行政诉讼处罚法篇1
1、联社耕地占用税。《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第9条规定：“耕地占用税由财政机关负责征收”。1987年6月20日财政部《关于耕地占用税征收管理问题的通知》明确规定“耕地占用税由被占用耕地所在地乡财政机关负责征收。”根据《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第15条“本条例由财政部负责解释”的授权规定，财政部的解释属于有权解释。各级财政机关在征收耕地占用税时应当遵守，而不能违反规定擅自改变征收机关，擅自改变的不具有法律效力。
2、xx社房屋租赁。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》和《城市房屋租赁管理办法》规定，市、县人民政府房地产行政主管部门主管本行政区内的城市房屋租赁管理工作。也就是说，城市房屋租赁行为应当由城市房地产管理部门来管理和规范。任何法律、行政法规都没有授权工商行政管理部门管理城市房屋管理工作，在没有法律、法规明确授权的情况下，被告插手城市房屋租赁行为，属于严重的超越职权。
3、根据《契税暂行条例》及实施细则的规定，契税的征收机关是地方财政机关或地方税务机关，而《河南省契税实施办法》第十六条已进一步明确规定“契税的征收管理机关为土地、房屋所在地的财政机关”，因此，结合实际情况，契税的征收机关应该为xx县财政局，而不是xx县房产管理局。
二、超越职权
1、xx社国税处罚案。被上诉人对上诉人作出的处罚发生在2001年5月1日前，应当适用原《税收征收管理法》，而原《税收征收管理法》只授予税务机关对税款的强制执行权，并未授予其对罚款的强制执行权，被上诉人对罚款采取行政强制措施的行为，超越了法律的授权，属于越权行为。
2、联社物价局处罚案。行政机关行使行政职权，必须有法律、法规和规章的明确授权，没有法律、法规和规章明确授权的事项，行政机关无权插手和处罚，这是行政法的基本常识。
《中华人民共和国价格法》第三十三条规定：“县级以上地方各级人民政府价格主管部门，依法对价格活动进行监督检查，并依照本法的规定对价格违法行为实施行政处罚”；该法第二条规定：“本法所称价格包括商品价格和服务价格”。因此，价格法授权被告管理的范围只能是商品价格和服务价格的违法行为，而不包括经营性收费行为。
《国家计委关于价格监督检查证办法使用管理范围》第四条明确规定：“价格监督检查证适用于监督检查在我国境内发生的商品价格、服务价格和国家机关收费行为”，对原告收取的凭证工本费不在价格监督检查证使用的范围之内，被告人员持价格监督检查证对原告收取凭证工本费的行为进行所谓的监督检查，明显超越了法定职权。
《河南省物价监督检查条例》第二条规定：“价格监督的范围包括政府定价、政府指导价、行政事业性收费及政府健身的居民基本生活必需品和服务价格”，很明显，凭证工本费不属于行政事业性收费及政府健身的居民基本生活必需品和服务价格，那么凭证工本费是否属于政府定价、政府指导价呢？答案也是否定的。首先，被告没有提供凭证工本费属于中央定价或者地方定价的证据，应当视为对凭证工本费是否属于政府定价、政府指导价没有证据予以证明；其次，被告在行政处罚决定书没有认定金融机构凭证工本费属于政府定价或者政府指导价，庭审中即使如此辩解也不能作为其具体行政行为合法性的依据；再者，国家发展计划委员会2001年7月4日的《国家计委和国务院有关部门定价目录》明确排除了金融机构凭证工本费；第四，即使被告现在提供了包括金融机构凭证工本费的地方定价目录，也因超出了行政诉讼的举证时限和该地方定价目录违反《中华人民共和国价格法》第十八条而无效。因此《河南省价格监督检查条例》没有授权被告对金融机构凭证工本费进行监督检查，被告依据该条例进行的监督检查和行政处罚均属于超越职权。
三、行政处罚对象
1、xx社工商处罚案。xx县城市信用合作社由于体制改革原因，已于2001年3月30日经被告登记更名为xx县xx农村信用合作社，但被告在2001年4月16日做出行政处罚时，被处罚人仍然是xx县城市信用合作社，被告自己为原告办理的变更登记，被告不可能不知道xx县城市信用合作社已经不存在了。连最基本的被处罚人都没有搞清楚，就匆忙作出处罚决定，可见被告的处罚是何等的草率和不负责任！
2、xx社统计处罚案。申请人不存在屡次迟报统计资料的行为，被申请人对xx县xx城市信用合作社（以下简称道南社）的行为对申请人做出行政处罚，属于处罚主体错误。申请人与道南社在法律上没有利害关系，被申请人认定两者之间存在隶属关系没有事实和法律上的根据。
四、执法程序
1、xx社工商处罚案。被告送达行政处罚告知书的程序违法。根据规定，受送达人是单位的，法律文书应当由单位负责收发的部门或其法定代人签收，原告没有负责收发的部门，被告应当直接送达原告法定代表人。被告送达原告副主任李xx的行为，依法不具有送达的法律效力，应视为没有送达。
2、xx社统计处罚案。根据《行政处罚法》及《民事诉讼法》的规定，送达法律文书，受送达人是法人的，应当由法人的法定代表人或者该法人负责收件的人签收。申请人没有办公室等专门负责收件的机构或人，因此，被申请人应当将文书直接送达申请人的法定代表人，但申请人的前任及现任法定代表人均没有接到被申请人送达的任何文书，被申请人的送达违反了法律规定，属于程序违法。
3、xx社统计处罚案。根据法律规定，行政处罚告知书的处罚内容应当与行政处罚决定书一致。不一致的，行政机关应当再次告知听证权利。被申请人在处罚决定书与告知书内容不一致的情况下，没有履行再次告知义务。
4、xx社工商处罚案。被告行政处罚决定书适用《中华人民共和国企业法人登记条例实施细则》第63条第1款第4项，而行政处罚告知书告知的法律条款为该细则的第66条第1款第4项。法律适用属于行政处罚的重要事项，被告改变行政处罚的法律适用，应当履行重新告知义务，被告没有履行这一义务，根据行政处罚法的规定，没有告知的行政处罚决定不能成立。
5、xx社国税处罚案。被上诉人通过金融机构扣划款项时，应当附送行政处罚决定书副本但没有附送，属于程序违法。根据《税收征收管理法》第40条、《税收征收管理法》第51条及银发（1998）312号的规定，被上诉人在采取行政强制措施之前应事先向上诉人送达“催缴税款通知书”，而被上诉人未履行该义务，具体行政行为违法。被上诉人扣划罚款应当直接上缴国库，但宝丰农行营业部提供的扣款传票却表明，被上诉人将该款转入自己设置的帐户，然后才上缴国库，被上诉人擅自增加扣款程序，违反了法律规定。
五、处罚额度和规章罚款设定权限
《国务院关于贯彻实施的通知》第二部分规定：“国务院各部门制定的规章对非经营活动中的违法行为设定罚款不得超过1000元”，因此针对迟报统计报表这一非经营活动中的违法行为，处罚限额最高为1000元。被申请人处罚20000元，属于处罚明显失当。
六、适用法律错误
1、xx社国税处罚案。被上诉人对上诉人2000年1月1日至2000年12月31日所谓的偷税行为进行处罚，应当适用上诉人行为时的有效法律，而不能适用2001年5月1日才开始实施的《税收征收管理法》，根据法律不溯及既往的原则，被上诉人的行为属于适用法律错误。
2、xx社统计处罚案：《统计法》第33条条规定：“国家统计局根据本法制定实施细则，报国务院批准施行.”明确规定了制定统计法实施细则的机关是国家统计局，而不是包括各省人大及其常委会在内的其他机关，因此本案应当依照《统计法》和《统计法实施细则》进行处理，而不是依照《河南省统计管理条例》。
3、xx社工商处罚案：“通知”和“答复”是被告上级部门发给下级部门的内部文件，没有对外，根据行政处罚法的规定，没有对外公布的规范性文件，不得作为行政处罚的依据。根据行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件依据的是法律、行政法规和地方性法规，参照规章，“通知”和“答复”不是规章，不具有参照效力，当然不能作为定案的依据。
“通知”的制定依据为《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国经济合同法》、《中华人民共和国企业法人登记条例》和《中华人民共和国企业法人登记条例实施细则》，但上述法律、法规和规章任何条、款、项都没有授权工商行政管理部门管理房屋租赁事宜，《中华人民共和国房地产管理法》倒是很明确的规定，由城市房地产管理部门管理房屋租赁行为，工商行政管理部门要管理房屋租赁，就必须有法律、法规和规章的明确授权，“通知”引用的依据中恰恰没有，因此，该“通知”属于没有法律、法规和规章依据的无效规范性文件。
《城市公有房屋管理规定》和《城市房屋租赁管理办法》明确规定了由市、县人民政府房地产管理部门主管本行政区域内的城市房屋租赁管理工作，该规定和办法均为规章，“通知”和“答复”与上述规章明显存在冲突，根据《中华人民共和国立法法》的规定，这一冲突应当由国务院作出决定或者由两部门联合发文，国家工商行政管理局无权单独作出规定。
4、联社耕地占用税案：联社现使用土地1995年之前由宝丰县化肥厂占用从事非农业建设，后由县国有资产经营公司补办划拨手续用于工业生产，之后将该土地转让给联社。很明显，联社不是占用该地块进行非农业建设的首次使用者。《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第4条明确规定：“耕地占用税以纳税人实际占用的耕地面积计税，按照规定税额一次性征收。”根据该条规定，一个地块只需缴纳一次耕地占用税，也就是说首次占用该地块从事非农业建设的单位和个人，应当缴纳耕地占用税，而不是今后通过转让取得该地块从事非农业建设权利的单位都需缴纳耕地占用税；如果都需要缴纳耕地占用税，就违反了《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》第4条一次性征收的规定，形成了重复纳税。
七、法律时效
1、《中华人民共和国税收征收管理法》第52条规定了因税务机关和纳税人失误，税款的追征时效为3年，最长为5年。退一万步讲，即使联社依法应当缴纳耕地占用税，从1995年11月28日计算，也已经超出了3年或5年的追征时效，纳税人也依法免除了纳税义务，而不需再缴纳税款。
行政诉讼处罚法篇2
1996年3月17日第八届全国人民代表大会第四次会议通过，1996年10月1日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》第六条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”
《行政处罚法》第三十九条第一款规定“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项，”第（五）项规定“不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；”这就是说，工商行政管理机关在作出行政处罚时，在行政处罚决定书中必须告知当事人的行政复议权和行政诉讼权。
行政复议和行政诉讼都是当事人不服行政机关的行政处罚而采取的救济措施，理论上如何理解行政复议和行政诉讼的关系？在实际工作中，工商行政管理机关如何告知当事人的行政复议权和行政诉讼权？确保当事人的合法权益。
行政复议，是指公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益，按照法定程序和条件向作出该具体行政行为的上一级行政主管机关申请复议，由有复议管辖权的行政主管机关对下级行政机关的行政行为重新进行审查，并作出裁决的一种行政活动。行政复议是上级行政主管机关对下级行政机关进行层级监督的一种较规范的活动，是行政机关对行政执法监督的重要组成部分。
行政诉讼是人民法院基于公民、法人或者其他组织的请求，对行政机关具体行政行为的合法性进行审查并作出裁判，解决行政争议的诉讼活动。
从行政复议和行政诉讼的概念，可以看出行政复议和行政诉讼既有共同之处，又有区别。
行政复议和行政诉讼都是解决行政争议的制度，是宪法关于保护公民、法人或者其他组织的合法权益的体现。共同之处在于：（1）以解决行政争议为共同对象；（2）争议双方中有一方必然是行政机关，而行政机关永远处于被申请或被告的地位；（3）活动全过程以审查具体行政行为为中心内容；（4）不适用调解原则；（5）最终目的是为保护公民、法人或者其他组织的合法权益。
区别在于：
（1）受理机关不同。行政复议由作出该具体行政行为的上一级行政主管机关和法律、法规规定的行政机关受理；行政诉讼由人民法
院受理。
（2）行为的性质不同。行政复议中复议机关的复议行为是行政行为；而人民法院审理行政案件是司法行为（审判行为）。
（3）程序不同。复议机关进行复议是行政程序；人民法院审理行政案件是诉讼程序。
（4）审查内容不同。复议机关既要审查具体行政行为的合法性（实体的合法、程序的合法），又要审查具体行政行为的适当性；人民法院除行政处罚显失公正外，只审查具体行政行为的合法性，不审查具体行政行为的适当性。
（5）所处的阶段不同。对具体行政行为不服的，法律、法规规定适用复议前置（先复议，后诉讼）的，当事人只能先申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起行政诉讼。不能先提起行政诉讼，对判决不服的，再申请复议，两者顺序不能颠倒。法律、法规规定适用双轨制（可选择复议，也可选择诉讼）的，当事人若选择复议，只有等复议程序完毕，对复议决定不服的，才能向人民法院提起诉讼；当事人若选择诉讼，不能向复议机关申请复议。因此说，行政复议是解决行政争议的第一阶段，而行政诉讼是处于第二阶段，与行政复议表现为承接关系。
（6）行使权力不同。行政复议行使的是行政管理权和行政监督权，复议机关不但能维持或撤销下级机关的具体行政行为，而且还可
以直接变更具体行政行为，拥有完全的变更权（《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定）。行政诉讼中人民法院行使的是司法审判权，除行政处罚显失公正的，可以判决变更外，一般情况下不能直接改变具体行政行为，只能维持、撤销或部分撤销具体行政行为，判决被告重新作出具体行政行为，判决被告在一定期限内履行法定职责（《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定）。
（7）裁决的性质不同。行政机关的复议决定是单方行政行为，除法律规定由复议机关作出终局裁决外，对复议决定不服的仍可以向人民法院提起行政诉讼。行政诉讼的判决或裁决是司法行为，不服一审判决或裁定的，在法定期限内可以向上级人民法院上诉。
（8）执行方式不同。复议决定生效后，当事人不执行决定的，除法律规定有执行权的行政机关自行执行外，其他的是申请人民法院强制执行。行政诉讼的判决生效后，当事人不执行判决的，作出判决的人民法院有完全的强制执行权。
工商行政管理机关在实施处罚时，当事人的行政复议权和行政诉讼权如何告知？笔者认为，主要依据实施处罚时引用的法律、法规、行政规章的规定来告知。就目前工商行政管理机关法律、法规规定来看，主要有以下两种情况。
第一、法律、法规规定适用复议前置的，如《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第三十二条及《企业法人登记管理条例施行
细则》第七十条的规定。先向上级机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起行政诉讼。在行政处罚决定书中载明“当事人如不服本处罚决定，可在收到本处罚决定书之日起，六十日内向上级工商行政管理机关申请复议。对复议决定不服的，再向人民法院提起行政诉讼。”
第二、法律、法规规定适用双轨制的，如《中华人民共和国反不正当竞争法》第二十九条的规定。既可向上级机关申请复议，也可向人民法院提起诉讼。在行政处罚决定书中载明“当事人如不服本处罚决定，可在收到本处罚决定书之日起，六十日内向上级工商行政管理机关申请复议；也可以向人民法院提起行政诉讼。”
在实际的行政执法中，有些执法人员在行政处罚决定书中只载明当事人的复议权，不载明当事人的诉讼权，不符合法律、法规的规定，把六十日的诉讼期限无形延长到两年。
《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”换句话讲，工商行政管理机关在实施行政处罚时，引用的法律、法规规定当事人享有复议权和诉讼权，但在行政处罚决定书中只载明当事人的复
议权，不载明诉讼权，那当事人的诉讼期限的计算，就不是收到行政处罚决定书的六十日，而是两年。只要当事人在知道诉权或者起诉期限之日起不超过两年，向人民法院提起诉讼，人民法院同样受理。
实践中特殊的两种情况。
第一种情况：在实施行政处罚时引用了依据具体法律、法规来制定的行政规章时，又如何告知当事人的复议权和诉讼权？到目前为止，国家工商总局所颁布的这类行政规章中，都没有具体的条款来规定当事人的复议权和诉讼权。
我认为，根据我国制定法律的基本原则中稳定性和连续性这一立法原则，应从属于制定该行政规章时所依据的法律、法规的规定，（1）制定行政规章时所依据的法律、法规规定适用复议前置的，在行政处罚决定书中按照复议前置规定的内容告知当事人。（2）在制定行政规章时所依据的法律、法规规定适用双轨制的，在行政处罚决定书中按照双轨制的内容告知当事人。（3）在制定行政规章时所依据的法律、法规既有适用复议前置的法规，又有适用双轨制的法规，如《企业年度检验办法》第一条规定“为了加强对企业的监督管理，保护企业的合法权益，依据《公司登记管理条例》和《企业法人登记管理条例》，制定本办法。”《公司登记管理条例》规定适用双轨制，企业法人登记管理条例》规定适用复议前置。《企业年度检验办法》第十五条第二款规定“登记主管机关对不予通过年检的企业，依照《企业法人登
记管理条例》及其施行细则和《公司登记管理条例》有关规定进行处罚。”遇此情况，实施行政处罚时，引用《公司登记管理条例》作为处罚依据的，适用双轨制告知当事人，引用《企业法人登记管理条例》作为处罚依据的，适用复议前置告知当事人。
第二种情况：在制定行政规章时，不是依据具体的法律、法规来制定，而是根据经济发展的需要或就当前存在的问题而制定的行政规章，如《商品展销会管理办法》，《商品交易市场登记管理办法》，在实施行政处罚时引用了这类行政规章，如何告知当事人的复议权和诉讼权？对于这类情况，应具体问题具体分析。
（1）这类行政规章已规定当事人的复议权和诉讼权的，按规定告知当事人。
（2）这类行政规章没有规定当事人的复议权和诉讼权的，又如何告知？目前工商行政管理机关出台的这类行政规章，涉及行政处罚的条款，大部分出现法律转致，当事人的复议权和诉讼权的告知，只能根据转致后的法律、法规规定来告知。第一、转致后的法律、法规规定适用复议前置的，按复议前置的规定告知当事人。第二、转致后的法律、法规规定适用双轨制的，按双轨制的规定告知当事人。
行政复议与行政诉讼都是解决行政争议的一种制度，是宪法关于保护公民、法人和其他组织合法权益的体现。工商行政管理机关在行政处罚决定书中告知当事人的复议权和诉讼权，是保护当事人合法权
益的具体体现，因此，工商行政管理机关的执法人员应严格履行好法律、法规、行政规章赋予工商行政管理机关的职权、职责，严格执法，依法行政，确实保护当事人的合法权益。
2003年7月26日
行政诉讼处罚法篇3
行政处罚法第四十四条、第四十五条规定：“行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内予以履行”、“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”行政复议法第二十一条和行政诉讼法第四十四条也分别规定，行政复议期间、诉讼期间，不停止具体行政行为的执行。行政处罚法第五十一条又规定：当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以申请人民法院强制执行。许多行政执法人员据上述规定认为：只要当事人在行政处罚决定的期限内没有履行行政处罚决定，作出处罚决定的行政机关就可以随时向人民法院提出强制执行申请，而人民法院就应予执行，不管当事人是否已申请复议或提起诉讼。然而实践中，人民法院对这种执行申请却一概不予受理，其依据是最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）第八十八条“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出”（即被执行人的法定起诉期限未满则不能提出强制执行申请）和第九十四条“在诉讼过程中，被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为，人民法院不予执行”的规定。一些行政机关及执法人员对此《解释》颇有怨言，认为最高法院的这种解释是对行政执法的限制和掣肘，严重影响了行政效率，损害了行政执法权威，且其与行政处罚法、行政复议法和行政诉讼法的有关规定相抵触，应属违法和无效的解释。笔者认为，这种观点是对有关法律条款的片面理解，是错误的。
的确，如果只从表面上或者文字上对上述条款作简单的比较，《解释》的规定与行政处罚法、行政复议法和行政诉讼法的规定似乎存在冲突，但是与相关的规定联系起来进行分析，两者并不存在矛盾和冲突的问题。行政诉讼法第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”该条款是在行政诉讼法第八章“执行”中作出的规定。根据这一规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为的条件是：公民、法人或者其他组织在法定期限内既不起诉也不履行，或者说只有完全符合上述条件，行政机关才能申请人民法院强制执行。其中“在法定期限内”、“不提起诉讼”和“不履行”这些必要的条件只有同时具备，行政机关才有申请人民法院强制执行的可能。行政诉讼法第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院起诉的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外。”这明确规定了公民、法人或其他组织的法定起诉期限。如果在公民、法人或者其他组织的法定起诉期限未满之时，行政机关就申请人民法院强制执行的话，那么由于这时还不能肯定公民、法人或者其他组织是否“不提起诉讼”，所以人民法院当然不应予以执行。而在诉讼过程中，行政机关申请人民法院执行被诉具体行政行为的，公民、法人或者其他组织不存在“不提起诉讼”的问题，而是提起了诉讼，显然也不符合行政诉讼法第六十六条规定的条件，因而应当以不予执行为原则。
至于《解释》第九十四条与行政处罚法第四十五条、行政诉讼法第四十四条和行政复议法第二十一条的关系问题，应该作这样的理解：行政处罚法第四十五条、行政诉讼法第四十四条和行政复议法第二十一条的规定是对具体行政行为在行政程序中的效力包括其执行力的一种先定确认，即在具体行政行为发生法律效力后、未被确认为违法或被撤销之前，应视为其合法并具备执行力，即使该具体行政行为被申请复议或被起诉，也不影响其在行政程序中的执行效力。但是，如果将具体行政行为的执行变为司法执行即申请人民法院强制执行，则必须符合行政诉讼法第六十六条规定的全部条件。可见上述各项规定是从不同程序、不同条件、不同性质上对具体行政行为执行问题所作的规定，相互间并不存在矛盾和不一致的地方。
在诉讼过程中，行政机关或权利人申请执行被诉具体行为的，《解释》第九十四条也作了例外的规定，即不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的，人民法院可以先予执行。这一例外的规定，也是符合我国的具体情况和行政管理的实际需要的。从司法实践的情况看，有些被诉具体行政行为的执行具有很强的时效性，能否及时得到有效的执行，对国家利益、公共利益或他人合法权益关系重大，如果一律不予执行或者必须等到案件作出生效裁判后才能执行，就会造成不可弥补的损失。因此，遇有这种情况，人民法院可以先予执行。
梁仕成
行政诉讼处罚法篇4
行政诉讼第三人可以由主动申请或者由人民法院参加诉讼。（1）主动申请。公民、法人或者其他组织认为同被诉的具体行政行为有利害关系，可以作主第三人申请参加诉讼，是否准许由人民法院决定；（2）人民法院通知。人民法院认为公民、法人或者其他组织同被诉的具体行政行为有利害关系，应当通知其作为第三人参加诉讼。如行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提讼，人民法院应当通知没有的其他利害关系人作为第三人参加诉讼；或者应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。
一、行政诉讼第三人的种类
行政诉讼第三人参加诉讼的依据是，他与他人争议的标的——被诉具体行政行为的合法性有直接或间接的利害关系，他提出的主张有两种可能性：1、均不同意原、被告的主张；2、同意原告或被告的主张。当然，他也有可能不提出任何主张。当他支持的一方当事人败诉以后，也有可能被判决承担某种义务。
笔者认为，根据行政诉讼的基本原理，结合行政诉讼的实际特点，以第三人与被诉具体行政行为的利害关系为标准，可以对行政诉讼第三人作如下分类：权利关系第三人、义务关系第三人及事实关系第三人；
（一）权利关系第三人
权利关系第三人是指由于其权利受到了被诉具体行政行为不利益处分的消极影响，参加到行政诉讼中来，提出自己独立诉讼主张的个人、组织。当行政主体所作具体行政行为被确认违法时，该第三人可能会因此而获得、恢复或增加某种实体性权利。
依照行政法学原理，具体行政行为的不利益处分包含两种情况：一是指行政主体通过具体行政行为使相对一方的个人、组织被剥夺已有的某种权利；二是行政主体通过具体行政行为使相对一方的个人、组织承担一定的义务。这两种情形使相对方受到了不利益处分的消极影响，具体表现为以下几种情况：
1、治安行政处罚案件中的受害人、被行政主体处罚的一方。如果被处罚人对行政处罚，则受害人为权利关系第三人。如果受害人不服行政处罚作为原告，则被处罚人为权利关系第三人。
2、行政处罚案件中的共同被处罚人。如果只有一部分被处罚人作为原告，另一部分被处罚人属权利关系第三人。
3、行政确权案件的权属争议人。如果一部分权属争议人不服行政确权决定而向法院的，没有被确定为权利主体的权属争议人都属于权利关系第三人。
4、行政处罚案件被处罚的利益波及人，即被处罚人租赁、借用他人房屋、运输工具等实施某种行为而被采取查封、扣押、冻结、拍卖等措施的，其利益波及的人，在被处罚人不服处罚行为而向法院时，属于权利关系第三人。
5、行政许可（一般为排他性行政许可）案件中的未的许可争议人。如果一部分许可争议人不服行政许可行为而向法院的，另一部分许可争议人为权利关系第三人。
6、行政合同被行政主体单方解除或变更的，如果相对方向法院的，因行政合同解除或变更受到不利影响的利益波及人，为权利关系第三人。
7、行政征收、征用案件中，被征收或征用的人之外对征收、征用行为主张权利的他人。如果被征收、征用的个人、组织不服而向法院的，该他人属于权利关系第三人。
8、其他受到不利益处分消极影响的其他人。
（二）义务关系第三人
义务关系第三人是指由于其权利受到了被诉具体行政行为授益处分的积极影响，或者参与了不利益具体行政行为，而未被列为被告或不具备被告资格，参加到行政诉讼中来，提出自己独立诉讼主张的个人、组织。当行政主体所做具体行政行为被判决违法时，该第三人可能会因此而被判决承担某种实体性义务，即被剥夺、丧失或减少某种实体性权利。可见，义务关系第三人包括两类：第一类是由于受到了授益处分的积极影响，而参加到诉讼中来；第二类是由于参与了对原告的不利益具体行政行为，而未被列为被告或根本不具备被告资格，而参加到诉讼中来。
（三）事实关系第三人
事实关系第三人是指与被诉具体行政行为有某种牵连，为了便于查清事实，分清责任，由人民法院通知参加到行政诉讼中来，并提出自己独立诉讼主张的个人、组织。它包括以下几种情形：
1、在两个有牵连关系的处罚案件中，同一处罚主体实施了两个处罚行为，且案件事实有牵连，其中一案的被处罚人向法院。为了便于查清事实，另一案件中的被处罚人，属于事实关系第三人。一旦被诉具体行政行为被判决为违法，对第三人的处罚行为亦有可能被撤销。反之，如果被诉具体行政行为被维持时，对第三人的处罚亦将被维持。
2、两个行政主体对同一相对方作出相互矛盾的行政决定，如其中一个机关批准，另一机关处罚的，如果对处罚机关向法院，则另一批准机关属于事实关系第三人。一旦被诉具体行政行为被判决为违法，就意味着另一行政主体的具体行政行为是合法的，对相对方的处罚行为被撤销，批准行为被维持。反之，如果被诉具体行政行为被维持时，就意味着另一行政主体的具体行政行为违法。
3、一个行政主体越权行使其他行政主体的职权，致使原告的，被越权的行政主体属于事实关系第三人。一旦被诉具体行政行为被判决为越权，就意味着另一行政主体将对原告作出新的具体行政行为。
二、如何确定行政诉讼中第三人资格
1、《行政诉讼法》第27条所称的“利害关系”是仅限于直接利害关系，还是包括间接利害关系。所谓利害关系是指具有法律上的权利义务关系。所谓直接关系就是指该具体行政行为直接调整或涉及第三人的权利义务，而不是通过其他法律关系作为中介予以调整。如果将“利害关系”仅限定为具有直接的利害关系，毫无疑问将缩小第三人的范围，这样的话，对于非直接受到被诉具体行政行为不利影响的个人、组织来说将是不利的，不符合《行政诉讼法》最大限度保护个人、组织合法权益的价值。且《行政诉讼法》第27条及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第13条第（2）项并没有将“利害关系”局限在“直接”利害关系的范围内，因此，“利害关系”也应包括间接利害关系。那么，如何界定间接利害关系呢?一般来说，应包括与被诉具体行政行为所认定的事实有利害关系，与判决结果有利害关系。在这里，与被诉的行政主体的相对方有民事法律关系的个人或组织也应包括在内。
三、准许第三人参加到已经开始的诉讼中来的时间
在民事诉讼中，如果有独立请求权的第三人或需要承担实体义务的无独立请求权的第三人，未在一审中参加诉讼的，根据最高人民法院的司法解释，他仍然可以参加二审诉讼。但二审法院只能通过调解结案或是裁定撤销原判发回重审。
在行政诉讼中，只要一审判决宣判前，第三人随时可申请参加诉讼，当然，要经法院准许。在二审程序中，第三人能否申请参加诉讼，答案是否定的，因为除行政赔偿案件外，行政诉讼不能进行调解，所以也不能以调解结案。当然，如果二审法院认为一审法院遗漏了必须参加诉讼的第三人的，可以撤销原判，发回重审。
四、行政诉讼第三人的法律地位及其诉讼权利义务
行政诉讼第三人是当事人，在诉讼中，其基本法律地位与原告被告大体相似，甚至某些基本的诉讼权利义务与原告、被告相同。但其还是有自己的特色。
（一）权利关系第三人
权利关系第三人对行政诉讼所争议的标的提出独立的实体权利主张，是因为他享有实体权利。权利关系第三人在诉前同原告一样，享有权。他参加到诉讼中来，仍然享有原告的法律地位。他可分别以本诉中的被告、原告、为被告，也可以将原、被告一并作为被告。实际上，他是为了维护自己的合法权益，以独立的实体权利人的资格，向人民法院提起了一个新的诉讼。因此，他有原告的诉讼权利和义务。对权利关系第三人参加的诉讼，实际上是将原当事人之间的诉讼与第三人和原当事人之间的诉讼合并审理。这样便于查明案情，彻底解决纠纷；还可以避免把这两个相关联的诉讼分开审理而导致作出互相矛盾的判决。
权利关系第三人在若干法定条件下，还可以发生资格的转移与承受问题，所遵循的规则，与原告资格的转承方式相似。他以的方式参加诉讼，不愿意参加诉讼时，人民法院不能强制。参加诉讼后，他可以“撤诉”，即放弃参加本诉的权利，另行或不，他的撤诉也分为自愿申请撤诉和视为撤诉两种。他以原告的身份参加诉讼，所以，无权提起管辖权异议。
（二）义务关系第三人
从理论上讲，对原告而言，义务关系第三人相当于被告。因此，他在诉讼中的法律地位与被告有些类似。尤其是当行政主体作出的具体行政行为被确认为违法时，该第三人可能相应地被判决承担某种实体性义务，即被剥夺、丧失或减少某种实体性权利。所以，他提出的诉讼主张必然表现为支持被告主张，而反对原告主张。
我国行政诉讼实践中，义务关系第三人参加诉讼，有权充分陈述自己的意见，也有权提供证据，进行辩论。参加诉讼实为其义务，故其无权提出管辖权异议，也不能申请撤诉。如果人民法院经两次合法传唤，他仍拒绝参加诉讼，将可能承担败诉的后果，或者被缺席判决承担义务。
在行政诉讼中，只要被诉具体行政行为被判决违法或撤销，获得、增加利益或行为资格的第三人的利益将被取消，其实就等于承担了实体义务。若只解决行政争议，被告与义务关系第三人之间的民事争议将得不到解决；即便该民事争议可另行解决，则属于诉讼程序的浪费。如果直接判令该义务关系第三人履行一定实体义务，对彻底解决纠纷，节约诉讼资源，降低当事人诉讼成本都有利。被判决承担实体义务的义务关系第三人，当然享有上诉权。
（三）事实关系第三人
行政诉讼处罚法篇5
[关键词]合法性审查 具体行政行为 法律适用
一、行政诉讼法律适用的概述
（一）行政诉讼法律适用的概念
行政诉讼的基本原则是审查具体行政行为的合法性。而合法性审查的原则要求在对被诉具体行政行为审查时，必须有明确的法律规范标准，这种法律规范标准既是人民法院审理行政案件的依据，也称之为人民法院在行政诉讼中对法律的适用。据此，我们可以得出这样的概念：行政诉讼中的法律适用，是指导人民法院按照法定程序，将法律、法规（或参照规章）具体适用于各种行政案件中，从而对行政机关作出的具体行政行为是否合法进行审查的活动。
（二）行政诉讼法律适用的特征
行政诉讼中的法律适用，不同于行政管理机关在行政管理中对法律的适用，它有以下特征：
1、行政诉讼中法律适用的主体是人民法院。根据行政诉讼法的规定，我国的行政诉讼是指人民法院通过依法审理行政案件，对被诉的具体行政行为是否合法进行审查并作出裁判的活动。这样行政诉讼中只有人民法院才是法律适用的主体，才有权适用法律。而行政机关作为被告，只是诉讼当事人之一，在行政诉讼中无权决定对法律的适用，即不能最终依法确认自己作出的具体行政行为是否符合法律的规定。因此，行政诉讼中的法律适用主体只能是人民法院，而非行政机关。
2、行政诉讼中的法律适用属于第二次适用法律。行政诉讼中的法律适用，是对行政机关在行政程序中作出具体行政行为时已经作过的法律适用再次适用，也称之为审查适用。所以，通常称之为人民法院在对行政案件审理中第二次对法律的适用。这是因为：行政机关在作出具体行政行为时，无论采用正式文书形式还是未采用文书形式，从实质意义上讲，该具体行政行为都是行政机关适用法律、法规或其他规范性文件于特定法律事实的结果。行政机关在执法过程中，也需要对查处案件事实情况进行分析，并对其所适用的法律文件加以选择、适用，并作出认为符合法律规范的决定。因此，在进入行政诉讼程序之前，行政机关已经对如何适用法律的问题作出决定，这是第一次法律适用。如果公民、法人或者其他组织不服，依照行政诉讼法向人民法院提起诉讼，人民法院依法受理后，经过审理直至作出裁判，对具体行政行为作出最终是否合法的判断。在此过程中仍需选择适用相关的法律规范，这便是第二次适用法律。行政机关第一次法律适用时所面对的是公民、法人或者其他组织的行为事实，即行政机关作出具体行政行为的事实依据。第二次适用法律虽然也涉及到公民、法人或者其他组织的行为事实，但审查对象已不是行政管理相对人一方的行为事实，而是行政机关所认定的行为事实。行政诉讼中的法律适用，正是在审查行政机关针对公民、法人或者其他组织的行为事实所进行的法律适用是否合法的基础上所作的再次适用。
3、行政诉讼中的法律适用，解决的是被诉具体行政行为是否合法的问题。合法性审查是行政诉讼的基本原则，人民法院原则上只审查具体行政行为是否合法的问题，除显失公正的行政处罚和行政赔偿外，不解决合理性问题。这是行政诉讼法律适用不同于刑事、民事诉讼法律适用的特点之一。因为行政机关在多数情况下享有自由裁量权，只要在法定权限和幅度内，行政机关可以依自己的判断作出具体行政行为。因而司法机关不能具体介入到行政机关的判断中去，甚至代替行政机关作出自己的决定，这有违权力制衡的原则。因而，在行政诉讼中，衡量具体行政行为是否合法的唯一依据只能是法律、行政法规、地方性法规，且可以参照规章，不存在人民法院的任何主观判断标准。
4、行政诉讼中的法律适用，有最终的法律效力。由于行政诉讼中的法律适用是对被诉具体行政行为适用法律的审查，确认其适用法律是否正确，最后依法作出裁判的活动。所以，行政诉讼中的法律适用是最终的适用，其效力高于行政机关作出具体行政行为时的法律适用。无论是作为原告一方的公民、法人或者其他组织，还是作为被告一方的行政机关都必须遵守和执行。
5、法律适用的范围限于法律、法规和规章。人民法院审理行政案件依据法律、法规，参照行政规章，而不同于行政机关第一次适用法律时，可以适用规章以下的规范性文件。而与宪法法律法规、规章不抵触的规章以下的规范性文件，如乡镇政府的决定同样也可以作为行政机关执法的依据。
二、行政诉讼法律适用的原则
由于行政诉讼的法律适用是人民法院审查行政机关针对公民、法人或者其他组织的行为事实所适用的法律是否正确，是对行政机关适用的法律的再次审查适用。因此，人民法院在行政诉讼中对法律的适用必须遵守以下原则：
（一）适用调整被处理行为或事项的法律规范。因国家行政管理事务既繁杂又细化，这就界定了相关行政管理法律、法规的调整对象和适用范围。由于客观现实中存在着行政主体不能正确把握所适用法律的调整对象和适用范围，往往导致适用的法律规范与被处理的行为或事项不相吻合。如分不清《土地管理法》和《水法》调整对象的具体界限，对未经批准在河滩上建房这种不属于《水法》调整的行为，错误地适用了《土地管理法》进行处罚。又如某乡人民政府将耕地当作荒地越权批给农民建房，该事实属于土地管理法第七十八条规定调整的对象，应当依该条款的规定进行处罚，结果土地管理部门却适用《土地管理法》第七十七条的规定进行处罚等。对于这种行政主体适用的与行为事实不相符的法律规范，人民法院在行政诉讼中进行法律适用时，应予以纠正。
（二）遵循从旧兼从轻的法律适用原则。在一些行政管理法律、法规修订后，对发生在新法实施前的违法行为，一些行政主体仍错误地认为应适用行为发生时的法律规范，而没有考虑是否应遵循从旧兼从轻的法律适用原则。如某汽车维修总厂1990年将自己厂区内的1.2亩国有土地非法转让给刘某建房使用至今。某市土地局在2000年查处时认定汽车维修总厂非法转让土地的行为一直处于继续状态，违法行为没有终了，给予处罚是正确的。从1999年新修订的《土地管理法》第七十三条和修订前的原《土管理法》第四十三条的规定来看，均构成土地违法行为。但处罚上，新法第七十三条的规定比原《土地管理法》四十三条规定的处罚重要。按照新法和旧法的规定，均构成违法行为的，适用处罚较轻的法律的原则，某市土地局2000年对汽车维修总厂作出的行政处罚适用新法第七十三条的规定，显然是违反了从旧兼从轻法律适用原则，人民法院应以其适用法律错误判决予以撤销。
（三）遵循一事不再罚的法律适用原则。由于行政执法机关众多，其职有又相互区分和联系，这就无法避免多个行政机关共同管辖某一事务的可能。例如，一个食品个体户同时要受公安、工商、税务、物价、卫生等多部门的管理。由于不同部门实施管理所依据的法律规范不同，这就必然会出现同一违法行为触犯多个行政法律规范，受到多个行政机关处罚的情形。例如，对某公司倒卖铝棒及涂改发票违反财税法规的行为，工商部门和税务部门分别对某公司作出了罚款处罚。在这种情况下，为了做到既要对违法行为作出处罚，保护公共利益和社会秩序，又要保护当事人的合法权益，不违反行政处罚相当的原则，就要恪守《行政处罚法》第二十四条的规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。人民法院在行政诉讼中，就应严格遵循一事不再罚的法律适用原则。
（四）遵循过罚相当的原则。行政处罚是对已经违反行政法义务的违法行为人的惩罚，从效果上看，惩罚的存在也具有预防义务违反的效果。但无论是对已经违反义务的惩罚还是对未违反义务的防范，其目的都在于维护行政管理秩序，而违法者破坏行政管理秩序的程序和后果是不尽相同的，这就有必要根据违法的程度，制止其再犯的需要以及维护行政管理秩序的要求相应地制定和实施对应的惩罚层次，在这个惩罚层次中，不应当出现畸轻畸重的现象。如果行政处罚比破坏行政管理秩序造成的后果轻或小，那么惩罚不但不能制止违法行为，反而会纵容了违法行为。如果对违法行为的处罚超过了违法行为本身应当受到的惩罚限度，不但达不到惩罚的目的，而且使人们对于违法行为的痛恨转变为对法律的仇视。因此，在行政处罚的立法和适用中，必须遵循过罚相当的原则，做到处罚相当。
（五）遵循“法无明文规定不得处罚”的原则。对公民、法人或者其他组织实施行政处罚必须要有法定依据，没有法定的依据不得对公民、法人或者其他组织实施行政处罚。这就是法无明文规定不得处罚的原则。适用这一原则，应把握以下三点：1、作为行政处罚的主体，必须是具有行政处罚权的行政机关，或法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。这是因为行政机关是依据法律、法规赋予行使国家职权的机关，执行法律和法规，组织管理国家事务，它能以自己的名义实施行政管理，并具有独立的能力承担其行为的后果，其中明显的特征是能以自己的名义对外进行行政行为，如对外作出行政处罚决定，并能以自己名义参加诉讼活动等。依法行使职权，即一切行为活动必须有法律依据，没有法律依据的行为不能认定其是具有行政管理效力的行为。2、确认某一事项或行为违法并科以行政处罚，必须要有法律依据。3、必须以法律、法规和规章作为行政处罚的依据。《行政处罚法》第三条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应给予行政处罚的，依据法律、法规或者规章的规定。这就是说除法律、法规和规章外，其他规范性文件不能作为行政处罚的依据。
三、行政审判的依据
（一）法律、行政法规和地方性法规为依据
法律是由作为国家最高权力机关的全国人民代表大会或其常务委员会制定的，在全国范围内具有普遍约束力的规范性文件。法律的制定反映了全国人民的意志，一切国家机关、社会组织和个人都应当遵守。而就行政诉讼而言，行政案件适用法律原因在于，人民法院的司法审查权正是经法律的形式授予和取得的。行政法规作为国家最高行政机关的国务院在其职权范围内，以宪法、法律为依据并依照一定的程序制定的，其具有从属性立法的性质，地位仅次于宪法和法律，是一切国家行政机关作出具体行政行为的法律依据。行政法规只要不与宪法、法律相抵触，均为人民法院行政审判的依据。地方性法规是由地方国家权力机关制定的，有的法律通过行政法规具体化，有的则借助地方性法规，人民法院对于依据地方性法规作出的具体行政行为，自应以地方性法规为依据审查其合法性。人民法院审理行政案件以法律、法规为依据，但它们的层级效力各不相同，低层级的规范只有符合高层级的规范才有效，据此作出的具体行政行为才合法。
（二）对规章参照的适用
《行政诉讼法》第53条第1款规定：人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、的规章以及省、自治区直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、颁布的规章。这里的“参照”是指参考、依照。规章的参照适用，是指人民法院审理行政案件，对符合法律、行政法规规定的规章，要参照适用，作为审查具体行政行为是否合法的依据；对不符合或不完全符合法律、法规原则精神的规章，人民法院有灵活处理的余地，可以不予适用。即人民法院对规章的参照适用，不是想参照就参照，而是要先审查规章是否合法。如果合法就必须参照，否则就有权不参照。
四、行政诉讼法律适用的冲突及选择适用规则
（一）行政诉讼法律适用冲突。行政诉讼中的法律适用冲突，是指人民法院在审判行政案件的过程中，发现对同一法律事实有两个或两个以上法律作出了不相同的规定，法院适用不同的法律规定就会产生不同的裁判结果的现象。如《土地管理法》第十六条规定，当事人对有关人民政府关于土地权属争议的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。根据这一条规定，当事人对人民政府有关土地权属争议的处理决定不服，既可以直接向人民法院起诉，也可以申请复议，如对复议结果不服再向人民法院起诉。而《行政复议法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地等自然资源的所有权和使用权的，应当先申请行政复议，对复议决定不服的，可以向人民法院起诉。依据这一规定，对人民政府有关土地等自然资源的权属处理决定不服的，必须先申请行政复议，而后才可以向人民法院起诉。这就出现了《土地管理法》第十六条和《行政复议法》第三十条规定的冲突问题。当事人对人民政府有关土地权属的确权决定不服直接向人民法院提起行政诉讼，人民法院是受理还是不受理？这就给人民法院提出了是适用《土地管理法》第十六条的规定直接受理，还是应适用《行政复议法》第三十条的规定不应直接受理。
（二）法律适用冲突的类型。在我国立法主体多元化的情况下，行政诉讼中出现法律适用冲突是不可避免的，其主要类型有：1、特别冲突。表现在特别法律规定与普通法律规定之间的冲突。比如有关港、澳、台同胞的出入境管理法规的规定属特别规定，人民法院在审理此方面的行政案件时，就产生了特别规定与适用于大陆公民出入境的普通规定之间的特别冲突。2、层级冲突。是指各种法律效力等级不同的法律文件就同一事项的规定不相一致而产生的法律适用上的冲突。主要表现为：法律与宪法的适用冲突；行政法规与法律的适用冲突；地方性法规与法律、行政法规适用冲突；部委规章与法律、行政法规的适用冲突等。3、平级冲突。是指制定机关不同但法律效力层级相同的各种法律文件就同一事项有不相一致的规定而产生的法律适用冲突。主要表现为：国务院各部委制定的规章之间发生的适用冲突；国务院各部门制定的规章与各省、自治区、直辖市人民政府制定的规章之间发生的适用冲突；还有最高审判机关、最高检察机关的司法解释与最高行政机关的行政解释之间的适用冲突等。4、新旧法冲突。这是指新的行政法律规范与旧的行政法律规范之间内容发生抵触而产生的是适用新法还是适用旧法的法律适用上的冲突。除以上类型外，由于现实情况的复杂，法律适用冲突还表现为一种混合型的冲突，即同时具有几种类型的适用冲突，这就更增加了人民法院选择适用的困难。
（三）选择选用的规则。选择选用规则是人民法院在审查具体行政行为的合法性时，为解决法律适用冲突所采取的方法和所遵循的原则。法律适用选择规则是：1、特别冲突适用规则。当特别法律规范与普通法律规范发生适用上的冲突时，人民法院适用法律时遵循特别法优于普通法的原则，即优先适用特别法的法律规范。比如《行政诉讼法》第三十八条将起诉期限规定为十五日，《治安管理处罚条例》第三十九条将起诉期限规定为五日，人民法院在审理治安行政案件时应以依据《治安管理条例》第三十九条的规定来判定原告的起诉是否在法定的期间以内，这就是特别法优于普通法的原则体现。2、层级冲突适用规则。在效力等级不同的法律文件之间发生冲突时，实际上是一种违法性的冲突。除非高层级法律文件授权低层级法律文件作出与高层级法律文件不同的规定，否则，一律选择适用效力等级较高的行政法律文件。作为层冲突的适用原则，应体现这一效力等级的要求。3、相同等级冲突适用规则。这是解决制定机关不同但效力层级相同的行政法律规范相冲突的规则。《行政诉讼法》第五十三条第二款的规定，给人民法院明确提出了解决这一法律适用冲突的规则。4、新旧法冲突适用规则。适用这一规则，应当体现新法优于旧法和法律不溯及既往原则。即当新的行政法律规范与旧的行政法律规范的规定不一致时，人民法院一般应当优先适用新的行政法律规范。具体讲，如果行政法律关系发生在新法制定之后，则适用新法，如果发生在新法制定之前，而纠纷发生在新法生效之后，原则上适用旧法，但新法明确规定有溯及力的除外。对于在新法实施前发生的违法行为，根据新法和旧法的规定，均构成违法行为的，适用处罚较轻的法律。至于有关司法解释与行政解释只有在法律规定的职责权限范围内作出的才有效，才能作为法律适用的依据。如果超越职权范围而作出的解释，不能作为法律适用的依据。
【参考文献】
1、应松年 《中国行政诉讼法教程》当代世界出版社 2000年5月第1版
行政诉讼处罚法篇6
[关键词]合法性审查具体行政行为法律适用
一、行政诉讼法律适用的概述
（一）行政诉讼法律适用的概念
行政诉讼的基本原则是审查具体行政行为的合法性。而合法性审查的原则要求在对被诉具体行政行为审查时，必须有明确的法律规范标准，这种法律规范标准既是人民法院审理行政案件的依据，也称之为人民法院在行政诉讼中对法律的适用。据此，我们可以得出这样的概念：行政诉讼中的法律适用，是指导人民法院按照法定程序，将法律、法规（或参照规章）具体适用于各种行政案件中，从而对行政机关作出的具体行政行为是否合法进行审查的活动。
（二）行政诉讼法律适用的特征
行政诉讼中的法律适用，不同于行政管理机关在行政管理中对法律的适用，它有以下特征：
1、行政诉讼中法律适用的主体是人民法院。根据行政诉讼法的规定，我国的行政诉讼是指人民法院通过依法审理行政案件，对被诉的具体行政行为是否合法进行审查并作出裁判的活动。这样行政诉讼中只有人民法院才是法律适用的主体，才有权适用法律。而行政机关作为被告，只是诉讼当事人之一，在行政诉讼中无权决定对法律的适用，即不能最终依法确认自己作出的具体行政行为是否符合法律的规定。因此，行政诉讼中的法律适用主体只能是人民法院，而非行政机关。
2、行政诉讼中的法律适用属于第二次适用法律。行政诉讼中的法律适用，是对行政机关在行政程序中作出具体行政行为时已经作过的法律适用再次适用，也称之为审查适用。所以，通常称之为人民法院在对行政案件审理中第二次对法律的适用。这是因为：行政机关在作出具体行政行为时，无论采用正式文书形式还是未采用文书形式，从实质意义上讲，该具体行政行为都是行政机关适用法律、法规或其他规范性文件于特定法律事实的结果。行政机关在执法过程中，也需要对查处案件事实情况进行分析，并对其所适用的法律文件加以选择、适用，并作出认为符合法律规范的决定。因此，在进入行政诉讼程序之前，行政机关已经对如何适用法律的问题作出决定，这是第一次法律适用。如果公民、法人或者其他组织不服，依照行政诉讼法向人民法院提讼，人民法院依法受理后，经过审理直至作出裁判，对具体行政行为作出最终是否合法的判断。在此过程中仍需选择适用相关的法律规范，这便是第二次适用法律。行政机关第一次法律适用时所面对的是公民、法人或者其他组织的行为事实，即行政机关作出具体行政行为的事实依据。第二次适用法律虽然也涉及到公民、法人或者其他组织的行为事实，但审查对象已不是行政管理相对人一方的行为事实，而是行政机关所认定的行为事实。行政诉讼中的法律适用，正是在审查行政机关针对公民、法人或者其他组织的行为事实所进行的法律适用是否合法的基础上所作的再次适用。
3、行政诉讼中的法律适用，解决的是被诉具体行政行为是否合法的问题。合法性审查是行政诉讼的基本原则，人民法院原则上只审查具体行政行为是否合法的问题，除显失公正的行政处罚和行政赔偿外，不解决合理性问题。这是行政诉讼法律适用不同于刑事、民事诉讼法律适用的特点之一。因为行政机关在多数情况下享有自由裁量权，只要在法定权限和幅度内，行政机关可以依自己的判断作出具体行政行为。因而司法机关不能具体介入到行政机关的判断中去，甚至代替行政机关作出自己的决定，这有违权力制衡的原则。因而，在行政诉讼中，衡量具体行政行为是否合法的唯一依据只能是法律、行政法规、地方性法规，且可以参照规章，不存在人民法院的任何主观判断标准。
4、行政诉讼中的法律适用，有最终的法律效力。由于行政诉讼中的法律适用是对被诉具体行政行为适用法律的审查，确认其适用法律是否正确，最后依法作出裁判的活动。所以，行政诉讼中的法律适用是最终的适用，其效力高于行政机关作出具体行政行为时的法律适用。无论是作为原告一方的公民、法人或者其他组织，还是作为被告一方的行政机关都必须遵守和执行。
5、法律适用的范围限于法律、法规和规章。人民法院审理行政案件依据法律、法规，参照行政规章，而不同于行政机关第一次适用法律时，可以适用规章以下的规范性文件。而与宪法法律法规、规章不抵触的规章以下的规范性文件，如乡镇政府的决定同样也可以作为行政机关执法的依据。
二、行政诉讼法律适用的原则
由于行政诉讼的法律适用是人民法院审查行政机关针对公民、法人或者其他组织的行为事实所适用的法律是否正确，是对行政机关适用的法律的再次审查适用。因此，人民法院在行政诉讼中对法律的适用必须遵守以下原则：
（一）适用调整被处理行为或事项的法律规范。因国家行政管理事务既繁杂又细化，这就界定了相关行政管理法律、法规的调整对象和适用范围。由于客观现实中存在着行政主体不能正确把握所适用法律的调整对象和适用范围，往往导致适用的法律规范与被处理的行为或事项不相吻合。如分不清《土地管理法》和《水法》调整对象的具体界限，对未经批准在河滩上建房这种不属于《水法》调整的行为，错误地适用了《土地管理法》进行处罚。又如某乡人民政府将耕地当作荒地越权批给农民建房，该事实属于土地管理法第七十八条规定调整的对象，应当依该条款的规定进行处罚，结果土地管理部门却适用《土地管理法》第七十七条的规定进行处罚等。对于这种行政主体适用的与行为事实不相符的法律规范，人民法院在行政诉讼中进行法律适用时，应予以纠正。
（二）遵循从旧兼从轻的法律适用原则。在一些行政管理法律、法规修订后，对发生在新法实施前的违法行为，一些行政主体仍错误地认为应适用行为发生时的法律规范，而没有考虑是否应遵循从旧兼从轻的法律适用原则。如某汽车维修总厂1990年将自己厂区内的1.2亩国有土地非法转让给刘某建房使用至今。某市土地局在2000年查处时认定汽车维修总厂非法转让土地的行为一直处于继续状态，违法行为没有终了，给予处罚是正确的。从1999年新修订的《土地管理法》第七十三条和修订前的原《土管理法》第四十三条的规定来看，均构成土地违法行为。但处罚上，新法第七十三条的规定比原《土地管理法》四十三条规定的处罚重要。按照新法和旧法的规定，均构成违法行为的，适用处罚较轻的法律的原则，某市土地局2000年对汽车维修总厂作出的行政处罚适用新法第七十三条的规定，显然是违反了从旧兼从轻法律适用原则，人民法院应以其适用法律错误判决予以撤销。
（三）遵循一事不再罚的法律适用原则。由于行政执法机关众多，其职有又相互区分和联系，这就无法避免多个行政机关共同管辖某一事务的可能。例如，一个食品个体户同时要受公安、工商、税务、物价、卫生等多部门的管理。由于不同部门实施管理所依据的法律规范不同，这就必然会出现同一违法行为触犯多个行政法律规范，受到多个行政机关处罚的情形。例如，对某公司倒卖铝棒及涂改发票违反财税法规的行为，工商部门和税务部门分别对某公司作出了罚款处罚。在这种情况下，为了做到既要对违法行为作出处罚，保护公共利益和社会秩序，又要保护当事人的合法权益，不违反行政处罚相当的原则，就要恪守《行政处罚法》第二十四条的规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。人民法院在行政诉讼中，就应严格遵循一事不再罚的法律适用原则。
（四）遵循过罚相当的原则。行政处罚是对已经违反行政法义务的违法行为人的惩罚，从效果上看，惩罚的存在也具有预防义务违反的效果。但无论是对已经违反义务的惩罚还是对未违反义务的防范，其目的都在于维护行政管理秩序，而违法者破坏行政管理秩序的程序和后果是不尽相同的，这就有必要根据违法的程度，制止其再犯的需要以及维护行政管理秩序的要求相应地制定和实施对应的惩罚层次，在这个惩罚层次中，不应当出现畸轻畸重的现象。如果行政处罚比破坏行政管理秩序造成的后果轻或小，那么惩罚不但不能制止违法行为，反而会纵容了违法行为。如果对违法行为的处罚超过了违法行为本身应当受到的惩罚限度，不但达不到惩罚的目的，而且使人们对于违法行为的痛恨转变为对法律的仇视。因此，在行政处罚的立法和适用中，必须遵循过罚相当的原则，做到处罚相当。
（五）遵循“法无明文规定不得处罚”的原则。对公民、法人或者其他组织实施行政处罚必须要有法定依据，没有法定的依据不得对公民、法人或者其他组织实施行政处罚。这就是法无明文规定不得处罚的原则。适用这一原则，应把握以下三点：1、作为行政处罚的主体，必须是具有行政处罚权的行政机关，或法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。这是因为行政机关是依据法律、法规赋予行使国家职权的机关，执行法律和法规，组织管理国家事务，它能以自己的名义实施行政管理，并具有独立的能力承担其行为的后果，其中明显的特征是能以自己的名义对外进行行政行为，如对外作出行政处罚决定，并能以自己名义参加诉讼活动等。依法行使职权，即一切行为活动必须有法律依据，没有法律依据的行为不能认定其是具有行政管理效力的行为。2、确认某一事项或行为违法并科以行政处罚，必须要有法律依据。3、必须以法律、法规和规章作为行政处罚的依据。《行政处罚法》第三条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应给予行政处罚的，依据法律、法规或者规章的规定。这就是说除法律、法规和规章外，其他规范性文件不能作为行政处罚的依据。
三、行政审判的依据
（一）法律、行政法规和地方性法规为依据
法律是由作为国家最高权力机关的全国人民代表大会或其常务委员会制定的，在全国范围内具有普遍约束力的规范性文件。法律的制定反映了全国人民的意志，一切国家机关、社会组织和个人都应当遵守。而就行政诉讼而言，行政案件适用法律原因在于，人民法院的司法审查权正是经法律的形式授予和取得的。行政法规作为国家最高行政机关的国务院在其职权范围内，以宪法、法律为依据并依照一定的程序制定的，其具有从属性立法的性质，地位仅次于宪法和法律，是一切国家行政机关作出具体行政行为的法律依据。行政法规只要不与宪法、法律相抵触，均为人民法院行政审判的依据。地方性法规是由地方国家权力机关制定的，有的法律通过行政法规具体化，有的则借助地方性法规，人民法院对于依据地方性法规作出的具体行政行为，自应以地方性法规为依据审查其合法性。人民法院审理行政案件以法律、法规为依据，但它们的层级效力各不相同，低层级的规范只有符合高层级的规范才有效，据此作出的具体行政行为才合法。
（二）对规章参照的适用
《行政诉讼法》第53条第1款规定：人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、的规章以及省、自治区直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、颁布的规章。这里的“参照”是指参考、依照。规章的参照适用，是指人民法院审理行政案件，对符合法律、行政法规规定的规章，要参照适用，作为审查具体行政行为是否合法的依据；对不符合或不完全符合法律、法规原则精神的规章，人民法院有灵活处理的余地，可以不予适用。即人民法院对规章的参照适用，不是想参照就参照，而是要先审查规章是否合法。如果合法就必须参照，否则就有权不参照。
四、行政诉讼法律适用的冲突及选择适用规则
（一）行政诉讼法律适用冲突。行政诉讼中的法律适用冲突，是指人民法院在审判行政案件的过程中，发现对同一法律事实有两个或两个以上法律作出了不相同的规定，法院适用不同的法律规定就会产生不同的裁判结果的现象。如《土地管理法》第十六条规定，当事人对有关人民政府关于土地权属争议的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院。根据这一条规定，当事人对人民政府有关土地权属争议的处理决定不服，既可以直接向人民法院，也可以申请复议，如对复议结果不服再向人民法院。而《行政复议法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地等自然资源的所有权和使用权的，应当先申请行政复议，对复议决定不服的，可以向人民法院。依据这一规定，对人民政府有关土地等自然资源的权属处理决定不服的，必须先申请行政复议，而后才可以向人民法院。这就出现了《土地管理法》第十六条和《行政复议法》第三十条规定的冲突问题。当事人对人民政府有关土地权属的确权决定不服直接向人民法院提起行政诉讼，人民法院是受理还是不受理？这就给人民法院提出了是适用《土地管理法》第十六条的规定直接受理，还是应适用《行政复议法》第三十条的规定不应直接受理。
（二）法律适用冲突的类型。在我国立法主体多元化的情况下，行政诉讼中出现法律适用冲突是不可避免的，其主要类型有：1、特别冲突。表现在特别法律规定与普通法律规定之间的冲突。比如有关港、澳、台同胞的出入境管理法规的规定属特别规定，人民法院在审理此方面的行政案件时，就产生了特别规定与适用于大陆公民出入境的普通规定之间的特别冲突。2、层级冲突。是指各种法律效力等级不同的法律文件就同一事项的规定不相一致而产生的法律适用上的冲突。主要表现为：法律与宪法的适用冲突；行政法规与法律的适用冲突；地方性法规与法律、行政法规适用冲突；部委规章与法律、行政法规的适用冲突等。3、平级冲突。是指制定机关不同但法律效力层级相同的各种法律文件就同一事项有不相一致的规定而产生的法律适用冲突。主要表现为：国务院各部委制定的规章之间发生的适用冲突；国务院各部门制定的规章与各省、自治区、直辖市人民政府制定的规章之间发生的适用冲突；还有最高审判机关、最高检察机关的司法解释与最高行政机关的行政解释之间的适用冲突等。4、新旧法冲突。这是指新的行政法律规范与旧的行政法律规范之间内容发生抵触而产生的是适用新法还是适用旧法的法律适用上的冲突。除以上类型外，由于现实情况的复杂，法律适用冲突还表现为一种混合型的冲突，即同时具有几种类型的适用冲突，这就更增加了人民法院选择适用的困难。
（三）选择选用的规则。选择选用规则是人民法院在审查具体行政行为的合法性时，为解决法律适用冲突所采取的方法和所遵循的原则。法律适用选择规则是：1、特别冲突适用规则。当特别法律规范与普通法律规范发生适用上的冲突时，人民法院适用法律时遵循特别法优于普通法的原则，即优先适用特别法的法律规范。比如《行政诉讼法》第三十八条将期限规定为十五日，《治安管理处罚条例》第三十九条将期限规定为五日，人民法院在审理治安行政案件时应以依据《治安管理条例》第三十九条的规定来判定原告的是否在法定的期间以内，这就是特别法优于普通法的原则体现。2、层级冲突适用规则。在效力等级不同的法律文件之间发生冲突时，实际上是一种违法性的冲突。除非高层级法律文件授权低层级法律文件作出与高层级法律文件不同的规定，否则，一律选择适用效力等级较高的行政法律文件。作为层冲突的适用原则，应体现这一效力等级的要求。3、相同等级冲突适用规则。这是解决制定机关不同但效力层级相同的行政法律规范相冲突的规则。《行政诉讼法》第五十三条第二款的规定，给人民法院明确提出了解决这一法律适用冲突的规则。4、新旧法冲突适用规则。适用这一规则，应当体现新法优于旧法和法律不溯及既往原则。即当新的行政法律规范与旧的行政法律规范的规定不一致时，人民法院一般应当优先适用新的行政法律规范。具体讲，如果行政法律关系发生在新法制定之后，则适用新法，如果发生在新法制定之前，而纠纷发生在新法生效之后，原则上适用旧法，但新法明确规定有溯及力的除外。对于在新法实施前发生的违法行为，根据新法和旧法的规定，均构成违法行为的，适用处罚较轻的法律。至于有关司法解释与行政解释只有在法律规定的职责权限范围内作出的才有效，才能作为法律适用的依据。如果超越职权范围而作出的解释，不能作为法律适用的依据。
【参考文献】
1、应松年《中国行政诉讼法教程》当代世界出版社2000年5月第1版
行政诉讼处罚法篇7
十案八胜
从2002年4月1日北京市第一中级人民法院受理艾群策诉中国证监会的行政诉讼开始，至10月份北京市一中院受理孙炜以证监会和司法部为共同被告的行政诉讼结束，去年全年，以证监会及其派出机构为被告的行政诉讼一共发生了10起。
这10起案件中，被媒体公开报道的主要集中在以下5起：浙江证券及董事长项建中不服证监会行政处罚决定而分别提起的行政诉讼；郑百文原董事陆家豪不服证监会行政处罚决定而提起的行政诉讼；股民艾群策要求证监会履行法定职责，分别于今年4月和9月提起的两次行政诉讼。
另外的5起案件是：张铁武以有利害关系的第三人身份，认为证监会对某券商的行政处罚过轻，向北京市一中院，要求证监会加重对券商的处罚。该案被一审法院裁定不予受理且已生效；
原StaQ系统投资人张楠要求证监会处理其持有股份转让问题未果，诉至法院要求证监会履行法定职责。该案被一审法院裁定不予受理，原告上诉，目前二审尚在进行；
股民宋新贵因股票被非法转移并买卖，状告证监会沈阳特派办，要求其对证券公司非法开户及非法融资行为进行立案查处，履行法定职责。沈阳和平区法院以不符合受案条件为由，一审裁定驳回。原告不服，已上诉至沈阳市中院，目前该案二审尚在进行；
股民孙凤兰因股票被盗将证监会沈阳证管办诉至法院，要求法院判令被告将调查盗卖结果以书面形式告知原告。沈阳和平区法院以不符合受案条件为由，一审裁定驳回；
律师孙炜因不服证监会和司法部对其的行政处罚决定，诉至北京市一中院。在案件审理之中，孙炜申请撤诉，获法院准许。
尽管都是针对中国证监会及其派出机构的行政诉讼，但10起案件的具体情况又各有不同。
从案件的原被告看，10起案件中9起的原告是自然人，1起是法人；8起的被告是中国证监会，2起是中国证监会地方特派办。
从案件的诉由看，原告不服证监会行政处罚决定，以及要求证监会及其派出机构履行法定职责的各占5起；
从案件的进展情况看，有审理结果的8起案件中6起终审胜诉，2起一审胜诉后正在二审之中。加上一审中止诉讼的2起案件，目前证监会胜诉的案件已经占全部诉讼案件数量的80%。
胜败有因
刚刚过去的一年，中国证监会经受住了司法裁判的考验。
如此胜绩，必有其因。
曾被媒体集中报道过的5起行政诉讼案件，虽然在案件情节上并不比另外5件复杂，但其案发缘由较曲折，引起的关注也更多。关注之下，胜诉败诉的原因，其实非常清楚。
2001年12月17日，因认定浙江证券融资交易和操纵股票交易价格等违反相关证券法规的行为，证监会向浙江证券以及相关责任人作出了巨额罚款的行政处罚决定。浙江证券及董事长项建中不服该处罚决定，相继向北京市高院提起行政诉讼。12月31日，浙江证券因涉嫌有操纵“钱江生化”价格的犯罪行为，浙江省公安部门将其列为刑事案件并启动了侦查程序。根据证监会的申请，北京市高院分别作出行政裁定，中止了这两起行政诉讼。
作为第一家状告证监会的证券公司，浙江证券在接受媒体采访时曾大感委曲：超比例持股和向客户提供融资的确违反了有关规定，但这并不等于操纵股票价格和法律禁止的融资交易。现在市场上这些事很平常，为什么只查我们？
但是浙江证券的行为毕竟同时引起了监管部门及司法部门的调查。不论法院最终是否认定其有罪，是否给予其比行政处罚更重的刑事处罚，一些券商高管人员守法意识淡薄，缺乏规范经营理念，片面追求短期利益，甚至试图钻法律空子、打球等等行为，已经成为证券市场亟待解决的痼疾。
因中止诉讼，浙江证券案中的证监会并不是法律意义上的胜诉方。不妨再看郑百文原董事陆家豪案。
随着2002年11月15日北京市高院的行政裁定，二审法院维持了一审法院以超过法定期限为由做出的驳回的结论，陆家豪诉证监会的行政诉讼案结案，原告一二审均败诉。
陆家豪案的原被告方在该案的实体和程序方面各有争议焦点。前者是董事对公司违法行为所应承担责任的认定标准问题，后者是陆家豪的是否超过诉讼时效问题。两级法院的裁决都是从程序的角度做出的，陆家豪要求法院撤销证监会对其行政处罚的主张，最终没有获得法院的支持。陆家豪也没能通过诉讼，为其行为不违法的申辩找到依据。
陆家豪案还有一个小插曲。该案之所以引起媒体的关注，原因之一在于媒体误把陆家豪当作郑百文的“独立董事”，从而引发了一番对独立董事制度的争论。陆家豪败诉之后恰逢一些上市公司的独立董事辞任，媒体又臆断为法院判陆家豪败诉所致。而事实上陆家豪只是郑百文的一名董事。
至于艾群策两次将证监会推上被告席，分别被法院以理由不成立、不属受案范围驳回和不予受理，原因只有一个：原告告错了对象。
告错了对象，自然只会败诉。审视一下2002年的10起行政讼案，原告方之所以败诉比例如此之高，一个重要的因素，是在准备阶段显得先天不足：不了解证券监管体制，不熟悉行政诉讼程序，不知晓应当如何保护自己的权益，有的甚至试图以诉讼逃避受罚等等。如此展开的诉讼，败诉是必然的。
既然败诉必然，证监会胜诉也就成为可能。
其实抛开胜败本身，单是上述案件原告身上体现出的强烈的权利意识，已足以说明证券市场参与者正在日趋成熟。只不过面对具体的诉讼，除了法律意识和勇气外，他们需要了解更多的监管流程，研读更多的法律知识，尽量避免行政诉讼虽有实体主张，但却因程序问题败诉情况的发生。
而对于中国证监会，如何在证券市场及其参与者走向成熟的同时提高监管水平，强化依法行政，已经成为迫在眉睫的课题。
坚持依法行政
在2002年以前，针对中国证监会的行政诉讼案件发生了4起。到了2002年，这一数字成倍增加。数字的背后，显示了包括投资者在内的证券市场参与方权利意识的增强，折射出法制社会深入人心的法治力量，昭示了依法治市的理念正通过诉讼这一特殊的方式，化为越来越多人的自觉行动。
而对于中国证监会，尽管针对它的行政诉讼较其他行政执法部门仍属少量，尽管在这些诉讼中其胜率绝对占优，然而一年中十番坐上被告席，相信对于证监会的监管者来说，胜诉后的轻松中，对肩负的责任又有了更深的认识。
从国家法律、法规和国务院所赋予的职责和权力看，证监会具有政府部门所具有的典型特征，是一个实实在在的国家行政权力机构——从法律、法规所要求的大量与市场经济利益相关的规则制订、审批、核准，直至对违法违规行为的调查、处罚等权力，一应俱全。
站在行政执法的前台，面对复杂的市场环境，特别是经历了若干次行政诉讼，证监会的监管者们恐怕已经意识到，依法行政已经成为无法回避的现实课题。
依法行政需要完善的制度建设。2002年8月5日，中国证监会修订了《复议与诉讼委员会工作规则》，对委员会的职责、人员组成、工作程序等重新做出规定；11月25日，证监会主席办公会议又通过了《行政复议办法》，对行政复议的范围、申请、受理、决定做出等等进行规定，为证监会受理行政复议案件提供了可依据的规范。
依法行政需要科学的工作体制。去年6月，证监会开始着手对行政处罚工作体制进行改革。此次改革的原则是，案件调查与处罚决定分开，建立调查权与处罚权相互配合、相互制约的机制。在此原则下，证监会的行政处罚工作在程序上分成了两个阶段，即案件调查阶段，案件审理、听证阶段。前者由稽查部门负责，后者由法律部承担。改革的另一个重要成果是，根据证监会的行政处罚案件大多属于情节复杂或重大违法行为，需给予较重处罚的实际情况，证监会设立了行政处罚委员会，对重大、复杂案件进行集体讨论和研究。首届行政处罚委员会成员除了中国证监会首席律师、首席会计师、首席稽查以及法律部、会计部、稽查一局和二局的所有负责人以外，还包括会内各主要部门、各派出机构的各一名负责人。从去年6月份起，由50多名委员组成的行政处罚委员会已开始工作，为证监会准确及时地开出每一份罚单，增添了更重的砝码。
如果说，在去年的行政诉讼案件中，焦点还主要集中于行政处罚和接待的话，那么，今年以及今后的诉讼焦点恐怕就不一定仅限于此，那些涉及利益更大、制约机制更为薄弱且更为敏感的发行审核、机构审批、各种资格的许可与撤销等具体行政行为，或许会占据证监会行政诉讼风险中的更大份额。
行政诉讼处罚法篇8
「关键词行政诉讼，民事诉讼，诉讼先后关系，附带诉讼
刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼构成了一个法治国家司法制度的有机整体。由于三大诉讼的任务、目的、性质和标的等不同，各类诉讼形成了自身的特点和特有的诉讼原则，但是当一个主体的行为分别涉及两个或两个以上的部门法时，就会形成两种不同的法律关系，基于两种法律关系形成的争议就可能分别按照不同的诉讼程序解决，因此就会产生审理上的先后顺序问题，甚至将不同性质的诉讼合并审理还可能会出现以谁为主、以谁为辅的附带诉讼问题。本文主要研究行政诉讼与民事诉讼的先后关系及附带诉讼问题。
一、一则案例引发的思考
1983年6月，河南省焦作市纺织工业局（以下简称“纺织局”）出资购得房屋三间，在取得市统建住宅指挥部颁发的住宅产权所有证后，交由其下设的纺织工业局供销经理部（1984年2月更名为“纺织工业局供销公司”）使用。不久，供销经理部将购房款交给纺织局。1984年10月，纺织局设立焦作市纺织实业公司（以下简称“实业公司”），并将房屋移交实业公司使用。供销公司与实业公司在纺织局主持下签订了移交协议。1988年12月25日，纺织局与实业公司签订“房产转让协议书”，由实业公司支付纺织局3万元，取得房屋所有权，双方未办理所有权转移登记手续，但该房屋由实业公司（1992年更名为“焦作市影视器材公司”，以下简称“影视器材公司”）使用至今。1992年12月，纺织工业局供销公司向焦作市房产管理局申请颁发办理了证号为12161的房屋所有权证，并于1993年4月29日将该房屋卖给高永善。高当日从房管局领取了证号为37121的房屋所有权证。由于该房屋由影视器材公司下属的电子光源总店使用，该店认为房屋所有权属于影视器材公司，拒绝搬出，纠纷遂起。（注：参见王光辉：《一个案件，八份判决-从一个案例看行政诉讼与民事诉讼的交叉与协调》，《中外法学》1998年第2期。）
在这个轰动一时的“高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案”（以下简称“高永善案”）中，围绕三间房屋的所有权争议，纠纷各方当事人分别进行民事诉讼和行政诉讼。历经焦作市山阳区人民法院、焦作市中级人民法院、河南省高级人民法院的数次民事审判和行政审判，先后作出8个判决，历时5年有余，但纠纷仍没有解决，尚处于新一轮的行政诉讼和民事再审程序中。
高永善与焦作市影视器材公司的房产纠纷之所以形成如此局面，除了民事实体法方面的原因外，一个重要的原因是法律对于此类既涉及行政纠纷又涉及民事纠纷的案件如何审理没有明确的规定，导致实践中出现行政诉讼与民事诉讼双轨并行、行政判决与民事判决相互矛盾的局面。这一现象引发了我们对行政诉讼与民事诉讼相互交织情况应当如何处理的思考。
关于行政争议与民事争议相互交织的案件如何处理，我国《行政诉讼法》一直没有明确的规定。当我们把目光投向《民事诉讼法》时，却发现《民事诉讼法》第136条中有一项极为概括之规定：“本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的”，人民法院应当中止民事诉讼。1999年，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定：“被告对平等民事主体之间民事争议所做出裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”（注：该条采用了“一并审理”的用语，没有采用“行政附带民事诉讼”的用法，可以说学术界所讨论的行政附带民事诉讼及相关程序并没有被最高人民法院认可。参见甘文：《行政诉讼法司法解释之评论-理由、观点与问题》，中国法制出版社2000年版，第175页。）该司法解释条文简单，仅规定了行政裁决情况下法院的合并审理，范围过窄并且不具有可操作性。可见，现有的法律根本无法应对司法实践中行政诉讼与民事诉讼联系日益紧密的现实。
针对这种情况，近几年来我国学者在借鉴刑事附带民事诉讼的理论基础上提出了行政附带民事诉讼的理论模式，从而使其一度成为理论界与实务界探讨的热点。不同学者的观点存在很大的差异，争议主要集中在三个问题上：（1）行政诉讼能否附带民事诉讼？针对此问题有两种截然不同的观点，一部分学者认为行政诉讼不能附带民事诉讼，（注：参见邓志伟：《也谈行政诉讼附带民事诉讼》，《人民司法》1993年第4期；瞿秋红、吕利秋：《行政诉讼不应附带民事诉讼》，《行政法学研究》1998年第2期；石泉、李秀年：《行政诉讼一并审理民事案件若干问题解析》，《人民司法》2001年第4期。）绝大多数学者认为行政诉讼可以附带民事诉讼；（2）何谓行政附带民事诉讼，其范围（或种类）应该包括哪些情况？在这些问题上，学者们提出了不同的观点；（注：在此问题上主要有以下几种意见：第一种意见认为行政附带民事诉讼包括行政处罚案件中的三种情况，对行政裁决不服提起的诉讼不应为行政附带民事诉讼，而是一种特殊的行政诉讼（参见杨伟东：《行政附带民事诉讼探略》，《行政法学研究》1998年第1期）；第二种意见是大多数学者的意见，认为行政附带民事诉讼包括行政处罚和行政裁决两种情况（参见王保礼、刘德生：《行政诉讼附带民事诉讼问题探讨》，《法商研究》1996年第6期）；第三种意见认为行政机关颁发权证的行为引起的争议和因行政裁决引起的行政争议由行政附带民事程序来解决，对于行政处罚案件只是可以适用行政附带民事诉讼（参见施金才、陈晓宇：《关于行政附带民事诉讼若干问题的思考》，《行政法理论与审判实务研究》，人民法院出版社2000年版，第751-763页。）（3）行政侵权赔偿诉讼是否是行政附带民事诉讼？绝大多数学者认为行政侵权赔偿诉讼是一种特殊的行政诉讼，有少数学者认为行政赔偿诉讼可以作为行政附带民事诉讼。（注：参见葛云松：《在行政诉讼与民事诉讼之间-高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案评析》，载罗豪才主编：《行政法论丛》，法律出版社1999年版，第428页。）从上可以看出，对于行政争议与民事争议相重合、相关联的情况应当如何处理，理论界尚未达成一致。
应当承认，行政诉讼与民事诉讼各有其局限性，依靠任何一种诉讼程序都难以理想地解决行政争议与民事争议相关联的案件。现存的解决方法导致的结果是，案件久拖不决者有之，行政判决与民事判决相互矛盾者有之（如“高永善案”）。由此可知，我国诉讼程序设计上的缺陷是以牺牲公民的权益为代价的，因此，寻找一种符合中国实际的解决办法已经是一个亟待解决的问题。
二、两种处理方式及其划分标准
行政争议与民事争议相关联的案件虽然外在表现上大致相同，但基本属性却并不相同。有的案件形式上是民事争议案件，但实质上却是行政争议案件；有的案件中行政争议与民事争议的处理可以分开，而有的情况下两者却不能分开。我们认为行政争议和民事争议相关联的案件相当复杂，因此在设计处理程序时不可整齐划一，而是应当根据争议发生的先后、争议本身对案件的重要性以及诉讼效率等多方面因素，对不同的情况分别设计处理程序。第一种处理方式是行政诉讼与民事诉讼分别进行，但在审判进行过程及判决效力方面有先后之别；第二种处理方式是附带诉讼，即行政诉讼附带民事诉讼。那么行政诉讼与民事诉讼是单独进行还是附带进行，应该有一个标准。我们认为在判断应当先后进行还是附带进行时主要应考虑以下因素：
首先是行政诉讼与民事诉讼联系的紧密程度。行政诉讼与民事诉讼之间是采取附带还是单独审理，关键要看行政诉讼与民事诉讼联系是否紧密，如果两种诉讼关系非常紧密就可以附带审理，如果不够紧密则可以单独审理。那么，行政诉讼与民事诉讼联系的紧密程度如何判断？我们认为紧密性主要体现在以下两个方面：行政争议的处理是民事争议处理的前提或民事争议处理为行政争议处理的前提；行政争议与民事争议的产生是否基于行政主体的某一行为或某一事实的发生（行政争议因民事争议而生或民事争议因行政争议而生，两者之间虽无依赖关系但在处理时的确难以分开裁决）。
其次是争议本身的复杂程度。在行政争议与民事争议相关联的情况下必有一个争议为主要争议，或为民事争议或为行政争议。如果该争议本身较为复杂则须对两个争议分别由不同的审判庭来审理。若该争议本身很清楚，法律适用明白，解决主要争议的审判庭就可以附带加以解决。判断某一争议本身是否为“复杂”，主要考虑该争议所涉及的法律关系是否清楚和简单明了、诉讼标的是否复杂等因素。
再次要考虑是否为同一法院管辖。由于行政诉讼和民事诉讼所采取的管辖原则有不同之处，因此有可能会出现某一行政争议归甲法院管辖而与此行政争议相关的民事争议却归乙法院管辖的情况。我们认为，当相关联的行政争议和民事争议按照管辖原则不应由同一法院管辖时不能采用附带诉讼的方式，只能将行政争议与民事争议分别处理。
最后要尊重当事人的选择权。出于对当事人诉权的尊重，当事人应当有权选择其所涉行政争议与民事争议是采行政附带民事诉讼的形式还是行政争议与民事争议分别进行的形式进行诉讼。当然，当事人运用这种选择权的前提条件是相关联的行政争议与民事争议符合行政附带民事诉讼的条件。如果行政争议与民事争议两者并不具备附带的条件，则当事人当然无权选择适用行政附带民事诉讼的方式。
三、行政诉讼与民事诉讼的先后关系问题
当行政诉讼案件与民事诉讼案件分开审理时，首先要考虑的问题是应当先进行行政诉讼还是先进行民事诉讼。我们认为行政诉讼与民事诉讼两者并没有确定的“先行后民”或“先民后行”的模式，两者之间的关系应当作个案处理。具体而言，确定行政诉讼与民事诉讼的先后关系时应当考虑以下几个因素：
第一，以哪一个诉讼为前提。如果民事争议的解决须依赖于行政争议的解决，则行政诉讼应当作为前提；如果民事诉讼已经进行，则须中止民事诉讼，待行政诉讼裁判作出之后，民事诉讼再恢复进行且须以此行政裁判作为审理的依据。反之，当行政诉讼过程中出现必须先行解决民事争议时，应当中止行政诉讼程序，待民事终审判决作出之后，行政诉讼程序再恢复进行。
第二，哪一个诉讼首先开始。原则上当行政诉讼与民事诉讼两者之间不存在解决上的依存关系时，确定行政诉讼与民事诉讼两者之间的先后关系则应当考虑哪一个诉讼首先开始。一般而言，首先开始的诉讼则应当首先进行。
行政诉讼与民事诉讼先后进行有两种情况：
1.必须分开处理的情况。行政争议与民事争议必须分开处理的情况出现在民事诉讼过程中。在民事诉讼过程中，当民事争议的解决取决于某一行政行为自身的合法性时，行政争议即作为解决民事争议的前提性问题，行政争议的解决是解决民事争议的基础。最常见的情况是，在民事诉讼过程中，具体行政行为作为民事争议当事人主张事实的证据时，民事诉讼当事人一方对行政行为的合法性提出异议，而该行政行为的合法与否难以确认，或者民事诉讼当事人双方对行政行为并没有异议，但民事审判依赖于该行为，而该行政行为是否合法难以辨认。这类案件的特点是：首先，这类争议案件由民事争议而起，争议发生在平等的民事主体之间，不由行政行为引起；其次，在这类案件的审理中行政行为的合法性问题具有基础性地位，是民事争议解决的前提，如果不解决具体行政行为的合法性问题则民事争议也无法解决；最后，当事人在民事诉讼过程中没有直接请求撤销行政机关的行政行为，而是一方以行政行为作为支持其诉讼请求的证据，另一方则往往以该行政行为违法为抗辩理由，因此民事争议的解决不可能回避该行政行为的合法性问题。
在处理此类案件时，应当区分两种情况：第一种情况是在民事诉讼过程中，当事人双方对某一前提性的行政行为的合法性提出质疑，且一方当事人针对该具体行政行为提起了行政诉讼。这种情况下民事审判庭应当裁定中止民事诉讼程序，将行政争议直接移送到行政审判庭，待行政审判终审判决作出之后再恢复民事诉讼程序。第二种情况是在民事诉讼过程中，双方当事人虽对具体行政行为的合法性发生争议，但均未提起行政诉讼，或民事审判庭认为民事审判依赖于某一合法性难以辨认的行政行为。此时民事审判庭应当告知当事人首先提起行政诉讼。
2.可以分开处理的情况。在行政争议与民事争议相关联的案件中是否分开处理还须考虑到当事人的选择权。如果某一案件符合提起行政附带民事诉讼的条件而当事人不愿提起行政附带民事诉讼，此时民事争议就应当与行政争议分开处理，法院不能依职权直接将民事争议与行政争议合并审理。
四、行政附带民事诉讼
附带诉讼是指人民法院在解决某一纠纷时，就案件事实所涉及的另一性质的法律关系同时予以解决的制度，是诉的合并的一种特殊形式。所谓行政附带民事诉讼是指在行政诉讼过程中，人民法院根据当事人或利害关系人的请求，受理与被诉具体行政行为密切相关的民事争议，将民事争议与行政争议合并处理的诉讼制度。
（一）行政附带民事诉讼的必要性与可行性
行政附带民事诉讼的确立，首先是诉讼程序效益原则的要求。为了实现程序效益，就必然要求降低诉讼成本，如缩短诉讼周期、简化诉讼程序。其次是为了确保法院裁判的权威性。司法的权威性是指司法机关应当享有的威信和公信力。正如澳大利亚法官马丁所言：“在一个秩序良好的国家中，司法部门应得到人民的信任和支持。从这个意义出发，公信力的丧失就意味着司法权的丧失。”（注：转引自上海一中院研究室：《21世纪司法制度面临的基本课题》，《法学》1998年第12期。）司法权威性的主要体现是司法机关作出的裁决为最终的决定。然而，司法实践中不同法院所作出的判决相互矛盾或同一法院内部不同审判庭之间所作出的判决相互冲突的现象比比皆是。前述“高永善案”即是一个很好的例证。法院裁判相互矛盾的情况经常出现在行政争议与民事争议相关联的案件中，因此我们主张将关联性较强的民事争议与行政争议合并审理，行政附带民事诉讼则是一种很好的解决方法。再次，现有解决方式的弊端也使行政附带民事诉讼成为必要。由于立法上的欠缺和理论界的分歧，不同法院在司法实践中对行政争议与民事争议相关联的情况均各行其是。在行政争议与民事争议相关联的案件中，从表面上看是行政相对人对具体行政行为不服，但这一行政争议的背后是一个民事争议，行政相对人提起行政诉讼的最终目的是要解决民事争议。如果法院仅仅对行政行为的合法性进行审查并作出裁判而对民事争议置之不理，无法彻底解决当事人之间的争议，而且事实上法院如果撇开当事人之间的民事争议也不能很好地解决行政争议，因此法院在解决行政争议基础上附带解决民事争议是值得考虑的。
行政附带民事诉讼不仅必要而且可行。实际上，在行政争议与民事争议相关联的案件中，法院在审理行政争议的同时已经对民事争议进行了审理，因为法院在审查行政行为合法性的过程中不可能无视当事人之间的民事争议。以房屋产权登记行政案件为例，当我们翻开法院的判决书就可以看到判决书几乎完全围绕着原告与第三人（房屋产权争议的另一方当事人）之间的房屋产权争议，原告与第三人所提供的证据主要也是以房屋产权为中心。双方在行政诉讼过程中竭力想要证明的是自己对争议房屋应当拥有所有权，法院在审理过程中主要针对民事争议进行审查，然而依据现行法律规定，行政审判庭的法官却无法对民事争议作出裁判，结果却是撤销或维持行政行为，民事争议无从解决。在司法实践中已经有法院尝试将行政诉讼与民事诉讼相结合，用行政附带民事诉讼的方式处理行政争议与民事争议相关联的案件，通过这种方式彻底解决以往行政诉讼中“官了民不了”的难题。（注：在“袁雅琴不服上海市房屋土地管理局核发房屋所有权证”一案中，上海市普陀区人民法院做了一次大胆的尝试，通过行政附带民事诉讼的方式解决了一起因房屋买卖纠纷而引起的案件，在该案中行政诉讼第三人同时被列为附带民事诉讼的被告。参见上海市高级人民法院编：《上海法院典型案例丛编》，上海人民出版社2001年版，第138-141页。）
（二）行政附带民事诉讼的条件
1.以行政诉讼成立为前提。行政诉讼成立是附带民事诉讼成立的前提条件。当事人在提起行政诉讼时，附带提起民事诉讼或在行政诉讼进行过程中提起附带民事诉讼。如果行政诉讼的被法院裁定不予受理，其所附带的民事诉讼也随之被法院裁定不予受理，在此情况下，附带民事诉讼的方只能提起单独的民事诉讼。如果行政被法院驳回，所附带的民事诉讼也必然被法院驳回。
2.存在关联性。关联性是行政附带民事诉讼的本质特征。关联性主要包括以下内容：（1）行政争议与民事争议之间具有关联性。行政附带民事诉讼是人民法院在行政诉讼过程中附带解决与行政争议密切相关的民事争议的诉讼活动，民事争议与行政争议必须具有紧密的关联性。这种关联性是指行政争议与民事争议由行政主体的同一行政行为所引起或行政行为的作出不仅未解决原有的民事争议，反而引起新的民事争议。它主要表现为两种情况：其一，具体行政行为的合法性是处理民事争议的前提条件，具体行政行为合法性问题得不到解决，相关的民事争议就得不到解决。其二，行政争议因民事争议而生，即行政机关为解决已经存在的民事争议而作出行政裁决，而民事争议当事人对该行政裁判不服从而产生行政争议。行政争议与民事争议的处理虽然不存在何为前提的问题，但两者在处理时难以割裂。（2）两种性质的诉讼请求之间的关联性。行政附带民事诉讼必须有一个（或数个）行政诉讼请求，即行政诉讼原告认为具体行政行为侵犯其合法权益，要求法院对该行政行为进行审查。诉讼请求因行政诉讼种类而有不同，如在撤销诉讼中原告诉讼请求为撤销具体行政行为，在确认诉讼中要求确认其法律关系或法律事实、行政行为合法与否或是否有效等。同时必须有民事诉讼请求存在，即要求附带民事诉讼的被告停止侵害、排除妨害等。两种不同性质的诉讼请求之间必须有内在的关联性，这种关联性在于不同性质的诉讼请求均发自同一法律事实。
3.附带民事诉讼应当由民事争议当事人提起。附带民事诉讼的提起应当严格遵循“不告不理”的原则，如果行政诉讼的当事人在行政诉讼过程中并没有提出民事诉讼请求，则法院不能依职权主动对民事争议进行审理并作出裁判。民事争议当事人对于是否提起附带民事诉讼拥有选择权，如果不选择附带民事诉讼的方式，则法院只能针对行政争议作出判决。但是，人民法院在受理行政诉讼案件后，发现符合行政附带民事诉讼其他条件的，应当告知当事人有权提起附带民事诉讼，对于有权提起附带民事诉讼的当事人放弃诉讼权利的，应当允许。
4.附带民事诉讼只能在一审中提起。附带民事诉讼可以与行政诉讼同时提出，也可以在行政诉讼一审结束前提出。如果当事人逾期提出附带民事诉讼的应一律作为民事案件另案处理。对于行政诉讼已经存在的，附带民事诉讼的请求最迟应当在一审判决作出之前提出。一旦进入二审，当事人就不得再提起附带诉讼，否则根据二审终审的诉讼原则，附带民事部分实际上是一审终局，这样将导致当事人无法行使对附带民事部分的上诉权。
（三）行政附带民事诉讼的范围
1.对行政裁决行为不服提起的诉讼。行政裁决是由法定的行政机关依照法律法规授权，居间裁判民事争议当事人之间所发生的某一领域与行政管理密切相关的民事争议的一种行政行为。这种行政行为不同于一般行政行为的特殊之处在于行政裁决必须以民事争议的存在为前提。如果行政相对人对行政裁决不服就会出现民事争议与行政争议并存的局面，即行政裁决机关与行政相对人之间的行政争议以及行政相对人之间原有的民事争议并存。行政相对人提出诉讼请求要求撤销行政裁决，其实质是为了解决民事争议双方当事人之间的民事争议。
2.存在民事侵权行为被害人的行政处罚案件。行政诉讼中最常见的就是行政处罚案件，但是并非对于所有的行政处罚案件均须用行政附带民事诉讼的方式来解决。我们认为应仅限于存在侵权行为被害人的行政处罚案件，即因侵权行为而发生损害赔偿。这类案件中所涉及的事实情况是被采取行政处罚的公民、法人或其他组织实施的某一行为既违反了相关行政法律法规，又构成了民事侵权。这时他既要承担行政法律责任，又要承担民事法律责任，这两种法律责任基于同一行为而产生，因而具有紧密的联系。实践中最常见的是某些治安处罚案件、环境保护行政处罚案件等。最适宜的解决办法是法院在解决行政争议的同时附带解决民事争议。存在民事侵权行为被害人的行政处罚案件大体而言包括以下几种情况：（1）被处罚人的行政处罚案件。这种情况下被处罚人往往不服行政处罚决定要求法院判决撤销或加以变更，同时对行政处罚机关所作出的要求被处罚人承担的民事损害赔偿责任也不服；另一种情况是被处罚人仅对民事损害赔偿的数额不服而要求减少。（2）民事侵权行为被害人的行政处罚案件。包括三种情况：其一是被害人认为行政机关对被处罚人处罚太轻而向法院，同时要求被处罚人给予或增加对自己的赔偿数额；其二是行政处罚机关对被处罚人应当给予致害人的赔偿数额没有作出裁决，受害人不服向法院要求法院作出处理；其三是受害人仅对行政处罚中所确认的赔偿数额不服向法院，要求撤销裁决，重新就损害赔偿作出裁判或要法院变更赔偿数额。（3）被处罚人和被害人均，此时法院应当将后的当事人根据其诉讼请求不同将其列为当事人。
3.行政相对人实施行政机关已经许可的某种行为时，第三方认为侵犯了自己的民事权益，在提起行政诉讼过程中要求法院附带解决民事争议。并非所有的行政许可案件均可适用行政附带民事诉讼程序。可以适用行政附带民事诉讼的情况仅限于行政许可相对人实施某种行为，第三方认为侵犯了自己的民事权益，两者为此发生争议，而行政许可相对人提出该行为经过行政机关许可为抗辩的情况。如果该第三方提起行政诉讼要求法院审查行政许可合法性时可附带要求法院解决民事争议。
（四）行政附带民事诉讼的程序问题
1.当事人。行政附带民事诉讼中行政诉讼部分当事人地位是明确的，原告为有权提起行政诉讼的公民、法人和其他组织，被告是作出具体行政行为的行政机关。附带民事诉讼的当事人应当为民事争议的双方主体，行政诉讼的原告既可能是附带民事诉讼的原告，也可能是附带民事诉讼的被告，但行政机关不能作为附带民事诉讼部分一方当事人，因为行政机关并非民事争议的当事人。
2.审理。第一，证据问题。行政诉讼部分遵循行政诉讼法的证据规则，民事诉讼部分遵循民事诉讼法的证据规则。第二，调解问题。根据《行政诉讼法》的规定，行政案件（除行政赔偿案件外）一律不适用调解。我们认为行政附带民事诉讼中的附带民事部分可以适用调解，因为附带民事诉讼从本质上而言属于民事诉讼，作为民事诉讼基本原则之一的调解原则当然适用。第三，审理方式问题。行政附带民事诉讼的审理一般有三种方式：其一，附带民事诉讼与行政案件一并审判。附带民事诉讼与行政诉讼之间的因果关系清楚、案件事实简明无异议时，人民法院应将两种诉讼一并审理以迅速、及时地解决争议。其二，附带民事诉讼与行政案件分开审理，一并作出判决。这种方式下往往是人民法院首先对行政案件进行审理，然后在此基础上审理民事争议，附带将其解决。其三，附带民事诉讼与行政案件分别审理、分别判决。附带民事诉讼关系复杂、案情事实以及与行政案件的内在关联性含混不清、一时难以查明，如果一并审理，会超过行政诉讼的法定审理期限，影响行政案件的及时解决。此外，如果附带民事诉讼当事人因故不能出庭的，也应当考虑先对行政诉讼案件审判后再解决民事争议。第四，审理期限问题。根据《行政诉讼法》的规定，人民法院应当在立案之日起3个月内作出一审判决，《民事诉讼法》则规定适用普通程序的案件审理期限为6个月。我们认为，行政附带民事诉讼的审理期限一般应为3个月，但如果附带民事诉讼部分较为复杂或出现其他原因不能在3个月之内审结的，可以在行政案件审结后，由原合议庭继续审理附带民事部分，但必须在受理附带民事诉讼之日起3个月内审结。值得注意的是，如果附带民事诉讼是在行政诉讼进行过程中提起的，附带民事诉讼的审理期限应当自人民法院受理附带民事诉讼之日起计算，而不是一律从行政诉讼立案之日起计算。第五，审判组织问题。对于行政附带民事诉讼而言，其审判组织应当统一为合议庭，不适用简易程序。第六，判决问题。在审理的第一种方式和第二种方式下，法院对行政诉讼部分与附带民事诉讼部分应当一并作出判决，并制作一张行政附带民事诉讼判决书。判决书的事实部分对具体行政行为的事实和民事争议的事实应当予以叙述；判决书的理由部分应当分别阐述行政诉讼部分和附带民事诉讼部分的判决理由以及适用各自的实体法和程序法情况；判决书的主文部分应当将行政诉讼部分与附带民事诉讼部分分开撰写。如果由于客观原因，行政诉讼部分与附带民事诉讼部分不能一并判决的，可以分别制作判决书，但是两份判决书对各自未处理的民事或行政部分应当有所交代。如果附带民事部分是调解结案的，应当分别制作行政诉讼判决书和附带民事诉讼调解书。
3.诉讼期限。基于现行的法律规定以及对公民权利的保护，行政附带民事诉讼中的行政诉讼部分与附带民事诉讼部分分别适用各自的诉讼时效期限。若民事争议的当事人提起行政附带民事诉讼已经超过《行政诉讼法》上所规定的诉讼期限，则民事争议当事人只能单独提起民事诉讼，不能提起行政附带民事诉讼。
行政诉讼处罚法篇9
行政诉讼的审理程序，是指人民法院受理行政案件之后止最终审判决定之前的各种行政诉讼行为的总和。
根据我国行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件实行两审理程序。一审是最基本的审理程序，行政诉讼的基本原则和诉讼制度贯穿于这个程序的始终。二审程序是上级人民法院对下级人民法院就第一审行政案件作的判决、裁定在其未发生法律效力之前，由于当事人在法定期限内提起上诉，按照审理上诉案件的程序对案件进行审理和判决的程序。二审程序所作出的判决、裁定，是终审判决、裁定，当事人不得上诉。因此，二审程序又称终审程序。
人民法院对已发生法律效力的判决、裁定，发现认定事事实不清，适用法律法规错误，或者其它违反法律法规规定的，再次进行审理的程序，称为审判监督程序。审判监督程序又称在审程序。再审程序不是案件必经的程序，而是一、二审以外的不具有审级性质的一种特殊审判程序。
行政诉讼中的审理，是人民法院对行政案件实质性的审查，是审查和确认行政机关的行政行为正确、合法的诉讼活动。审理是人民法院对行政案件正确判裁的基础。因此，人民法院作好审理工作极为重要。
人民法院审理行政案件应当遵守以下规则：
一、人民法院审理行政案件不适用调解
着重调解的原则是我国民事诉讼法确立的人民法院审理民事案件所适用的原则。它大有中国特色，适合我国的实际情况。民事争议案件，通过人民法院的调解工作，使双方当事人互谅互让，从而使纠纷得到圆满解决。但是，人民法院审理行政案件不适用调解。从1982年10月到1985年11月年间向人民法院受理的经济行政争议案件，单一度采用调解的方式结案。实践证明这种结案方式不利于国家行政职能的正确行使。1985年11月最高人民法院在《关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知》中指出：“人民法院审理这种行政案件时，不同于原被告之间的民事权利义务的问题，而要以事实为依据，以法律为准则，审查和确认主管行政机关依据职权所作的行政处罚决定或者其他行政处理决定是否合法正确。因此，人民法院不应进行调解，而应在查明事实分清是非的基础上作出公正的判决。”《行政诉讼法》第50条规定：“人民法院审理行政案件不适用调解。”可见，人民法院审理行政案件不适用调解，已成为我国行政诉讼程序中的一项基本原则。
人民法院审理行政案件不适用调解，这是由于行政案件的性质的特点所决定的。其理由是：
1、行政诉讼的被告是国家行政机关，即行使国家行政职能的机关，国家行政机关的行政权力，任何机关和个人都不能作转让、放弃的处置，即不能处分。在行政诉讼中，当事人只能处分某些诉讼上的权力，如是否委托人代为诉讼等，则不能处分实体权利。而调解的前提是处分原则。既然当事人无处分实体权，那么调解也就不能存在。因此，审理行政案件不适用调解。
人民法院审理行政案件，主要是对国家行政机关所实施的行政处罚和处理决定是否正确、合法进行裁叛。对行政机关来说，依法实施行政措施，既是法律赋予的职权，也是法律规定其必须履行的职责，作为职权不可转让，作为职责必须履行，无论是要求行政机关放弃职权，还是要求行政机关不履行其应履行的职责，都是有悖于法律的。例如，违反交通规则，公安机关裁决罚款，如果进行调解，作出让步，就会造成行政违法，其后果，不是有损国家法律的严肃性，就是侵犯公民的合法权益。
2、行政案件所反映的是一种纵向的管理和被管理的行政法律关系，不同于平等主体之间的民事法律关系，不存在争议双方的相互让步，协商调解的问题。因此，行政案件的审理不适用调解结案方式。人民法院审查行政处理决定是否正确、合法，只能依据事实和法律进行裁决。但对于行政案件中有关赔偿的部分，可以进行调解。
人民法院审理行政案件不能着重调解，也不能以调解结案方式，但不排斥人民法院在叛决或裁定以前对双方当事人就客观事实与行政机关执法情况向双方当事人作思想工作。实践证明，这种做法取得好的效益。
二、人民法院应当审查行政机关具体行政作为是否合法
《行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理案件，对具体行政作为是否合法进行审查。”这就是说，人民法院审理行政案件，应对行政机关所作的行政处罚和行政处理决定或复议裁决的合法性进行审查。
我们知道，国家行政机关和人民法院均为权力机关产生，并向权力机关负责并报告工作。行政机关和人民法院依法行使各自的职权，并行不悖，但互相不能代替。但是，根据法律的授权以及司法机关的职责，行政机关的行政行作为诉讼客体被当事人提出诉讼时，人民法院即有监督审查权。行政机关的行政行政行为分为两大部分，既制定具有普遍约束力的规范性文件的抽象行政行为和对特定对象而采取的具体的行政行为。人民法院只能审查行政机关的具体行政行为，行政机关的抽象行政行为受上级行政行政机关或被同级权力机关的直接监督。也就是说，人民法院对行政机关的抽象行政行为不能直接作出裁决。《行政诉讼法》第十二条第三款明确规定，对行政机关制定的法规、规章或者行政机关制定、的决定、命令提起诉讼的人民法院不予受理在这里人民法院可告知起诉人向制定该文件的行政机关或上一级行政机关或者同级人民代表大会常委委员会提出。
人民法院对行政机关的具体行政行为，可从两个方面进行审查：即对行政处理决定的合法性进行审理和在一定程度上对行政的处理决定的适当性进行审查。根据我国宪法和有关法律的规定，人民法院具有审查行政机关具体行政行为的合法性的职权和责任。早在1986年11月4日最高人民法院制定的《人民法院审理治安行政案件具体应用法律的若干问题的暂行规定》中就指出：“人民法院应就与公安机关的最后一次裁决是否符合事实以及是否合法进行审查。”
人民法院对行政机关的具体行政行为的合法性进行审查，其具体内容包括：审查行政处理决定所依据的事实是否清楚、准确，主要证据是否充分；审查处理决定所适用的法律是否适当、正确；审查行政机关作出的行政处理决定是否超越职权或滥用权力；还要审查处理决定是否严重违反法定程序以及行政处罚是否公正等。
同时，人民法院有权在一定程度上审查行政行为的适当性。《行政诉讼法》第五十四条第四款作了明确规定：“行政处罚显示公正的，可以判决变更。”行政机关通常依法享有一定的自由裁量权，行使这一权力的行为即自由裁量行为。行政机关在法定幅度内进行自由裁量行（即行政机关的自由裁量行为）同样必须公正、适当。行政机关的行政处罚显示公正的，其他行政决定滥用职权情形的，人民法院可以依法叛决撤消或变更。这样，才能保障法律的正确执行，切实保护公民和法人的合法权益维护和监督行政机关依法行使行政权。全面审查行政机关行政性作为的合法性和一定范围的适当性，这是法律赋予人民法院在行政诉讼中的一项重要职权。
三、诉讼期间不停止具体行政行为的执行
《行政诉讼法》第四条规定：“诉讼期间，不停止具体行政作为的执行。”这就是说，行政机关的行政处理决定并不因原告提起诉讼而停止执行。这是行政诉讼中的一项特殊原则。在民事诉讼中不存在这个问题。民事当事人一旦向人民法院提起诉讼，双方争议所涉及的权利和义务关系立即停止执行，以维护双方民事法律关系现状。若遇到特殊情况，原告可以法申请人民法院裁定，作出诉讼保全或先给付。在行政诉讼法中，法律规定在诉讼期间不停止具体行政行为的执行，主要是基于行政法律关系的特殊性，具体理由如下：
1、政机关的行政处理决定在法律效力上有强制力和执行力。
在行政诉讼中，双方当事人争议的标的是行政机关的行政处理决定是否正确、合法。而行政处理决定是行政机关机关代表国家根据有关法律规定作出的。因此，行政处理决定在法律效力上具有强制力和执行力，不能因为相对人提出诉讼而停止执行。如《中华人民共和国食品卫生法（试行）》第38条规定：“当事人对食品卫生监督机构给予的行政处罚不服的，在接到处罚通知之日起15日内可以向人民法院起诉。但是，对食品控制的决定应当立即执行。”又如《中华人民共和国药品管理法》第55条规定：“当事人对行政处罚不服的，可以在接到处罚通知之日起十五天内向人民法院起诉，但是，对卫生行政部门作出的药品控制的决定，当事人必须立即执行。对处罚决定不履行，逾期又不起诉的，由作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”这两个法律条文的规定说明，即使当事人不服行政机关的行政处理决定提起诉讼，但行政机关对食品、药品控制的决定则具有执行力，必须立即执行。这也是行政机关在行使职权时遇到非常情况必须采取的应急措施，对食品中毒、食物污染事故和伪劣药品流入市场，如果卫生行政部门不采取抢救措施和控制措施，就可能发生危及人命的问题。
2、在诉讼期间，不停止具体行政行为的执行，有利于维护国家行政机关的正常活动，提高行政管理的效能。因此，在已有的行政法规中，一般都规定行政处理决定不能因行政诉讼而停止执行。如《中华人民共和国税务征管暂行条例》第四十条规定：“纳税人、人或其他当事人同税务机关在纳税或者违章处理问题上发生争议时，必须首先按照税务机关的决定缴纳税收、滞纳金、罚款，然后在十日内向上级税务机关申请复议。上级税务机关应当在接到申请人的申诉之日起十日内作出答复。申诉人对答复不服的，可以在接到答复之日起三十日内向人民法院起诉。”又如《中华人民共和国外国企业所得税法》第十六条规定：“外国企业同税务机关在纳税问题上发生争议时，必须先按照规定纳税，然后再向上级税务机关申请复议。如果不服复议后的决定，可以向当地人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国个人所得税法》第十三条、《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》第十五条、《中华人民共和国治安管理处罚条例》第四十条第一款以及《国营企业调节税征收办法》第十七条都做了相同的规定。上述这些条文的规定都说明，在当事人向上级机关申请复议前，必须先按照税务机关的决定办理。即使当事人向上级机关申请复议前，必须先按照税务机关的决定办理。即使当事人向人民法院起诉，也不影响行政机关决定的执行。双方当事人在纳税问题上发生争议时，必须让行政机关相对人先按照规定纳税，这样做的目的，是为了保证国家的税收收入免受损失。但是，当事人先按照规定纳税后，法院经审理裁决当事人不得纳税时，税务机关必须将当事人交纳的税款如数退还。由此可见，在诉讼期间，不停止行政行为的执行，对维护国家行政机关的正常活动和提高行政行管理效能，有着十分重要的意义。如果行政机关的具体行政行为因行政诉讼而停止执行，在诉讼较多或诉讼期限较长的情况下，就会影响行政管理工作的正常进行，这对国家和公众利益都是有害的。
3、在诉讼期间，不停止行政行为的执行，也是当今世界上大多数国家所采用的行之有效的一项原则。不停止执行，这是一般原则。根据《行政诉讼法》第四十四条规定，有下列情形之一的，可以停止具体行政行为的执行。
一、是“被告认为需要停止执行的。”有的被告行政机关自己没有强制执行的权力，需要申请人民法院对行政处理决定强制执行，在法院裁决以前，在诉讼期间，实际上只能停止执行。如《中华人民共和国计量法》第三十二条规定：“当事人对行政处罚决定不服的可以在接到处罚通知之日起十五日内向人民法院起诉，对罚款、没收违法所得的行政处罚决定期满不起诉又不履行的，由作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。”从计量法的这条规定来看，当事人对行政处罚决定不服，起诉到法院后，行政处罚决定在诉讼期间是否执行，来作明文规定。但实际上是允许在诉讼期间停止执行，待法院裁决后，根据法院的裁决执行。
二、是“原告申请停止执行，人民法院认为该具体行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害社会公共利益，裁定停止执行的。”这是指行政管理相对人受到行政机关处罚，而他们对行政机关给予拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停业停产、没收财物等行政处罚不服，或对限制人身自由，对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服，向人民法院提起诉讼，同时要求在诉讼期间停止执行。人民法院根据原告要求，对案件经过初步审查，认为处罚吊销许可证和执照、责令停业停产或采取查封、扣押、冻结等行政强制措施会给该行政管理相对人造成难以弥补的损失，而且停止执行不损害公共利益的，可以裁决在诉讼期间停止执行。
三、是“法律、法规规定停止执行的。”这是指法律和行政法规明文规定在诉讼期间可以停止执行的。例如《中华人民共和国治安管理条例》第四十条规定：“对治安管理处罚提出申诉或提起诉讼的，在申请申诉和诉讼倾向原裁决继续执行。被裁决拘留的人或者他的家属能够找到担保人或者按照规定缴纳保证金的，在申诉和诉讼期间，原裁决暂缓执行。裁决被撤销或者开始执行时，依照规定退还保证金。”这里明确规定，只要当事人或者其家属交纳保证金或担保人提供担保的，在诉讼期间，可以停止具体行政行为的执行。
综上所述，人民法院在审理行政案件时，只有严格遵守审理规则，才能保证行政诉讼程序的合法化，实现行政案件审判的客观公正性。
参考文献资料：
1、宪法
2、行政法学
3、行政诉讼法
4、民事诉讼法
5、刑事诉讼法
6、食品卫生法
7、药品管理法
8、个人所得税法
行政诉讼处罚法篇10
论文关键词 行政诉讼 行政不作为 公益行政诉讼
一、引言
清华法学院长王振民老师曾说：“法律的生命在于诉讼”。纵观我国研究公益行诉研究，早在制定我国《行政诉讼法》（下称《行诉法》）的十几年前，法学界就开始了行政公益诉讼的研究，到现在应该说已经取得了相当丰硕的研究成果。但是，有目共睹的是，我国的行政公益诉讼还只是停留在理论层面。我国的公民权利保障和公共利益保护意识还有待加强。因公益行诉法律并未建立，危害公民及社会公共利益的事件层出不穷，但相应的公益行诉案例却很少。表明没有行政公益诉讼制度，社会公共利益以及人民的切身利益就不能得到彻底有效的保障。
我国现阶段实际成立的公益诉讼都是采取“以自益为形式、以公益为目的”的形式，亦即通过变通诉讼形式或精心设计诉讼策略，建立“连接点”，通过行政相对人提起的，但旨在维护社会公共利益的诉讼。
知屋漏者在宇下，知政失者在草野。笔者在与深圳的一些公交车、的士司机的接触及亲身体验中发现，深圳交警在执法时存在一些违法行为，较为突出的是违反了《特条》第35条之规定，深圳交警认为法规应在生效二年后执行，不履行其作为义务，损害了深圳二百万驾驶人的合法权益。故笔者决定择机纠正其错误。
二、案情简介
笔者于2011年4月10日驾公车压到导流线。被告开始仅用网络简单告知车主，无纸质《行政处罚告知书》（下称《告知书》）、《行政处罚决定书》（下称《决定书》）。五一节后二天，因被告缘故，原告无法到其处办理业务，只能通过电邮等向其提出“关于依法要求减免轻微交通违章罚款的申请”，其从未答复。因被告一直不出具《告知书》，而无《告知书》其又不受理申请。后被告在得悉原告将起诉时，方在45天后同时寄出《告知书》、《决定书》。尽管其违反了多个义务：如未公示监控镜头；未及时书面通知车主；未听取当事人陈述、申辩即径直作出处罚等，但为了使被告履行《特条》第35条规定，原告认可了“处罚”。然而，被告却违反了《特条》35条，以及《公安机关信访条例》第二条规定，未减免罚款及未在15天内答复笔者的“信访”等。至于诉讼中为何要请求法院认定被告的处罚无效，则是依《行诉法》第五条之规定，法院应对被告的行政行为作全面审查之故。
三、本案第一轮审理
本轮一审于2011年7月14日在深圳罗湖法院采用简易程序审理。原告向法院提出四项诉讼请求：主要为确认被告《决定书》无效、不履行《特条》免罚的行为违法；支付本案诉讼等费用。
（一）原告庭审的主要观点
第一，被告处罚过程违法：违反《道路交通安全违法行为处理程序规定》（下称《道交规定》）第3、20、46条及《公安机关办理行政案件程序规定》（下称《办案规定》）第29条规定，违章记录既未在录入系统后三日内用邮寄等方法通知车主，也未在作出决定的七日内将《决定书》送达被处理人。第二，被告同时把《告知书》、《决定书》寄达车主，径直作出行政处罚，违反了《行政处罚法》第31、32条规定。其行为剥夺了当事人陈述、申辩权利。被告作出的处罚程序违法，应认定无效。由于正当程序原则体现了“最低程度的公正”，是对行政行为最低限度的基本要求，因此，如行政主体作出行政行为时违背这一原则，依《行政处罚法》第41条的规定，完全应将其作为重大且明显的违法而视之为无效的行政行为。第三，被告违反《公安机关信访工作规定》应在十五日内书面答复信访人的规定，从未答复原告的申请。第四，被告提交的证据均非法：其曾向法庭提交的未经质证的唯一拍摄违章截图的镜头属未依《道交规定》公示的“黑镜头”。且该证据未当庭出示，给法庭的副本亦无公章、经办章等，根据《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第57、60条，《关于民事诉讼证据的若干规定》第70条，《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（下称《若干解释》）第97条，以及《办案规定》第23条规定，该证据不具有真实、合法、关联性。第五，被告不执行《特条》第35规定是不作为。原告符合免罚规定，但被告无理拒办。第六，原告身份适格：依《若干解释》第12条规定，原告与本案有法律上利害关系。第七，原告所诉行为具有可诉性，符合《行诉法》第2、11条之规定。被告声称未作出处罚决定纯属谎言：原告于2011年5月27日已收到《决定书》。本案中，被告一是对原告的陈述、申辩未予以核答；二是对原告减免申请不予答复，均侵害了原告的实体权利。怎能说“是否予以答复不影响当事人的实体权利义务”？我国行政法理论与司法实践均认为不予答复和拖延履行行为属于行政不作为。答复因针对的事项不同而具有不同的法律性质。观察行政机关是否具有法定的答复的义务，如行政机关具有作出答复的义务，且该答复行为对行政法律关系的产生、变更或者消灭产生影响的，应当属于可诉的准行政决定。第八，复议前置程序问题：本案属《行诉法》第11条规定之范畴，不存在前置问题。被告在《告知书》未列明诉讼提示，亦证明其剥夺当事人诉讼权利的违法事实。第九，“当事人应主动接受处理问题”。被告五一后的二天仍未正常上班，且当时尚无《告知书》。但原告已主动通过电邮等方式按要求提供了行驶证等，明确告诉被告自己为驾驶员，同意依《特条》第47条交款，同时依第35条申请免罚。被告一方面不提供《告知书》，另一方面无该书又拒办业务，反过来却指责原告未接受处理，是“强盗逻辑”。第十，原告手中的《决定书》证明被告称邮件被退回是撒谎。第十一，处罚记录对原告有现实利益影响，单位已要求原告支付该罚款，付款是必定发生之状态。
（二）被告庭审的观点
第一，原告主体不适格。该车所有人为单位与原告无关，且该记录亦不对原告产生影响。第二，原告的三个请求均不具有可诉性。其一，原告诉及的行为尚未作出处罚决定；其二、信访答复不属于行政法律行为，是否答复不影响当事人的实体权利义务；其三、车主至今未接受处理，也未按《特条》第32条向交警提供驾驶人并经其确认，未确认前，不存在依《特条》免罚前提。第三，原告提起行诉未经复议前置程序。第四，答辩人在处理原告所涉行为时无错，于5月8日邮寄通知车主但被退回，且据《道交规定》第50条的规定，当事人应当主动接受处理。
（三）一审裁定结论
裁定书结论：“本院认为，本案原告起诉的被告行为，系被告通过交通技术监控设备收集交通违法行为信息并将监控信息录入道路交通违法信息管理系统供车主和驾驶人员查询的行为，该行为属于被告作为公安交管部门实施的证据收集和交通违法事项告知行为，并非最终的行政处罚决定。本案原告并非涉案车辆所有人，在被告尚未最终认定交通违法行为人为原告并对原告作出行政处罚的情况下，被告的上述行为以及原告诉称的被告存在的相应行政不作为，并不对原告的权利义务产生实际影响，原告的起诉，不属于法院行诉受案范围，依法应予驳回。依照《若干解释》第44条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告郑勇强的起诉。”
（四）二审裁定
一轮二审于2011年10月13日在深圳中院由一名法官开庭审理。裁定书认为：“原审裁定驳回起诉并无不当，本院予以维持。郑勇强的上诉请求缺乏事实根据，本院不予支持。其有关处理涉案交通违法行为的诉求，可另寻法律途径解决……驳回上诉，维持原裁定。”
四、本案第二、三轮审理简介
在一轮二审庭审后，应法官要求，笔者再往被告处申请免罚，但其仍以《特条》35条尚未生效为由，拒不办理并拒绝出具业务及信访回执。
二轮一审豏于2011年12月7日在罗湖法院采用普通程序审理。原告增加了2011年10月13日到被告处办理申请时取得的录音、照片等证据，诉请与一轮基本相同。原告一审立案时向法庭提交了提取、保全证据申请书，但合议庭在庭审时才要求被告在庭审后一周内提交资料。事后被告向法庭称已无视频。在长达一年时间里，被告未依职权对本案驾驶人进行认定。二轮一、二审依然裁定驳回起诉。二轮一审裁定认为：原告与“减免处罚行为并不具有法律上的利害关系”。“再行起诉，属于重复起诉，依法驳回。”但2012年3月5日开庭的二审裁定却认为：上诉人“申请不作为违法的请求不属于重复起诉，经查属实，原审法院对此认定错误”。豐
2012年1月7日，原告因车辆年审只得先付罚款，并于2012年4月12日持已缴款的单证，再到被告处申请免罚，但即使在“坐实”的情况下其依然拒不作为。第三轮一审豑于2012年6月7日由同一法官采用普通程序审理。本轮增加了实缴证据，诉请与前二轮基本相同。
五、对本案的法律思考