居家护理保险规章制度篇1
关键词：户籍改革迁徙自由宪法司法化平等
1958年的《户口登记条例》(以下简称《条例》)，严重违反1954年《宪法》的公民有迁徙自由的原则。《条例》颁布后的二三十年里，限制公民迁徙自由的户籍管理的政策规定不断有更详细的内容补充，最终形成了城乡差别，附加各种不平等的福利待遇的严重畸形的户籍制度。
中国青年报的一项调查显示：91．7％的人认为户籍改革“太有必要了”，户口的最大作用是“方便孩子上学”（57.5％）和“能提供医疗、社保等方面的切实保障”（35.9％）。附加在户籍上的社会保障、就业、医疗、教育以及行政管理中名目繁多的对农民工和其他非当地户籍公民的不平等待遇，使得户籍改革的呼声日涨。
一、官方改革思路
“公安部的有关人士认为，全面推进户籍管理制度改革要着力从4个方面着手，其中：要严密户口登记，强化户籍管理基础性工作。建立城乡统一的户口登记制度。积极调整户口迁移政策。在全面推进小城镇户籍管理制度改革的基础上，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，由各地政府根据当地经济和社会发展的实际需要及综合承受能力制定城市发展总体规划和人口发展规划，以落户条件取代计划指标。特大城市和大城市要保持人口的适度机械增长，对其周边地区和卫星城镇，要制定相应的鼓励措施，以吸纳城区人口和本市农村人口为重点，促进其人口规模的形成和逐渐扩展。”(廖卫华著：《公安部等14个部委正协商户籍改革》,成都商报，2008年3月4日)
上述改革，一是有落户条件，二是地域有别，根本上还是限制了公民的迁徙自由权。
二、地方改革
很多地方的户籍改革，因为相关配套没有跟上，无力承担附加在户口上的诸多福利而紧急叫停。广东省2001年10月出台政策，提出建立城乡统一的户口登记制度，受到社会各界的好评，但不到半年即宣布暂缓执行户籍制度改革的有关内容。继上海市开始研究居住证与户口对接问题之后，从7月8日开始，湖北在全省范围内正式开始全面尊重与承认外来人口权利的户籍改革之旅，符合准入条件者已正式开始准入登记。“除武汉中心城区外”和“暂不涉及外省在湖北务工的农民”明显的地域差别。“符合准入条件者”，还是有条件限制。无论是湖北还是上海，都是逐步减少限制，逐步给予外来务工人员平等的权利。
三、本文的改革探索
无论是中央还是地方，改革都不是系统推进，注定不可能取得有效进展。笔者期待民主，坚决拥护宪法。提出修改宪法，是为了尊重原则，实现民主、自由、平等。本文以宪法的修改，带动法律法规的制定和修改，进而推进户籍制度的系统改革。
（一）在宪法上规定公民有迁徙自由，宪法司法化
我国1954年宪法曾经规定，公民有迁徙自由。但是由于没有专门机关进行违宪审查，使得许多法律虽然违反宪法，但是有效实施。1958年的《条例》规定了严格限制公民迁徙自由的制度，这显然是违反当时宪法的规定。但是由于没有机关受理违宪审查，《条例》直到现在仍然有效实施。
宪法第五条第三款“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”第四款“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”《立法法》等法律行政法规规定了对法规和规章违反上位法的审查制度，那么，法律法规、规章制度或国家政策“同宪法相抵触”了，怎么办？英国法谚“没有救济就没有权利”。因为没有违宪审查制度，不可以提起违宪审查或提起违宪诉讼。使宪法上规定的权利成为纸上的权利。所以，建议修改宪法，使宪法司法化，使宪法规定的公民权利成为公民能真正享有的权利。使公民可以通过司法救济，来保障自己的自由和权利。
第一是建议设立一个独立的宪法委员会(或)。宪法委员会成员由全国人民在各省级行政区按选民比例，直接选举产生，宪法委员会独立于全国人大及其常委会，不受全国人大及其常委会领导，只对宪法和全国人民负责。宪法委员会依据宪法，对全国人大及其常委会将通过的和已通过的法律进行审查。依据宪法，专门受理公民、法人或者其他组织提起的违宪审查和违宪诉讼，追究违宪者的违宪责任。专门违宪审查机关的成立，将有力维护原则，保护全民的民主、平等、自由。
第二是平等的选举权。《宪法》第三十四条“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”这一规定与中国国情不符!以致选举法使城乡居民的选举权严重不公。如果加上“不分城乡、地域……都有平等的选举权和被选举权……”赋予公民平等的选举权。《宪法》第三十四条修改为“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分城乡、地域、民族、种族、性别、职业、家庭出身、、教育程度、财产状况、居住期限，都有平等的选举权和被选举权。”
第三是在保证宪法贯彻实施的前提下，规定“公民有迁徙自由”。有违宪审查机关这样的救济渠道，“迁徙自由”才不会成为纸上的权利，对于任何违反宪法“迁徙自由”的规定或行为，公民都可以提起违宪审查或诉讼。
(二)系统修改城乡差别的不公正的法律
《劳动合同法》的适用范围规定过窄。在海南有大量的橡胶园，香蕉园等农业雇工，其他农村的西瓜地、菜地等，也有农业雇工，这样农业雇工是否是属于《劳动合同法》的适用范围，如果不属于，他们的利益谁来保护？《劳动法》颁布后，当时的劳动部曾规定，农业雇工、家庭保姆不属于《劳动法》的适用范围，那么，现在他们是否属于《劳动合同法》的适用范围？笔者认为应将他们纳入适用范围，平等保护全体劳动者。
《就业促进法》第三条第二款规定“劳动者就业，不因民族、种族、性别、等不同而受歧视”这一规定不合中国国情。在中国，所谓种族歧视非常罕见，几乎没有。但是城乡歧视，地域歧视很常见。建议修改为“劳动者就业，不因民族、城乡、地域、性别、等不同而受歧视”。该条第一款“劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利。”也没有相应的法律责任，“没有救济就没有权利”。该法第四十三条是关于劳动力调查统计制度和就业登记，失业登记制度。表面看本条规定一点问题都没有，但我们看到统计部门和劳动行政部门每年每月公布是“城镇登记失业率”、“城镇居民可支配收入”。占人口多数的人农村人呢？“农村登记失业率”呢？外来务工人员的失业情况在哪登记，户籍地还是就业地？谁来保障他们重新就业？从平等就业来看，笔者认为外来务工人员的失业登记、失业保险、重新就业应当由就业地的劳动行政部门保障。登记失业率和居民收入的统计基数应当是在就业当地的所有就业人员，包括外来务工人员，也包括农民。
从保障公民的迁徙自由权利出发，制定《全民社会保险法》和《全民医疗保险法》等法律法规，赋予全体公民平等的社会保障权。
《社会保险法》现在的立法思路很好，以居民身份证号码为社会保险号，建立全国统筹的社会保险转续制度。“徒法不足以自行”。城市政府及其各种违法的规章政策，是导致户籍制度的不平等的主要原因之一，《社会保险法》应当规定严格法律责任，尤其是对政府，用人单位等强势群体的法律责任。这个《社会保险法》应当是“全民”的《社会保险法》，“没有救济就没有权利”，要赋予全民，尤其是外来务工人员等弱势群体限制公民平等社会保障权利的行为，该法改为《全民社会保险法》。
现行的城镇居民医疗保险（以下简称“城镇医保”）和所谓的新型农村合作医疗（以下简称“新农合”），城乡有别，缴费不同，待遇也不公。福建厦门的城乡两个医疗保险成功合二为一，成为全民医疗保险，城乡享受平等待遇。农民长年在外务工，既享受不了“新农合”，因为远在外地，不可能回到家乡去就医；也享受不了“城镇医保”因为是外来务工人员。现在的“医改”，改了十年，农民却没有得到平等的医疗保障权。“医改”方案都提到了全国人大，为何不制定一部《全民医疗保障法》？建议将城镇医疗保险和新型农村合作医疗整合。制定《全民医疗保险法》或者称为《全民健康保险法》。平等保护城乡居民的身体健康。
《义务教育法》第十二条第二款规定“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”“没有救济就没有权利”，违反这一规定没有相应的法律责任，起不到“违法必究”作用。后一句“具体办法由省、自治区、直辖市规定”使得这条规定大打折扣。外来务工人员期待的子女平等受教育权利将因各地“具体办法”不同而不平等。因为地方保护主义存在，考虑到义务教育的经费保障，像北京、上海、广东等外来务工人员的输入地的“具体办法”会规定大量的限制措施来限制“适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育。”，全国人大常委会为何不多规定一些有操作性的规定呢？
高等教育方面，存在严重的不公，主要体现在高考和高校的分布上。高校招生应当适用地域平等原则。高校的分布应当是各个地区均衡发展，建议将北京、上海等的集中的高校均衡到中西部。《高等教育法》在高校招生上，应当规定公开公平公正原则，并作出可操作的规定。比如在全国招生应当有一统一的招生比例，除优先招收各少数民族学生外，全国一致。比如某校在江苏的招生比例是考生（是考生，而不是户籍学生）的1%，那么在甘肃的招生比例也是1%。或者某校根据全国考生成绩，确定一个“全国统一”（而不是全省统一或全市统一）的分数线（或能力、素质等）标准，所有达到标准的考生都可以平等地报考，第一志愿没录取只能再次报未招到学生的学校。这样的招生制度让所有报考同一学校的考生在同一标准下平等竞争。
《农村土地承包法》第二十六条第二款“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”这条显然和第五条“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”以及第十五条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”相抵触。“全家迁入小城镇落户的”非“农村集体经济组织成员”，理应交回其承包地，或者由发包方收回其承包地。
修改《土地管理法》、《农村土地承包法》和《城市房地产法》，就像2005年完善《公司法》和《证券法》等企业产权制度那样，建议系统地修改这三部法律及相关法律、行政法规，像《城乡规划法》一样，制定《城乡住宅法》，废止《城市房地产法》，将经济适用住房、廉租房等住房保障制度纳入该法，平等保护城乡居民“居者有其屋”。在严格保护耕地草原林地等农用地的基础上，允许除农用地外的农村土地开发建设住宅。允许农村住宅和城市住宅一样，可以自由交易。实现城乡平等的财产权。
《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第十二条“农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数”的规定违反《宪法》“公民在法律面前一律平等”的规定。该违宪规定应予废止。农民和城市居民都是中华人民共和国公民，理应平等。形式要平等，实体也要平等！但为什么只选民只能直接选举县乡人大代表，建议全面修改《选举法》，规定选民直接选举省市县乡长，直接选举全国人大代表，直接选举国家主席。
（三）全面修改1958年的户口登记条例，制定户籍法
《居民身份证法》和《护照法》属于广义上的户籍法。在《居民身份证法》方面，建议参照台湾地区户籍法，规定“公民申请居民身份证，应捺指纹并录存。”从粘贴相片到捺印指纹，形成了科学、严密的身份证制度。”(姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社2004年第1版，第216页)建议规定“建立全国身份证管理系统，专门管理个人身份信息。身份证管理系统内信息按机密等级分层级、分类别管理，具体管理办法由国务院规定。”参考胡星斗教授的观点，我们可以采取以下措施：把现行的个人居民身份证信息、档案信息、信用纪录、犯罪纪录、就业失业情况、收入情况、纳税情况、申领低保、经济适用房情况，以及做义工、慈善等方面的纪录纳入身份证管理系统。身份证电子化，在各个城市乡村的机场码头、火车站汽车站安装类似银行取款机的身份证识别系统，公民每到一个地方，在身份证识别系统一刷，公安部门就知道你到哪里了，所以不用担心治安问题。这个系统也有助于解决收入申报、假身份证泛滥等问题。其它的对他人有影响的个人信息也可纳入其中。《护照法》方面，现在由于反恐的需要，各国入境管理处相继要求入境者采取指纹。建议在《护照法》上也规定“公民申请护照，应捺指纹并录存。”各国入境管理处在入境时可以直接提取护照的指纹，公安等侦查机关在公民涉嫌犯罪时也可以直接提取该指纹比对。
1．户籍法的体系结构。
日本的户籍法，分为第一章总则，第二章户籍簿，第三章户籍记载，第四章的申报分十六节，包括通则；出生；认领；收养；收养终止；结婚；离婚；亲权及监护；死亡及失踪；生存配偶恢复姓氏及姻亲关系终止；推定继承人的废除；入籍；分籍；国籍的取得与丧失；姓名变更；转籍及就籍。第五章户籍订正，第五章之二关于采用电子信息处理系统处理户籍户籍事务的特例，第六章杂则，附则。中国台湾地区户籍法的体系分为第一章总则，第二章登记之类别，第三章登记之变更、更正、撤销及注销，第四章登记之申请，第五章户口调查及统计，第六章罚则，第七章附则。
结合日本户籍法和中国台湾地区的户籍法，我国的户籍法应当整合收养法、婚姻法、婚姻登记条例、继承法、国籍法和户口登记条例等法律和行政法规的登记事项，统一由户籍法规定。我国的户籍法体系结构可以这样安排：第一章总则，规定户籍登记原则和户籍户籍管理的机构等总则性事项；第二章户籍簿，规定户籍薄的编制、样式、记载事项、顺序、程序；第三章户籍记载，规定户籍记载事项、顺序、程序及各种情形的户籍记载和编制。第四章申报，参照上述日本户籍法第四章的十六节，十五种申报事项，规定户籍申请的类别、原则及各种申请的详细规定，形成严密完整的申报登记制度。第五章户籍订正，规定登记的变更、更正、撤销及注销；第五章户口调查及统计，第六章法律责任，第七章附则，共七章。
2．户籍登记的原则
（1）保障公民自由迁徙权利的原则
“许可国民自由迁徙，从乡村到城镇，从城镇到城镇，从国内到国外，国民可以双向地、自由地流动。”(姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社2004年第1版，第222页)
公民有自由迁徙的权利，非因刑事法律限制外，不受其他法律法规及各种规范性文件的限制。
任何国家机关、公民、法人及其他组织非因前款规定不得限制公民自由迁徙权利。
(2)公平、公开、公正原则
户籍登记机构办理户籍登记，应当遵守法律，坚持公平、公开、公正原则
(3)一人一籍原则
如现行的户口登记条例第五条和第六条融合。台湾地区的户籍法的第三条
可规定为“户口登记以户为单位。在一家，或同一处所同一主管人之下共同生活，或经营共同事业者为一户，以家长或主管人为户主。单身居住的自立一户，以本人为户主。一人同时不得有两户籍。”
(4)实行公民在居住地登记户籍的原则
公民应当在经常居住的地方申报户籍登记
(5)明确户籍制度的基本功能
以反映人口基本信息为核心，不得附载其他行政管理和社会功能。“户籍登记事项包括姓名、性别、出生年月日、父母姓名、与父母关系、本籍、住所等。发生出生、认领、收养、婚姻、亲权、监护、国籍取得与丧失、姓名变更等户籍事件，应当依照规定申报和登记，以确认和证明个人身份、亲属关系及其变动状况。在市镇村的区域内确定或者变更住所的，则应当申报迁入、迁出或者迁居，以确认和证明居民的居住关系，以及作为居民地位的变更，由此产生的权利和义务，包括选举权的行使，国民健康保险、退休金及儿童津贴的给付等。”(王新华译：《日本户籍法》中国人民公安大学出版社2003年第1版，前言)
3．确定户籍管理的机构
修改居民身份证法、护照法、婚姻法、婚姻登记条例、收养法、继承法、计划生育法等法律法规，有关人口、户籍、身份等的主管部门，中央统一为民政部门，地方由各省市县长负责。户籍登记由各级民政部门办理，以乡(镇、市、区)为管辖区域。规定户籍负责人的亲属回避制度。
4．“户籍登记以人为本，摒弃社会因素”(姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社2004年第1版，第210页)
“户籍登记的内容主要反映当事人个人信息，如出生地、迁徙、婚姻、监护、死亡等基本状况，不记载有反映社会角色、可作社会评判的信息，如职业、教育程度等，体现比较纯粹的人本精神。”(姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社2004年第1版，第210页)
迁出迁入户籍管辖区域三个月以上，应当办理迁出迁入登记，不得设定迁出迁入条件。军人、武装警察等不因服兵役而迁出注销户口，取消军籍，统一为普通户籍。军人、武装警察等只作为职业存在。学生不因升学而迁出，罪犯不因监所收容而迁出注销户口。“迁出户籍管辖区域三个月以上，应当办理迁出登记。但是因服兵役、国内上学、监所收容及随本国籍远洋渔船出海作业，不办理迁出登记。”
5．“完善的户籍登记及变更登记程序”(姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社2004年第1版，第213页)
参照日本户籍法第四章“申报”，申报第一节通则十五项申报分别规定、申报时间、申报书记载事项、申报地、申报义务人等及其他事项。
6．“规定严密、科学的居民民身份证、户口名簿、户口调查及统计制度”(姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社2004年第1版，第216页)
7．法律责任
赋予公民对政府限制自由迁徙权的权，政府限制自由迁徙权的赔偿责任。
规定严格的法律责任，对申报义务人、不实申报者，拒绝接受调查者，国家机关及其他违反本法者严厉惩罚。并规定相应的救济途径。
参考书目
[1]童大焕著：《期待湖北户籍改革的“破冰效应”》，新京报，2008年7月12日；
[2]宋雪莲著：《中国户籍制度改革难以为继大城市纷纷叫停》，《中国经济周刊》2008年第12期；
[3]台湾地区法源法律网修正「户籍法；
[4]胡星斗著：《废除户籍制度、建立身份证管理系统的呼吁书》
[5]王新华译：《日本户籍法》中国人民公安大学出版社2003年第1版；
居家护理保险规章制度篇2
［内容提要］：附加在户籍上的种种不平等待遇，使得户籍改革的呼声日涨。本文从法律入手，论述如何进行户籍制度改革，并对我国户籍法的体系结构进行初步的研究。在户籍以外，修改宪法、就业、社会保障、医疗、教育、居住、财产权以及民主选举等相关法律法规以实现“全民平等”为改革的原则。在户籍上，修改《居民身份证法》和《护照法》。以“迁徙自由，公民平等”为改革的原则，针对《户口登记条例》和现行各种户籍政策规定和官方改革措施，提出自己的主张。户籍制度改革的最终目标是回归本位，全体公民平等自由。论文关键词：户籍改革迁徙自由宪法司法化平等1958年的《户口登记条例》(以下简称《条例》)，严重违反1954年《宪法》的公民有迁徙自由的原则。《条例》颁布后的二三十年里，限制公民迁徙自由的户籍管理的政策规定不断有更详细的内容补充，最终形成了城乡差别，附加各种不平等的福利待遇的严重畸形的户籍制度。中国青年报的一项调查显示：91．7％的人认为户籍改革“太有必要了”，户口的最大作用是“方便孩子上学”（57.5％）和“能提供医疗、社保等方面的切实保障”（35.9％）。附加在户籍上的社会保障、就业、医疗、教育以及行政管理中名目繁多的对农民工和其他非当地户籍公民的不平等待遇，使得户籍改革的呼声日涨。一、官方改革思路“公安部的有关人士认为，全面推进户籍管理制度改革要着力从4个方面着手，其中：要严密户口登记，强化户籍管理基础性工作。建立城乡统一的户口登记制度。积极调整户口迁移政策。在全面推进小城镇户籍管理制度改革的基础上，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，由各地政府根据当地经济和社会发展的实际需要及综合承受能力制定城市发展总体规划和人口发展规划，以落户条件取代计划指标。特大城市和大城市要保持人口的适度机械增长，对其周边地区和卫星城镇，要制定相应的鼓励措施，以吸纳城区人口和本市农村人口为重点，促进其人口规模的形成和逐渐扩展。”(廖卫华著：《公安部等14个部委正协商户籍改革》，成都商报，2008年3月4日)上述改革，一是有落户条件，二是地域有别，根本上还是限制了公民的迁徙自由权。二、地方改革很多地方的户籍改革，因为相关配套没有跟上，无力承担附加在户口上的诸多福利而紧急叫停。广东省2001年10月出台政策，提出建立城乡统一的户口登记制度，受到社会各界的好评，但不到半年即宣布暂缓执行户籍制度改革的有关内容。继上海市开始研究居住证与户口对接问题之后，从7月8日开始，湖北在全省范围内正式开始全面尊重与承认外来人口权利的户籍改革之旅，符合准入条件者已正式开始准入登记。“除武汉中心城区外”和“暂不涉及外省在湖北务工的农民”明显的地域差别。“符合准入条件者”，还是有条件限制。无论是湖北还是上海，都是逐步减少限制，逐步给予外来务工人员平等的权利。三、本文的改革探索无论是中央还是地方，改革都不是系统推进，注定不可能取得有效进展。笔者期待民主宪政，坚决拥护宪法。提出修改宪法，是为了尊重宪政原则，实现民主、自由、平等。本文以宪法的修改，带动法律法规的制定和修改，进而推进户籍制度的系统改革。（一）在宪法上规定公民有迁徙自由，宪法司法化我国1954年宪法曾经规定，公民有迁徙自由。但是由于没有专门机关进行违宪审查，使得许多法律虽然违反宪法，但是有效实施。1958年的《条例》规定了严格限制公民迁徙自由的制度，这显然是违反当时宪法的规定。但是由于没有机关受理违宪审查，《条例》直到现在仍然有效实施。宪法第五条第三款“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”第四款“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”《立法法》等法律行政法规规定了对法规和规章违反上位法的审查制度，那么，法律法规、规章制度或国家政策“同宪法相抵触”了，怎么办？英国法谚“没有救济就没有权利”。因为没有违宪审查制度，不可以提起违宪审查或提起违宪诉讼。使宪法上规定的权利成为纸上的权利。所以，建议修改宪法，使宪法司法化，使宪法规定的公民权利成为公民能真正享有的权利。使公民可以通过司法救济，来保障自己的自由和权利。第一是建议设立一个独立的宪法委员会(或宪法法院)。宪法委员会成员由全国人民在各省级行政区按选民比例，直接选举产生，宪法委员会独立于全国人大及其常委会，不受全国人大及其常委会领导，只对宪法和全国人民负责。宪法委员会依据宪法，对全国人大及其常委会将通过的和已通过的法律进行审查。依据宪法，专门受理公民、法人或者其他组织提起的违宪审查和违宪诉讼，追究违宪者的违宪责任。专门违宪审查机关的成立，将有力维护宪政原则，保护全民的民主、平等、自由。第二是平等的选举权。《宪法》第三十四条“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”这一规定与中国国情不符!以致选举法使城乡居民的选举权严重不公。如果加上“不分城乡、地域……都有平等的选举权和被选举权……”赋予公民平等的选举权。《宪法》第三十四条修改为“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分城乡、地域、民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有平等的选举权和被选举权。”第三是在保证宪法贯彻实施的前提下，规定“公民有迁徙自由”。有违宪审查机关这样的救济渠道，“迁徙自由”才不会成为纸上的权利，对于任何违反宪法“迁徙自由”的规定或行为，公民都可以提起违宪审查或诉讼。(二)系统修改城乡差别的不公正的法律《劳动合同法》的适用范围规定过窄。在海南有大量的橡胶园，香蕉园等农业雇工，其他农村的西瓜地、菜地等，也有农业雇工，这样农业雇工是否是属于《劳动合同法》的适用范围，如果不属于，他们的利益谁来保护？《劳动法》颁布后，当时的劳动部曾规定，农业雇工、家庭保姆不属于《劳动法》的适用范围，那么，现在他们是否属于《劳动合同法》的适用范围？笔者认为应将他们纳入适用范围，平等保护全体劳动者。《就业促进法》第三条第二款规定“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰等不同而受歧视”这一规定不合中国国情。在中国，所谓种族歧视非常罕见，几乎没有。但是城乡歧视，地域歧视很常见。建议修改为“劳动者就业，不因民族、城乡、地域、性别、宗教信仰等不同而受歧视”。该条第一款“劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利。”也没有相应的法律责任，“没有救济就没有权利”。该法第四十三条是关于劳动力调查统计制度和就业登记，失业登记制度。表面看本条规定一点问题都没有，但我们看到统计部门和劳动行政部门每年每月公布是“城镇登记失业率”、“城镇居民可支配收入”。占人口多数的人农村人呢？“农村登记失业率”呢？外来务工人员的失业情况在哪登记，户籍地还是就业地？谁来保障他们重新就业？从平等就业来看，笔者认为外来务工人员的失业登记、失业保险、重新就业应当由就业地的劳动行政部门保障。登记失业率和居民收入的统计基数应当是在就业当地的所有就业人员，包括外来务工人员，也包括农民。从保障公民的迁徙自由权利出发，制定《全民社会保险法》和《全民医疗保险法》等法律法规，赋予全体公民平等的社会保障权。《社会保险法》现在的立法思路很好，以居民身份证号码为社会保险号，建立全国统筹的社会保险转续制度。“徒法不足以自行”。城市政府及其各种违法的规章政策，是导致户籍制度的不平等的主要原因之一，《社会保险法》应当规定严格法律责任，尤其是对政府，用人单位等强势群体的法律责任。这个《社会保险法》应当是“全民”的《社会保险法》，“没有救济就没有权利”，要赋予全民，尤其是外来务工人员等弱势群体起诉限制公民平等社会保障权利的行为，该法改为《全民社会保险法》。现行的城镇居民医疗保险（以下简称“城镇医保”）和所谓的新型农村合作医疗（以下简称“新农合”），城乡有别，缴费不同，待遇也不公。福建厦门的城乡两个医疗保险成功合二为一，成为全民医疗保险，城乡享受平等待遇。农民长年在外务工，既享受不了“新农合”，因为远在外地，不可能回到家乡去就医；也享受不了“城镇医保”因为是外来务工人员。现在的“医改”，改了十年，农民却没有得到平等的医疗保障权。“医改”方案都提到了全国人大，为何不制定一部《全民医疗保障法》？建议将城镇医疗保险和新型农村合作医疗整合。制定《全民医疗保险法》或者称为《全民健康保险法》。平等保护城乡居民的身体健康。《义务教育法》第十二条第二款规定“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。”“没有救济就没有权利”，违反这一规定没有相应的法律责任，起不到“违法必究”作用。后一句“具体办法由省、自治区、直辖市规定”使得这条规定大打折扣。外来务工人员期待的子女平等受教育权利将因各地“具体办法”不同而不平等。因为地方保护主义存在，考虑到义务教育的经费保障，像北京、上海、广东等外来务工人员的输入地的“具体办法”会规定大量的限制措施来限制“适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育。”，全国人大常委会为何不多规定一些有操作性的规定呢？高等教育方面，存在严重的不公，主要体现在高考和高校的分布上。高校招生应当适用地域平等原则。高校的分布应当是各个地区均衡发展，建议将北京、上海等的集中的高校均衡到中西部。《高等教育法》在高校招生上，应当规定公开公平公正原则，并作出可操作的规定。比如在全国招生应当有一统一的招生比例，除优先招收各少数民族学生外，全国一致。比如某校在江苏的招生比例是考生（是考生，而不是户籍学生）的1%，那么在甘肃的招生比例也是1%。或者某校根据全国考生成绩，确定一个“全国统一”（而不是全省统一或全市统一）的分数线（或能力、素质等）标准，所有达到标准的考生都可以平等地报考，第一志愿没录取只能再次报未招到学生的学校。这样的招生制度让所有报考同一学校的考生在同一标准下平等竞争。《农村土地承包法》第二十六条第二款“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”这条显然和第五条“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”以及第十五条“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。”相抵触。“全家迁入小城镇落户的”非“农村集体经济组织成员”，理应交回其承包地，或者由发包方收回其承包地。修改《土地管理法》、《农村土地承包法》和《城市房地产法》，就像2005年完善《公司法》和《证券法》等企业产权制度那样，建议系统地修改这三部法律及相关法律、行政法规，像《城乡规划法》一样，制定《城乡住宅法》，废止《城市房地产法》，将经济适用住房、廉租房等住房保障制度纳入该法，平等保护城乡居民“居者有其屋”。在严格保护耕地草原林地等农用地的基础上，允许除农用地外的农村土地开发建设住宅。允许农村住宅和城市住宅一样，可以自由交易。实现城乡平等的财产权。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第十二条“农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数”的规定违反《宪法》“公民在法律面前一律平等”的规定。该违宪规定应予废止。农民和城市居民都是中华人民共和国公民，理应平等。形式要平等，实体也要平等！但为什么只选民只能直接选举县乡人大代表，建议全面修改《选举法》，规定选民直接选举省市县乡长，直接选举全国人大代表，直接选举国家主席。（三）全面修改1958年的户口登记条例，制定户籍法《居民身份证法》和《护照法》属于广义上的户籍法。在《居民身份证法》方面，建议参照台湾地区户籍法，规定“公民申请居民身份证，应捺指纹并录存。”从粘贴相片到捺印指纹，形成了科学、严密的身份证制度。”(姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社2011年第1版，第216页)建议规定“建立全国身份证管理系统，专门管理个人身份信息。身份证管理系统内信息按机密等级分层级、分类别管理，具体管理办法由国务院规定。”参考胡星斗教授的观点，我们可以采取以下措施：把现行的个人居民身份证信息、档案信息、信用纪录、犯罪纪录、就业失业情况、收入情况、纳税情况、申领低保、经济适用房情况，以及做义工、慈善等方面的纪录纳入身份证管理系统。身份证电子化，在各个城市乡村的机场码头、火车站汽车站安装类似银行取款机的身份证识别系统，公民每到一个地方，在身份证识别系统一刷，公安部门就知道你到哪里了，所以不用担心治安问题。这个系统也有助于解决收入申报、假身份证泛滥等问题。其它的对他人有影响的个人信息也可纳入其中。《护照法》方面，现在由于反恐的需要，各国入境管理处相继要求入境者采取指纹。建议在《护照法》上也规定“公民申请护照，应捺指纹并录存。”各国入境管理处在入境时可以直接提取护照的指纹，公安等侦查机关在公民涉嫌犯罪时也可以直接提取该指纹比对。1．户籍法的体系结构。日本的户籍法，分为第一章总则，第二章户籍簿，第三章户籍记载，第四章的申报分十六节，包括通则；出生；认领；收养；收养终止；结婚；离婚；亲权及监护；死亡及失踪；生存配偶恢复姓氏及姻亲关系终止；推定继承人的废除；入籍；分籍；国籍的取得与丧失；姓名变更；转籍及就籍。第五章户籍订正，第五章之二关于采用电子信息处理系统处理户籍户籍事务的特例，第六章杂则，附则。中国台湾地区户籍法的体系分为第一章总则，第二章登记之类别，第三章登记之变更、更正、撤销及注销，第四章登记之申请，第五章户口调查及统计，第六章罚则，第七章附则。结合日本户籍法和中国台湾地区的户籍法，我国的户籍法应当整合收养法、婚姻法、婚姻登记条例、继承法、国籍法和户口登记条例等法律和行政法规的登记事项，统一由户籍法规定。我国的户籍法体系结构可以这样安排：第一章总则，规定户籍登记原则和户籍户籍管理的机构等总则性事项；第二章户籍簿，规定户籍薄的编制、样式、记载事项、顺序、程序；第三章户籍记载，规定户籍记载事项、顺序、程序及各种情形的户籍记载和编制。第四章申报，参照上述日本户籍法第四章的十六节，十五种申报事项，规定户籍申请的类别、原则及各种申请的详细规定，形成严密完整的申报登记制度。第五章户籍订正，规定登记的变更、更正、撤销及注销；第五章户口调查及统计，第六章法律责任，第七章附则，共七章。2．户籍登记的原则（1）保障公民自由迁徙权利的原则“许可国民自由迁徙，从乡村到城镇，从城镇到城镇，从国内到国外，国民可以双向地、自由地流动。”(姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社2011年第1版，第222页)公民有自由迁徙的权利，非因刑事法律限制外，不受其他法律法规及各种规范性文件的限制。任何国家机关、公民、法人及其他组织非因前款规定不得限制公民自由迁徙权利。(2)公平、公开、公正原则户籍登记机构办理户籍登记，应当遵守法律，坚持公平、公开、公正原则(3)一人一籍原则如现行的户口登记条例第五条和第六条融合。台湾地区的户籍法的第三条可规定为“户口登记以户为单位。在一家，或同一处所同一主管人之下共同生活，或经营共同事业者为一户，以家长或主管人为户主。单身居住的自立一户，以本人为户主。一人同时不得有两户籍。”(4)实行公民在居住地登记户籍的原则公民应当在经常居住的地方申报户籍登记(5)明确户籍制度的基本功能以反映人口基本信息为核心，不得附载其他行政管理和社会功能。“户籍登记事项包括姓名、性别、出生年月日、父母姓名、与父母关系、本籍、住所等。发生出生、认领、收养、婚姻、亲权、监护、国籍取得与丧失、姓名变更等户籍事件，应当依照规定申报和登记，以确认和证明个人身份、亲属关系及其变动状况。在市镇村的区域内确定或者变更住所的，则应当申报迁入、迁出或者迁居，以确认和证明居民的居住关系，以及作为居民地位的变更，由此产生的权利和义务，包括选举权的行使，国民健康保险、退休金及儿童津贴的给付等。”(王新华译：《日本户籍法》中国人民公安大学出版社2003年第1版，前言)3．确定户籍管理的机构修改居民身份证法、护照法、婚姻法、婚姻登记条例、收养法、继承法、计划生育法等法律法规，有关人口、户籍、身份等的主管部门，中央统一为民政部门，地方由各省市县长负责。户籍登记由各级民政部门办理，以乡(镇、市、区)为管辖区域。规定户籍负责人的亲属回避制度。4．“户籍登记以人为本，摒弃社会因素”(姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社2011年第1版，第210页)“户籍登记的内容主要反映当事人个人信息，如出生地、迁徙、婚姻、监护、死亡等基本状况，不记载有反映社会角色、可作社会评判的信息，如职业、教育程度等，体现比较纯粹的人本精神。”(姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社2011年第1版，第210页)迁出迁入户籍管辖区域三个月以上，应当办理迁出迁入登记，不得设定迁出迁入条件。军人、武装警察等不因服兵役而迁出注销户口，取消军籍，统一为普通户籍。军人、武装警察等只作为职业存在。学生不因升学而迁出，罪犯不因监所收容而迁出注销户口。“迁出户籍管辖区域三个月以上，应当办理迁出登记。但是因服兵役、国内上学、监所收容及随本国籍远洋渔船出海作业，不办理迁出登记。”5．“完善的户籍登记及变更登记程序”(姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社2011年第1版，第213页)参照日本户籍法第四章“申报”，申报第一节通则十五项申报分别规定、申报时间、申报书记载事项、申报地、申报义务人等及其他事项。6．“规定严密、科学的居民民身份证、户口名簿、户口调查及统计制度”(姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社2011年第1版，第216页)7．法律责任赋予公民对政府限制自由迁徙权的起诉权，政府限制自由迁徙权的赔偿责任。规定严格的法律责任，对申报义务人、不实申报者，拒绝接受调查者，国家机关及其他违反本法者严厉惩罚。并规定相应的救济途径。附则为了保障公民迁徙自由，兼顾社会现实。在附则中规定:（一）本法颁布后施行前，户籍资料从公安部门转移到民政部门。（二）本法颁布后施行前，废止或修改与本法相抵触的法律法规、规章制度以及各种政策措施。参考书目童大焕著：《期待湖北户籍改革的“破冰效应”》，新京报，2008年7月12日；宋雪莲著：《中国户籍制度改革难以为继大城市纷纷叫停》，《中国经济周刊》2008年第12期；台湾地区法源法律网修正「户籍法；胡星斗著：《废除户籍制度、建立身份证管理系统的呼吁书》王新华译：《日本户籍法》中国人民公安大学出版社2003年第1版；杨云善、时明德著：《中国农民工问题分析》，河南人民出版社，2007年第1版；姚秀兰著：《户籍、身份与社会变迁——中国户籍法律史研究》法律出版社2011年第1版。试论我国户籍制度改革(第5页)答辩提纲论文关键词：户籍改革迁徙自由宪法司法化平等户籍：以反映人口基本信息为核心，不得附载其他行政管理和社会功能。“户籍登记事项包括姓名、性别、出生年月日、父母姓名、与父母关系、本籍、住所等。发生出生、认领、收养、婚姻、亲权、监护、国籍取得与丧失、姓名变更等户籍事件，应当依照规定申报和登记，以确认和证明个人身份、亲属关系及其变动状况。改革：公安部方面认为，全面推进户籍管理制度改革要着力从4个方面着手：要严密户口登记，强化户籍管理基础性工作。建立城乡统一的户口登记制度。积极调整户口迁移政策。以落户条件取代计划指标。其改革，一是有落户条件，二是地域有别，根本上还是限制了公民的迁徙自由权。地方改革：很多地方的户籍改革，因为相关配套没有跟上，无力承担附加在户口上的诸多福利而紧急叫停。广东、郑州等地即是如此。上海、湖北的改革是一步一个脚印。但是，“除武汉中心城区外”和“暂不涉及外省在湖北务工的农民”明显的地域差别。“符合准入条件者”，还是有条件限制。本文提出的改革一、原则是(一)、保障公民自由迁徙权利的原则(二)、公平、公开、公正原则户籍登记机构办理户籍登记，应当遵守法律，坚持公平、公开、公正原则(三)、一人一籍原则“户口登记以户为单位。在一家，或同一处所同一主管人之下共同生活，或经营共同事业者为一户，以家长或主管人为户主。单身居住的自立一户，以本人为户主。一人同时不得有两户籍。”(四)、实行公民在居住地登记户籍的原则二、确定户籍管理的机构。有关人口、户籍、身份等的主管部门，中央统一为民政部门，地方由各省市县长负责。户籍登记由各级民政部门办理，以乡(镇、市、区)为管辖区域。三、户籍登记以人为本，摒弃社会因素迁出迁入户籍管辖区域三个月以上，应当办理迁出迁入登记，不得设定迁出迁入条件。军人、武装警察等不因服兵役而迁出注销户口，取消军籍，统一为普通户籍。军人、武装警察等只作为职业存在。学生不因升学而迁出，罪犯不因监所收容而迁出注销户口。四、完善的户籍登记及变更登记程序参照日本户籍法第四章“申报”，申报第一节通则十五项申报分别规定、申报时间、申报书记载事项、申报地、申报义务人等及其他事项。五、规定严密、科学的居民民身份证、户口名簿、户口调查及统计制度法律责任赋予公民对政府限制自由迁徙权的起诉权，政府限制自由迁徙权的赔偿责任。迁徙自由：首先在宪法上恢复1954年宪法曾规定的公民的“公迁徙自由权”。许可国民自由迁徙，从乡村到城镇，从城镇到城镇，从国内到国外，国民可以双向地、自由地流动。公民有自由迁徙的权利，非因刑事法律限制外，不受其他法律法规及各种规范性文件的限制。宪法司法化：英国法谚“没有救济就没有权利”。建议修改宪法，使宪法司法化，使宪法规定的公民权利成为公民能真正享有的权利。使公民可以通过司法救济，来保障自己的自由和权利。建议设立一个独立的宪法委员会(或宪法法院)。宪法委员会依据宪法，对全国人大及其常委会将通过的和已通过的法律进行审查。依据宪法，专门受理国家机关、公民、法人或者其他组织提起的违宪审查和违宪诉讼，追究违宪者的违宪责任。平等：在户籍以外，修改宪法、就业、社会保障、医疗、教育、居住、财产权以及民主选举等相关法律法规以实现“全民平等”为改革的原则。建议在《宪法》第三十四条加上“不分城乡、地域……都有平等的选举权和被选举权……”赋予公民平等的选举权。该条建议修改为“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分城乡、地域、民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有平等的选举权和被选举权。”笔者注意到，2008年10月29日全国人大网上公布的十一届全国人大常委会的立法规划中，任期中内提请审议的法律草案中，包括修改各类选举法，修改城市房地产法、土地管理法。制定社会保险法、基本医疗卫生保健法、社会救助法、农村土地承包纠纷仲裁法。研究起草，条件成熟时安排审议的法律草案包括住房保障法。户籍法放在最后，由有关方面继续开展研究论证，视情况作出相应安排。另外，中共十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》。全会认为，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。并提出了到2020年的农村改革发展目标任务。笔者相信，笔者期待的户籍制度改革的最终目标：迁徙自由，全体公民平等自由一定会实现
居家护理保险规章制度篇3
1县级养老保险经办机构内部管理存在的问题
通过对青阳县及周边县的城乡居民养老保经办机构进行调研，发现县级城乡居民养老保险经办机构在内部管理方面存在以下几个方面问题：一是内控意识薄弱，主要表现在对内控的理解存在偏差、对经办各环节缺少风险防范意识；部分单位负责人和从事业务操作人员认为加强内控工作就是加强财务会计的监督管理工作，出现重视财务忽视业务的错误认识。二是经办规程制度执行力度不够，目前国家和省主管理部门都制定了一系列规章制度，并对养老保险经办机构内控进行规范，但是由于相关人员不够重视，导致相关规章制度执行力度不够，造成经办机构的内部控制形同虚设。三是管理混乱等问题，目前养老保险经办机构内部多设置参保登记、财务、征收、待遇核定等科室，对养老保险进行登记、征缴、发放以及管理等工作，但是由于经办分散，相互制约和沟通不够，各个环节都存在风险。
2建议与对策
2.1强化组织机构控制。我县居保中心根据实际情况，内设综合管理股、业务股、系统信息股、基金财务股四个股室。在股室内进行人员岗位细分，财务会计与出纳分设，业务上对业务受理、复核、待遇核定分设受理，对每个业务流程结束都需要分管领导和业务主管签字，重大事项须经集体研究决定，建立科学民主、公开透明的决策程序和实施信息通报制度。遵循“便民、快捷、高效”的原则，明确业务权限，科学确定工作岗位和人员，建立了业务经办和财务会计岗位责任制，业务经办人员做好参保人登记管理、个人账户管理；待遇核发和系统信息经办管理人员需要共同做好养老保险待遇审核、待遇支付等工作，财务会计人员根据业务提供的材料和会计核算的相关要求做好会计凭证填制、会计账簿登记、编制会计报表及财务报告等工作，形成责任明确，相互制约的内部制衡机制。2.2加强业务运行控制。为加强单位管理，落实岗位职责，强化服务职能，提高办事效率，树立良好的部门形象，结合我县居保中心实际情况，制定了相关的工作制度。另外县居保中心制定了详细的业务经办流程，参保登记、信息变更、转移接续的审批手续完备、材料齐全。县居保中心按规定为每位参保人建立个人账户，录入参保人员个人基本信息包括姓名、性别、出生日期、身份证号码、家庭住址、参保日期等，按规定给每位参保人账户计息，并将缴费额与政府对个人缴费补贴同时记入个人账户。按规定为终止缴费人员办理注销登记，结算个人账户资金余额，以发放的形式退到其城乡专用存折中。居保中心按照档案管理制度的要求将经办过程中涉及的相关资料留存、立卷、归档和保管，保证原始资料得到很好的保存。2.3完善和加强基金财务控制工作。我县居保中心将城乡居民养老保险基金纳入财政社会保障基金专户，实行收支两条线管理，专款专用，单独记账、核算。按有关规定对基金实现保值增值、定期结息。收入户存款当月全部划入基金财政专户，月末零余额管理，每月做好基金支付表，向财政申请拨付发放资金，确保城乡居保待遇按时足额发放，并严格做到个人账户养老金由个人账户储存额支付，与基础养老金分账管理。根据档案管理要求，建立会计档案管理制度，按照规定对会计资料进行立卷、归档、保管。根据县居保中心实际情况建立票据管理制度，对于银行票据的取得、使用、保管等由专人负责，负责保管票据的人员有单独的保管保险箱。票据的填开严格按照有关要求填开。票据领用须登记登记簿，写明领用人、领用时间等。根据《国务院关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定》等有关法律法规，结合县居保中心实际，制订了《青阳县城乡居民社会养老保险管理中心印章管理办法》。县居保中心的公章、财务章以及法人印鉴由专人分别保管，印章印鉴按规定的用途、范围使用，报单位负责人审批使用。印章印鉴有专门的保管设备。2.4建立完善城乡居民社保卡管理制度，做好信息系统控制。切实做好城乡居民社保卡发行和应用工作，结合我县实际，制定了社会保障卡管理、发放制度，并严格执行，使持卡人员方便使用社保卡享受养老金领取、保费缴纳、个人权益查询、银行金融服务等基本业务功能。按照有关规定建立了计算机场地设施安全管理制度，确保业务信息与外部互联网实现安全隔离，互联网计算机中不保存信息。建立了信息系统和网路安全防护系统，对计算机病毒实时进行检测。对于接入专网的移动存储设备，都是先杀毒，再插入，确保计算机不被病毒感染。信息系统经办人员，每个人都有自己系统用户名，系统操作后会留下经办人员姓名，明确了各个操作人员的责任。对于已经离职的经办人员，已及时的将其系统用户名申报注销。2.5建立和完善内部控制的管理与监督。为了提高内控执行能力，确保社会保险基金安全，我县结合城乡居保经办的实际情况制定内部控制制度，并在单位内公开，由局基金监管领导小组负责组织实施内部控制监督检查工作。另外县居保中心还建立稽核制度，制定稽核计划，对城乡居保的参保资格、待遇领取资格、财政补助资金到位、虚报冒领、重复领取待遇等情况重点稽查，发现的问题均已及时处理。按照有关要求县居保中心按规定定期向社会披露有关社会保险的政策法规、办事程序和有关业务财务信息，定期向参保人发放权益告知单或者通知参保人到村（居）等服务大厅用社保卡自主查询个人帐户情况。
作者:胡再青单位:安徽省青阳县城乡居民社会养老保险管理中心
参考文献：
[1]杨镜.城乡居民养老保险县级经办机构基金管理对策分析[J].现代经济信息,2016,(20):74.
居家护理保险规章制度篇4
【关键词】社会保险权社会保险法公平原则保障
【作者简介】谢海红，湖北省电力公司高级工程师，工商管理硕士、工学硕士，主要研究企业管理和人力资源管理。万仁磊，华中科技大学2013级法学硕士研究生，主要研究劳动和社会保障法。
【中图分类号】D922.182.3【文献标识码】a【文章编号】2095-5103（2014）03-0058-03
十八届三中全会提出，“实现发展成果更多更公平惠及全体人民，建立更加公平可持续的社会保障制度”。揆诸我国《社会保险法》，其明确了社会保险主体在法律关系中的各种权利、义务和责任，对社会保险权的规定却极为笼统，法律实践性差，其价值更多在于“里程碑”式的宣示。如何确认和保障我国公民的社会保险权，具有重要的理论意义和实践价值。
一、《社会保险法》的公平原则分析
我国《宪法》第45条规定，“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”第23条规定，“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。不难看出，社会保险权是一种具有高度纲领性的宪法性权利。社会保险权的公平保障，需要包括《社会保险法》在内的社会主义法律体系的协同调整。
公平原则也是我国社会保险立法目的和价值追求之所在。我国《社会保险法》的公平原则体现在：（1）权利和义务分配的合理性。政府、社会、企业和个人共同承担责任。社会保险权的本质是政府在参保人遭遇社会风险时，及时给予保障和救济的一种积极作为，更侧重对参保人权利的保护。区别于社会保险管理权，社会保险权关系到所有劳动者的基本生存权。在由一系列社会保险法律关系产生的权利义务中，公民的参保权和获得救济权是一项法定权利，同时在法定条件下，公民还享有社会保险权中的受益权、监督权、知情权和其它权利。由于国家在社会保险权中扮演公共服务的角色，它对社会保险的类型、项目、数额以及责任承担方式，有着建立一套完善的社会保险制度及其配套设施的义务。（2）权利义务分配的平等性。在现代法治社会，平等权涉及到公民的生存权和发展权，贯穿于整个社会保险权之中，放大到整个社会系统中，就是社会保险权应该一视同仁，而不能以身份、城乡和地域作为划分依据而进行区别对待。可以说，社会保险权的公平原则，核心就是平等地协调各主体之间的利益关系，它以劳资利益关系为基础，同时涉及政府、劳动者、资方三方利益关系。（3）保险制度公平，包含公平的缴费标准和待遇标准。社会保险权不仅要实现权利义务分配的正当与合理，还要处理好不同主体、不同利益和不同内容的权衡和取舍。
因此，《社会保险法》的公平原则，不仅是一种通过制度设计来实现权利义务配置的调节工具，也是一种让资源配置更趋向公平和正义的价值理念。《社会保险法》奉行“五险合一”的立法模式，将宪法规定的公民的社会保险权通过立法的形式加以规范化、具体化和制度化。唯有如此，才能让社会保险权由形式上的普惠性向实质上的公平性发展，保障公民的生存权和发展权，以体现社会保障的公平正义价值。遗憾的是，由于该法过多的授权条款以及规定得过于笼统，“广覆盖、保基本”的社会保险权并没有得以真正地公平体现。
二、实现社会保险权的实践困境
如前所述，社会保险权实质是国家赋予公民，具有一系列积极给付的实体性规定的权利。其权利义务分配的公平性原则，不仅要求《社会保险法》在适用主体上一视同仁，而且要求国家确保实质平等，在社会资源的再分配中，保障公民的机会均等及结果均等。因此，我国《社会保险法》适用存在的不公平问题，本质上就是社会保险权的公平保障问题。
1.身份分割
在基本养老保险和基本医疗保险中，社会保险权存在着明显的等级差别。如《社会保险法》第2章第10条将公民分为三个级别：公务员和事业单位人员；企业职工；无业的城镇居民和农村居民。三者在统筹办法、支付渠道和待遇标准上都差别巨大。该规定以法律形式肯定了目前存在的主体不公平问题，违背了社会保险权的起点公平。
以基本养老保险为例，建国初期，建立在前苏联“最好的保险是国家保险”的理论基础上，企业职工与公务员和事业单位人员的待遇条件差别不大，费用均由国家承担。但是在市场经济体制改革背景下，企业职工脱离了国家的完全财政负担，开始实行社会统筹，而公务员和事业单位人员的待遇却保持不变。在统筹办法上，企业职工本人需要负担一部分费用，而后者完全由财政统一负担；在支付方式上，前者由自筹账户支付，后者却由财政统一支付；在享受标准上，前者的养老金标准远远低于后者。对社会保险权主体公平性的损害，既默认了不同等级的客观存在，又强化了既得利益方的经济利益。而在《社会保险法》规定的五险之中，养老保险的风险周期最长，所占金额最大，由身份不公导致的“区别对待”反而会放大社会保险权公平缺失的社会风险。
2.城乡分割
居家护理保险规章制度篇5
关键词：农民工；医疗保险；法律问题
人社部2018年统计公报显示，2018年，我国农民工总数28836万人，比2017年增加184万人，增长0.6%。其中，外出农民工有17266万人。农民工为社会主义经济建设做出了巨大的贡献，但是由于城乡分化及户籍限制，使得其不能享有与城市居民职工同等的权利，特别是医疗保险。十八大以来，在党中央坚持以人民为中心的发展思想和全面推进社会保障体系建设的思想的指导下，为保障农民工能够平等地享受与城市居民职工同等的权益，制定了一系列的法规政策，以保障农民工的医疗权益。虽然政府出台了不少相关政策，但农民工医疗权益仍然没有得到有效的保护。从制度设计来看，城市实行职工医疗保险和居民医疗保险制度，而农村则实行新型农村合作医疗制度。从制度运行来看，各地依据具体经济发展实施适合该地区的医疗保险制度，这就造成各地区之间农民工参保、缴费、费用支付、待遇给付、保障的范围的不同，导致各地区之间的不平衡[1]。从制度现状与制度实施情况来看，农民工的医疗保险仍然面临着较大的问题。
一、农民工医疗保障制度现状
目前，我国农民工参加的基本医疗保险主要有城镇职工医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险与农民工专项医疗保险[2]。有关于农民工的医疗保险制度的发展，经过以下几个阶段。
1.新型农村合作医疗制度。为解决“三农”问题，解决农民医疗保障问题，实现建设小康社会的目标。2002年中共中央、国务院的《关于进一步加强农村卫生工作的决定》指出，要逐步建立以大病统筹为主的新农合制度，到2010年，该制度要基本覆盖农村居民。
2.关于农民工的医疗保险法律政策。由于大量农民工涌入城市，为了保障农民工医疗保障的需求，2004年人社部出台的《关于推进混合所有制企业和非公有制经济组织从业人员参加医疗保险的意见》，要求各地劳动保障部门把与用人单位拥有劳动关系的农村进城务工人员纳入医疗保险范围。2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》指出，解决农民工进城务工期间的住院医疗保障问题，并根据当地实际合理确定缴费率。2006年劳动和社会保障部办公厅《关于开展农民工参加医疗保险专项扩面行动的通知》明确将农民工纳入医疗保险制度范围，为贯彻该通知，各地政府前后出台了地方性法规对此工作进行跟进，如《北京市异地农民工参加医疗保险暂行办法》《深圳市劳务工医疗保险暂行办法》等。2010年《社会保险法》的颁布从法律的效力层级上确认了城镇职工医疗保险制度模式，并进一步将覆盖范围扩大至无雇工的个体工商户、非全日制从业人员及其他灵活就业人员。其中，第95条、第96条的明确，聘用农民工的单位，将农民工劳动者与单位职工一道纳入与职业相关的社会保障制度，农民工取得基本社会保险的主体资格。为保证不同医保体系的参保人员流动就业时能够连续参保，并且能够顺畅接续，人社部等三部委于2009年联合下发了《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》。2015年8月，人社部等四部委联合了《关于做好进城落户农民参加基本医疗保险和关系转移接续工作的办法》。
3.城乡基本医疗保险制度整合。针对城镇居民医疗保障，国务院于2007年开始城镇居民基本医疗保险试点。此后，以《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发[2009]6号）为指导思想，各地方政府对医疗改革工作中的城乡统筹问题进行了积极探索。2016年1月，国务院《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》，提出整合城镇居民医保和新农合；农民工和灵活就业人员则将参加职工基本医疗保险。
二、农民工医疗保险制度执行现状
依据目前的农民工参保现状、医疗保险关系转移接续的情况以及农民工医疗权益救济，我国农民工的医疗保障水平仍不理想。1.医疗保障覆盖率低。农民工医疗保险制度设计以正规就业、签订劳动合同为前提[3]。所以，农民工只有与用人单位签订劳动合同，双方才具有法律效力的凭证。要使农民工在城镇务工时获得与城镇职工相当的医疗服务，就必须保证农民工的劳动合同的签订率。但是由于我国农民工主要从事流动性强的工作（如建筑业、交通运输等），大多数属于非正规就业，难以参加正规的医疗保险。2016年农民工监测调查报告显示，外出农民工与雇主或单位签订劳动合同的比重仅为38.2%。而且《中国尘肺农民工生存状况调查报告（2016）》显示，尘肺病农民劳动合同签订率仅9.5%[4]。并且根据人社部的统计公报的数据，计算得出2017年外出农民工医疗保险参保率仅为36.2%。由此可见，我国农民工社会保障覆盖面仍然狭窄，医疗保障覆盖率依然很低。2.医疗保险关系转移接续困难。实践中，基于地方财政独立、操作难、信息网络不完善、农民工医疗保险的复杂性与多样性等多种因素，导致农民工的基本医疗保险不能移转接续，严重侵犯了农民工的基本医疗保障权[5]，而阻碍了农民工劳动力市场的形成和自由流动。在原告农民工何某诉被告源泰运输（深圳）有限公司劳动争议一案中，①由于原告的医疗保险关系未及时被参保地接收，使得原告未享受到深圳市职工医疗保险待遇。尽管国家提出流动就业人员医疗保险转移接续的要求，但是缺乏具体的实施方案，各地政策不统一，措施不完善，农民工医疗保险关系转移接续依然很困难。即使未正规就业的大多数农民工依据政策参加了新农合，但是由于新农合的统筹层级低，对于跨区域流动的农民工的可操作性弱，并且《社会保险法》第27条规定了医疗保险的最低缴费年限。但是，该最低缴费年限规定与城镇居民医疗保险、新农合实行年度缴费年度享受不同。职工医疗保险最低缴费年限制度会导致转入职工基本医疗保险制度十分困难[6]，阻碍参保者流动（就业）意愿，不利于人员流动。加之农民工很可能由于跨省市的医疗服务和管理手续繁杂，以及在异地生病得不到及时的报销，而不愿参加医疗保障。
三、农民工医疗保险制度存在的问题
根据上述农民工医疗保障制度以及制度的执行情况，医疗保险制度还存在较多不可规避的问题。
1.医疗保险制度多元化。户籍制度是阻碍农民工获得社会保障的根本原因[7]。由于我国在医疗改革的过程中是以城镇和农村两条线先后进行试点，形成了以城乡户籍为标准的医疗保障制度。并且由于城乡经济发展的差距以及国家在城乡医疗保障中承担的责任不同，也导致我国的医疗保障制度在一定程度上出现了二元状态，这也是影响农民工基本医疗保险转移接续困难的主要因素[8]。
2.医疗保险制度位阶低。农民工医疗保险制主要是由我国政府和部门出台的法规，多数是行政法规和部门规章，但更多的是通知，法律位阶低。虽然2010年的《社会保险法》从法律的效力层级对基本医疗保险模式予以确认，但在关于保险待遇内容的确定、政府的财政补贴方式等事关医疗保险制度运行的关键性问题上并没有提出明确的意见[9]。加之我国的医疗保险执法主体多元化，城镇职工基本医疗保险制度和城镇居民基本医疗保险制度归属于人社部，新型农村合作医疗保险制度由卫生部负责。这种管理模式不仅使得筹资、报销和保障水平方面存在明显的差异，而且还导致财政投入和管理成本增大。近年来，医疗保险制度一直处于改革试点环节，各省市县的医疗保险制度的运行都是依据地方的规章制度，这必然导致运行效果的不同。
3.农民工医疗权益救济不足。我国目前尚未建立起相对完整的社会保险救济程序，医疗保险制度实施主要依据地方制定的规范性文件。医疗保险争议主要通过以下处理模式。第一，通过行政复议或行政诉讼程序进行处理，该种救济是依据具体行政行为的合法性审查为中心的，并非以相对人权利的实现为目标。这意味着相对人不能直接以具体行政行为作为诉讼请求提起行政诉讼，只能行使撤销权，并且除行政处罚决定司法机关并无代替行政机关另行做出决定的权力[9]。这对处于弱势地位的农民工很难通过该行政方式维护自身权益。第二，通过劳动调解、仲裁以及诉讼程序的方式解决劳动争议，这种情况主要是用于用人单位与参保人员之间的争议解决。但是这种处理争议的方式存在弊端，仲裁前置程序，管辖上采用“原告就被告”的原则，使得农民工处于弱势的医方，加之程序复杂、环节过多，耗时过长，并不利于农民工医疗保险争议的解决。
四、完善农民工医疗保障制度的建议
根据目前农民工的医疗保障制度的现状以及制度的实施效果和制度存在问题的分析，提出以下建议。
1.加快农民工医疗保险立法。法律是由国家制定或认可并依靠国家强制力保证实施的[10]。《宪法》第45条规定，我国公民在年老、疾病或者丧失劳动力能力有获得物质帮助的权利。这明确了公民的基本人权。人权是人应当享有的、不可由他人非法、无理剥夺，也不可由本人转让的权利，是做人的权利[11]。生命健康权作为普遍人权的性质，要求所有人在患病或者受伤时均有权享有医疗照顾的权利。国民基于宪法规定取得抽象的要求保护的权利，与此相应，国家即承担宪法上抽象的保护义务[12]。但是依据宪法特性，国民不能以抽象权利作为请求国家具体履行的基础，而只能依据具体立法形成的制度才取得具体的请求权。所以为了保障农民工医疗权益，必须加快农民工专有的医疗保险制度的建立，以保障农民工基本医疗权益。
居家护理保险规章制度篇6
关键词：日韩；长期护理；护理服务；护理保险
中图分类号：F840.69文献标识码：a文章编号：1000-4149（2013）03-0104-07
1997年5月，日本议会通过了联合执政党提交的《介护保险法》并决定从2000年4月1日起正式实施。韩国国会于2007年10月通过了《老年长期疗养保险法》并决定从2008年7月1日开始实施。本文以日本和韩国老年长期护理保险制度的实施背景、主要内容、面临的问题及改革趋势作为比较框架，分析其共性和差异，探讨日韩老年护理保险制度对我国的借鉴意义。
一、日本和韩国老年长期护理保险制度实施背景比较分析
1.人口老龄化和护理风险的普遍化
1970年，日本65岁以上的人口达到7.1%，进入了老龄化社会；1994年，经过短短的24年就进入了老龄化率达到14%的老龄社会；2006年达到20.2%，进入了超老龄社会。2000年，韩国65岁以上的老年人占7.2%，进入了老龄化社会；预计2018年65岁以上人口占14.3%，进入老龄社会；2026年达到20.8%，进入超老龄社会。
老龄化社会面临的重要问题是随着高龄老人的增加，体弱多病或卧床、失智而需要照护的老年人急速增长。无论在日本还是在韩国，老年护理问题已经不是发生在个人身上的个别现象，而是在自身、配偶、父母及家人身上都有可能发生的普遍l生社会风险，因而需要制定以失能老年人为对象的长期护理服务政策。
2.家庭规模的变化和家庭照护功能的弱化
1995年，日本家庭平均人口是2.9人，65岁以上老人与子女同住的比例大约为50%，老年夫妇和独居老人家庭比例分别是24.2%和17.3%。伴随照顾老年的长期化和重度化，照顾者自身也趋于老化，60岁以上的照顾者占47%，70岁以上的照护者也占22%，即老人照顾老人，出现“老老介护”现象，社会上也时常发生虐待、遗弃老人的现象，也经常出现因老人照顾问题而家庭破裂的现象，以至于产生“介护地狱”的说法。
韩国同样面临这些问题。韩国保健社会研究院对全国家庭形态调查表明，2005年韩国独居老人的家庭占24.6%，老年夫妇家庭占26.6%，与子女同住的家庭占43.5%。在家庭照顾者中80%是女性，但随着受教育程度的提高，女性参与经济社会活动的比例逐年提高。据韩国统计厅统计，1985年女性参与经济活动的比例是33.5%，2000年提高到46.1%，2006年上升到50.3%。
家庭结构的变化、老人夫妇家庭或独居老人的增加、女性参与经济活动的增多，使得家庭照护功能不断弱化，老年照护成为突出的社会问题，需要从国家、社会层面上提供公共服务，这无疑催生了老年长期护理保险制度的产生。
3.既有老年护理服务政策的局限性
在实施介护保险法之前，日本分别运营以老年福利法为依据的老年福利制度和以老年保健法为基础的老人医疗保健制度。老年福利是靠措置制度实施的，福利服务的利用者要接受市町村的资产调查，申请手续繁杂，且不能选择服务种类和服务机构。这种制度以低收入者为对象，其他阶层的老年人难以利用，且因护理机构的极度缺乏，很难入住机构，有时要等待4～5年。但在医疗领域，从1973年开始对70岁以上的老人实行免费医疗制度，看病、住院都比入住护理机构容易，价格也低廉，而且不用排队等候。因此，不以治疗为目的的社会性住院现象频繁产生，老年人医疗费用急剧增长。
韩国亦依据老年福利法提供居家护理服务和机构护理服务，此类服务具有选择性、救济性特征，服务对象是最低生活保障对象或低收入阶层。高收入者可以利用有偿护理机构，也可以雇佣专业护理人员，享受高质量的护理服务，而大多数中间阶层，无力支付市场化的服务费用，也无法享受公共服务。韩国的老年医疗费用支出也逐年增多，2001年，在国民医疗费中65岁以上的老年医疗费占全国医疗费支出的22.2%，而同期老年人口占7.6%，2010年老年医疗费达到30.1%，2030年将达到47.9%。在老年医疗费用日益增长的情况下，韩国预想通过护理保险制度，合理区分医疗和护理费用，控制老年医疗费用的增长。
4.为引入老年护理保险制度所做的准备
为了防止介护医疗化，日本从20世纪80年代开始逐渐调整护理服务政策，加大护理基础设施建设。1989年日本政府制定了《促进高龄者保健福利10年战略》（1990～1999），即黄金计划（goldplan）。其核心是到1999年培养10万名居家护理师（homehelper）、建设1万个短期护理中心、1万个居家护理服务中心、日间照料中心5万床位、护理机构24万床位。但是1994年，日本政府认识到实施护理保险制度之时，已有的护理机构和专业护理师远远不能满足需要，因而及时调整了黄金计划，出台了新黄金计划（1995～1999）（newgoldplan）。其主要内容是培养居家护理师17万名、短期护理机构6万床位等。1999年新黄金计划结束后，日本政府认为2000年实施介护保险之后，又制定了《高龄者保健福利发展方向》（2000～2004），即21世纪黄金计划（goldplan21）。日本是从实施介护保险制度10年之前就开始着手准备基础设施建设。虽然当时的目的是为了防止“介护医疗化”倾向，但是投资建设基础设施和培养人力资源，客观上为介护保险的实施准备了条件。
在韩国，2001年8月15日金大中总统通过国庆贺词表明了建立老年长期护理保险制度的意图，2002年11月政府了《扩充老年护理机构十年计划》，计划每年扩充100所老年护理机构。但实施三年后政府认识到若要在2008年正式实施护理保险制度，护理机构和护理人员远不能满足需要，于是政府修改和调整了原来的计划，于2005年9月了《老年护理机构综合投资计划》，计划在2006—2008年三年时间，集中投资建设919所老年护理机构，以满足制度实施的需要。韩国政府尽管做了很大的努力，但是制度实施的2008年，护理机构和人员充足率也只达到了66%。
5.日韩老年长期护理保险制度实施背景差异
人口老龄化、家庭照护功能的弱化以及老年人医疗费用的增加是日本和韩国面临的共同问题，也是两国实施护理保险制度的共同因素，但是某些因素所表现出来的程度有些差异。
从引入老年长期护理保险制度的时段看，虽然韩国老龄化程度不及日本，但老龄化速度却比日本快得多。日本从老龄化社会进入老龄社会用了24年，而韩国则预计需要18年。如果单从老龄化的标准衡量，韩国是在2008年，即65岁以上老年人口占10.3%时引入了老年长期护理保险制度，而日本是在老年人口占17.4%时的2000年实施了介护保险制度。由此可以说，韩国比日本大约早20年实施了老年护理保险制度。
从引入老年长期护理保险制度的过程来看，韩国实施老年福利法的时间比日本要晚。日本是1963年颁布了《老年福利法》并开展了老年护理服务，而韩国是在1981年才出台了《老年福利法》。日本在实施介护保险10年之前就开始通过黄金计划和新黄金计划，有计划地建设护理机构，培养人力资源，而韩国是从2002年开始大规模地筹建护理机构和培训护理人员，因而在制度实施之时，基础设施很不充分，当时亦有学者认为韩国实施老年长期护理保险制度为时尚早。事实上，韩国在制度实施之后，为了应对设施的不足，放宽了护理机构和人员培训机构的准人条件，也带来了一系列负面影响。
二、日韩老年长期护理保险制度的内容比较分析
2000年日本实施介护保险制度以后，韩国深入研究了日本的介护保险制度，也派官员和学者去日本考察，因而韩国的护理保险制度从内容到结构上同日本有很多相似之处，但因为两国的经济社会状况和老年福利政策发展进程不同，在某些内容上多少有些差异。以下从被保险人、保险人、保险资金、保险给付等四个方面进行比较分析。
1.被保险人
日本护理保险的被保险人是居住在市町村的40岁以上的居民。其中，65岁以上者是第一类被保险人，当发生护理状态时，就能接受护理服务。40岁以上不满65岁的人是第二类被保险人，只有在出现早期老年痴呆症状或者因患有心脑血管等老年性疾病而处于护理状态时才能享受护理服务。
韩国依据普遍主义原则，以全民为对象实施老年护理保险制度，参保者与国民健康保险范围一致。长期护理保险给付范围是65岁以上老人或者不满65岁，但患有老年痴呆、心脑血管、帕森斯等老年性疾病并6个月以上难以独立生活而受护理服务等级判定的人。在制定老年长期护理保险法之时，韩国保健福利部曾对护理对象和护理服务所需的财政规模做了推算，即2008年制度实施之时，政策享受对象是8.5万人，占全体老人的1.7%，需要资金1.2万亿韩元，2010年扩大到三级，政策对象会扩大到16.6万人，占全体老人的3.1%，需要资金1.9万亿韩元。很多利益团体认为这一数据是保守的估计，实际需要照护的老年人远远超过这一比例。但是国会最终通过的法案还是尊崇了政府案，把4～5级轻度失能老人排除在制度之外。
比较两国护理保险的被保险人，日本采用选择主义原则，在参保年龄上予以限制，即40岁以上的人才能参加介护保险，而韩国的护理保险适用对象与健康保险一致。韩国把全民纳入到护理保险范围之内，体现了老年护理应由整个社会共同解决，所需费用由社会共同承担的社会连带思想，当然也不排除扩大缴费范围，增加保险基金之意。日本是把40岁以上的人纳入保险缴费范围之内，是考虑到40岁以上的人患有老年性疾病的几率高，体现缴费与受惠一致的原则。
2.保险人
保险人是保险经营责任者，负责征收保险费、接受保险赔付申请、提供必要的保险服务、监管保险服务质量的事务。日本介护保险的保险人是市町村，这是因为长期以来，日本的老年保健福利都是由地方政府负责的，符合社会福利地方分权化趋势。当然，市町村不是独立运营这一制度，国家和都道府县对市町村提供财政及行政方面的支援。
韩国的长期护理保险管理主体是国民健康保险公团。在制度设计时也曾对日本的地方政府管理模式进行过探讨，但考虑到利用征费和给付一体化的既有健康保险管理资源，同时也考虑到地区间经济、服务差距，最终还是选择了在全国范围内平均支援的管理模式，把国民健康保险公团指定为长期护理保险的运营管理主体。公团负责管理保险参保人、征收保险费用、调查保险给付申请者、管理和指导护理等级判定和等级判定委员会的运营。地方政府负责指导、监督和管理福利机构，承担老年性疾病预防保健事业，可以指定或取消长期护理机关，可以推荐护理等级判定委员会成员。
从管理运营体系来看，日本采取的是地方主义方式，而韩国采取的是中央集权主义方式。在日本，市町村集健康保险、老年医疗与护理保险的责任主体于一身，保健、福利、医疗、疾病预防等责任都由地方政府负责。日本从20世纪80年代开始逐步实施了福利服务市场化、地方化的措施，实行了服务管理权限移交到市町村的分权化政策，逐渐把保健、医疗及福利事业移转到地方政府，因而介护保险管理事务由市町村负责乃是顺理成章之事。韩国是国民健康保险公团负责医疗保险和护理保险的管理，而老人的福利服务、健康保健、疾病预防等事业则由地方政府承担。韩国从21世纪初开始讨论社会福利运营权限移转到地方的问题，但是社会保险、公共救济等社会福利的主要决定权仍然集中在中央，中央对保险市场有较强的控制力，形成比较完备的健康保险管理系统。当时虽然有些学者和市民团体主张地方政府成为保险人，但是保健福利部认为护理保险和健康保险的适用对象一致，公团成为保险人可以节省管理成本，因而最终还是选择了中央集权的单一的保险管理机构。
3.保险资金构成
在日本介护保险中，保险支付费用的50%由中央政府和地方政府共同承担，中央政府承担25%、都道府县和市町村各承担12.5%，其他50%是从征收的保险费中支出。第一类被保险人按其收入确定保险费，由市町村制定具体比例，每三年调整一次，保险费由市町村征收。第二类被保险人的保险费首先由国家统一征收，然后根据市町村支出介护保险情况进行分配，具有财政上的再分配性质。在日本的介护保险中，介护服务利用者也承担10%的费用，机构入住者的伙食费不含在保险费中。最低生活保障对象则免缴费用，医疗救济对象、低收入者或者生活贫困者减免50%。
韩国的长期护理保险所需费用也是由保险费、政府支援、个人支付等三部分构成的。长期护理保险的适用对象与国民健康保险参与者一致，分为职工参保者和社区参保者，两者均适用健康保险费的征收体系。护理保险费是由健康保险费乘以护理保险费率而得出，护理保险费率由长期护理委员会根据需要确定。国家每年向健康保险公团支援20%的保险费用，对最低生活保障者、医疗救助对象的护理费用以及其他业务费用由健康保险公团承担。个人利用护理保险服务时也要承担部分费用。利用机构护理时，个人承担20%；利用居家护理服务时，个人承担15%，个人承担费用比日本略高。
在护理保险缴费模式上日韩两国都采用国家支援、个人缴费、个人负担等方式筹集资金，资金筹集模式上有相似性，只是各部分资金构成比例有些差异。韩国的保险缴费比例、个人承担部分都比日本高，而国家支援的比例比日本要低，因而有学者认为韩国的护理保险具有提高个人负担，降低政府责任的倾向。
4.保险给付
日本的介护保险给付分为处于护理状态而“要介护”的介护给付和有可能发生护理状态而“要支援”的预防给付。在介护给付中，有特别护理机构、老年保健机构、护理服务性医疗机构3种机构护理；有访问介护、上门洗澡、居家护理管理指导、日间照料、短期看护等13种居家护理。在预防给付中，有小规模多功能居家介护、夜间应对型访问介护、认知症应对型日间照料等6种地区紧密型服务。介护等级根据日常生活能力而需要介护或支援的程度分为2个“要支援”和5个“要介护”，共分7个等级，并分别制定了各个等级状态和服务时间，对“要介护”提供居家或机构服务，而对“要支援”只提供居家服务。
韩国的老年长期护理给付分为机构护理、居家护理和特别现金给付等三种类型，其中机构护理有人住10人以上的护理机构和入住5人以上10人以下的老年照护共同生活家庭等2种类型；有上门照护、上门洗澡、日间照料、辅助医疗、短期护理、租借工具等6种居家护理。此外，对居住在边缘地区，难以利用护理机构，或者因身体或精神等原因，不得不由提供护理的家庭成员提供家庭护理费；护理对象在养老院、残疾人福利机构等非指定的护理机关接受护理服务时提供特殊护理费；护理对象在老人医院或疗养院住院时，可以向医院提供护理费。
比较两国护理保险给付，日本根据老人失能程度分为“要支援”和“要介护”7个等级，给付类型上有机构护理服务、居家护理服务和地区紧密型服务，没有现金给付。韩国根据老人身心功能状态受损程度分为最重症、重症、中度重症三个等级，给付类型上有机构护理、居家护理和特别现金给付。在给付内容上，日本的护理服务包括老人医院、上门诊疗等医疗服务，而韩国把医疗服务排除在护理保险给付之外。在给付规模上，韩国在2008年制度实施之时，只把占1.7%的65岁以上老年人纳入护理保险给付范围之内，而日本在2000年认定的介护保险给付对象规模是占11.7%的老年人。韩国对给付条件的规定要比日本更严格，把相当多的轻度失能老人排除在制度之外。
三、日韩老年长期护理保险制度改革与未来走向
日本实施介护保险之后，在实践过程中发现了很多问题，因而在制度实施五年之后的2005年着手改革了介护保险制度，改革的核心是护理服务从注重“量”转向注重“质”，加强医疗和介护之间的连续，加强预防。
第一，从事后介护向介护预防转换。日本从2006年4月开始，以市町村为主体，以轻度失能者为对象，增设了新的预防给付等级。预防给付对象是依据“状态维持或改善可能性”为标准，将轻度失能老人划分为“要支援”一级和“要支援”二级，并称之为“预防给付对象”，为其提供预防介护服务。对尚未获得等级认定，但有可能成为“要支援”、“要介护”状态的老年人，由地区综合援助中心提供相应的预防介护服务，预防给付费用由保险费和政府支援费中支出。
第二，确立新的服务体系。在介护保险法修改以前，护理类型主要有机构护理和居家护理服务，改革以后增设了地区紧密型服务、介护预防服务。“地区紧密型服务”是针对需要护理的居家老年人开展的，由于接受居家护理服务的人数众多，而且独居老人特别是痴呆症患者不断增多，为方便其在自己习惯的地区生活，新法规定，市町村就近提供灵活、多样化的服务。
第三，提高服务质量。提高服务质量的改革措施主要有信息公开的义务化、服务机构经营者规制的改善、介护管理士（caremanager）制度的改善等。“要介护”老人一般岁数大，身心功能低下，难以收集各种信息，影响介护服务的利用，因此，机构经营者有义务公开相关信息。介护保险的核心是介护管理，但在实际服务中，管理者不做充分准备，与主治医生的联系也不充分，因此，此次改革强调介护管理，要求介护管理者应该接受教育，并新设了主任级介护管理士级别。
此次改革的现实意义在于，通过改革实现了老年护理体制向预防转变，提高了费用的使用效率，在一定程度上减少了护理保险的财政开支，增加了福利领域的就业机会，对保持制度的稳定性和可持续性方面具有一定的意义。
韩国从2008年7月正式实施老年长期护理保险制度，很多专家学者认为尽管处在制度实施早期，很多问题还没有暴露出来，但借鉴日本经验，应该及早做好应对准备。在长期护理保险制度上，韩国和日本面临的问题大同小异，因为制度设计本身有很多相似性。韩国的很多专家学者指出，韩国也应该向日本一样加强护理保险的预防功能，同时在提高护理服务质量、加强护理服务机构的管理、增强从业者的服务专门性、改善服务人员待遇等方面加以改革。
四、日韩老年长期护理保险制度对中国的经验启示
中国是世界上人口基数最大，老年人口最多且老年人数增长最快的国家。根据中国老龄科学研究中心的调查结果显示，全国城乡失能和部分失能的老人总数达3300万人，老人护理问题已经成为急需解决的迫切问题。中日韩三国同属儒家文化圈，人口及社会结构具有相似性，而且在社会福利的制度设计和实施方面都有政府强烈干预的东亚社会福利模式的特点，因而深入研究已经实施老年长期护理保险的日本和韩国的经验，对我们构建老年长期护理服务体系具有重要的借鉴意义。
1.深入分析建立护理保险制度的政策环境
目前国内有专家学者着手研究老年长期护理保险制度，而且认为中国也应该引入这一制度。我国实施长期护理保险制度有其必要性，但是在引入这一制度之前必须充分研究形成这一制度的政策环境。社会政策是社会环境的产物，没有对政策环境的深刻分析，而盲目引入某种社会政策，必然会导致政策的失败。因此，有必要从国外实施这一制度的环境因素中提炼出各种指标，结合中国实际考察这一指标在中国所表现出来的程度和特征。如在经济因素上，可以考察我国的人均GDp以及GDp中老年福利费用的支出规模。日本和韩国虽然用社会保险形式来筹集资金，但都有不同程度的国家财政支持，因而应该考察我国在经济实力上能否支持这一制度的实施。在社会环境方面，应该科学合理地统计人口老龄化程度和需要护理的老年人的规模，在基础设施和人力资源方面，考察现有的基础设施能否支撑这一制度的实施。从未来趋势来看，我国应该实施老年长期护理保险制度，但应该何时实施，如何设计等问题，应该是基于对政策环境的综合考察。2000年日本实施介护保险制度之时，充分借鉴了德国的经验，而韩国是深入研究和考察了日本的介护保险，在韩国的护理保险制度中，从框架到内容都能找到日本的痕迹，但又结合本国的特点予以本土化。
2.为实施护理保险制度做好基础准备
日本用了近十年时间，做了护理机构的建设和人力资源的培养。韩国也是用了近六年的时间做基础设施建设，但即使这样，制度实施之时尚不能满足需要。韩国放宽了护理机构和护理人员培训机构的准人条件，导致护理机构和培训机构的乱设，直接影响了护理服务质量。护理保险与养老保险、医疗保险相比，更具复杂性。养老保险的有些因素具有较强的客观性，如退休年龄、缴费年限、个人缴费额等，只要核准给付条件，可以通过业已形成的金融网络系统，直接把养老金打人到指定账户里，实现老年人的收入保障。医疗保险则通过医疗机构提供服务，保险机构进行结算的方法实现老年人的医疗保障。但是护理保险的给付是护理服务，护理对象的确定需要复杂的认证系统，也包括一定的主观判断。保险给付也需要众多的护理机构和专业护理人员。目前我国的护理机构数量绝对不足，截至2010年底，全国养老床位总数仅占老年人口总数的1.59%，不仅低于发达国家5%～7%的比例，也低于一些发展中国家2%～3%的水平，截至2011年底，我国平均1000名老人仅拥有17张床位。若条件不成熟时，急于引入护理保险制度，可能会导致有制度没服务的尴尬局面。因此，目前我们有必要制定发展老年护理机构和培养护理人员的中长期计划，为实施护理保险制度做好基础性准备。
3.逐渐扩大护理服务对象
中国的老年服务政策与日韩实施护理保险之前的政策有些相似，都是依据选择主义原则，通过资产调查，对特殊群体提供公共服务，如城市无收入、无劳动能力和无扶养人的“三无”人员和农村“五保”人员，而90%以上的老人护理都是由家庭提供或在市场上购买服务。目前我国尚未建立普遍的老年长期护理服务体系，护理服务对象的确定仍然是按照收入状况和有无扶养人作为标准。随着护理服务需求的增加，中国也应该逐渐放宽确定护理服务对象的标准，结合中国实际，开发科学合理的护理服务资格评定条件，如以是否计划生育家庭、失独家庭为条件，不断扩大护理服务范围。
居家护理保险规章制度篇7
【关键词】天然气；管道；安全管理；对策
1.前言
随着国家西气东输工程的实施，各地燃气管道处跃发展阶段。但是在天然气发展迅速的同时，还面临着不少的风险。因此如何确保在天然气业务发展迅猛的前提下，做好天然气业务的安全管理工作成为相关管理部门急需面对的问题。
2.目前存在的普遍问题
天然气的输送主要依靠管道系统，而这个系统往往采取埋地铺设。人流、道路情况复杂，往往路经乡村农田、城市居民区、穿越公路河道等地况，通过风险识别与评估，该地区天然气管线往往会遇到以下几类问题：
2.1当地居民违章占地
少数居民乱搭、乱建、占地植树，有的居民将燃气调压设施封闭在违章建筑内，影响了燃气抢修、维修人员进行正常的维护保养工作。一旦出现燃气管网及设施被损坏漏气，不能及时处理，极有可能造成严重的燃气安全事故。燃气管网和设施上违章建筑的原因是多方面的，有历史的原因：如相关的城市管理法规不健全，过去城区地下管线施工没有完全纳入建设规划监管的范围；有经济利益驱动的原因，有的为了小集体的利益，在燃气管道上方植树，擅自在燃气管道上及调压设施旁乱搭门面房，也有的单位和个人为扩大占地面积，私自在调压箱安全距离的空地内搭建扩建各种违章建筑，一旦燃气管道被损坏，造成燃气大量泄漏，严重阻碍抢修、恢复，甚至会造成人员伤亡。
2.2施工队伍盲目施工，挖坏管线
伴随着地区城市建设步伐的加快，城市道路、旧城改造以及廉租房、通讯改造、电网扩建、天然气利用等项目在城区发展迅猛。但在高速发展的背景下，其他项目的违规施工给燃气管线安全运行带来了很大的安全隐患。施工单位在施工前，未参考地区隐蔽工程图纸，也未联系相关单位和部门，单方面盲目施工造成燃气管线及设施被施工挖断及损伤的现象时常发生，屡见不鲜，少数施工单位不按规范施工，破坏了燃气管线附属设施（管道走向标识等），也不通知燃气企业维修，无形中增加基层单位工作负担，同时也给燃气管线运行留下了安全事故隐患。
2.3工程质量监管不到位，给后期管理带来不便
近年来，随着城市规模的不断发展以及旧城区的改造，新建的天然气管线工程越来越多。由于时间紧、任务重，在燃气管道安装施工过程中，工程质量监理师、建设单位管理人员及施工单位现场质监员为了抢进度对燃气管线安装施工质量管理不到位，造成沟槽深度达不到要求，阀井深度、宽度不够，漏水，标识桩不规范，部分地点甚至出现实际施工地点与图纸不符，且无完整的变更资料等现象。这给使用方在后期管理、维护埋下了隐患。
2.4居民缺乏法律知识，给天然气管道运行带来隐患
当地经济落后，部分居民缺乏天气管道保护的法律知识，不知道破坏天然气管道是一种破坏国家财产，危害社会稳定的违法犯罪行为。有的居民从天然气管道及其附属设施上获取铁等金属谋求私利，有的居民在修建水渠时，破坏天然气管道标识桩，甚至还有的居民为了谋利违章挖掘，明明知道附近有天然气管道，还一意孤行，挖坏天然气管道。当地居民缺乏天然气管道保护意识，破坏天然气管道的行为，给天然气管道安全运行带来隐患。
2.5用户缺乏家用燃气的安全知识
随着城市经济的不断发展，城镇居民居住条件得到了很大改善，生活质量得到了普遍提高，大部分居民对房屋装修的要求也越来越讲究。但少数居民用户为了装修美观，把入户管线装修在橱柜里，有的居民给燃气表穿上了漂亮的“外衣”，甚至有的居民把入户管线当作临时晾衣杆等现象时有发生。按照燃气管线《GB50028城镇燃气设计规范》要求：入户燃气管线应采用明装，不宜采用暗装，穿越卫生间不应有接头，外加装套管。但少数居民用户为了装修外表美观，将燃气管线密封在装饰墙内、隐蔽在整体橱柜内，既没有良好的通风条件，也没有安装燃气泄漏报警装置，给燃气管线安全运行和用户的用气安全造成隐患。
2.6自然条件的影响
自然条件的影响主要是指洪水、曝晒、风沙、地震等对地下燃气管线的影响。某些穿越河段天然气管线因为洪水在退水后导致河床下降，天然气出来，给燃气运行带来了安全隐患；在涨水时，往往导致阀井进水，加剧了管线阀门的腐蚀速度；曝晒与风沙主要影响了压力管道的附属设置，例如压力表等设施由于长期曝晒导致表盘数字模糊，致使不能准备显示出管道的运行条件；风沙进入阀体导致阀门内漏等问题；地震主要会造成地层移动，致使管道移位、变形、弯曲、断裂等，同时也会对管道元件产生影响。
3.解决对策
3.1与当地政府联合建立城市燃气工作小组，排查违章占道行为
按照《石油天然气管道保护法》中相关法规内容与当地政府成立专项工作协调等组织，制定当地城市燃气管道管理办法。利用政府执法的权威性与合法性，按照谁搭建、谁整改的原则，明确目标，落实责任，把整改任务分解到政府的相关职能部门。在下达整改违章建筑占道天然气管线通知之前，通过实地勘察，综合考虑拆除违章建筑和燃气管道移位。对于拆除难度大、拆除资金多的情况，且燃气管道具备移位的，则考虑管道改线设施移位；反之则整改违章建筑，提高燃气管道的运行安全系数。
3.2加强与政府职能部门对接，把控制关口前移
针对施工队挖坏天然气管道的现象，除了加强巡检，另一方面就是把控制关口从巡检扩展到与政府职能部门对接。企业与政府职能部门建立对接机制，使其形成“条件反射”：在办理工程施工规划许可证前，应考虑该地区周围是否有隐蔽工程，凡是涉及到或影响到地下埋地管线的，应要求建设单位与燃气企业相关主管部门进行协商，指明天然气管线保护范围，防止施工队伍挖坏天然气管线。如果遇到特殊建设项目影响已建好的天然气管线运行的，则应让政府出面组织召开协调会议，要求施工单位按照《石油天然气管道保护法》中内容按照后建占地出改线费用的原则进行管道移位，同时要求施工单位做好项目建设工程中的安全防护措施，以控制各类因素损坏天然气管线造成燃气泄露，发生安全事故。
3.3进一步加强工程质量监督工作
甲方有必要进一步督促监理单位的质量监督员，参照燃气行业相关标准与国家标准严格要求施工质量；另一方面，提高燃气管线施工现场管理的业务素质，要熟悉燃气设计安装规范标准，对燃气管道的设计、材料选择、沟槽开挖、防腐处理、管线焊接、管道铺设及竣工验收等要有一套完整的质量控制标准和要求，且要明确责任人，确保燃气管线达到固定燃气安装质量标准。
3.4普及法律知识，宣传安全用气
在天然气还未普及的地区，地方政府可能还未建立起完善的管理制度，地区居民还未切实了解相关法律法规，还没有掌握家用燃气的安全知识。而天然气业务发展较快地区的部分管理模式是值得借鉴的。（1）结合国家安全生产日等社会活动，与政府联手宣传相关法律法规与安全用气知识。（2）驻地单位可制作相关天然气保护管道与安全用气的小短片，利用当新闻媒体：电视、报纸等向市民宣传相关国家相关天然气法律与地方法规以及家用天然气的安全知识，使燃气行业的管理工作步入正轨，促进燃气企业的安全、健康发展。（3）加强燃气管线、设施以及居民用气的安全巡查工作力度，对燃气管线、调压箱、阀井、入户燃气管道阀门等设施实行分片分段责任制。按照燃气设备管理要求，定期对调压器、阀门等设施进行维护保养，同时利用先进的燃气检漏仪器设备，有重点地对管线进行检测，发现安全隐患及时排除，保障燃气管线及设施的安全运行。
3.5完善应急制度，强化应急队伍
以当地公安、消防部门为依托，形成以燃气公司应急救援队伍为主体、其他应急救援专业队伍和各相关职能部门密切配合的综合性应急救援力量体系。当出现燃气公司应急救援队伍不能单独解决的较大突况时，则启动综合应急救援队伍。综合应急救援队除保障居民用气安全外，同时还应协助有关专业队伍做好各类突况后的抢险救援、保障以及事故后的恢复工作。另外，综合急救援队伍还应积极开展队伍之间协同应对突发事件的综合演练，以提升应急联动能力。天然气管道系统的连续、固定、危险的特点决定了管道随时随地都处于安全与危险状态之间。在面对突况时，能第一时间做出速速、恰当的反应，那我们将减少损失，恢复的速度也更快。
4.结束语
城市燃气管道的安全运行是一个庞大而复杂的系统工程，对城市燃气管道安全运行的管理，需要用法律、行政宣传多种方法和手段。这既要依靠公司的领导和员工，本着对社会、企业、对自己高度负责的精神，兢兢业业地做好各项工作，也要依靠地方政府及其职能部门的高度重视，还要依靠全社会方方面面的关心和支持，才能确保城市燃气管道安全运行。
参考文献：
[1]《石油天然气管道保护法》
[2]《GB50028城镇燃气设计规范》
居家护理保险规章制度篇8
进入防火期，上级防火指挥部领导多次深入林区检查，督促森林防火工作，将森林防火工作列入重要议事日程，各级领导的高度重视为做好森林防火工作提供了强有力的组织保证。狠抓宣传教育，提高思想认识1)加强宣传。每年进入防火期及期，与林区学校、村委会签订责任书，将森林防火隐患通知书及森林防火宣传画送达林区农户，与林区居民住户、林区坟主亲属签订森林防火责任书。检查火险隐患，发放整改通知书，限期消除。充分利用广播、印制发放宣传资料、制作防火警示牌同办墙标、岩标、路标、林内挂标语结合起来进行广泛、深入、扎实，全方位、多层次、多渠道的宣传教育，力争使森林防火深入人心，使森林法规防火知识家喻户晓。(2)将国家的有关政策、法令、文件及各项处罚措施利用张贴等形式公布出来，让群众学习、讨论，做到人人心中有数，个个知规章制度。(3)在林区内醒目处、大道边、居民区以及野炊地段采用标牌、标语、防火碑等方式进行宣传，使过往路人及外来游客严格遵守野外用火“七不准”的各项规定，能使林区内的居民对护林防火工作有足够的重视。
建立森林防火的各项规章制度健全现有的各项护林防火规章制度，层层签订了防火责任书、责任卡，明确各地段森林的防火责任。落实“森林防火管理制度”、“森林防火管理办法”、“森林防火安全制度”、“护林防火‘六不准’”的各项规定及其实施细则，加强管理，明确要求，杜绝事故，使防火工作顺利的开展下去。
控制火源的有效措施(1)在交通要道处，设立检查点，严格控制火源。对必须的生产用火，按规定执行审批制度，明确责任，确保安全。(2)强化野外用火管理，对农户烧田坎、清明上坟烧纸、弱智人员玩火要加大巡查力度，制止违章用火。(3)强化重点人员管理，对居住在林区的痴、呆、憨、傻重点人员和中小学生登记造册，落实监护人员和管理责任。(4)防火期及旅游旺季，应提高警惕，严防火灾的发生。林管所具有专门的护林防火人员，防火期要24小时加强轮流值班，全天进行巡山护林，对林内发生的火源起到良好的控制作用，尽量将损失降低到最低限度，有效地减少森林火灾的发生。
森林防火的技术措施
森林防火技术措施简称“四网两化”。即火险预测预报网、地面瞭望观测网、无线通讯联络网、阻隔系统隔离网和防火队伍的专业化及消防机具的现代化。结合长坝山林区实际情况，森林防火技术措施从以下几方面入手。
1火险预测预报点预报点设在林管所办公室，每天从东兴区气象站获取第二天的气象资料或当天的气象资料，提前火险预报，变被动为主动。
2建地面瞭望观测点根据长坝山森林面积及周围地势和树高而定，建议设置一个30m高的瞭望台，瞭望台设在海拔较高的的高松林山顶上，以便观察较大范围的面积，及早发现火情，确定火灾地点，迅速组织扑灭，加强瞭望和巡逻。
3阻隔系统的隔离网长坝山林区内有主干公路1条，林间公路5条，大路有多条，从郭北至区种猪场的主干路从西南角到东北角穿透整个林区。其中大道、小路、沟渠、农田土坎四通八达，交错相通，能起到一定的阻隔作用。
4通讯联络场所各职工配备通讯联络工具—手机，这对防火、灭火工作提供很大的方便，护林人员可以随时向所里汇报巡逻情况，对防止林火成灾具有积极作用。
5防火队伍的专业化对护林人员进行防火知识及防火器具的专业培训，熟悉护林防火条列和技术。将了解、熟悉当地情况的人员组成巡逻组，每组2—3人，加强巡护，不断提高防火队伍的专业技术水平。
6配备足够的消防器具林管所现有风力灭火器1台，油锯、电锯各2台，叉头扫把约50个，砍刀25把，消防器具不是很完善。还应配备林区小型两轮摩托车2辆、望远镜2个、化学泡沫灭火器5个、森林防火规划图、详细地形图等设备，以便更好地开展防火工作，更有效的防止林火成灾。
居家护理保险规章制度篇9
关键词:
农民工;弱势群体;合法权益;社会保障;法律保护
第一章诸论
1.1农民工及其合法权益
在我们的城市中存在着这样的一群人,他们生活于城市的各个角落,随着改革开放的潮流,他们远离家乡进入城市以打工的方式来维持生活。这些人或进入工厂企业,或分散于城乡之间,他们的工作内容实际上已于城市工人无异。可是他们虽然常年生活工作于城市,加入了产业工人的队伍,但却不被所处的城市所接受,仍保留着被制度限定的农民身份,这就使他们处于非城非乡,进退失据的尴尬状态,使得他们和所工作的城市矛盾重重,他们就是这样一群特殊的人——农民工。农民工是80年代以来我国城市化进程中出现的特殊产物,是指没有城市户口,而在城市就业和工作的,以农村户籍为标示的农村进城务工经商人员。农民工进入了城市,但没有融入城市,离开了农村,但仍然与农村保留着千丝万缕的联系,他们非城非乡,亦城亦乡,非工非农,亦工亦农,是生活在城市的边缘人也是一个有待关注的弱势群体。
权益,即“权利和利益的简称”。合法权益是指宪法和法律赋予公民的政治权利、人身权利、民利、社会经济权利、教育权利以及其他权利和正当利益的总称。因此,所谓农民工权益,就是指法律规定或认可的处于社会劳动关系中的农民工在城镇企业履行劳动义务时所享有的与劳动有关的权利,以及作为国家公民所享有的权利和相应的权益。包括民利、政治权利、社会权利、经济权利、教育权利、劳动权利、就业权利、安全权利、人身自由权利、自由流动与自由迁徙权利、平等权利、发展权、利益表达权等等
1.2农民工权益保护问题产生的背景
随着市场经济的不断完善,劳动力市场化调节使农村剩余劳动力向城镇转移速度不断提高,据国家统计局调查,2011年度全国农民工总量为2.53亿人,与上年相比,增长4.4%。农民工在城市中往往干着最脏、最累、最差、最危险的工作,却拿着最低的工资,甚至常常辛苦一年连工资也拿不到;长年累月的加班、脏乱的生活条件侵蚀着他们的健康;简陋的工作环境往往使他们成为各种职业病的高发人群,却难以获得相应的医疗保障。可以说,农民工已经成为当今中国社会一个不折不扣的弱势群体,他们的合法权益遭到了无情的践踏。近年来,社会对农民工的关注日渐增加,但重视程度不一,关注角度也不相同。农民工虽可根据《劳动法》寻求权益保护,可农民工实际所受到的保护远远低于劳动法。根源在于城乡差距悬殊,农民工就业竞争激烈,农民工自身保护能力差,针对农民工群体利益保护的立法严重滞后,执法不到位,以及我国事实上存在的许多不合理的政策和具体管理制度。迄今尚未形成维护农民工权益的环境,这在农民工工资拖欠、工伤事故频发、社会保险缺失等方面表现得尤为突出。这与政府及用人单位对农民工保护意识不足、行动滞后有关。而且,相关机构解决农民工务工中出现的种种争议基本上是被动应对,缺乏长远、整体的规划,这种状况与农民工对社会发展所作的贡献和付出极不相称。这样的代价实在沉重,损害了社会公平。同时,农民工进城打工,有利于沟通城乡关系,调整城乡社会结构,缓解农村劳动力大量过剩的矛盾,增加农民收人,缩小城乡居民收入差距,有利于整个社会的稳定和发展。因此,面对他们在就业中遇到的各种不公正待遇,政府和社会应该共同努力维护他们的合法权益,这既是一个公正、和谐的现代社会应有的职责,更是保证我国经济健康、快速、有序发展和社会稳定的必然要求。因此,全面把握农民工的劳动现状和发展趋势,研究解决农民工劳动权益的合法保护问题刻不容缓。
第二章农民工权益保护现状分析
2.1农民工权益保护方面取得的成就
2.1.1中央和各级政府日益重视农民工权益保护。
2003年9月召开的中国工会十四大提出,“农民工已经成为我国工人阶级的新成员和重要组成部分”,农民工加入工会被首次写入这次大会的报告。2004年初的中央1号文件——《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》(以下简称“意见”),第一次明确认定“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分”。2005年,国务院发出了进一步改善农民工进城务工就业环境的文件;2006年3月,国务院颁布了《关于解决农民工问题的若干意见》。这是我国第一个全面研究解决农民工问题的重要指导性文件,也是落实科学发展观、统筹城乡发展的一项重大举措,从工资、就业、技能培训、劳动保护、社会保障等角度提出了40条政策措施。该文件颁布后,在广大农民工中引起热烈反响,也受到整个社会的普遍关注。在此后,国家出台了一系列有助于保障农民工权益的法律:2006年国家修改了《义务教育法》,2007年出台了《劳动合同法》和《就业促进法》。《义务教育法》在2006年作了重大修改,主要是贯彻了义务教育要均衡发展的指导思想,其中也对农民工子女受教育的权利作了规定:“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年,在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的,当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。”《就业促进法》明确规定:“农村劳动者进城就业享有与城镇劳动者平等的劳动权利,不得对农村劳动者进城就业设置歧视性限制。”并对建立统一的劳动力市场和就业培训制度作了相关规定。当然,这个法律的落实要有一个过程,但法律给了农民工平等参与就业的权利,等于宣布了各城市自己制定的限制农民工进入某些行业的规定是非法的。《劳动合同法》中对企业职工的权力给了比较完善的维护,尤其是关于“无固定期限劳动合同”的有关规定,对工人的劳动权给予了基本保障。这个法的制定,对于保护农民工的劳动权益有重大的意义。在农民工居住问题上,有关部门已经开始了行动。2007年12月建设部等五部委制定了《关于改善农民工居住条件的指导意见》,基本精神是由用工单位负责解决农民工居住问题,或给予住房补贴。其中还提出:“各地要将长期在城市就业与生活的农民工居住问题,纳入城市住房建设规划”。当然,这还只是提倡和笼统的要求,还需要进一步明确政府的责任,以推动这项政策的落实。关于农民工的户籍问题,中央已决定稳妥地推进户籍制度改革,思路之一是:要解决那些常年在城里打工,有固定工作和固定住所而又没有户籍的人们,让他们融入城市,和城里人一样工作和生活,享受同样的权利和待遇。而中共中央政治局常委、中央政法委书记在《求是》杂志2010年第4期刊登的署名文章,不仅提出要“加快推进户籍管理制度改革”,而且提出,“探索‘以证管人、以房管人、以业管人’的流动人口服务管理新模式,提升流动人口服务管理水平”,引起了人们的广泛关注。鉴于我国复杂的国情,户籍制度改革必然是一项艰难的工作。如何克服改革中出现的难点,需要不断地探索。
2.1.2农民工议政履职的政治权益逐步体现。
在各级人民代表大会中增加农民工代表,让农民工参政议政已经有所突破,一些农民工代表正在代表广大农民工兄弟姐妹,依法认真履行着宪法和法律赋予的职权。可以说,农民工当选人大代表,是改善人大代表结构的积极信号。2002年,中国最主要的小商品集散地浙江省义乌市,已经在中国率先进行了外来农民工参选地方人大代表的探索。2003年,曾经做过农民工的王元成当选为十届全国人大代表,开始了他参政议政的历程;2006年底,在湖北省荆州市沙市区人大换届选举中,来自重庆市忠县的农民工向世洪以88.59%的得票率当选为沙市区人大代表。而近年来,在重庆的巴南区、沙坪坝区,广东省的深圳、东莞等地,也陆续传来农民工当选为地方人大代表的可喜消息。有专家指出,随着国家民主法治进程的不断深入,农民工的社会地位也会不断得到提高,农民工有了民主参与管理国家的机会,就有了利益诉求的机制与通道,社会也就会逐步趋向公平、公正、和谐。
2.1.3农民工社会权益保护机制不断得到健全。
近年,相关部门已经开始从解决农民工欠薪问题入手,建立稳定的农民工工资发放法律机制,逐步扩大农民工权益保护范围,从而打造农民工权益维护的长效机制。部分省市及地区在农民工社会权益保护方面已取得了长足进步。例如,江苏省从2008年5月1日起施行《江苏省农民工权益保护办法》。其中针对农民工反映最强烈的欠薪问题,《办法》规定四种情况下用人单位要向农民工发放补偿金:一是克扣或者无故拖欠工资报酬的;二是安排加班不支付加班费的;三是支付的工资低于当地最低工资标准的;四是解除、终止劳动合同未依法给予经济补偿的。此外,《办法》还规定,如果农民工就业所在地的全日制公办中小学校拒收其子女入学,将由教育行政部门责令改正。经过几年不懈的努力,以解决农民工欠薪问题为核心的农民工权益保护活动取得了相当的成绩,多数地方较少发生新的拖欠,陈年拖欠也在不断消化。
2.2农民工权益保护方面存在的问题
2.2.1劳动权益屡遭侵害
一是就业歧视现象突出:以户口制度为基础形成的城乡二元社会结构使城市劳动力市场被人为地分割为正式市场和非正式市场。绝大多数流动农民只能在非正式市场寻找就业机会,从事的是城市人不愿干的“脏、累、粗”工作。主要分布在建筑、制造、餐饮等低技术、劳动密集型行业,其中建筑领域的农民工已占全体从业人员的76%以上。而且随着近年来城市下岗工人的增多,城市就业压力加大,对原来不愿意做的一些工作,现在城市人也开始加入到竞争的行列中来。许多城市,特别是大城市还从保护本地人就业的角度出台了禁止和限制外来人口,特别是农村外来人口在某些岗位就业的政策。
二是劳动合同签订率低:为规避劳动合同带来的各种义务,降低用工成本,用工单位总是想方设法不与农民工签订劳动合同,特别是《劳动合同法》实施前夕,许多企业纷纷与老员工解除劳动合同,在被调查的农民工中签订了书面合同的只有28.6%,未签劳动合同的占71.4%。还有一些用工单位将农民工的工龄清零,只与其签订劳务派遣合同,将正规的劳动关系转为劳务派遣、劳务转包关系。
三是用人单位侵害农民工取得合理劳动报酬的权利:劳动报酬权是劳动者有按照劳动的数量和质量取得报酬的权利。然而,农民工的劳动报酬权却屡屡受到用人单位的侵害。主要表现在:一是同工不同酬。农民工虽然从事的与城市人同样的工作,却拿着不一样的报酬。二是加班不给加班费或少给加班费。很多农民工每天工作12小时,却只能按8小时计酬;他们每月只有一天的休息时间,其余时间被强制安排加班,加班费则远远低于国家规定标准。三是拖欠甚至拒付工资。由于用人单位往往拖欠工人工资,许多农民工一年忙到头连工资都拿不到。这种情况在全国各地时常发生。
四是休息休假的权利往往得不到保证:劳动者有劳动的权利,同时也应享有休息休假的权利。但是,农民工普遍反映劳动超时现象严重。不少个体、私营及涉外企业经常让员工加班加点,即使元旦、春节、国际劳动节等国家法定节假日也不放过,法律规定的加班时限及报酬亦形同虚设。据一项在北京、上海和广州进行的调查,平均而言,有29.6%的农民工每天工作超过12小时,有72.5%的农民工每周工作7天。长时间的加班严重损害了农民工的身心健康。一些单位还利用所谓“包工”的手段,迫使农民工超时加班,不给超时劳动报酬,高强度超时工作对农民工身心造成极大伤害,致使工伤事故频发。
五是工作环境恶劣,缺乏劳动保护:劳动安全卫生权是指劳动者享有在劳动过程中要求改善劳动条件,以使自己的身体健康和生命安全得到有效保护的权利。但是,有的用人单位着眼于眼前利益,为了降低生产成本,不注意改善工作环境,不给农民工配发必要的劳动保护用品,导致农民工职业病发病率较高,因工作中接触有毒物品而中毒的事件时有发生。
六是社会保险和福利权利的缺失:社会保险、福利权是指劳动者享受国家和用人单位提供的福利设施和种种福利待遇,在年老、患病、工伤、失业、生育和丧失劳动能力的情况下获得物质帮助的权利。它是劳动法的一项基本原则,宪法和劳动法对此都作出了详细规定。但是在实际中,农民工的社会保险和福利权利普遍缺失。一些用人单位,特别是个体和私营企业要么不给农民工买社会保险,要么为了应付检查只给少部分农民工投保,要么避重就轻只买一种保险,而回避其它几个险种。除社会保险外,现行城镇社会救助体系也只覆盖城镇户籍人口,农民工由于没有在输入地落户,虽然与当地人同样为输入地的经济发展作贡献,却享受不到最低生活保障或其他方面的任何救助,在因失业、疾病、意外伤害生活陷入困境时,往往孤立无助。
2.2.2政治权益难以实现
一是选举权与被选举权难以实现:选举权和被选举权是公民政治权利的重要内容,但由于许多地区选民和人大代表的名额是根据当地户籍人口确定,因此,没有本地户籍的农民工便不能参加当地选举,同时又没有条件返乡参加选举,致使农民工不能和城市市民享有平等的选举权和被选举权。
二是政治自由重重受阻:我国《宪法》规定,公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。由于农民工整体文化水平不高,通过书面途径表达意见和愿望的能力不足,其享有言论、出版自由也就成了一句空话。
三是参与社会管理的权利难以实现:作为城市的准市民,广大农民工都希望参与城市管理,但受制于经济地位和社会地位,他们很难实现参与社会管理的权利,即使在用工单位也很难行使民利。
四是人身自由常常受到侵害:从踏进城市的第一天起,农民工就被划入了受管束的对象,名目繁多的证件强加于他们身上。在一些工矿企业,农民工常常被收走身份证,有的甚至失去人身自由。
2.2.3教育权缺失
一是文化水平偏低:在调查的农民工中,小学及以下文化程度的占22.6%,初中文化程度的占41.1%,高中、中专文化程度的占28.2%,而大专及以上的仅占7.9%。
二是劳动技能缺乏:被调查的农民工中,绝大多数没有接受过系统的职业技术培训,接受过短期安全生产培训的占54.8%,在日常生产中接受过定期培训的占44.6%。无技术等级证的占49.9%,具有高级技工及技师资格的仅占13.2%,这与发达国家技能劳动者占工人总量50%到75%的情况相比,差距很大。缺乏技术使农民工只能从事城里人不愿干的岗位,不能适应产业结构升级对高技能型劳动者的需要。
2.2.4公共服务权益无保障
一是居住环境亟待改善:居住环境差一直是困扰农民工的一个重要问题。调查发现,34.7%的农民工居住在单位的集体宿舍或工棚里,一些企业在雇用农民工时,宣称“管吃管住”,结果往往是一间十几平方米的工棚内摆上一些双层床,十几个人挤在里面,空气污浊,脚下无立锥之地,即使农民工相对集中的建筑工地,也大多数没有洗澡间。40.9%的农民工居住在自己单独或合租来的住房里,租房面积一般在10—50平米之间,而且大多是租金便宜、条件极其简陋、没有取暖设施的平房或旧楼甚至是危楼。居住条件的限制,使许多两地分居的农民工常年不能与家人团聚。
二是业余文化生活贫乏单调:调查中发现,37.4%的农民工从来没有观看过文艺表演、阅读报刊杂志或参加体育活动;57.5%的农民工只是偶尔参加业余文化活动,经常有业余文化活动的仅占农民工总数的5.1%。32.6%的农民工获取新闻信息或了解党和国家方针政策的途径是听广播或听别人说,近三分之一的农民工没有任何文化开支。
三是子女教育问题突出:随着农民工数量的不断增加,子女教育问题日益凸显,在全国两亿多农民工身后,有数千万的未成年子女,他们或留在家乡上学,成为“留守儿童”,或随父母进城读书,成为“流动儿童”。调查发现,有47%的农民工学龄子女在老家上学,24.8%的在打工城市上学,13.2%的在其它地方上学,15%的没上学。54.7%的农民工觉得面临子女受教育难的问题。近年来,各级政府陆续出台了一些政策措施,在一定程度上缓解了农民工子女的义务教育问题,但政策执行过程中也存在一些问题:一是“流动儿童”难以接受到高水平的义务教育。国家免除义务教育阶段学生学杂费的政策,虽然取消了农民工子女就学的经济门槛,但一些地方和学校却以班容量已满、缺少相关证明等为由拒收农民工子弟。最后,他们只能到一些生源相对不足、教学条件较差、不需要各种证明的学校就读。二是留守子女家庭教育缺失。由于“留守儿童”长期与父母分离,在生活、学习、性格等方面都受到很大影响。
四是计划生育管理服务不到位:调查发现,很少有单位为农民工缴纳生育保险,由于缺乏有效的管理和服务手段,农民工中违法生育的还占较大比例,人口出生性别比偏高问题突出,农民工中育龄妇女的生殖健康状况更是不容乐观。
第三章农民工权益保护的相关研究
3.1我国农民工权益受损的原因分析
3.1.1社会历史原因
一是“城乡分治”的二元社会结构:刘应杰博士认为,城乡二元社会结构的存在和维持必须具备四个要件:一是户籍管理制度。通过这一制度,将整个社会一分为二:农村人和城市人,分别具有农村户口和城市户口,且不能随意转换。二是统购统销制度。三是制度。四是城市劳动就业和社会福利保障制度。它保证了城市市民的劳动就业安排和生活保障,从工作到生活,从出生到上学,从就业到退休,包括生老病死、衣食住行,都被纳入到城市的社会福利和保障体系之中。改革开放以来,城乡二元社会结构出现了松动,早已解体,统购统销的农产品流通体制也发生了很大的改变,但是户籍制度和建立在户籍制度基础上的城市劳动就业和社会福利保障制度仍然没有大的改动。因此,农民虽然能够进城务工经商,实现职业上的转换,成为“农民工”,但是仍然保留着农村户口,因而仍然被排斥在以城市户口为基础的城市劳动就业和社会福利保障制度之外。
二是农村劳动力的“无限供给”:据统计,目前我国农村有剩余劳动力两亿多人,而且还呈上升趋势。大量农民工涌入城市寻找就业机会,使城市劳动力市场的供求失衡,劳动力价格下降。在政府规定最低工资和社会舆论的影响下,用人单位不好在工资上过分压低,但是却通过侵害农民工的其它权益的形式变相压低劳动力价格。大批“打工者”的不断涌入,为城市经济发展做出了巨大的贡献,也极大地增加了他们自身的就业压力。一些企业的经营者容不得员工对加班加点说半句不是,常常以“炒鱿鱼”相威胁。而且,农村劳动力的“无限供给”使农民工与雇主的谈判能力大大降低。对大多数农民工而言,能找到一个饭碗就已经不错,因此,在用人单位侵害其合法权益时,往往忍气吞声。调查中,一位农民说:“说我们不知道社会保险那是假话,但能不能参保,这全要看自己的造化了——遇到的老板有没有人情味了。你要是敢自己提出来,那等于告诉老板你想辞工不干了。”
三是城市主位的执法体系:客观地说,目前我国已经形成了一个相对完整的对劳动者(包括农民工)权益保护的法律体系。但是,一些城市政府和管理部门在保护农民工权益的执法过程中,却存在城市主位的倾向。尽管农民工对城市改革和发展所起的作用日益突显,但是一些城市在对农民工的管理中仍然存在着明显的“接纳贡献性”与“排斥参与性”的管理取向。将农民工仅仅当作劳动力,而不是城市社会的一员。这就容易忽视农民工作为社会成员和公民群体应得到的权益保护。同时,由于农民工社会位置转换后处于弱者的地位,他们已经失去了以前拥有的明确身份归属和参与社会活动的正式组织依托,来自这种组织的保护也不复存在,如果在就业地区也得不到制度和组织的有力保护,必然出现权益受到损害的现象。不仅如此,一些城市管理者还直接充当了损害农民工权益的始作佣者
四是农民工的法律素质有待提高:尽管农民工大都是年青力壮,文化程度较高的农村“精英”,但是他们的法律意识仍然比较淡薄,法律知识也缺乏。据笔者对100名农民工的调查,农民工对与其劳动权益十分密切的《劳动法》,只有5%的人表示“非常了解”,30%的人只是“知道一些”,55%的人只是“听说过,但不知道是咋回事”,还有10%的人甚至“听都没有听说过”。同时,农民工对与自身政治权益密切相关的《村民委员会组织法》的了解程度更低,只有2%的人认为“非常了解”,“知道一些”的占30%,“听说过,但不知道咋回事”的占63%,“听都没有听说过”的则占5%。法律知识的缺乏,法律意识的淡薄往往使农民工事先不能预见可能的风险而进行自我保护,在遇到权益受损害后往往不知道怎幺样用法律武器来维护自己的权益。
五是农民工的组织化程度低:这里说的组织化程度低是指农民工很少加入党组织、工会等正式组织。据调查,目前作为产业工人主体之一的民工,绝大多数不是党员,党组织也很少在他们中间发展党员。以深圳市为例,深圳很少存在传统意义上的产业工人,集体企业职工也很少,新产生的产业工人阶层基本上由民工构成。在中国社会科学院社会学所对1000个工人的随机调查中竟然没有一个党员。同样,以维护劳动者合法权益为己任的工会组织对农民工的吸纳程度也较低,一些“三资企业”和私营企业甚至拒不建立工会组织。正式组织的缺失,使农民工缺乏利益表达和权益维护的渠道和载体,在权益受到侵害时,不能通过集体的力量,更好地维护自己的利益。
3.1.2经济原因
在城乡互动关系中,劳动力受客观经济规律作用自由流动时,有几种可能的情况:
(一)城镇居民与农村居民的各种待遇基本相当:城乡居民间的对流保持一种动态平衡;如作为发达资本主义国家的美、法等国家对农业大量补贴,农业投资收益与工业基本相当,农民待遇与产业工人基本相当,人员对流保持着一种动态的平衡。
(二)农村居民待遇优于城镇居民,劳动力由城镇流向乡村:这一般只是特例。如二十世纪九十年代中后期,我国煤炭行业整体亏损,一部分矿工回流到农村当农民。
(三)城镇居民的待遇优于农村居民,劳动力由乡村流向城镇:这种现象十分普遍,是工业化国家的必经之路。在我国城乡对比中,农村远比城镇差。特别是近几年农产品价格低,农业增收十分困难,农村劳动力向城镇转移无论是速度还是规模都有很大变化,农民工数量不断增加。
显然,目前我国的农民工问题属于第三种情况。
3.1.3政策原因
一是漏洞百出的社会保障政策:农民工在城市中的边缘性社会地位与社会保障制度改革严重滞后息息相关。尽管国家为了保护劳动,通过《安全生产法》、《职业病防治法》、《违反行政处罚办法》等法律法规规范了企业的行为,保护了劳动者的权益。但是,没有城市户口的农民工,就不能平等地享受城市居民的最低生活保障待遇;不是城市职工,就不能平等地享受养老、医疗、失业等社会保障待遇。正是这些结构性的制度安排,使农民工处于城市社会的底层而成为边缘群体,也正是这种边缘性的社会地位使其难以享受社会保障权益。农民工的工资没有保障、安全工作条件没有保障、疾病工伤治疗没有保障、福利没有保障、养老没有保障、子女的教育没有保障。对广大的农民工而言,国家的社会保障体系存在巨大的漏洞,这些漏洞使得少数不法企业肆无忌惮地侵害农民工的合法权益。
二是力不从心的法律援助政策:官本位的传统思想在中国根深蒂固,政府对社会的管理理念还停留在单纯的管理上,服务的观念,尤其是为农民工服务的观念还没有形成,这种观念的缺位不可避免地反映到政府的社会管理政策上来。比如,在外来人口的法规管理问题上,目前的法规过于繁琐,如北京要求"五证齐全"缺一不可,法规"过量"使得多数农民工不可避免地成了违规者。所以,相当多的学者认为法规数量少但能更好地得到执行,比法规数量多而得不到执行或者很少有人执行的情况要好得多。此外调查数据表明,大约每四个农民工中就有一个拿不到工资,或者被拖欠,问题确实异常严重。可能人们会觉得奇怪,为什么被克扣工资的农民工不运用法律手段告雇主,而宁愿采取个人报复、私了的方式呢?这显然与农民工受教育程度低,不懂法有关系。但是当农民工的利益受到侵犯时,我们的管理部门都干什么去了呢?对比城市管理人员对农民工罚款的"主动性",我们就可以明显地意识到政府社会管理职能和国家法规政策的缺位。
3.2国外“农民工”权益保护经验
3.2.1德国的经验
德国是近代世界上第一个建立社会保障制度的国家,而其全国性社会保障制度正是在解决农村劳动力进入城市这一问题的背景下逐步完善的。19世纪,大量德国农民进人城市,成为产业工人。随后,周期性经济危机爆发,大量工人失业,为了解决这一社会问题,德国城市中出现自发援助和照料穷人的活动,以使穷人得到最低生活保障。1855年《穷人权利法规》生效,根据该法规每个地区依据居民人数,对贫困居民实行生活补贴。到俾斯麦统一德国之后,为了维持社会的稳定和发展,1881年德皇威廉一世颁布《黄金诏书》,提出工人因患病、事故、伤残和年老而出现经济困难时应得到保障,他们有权得到救济,工人保障应由工人自行管理。由此开始了社会保障制度的建立和完善。1883年国会通过《疾病保险法》,规定疾病保险费由雇主负担2/3,雇员负担l/3。保险金的征收是按收入的一定比例,保险金的再分配与被保险者所缴纳的保险费多少无关,体现了高收入者向低收入者的所得的转移,无论收入多少都能得到治疗,这一点特别适合农村劳动力的收入低特点,此外只要农民工一个人参保,他的配偶和子女可不付保险费而同样享受医疗保险待遇。经过多次调整,现在德国规定凡月收入低于610马克的工人,医疗保险费全部由雇主承担。德国的社会医疗保险有足够的法律保障,总体上体现了“高收入帮助低收入,富人帮助穷人,团结互助、社会共济、体现公平”的社会医疗保险宗旨。养老保险方面,德国实行了包括农民工的全国养老保险制度。如德国1889年颁布《残疾和老年养老保险法》,在农民养老辅助保险里面规定,所有没有参加其他养老保险的农民都必须参加这种保险。此外,在义务性养老保险里面,将包含农民的全部工人纳入工人养老保险里面。另外,德国政府在普及教育,提高居民文化水平上的做法也值得我们学习。随着大量民工进城,职业教育的普及和发展变得更为迫切,转移到城市中的大量农村劳动力,受的教育少,文化水平低。为了适应现代工业生产和服务业的需要,德国各大企业都十分注重职业培训加强对徒工的技术学习与训练。德国在解决由于人口流动带来的问题进程中,高度重视成人职业培训,对提高全民科学技术和文化水平产生了重大作用。
3.2.2英国的经验
英国的社会保障制度也是伴随着工业化、城市化的进程逐步发展和完善起来的。工业革命前的“圈地运动”迫使大部分农村劳动力向城市迁移,而城市不能提供充足的就业机会,结果大量流民充斥城镇,城市社会动荡不安。为维持社会秩序,政府先是用“血腥法令”来对付进城的流民,但成效不大。因为劳动力的转移本质上是一个不以人意志为转移的经济过程,因此英国政府也从制度上进行救济和安抚。1601年,伊丽莎白一世颁布了《济贫法》,首先对在饥饿线上挣扎的贫民实施救济。1795年,伯克郡治安法官制定斯品汗姆兰制度,规定给劳动贫民救助的金额随面包价格浮动,并允许在济贫院外实施救济。开始资产阶级认为贫困是由个人游手好闲,生活无节制所造成的,进而意识到这不是单纯由个人因素造成的,也是社会制度的产物,于是加紧了从立法层面改进社会制度的建设。1897年,英国议会通过了《工人赔偿法》,规定在某些工作危险较大的特定行业,雇主应对因工伤或丧失工作能力者给予赔偿,随后政府又将该法的使用范围扩大到农业和其它行业。1948年,英国通过并实施了《国民救助法》,规定没有收入或者收入太低的英国居民,可以领取国民救助金。对于收人低和易失业的农民工来说,这极大保障了他们的正常生活。1976年该法修订为《补充救助法》,对救助对象作了更为明确的规定,凡是16岁以上的英国居民,收入来源不足满足最低生活需要者,都可申请社会救助。英国政府对解决公共事务的态度也非常认真。大约在19世纪中期,资产阶级政权意识到城市住房的拥挤和卫生状况的恶劣会对社会造成重大的影响。1817年通过《地方政府法》,成立地方政府部,立即着手对全国各地的公共卫生状况进行视察。1835年《市政机关法》允许市议会有权开征地方税和采取改进城市环境的措施。1848年通过《公共卫生法》,建立中央卫生局,并授权地方成立卫生局。1866年的《卫生法》要求地方当局采取行动,向包括农民工的全部居民供应适合饮用的水。提供清运垃圾和排污的服务。1868年颁布《工人住房法》,授权市议会处理贫民窟问题。1875年,新的《公共卫生法》规定,城市人口的最大密度和街区布局,从此形成格状布局的街区。1909年颁布《住房和城市规划法》,要求“把所有居住区从野兽般的丑态中解救出来”。19世纪下半叶城市卫生状况的改善,居民生活水平的提高,加上医学的进步,使城市死亡率大幅度下降。英国是福利型养老保险的代表,贯彻“普惠制”原则,基本养老保险覆盖全体国民,强调国民皆有年金。英国政府建立了“老年年金”,在这一制度下,包括农民劳动力的所有退休国民,均可无条件地从政府领取一定数额的养老金。这种养老金与公民的身份、职业、在职时的工资水平、缴费(税)年限无关,所需资金完全来源于政府税收。
3.2.3美国的经验
对于一向奉行“小政府,大社会”的美国而言,真正为农民、工人提供可靠的社会保障要追溯到20世纪30年代的经济危机。在这场危机下,1500—1700万失业工人和1100万户农民不断向政府施加压力,要求国家提供面向失业者、贫困者的保障。1935年,美国通过历史上第一部主要具备社会救助色彩的社会保障法典《社会保障法》。标志着在德国和英国社会保险制度基础上建立起来的、第一个比较完整的现代社会保障制度在美国面世,这也是美国第一个全国性的由联邦政府承担义务以解决老年和失业问题为主体的社会保障立法。其主要内容包括社会保险、公共补助、儿童保健和福利服务四类,分为国家、地方政府和民办形式。《社会保障法》第一次明确提出了社会保障的概念,并规定了社会保障的基本原则和内容。自《社会保障法》实施后至20世纪80年代中期进行过17次修正,社会保障制度从不完善逐渐趋于完善。美国社会保障政策中一个突出的亮点是其社会保障号的使用。社会保障号在美国的人口管理制度中具有重要作用,它几乎是美国政府进行所有人口管理活动的基点。每个美国公民自出生起就必须注册一个属于自己的社会保障号(socialsecuritynumber,也称社会安全号)。它由3个部分9位数字组成,即:区域、群组和序号。社会保障号由美国社会保障总署颁发和负责管理,居民终生使用。它记录了个人的各种信息,包括工作、居住、纳税、信誉、奖惩情况等等。即使是一个暂居美国的外国人,也需要申请一个社会保障号。当前的编号系统将为美国提供未来几代人的足够的新号码,因此,当一个号码的持有者死后,其SSn不会重新分配给其他人。存储社会保障号信息的电脑系统在美国已经实现了真正意义上的联网,各个地区、行业、部门都能通过社会保障号去查一个人的个人情况。在美国你只需将这几位号码记在脑子里,就可以走遍全国了。如果你的记录良好,信用度高,你还可以在许多方面得到优惠。申请SSn的程序简单易行,新生儿可以通过出生医院办理,也可以在办理出生证的时候办理。美国的人口管理没有中国的城乡差别。公民要迁移和移居某地,只要其生活状态符合该城市卫生及相关法律规定,如有一定的住户面积,有稳定的收入等条件就可迁移;反之,有关部门将出面予以法律制裁。
3.2.4印度的经验
印度是仅次于中国的人口大国和发展中国家,因此印度的一些经验也值得借鉴。印度政府主要是通过立法来规范农民工的就业和服务条件。1979年,印度政府通过了《邦之间流动工农民工(就业规定和服务条件)法案》,主要条款如下:邦之间流动的农民工的工资,在任何情况下都不能低于1948年《最低工资法案》规定的标准;工资应该以现金的方式支付;在招聘或者找人替代邦间农民工的情况下,雇主应付给他们月工资的50%,这笔工资是不可返回的,而且应该是其工资或其它款项的额外支付;邦间流动的农民工从本邦的居住地到其他邦的工作地所花费的路费,雇主应该予以补助,数额不低于交通费的票价,农民工在此期间应享有与工作时一样的工资;工资应该直接支付给农民工本人,或者是受其本人委托的其他人;雇主应该保证为农民工提供合适、足够的医疗条件,当农民工或他们的家人生病时,应该免费提供治疗。雇主还应该采取保护性的措施,确保农民工不受疫情影响或病毒感染。根据医生所开的医药费票据,在农民工提供帐单后的7天内,雇主应该予以报销医疗费;假期、工作时间和加班工资,以及其他的服务条件,不能差于给以当地劳力的水平;每个雇佣邦间流动的农民工的雇主都有以下义务:(1)保证定期向农民工支付工资;(2)保证同工同酬,不受性别限制;(3)在要求农民工到另外一个邦工作时,应保证提供相同的工作条件;(4)在雇佣期间,向农民工提供并维持合适的居住条件;(5)在需要的时候,提供防护性服装;(6)在发生死亡或严重身体伤害的情况下,向双方所在邦的相关部门和农民工的亲属报告。对上述法案,政府要任命监督员以监督执行。不过,该法案的主要受益人是有组织行业中的农民。针对那些没有组织行业的农民,2003年印度政府又起草了一份议案,包括医疗、疾病补助金、公伤救济金、伤残补助、老年补助(包括养老金)。
3.2.5韩国的经验
韩国在20世纪50年代以前还只是一个农业国,但是后来开始向工业发展,并成为欧美产业转移的投资地之一。在这个时期,大量的韩国农民工开始进城,由农村到城市居住。而且韩国的产业工人工资也比较高,这些由农民工转化而来的产业工人,已经可以供得起子女上大学了。到了1980年,农民工的子女中有相当的一部分转化成了庞大的中产阶级,这种转化使韩国的社会结构——两头小中间大的“洋葱型”变得非常稳定。
3.2.6日本的经验
日本的农业人口相对比较少,因此,在第二次世界大战之前,日本就已经发展成为工业国了。在日本,无论工人是来自城市的还是农村的,都会实行终身的雇佣制,并提供全面的社会保险,建立起了亚洲最健全的劳动保障体系。日本的产业工人也同样有能力让他们的子女接受良好的教育。同时,他们还为20世纪六七十年代日本经济的发展,提供了大量的人才。
第四章农民工权益保护的完善措施
4.1法律方面的完善
4.1.1完善宪法的相关规定
宪法是国家的根本大法,农民工的权利应根源于宪法的规范、宪法的原则以及宪法的精神。在农村城镇化迅速发展的今天,大量涌入城市打工的农民工,必定会以不同的身份出现在不同的社会与法律关系中。因此,他们应当充分享有宪法规定的权利,并且受到宪法的保护。
一是在宪法中应明确农民工的社会保障权利:我国宪法第45条规定:"中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利.国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。"这说明我国农民工应当享有社会保障权的宪法依据。当下,大量的农民工在城镇工作,他们大多从事的是收入低风险高的工作,他们抵御风险能力远远低于城镇居民。而现行法律都为城镇居民设立社会保障,户籍仍然挂在农村的农民工游离在城镇与农村的边缘,社会保险制度对农民工的保护存在漏洞。同时,由于农民工的流动性强,在同一个地方停留的时间短,他们关注的只是用人单位发的薪酬。而且他们频繁地更换工作单位甚至居住地点,现行的社会保障却没有周全地覆盖各地区。
二是宪法应明确规定对隐私权的保护:我国宪法第34条规定"中华人民共和国年满十八周公民人格尊严、个人住宅和通信自由、通信秘密进行保护,而这两种权利是隐私权的一部分;刑法上也有非法搜查罪、非法侵入公民住宅罪、泄露、获取公民个人信息罪等罪名;诉讼法上也规定涉及个人隐私的案件不公开审理;《未成年人保护法》、《妇女权益保护法》等也都涉及到对隐私权的保护,宪法作为根本大法,应当将隐私权的保护纳入其中,以指导相关法律法规的贯彻实施。此外,隐私权奠定了个人相对独立性的基础,宪法加强对隐私权的保护,说到底是体现了"以人为本"的理念以及对"人"的尊重和保护,是当今社会法治理念的重要组成部分,有利于培植人的自律自尊,是塑造宽容、理性、健康的和谐社会的重要条件。因此为了加强对公民隐私权的保护,特别是对处于弱势地位的农民工隐私权保护,将隐私权写入宪法,是十分必要的。我们应该在修宪时明确增加隐私权保护的更具体规定,并完善人格权保护条款,并且应当注重法律的可操作性。
三是宪法应明确公民迁徙自由权,它是直接涉及到农民工权益的宪法权利。迁徙自由是现代社会公民应当享有的一项基本人权。《世界人权宣言》规定“人人在各国境内有权自由迁徙和居住”;《公民权利和政治权利国际公约》第12条亦规定“合法居住在一国领土内的每一个人在该领土内有权享受迁徙自由和选择住所的自由。”“上述权利,除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德、或他人的权利和自由所必需且与本公约所承认的其他权利不抵触所限制外,应不受任何其他限制。”除联合国有关人权约法确认和保护迁徙自由外,当今世界多数国家的宪法也都有确认公民迁徙自由权的规定。日本国宪法第22条规定“在不违反公共福祉的范围内,任何人都有居住、迁徙及选择职业的自由”。美国联邦最高法院以判例形式确认美国公民有移居任何一州并享受移居州公民同等待遇的权利。而在我国城乡二元结构的户籍管理模式,剥夺了公民的迁徙自由权,将城乡居民明确地区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍,使农民工权益难以保障。新中国具有临时宪法性质的《共同纲领》中曾明确规定,中华人民共和国公民有迁徙的自由权。而在1954年宪法起草的过程中,最初对于迁徙自由的问题并没有加以规定,但最后还是在宪法中写进了“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”的内容。真正开始从法律上明确限制迁徙自由的,是1958年通过的《中华人民共和国户口登记条例》,它通过严格的户籍制度的建立,事实上杜绝了农村人口自由迁往城市的可能性。这种制度的核心作用,就是人为地在城乡之间树起一道藩篱,以工农业剪刀差的形式,为重工业优先发展战略提供制度保障。也正是基于这一点,1975年修改宪法的时候,正式从宪法文本中取消了有关迁徙自由的规定,至1978年乃至1982年宪法修改时也都没有予以恢复。可以说,没有宪法保障下的迁徙自由,在实际生活中处于二等公民地位的农民工即使进入城镇,其一系列权利的实现也是不可能的。因此,我们认为应在宪法中明确规定我国公民在境内有依法自愿选择居住地的自由,这是市场经济的需要,是现代民主政治的要求,也是保障包括受教育权在内的农民工合法权益,塑造具有独立人格和自治理念的自由公民,进而提高一个民族的整体素质和建构人格独立的现代公民社会的需要。
4.1.2完善相关法律法规
法律在阶位上是宪法的下位法,法律无论何时都要遵守最高规范,不得与宪法、宪法原则、宪法精神相抵触,要完善包括《劳动法》在内的相关法律,确保对农民工平等权的保护,并且根据实质平等原则,农民工的弱势群体地位要求法律应有所倾向,比如对于农民工现象的将长期存在而且人口众多、影响巨大,是否考虑制定专门的《农民工权益保护法》,以体现我们国家的对其倾向性保护,是否考虑制定《反就业歧视法》,对就业歧视的含义、种类、法律责任、救济途径和措施等进行明确规定,使法律具有可操作性。同时,权力机关在修订和新制定关于管理外来人口的法律法规时,应注意增补外来人口可以享有哪些合法权益,可以享受哪些政府服务,政府及管理机关承担哪些义务等条款.使外来人口的权益和可享服务有法律依据,逐步改变现在外来人口的义务与责任过多而权利过少的局面。同时,应根据保护民工的实际需要,在行政法、劳动法、消费者权益保护法等法律、法规中增设有关条款,政府部门还必须创制新的有关保护民工的规范性文件。法治精神的核心是对公民价值和人格的关注。在现阶段,农民工在城市生存却要受到诸多的限制和管理,没有完全地享受到公民的平等权利。农民工的就业伴随着不平等的政治、经济、社会权利,就业存在着身份歧视、户籍歧视、就业户口限制、岗位限制、福利保障差别等,而且因为流动和户籍等原因,农民工参与选举和被选举的权利也被变相地“剥夺”。对这些不平等制度,应以法律的形式加以禁止。因此,有必要清理、废止违宪的法律、法规、规章条例,清理和取消各种针对农民工进城就业的歧视性规定和不合理限制,清理对企业使用农民工的行政审批和行政收费,对违宪行为进行控告和申诉,维护《宪法》的权威。2003年6月,国务院废止了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》代之以《城市生活无着落流浪乞讨人员救助管理办法》,停止了过去的以查“三证”为名损害农民工合法权益的作法,新法的颁布对于失业农民工最低社会保障提供了救济途径。对于各种部门已出台的歧视方法,各级人大应当发挥监督职能,对其做出修改与撤销处理。
4.2其它方面的完善
4.2.1推进户籍制度改革
农民工劳动权益的保护不仅要治标还要治本,推进制度改革就是一项治本的措施,而且从我国的当前情况来看,制度改革比政策调整与组织重构具有优先的重要地位。在制度上进行有目的的、系统的改革,就会推动各项政策的调整与组织的重构,自然会带来农民工劳动权益保障问题的解决。制度改革的目标是消除对农民工,更广义的是农村人口的各种歧视,使农民工享有与城市居民同等的待遇。从制度上解决了农民工劳动权益保障问题,那么每个农民工不论从事什么职业,不论居住在何地,不论什么身份,都能享受与城市居民同等待遇,那么农民工在流动过程中就不会遭受歧视和不公平待遇。在制度改革中,主要是改革城乡二元结构中的户籍制度,放开中小城市户口,对大城市实行户口准入制度,达到一定标准即可办理入户手续,建立统一、开放的人口管理机制,尽快改变农民工身份转换滞后于职业转换的现状,使农民工真正实现从农民到工人,从农村到城市,从农民到市民的彻底转换,消除农民工劳动权益保护中的制度,为农民工劳动权益保护创造平等的制度环境,在就业、社会保障、子女的受教育方面给予农民工与本地居民相同的待遇并实行统一管理。
4.2.2完善行政执法
一是加大劳动保障监察执法力度:在监察内容上,农民工工资和劳动保护问题应作为当前及今后劳动保障监察的重点,对工资拖欠问题定期进行严格监察,防止新的拖欠。要重点对外商投资企业、私营企业存在的克扣农民工工资问题以及工时过长、不支付加班工资和劳动环境恶劣等问题加强监察,将农民工纳入工伤保险范围;监督企业是否按规定配备安全生产和职业病防护设施,向新招用的农民工告知劳动安全、职业危害事项,是否发放符合要求的劳动防护用品,对从事可能产生职业危害作业的人员定期进行健康检查。在监察手段上,用人单位招农民工必须订立并履行劳动合同,要以使用农民工较多的建筑、餐饮等行业为重点,对用人单位与农民工签订劳动合同和支付工资、提供劳动保护等情况加强日常巡视检查和专项检查,推行规范的劳动合同文本,重点监控农民工集中的用人单位工资发放情况。对发生过拖欠工资的用人单位,强制在开户银行按期预存工资保证金,实行专户管理。监督最低工资制度的执行,用人单位不得以实行计件工资为由拒绝执行最低工资制度,不得利用提高劳动定额变相降低工资水平;对介绍和使用童工的违法行为从严惩处。健全农民工维权举报投诉制度。在监察队伍建设上,除增加监察机构和人员编制,还要抓好专项培训,推进仲裁机构的实体化和仲裁员队伍的职业化、专业化建设,完善仲裁程序和各项制度。及时处理涉及农民工的劳动争议案件,对于农民工申诉的劳动争议案件,要本着依法、公正的原则,建立农民工维权的执法“绿色通道”,及时立案、快速处理。
二是加强政府管理部门之间的合作:当前由各地政府出台保障农民工权益的政策和管理办法,但由于各地区自身的差异性,各地的农民工政策改革的力度不一样。而农民工就业的流动性强,地区间政策的不一致使农民工拥护政策的积极性不高,政策不适用于农民流动就业,也就不可能从根本上保护农民工的权益。因此,各地政府应主动沟通,协调,开展有组织的就业、创业培训和劳务输出。改变被动管理的方式,提高管理的效率。国务院已提出要建立农民工工作联席会议制度,统筹协调和指导全国农民工工作。联席会议由国务院有关部门和工会、共青团、妇联等有关群众团体组成,联席会议办公室设在劳动保障部。各有关部门要各司其职、分工负责,检查督促对农民工的各项政策的落实。地方人民政府也应建立相应的协调机制,切实加强对农民工工作的组织领导。输出地和输入地的基层组织要加强协调沟通,共同做好农民工的教育、引导和管理工作。
三是运用现代化信息技术,优化管理流程:现代信息技术的迅猛发展深刻地改变着政府的管理模式,也改变了政府对农民工流动的管理。利用和整合统计、公安、人口计生等部门的资源,推进农民工信息网络建设,实现信息共享,为加强农民工管理和服务提供准确、及时的信息。输入地和输出地要搞好农民工统计信息交流和工作衔接。随着市场经济体制的进一步完善和各项社会管理体制的改革,非常需要一个统一的人口信息系统,由传统的户口登记逐步转变为人口登记,适应信息化、现代化社会的需要。目前计算机和网络的应用促进了户籍管理改革,以出生证为准的身份证管理制度的动态管理,提高了户籍管理的质量和水平,提高了户口登记、人口统计、户口查询等工作的效率和质量,而且也加快了社会保障制度的信息化管理步伐,建立城乡一体的基本社会保障制度,适合农民工就业的流动性特点,为农民工享受切实可行的公共服务提供了技术支撑
4.2.3完善社会保障体系
扩大社会保障覆盖范围,逐步建立覆盖面广、多层次的社会保障体系。一方面,建立多层次的社会保障体系,考虑到人们的现实需要,社会保障在改革过程中要按照待遇水平划分出不同层次:基本保险,由国家立法强制实施,政府统一组织;补充保险,在国家政策规范下由企业(单位)具体组织实施,鼓励有条件的企业和单位为职工建立补充保险;个人储蓄性保险,由劳动者个人自愿参加;商业保险应成为社会保险的补充,以满足经济条件较好的单位和人群的高层次保障需要。另一方面必须突破体制障碍,拓展社会保障覆盖面,逐步建立全社会统一的社会保障制度,为保障各类劳动者享受社会保障的权力,迅速扩大社会保险基金规模,尽快扩大社会保险的覆盖范围,真正建立起一个“安全网”。
4.2.4切实保障农民工的公共服务权益
一是着力解决好农民工子女的就学问题,输入地政府要通过设立农民工子女教育专项资金、增加教师编制等措施努力增加优质教育资源数量,中小学应尽量简化手续,降低入学门槛,从而确保“流动儿童”接受到高水平的义务教育,各级人大要加大义务教育执法检查力度,并将解决农民子女就学问题列入对政府日常工作的考核内容。
二是要丰富农民工的业余文化生活,要保证城市所有公共文化设施都对农民工开放,使其享有同城市居民相同的文化权利。输入地政府及有关部门要引导鼓励文化经营单位降低文化消费门槛,多提供农民工买得起、看得懂、用得上的文化产品和文体活动,要积极扶持农民工用工单位自办文艺表演团体,鼓励农民工自编自演、自娱自乐,在农民工相对集中的企业和工地建立文化活动室和图书角,为农民工宿舍、公寓配备电视等文化设施。
三是要大力改善农民工的居住环境,在农民工集中的开发区和工业园区建设农民工宿舍,供园区企业租用。而且根据不同行业制定出农民工居住条件的最低保障标准,确保其有一个健康的居住环境。
四是要切实做好农民工计划生育管理服务工作,输入地政府要按照“以现居住地管理为主”的原则和“属地化管理、市民化服务”的要求,将农民工计划生育纳入经常性工作范围,落实专项经费,做到农民工与户籍人口计生工作同样对待,并且农民工用工企业要依法为农民工缴纳生育保险。
4.2.5建立法律援助机制,简化救济程序
农民工是生活在城市的边缘人,是弱势群体,权益受到侵害时很少通过正常的法律途径解决。这是因为通过正常的法律途径解决费时费力,而农民工承受不起这样的折腾。因此应当为农民工劳动权益的保护建立法律援助机制,如在法院中专门成立审理涉及拖欠农民工工资民事案件的速裁法庭,速裁法庭应当突出一个"快"字,即快立、快审、快结、快执;做到一个"缓"字,即经仲裁或法庭审理的案件,诉讼费、执行费一律缓缴。在政府部门设立专门的农民工工资准备金制度,在必要时由政府垫付用人单位拖欠的工资,再由政府部门向用人单位追偿,这样就能够保证农民工的基本生活需求。为了降低诉讼成本,像一些事实清楚,争议双方权利义务明确的情况,法律援助机构也可以建议农民工直接向劳动监察部门投诉或通过劳动仲裁机构进行仲裁。
4.2.6加强农民工的教育培训
一是农民工教育培训应坚持政府主导。无论是输出地政府还是输入地政府,都应将农民工教育培训视为政府职能的一部分,纳入地方经济社会发展规划,建立跨部门的农民工素质教育协调制度,加强对农民工教育培训经费使用情况的监督,确保专款专用。
二是通过立法、完善税收优惠等政策,鼓励企业增加教育培训投入,调动企业培训农民工的积极性。充分发挥职业学校、民办教育培训机构和社区图书馆在农民工教育中的作用。
三是教育培训内容应以市场需求为导向,注重职业能力和职业素质的提升,办学形式力求多样,培训应坚持免费、高效、学有所用。
四是建立完善技术等级管理机制,按级定薪,最大限度地调动农民工参加教育培训的积极性。
4.2.7重视发挥新闻舆论作用
一是新闻舆论应在维护农民工合法权益方面起到导向和监督作用,更好地维护农民工的合法权益。
二是开辟维权热线,使农民工的权利及时得到维护。
三是建立维权监督、举报制度,使农民工权益受损的情况及时反馈给有关部门。
4.2.8着力提高农民工的组织化程度
党、团、工会等正式组织应当加大在用人单位特别是外资企业、私营企业建立基层组织的力度,将农民工吸纳为组织成员,提高其组织化程度和运用组织力量维权的能力。
第五章结束语
以上是我对当代农民工权益保护方面存在问题的认识和思考。农民工毫无疑问是社会的特殊群体,农民工的权益保护问题很显然也不是一朝一夕能够解决的问题。在这个不断完善和解决的过程中,政府不仅要通过推出相关法律和政策来关爱农民工、善待农民工,充分调动他们的积极性和创造性,同时在保护农民工的权益过程中,社会和公众的积极参与将起到重要作用。相信在政府和全体人民的共同努力下,未来的农民工群体将会真正成为工人阶级的一员并享受到其应有的权益,从而推动整个社会的和谐与稳定发展。
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居家护理保险规章制度篇10
论文关键词外教高校劳动关系劳务关系聘用合同
我国有2200多所普通高校，每个高校都聘用了一些外教，外教数以万计。随着我国经济和高等教育事业的发展，外教的数量会不断增加。随之，外教与高校之间的纠纷也会越来越多。要解决好外教与高校之间的纠纷，必须首先确定双方之间的法律关系。否则，纠纷不能得到好的解决。
一、两种观点
目前，我国直接涉及外教的法律法规不多，主要有《外国人在中国就业管理规定》、《外国文教专家工作试行条例》、《外国文教专家聘用合同管理规定》、《外国文教专家工资和生活待遇管理办法》、《关于外国文教专家在华工作工资发放有关问题的指导意见》等。这些文件中，前两个比较陈旧，后三个法律层级过低，都是国家外国专家局制定的。这些文件用的词语是“聘用”、“聘用合同”，没有明确外教与高校之间是什么法律关系。虽然都叫“聘用合同”，但事业编制的教师与高校之间的聘用合同和外教与高校之间的聘用合同是不同的，前者之间发生争议属于《事业单位人事管理条例》调整的“人事争议”，后者之间发生的争议则显然不能属于“人事争议”。
目前，外教与高校之间是什么法律关系存在两种观点：一种观点认为外教与高校之间是劳务关系。例如河南省高级人民法院（2010）豫法民三终字第110号民事判决书认定christopherjohnpratt（中文名白邝达，河南工业大学外教）与河南工业大学之间是劳务纠纷，他们之间的合同是劳务合同；另一种观点认为外教与高校之间是劳动关系，依据是《劳动合同法》第二条。
二、外教与高校之间应是劳动关系，不是劳务关系
按照目前的法律规定和外教与高校之间实际的权利义务，认定外教与高校之间是劳动关系更为合理，因为：
（一）外教与高校之间是劳动关系有法律依据
劳动部、公安部、外交部、外经贸部联合的《外国人在中国就业管理规定》要求用人单位与被聘用的外国人“应”依法订立劳动合同，而不是“可以”，没有选择和变通的余地。该《规定》适用于所有在中国境内依法从事社会劳动并获取劳动报酬的没有取得定居权的外国人，包括高校的外教。所以，外教与高校之间签订的聘用合同应被认定为劳动合同。
（二）外教与高校之间是劳务关系没有法律依据
我国没有法律规定外教与高校之间是劳务关系，没有规定外教与高校之间的聘用合同是劳务合同。河南省高级人民法院判决christopherjohnpratt与河南工业大学之间是劳务纠纷却没有说明依据和原因，是非常武断的。
（三）应从保护受聘人的角度和有利于纠纷解决的角度认定双方的关系
劳务合同强调当事人双方的意思自治，只要双方的约定不违反法律的强制性规定，不违反公序良俗，国家就不干预。我国目前对于劳务关系没有专门立法，发生纠纷都是适用《民法通则》、《合同法》等民事法律法规。如果对于劳务关系双方的权利义务没有合同详细约定，纠纷则难以很好地解决，对于劳务提供者的权益难以充分保护。我国在劳动关系方面有一系列全面的立法，如《劳动法》、《劳动合同法》、《工伤保险条例》、《社会保险法》等，各地还制定了具体的实施条例性质的文件。所以，虽然劳动关系也适用意思自治原则，但用人单位与劳动者的很多权利义务是法定的，双方的意思自治受到了很大的限制。与劳务提供者相比，劳动法对于劳动者的保护明确、具体、全面，如休息、加班工资、工伤待遇、解除终止合同经济补偿等等。立法和司法均应体现保护弱者的理念，对于国立的高校，外教无疑是弱者。认定外教与高校之间是劳动关系，则有利于保护弱者的权益，又有利于纠纷的解决。
（四）认定外教与高校之间是劳动关系符合公平原则
外国人在我国的企业工作则与企业形成劳动关系，对此是没有争议的。同一个外国人，如果在我国的企业工作就是劳动者，就能受劳动法的保护，享受更多的权益；如果在高校工作就是劳务提供者，不受劳动法保护，劳动法规定的权益就不能享受。这显然不公平，外国人也不能理解和接受。最终必然导致高素质的外国人更愿意选择到中国的企业工作，而不是高校，这显然非常不利于中国高等教育事业的发展。
（五）不能按一般高校教师与高校之间的关系认定外教与高校之间的关系
从有无编制的角度可以把我国高校教师分为两大类：有事业编制的教师和非事业编制的教师。有事业编制的教师主要有任命制和聘任制两种形式，非事业编制的教师主要有人事、劳务派遣、返聘、外聘等。虽然外国人在我国企业工作有人事、劳务派遣的，但国家外国专家局的《外国文教专家聘用合同管理规定》要求订立书面聘用合同。所以，外教不能人事、劳务派遣，外教显然也不是有事业编制的教师或返聘，只能属于外聘，要签订聘用合同。在没有专门立法的情况下该聘用合同适用劳动法最为合理。因为，外教不同于一般的高校教师，不能按一般高校教师与高校之间的关系认定外教与高校之间的关系，调整一般高校教师与高校之间关系的文件往往不应适用于外教。而且，《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》、《事业单位人事管理条例》等文件无论是从文件的出台背景还是目的，对于高校来说只适用于有事业编制的教师，不调整外教与高校之间的关系。
（六）外教应遵守高校的规章制度
劳务合同中雇佣方和受雇人两者主体地位是平等的，受雇人一般不用遵守雇佣方的内部规章制度，只是完成自己份内的工作就行，对受雇者的自由约束较少，作息制度能在一定程度上自由支配，受雇人还可以同时选择给两家以上的雇佣方提供劳务。劳动合同中主体双方具有一定的隶属、管理关系，劳动者是用人单位的内部成员，应当遵守其内部的规章制度，服从单位的领导与安排，劳动者对自己的作息时间不能自行支配，劳动岗位和内容由用人单位决定，接受用人单位奖励惩罚措施，在一般情况下，用人单位只允许劳动者在其一家单位上班。
高校聘用外教具备《关于确立劳动关系有关事项的通知》规定的劳动关系成立必须具备的三个条件，条件之一就是用人单位依法制定的各项劳动规章制度适用于劳动者，劳动者受用人单位的劳动管理。外专发【2011】118号《外国文教专家聘用合同》也明确规定，外教应遵守高校规定的各项规章制度和聘用纪律，自觉服从高校的管理，接受高校所有的合理指示，积极参加高校组织的各种培训。但是，“各项”劳动规章制度不应被理解为“全部”规章制度。显而易见，在高校中，即使是有事业编制的教师也不需要遵守全部规章制度，只需要遵守与其工作相关的规章制度。因此，对“各项劳动规章制度”的合理解释应该是“与劳动者的劳动相关的、直接涉及劳动者切身利益的”规章制度。
（七）外教与高校之间是劳动关系也与《民事案件案由规定》相协调
最高人民法院认为雇佣合同就是劳务合同，因为《民事案件案由规定》（法发〔2008〕11号）的表述是“劳务（雇佣）合同纠纷”，《民事案件案由规定》（法发〔2011〕42号）将该表述改为“劳务合同纠纷”。最高人民法院认为劳动关系与劳务关系相互之间也没有隶属关系，因为“劳务合同纠纷”属于《民事案件案由规定》的第四部分“合同纠纷”，而“劳动争议”属于第六部分。
《民事案件案由规定》第四部分“合同纠纷”包括“劳务合同纠纷”和“离退休人员返聘合同纠纷”，这两种纠纷解决无仲裁前置程序，可以直接；第六部分由“劳动争议”和“人事争议”两部分构成，“聘用合同争议”包括在“人事争议”中之，第六部分的争议解决必须先仲裁。《外国文教专家聘用合同管理规定》第二十四条规定：聘用双方因聘用合同发生争议时，外国文教专家未超过我国法定退休年龄的，争议必须首先向劳动人事争议仲裁机构申请仲裁；超过退休年龄的，可以直接向法院。按照上述两个规定，如果文教专家超过我国法定退休年龄，则适用第四部分“合同纠纷”中之“离退休人员返聘合同纠纷”，可直接向法院，无需经过仲裁这个前置程序；如果文教专家未超过我国法定退休年龄，则必须先向劳动人事争议仲裁机构申请仲裁。那应该按“劳动争议”仲裁还是按“人事争议”仲裁，显然应该按“劳动争议”。因为，第六部分“人事争议”特指《事业单位人事管理条例》规定的事业单位工作人员与所在单位之间发生的人事争议。对于高校来说，《事业单位人事管理条例》仅适用于高校具有事业编制的教师，不适用于外教。
（八）新的《外国文教专家聘用合同参考文本》规定与劳动法一致
虽然国家外国专家局说明，《外国文教专家聘用合同参考文本》是“推荐给聘请单位和外国文教专家参考使用”。但按照《外国专家来华工作许可办理规定》，申请办理外教的外国专家来华工作许可需提交与聘请单位订立的由国家外国专家局统一印制的标准聘用合同。因此，国家外国专家局推荐参考使用的《外国文教专家聘用合同》就成为申请外国专家来华工作许可必须使用的合同。
对比外专发[2011]118号《外国文教专家聘用合同》和外专办发[2008]74号《外国文教专家聘用合同》会发现，前者摒弃了后者不符合劳动法的规定，例如后者规定：“聘方在下述条件下，有权以书面形式通知受聘方解除合同：（1）受聘方不履行合同或者履行合同义务不符合约定条件，经聘方指出后，仍不改正的。（2）根据医生诊断，受聘方在病假连续30天后不能恢复正常工作的。”前者修改为符合劳动法的规定：“有下列情况之一的，甲方可以解除聘用合同，但应提前三十日以书面形式通知乙方：（1）乙方患病或者非因工负伤，医疗期满后不能从事原工作也不能从事甲方安排的其他工作或者不符合国家和北京市从事有关行业、工种岗位规定，甲方无法另行安排工作的。（2）乙方不能胜任工作，经培训或调整工作岗位，仍不能胜任工作的。”对于争议解决，外专办发[2008]74号《外国文教专家聘用合同》只规定了“向当地人事或劳动仲裁机构申请仲裁”。而外专发[2011]118号《外国文教专家聘用合同》则按是否超过法定退休年龄作了不同规定。
三、劳动法的一些规定不应适用于外教
（一）两险一金不应适用于外教
《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》规定，中国境内的用人单位招用的外国人应当依法参加职工基本养老保险、职工基本医疗保险、工伤保险、失业保险和生育保险，《住房公积金管理条例》未将外国人排除在住房公积金缴纳范围之外。所以，高校应该为外教缴纳“五险一金”。但是，《外国文教专家聘用合同管理规定》要求：外国文教专家连续在华工作一般不超过5年，聘用合同的期限一般不超过一年，外国专家证的有效期一般不超过1年。《外国文教专家工资和生活待遇管理办法》（外专发[1996]247号）第十九条规定：“外国文教专家连续在华工作一般不得超过五年，再次应聘来华工作须在两年以后。”按照这些规定，外教在中国很难工作至退休，也不会失业。因为外国专家证的有效期原则上最长为1年，如果外国专家证到期，外教则无权再在中国工作和居留，应该离境。
能够达到《外国人在中国永久居留审批管理办法》规定条件的外国人就非常少，能够获得批准，取得《外国人永久居留证》（即中国“绿卡”）的外国人更是凤毛麟角。一直以来，中国绿卡被认为是“最难申请”的绿卡，至2014年5月23日，仅有1306名外籍人才及其家属获得中国“绿卡”。
按照6部委联合的《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》（建住房〔2006〕171号）规定，在中国工作、学习超过一年的外国人才可以购买自用、自住商品房，不得购买非自用、非自住商品房。而且高校往往会为外教提供宿舍或租房补贴，所以，外教一般会选择租房而不是购房。
综上所述，外教享受养老保险、失业保险、住房公积金的可能性不大，缴纳这两险一金还会增加高校的负担。因此，对于是否缴纳养老保险、失业保险、住房公积金，我国法律应赋予外教选择权，不应规定必须缴纳。
（二）劳动法有关无固定期限劳动合同的规定不应适用于外教