展的现实需要所决定的。
政府职能问题，不仅体现为政府干什么的问题，而且还应该体现为如何干好的问题。如果仅仅从前者考虑问题，我们能够确定政府职能的大框架，但是不能确定具体职能的配置。在这样情况下，可能解决了政府的责任边界问题，但是不能解决政府的能力与绩效问题；而能力与绩效问题要是不能解决，政府的责任边界在理论上划分的再清楚也是白费的，因为，划定政府职能范围的根本初衷，就是要提高政府的实用性和有效性，如果划给政府的职责是政府所无力承担的或者说承担不好的，那么，其最终的效果必然有悖初衷，适得其反。所以，定位政府职能，不能单方面地考虑政府的职责，必须同时考虑政府的能力与绩效。换句话说，必须在责任、能力与绩效的有机统一的框架下，来定位政府的职能。当然，责任是逻辑起点。我们所说的责任政府，不是简单的具有道义性的政府，其根本应该是责任、能力与绩效有机统一的政府。政府的道义实践，要是不能落实到具体的政策与有效的行动上，最终都将可能成为政府权威性与合法性的腐蚀剂。
所以，政府职能的问题，既取决于经济与社会发展的要求，同时也取决于政府自身的发展水平。政府干什么的问题，决定于经济与社会发展的要求；而政府能否干好以及如何干好的问题，则在很大程度上决定于政府自身的发展水平。经济与社会是在不断变化与发展的，所以，政府干什么的问题是在不断变化的。这就决定了的政府职能时刻都面临着转变与调整的问题。但是，政府的职责与使命决定了政府职能的转变，应该是使命的转移与能力的发展的内在统一，没有能力的发展，政府职能转变必然是无源之水，无本之木。**年世界发展报告在《变革世界中的政府》主题下，强调要使政府的作用与其能力相适应，即强调政府使命选择必须与其实际能力的强弱相适应，以保证政府的运行与权威，从而实现政府对社会发展的实际作用。然而，这一个过程，也应该是政府能力得以有效提高的过程。强调使命要与政府的能力相适应，就是避免政府治理危机，从而使政府在履行使命的过程中，有可能逐步实现能力的提高。政府能力的提高，就能更好地、更多地承担其应有的使命。
和世界各国一样，中国也在努力改进与健全自己的政府。改革开放一开始就伴随着政府改革。最初基于效率的目的，从精简机构入手。但很快发现，职能不变，机构精简是无效的。于是，到了八十年中期，就明确地提出了以职能转变为核心的机构改革。所以，在中国的政府改革文化中，职能转变与机构精简、与提高效率之间存在着天然的内在联系，于是乎职能转变的基本手段，就是精简机构，职能转变的现实追求，就是提高效率。不能说这其中没有逻辑关系，但是，如果把这种关系理解为职能转变的核心内容，那么，我们的职能转变必然是长期难以到位。这里必须明确的是，对于政府来说，效率，在根本上不是体现为的消除，而是体现在政府服务水平的整体提升，这其中不仅包括服务程序的改进，而且更重要地包括服务的投入与产出的水平、服务的社会效益与经济效益的统一等等。落实到这样的效率层面来考虑职能转变的问题，那么我们就会发现，职能转变不等于简单的机构精简，职能转变应该近似于政府整体职能配置的合理性与具体机构的活力的有机统一。
总结以上的分析，我们可以概括出这样几个基本的观点：
1、政府职能问题，不仅体现为政府干什么的问题，而且也体现为如何干好的问题。
2、政府职能的具体定位，既取决于经济与社会发展的要求，同时也取决于政府自身的发展水平。所以，政府职能的转变，既要考虑规律性，也是考虑现实性。
3、政府职能转变，应该是政府使命的转移与政府能力的发展的内在统一，使命的定位应该与能力相符；而使命的履行应该伴随着能力的提升。所以，政府职能转变应该孕育出政府自我完善的内在动力，这其中包括人员的调整、组织的更新和机制的活力。
4、政府职能转变必然伴随着机构的调整，但是职能转变不等于简单的机构精简，职能转变应该近似于政府整体职能配置的合理性与具体机构的活力的有机统一。
二、公共服务型政府：职能形态与职能体系
政府是国家职能运行的实际承载者和运行者，所以，政府职能实际上国家职能的具体体现。从根本意义上讲，国家职能是由社会的生存与发展最基本需要决定的。这个最基本的需要就是保障社会的统一、秩序、安全与发展。基于社会生存与发展的基本需求，马克思主义认为国家职能主要包括两个方面：一是政治统治职能；二是社会管理职能。政治统治职能强调阶级，其本质在于保证国家政权的统一性和权威性，以利于秩序与制度的确立和巩固。所以，政治统治职能是社会管理职能的前提。
作为国家职能的具体承载者，政府面对的不是抽象的社会，而是具体的社会。所以，落实到政府这个行为主体，国家职能实际上可以具体化为三大职能：即政治职能、经济职能和社会管理职能。政治职能体现为权威、制度与意识形态的确立、维护和巩固，以保障国家安全；经济职能体现为经济制度和经济体系的维护和再生产的保障，以促进经济发展；社会管理职能则主要体现为个体、家庭与社会公共事务的组织与管理，以增进公共利益。任何社会的存续，都有赖于政府有机统一这三方面的职能，形成合理的职能结构体系、运行逻辑与实现方式，即合理的职能形态。理论与实践表明，一旦政府无法有机统一这三项职能，国家与社会的危机必然出现，进而可能导致政府的危机与解体。
政府三项职能的统一，都必然有一个逻辑起点，而这个逻辑起点将决定政府的职能形态，并成为统一这三大职能的轴心。统一政府三大职能的轴心，不是主观选择所能确立的，其决定因素来自经济与社会发展的历史阶段和发展水平。因而，这种统一政府三大职能的轴心应该、而且也是必然会随着社会的变化而变化。
新中国建立以来，中国政府的职能形态经历了两次转换，形成了三种形态：第一种形态，就是以政治职能为轴心整合经济与社会职能，这种形态出现在改革开放前；第二种形态的出现来自改革推动。为了适应改革开放提出的经济建设和发展的需求，政府的工作重心从阶级斗争转向经济建设，于是政府的职能形态，就从以政治职能为轴心整合经济与社会职能，转变以经济职能为轴心整合政治与社会管理职能，从而完成了政府职能形态的第一次转换。第三种形态出现在市场经济发展孕育出现代社会，与此同时又严重激化现代社会产生过程中的内在矛盾的时候。为了保障现代社会的有效成长，建设和谐社会，政府的职能形态，就从以经济职能为轴心整合政治与社会管理职能，转变为以社会管理职能为轴心整合政治与经济职能。这是中国政府职能形态的第二次转换。
不同的政府职能形态，决定了不同的政府建设取向：在第一种职能形态下，政府建设的取向是全能型政府，强调政府权力对经济与社会的全面渗透；在第二种职能形态下，政府建设的取向是经济建设型政府，强调政府是经济建设的主体，直接承担着改革与创新经济体制、推动与保障经济发展的使命。在第三种形态下，政府建设的取向是公共服务型政府，强调政府的使命在于提供和保障个人、家庭和社会公共事务的发展基础与发展空间。
政府职能形态涉及职能结构、运行逻辑与实现方式。所以，政府职能形态的变化，涉及的不仅仅是政府职能本身，实际上是整个政府，即政府的组织、运行程序以及与市场、社会的基本关系。所以，在一定条件下，职能转变往往要引发政府再造。从表面上看，政府职能形态转变的核心是政府内在职能结构关系的变化，但深入考察就会发现，职能结构关系的变化必然导致各个职能的定位的变化，从而引发整个政府职能体系的变化。具体来说，虽然在任何时期，政府都有这三项基本职能，但由于三项基本职能运行轴心的差异，三项基本职能所追求的工作目标自然不同，因而，三项职能所实际承担的任务也就不同，从而形成具体的职能项目。这些具体的职能项目构成整个政府的职能体系。这也就是为什么职能转变所引发的政府再造往往会体现为政府职能体系重构的原因所在。
所以，我们面对建设公共服务型政府，必须同时回答两个问题：一是公共服务型政府的职能形态；二是公共服务型政府的职能体系。前者定位公共服务型政府的性质与使命；后者定位公共服务型政府的职责与任务。公共服务型政府的职能形态以社会管理职能为轴心，在社会主义市场经济条件下，社会管理的内在精神与原则，作为整个政府职能建构的逻辑起点，决定着公共服务型政府在履行政治职能、经济职能与社会职能所应该遵循的价值、所应履行的职责和所应承担的任务，从而建构起公共服务型政府的职能体系。为此，我们可以对公共服务型政府的职能体系进行基本的设计，当然，由于这种设计是在中国背景下展开，所以，必须充分考虑两个重要变量：一是中国的国情与发展现实；二是社会主义的原则。
总结以上分析，我们可以概括出以下几个观点：
1、政治职能、经济职能与社会管理职能是政府基本职能，以不同职能为核心所形成的三大职能关系，构成不同的政府职能形态。
2、政府职能形态体现为基本职能结构关系、职能运行逻辑以及职能实现形式的有机统一。在不同的职能形态下，三大基本职能的具体职责与任务是不同的，因而其所包含的职能项目是不同的，从而形成不同的职能体系。
3、新中国建立以来，中国政府的职能形态经历了两次转换，形成了三种职能形态，相应地，也形成了三种不同的政府建设与发展取向：全能型政府、经济建设型政府和公共服务型政府。
4、建设公共服务型政府，必须同时回答两个问题：一是公共服务型政府的职能形态；二是公共服务型政府的职能体系。公共服务型政府的职能形态是以社会管理职能为轴心的职能形态，并在此基础上形成了自己的职能体系。
三、改革目标：责任、能力与绩效
政府的职能形态是基本职能的结构关系、运行逻辑与实现方式的有机统一。所以，一种职能形态的确立，将在一定程度上决定政府做什么，怎么做什么以及做的怎样的问题。当然，政府的工作是十分具体与现实的，因而，政府做什么、怎么做以及做的怎样，在很大程度上还取决于政府所治理的经济与社会发展水平以及政府自身的发展水平。这就决定了政府的改革与建设，在明确了职能形态之后，就必须明确特定职能形态下的政府，在特定的现实条件下的责任、能力与绩效。在明确了职能转变的大方向之后，政府职能转变的工作，就必须围绕着责任、能力与绩效这三方面展开，从而在公共服务型政府的大框架下，建立一个权力有限、能力有为和服务有效相统一的责任政府。
第一、责任。职能转变的首要目标就是明确政府的责任，从而为建立责任政府提供最基础的条件。对于政府来说，责任既是一个道义问题，也是一个行动边界问题，当然，同时也还是一个基本使命与工作目标的问题。所以，不论从那个角度讲，我们都不能用“一条切”的办法，去划定政府的责任范围，使政府成为一个有限的责任政府。在社会主义市场经济条件下，政府确实应该是一个权责有限的责任政府，但是这种有限是相对的，不是绝对的，它仅仅相对市场与社会正常运转而言的，在市场与社会都失灵的条件下，政府就是一个无限责任的政府。再说，政府本身也不是铁板一块的，不同层级的政府，其责任是不同的。例如，**市的市政府与区政府的责任就不同。这决定了在明确政府责任的时候，既要从政府的基本使命出发，也要从政府的现实任务出发，既要考虑到全局与整体，也要考虑到个别与具体。为此，我们认为，任何一级的政府都应该从三个方面来明确自身的责任，从而构建自身的责任体系：
从上述的责任体系来看，任何政府都必须无条件地承担国家责任与使命责任，在这个前提下，来有条件地考虑政府的职能责任。用于考虑政府职能责任的条件主要是两个方面：一是市场经济条件下政府、市场与社会的关系；二是政府的管理体系，这其中涉及到政府的权力与职能的分布。相对来说，政府、市场与社会的关系是一个动态的结构，与市场、社会的变化密切相关，其大原则是：在充分发展和保障发挥市场、社会的治理功能的基础上，定位和运行政府的治理功能，从而形成政府治理、市场治理与社会治理动态统一的治理结构。在这个大原则下，各级政府的职能责任就取决于整个政府体系的职能划分。为此，我们应该首先依据社会主义市场经济的内在要求重新规划整个政府的职能体系；在这个职能体系下，各级政府再根据所承担的具体职能，建立其与市场、社会所建立的具有内在统一性的动态治理结构。这里必须指出的是，任何一级的政府承担的具体职能是有限的，其实现也是有条件下，但是，这些政府运行这些职能所应该承担的国家责任与使命责任则是无条件的，而且是无限的。
第二、能力。不论政府职能朝那个方向变化以及怎么变化，有一个目标是任何政府都应该追求的，就是建立一个合法、合理和高效的政府。合法体现政府符合民意，得民心、合理体现政府自身组织和运行的合理与规范，而高效则体现政府运行的实际水平。所以，对于政府来说，职能转变不仅仅在于解决政府做什么的问题，而且要通过解决政府做什么，使政府做的更好，也就是提高政府能力的问题。理论与经验都表明，职能转变如果不能提高政府的能力，那么，这种职能转变实际上是空的，没有实质性的意义。
当我们赋予职能转变以提高政府能力的使命的时候，也就意味着职能转变不仅仅是权力与职责的重新划分和调整，它还同时意味着人员、机构、体制与机制的转变，即政府能力的再造与提升。政府能力的提升与政府权力、职责的划分有密切的内在联系，两者互为前提，相互促进，因为，和政府权力、职责划分一样，政府能力的提升，也必须放到整个政府体系的变革与发展中来把握，至少必须放到一定层级政府的整体改革中来把握。政府的能力，是政府履行职责、承担责任、完全使命的基本保证，所以，政府的能力应该体现为承担使命、履行职责的能力，其中既有无限责任的要求，也有有限责任的规定，基本内容包括以下几个方面：
在政府能力建设中，财政能力是基础，执行能力是关键。财政能力，能够从正反两个方面影响执行能力的改善。因为，财政的保障是政府能力的基础，而财政的激励与监管是政府能力提高的重要手段。所以，在建设公共服务型政府的过程中，建立公共财政体系，不仅要考虑到政府社会职能的增强，而且要考虑到政府服务能力与绩效的提升。但必须强调的是，公共财政体系健全与完善的最终目的是要从根本上提高政府的执行能力。政府毕竟是一个管理机构，如果没有有效的执行能力，管理目标就难以达到。在这样的情况下，政府就必然处于失灵的边缘。
第三、绩效。责任体现政府的性质、能力体现政府的素质，而绩效则体现政府的运行。政府的使命、职能以及内在的能力，只有通过有效的运行才能得以充分的体现。所以，从政府改革的角度讲，职能转变在规范政府的责任，提高政府的能力的同时，必须充分考虑政府运行绩效的提高。提高政府能力是提高政府运行绩效的基础，但是，政府能力的提高，并不等于政府绩效的提高，因为，政府绩效的评价在很大程度上是看政府运行的上实际效果的。政府的能力强大，不能直接决定政府运行效果的优良。要把政府的能力转化为有绩效的政府管理与政府服务，在很大程度上，还取决政府职能的运行逻辑与实现方式。
绩效主要是对政府运行的评价。所以，政府一旦运行，在任何环节都面临着绩效问题。就对政府整体运行的宏观把握来看，可以从三个方面来努力提高政府运行的绩效，具体如下：
正如提升政府的能力，必须有人员、组织、财政与体制的保障一样，要提升政府运行的绩效，也需要这些方面的保障。前者主要从结构和内容来考虑，后者则主要从工作、程序和过程来考虑。这也就意味着在政府改革的过程中，对于政府方方面面的优化，不能仅仅从能力的角度出发，还必须充分考虑其绩效的目标。政府能力只有与绩效联系起来考虑才有意义，同样，政府的绩效只有在有充分能力的基础上才有保障。
综合以上的分析，我们可以得出一个最基本的结论：以转变职能为核心的政府改革，必须坚持责任、能力与绩效的有机统一。这个结论蕴含的基本观点是：
1、公共服务型政府建设的现实目标，就是把政府建设成为一个权力有限、能力有为、服务有效的政府，即责任、能力与绩效有机统一的政府。
2、任何一级的政府都应该从三个方面来明确自身的责任，从而构建自身的责任体系：即国家责任、使命责任与职能责任。
3、政府职能转变不仅仅是权力与职责的重新划分和调整，它还同时意味着人员、机构、体制与机制的转变，即政府能力的再造与提升。在政府能力建设中，财政能力是基础，执行能力是关键。
4、政府改革的过程中，对于政府方方面面的优化，不能仅仅从能力的角度出发，还必须充分考虑其绩效的目标。政府能力只有与绩效联系起来考虑才有意义，同样，政府的绩效只有在政府拥有充分能力的基础上才有保障。
5、公共服务型政府的绩效应该体现在三个方面绩效的有机统一：工作绩效、财政绩效与服务绩效。
四、政府职能转变的基本路径：职权、体制、机构与人员
中国的政府改革，不是从现在开始的，它始于改革开放，持续至今。但是，围绕着建设公共服务型政府所展开的政府改革，不是过去改革的简单继续而深化，而是在过去改革基础的上政府全面再造。结合中国的发展战略，今天这种再造，实际上要考虑两个十分重大的现实要求：一是经济与社会发展要求；二是国家建设要求。前者主要是基于社会主义市场经济体制发展所形成的建设和谐社会的要求，这种要催生了中国政府力图从经济建设型政府向公共服务型政府转变；后者主要是中国提出建设创新型国家的国家建设要求，这种要求政府在具有很强的社会服务功能的同时，还应该具有很强的主导经济与社会发展，培育国家创新能力的功能。前者要求政府具有很强的调节经济、管理社会的能力；后者要求政府具有很强的制度创新、政策创新和资源整合的能力。这一切决定了政府的职能转变以及由此所形成的改革，必然是全面、系统和深刻的政府改革。改革不仅涉及到政府之间、政府部门之间关系，而且涉及到政府与市场之间以及政府与社会之间的关系；不仅涉及到机构与功能问题，而且涉及到理念与行动问题。依据中国政府的现行状态以及中国社会发展的现实要求，中国政府职能转变的基本路径，应该由具有内在逻辑联系的四方面的改革所构成：即职权、体制、机构与人员。
第一、职权。中国传统的政府体制是在计划经济条件下形成的，形成的是权力集中、管理分散的管理体制，即条块分割与“一统就死、一放就乱”的不良体制。改革开放之后，为了推进改革，政府内部进行分权，地方成为经济与社会发展的主体。但是，这种分权主要是围绕着体制变革或体制替代的需要来展开的，具体来说，就是一方面是考虑到冲破传统计划经济体制的需要；另一面是考虑到建设社会主义市场经济体制的需要。所以，实际的分权往往是给权不给职能，或者给职责不给权力，结果形成权责背离和权责矛盾的局面。由于分权缺乏内在的逻辑，具体分权之间存在冲突，分权的整个格局也比较混乱，这就使得中国目前的政府在整体上出现了严重的碎片化：各级地方政府对独立性的强烈追求，造成整个政府体系的碎片化；各职能部门对部门利益的强烈追求造成政府部门结构的碎片化。这种碎片化的政府，从根本意义上讲，不是社会主义市场经济所需要的政府，也不是公共服务型政府所赖以确立的政府基础。所以，政府职能转变的首要任务，应该是重构政府的职能体系、即重新界定政府的权力边界、政府内部的权力关系和职能分配，把这些方面归结起来，也就是重新建构政府的职权体系。
职能体系，本质上是依据政府职能配置所形成的权力划分和配置，所以，是基于职能划分与权力配置相统一而形成的。要建构这样的职能体系，就必须在建构社会主义市场经济体制，加强和谐社会建设以及建设创新型国家的三大框架下，重新划分划分政府的职能体系并配置相应的权力。
现实的国家发展战略，对政府提出来的要求是全面的和综合的。这也就意味着我们建构政府的职权结果，不能仅仅从单一的政府发展目标来考虑，必须从综合的政府发展目标来考虑。在这种综合考虑中，社会主义市场经济体制的内在规定性是考虑问题的逻辑起点和基本依据。基于这种综合考虑，这种职权划分将包括三个方面：即治理职权划分、府际职权划分、部门职权划分。
从建立公共服务型政府的角度来看，治理职权划分是基础，也是前提，府际职权划分应该是在这个基础上形成的。前者决定政府的基本边界与权力范围，后者是对政府应该承担的基本职能进行府际之间的分配。这种分配还是要考虑到整个社会的治理与国家全局的稳定与发展，即考虑到整个政府体系的权威性与有效性的问题。部门职权划分，也与治理职权划分有密切的关系，其基础与前提是：将政策制定、监管执行以及公共服务分开来，并在公共服务上与社会、市场形成交集，由政府、社会与市场共同完全政府治理职能，以便在保障市场与社会活力的同时，增强政府的服务能力。监管执行主要从政府对社会、市场的监管出发的，与决策分开的目的，一方面要是破部门利益，另一方面是要强化政府政策与治理的执行力。
第二、体制。体制变革与创新是推动政府职能转变的重要途径之一。对于政府职能转变来说，体制是保障性的力量，决定着职能转变之后的政府运行与发展。如果没有相应体制的保障，政府职能转变往往是难以到位的。例如，在社会保障体制严重缺损的条件下，要建立公共服务型政府是很难的。所以，职能转变必然要伴随着体制变革，而体制的变革必须呼应职能的转变。从建设公共服务型政府的角度来看，体制变革与创新应该走整体规划、重点突破的路径，即一方面要构想公共服务型政府体制基础；另一方面要寻找建设公共服务型政府体制基础的战略基点，也就是体制变革的重点与突破口。就体制变革与创新的整体规划来说，建设公共服务型政府，必须在以下几个方面变革与完善公共服务型政府的体制基础：
政府职能形态的转型，必然伴随着整个政府体制的转型。从长远来看，建设公共服务型政府必须进行这六大体制的改革。但是，这种改革不可能一步到位，也不可能全面铺盖，必须是一个以点带面的体制改革过程。从建设公共服务型政府与建设创新型国家的有机统一来看，这个点就是两个：一是社会保障体制的建设；二是经济监管体制的建设。突破前者，公共服务型政府建设就有了现实体制基础；突破后者，以政府为主导、以市场配置资源的作用为基础、各类科技创新主体紧密联系和有效互动的国家创新体系就可能形成。而对整个政府体制来说，这两方面的突破必然带动其它体制的变化与发展。所以，在转变职能，建设公共服务型政府的过程中，虽然要有体制整体变革的规划，但更重要的是选择好体制的变革的核心目标，以核心体制的变革与创新带动其它体制的变革与创新，从而最终形成一套既符合公共服务型政府要求，有具有支撑国家创新体系建设的体制基础。
但是，这里必须指出的是，这两大体制变革与创新，从根本上讲是在政府主导下进行的，直接有赖于政府在体制选择、政策规划与行动安排四所作出的明智与科学的决定。所以，在以这两个体制创新与建设为突破口的同时，要加强决策体制的建设。决策体制建设中，纵向涉及到中央或上级政府对全局的统筹力，横向涉及到立法、行政与民众参与的关系。中国社会的转型，要求决策是权威性、科学性与民主性的有机统一。所以，决策体制的健全与完善，既关系到政府体制基础的建构，也关系到改革与创新本身。
第三、机构。在政府体系中，只要有职能就必然有机构，只要有机构就必然要运行权力。所以，机构的存在，一方面关系到政府的职能配置；另一方面关系到政府对社会的治理。如果职能变了，机构不减，原有的权力必然照样运行；反过来，如果没有设立必要的机构，新的职能就无法运行。因此，职能变革与机构改革之间有着直接而紧密的联系。当我们从效率来考虑问题的时候，机构精简必然成为政府核心主题；然而当我们从治理的角度来考虑问题的时候，这个主题就难以成立了，代替它的应该是另一个主题：机构再造或组织再造。从建设公共服务型政府的角度看来，机构再造，涉及四个方面：一是机构分化；二是机构转型；三是机构规范；四是机构活力。机构中人员的增减与转型，应该依据机构再造的实际要求而定。
在进行这种机构或组织再造的过程中，我们的出发点始终应该是两个：一是治理；二是服务。对于公共服务型政府来说，它的效率就应该体现在治理到位、服务到位上。机构精简所产生的效率必须服从于治理有力与服务有效，否则，这种效率只有节省行政支出的意义，而没有功能性的意义。所以，机构或组织再造，不否定机构精简，但要求机构精简，应该从机构的规模约束出发转向从政府职能的有效实现出发。
第四、人员。公务人员是政府职能运行与实现的主体。公务人员的观念、素质与行为方式，在很大程度上决定政府职能的具体实现方式和实现水平。所以，锻造一支现代化的公务员队伍是建设公共服务型政府的重要基础。现代公务员制度正是适应这种要求而形成的，实践证明这个制度为政府的现代化发展起到了关键的支撑性作用。改革开放以来的政府改革的一个重要成就，就是建立并逐步完善了公务员制度。但是，从政府改革与发展所面临的现实使命与任务来看，以现行的公务员制度为基础而展开的公务员队伍建设的任务依然很重，很艰巨。当下应该主要解决四个方面的问题：
其一、健全机制。依法加强政府内部的人事制度建设，这其中涉及公务员工资制度、考核晋升制度、培训制度以及激励制度等等。虽然现在有公务员法，但这个法的落实并不统一，也不彻底。因而，政府内部的公务员队伍并没有形成内在的统一性与一致性。不同政府、不同部门公务员工资待遇的巨大差异就足以说明这个问题。在公务员队伍内部缺乏内在的统一性和一致性的条件下，要整体提高政府的能力是十分困难的。
其二、确立结构。要建立公务员队伍的结构体系，既在公务员职位分类的基础上，依据公务员所承载的使命，形成公务员队伍的三大体系：既决策型公务员；监管型公务员和服务型公务员。这三个体系有各自的职级系统，不相互封闭，可以相互流动。这样做的目的就是打破行政级别对公务员队伍的单一作用，把行政级别与职能性质结合起来，要求公务员把服务水平的提高与自我能力的提高有机结合起来，从而在制度上改进公务员的队伍结构，吸纳更多的优秀人才参加公务员队伍，同时促进一线的公务员更加勤奋地工作，不断在能力上提升自己。
行政基本职能篇8
改革开放25年以来，中国的经济发生了巨大的变化，社会也正在发生巨大的变化，在此基础上，中国政府体制也发生了巨大的变化。笔者把政府体制的变革趋势概括为治道变革，也就是政府治理之道的变革。这主要表现在如下几个方面：政府组织得以越来越精简、高效；政府职能得到了迅速的转变，开始逐渐适应市场经济的需要；政府行为日益法制化，开始依靠法律规则来施政；政府权力日益分散到经济、社会、和基层政治领域，自主治理的市民社会结构正在逐步发育；政府人事选拔任命和决策逐渐公开化、民主化，人事任命的个人长官意志逐渐淡化；政府运作逐渐透明化，秘密行政逐渐转变为透明行政，公民的知情权逐渐得到了认可、重视和尊重；政府与公民的权利意识逐渐凸现，新闻媒体逐渐发挥独立报道的作用，而不再仅仅是宣传工具。[1]
本文将总结中国政府体制改革的基本成果，分析其中所包含的基本价值，以及隐含的基本逻辑，并分析其未来10－20年的基本走向。回顾改革开放以来五届政府的改革努力，我们可以看到，中国政府体制改革在每一个阶段都取得了实质性的成果，这些改革包含着组织效率、职能效率和政治效率的基本价值，也隐含着组织效率发展、职能配置效率提高和政治效率改善的基本逻辑。从组织、职能和政治三个逻辑，我们还可以更好地理解过去，并预测中国政府体制未来10－20年的基本改革走向。
一、中国政府体制改革的基本成果
在20多年的改革开放进程中，中国政府体制改革包含着非常丰富的内容。从最广泛的意义上来看，中国政府体制改革，包括整个国家权力结构的调整，如中央与地方关系，党政关系，立法、司法、行政之间的关系等，包括政府职能转变，政府运作法制化，政府决策民主化，公务员制度建设等。从具体管理去看，还包括国防、公安、科学、教育、文化、公共卫生等管理体制改革。
不过，从行政学角度来看，中国政府体制改革，主要表现为行政管理体制改革，也就是如何建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。其主要实践表现为每隔五年进行一次的国家机构改革。1982年、1988年、1993年、1998年、2003年，每隔五年均开始一场精简机构和裁减人员的改革。这一变革可以说构成了最近20多年来中国政府体制改革的重要内涵。
对于这些改革，社会舆论往往有一个误解：每一次改革，似乎都没有什么成绩，每一次改革之后，机构继续增加，人员依然膨胀，政府机构改革往往是表面文章。
这些说法并不是没有道理。轰轰烈烈的运动式的改革运动过去之后，总有或多或少的回潮。机构精简之后，又往往会膨胀；人员精简之后，又会大幅度增加。从而人们往往把政府机构改革描述为一个个的怪圈：精简，膨胀，再精简，再膨胀。不过公平地说，虽然有循环，但循环是渐进的，而不是原地踏步的，因为每一次改革，应该说都留下了重要的改革成果：
1982年的政府机构改革，把100个工作部门精简到61个，除此之外，还精简了大量的领导职数，副总理职数下降，副部级职数也减少了很多，一般一个部为若干个副部长，而改革前有些部门副部长有20来个。此外还解决了领导干部终身制的问题，如省部级干部正职65岁退休，副职60岁退休。这些改革，不仅大大提高了政府工作的组织效率，而且还为后来的实际上具有很多政治发展的意味。
1982年的改革成就是显著的，但改革后国务院机构数有回潮，增加了11个。1988年的改革，国务院部委机构减少到41个，工作机构数继续减少到68个，编制减少9700多个，并开始把机构改革与政府职能转变联系起来，重点是实现政企分开，弱化政府的微观管理职能，强化综合管理职能，精简专业部门，强化宏观调控部门。这次改革的特色是认识到了计划经济条件下政府机构改革的困难，开始适应市场经济建设需要来设计和实施政府机构改革。这次改革本来是政治体制改革的重要组成部分，由于种种原因，政治体制改革流产，但政府机构改革的种种设想在随后的改革中却得到了实施，这些改革为将来的政治改革提供了条件。
1992年开始，中国正式确立要建设市场经济，政府机构改革的核心目标转变为如何转变政府职能。不过，由于市场经济刚刚开始建设，政府职能不可能马上转变到位，因此1993年机构精简的成就并不显著，比如国务院工作部门1993年从86个仅仅减少到59个，但1997年膨胀到72个了。精简的人员也是如此。当然，很多学者认为，在此之前政府机构精简与膨胀的循环，主要与政府机构设置与变更缺乏法律约束，这一看法是正确的。不过这一语言可以转变为非法律的行政学语言：政府机构能够很轻松地膨胀，主要是行政机关内部人控制的问题，机构设置与职能变更，行政人员有很大的权力，行政机关自己就可以确定，而不需要立法机关的约束，没有外部的约束力量。
1998年的改革，可以说是大体走出了精简与膨胀的循坏怪圈，其关键是着眼于市场经济建设的需要，精简了很多与计划经济相关的经济部门。这些经济部门转变为国家经贸委下属的9个局，而这9个局没有在改革之后恢复原来的身份，在2001年2月19日，终于找到了各自的归宿：7个局撤销，国家煤炭生产局改称国家安全生产局，只有国家烟草专卖局依然保留。到此为止，中央各部委办直属局公务员从1997年3.4万人减少到1.7万人，国务院人员编制总数减少了47.5％。不过，改革的动力虽然是有很大的财政压力，但是改革的成本依然是很高的，中央财政并未因此而节约，反而为此多支出了20％。除此之外，一些市场监管机构得到了强化，规格提高了，如国家工商行政管理总局、新闻出版总署、国家质量技术监督局和国家出入境经验检疫局合并成为国家质量监督检验检疫总局，成为正部级单位。而一些部门下面也设立了很多司局级单位，比如外贸部建立了世界贸易组织司，还成立了中国政府世贸组织通报咨询局、进出口公平贸易局等。还成了了一些正部级单位，如国务院信息化办公室等。为了加强国家对重点大学的管理和支持力度，一些重点大学校长和书记升格为副部级。这些部门职能的强化或许是必要的，但并非一定要通过提高机构和官员的行政级别来运作。这些现象都可以看作是1998年改革之后的回潮。但即便如此，改革成就依然得到了巩固。
2003年国务院机构改革的依据是中共十六大提出的深化行政管理体制改革和十六届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，其核心内容是：（一）深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会；（二）完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会；（三）健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会；（四）继续推进流通管理体制改革，组建商务部；（五）加强食品安全和安全生产监管体制建设，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，将国家经济贸易委员会管理的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构；（六）将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会；（七）不再保留国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部。2003年春天新一届政府的改革没有在机构数量和人员规模上下功夫，
但通过机构调整，为了建设适应市场经济需要的政府体制奠定了组织基础。
总结改革开放以来五次机构改革，可以看到如下特征：
政府机构和人员的精简，虽然有精简－膨胀的循环，但是改革成就是不可抹煞的，一是机构数和人员数虽然每一次改革之后都有回潮，但实际上回潮的幅度要小于改革的幅度，所以机构总数从长期来看是一直在下降的。
各级政府机构的职能发生了很大的变化，政府逐渐放弃了物资分配权，物价控制权，企业经营管理权，国营企业逐步萎缩，并且基本实现了股份化、市场化经营，民营企业不断发展壮大，成为国家经济发展的主力，市场经济的雏形基本形成，政府职能转变发生了翻天覆地的变化。
政府的运作方式发生了很大的变化，法律的力量，在各个领域开始发挥作用，依法治国、依法行政，已经成为政府运作的基本要求。政府的职能也因此开始而走向法制化的轨道，领导人的指示、条子、批示，上级部门的红头文件，如通知等，依然发挥作用，但作用已经大不如前。政府的执法职能越来越强化，成为政府的重中之重。
政府的权力开始逐步下放，条条的力量依然很强，但块块的力量越来越得到了强化。政府公共服务越来越强调公民参与，强调公民和公共服务消费者对政府活动的评价。全国各地很多地方政府开始实行让公民评价政府绩效的活动，取得了较好的效果。
政府改革的焦点依然是机构、职能和人员编制数，但基本的制度建设越来越受到重视，为市场经济服务的意识越来越强化，行政审批制度改革、财政预算制度和财务制度改革、领导干部选拔任命制度改革、政务信息制度改革等，在宏观的机构和人员改革之后逐步推行。政府管理开始逐步重视质量。
世界各国政府改革的成功经验开始得到重视，国外放松管制的改革，行政决策、执行与监督三权相对独立和协调，政府公共服务领域里引入竞争机制等，在地方政府改革过程中都得到了很多借鉴。
二、中国政府体制改革的基本价值
通过对中国政府机构改革的分析，我们可以发现一些隐藏在这些改革背后的基本价值和基本逻辑。从价值的角度来说，政府的改革主要是追求三种效率，而从逻辑的角度来说，政府的改革隐藏着三种基本逻辑。
一个政府效率如何，决定于很多因素。其中有三个方面是很重要的，一是组织效率，二是职能效率，三是政治效率。任何着眼于效率的政府改革，至少都包含着这三个方面的考虑。
从理想化状态来说，组织效率，主要体现在其组织结构的合理性方面。对一个国家的中央行政机关来说，一个充分实现组织效率的政府应该是这样的：
一个总理，一个在总理无法正常行使职务权利时代行总理权力但平时是虚职的副总理，很多临时性的、没有行政责任的、直接为总理服务的专家或专家顾问小组，10－15个内阁成员，由内阁成员领导的10－15个内阁部，每个内阁部内部合理的决策与执行组织结构、总理直接领导很多职能相对单一、法律依据明确、立法机关和司法机关等易于监督的执法性质的行政机构。
职能效率主要体现在政府的职能是有限的，比如政府几乎不需要管理国有企业，或者需要管理的国有企业数量极少，有很强的市场经济自律制度，很多市场监管职能如金融、证券和一般市场监管不需要很强的行政监督，因为有很强的立法和司法以及社会舆论的监督，公共服务是层级化的，不需要行政机构直接提供大量的公共服务，如教育、体育、医疗、公共卫生等。很多比较特殊的部门，政府的职能也比较有限，与公民、企业和社会组织形成了良好的伙伴关系。在经济领域，资源配置完全由市场自身组织，市场的运行，大多数情况下也由行业协会等社会中介组织自主监管，政府主要是提供基本的法律与秩序，组织各方面的力量来提供基础设施，提供必要的公共服务。
政治效率主要体现在宏观政治框架是否合理，政治合法性机制是否到位。宏观政治框架主要体现在一个国家的政治事务、司法事务与行政事务应该有一个合理的分工，行政机关管辖行政事务，立法机关管辖政治事务，司法机关管辖司法事务，三个机关形成相互监督、相互良性合作、相互支持的关系。另外，一个国家体制、政策和领导人的政治合法性，需要有专门的政治途径来完成，如果专门的政治途径如选举等没有充分发达，不得不让行政机构作为直接承担政治合法性的汲取功能，也就是说国家的政策方针之民间认可，主要由行政机关来承担，那么行政机构的职能配置就不是最合理的，其组织结构也将超出行政效率所需要的水平。如果某个机构，比如行政机关，过多地承担了太多的立法事务和司法事务，那么行政机关的行政效率就会下降，因为行政机关的职能不得不夹杂很多政治和司法性质，政府职能无法达到最佳水平，职能配置自然不当，最终将导致组织结构无法达到最佳水平。
理想的政府是组织效率、职能效率和政治效率都处于最大化状态的政府。如果在某个方面没有最大化，其他方面的效率也将随之难以达到最大化。
比如，如果组织效率的最大化，需要政府职能转变和政治效率的条件。如果政府职能没有得到很好的转变，政治效率的制度化装置没有建设好，政府组织效率的最大化是很难实现的。也就是说，政府机构和领导职数的数量很难达到最佳精简的水平。
职能转变也需要由组织效率和政治效率相配套。如果组织机构依然庞大，政府职能转变的改革往往会遇到各个组织部门利益的顽强抵抗。如果政治上行政机关承担了过多的立法功能和司法功能，承担了过多的执法监督功能，那么政府的职能就很难精简，职能转变就有很大的困难。
政治效率，显然也需要政府组织效率和职能转变效率的支撑。如果职能配置不合理，政府管理太多的事情，组织效率就会最小化，而且难以取得改革成就，政治效率也不可能是最优的。政治效率没有改善，反过来，组织效率和职能效率改善也将受到制约。
中国政府的问题是，组织效率、职能效率和政治效率三个方面均不佳。正是因为这一原因，自上个世纪八十年代初以来，到目前为止，每一届政府上任伊始第一件事情就是进行政府机构改革，到目前为止已经进行了5次。并且可以预料今后还将继续改革，因为三个方面的改革目标都没有实现，组织、职能和政治三个方面的效率都没有最大化。
三、中国政府体制改革的基本逻辑
回顾这五次改革，总结其成果，分析其所包含的基本价值，可以发现，20多年的政府改革历史，其实蕴含着三个逻辑：组织逻辑、职能逻辑与政治逻辑。这三个逻辑，贯穿着政府机构改革的始终，构成了政府改革的动力和阻力，也构成了进一步推动政府改革的突破口，尤其是将来进一步推进政府改革的理论思维与进一步操作方案的选择次序和空间。分析这一逻辑过程，有助于我们更好地理解政府改革的过去，更好地把握当前改革的性质，以及进一步努力的方向：
第一次改革发生于20世纪80年代初。当时所面临的问题是，后开始启动改革开放政策，整个国民经济恢复建设和发展，期间的许多老干部落实政策，官复原职，这解决了期间导致的各种各样的历史遗留问题，但也导致了许多新的问题：国务院机构数量达到100个，有些部门副部长达到20来个，机构臃肿，人浮于事，到达历史最高峰。与此同时，国务院的组织效率也随之下降到最低点。为了改善组织效率，1982年进行机构精简和人员精简，通过顾问委员会以及提高退休待遇的办法让老干部退居二线。组织效率，工作效率，是此次改革的核心推动力。精简机构与人员，以及妥善安排老干部，是此次改革的核心手段。
1982年改革，组织逻辑推动很大，政治阻力很小，一方面是因为方法得当，对老干部的利益给与了尽可能的照顾，减少了利益方面的阻力，另一方面也取决于老干部的高度的政治觉悟。但是职能逻辑构成了阻力，因为当时整个经济还是计划经济，部级机构精简，但职能不变，并且随着经济的恢复发展，越来越繁杂，这很难让机构精简下来。为了发展经济，精简掉的机构又重新恢复和发展，到1987年时机构和人员已经迅速回潮。不过，由于当时的经济体制已经开始转轨，物资部门和流通部门开始通过双轨制改革逐步进入市场化阶段，这为机构精简提供了职能转变的空间。政府职能转变提上日程，有计划的商品经济，社会主义商品经济，是政府职能转变的基础。这次改革，组织逻辑继续发挥作用，但职能转变逐渐与上升到与行政效率同等的地位。经济改革，与组织人员精简一样成为机构改革的主要手段。
1993年，中国政府宣布正式开始社会主义市场经济建设。市场经济建设取代有计划的商品经济，这是一个实质性的转变。由此开始，政府开始朝着市场经济的方向转轨。政府职能开始全面转变。但当时因为市场经济刚刚建设，政府职能的转变刚刚开始，不可能很快到位，机构只能以此为基础进行局部性的精简，所以成果有限。1996年各级政府开始法治国家建设，依法治国，依法治省，依法治县，依法治市，依法治村，国有企业实行抓大放小式的改革，进一步推进市场经济，这为1998年继续推动机构改革和人员精简提供了充分的职能逻辑的空间。1993年的改革，可以说是组织逻辑与职能转变逻辑同时并进。到1997年时，由于国营企业大规模深化改革，市场经济建设大规模推进，政府职能转变进一步深化，遇到了各种各样的障碍，尤其是组织机构的障碍。计划经济时期形成的组织机构，变成了政府职能进一步转变的障碍。计划经济政府部门部门的利益集团借助其组织机构的存在，阻碍着政府职能转变和进一步深化改革开放。
1998年春，国务院以强有力的手段，排除各种干扰和部门利益的阻力，雷厉风行地进行机构撤并，把计划经济色彩的经济部门撤并，铲除计划经济利益集团的组织基础，给政府职能转变提供组织机构的空间。这次改革，大多数经济部门都合并到经贸委，成为经贸委下属的若干个部级总局，集中等于弱化，总局等于是过渡。经过3年的过渡，2001年9个总局7个撤销。机构得到精简，而且成果得到固定。1998年政府改革的特色是，机构改革在现有的政府职能转变的基础上取得突破性的成功，实现组织与人员精简的效率，同时进一步为政府职能转变提供了广阔的空间，推进国有企业的改革，缩小国有企业规模，实行政企分开，然后再通过政府职能转变为组织与人员精简的组织逻辑服务。组织逻辑与职能逻辑交叉并进，先依靠强有力的总理领导，强制撤并多个经济部门，包括国家体委，突破内部人控制的阻力，然后逐步进行经济改革，探索经济部门改革后的国营企业监管问题，中央企业工委成立，实行政企分开（企业暂时由党组织来管理）。这是1998年政府改革的最简单的概括。
1998年的政府改革进行一段时间之后，中央在反腐败斗争中发现，人事管理领域、行政审批领域和财政制度领域，最容易发生腐败。鉴于这一认识，政府组织变革从组织机构和人员规模转向人事制度改革、行政审批制度改革以及财政预算制度改革。人事制度改革的标志是2002年夏天颁布的《党政领导干部选拔任用条例》，行政审批制度改革的标志是在宏观上控制行政审批项目数量，在组织上建立行政服务中心，在审批方面提供一站式便民服务，财政预算制度改革的标志是取消各个工作部门的预算权，把财政预算权力集中到财政部门，并对财政预算收支进行集中和透明化管理。
2003年3月，新一届政府继续进行政府改革，政府组织继续调整，政府职能进一步转变，上次改革没有解决的遗留问题局部得到了解决，如外贸部，1998年因东亚经济危机而保留，此次撤销，和经贸委的一部分组成商务部，而计划经济委员会也被撤销，与经贸委的一部分组成国家发展与改革委员会。这次改革，组织逻辑从精简机构和人员转变为少量精简机构，主要为调整内部机制。2003年8月4日全国人大常委会通过并公布，2004年7月1日开始生效的《行政许可法》，则标志着行政审批制度改革到了有法可依的阶段，进一步在法律上规范了行政审批权力的设定和审批活动。
2003年机构改革没有大幅度精简机构，也没有大幅度转变职能，并且还建立了国资委等特殊机构，主要原因是，在当前条件下，组织效率的提高已经没有什么空间，职能的进一步转变，主要取决于进一步解决国有企业的种种问题，取决于如何完善证券市场、金融市场等，在市场不完善的情况下，广泛的行政监督无法淡出，公共服务部门的改革刚刚开始，立法和司法部门发展不充分，无法替代国务院对行政部门比较独立的直属局进行有效的立法和司法监督。尤其重要的是，由于政治体制改革运作没有充分展开，国务院实际上承担着很多全国人大和常委会应该承担的工作，这表现在很多方面，比如2003年国务院的常务会议，主要工作是讨论和通过各种各样的法律草案；与此同时，党和国家的领导人的政治合法性主要来自党的群众路线，即以民为本的工作路线，同时也在很大程度上来自行政机关的复杂运作，还取决于行政机构的公共服务等政绩。国务院为首的行政机构的复杂性，虽然在一定程度上下降了组织效率，但也在一定程度上减少了因决策失误可能导致的消极影响。
四、中国政府体制改革的基本走向
2003年10月14日，中共十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了完善市场经济体制的一系列的新的构想。笔者认为，十六届三中全会在中国改革开放历史上具有里程碑式的意义。十一届三中全会启动改革开放，十四届三中全会确立了市场经济体制的基本价值目标。十六届三中全会则在过去经验教训的基础上，终于为市场经济体制提出了一个非常清晰的发展思路和框架，与此同时，也给政府体制改革提供了一个非常清晰的思路。如果说，过去的20多年中国的改革开放进程是在摸着石头过河，到今年为止，可以说已经是驾着船过河或者架着桥过河的阶段了。
要完善市场经济体制，关键是要改革行政管理体制，转变政府职能。如果政府职能不转变，行政管理体制不改革，政府发展不到位，市场经济也很难得以完善。这是10多年来建设市场经济的经验教训。《决定》特别强调深化行政管理体制改革、加快转变政府职能，具体提出了深化行政管理体制改革的基本方向和举措，提出了划分中央和地方经济社会事务管理责权的基本原则，确定了政府职能转变的具体方向。这说明，深化行政管理体制改革、加快转变政府职能已经到了具体实践的阶段。也可以预料，我国的行政管理体制和政府职能转变将迈出实质性的步伐，政府行为的法制化、政府决策的民主化科学化、政府信息的公开化、政府职能的有限化、政府管理权力的多中心化（地方拥有更多的自）将取得实质性的成果。
从组织、效率与政治的分析框架来看，中国政府体制改革的未来趋势依然将遵循组织逻辑、效率逻辑和政治逻辑三个逻辑主线，在三个领域展开：组织变革、职能转变和配置以及政治体制改革。在此期间，可能出现一些变数，但其基本趋势如下：
在未来的20年里，中国政府还将进一步按照精简、统一、效能的原则进行机构改革，精简具有计划经济色彩的部门，把内阁级的机构继续逐步精简，并实现机构和编制的法定化，但是这需要进一步实行政府职能转变，并需要实质性的政治体制改革。因此，组织方面的变革至少在今后10里将不会是改革的重点，也就是说，本届政府和下届政府，都不会大幅度精简政府机构数量。
今后10年里，政府体制改革的重点，将转向职能转变和职能配置的领域：
转变政府职能，从投资型的经济发展型政府走向公共服务性的经济促进型政府，政府的主要工作不是通过直接投资来发展经济，而是通过提供公共服务，改善公共管理，解决公共问题，制定公共政策，来为市场经济发展提供服务。
转变政府职能，继续减少微观管理职能，强化执法职能，进行综合执法改革，解决执法层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法的问题。
改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
依法规范中央和地方的职能和权限，处理中央垂直管理部门和地方政府的关系，即条块关系。
在企业改革的基础上推进事业单位管理体制的改革，实现政事分开，让现有的事业单位，或者恢复政府机构的身份，或者走向企业化改革，或者保留事业单位身份，但与政府分开；
进一步改革财政制度，逐步提高人代会在财政预算方面的权力，以建立公共财政制度。
进一步改革人事制度，在起草和公布《公务员法》的基础上，着眼于反腐败，并着眼于人才兴国，进一步推进党政领导干部和一般公务员的制度变革。
为了给组织效率的改革进一步拓展空间，并顺利实现政府职能转变和职能在不同层次和不同部门的合理配置，必须提高政治效率，政治体制改革，是中国政治文明发展的关键。但就目前的趋势来看，如果没有特别的变化，本届政府和下一届政府，将会认真思考政治文明的发展问题，但都不会实质性地启动政治体制改革。政治体制改革将是两届政府以后的事情了。
但即便如此，新一届政府政府改革的任务依然是艰巨的。今后每一届政府的工作都不会轻松。在推进改革的进程中，政府应该关注如何在多个层次推进改革，在操作、集体和立宪三个层次推进行政管理体制改革，协调中央与地方关系，并继续推进政府实现从管理型政府向服务型政府的转型。
与前五届政府的政府体制改革相比，其所面临的挑战在很多方面是共同的，但可以预料，今后的几届政府，势必会遇到政治改革的挑战。如何使政府改革给政治改革创造条件，让政府改革适应政治改革，适应政治改革的需要进行政府改革，显然是新几届政府所面临的新的也是艰巨的挑战。
当然，在未来10年里，政府体制改革的动力基本上来是来自市场经济的进一步完善和发展。政府体制改革的目标，除了自身组织效率目标和政治效率目标之外，更为重要的是，如何实现政府职能转变，建设公共服务型政府，从而更好地为市场经济的完善和发展服务。而在两届政府之后，政治体制改革，很可能成为主导政府体制改革主旋律的逻辑了。
结语
改革开放20多年来，中国的经济结构已经有了很大的变化，市场经济已经逐步取代了计划经济，非公经济已经得到了飞速发展，产业结构发生了很大的变化，这都是中国经济持续高速发展的基础，也是中国政府体制的改革基本背景。回顾20多年来五届政府的努力，我们可以发现中国政府体制改革已经取得了实质性的成果，实现了组织效率，提高了职能配置效率，也改善了政治效率，在多个方面实现了政府治道变革。
当然，中国政府体制改革的挑战依然是严峻的，任务也依然是艰巨的。对于这些严峻的挑战，我们需要着眼于回顾过去、展望未来的基础上进行长期思考，理解发展的长期趋势，了解当前行动的空间，着眼于当前的行动，针对当前所面临的具体问题，提出短期的实质性的可行对策和长期改革的战略，从而确保政府治道稳定成功地变革，为中国的经济社会发展，提供政府体制的良好条件。
行政基本职能篇9
一、基本原则
统一城镇医疗保险和职工生育保险政策、标准，合理均衡保障待遇水平，增强制度的公平性；建立风险调剂金制度，增强城镇医疗保险和职工生育保险基金(以下简称基金)的抗风险能力和互助共济能力，提高基金使用效率；实行分级管理，强化市、县两级的责任，建立和完善风险共担机制；统一管理制度和信息系统，提升经办业务服务能力，方便参保人员就医。
二、统筹项目
市级统筹项目包括城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、职工生育保险、城镇职工大额医疗费补充保险。
三、统筹内容
(一)建立风险调剂金制度城镇医疗保险和职工生育保险市级统筹采取建立市级风险调剂金的形式。在对基金实行分级管理的基础上，分别建立城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、职工生育保险、城镇职工大额医疗费补充保险市级风险调剂金。
1.调剂金的筹集。市级风险调剂金从市直及各县(市、区)基金中提取，提取比例按照当年实际征收的城镇职工基本医疗保险费、城镇居民基本医疗保险费(含各级财政补助部分)、职工生育保险费和城镇职工大额医疗费补充保险费的10%确定。提取比例可由市人力资源和社会保障局商市财政局根据调剂金运行情况适时调整。
2.调剂金的使用。市直和各县(市、区)要按照规定范围使用基金。市级调剂金在市直及各县(市、区)当期基金支付不足、使用累计结余后仍出现缺口时调剂使用。调剂最高额度原则上不超过市直及各县(市、区)各自上缴调剂金累计结余的2倍，经调剂后仍不能弥补基金缺口的，由同级财政给予补贴。
3.调剂金的管理。市级风险调剂金纳入市社会保障基金财政专户管理，实行分别列帐、单独核算。市级风险调剂金具体使用管理办法由市人力资源和社会保障局会同市财政局另行制定。
4.完善市、县两级基金风险共担机制。各县(市、区)政府要进一步增强社会保险责任，积极采取有效措施，确保完成市下达的年度扩面征缴任务，凡未完成扩面征缴任务基金出现缺口的，市级风险调剂金不予调剂，由当地政府负责解决。
(二)统一政策、标准城镇职工基本医疗保险和职工生育保险缴费基数、缴费比例，城镇居民基本医疗保险个人缴费及财政补助标准，医疗保险统筹基金起付标准、支付比例、最高支付限额，城镇职工医疗保险个人账户划入比例，基本医疗保险药品目录、诊疗项目、医疗服务设施范围及支付标准，城镇居民基本医疗保险门诊统筹管理，城镇职工大额医疗费补充保险管理，重症慢性病管理等统一执行市规定。
1.城镇职工基本医疗保险
统一按照《市城镇职工基本医疗保险暂行规定》执行。
职工参保后应连续缴纳基本医疗保险费，参保职工个人达到法定退休年龄时，累计缴费(含视同缴费年限)男职工满30年、女职工满25年(国家或省、市有新规定的按照新规定执行)的，退休后不再缴纳基本医疗保险费，按照规定享受退休人员基本医疗保险待遇；未达到规定缴费年限的，应缴费至规定缴费年限。参保职工从当地实施城镇职工基本医疗保险制度之日起连续缴费的，其在当地城镇职工基本医疗保险制度实施前国家认可的工龄可计算为视同缴费年限。
灵活就业人员统一按照《市城镇灵活就业人员参加基本医疗保险暂行办法》的规定参加城镇职工基本医疗保险。
2.城镇居民医疗保险
统一按照《市城镇居民基本医疗保险暂行办法》、《市城镇居民基本医疗保险门诊统筹暂行办法》执行。
3.职工生育保险
统一按照《市职工生育保险实施细则》执行。
4.城镇职工大额医疗费补充保险统一按照《市城镇职工大额医疗费补充保险试行办法》执行。
财政全供单位的职工医疗保险费和生育保险费单位缴费部分，由同级财政按照规定的缴费标准列入预算，按时拨付到用人单位，由用人单位按规定向医保经办机构缴纳。
(三)统一经办模式
城镇医疗保险和职工生育保险经办业务流程、就医管理、异地转诊及费用结算、重症慢性病管理、城镇居民基本医疗保险门诊统筹、流动人员医保关系转移接续、定点医疗机构和定点零售药店管理等统一执行市相关规定。
城镇医疗保险和职工生育保险实行市级统筹后，参保人员可按照规定在统筹区内选择市直或各县(市、区)认定的定点药店、定点医疗机构刷卡购药、就医治疗，执行统筹区内政策标准。
(四)统一信息系统
按照“金保工程”的规划，使用全市统一的应用软件，建立统一的城镇医疗保险和职工生育保险信息管理系统，完善覆盖医疗保险经办机构、定点医疗机构和定点零售药店的信息网络，建立异地就医联网结算系统，实现统筹区内医疗费用即时结算。加快推进使用全国统一标准的“社会保障卡”，实现参保人员就医购药“一卡通”。
(五)实行分级管理
实行市级统筹后，市人力资源和社会保障部门负责制定全市城镇医疗保险和职工生育保险相关政策，对政策规定执行情况进行监督、检查；各级医疗保险经办机构负责本行政区域内的城镇医疗保险和职工生育保险具体经办工作。
四、工作要求
开展城镇医疗保险和职工生育保险市级统筹既是深化医药卫生体制改革的重要内容，又是完善医疗保障制度体系建设的重要措施。各级、各部门要充分认识开展基本医疗保险市级统筹工作的重要性和必要性，建立与城镇医疗保险和职工生育保险业务发展相适应的工作保障机制和基金征缴奖惩机制，充实完善经办机构和人员编制，安排必要的工作经费和信息系统建设资金，确保城镇医疗保险和职工生育保险市级统筹工作的顺利完成。
五、其他
(一)本办法相关配套措施由市人力资源和社会保障部门会同有关部门另行制定。
行政基本职能篇10
关键词：ppp；政府；高校基础设施；职能定位
一、ppp模式下政府在高校基础设施项目中的职能定位现状
高校基础设施建设引入ppp模式过程中，政府的职能与定位仍然存在着不少问题。一是在政策平台搭建方面，虽然不少地方政府正在探索鼓励民间资本进入高校基础设施建设领域，但从国家层面，尚未出台统一规范的政策规定，导致不少民间资本尚处于观望期，对投资回报前景没有信心。二是监管方面的缺位还较为明显。高校基a设施建设采取ppp模式后，政府理当履行的监管职能却未及时跟上，但基础设施建设作为一种经济行为，监管的作用是不容忽视的。但实际建设中，诸如价格监管、成本监审、监督机构的责任边界认定等，很多地方并没有做出实质性的改革，这是导致ppp模式推广困难的一大原因。
二、ppp模式下政府在高校基础设施项目中的职能定位建议
（一）做好服务提供者
为鼓励更多的民间资本进入高校基础设施建设领域，政府应加快职能转变进度，积极向服务型政府方向过度。要为民营资本构建公平竞争环境，推行市场准入公平开放政策，重点在信息服务提供能力上有所作为。特别是高等教育发展规划、教育政策变动等方面，政府的信息优势往往非常明显。因此，政府可联合所属有关部门、高校等机构，搭建信息服务平台，为民营企业提供同高校基础设施建设相关的投资预期方面的信息，如图书馆、体育馆、教学楼等设施的兴建等，从而提高民间投资者的积极性。通过服务平台的建立，有效连接了政府、市场和社会，打破了政府在单一角度下决策质量不高的问题，提高了融资与管理的效能，通过公开招标确保了竞争的充分性。显然，这有助于更好的对民间资本投资高校基础设施情况进行监督，同时实现了更有效的价格分析，保护了高校的基本利益，并为高校和投资者间可能发生的纠纷提供了调节平台，确保了项目建设的有序推进。
（二）做好规则制定者
当前，ppp模式正得到国家的高度关注，一些法规，如《传统基础设施领域ppp项目库管理办法（试行）》等也陆续得以制定。但ppp模式的系统性强、牵扯面大、参与者多，法律关系较为复杂，牵扯到政府一系列职能定位的重构，如资本投入、税收减免、充分授权等，都需要在政策上进行明确。在高校公共基础设施建设方面，一些地方引入ppp模式时所依据的政策也大多移植于其它领域，或者根本就没有政策依据，这就给合作前景蒙上了阴影。因此，政府应针对高校基础设施建设的特点，加快相关法律规章立法进程。为保护项目双方权益，杜绝短期建设行为，应仿照外商投资相关政策，通过制定行政法规，将民营资本进入高校基础设施建设的内容细化为鼓励、许可、限制和禁止等四类，使相关各方对哪些项目建设可采取ppp合作模式更为清楚，同时制定投资指导名录，提高政策的规范性、稳定性和权威性。另外，还应完善投资管理办法，使项目谈判有章可循。还要对ppp模式下政府的职能进行明确，在不损失政府利益的同时保护好投资者信心，减少多头管理、相互扯皮、暗箱操作等问题的发生。
（三）做好秩序管制者
高校基础设施建设传统模式下，政府管制的最大特点是政企合一。而ppp模式要求政府作用必须要适当弱化，更多依靠的是私营部门的能动性。因此，通过政企分离实现政府职能的转化就成为了必然。通过界定政府管理新职能，实现对私营企业行为的间接控制，提高企业生产中的经营决策权，包括制定管制法规、颁布经营许可、价格监督管制、准入退出机制等。只有这样，政府才能成为高校基础设施建设的组织者，私营企业的经营机制也才会更加顺畅。其次，针对高校基础设施建设的特殊性，政府应建立专门的管制机构，对行业准入、服务内容、价格成本以及环境、安全、质量等各方面进行专业化监管，同时在管制机构的自、人事安排、人员组成、信息获取、信息公开等方面，都要制定相应的规章予以明确。此外，对新进入的私营企业，政府理应给予一定的政策优惠，这也是作为秩序管制者应承担的义务。
三、结语
高校基础设施建设中推广ppp模式，离不开政府的推动，更离不开政府扮演好自身正确角色。积极创新管理机制，做好服务的提供者、规则的制定者和秩序的管制者。只有这样，高校基础设施建设推广ppp模式的前景才会更好。
参考文献：
[1]艾昕.ppp模式下我国政府在公共项目中的职能与定位[J].中国市场.2015.11.