公共管理最新理论篇1
当前，中国公共管理本土化研究方面出现了三种倾向，即“启蒙发端型”、“概念界定型”和“实证先行型”。其中，启蒙发端型侧重于公共管理研究什么和不研究什么、狭义概念和广义概念的范围。概念界定型侧重于公共管理是什么和不是什么，内涵、外延和基本特征的分析，基本价值的考证和目标的确定。实证先行型并不主张在基本概念上争论，认为这是一种无味的学术游戏，强调侧重点应该突出公共管理案例的实证分析，譬如公共物品、公共服务、市场化等方面的问题，最终提出可供公共管理主体参考的方案。三种研究并没有核心层面的冲突，但由此展开的学术争论日益彰显，焦点集中在公共管理概念的界定与实证研究孰轻孰重，哪个先行的问题上。笔者认为，对普遍意义上的公共管理论理解不透彻、对公共管理解决公共问题的程度如何以及对中国公共管理事实认识不清是主要原因。
一、有限性与普遍意义上的公共管理理论
肇始于伍德诺·威尔逊的古典行政学理论、密鲁布诺克会议之后的新公共行政理念以及20世纪80年代后期新公共管理主义，共同构成了公共管理理论发展的轨迹。就其背景而言，这种发展既是以工业技术和信息技术为代表的科技革命催生的结晶，也是政治学与管理科学成果全球共享的结果。然而，近20年来，这一发展变化过程在学术界引起的关注热潮近乎是一场不同母语之间的学术名词争论，东西方学者就其定义所包含的问题进行着各不相同的辩论，所牵扯到的词语包括了“管理主义”、“新公共管理”(npm)、“以市场为基础的公共行政”、“后官僚制典范”、“企业型政府”等等[1]。这种状况主要是由于认识上的偏误所导致的。
首先，公共管理理论是有限的理论，不可能解决公共行政学未解决的问题。公共管理概念的提出是公共行政学(publicadministration)发展到一定阶段的必然结果，它证明传统的公共行政学是一个范围狭窄的领域，是认识的初级阶段，但同时是一个不可替代的研究范畴。欧文·e·休斯(owene.Hughes)认为，传统公共行政模式基于两种理论，即官僚制理论和政治行政两分法；新公共管理理论的基础是经济学理论和私营部门管理[2]。这些理论都不能穷尽和包容公共领域的所有事物，所以公共管理理论必然有一定的理论空隙，进而导致理论在解决公共问题时留有一定的缺陷。
其次，公共管理理论是依靠一定社会基础支持的理论。公共管理理念的形成不是学者们闭门造车的结果，它首先源自于公共行政思想的发展、传统的行政与政治二分法思想以及行政效率第一思想的形成。这些思想的形成不能脱离工业革命、城市人口锐增、官僚机器膨胀、经济财政压力等背景。20世纪60年代新公共行政理念的诞生离不开民权运动以及通过行政改革以使公共行政更为合法化的追求，但所谓的“公共性”并没有在实质上突显出来。70年代和80年代的新公共管理则是为了解决政府危机、道德危机、贫困饥饿、工业污染、预算赤字、军备竞赛、失业等一系列普遍问题而提出来的。当时，整个社会日渐明晰了政府的功能和地位，社会各个阶层对政府抱有一种新的期望，新公共管理的理论内核在建立“企业型政府”的口号声中得以完善。到了90年代，人们更是以“治理”为手段、“善治”为结果的理念重塑政府，相信政府只有依靠制度创新才能增强公共管理的有效性，也普遍认同了私有化的积极作用。
可见，西方公共管理理论的发展是20世纪西方社会进步的结果。初期的发展以外部环境推动为背景，后期发展则表现为双重背景的支持：一是理论自身成熟与自我发育的需要以及学者们的推动，二是民主政治的成熟、经济秩序的整合与经济水平的提高、文化更新和社会制度的变迁与完善。两者共同促使公共管理理论不断发展，并在公共领域显示出指导效应。
第三，公共管理理论是与技术化水平高度发展的社会实践相联系的世界的理论。1988年9月举行的第二次密鲁布诺克会议强调，“不愿意涉及技术及进步，认为技术进步是一种错误而不是改善公共服务的一种工具。”[3]事实上，公共管理理论发展与这一时期的技术进步关系密不可分。科学技术革命深刻地影响了作为公共管理主体的各国政府的行为，特别是发达国家、技术领先国家的政府决策，并纷纷在经济领域进行以技术升级换代和结构调整为主要内容的一系列经济改革。一些学者清楚地看到，在20世纪上半叶还被视为经济增长外生变量的科学技术逐步演变成为内生变量，科学技术知识本身也成了直接参与生产过程中一个可交易的重要生产因素。为了在经济竞争中立于不败之地，各国政府大幅度增加研究开发支出。从另一种意义上讲，世界上任何科学技术知识的进步都是各国政府或者民间有意识地进行研究开发投资活动的结果[4]。在高技术的支持下，整个公共领域的实践也发生了变革，并不断涌现出新鲜的案例为日益鲜活的公共管理理论提供佐证。公共管理理论也随着科技的传播和全球化趋势，逐渐从技术发达国家向技术落后国家延伸，从民主国家向集权国家延伸，从经验管理为主的国家向政府管理日趋科学化的国家延伸。它的普遍性原则和各国的公共管理实践相结合，构成改变各国政府面貌的最有价值的理论。
最后，公共管理理论以解决政府问题为出发点，逐步向解决社会问题方向靠拢，最终力图成为解决社会管理问题的核心理论。可以认为，公共管理理论的初衷是改变政府的面貌、重新对政府的功能进行定位，并不涉及社会问题的解决。如今，公共管理理论仍立足于以政府为主体的管理问题。与传统行政学侧重于政府的内部管理、内在机制的建立不同，公共管理侧重政府管理的外部关系的处理，涉及政府并非唯一主体的公共领域。因此，现有的公共管理理论只能解决部分社会问题，它需要与相关管理科学密切配合和协作。当公共管理理论最终走向成熟的时候，它将成为解决社会管理问题的核心理论。
二、本土化研究的基本逻辑
本土化研究以什么为逻辑起点？在实践中，它表现为政府问题的复杂性以及由此引起的对政府变革的呼声越来越强烈。在理论层面上，它表现为公共管理思潮的全球化蔓延并深深影响中国的学术研究。处于转型期的中国是公共管理实践和思想相对落后的国家，许多问题的解决都寄希望于公共管理理论的发展和成熟。例如，如何提高政府管理水平，在公共物品的供给和改善公共服务的质量方面有新的变化；如何有效地全面发挥市场的功能，依靠市场机制规范公共行为、合理配置公共行政资源等等都需要必要的理论支持。由此，本土化研究才能成为一种必然选择。
1.理论平台：中国公共管理理论的发展走的是一条借鉴、吸收、学习与创新的道路，其理论平台表现在两个方面：其一，理论构建的基础，即以政治学理论、组织学理论、经济学理论与数学理论为主体的学科基础不容忽视。其二，理论的渊源，即对西方公共管理理论的借鉴，对中国古代公共管理经验的学习，对现代工商管理理论合理成分的吸收，其中，把握西方成果发展脉络是前提，总结古代管理经验和现代公共管理经验是任务。
2.研究重点：中国公共管理理论成熟的标志是首先能够解决中国公共领域的问题，即解决政府管理中的内部问题以及与政府自身相关的外部问题。在这样的目标下，中国公共管理必须从实证分析入手，并以此为重心展开理论研究，其中包括案例库的建立与经典案例的分析，建立理论模型与数据模型。而对于基本概念的争鸣、争议则可以暂且搁置下来，待掌握充分的案例并对每一案例有清醒的认识、对其实质有真正的把握之后，问题的解决答案就会显现出来。
这里，一些学者会产生疑问，理论上的分歧未搞清楚，实证研究如何进行呢？其实仔细分析就会明白，导致争论的重要原因正是对案例分析不足造成的。鸡与蛋，孰先孰后呢？
3.学术视角：用多维视野研究公共管理理论是一种理想的选择，但事实上在理论发展的初期很难照顾周全。中国公共管理理论应该从公共生态视角切入进行研究，原因在于：其一，公共生态视角符合系统论的观点，系统的观点是全面的观点、联系的观点和平衡的观点。其二，公共管理的内部关系与外部关系是最基本的关系，内部关系中的若干要素搭配不合理破坏了公共领域内部必要的生态平衡。这是目前中国公共管理资源浪费的首要原因。同时，外部关系处理不好，严重地影响了政府职能的转变。在生态视角下，公共管理内部关系的建立与平衡、要素之间的互动性、基本利益分享、制度与规则的建立、公共权力的分享、效益的最大化等方面都可能进行深刻的研究。而外部关系中，政府的定位与重新认知、政府与市场的关系，公共领域与私人领域的协调、公益物品提供的方式、政府与公民等诸多关系存在的依据、发展变化的动力等都有探讨的价值。
4.理论特色：中国公共管理实践是落后的，实践经验不足与公共管理理论能够解决的问题之间还有一定的差距。因此，有效的实证研究与有限的理论选择相统一，将是中国公共管理理论发展的必经之路。进行本土化研究的学者必须清楚地看到，借鉴工商管理理论和“企业型”政府范式的选择并不一定适合中国的实际情况。中国特殊的政治与文化决定了这一点[5]。本土化思维下的中国公共管理重要的是进行理论创新，包括研究性质、研究领域、理论模型、理论批评等方面的创新。
5.研究意义：随着公共管理研究队伍的扩大和研究内容的深入，中国公共管理的价值不仅仅局限在学术领域。以此为契机，中国行政体制的有关问题将会从理论层面向实践层面拓展，并在真正意义上推动政府体制、政治体制的改革与发展。在这一变革过程中，“渐进性、平衡发展、稳步推进”等特点应得到很好的体现。
三、中国公共管理理论的基本关系
中国公共管理理论面临的是一个关系众多的复杂管理体系，其中既有内部关系的纠缠，又有外部关系的掣肘。从目前看，主要表现为：
第一，特殊政治中的“统治”(government)与“治理”(governance)的关系
学者们普遍认为：“统治”与“治理”是两个不同的概念，权威的主体、权力运行过程中的向度都有所不同，并且，治理也不是万能的[6]。笔者认为，统治与治理代表了两种权力倾向。更为重要的是，由此投射出来的行为既是专断的、单向的，也是平等的、双向的。统治是工具性的，而治理是方法。一般意义上，统治与治理在理论层面与实践层面相背离，实践层面的强势统治与理论层面的治理呼声不相兼容。
对于政府主体而言，统治与治理是发展的两个阶段。在“统治”的理念下，重在研究公共行政的问题，研究政府的内部矛盾、权力的集中、不可替代性与统治的效果。在“治理”理念下，重在研究公共管理问题，强调多中心与权力的泛化。究竟以“统治”为主还是以“治理”为主？是以“治理”为目标还是以“善治”为目标？这在目前的政治背景下难以确定。
第二，模糊意义下的成本与效益关系
公共管理成本与效益是两个模糊的概念，并不能完全依靠经济管理与工商管理中的“成本——效益”核算模式来计量，也不是数学方法可以统计出来的。一些学者虽然也以“政府成本”为题立论，但涉及到的只是政府成本存在的基础、产生与膨胀的原因、政府成本控制的假设[7]，而没有给出“成本——效益”的计量方法。这是由于没有澄清政府成本的实质。通常。整个公共管理过程表现出的是部分“成本—收益”可计量与多数“成本——收益”的不可计量的统一，是部分公共组织的“成本——收益”可计量与大多数公共组织的“成本——收益”不可计量的统一。这便是公共管理成本的模糊性。特别是，政府成本之外的社会成本更加模糊。社会总动员所需要的成本、公民和商业企业自发产生积极行为的成本都是难以计量的。在收益或者绩效方面，收益的不确定性、社会效益的扩散性再加上公共管理绩效测评手段的不完善性，都使得我们难以精确地测量绩效。在时间上，公共管理的部分效益特别是社会效益也是潜在的，它们往往需要很长时期才能显现出来。因此，公共管理的成本和效益都只能用成本最小化和效益最大化等模糊的语言来加以描述。
第三，公共管理目标、过程与公共利益的关系
由对“成本——收益”的分析可以看出，追求公共管理过程的科学化比追求结果更为重要。公共管理的目标是有层次和阶段性的，每一目标和实现目标的过程之间都有“过程——目标”的对应关系，在所构成的无数“过程——目标”链中，公共利益处于最末端，成为公共管理追求的最高目标。
特别需要指出，笔者并不认为公共利益是公共管理的核心问题，它只是公共管理的最终目标。公共管理的核心问题体现在公共管理的过程中，即对公平、公正、回应性、民主与效率等问题的正确解答。并且，公共利益并不是共同利益，共同利益是团体利益（包括集团私利），只有公共利益才是最高利益。因而，解决公共利益问题不是一蹴而就的事情，它需要较长的时间。但无论如何，公共利益的最大化与“满足人民群众日益增长的物质和文化生活需要”都是一致的。
第四，松散状态下的公民与政府关系
政府是公共管理的最大主体，公民是公共管理的最大客体。政府对公民负责和公民信任政府是公共管理职能得以发挥的关键。对于特定的政治体制而言，政府只能有一个，而公民团体则是分层的；政府与公民的关系实质是政府与不同层级的公民团体的关系。在中国，工人和农民是最大的团体，工人和农民背后是工业和农业两个最大的行业。维护工业发展的经济实体是企业，它是一类组织，有一定的结构形态。因此，在政府与企业的关系上，政府功能的重新定位将使政府获得企业的信赖，也由此在政府与工人之间形成了一种间接关系。而维持农业发展的经济实体却不是一类组织，它没有结构和形态，而且非常松散。在政府与这类实体的关系上，政府没有信赖的基础，也由此使政府与农民的关系非常直接。可以认为，中国公共管理的最大障碍在于政府与农民之间能否建立起良好的信赖关系，解决中国的农民问题、农业问题和维持农业发展的经济实体问题，将是中国公共管理最终要解决的核心问题。
【参考文献】
[1]（澳）欧文·e·休斯.公共管理导论[m].北京：中国人民大学出版社，2001,52.
[2]（澳）欧文·e·休斯.公共管理导论[m].北京：中国人民大学出版社，2001,66.
[3]（美）康特妮等.新公共行政：寻求社会公平与民主价值[J].中国行政管理，2001(2):43-46.
[4]王春法等.科技全球化及中国的对策[J].中国科技论坛，2001(3).
[5]任晓林.中国公共行政的范式选择[J].中共山西省委党校学报，2001(1).
公共管理最新理论篇2
钟摆原本是物理学的一个现象，后被运用到心理学的研究，以描述某些政治现象。然而，在公共管理理论中，同样存在“效率”与“公平”钟摆效应。公共行政理论、新公共行政理论、新公共管理理论及新公共服务理论等，从理论上实现了“效率—公平—效率—公平”的转换。
【关键词】
公共管理；钟摆效应；公平；效率
公共管理，译自英文“publicadministration”，因而，有的学者也将其译为公共行政、行政管理等。自1887年美国学者威尔逊发表文章《行政管理学之研究》一文，主张政治与行政分离以来，公共行政作为一门独立的学科，获得了快速而长远的发展。公共管理是公共行政的一个分支学科。1991年在美国举行的公共管理学术研讨会是其产生的标志。自此之后，公共管理学、公共行政、公共政策分析其同组成了公共部门管理研究的三大方向。王乐夫等人认为：公共管理学是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以互相替代，但公共管理并不能替代公共行政的全部[1]。公共管理学研究的核心关系主要有三对：公平与效率、政府与市场、政府与社会。其中，公平与效率是政府处理自身与市场、社会关系的前提，是三对关系的核心。
一、相关概念
（一）钟摆效应钟摆，原指时钟机械的一个部分，通过左右摇摆产生动力以转动齿轮，进而使指针匀速转动以指示时间。后来，学者将这种现象运用到政治学研究领域，用以解释某一阵营在一次选举中获胜后，会因为选民不想一党独大的心理，而使得该阵营在下次选举中容易失败的政治现象，即钟摆效应（pendulumeffect）。在公共管理学中，同样存在以“公平”与“效率”为两端的钟摆效应，“公平至上”还是“效率至上”的问题总会在一定的时间内被反复讨论，并各占上风。
（二）公平与效率对于公平，较一致的观点是将其视为一种价值判断和行为规范，在这种价值判断及行为规范下，公民基本上能够实现权利、义务、经济、机会等各方面的一个相对均衡。因此，公平不是绝对的平均、平等，而是一个相对的概念。在某些方面公平还可以理解为是一种心理感知，很难被量化。效率，属经济学范畴，是指资源的有效使用与有效配置。效率可从宏观及微观两个方面去理解。宏观的效率是指整个社会的资源是否得到了合理配置、有效利用，社会财富是否因此而得到增加；微观的效率则是指生产要素的投入与产出比例。在很大程度上，效率是可以被量化的。公平与效率，二者相辅相承，既对立又统一。公平需要效率来保障，而效率则需要公平来体现。但同时，公平与效率又难以共存在。就公共管理而言，没有绝对的公平，也没有绝对的效率。因而，公共管理的目标总是在公平与效率之间徘徊。也因此，公平与效率的关系也成为公共管理学所要研究的核心关系。
二、公共管理理论发展过程中公平与效率的钟摆效应
自1887年美国学者威尔逊发表文章《行政管理学之研究》一文，标志着公共行政或公共管理作为一门独立的学科开始发展以来，公共管理理论对于公平或效率至上的讨论大致可以分为四个阶段：第一个阶段为传统公共行政理论阶段。这个阶段主张政府工作的科学管理，提倡效率；第二个阶段为新公共行政理论阶段。这一阶段主张政府的职能在于社会职能，强调公平；第三个阶段为新公共管理理论阶段。这一阶段主张发挥市场的作用及政府优化，强调效率；第四个阶段则是新公共服务理论阶段。这一阶段的主张再次回到公平。由此可见，公共管理理论关于公平与效率的讨论大致经历了“效率—公平—效率—公平”的过程，并将公平这一主张延续至今。
（一）传统公共行政理论传统公共行政理论强调行政的独立性，追求行政的有效性。其代表人物为威尔逊、韦伯和泰勒。威尔逊提出了政治—行政二分的观点。他将政治与行政割裂开来，认为政治的重点在决策，而行政则是执行，行政可以独立于政治之外。这一主张为公共行政学的建立提供了必要性。韦伯的学说为公共行政学的创立提供了理论框架。他认为，任何一种组织都是以某种形式的权威作为基础的，且其组织成员之间存在着下级服从上级的合法性。因而，官僚制是实施统治是合理的形式。科学管理之父泰勒提出的科学管理理论，则为公共行政科学化、技术化的发展起到了推动作用。三人的理论学说共同推动着公共行政学作为一门独立的学科发展，并使得公共行政开始着力于专业化、普遍化的管理原则和管理方法的研究，且将研究重点放在了管理的标准化、程序化及权力的合法化。这些研究或主张最终都使得公共行政往效率的目标前进。传统公共行政理论虽然在推动管理科学化、权力合法化方面作出了较多的贡献，但在老问题还未解决新问题又不断出现的社会局面下，则显得无能为力。在民众对政府的质疑声中，新公共行政理论提出了政府应承担社会责任，政府进行公共管理的目标应是公平。
（二）新公共行政理论新公共行政理论的代表人物以美国行政学家沃多克、弗雷德里克森等人为主。1968年9月，在锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心举行的以寻求公共行政发展方向为主题的研讨会，标志着新公共行政理论的开端。弗雷德里克森的《走向一种新的公共行政学》一文及其著作《新公共行政学》，以及新公共行政理论代表著作《公共行政的精神》等，集中体现了新公共行政理论的观点。新公共行政理论认为传统公共行政理论过多地强调权威与效率，没有承担起社会责任，也没有对公民需求加以考虑，于是造成了政府与公民之间的对立。鉴于此，新公共行政理论强调公平与民主，认为政府在追求效率的同时，应对公众负责，应考虑公民的需要，并以承担社会责任、实现公平为最终目标。基于此，新公共行政理论主张行政机构应进行相应的变革，建立一种有回应性、参与性的民主行政机构。与传统公共行政理论最大的区别在于，新公共行政理论更注重“公共”二字，其对社会公平、政府社会责任、民主行政等价值的追求，使得公共行政学研究的范围扩大、内容增多，极大地推动了公共行政学的发展。遗憾的是，新公共行政学并没有在公共行政学研究的进程中成为主导范式。一是由于其自身缺乏概念和理论上的连贯性；二是由于其倡导的社会公平、社会责任等，过于理想化。但在后续的研究中，其对“公平”的追求仍为新公共管理理论、新公共服务理论等提供了可借鉴之处。
（三）新公共管理理论以管理至上的“新公共管理”学说是近现代以来指导欧、美地区政府改革的重要思想。新公共管理理论以奥斯本、盖布勒等人为代表，在其著作《改革政府———企业家精神如何改革着公共部门》一书中，详细的阐述了新公共管理理论的观点与主张。新公共管理理论，常与“企业化政府”“、后官僚体制模式”“、以市场为导向的公共行政”等词、句紧密相联，可见其主张、学说与市场紧密相联。但与公共选择理论关注政府与市场、社会的关系，主张以减少政府干预、发挥市场作用来解决问题的观点不同的是，新公共管理理论关注的重点仍是政府公共部门的内部。该理论主张通过市场机制来完善公共组织部门的管理。管理的自由化和市场化是新公共管理蕴涵的两大基本理念。管理的自由化要求公共组织减少烦琐、不必要的规定、约束和制约，让管理者来管理；管理的市场化要求公共组织引进竞争机制以提高工作效率，并借鉴市场化的管理手段优化公共组织的管理。新公共管理理论的主张，具体表现在十个方面：第一，起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；第二，社会拥有的政府：授权而不是服务；第三，竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去；第四，有使命感的政府：改变照章办事的组织；第五，讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款；第六，受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，不是官僚政治的需要；第七，有事业心的政府：有收益而不是浪费；第八，有预见的政府：预防而不是治疗；第九，分权的政府：从等级制到参与和协作；第十，以市场为导向的政府：通过市场力量进行改革。新公共管理理论是学者们根据欧、美等地进行政府改革的实践，总结其经验而形成的思想。它将政府从公共服务提供者的角色中解放出来，转而担任公共服务促进者、购买者、参与者或监督者等多种角色，在大大提高了政府提供公共服务的效率的同时，对缓解政府财政危机也起到了很大作用。因而，新公共管理理论对欧、美等地的政府改革产生了重要的影响，甚至延续至今。但新公共管理理论仍遭到较多的争议，尤其是其引入竞争机制的观念使得较多的学者认为这会对社会公平、正义等带来损伤。而在众多的批评声中，主张在以公民为中心的治理系统中重新定义政府角色的新公共服务理论开始占据有利地位。
（四）新公共服务理论新公共服务理论是在对新公共管理理论反思的基础上形成的，其代表人物以罗伯特•登哈特夫妇等人为主。新公共服务理论认为，公共管理者在进行公共事务管理及执行公共政策的过程中，所应承担的职责既非划桨也非掌舵，而是建立一些具有整合力、回应力的机构，以向公民提供服务及放权为主要工作职责。其主要观点集中在七个方面：第一，政府的职能是服务而不是掌舵；第二，公共利益是目标而非副产品；第三，在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；第四，为公民服务，而不是为顾客服务；第五，责任并不简单；第六，重视人，而不只是重视生产率；第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。新公共服务理论是建立在对新公共管理理论反思和批判的基础上，它虽然对新公共管理理论的内容进行了批评，但同时也保留了其优秀的部分。新公共服务理论承认新公共管理理论在政府改革方面所存在的重要意义，但同时，它又对新公共管理理论所存在的不足进行了补充、修正。新公共服务将公民参与、公共利益等纳入公共管理的范围，并对政府的角色给予了重新的定义，将政府定位于战略管理的地位，从而拓宽了公共管理的深度和广度，并将政府从细琐的事务中解放出来，对公共管理进行宏观规划，使公共服务的提供更具合理性、有效性，更贴近公民的需求，更接近“公平”这一最终目标。可以说在某种程度上，新公共服务理论在考虑公平的同时，对于效率同样给予的重视。
三、结论
公共管理最新理论篇3
【关键词】传统公共行政；新公共行政；政府职能；服务型政府
政府应“扮演”何种角色，在西方行政学理论百年的变迁过程中一直是一个争论不休的问题。本文以传统公共行政模式和新公共行政模式为例，分析在这两种理论模式下西方政府的职能定位，在学习西方社会管理不同范式的同时，也为我国政府在新历史时期下的发展和进步提供了借鉴、指明了方向。
一、传统公共行政模式
（一）传统公共行政模式产生的时代背景
传统的公共行政模式产生于19世纪末20世纪初，这一阶段这是西方国家由自由资本主义向垄断资本主义的过渡时期，社会上出现了一系列前所未有的复杂问题，如：官场腐败、“政党分肥”、行政职业能力和效率低下等。这些问题的产生使人们关注政府，研究有关公共行政的问题，以求解决现实矛盾，传统公共行政模式的诞生不仅是社会发展进步的客观要求，也是社会发展进步的表现。在20世纪70年代以前，传统的公共行政模式一直是政府研究领域中居于支配地位的主导范式，有自己一整套的理论、原则、假定和方法。
（二）传统公共行政模式的理论基础
1.韦伯的官僚制
西方传统公共行政模式的第一个理论基础是马克斯•韦伯的官僚制理论。官僚制作为理性和效率的工具，一方面适应了工业化大生产和公共行政日益复杂化的客观要求，另一方面，奠立了真正意义上的理性契约精神。“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的，特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，能达到最佳的效果”。[1]
2.威尔逊的政治行政二分法
传统公共行政模式的第二个理论基础是伍德罗•威尔逊的政治与行政两分法。威尔逊在《行政学研究》中指出：“行政应当在政治的适当范围之外，行政问题不是政治问题，虽然政治为行政确定任务，但政治不能去操纵行政”。[2]执行政策而不参与政策制定是在政治与行政两分法之下公务员的一个重要特征，也是传统公共行政模式的明显特点。
3.泰勒的科学管理理论
泰勒的科学管理理论是传统公共行政的第三个理论基础。科学管理理论是在西方工业社会背景下产生的管理方式，根本目的是用科学化、标准化管理方法代替经验管理谋求最高劳动生产率私营部门中卓有成效的管理方法。[3]它用效率和科学取代一时心血来潮的决定，将效率放在了管理的首位。
（三）传统公共行政模式下的政府职能角色
传统公共行政模式盛行的时期，正值资本主义的发展上升阶段，整个社会崇尚自由主义，政府的任何行为均要以是否有助于促进社会的最大利益为宗旨。传统公共行政模式下，政府以官僚制作为公共部门内部组织形式，由公共部门直接提供公共服务。特点在于重视规则和制度，实行严格的等级制模式，强调对于公共部门的政治控制，行政部门只是执行而不参与政策的制定。
为达到社会的最大利益，国家的作用就只能被限定在对外防御外敌入侵、对内保障个人的权益和自由，举办公共福利和设施，使国家成为“守夜人”和“警察”；而对于一切经济活动，自由放任，不加任何措施干涉，政府只是为经济运转提供环境保证。在传统公共行政模式下，资本主义的高速发展需要政府尽力以最小的成本完成最多最好的目标，创造以“效率”为核心的传统公共行政是时代的必然选择。
二、新公共行政模式
（一）新公共行政模式产生的时代背景
随着社会的发展、时代的进步，公共行政作为一门回应和解决社会公共问题的科学，也在孕育着新的变革，面临着新的挑战。由于传统公共行政抹杀了个人、家庭和社会团体的积极性、主动性和创造性，无效率地生产和提供公共物品，扭曲市场法则，对顾客提出的要求不敏感，追求整齐划一的服务，忽视公共服务的多样化；公共物品的生产不是消费者说了算，而是生产者说了算，这就造成公共物品生产与供给的高成本、低效率和浪费。理论缺乏解释力，管理方式无法适应实践需要的困境，时代呼唤新公共行政模式。
（二）新公共行政模式的理论基础
1.新治理理论
新治理理论吸收了来自西蒙的有限理性的概念，认为人类的纯理几乎是不可能的，大多数官员做事，只是以满意为标准；还借鉴了经济学的原理，认为在自然状态下，人们都是理性和自利的，偏好自由的市场作用，将组织看成是出于自身利益或组织利益进行着平等交易的委托人和人之间的关系模式，其作用更多的是如何调整公民和政府之间的关系问题。[4]该理论认为，新公共行政模式的背景下，公民所想要和需要的并不是更多的政府，而是更多的治理。
2.社会公平理论
社会公平是新公共行政模式所追求的目标，强调政府要向公民提供公正、平等的服务。新公共行政模式下的行政机关应具有广泛的自由裁量权，社会公平理论应当在当代以及代际之间有效应用，并且将公共性和公民精神联系起来，向公共政策的制定者和执行者传递了这样的信息――成本和收益的公平分配问题与经济和效率问题同等重要，强调了公平的价值和意义。
3.公民精神理论
新公共行政模式与公民的角色密不可分。新公共行政模式下对于公民精神的强调，提倡不同组织间积极的相互作用，实现了政府责任、公共利益以及公民权利的回归，使得公民可以越来越多地直接参与治理，形成了公共精神。[5]公共精神的形成也使得原来的效率政府转向责任政府，实现了社会和国家的全方位发展。
（三）新公共行政模式下的政府职能角色
在新公共行政模式下，服务型政府成为主流发展趋势，将公共性、公平、责任和价值诉求等融入到政府管理过程中，将公平作为公共行政的规范性支柱，要求公务员致力于更合理地分配公共物品和服务，要求追求更大的善。[6]新公共行政下的政府以公共利益最大化为取向，依法对社会公共事务进行管理，强调公民社会与政府资源的互融和协调，重新界定了政府应有的作用和地位。
新公共行政模式并不是对传统公共行政模式的完全否定，而是一种合乎社会变迁与理论变迁规律的理论创新。它的产生对公共行政学的影响是重大的、持久的，其理论主张，尤其是关于价值观、道德观和关注现实政策的主张，一直是当代公共行政学的中心议题之一，对于整个政府机构和社会的发展具有十分重要的作用。
三、西方政府职能的转变对我国行政机构改革的启示
从西方的政府角色转变过程中得到的借鉴和启示，主要可以从理论与实践两个方面来加以分析和研究。
（一）从理论方面来看
1.发展现状
经过十多年的学术研究，我国的公共行政已形成较为完善的学科理论体系，但也存在一些突出的问题：首先，对于国外研究领域的新发展、新趋势及新成就跟踪不够，新理论、新方法和新技术的引进、消化和吸收能力亟待加强；二是学术基础不牢，不能吸收其他非政府管理学科的成功经验，缺乏在主题上创新，在范围上拓宽和在基础上打牢的能力；三是理论研究落后于现实的管理实践，学科的应用性、现实性和生命力不强。[7]指导理论问题的存在直接制约了实践工作的开展，影响了我国行政机构的改革，必需加以重视和完善。
2.现实意义
新公共行政理论超越了传统公共行政学的实证主义模式，有选择的吸收了传统公共行政模式的“精华”，着眼于对价值的关注。它倡导社会公平，重新界定了“公共”的意义和范围，为学者们对传统公共行政理论的变革提供了强有力的理论支持。从公共行政的实践来看，新公共行政学基于社会公平原则而提出的诸如减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会公众需求做出积极回应以及直接沟通等观念与主张，为政府在现实中的变革提供了理论基础，指明了方向，在政治与行政密不可分的中国是具有现实可操作性的。
（二）从实践方面来看
1.发展现状
从实践上看，近年来我国各地频发，在某种程度上可以认为是公民对强调价值理念的新公共行政模式的强烈要求，也可以认为是公民对只关注效率的传统公共行政模式的挑战。在传统公共行政模式下，由于坚持政治与行政的分离，使公共行政研究局限于一个非常狭小的领域内；不重视与社会、政治密切相关的相关问题研究，致使公共行政理论一直游离于社会政治现实之外，远远不能满足解决社会问题、处理社会危机的需要。[8]只重视效率，而不关注社会问题，不顾及社会公平，其结果必然会导致社会上的强势群体实际获得的利益最多，进而必然加剧不公平现状，造成社会结构的不稳定和动荡。
2.现实意义
新公共行政模式突破了传统的官僚制、政治行政二分法、价值中立等原则，倡导社会的现实公平与代际公平，将民主行政、分权、参与、顾客服务导向和关注社会问题等引入到管理过程中，强调了价值理念和公民精神，不仅丰富和发展了公共行政理论，也改进了我国政府管理的方法和模式。其主张政府通过观念和行为的转化以解决社会存在的尖锐问题的观点，弥补了只重视效率的传统公共行政模式的不足，不仅抑制了社会上的那些既得利益者的利益，还对社会中的弱势群体予以必要的补偿，减少了当今社会中存在的不公平因素，促进社会公平，进而将此类极端事件在事发之前就泯灭于未然。
实现我国政府职能的转变，可以从以下几个方面着手：首先、加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，将竞争引入到公共物品供给中；其次、引入市场竞争机制，提高政府的工作效率；最后，增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府和社会的关系。在新公共行政的模式下，政府的真正问题在于权力和政治间的关系，政府问题的解决之道在于更多的政府而不是更少的政府。[9]只有真正的认识到公共行政的精神并将其运用到实践工作中，学习西方的发展进步，以人为本的发挥政府作用，最终才能真正实现人与社会的同步发展。
参考文献
[1][德]马克斯•韦伯.韦伯文集(下)[C].北京:中国广播出版社,2000:219.
[2][美]伍德罗•威尔逊.行政之研究[J].国外:政治学,1987(6).
[3][澳]欧文•休斯.公共管理学导论[m].北京:中国人民大学出版社,2001:108.
[4][美]乔治•弗雷德里克森.公共行政的精神[m].北京:中国人民大学出版社,2009:13.
[5]陈振明.评西方的新公共管理范式[J].中国社会科学,2000(6):73-82.
[6]张国庆.行政管理学概论(第二版)[m].北京:北京大学出版社,2000:78．
[7]柳云飞,周晓丽.传统公共行政、新公共管理和新公共服务理论之比较研究[J].前沿,2006(4):170-174.
[8]谭琳玲.关于我国当前服务型政府建设的思考――以新公共管理理论为视角[J].行政管理,2010(8):272-273.
公共管理最新理论篇4
关键词：新公共管理；管理主义；“经济人”假设
自20世纪80年代以来，伴随着全球化、信息化和知识经济时代来临，传统公共行政理论整合下的公共行政出现了合法化的危机，人民普遍认为传统的公共行政已无法指导现实的政府管理，为了应付政府日益增长的财政危机和信任危机，政府的管理运作纷纷转向市场导向、积极应变的弹性管理的新公共管理治理模式。在20多年的公共管理实践中，这种模式对公共部门绩效的提高做出了一定的贡献，但同时也暴露出了一些问题，很多学者认为这一模式存在先天性的不足（即内部缺陷），其是否存在严重的内部缺陷？或者说，其内部缺陷是否无法克服？值得我们进一步探讨。
一、新公共管理的理论基础
在讨论新公共管理理论的逻辑及伦理合理性之前，对新公共管理模式的充分认识是非常必要的，而对它的认识又离不开其理论基础。
新公共管理模式的理论基础主要是三大理论，即公共选择理论、委托理论和交易费用理论。
（一）公共选择理论
公共选择理论贯彻“人首先是一个经济人”的经济学理论假设，并以此为基点，把政治舞台模拟为一个经济学意义上的市场，分析个人在政治市场对不同决策规则和集体制度的反应（即公共选择问题），以期阐明并构造一种真正能把个人的自利行为导向公共利益的政治秩序。公共选择理论实际上就是强调运用市场这只“看不见的手”来克服公共部门的弊端，对政府机构进行市场导向的改革，以市场竞争的力量来实现有效的公共管理。
（二）委托-理论
委托-理论就是在委托人和人的目标、利益不一致而信息又不对称的情况下，如何实现激励相容。而该理论的关键是“成本”问题，成本指对同一个管理者来说，当他对企业拥有部分所有权和拥有全部所有权时相比企业所实现价值之间的差额。委托-理论的核心问题就是如何使成本最小化。成本最小化关键在于委托人必须能够设计出一种有效的激励约束机制，既能限制人的机会主义行为，又能充分调动其积极性来使委托人的利益最大化。
（三）交易费用理论
交易费用理论就是应用交易费用分析来节约交易成本。而交易费用分析运用不确定性、交易重复出现的频率和资产专用性三个维度来具体分析不同的组织或市场交易，这三个维度共同构成了交易费用理论对组织和市场中的契约关系。而“科斯定理”在交易费用、产权契约安排和资源培植效率之间建立起内在的联系，架起了沟通交易费用理论去产权理论的桥梁，并为新公共管理运动中的公共部门私有化提供了理论支持。
二、批评者眼中的新公共管理理论内部“缺陷”
新公共管理模式从产生到发展至今，一直倍受争议，有些学者把他奉为解决政府缺陷的“灵丹妙药”，而另一些学者则认为这一模式存在先天的不足，并不是解决政府问题的有效方式，对此主要有以下观点：
（一）“经济人”假设对人性认识存在片面性
批评者认为新公共管理主义继承了新古典经济学对人性的假设，即理性行动者是由自利所激励；理性行动者是机会主义的、欺诈的、自我服务的、怠惰的和善于利用其他人的；并且基于这种假设理性行动者不能被信任。
他们认为新古典经济学关于“经济人”的假设会产生几个盲点：忽视了文化因素对人性的规制；就是当人们接受了“人性自私”理论假设时，就会逐渐接受“利己不损人”的生活态度，从而可能引发公共利益和公共伦理的危机。在这样的人性假设下，公务伦理便失去了存在的价值和依据，而事实上，良好的公务伦理是十分重要的。
（二）管理主义的价值取向会误导公共行政的价值取向
一些学者认为公共行政的追求和要求是多元的，它本质上是以民主为基石，强调追求人民、公民权利、人性尊严、社会公平、公共利益、社会责任等多元价值。而新公共管理主义却强调对效率和工具理性的追求。他们担心这样会使公共行政无力反省公共行政及公共服务的根本价值和目的，而将其变成了一种执行和管理的工具，即在工具理性下的种种行动，将使行政工作越来越远离社会价值的体现，只是斤斤计较地减少行政成本，从而沦为公务产生过程中的工具，以致完全丧失作为行政体系行动本身的“道德系络”（moralcontent）。
（三）新公共管理主义所信奉的市场机制也存在缺陷
新公共管理主义是建立在“经济人”假设的方法论基础上的。对于政府，新公共管理主义者认为由于没有市场机制予以制衡，因而自利的官员专注于追求个人利益，造成政府效率低下。因此，公共财货与服务应交给更有效率的市场来提供，减少政府职能。但是很多学者并不支持这种观点，他们认为：新公共管理主义忽略了市场的缺陷，对政府的存在价值也缺乏相应的认识。关于市场的基本教义也忽略了公共部门竞争与完全竞争市场诱因结构的差异。公共部门实现市场化的两种主要途径――民营化和签外包，并不一定会产生期待中的高效用。
（四）公民的“顾客”含义不恰当
新公共管理主义认为顾客导向的理念由顾客选择提供服务者，排除了政治因素的不当干预；以顾客为导向的产出较能符合大众的需求，并且可以达到公平。
很多学者认为将公民转换成市场中的“顾客”角色不合适，理由如下：公民在民主治理中的角色比较复杂，它同时扮演着公共服务的接受者、公共服务的监督者和纳税义务的承担者等角色，公民的“顾客”含义无法全面理解公民的角色；在开放社会中人民要求政府服务的范围相当广泛，政府在有限资源下，从整体利益角度考虑，就很难满足每一位顾客的要求；政府不仅是服务的提供者，也是管制者，在许多情况下，政府必须抑制公民的某些需求，才足以满足公共利益的存在。
三、新公共管理理论内部缺陷的分析
（一）“经济人”假设对人性的认识有其客观性
关于“经济人”的假设一经提出就深受来自各方的批评，新公共管理模式的理论基础又是建构在其之上，因而也倍受争议。所谓“经济人”假设，学界一个较普遍的定义是指人都追求自身收益最大化的。目前最主要的争议就集中在“人是否是完全自私的人”这一点上，很多学者认为人并非每时每刻都自私，因此他们对“经济人”这一假设大加批判。
其实批判者对“经济人”假设的认识存在两点不足。首先，他们将“经济人”假设中的“自私”与社会伦理道德中的“自私”混为一谈。事实上，前者是对人的社会价值的评价，是中性的；而后者则带有明显的贬义和价值倾向。其次，他们认为“利他”行为与“经济人”假设中的“利己”或“自私”完全对立，事实并非如此，人们可以从利他行为中收获物质或者精神上的利益，从行为本质来看，“利他”行为其实也是一种“利己”或“自私”，所不同的是，它是一种以“利他”为目的的“利己”，而我们通常所说的“利己”或“自私”则是以损人为前提的。
（二）管理主义价值取向与公共行政的价值取向并不相悖
很多学者认为管理主义注重的是对效率、效能和工具理性的追求，而公共行政则强调人民、公民权利、人性尊严等多元价值，二者之间存在明显的价值差异，如果将管理主义引入到公共行政领域中来，那么就会误导公共行政的价值取向，使得公共行政也趋向一种对工具理性的追求。
其实二者间并不存在所谓冲突，第一，公共行政被赋予了其内在的价值取向，如果它背离了这一价值取向，那么就不能称为公共行政了，如果说管理主义价值取向取代了公共行政的价值取向，那么失去了核心价值，公共行政本身也就被取代了，所以不可能存在管理主义价值取向误导公共行政价值取向。第二，很多学者认为管理主义的价值取向是工具理性，那么它就不存在真正意义上核心的价值，如果把它放在私人部门里，就会带有明显的“趋利”性――追求私人利益的最大化，放在公共行政部门，它就会带有明显的“社会”性――追求公共利益的最大化。事实上管理主义的价值取向并不能主导公共行政的价值取向，正好相反，后者能够主导前者。
（三）新公共管理的市场教义与实际情况相符
政府和市场均存在着失灵现象，所以很多学者都强调要市场与政府相互补充，但是对于市场和政府各自在社会资源配置中所应该拥有的权限却看法不一，事实上哪一方应该拥有更大的权限都不是绝对的，而是随着实际情况而变化的，在政府失灵情况相对严重的时候，就应该更多的强调市场在社会资源配置中的作用，如果市场手段在调配社会资源感到吃力的时候，就应该适当补充政府在调配资源方面的作用。
新公共管理的市场教义就是为了重新分配市场与政府的领地，使市场和政府相互补充的作用趋于合理化，在全球市场经济体制不断完善的背景下，弥补市场缺陷的措施也日渐完善，政府弥补市场缺陷的作用实际上已经在不断减小，所以现在政府的权限在不断的缩减，原本属于市场的领域就应该归还于市场，政府的作用就应该是为市场服务，对市场进行必要的补充。
（四）公民的“顾客”比喻重在强调政府的服务职能
很多学者认为新公共管理主义者将公民比喻为“顾客”没有准确的解释公民与政府之间的关系，错乱了公民的角色，其在理论上确实存在不合理的地方，但是这一比喻还是有其现实意义的，在西方国家“顾客就是上帝”，从中可以肯定的是“顾客”这一角色的地位是非常高的，是企业、商家的服务对象，新公共管理主义者将公民比喻为“顾客”并非不承认公民的主人地位，而是更注重于强调政府对公民的服务职能，强化政府官员对公民的服务的意识，在当今现实社会中，能够实现公民的“顾客”地位以及在政府官员中树立这种“服务顾客”的意识，就已经能够很大程度上实现政府的作用。
综上所述，其实很多学者所说的新公共管理模式的“内部缺陷”一些是并不存在的，因为看问题的角度的不同而造成了对新公共管理模式的不当的认识，还有一些“缺陷”也是可以克服的，任何一种理论都不可能是十全十美的，理论的作用在于其能更好的指导实践，新公共管理理论的发展在于更好的指导公共领域的实践，虽然有其不够成熟的地方，但我们不能因此而将其废弃，我们要不断的对它修葺和完善，让其对世界各国的政府改革具有更积极的借鉴意义。
参考文献：
1、(美)马丁・米诺格,大卫・休莫著;闻道译.超越新公共管理[J].北京行政学院学报,2002(5).
2、梁建东.新公共管理的反思:一种积极意义上的批判[J].天府新论,2003(3).
3、张志斌.新公共管理与公共行政[J].武汉大学学报,2004(1).
公共管理最新理论篇5
关键词：新型公共管理人才；体验式教学；效用；路径
中图分类号：Fo-4；G64文献标识码：a文章编号：1009-0657（2016）01-0103-02
根据新型公共管理人才体验式教学的实际情况来看，教学方法、教学模式等的合理选用，不仅可以增强学生的学习兴趣、积极性，还能促进学生综合素质全面发展。因此，对新型公共管理人才体验式教学的效用与路径有比较全面的了解，对于促进新型公共管理人才教学水平快速提升有着极大影响。
一、新型公共管理人才体验式教学的效用
对新型公共管理人才的实际教学情况进行全面分析发现，人才体验式教学产生的效用主要体现在如下几个方面：
（一）教师课堂教学效果方面
在教育改革不断创新的过程中，注重教学效果的快速提高一直是教育研究中的重点，因此，增强学生的课堂学习积极性、提高学生的课堂参与性等，是促进教学效果不断提升的重要保障。目前，新型公共管理人才体验式教学的核心是以人为本，必须充分体现学生的主体地位，让学生在课堂上主动参与讨论、发言等，才能在教师的引导下获取更多知识，从而在师生互动、通信互动等过程中，增强教师课堂教学的整体效果。
（二）学生理解理论知识方面
根据新型公共管理人才的培养情况来看，体验式教学不仅要注重理论知识的讲解，还要增强学生的实践练习，让二者完美地结合在一起，才能真正创新教学模式、教学方法，最终提高学生理论知识的综合能力。因此，将构建主要的学习理论迁移到新型公共管理人才培养体验式教学上来，让学生灵活运用自己所学的理论知识去解决实践中的各种问题，对于加深学生对各种理论知识的理解和掌握有着重要影响。
（三）学生公共行政能力方面
在社会不断发展和经济水平快速提升的情况下，新型公共管理人才的工作环境会变得更加复杂，必须不断提高他们的决策能力、执行能力，才能促进新型公共管理人才未来良好发展。因此，采用体验式教学方法，为学生设置合适的教学情景，让学生在模拟的场合中真正体验到各种决策、执行的流程，对于提高学生的决策、执行技巧有着极大作用，最终促进新型公共管理人才多元化、多样化发展。
二、新型公共管理人才体验式教学的路径
培养新型公共管理人才，必须注重教学方法和教学模式等的正确选用，并不断增强学生的学习兴趣，才能真正培养出社会各行业所需的复合型公共管理人才。总的来说，新型公共管理人才体验式教学的路径主要有如下几个方面：
（一）公共管理案例的认真讨论
在新型公共管理人才体验式教学中，采用合适的公共管理案例来进行认真讨论，有利于增强公共管理人才的专业进技能、专业水平和专业意识，最终提高公共管理人才的综合能力。因此，在选用公共管理案例时，教师要让学生对公共管理案例进行认真阅读、分析、思考，不断提高他们发现问题、分析问题和解决问题的能力。教师要合理确定案例主题，并为学生提供相应的背景资料，让学生在正式上课前一周进行案例编写。在课堂上教师将学生合理分为几个小组，经过激烈讨论和辨析以后，推选一个人来发表小组的观点和看法。教师引导学生进行评论和打分，将案例中涉及的公共管理知识剖析给学生学习，让学生在温习和巩固相关知识的过程中，促进学生综合能力的全面发展。
（二）公共管理主题的合理评论
在对各种主题案例进行认真讨论以后，教师要带领学生对公共管理主题进行多向性、全方位的评论，从而在评论的过程中增强学生的语言表达能力、分析能力等。因此，案例讨论和主题评论有着一定差异性，一般将公共管理主题放在公共热点上，以便学生从不同角度出发思考和解读整个过程，从而为学生提供参与活动、展现自我能力、表达自身观点的机会。所以，公共管理主题的合理评论，允许每个学生持有不同的观点和看法，通过一些不同寻常的思路来促进学生创新能力不断提高，最终达到增强学生社会责任感、公共关怀意识等目的。公共管理主题的合理评论不但可以在课堂上开展，还可以在学生集体活动、班会活动中进行。
（三）顶岗和科研方面的实训练习
顶岗和科研方面的实训练习是非常重要的教学环节之一，不仅可以让学生亲身体会公共管理各种流程的操作顺序，还能提高学生的学习热情，从而促进学生思维能力、创新能力等不断提高。一般情况下，顶岗实训是采用设置公共管理各种场景的方式，让学生扮演不同的角色，以提高学生实际解决各种问题的综合能力。而科研实训则针对学生今后发展设置的练习，对于培养学生的科研态度和研究能力等有着极大影响。目前，顶岗实训的方式有两种：一种是通过毕业实习的方式参与各种岗位的练习，在学生代替正式员工开展工作的情况下，增强学生的实践操作能力。另一种是采用情境模拟的方式，通过设置合适的教学场合，让学生对整个流程进行模拟。
（四）社区和专业性活动的参与
在科学技术不断发展、社会环境迅速变化的情况下，新型公共管理人才必须具备较高的分析能力、创新能力、综合处理能力，才能更好、更快、更有效地解决各种公共管理问题。因此，新型公共管理人才体验式教学，需要引导学生主动参与到各种社区、专业性的活动中去，才能真正实现课堂和实践的完美结合，最终为学生构建一个课程、社会、提升能力的综合平台。例如：在“社区管理理论与实务”的教学中、“公益项目策划大赛”的活动中，让学生主动参与到基层社区服务、学生活动中，并将其作为学生毕业的重要考核内容之一，让学生在亲身体验各种工作、活动的过程中，增强学生的社会责任感、自我提升意识。
三、结语
新型公共管理人才体验式教学是我国教育改革不断创新的重要体现，是培养复合型人才的重要途径之一。因此，在实践过程中，充分利用体验式教学模式，增强学生的学习兴趣和积极性，并加强公共管理主题的讨论与评论，让学生参与到各种社区活动、专业性活动中，对于促进学生未来良好发展有着重要影响，是提高新型公共管理人才教学水平的重要保障。
参考文献：
[1]苏卉，牛世红.高校公共管理硕士人才培养模式的创新——以JD高校为例[J].科教导刊(上旬刊)，2015，（08）:58-59.
[2]王晶晶.“项目化体验式”教学模式下高职学前教育专业公共英语专业化课程改革研究[J].经营管理者，2015，（26）:368-369.
[3]励莉.创新导向下物流管理专业的体验式教学模式研究[J].物流技术，2015,(09):315-316.
[4]尹来盛.卓越行政人才培养下实践教学体系的探索与构建——以新兴的城市管理专业为例[J].教育教学论坛，2015，（24）:139-141.
[5]杜学敏，张颖.创新型大学生心理健康课参与体验式教学模式研究[J].山东高等教育，2015,(07):56-63.
公共管理最新理论篇6
【关键词】新公共管理；民办高校；教育管理；现实意义
一、新公共管理理论产生的原因与背景
新公共管理（newpublicmanagement，简称npm）是英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，最早起源于20世纪70年代，到80年代，已经成为在西方盛行的行政改革的主体指导思想之一。
新公共管理以现代经济学为理论基础，主张在“政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，重视公共服务的产出，强调政府对社会公众的响应力，倡导在人员录用、任期、工资及其他人事行政环节上实行更加灵活、富有成效的管理。”[1]
新公共管理理论的产生有其深刻的社会背景。二十世纪70年代到90年代，整个世界的政治经济格局发生了翻天覆地的变化。面对新时代到来之际的政治经济双重挑战，各个国家都意识到，传统的科层体制和公共行政已经越来越不能适应社会的发展，尤其是在信息和知识高度密集的现代经济社会中，只有想方设法地提高政府的管理效率，才能避免政府财政危机。在这样的历史背景下，新公共管理在英美两国应运而生，并迅速扩展到西方各国。
二、新公共管理理论的基本思想
新公共管理理论是一种新的管理模式，以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。
1、注重政府的政策职能与管理职能的分离
传统的公共行政管理认为，政府的主要作用是提供公共服务、收税、罚款这些具体是的事物执行，而新公共管理理论则认为“政府的价值更多的应该是体现在政策的制定上，而不是具体的事务执行上，即政府的角色应是‘掌舵’而不是‘划桨’。”[2]新公共管理理论的一个重要观点就是政府应当将政策职能和管理职能区分开来，通过减少提供的公共服务来实现政府角色的转换，最终达到减少行政层次、节约行政成本的目的。更重要的是，从根本上解决了多头管理、人浮于事的现象，让政府重新树立了有效、实干的形象。
2、新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据
其中最重要也最具有经济学特征的是“理性人”假定。“理性人假设”是指“作为经济决策的主体都是充满理智的，既不会感情用事，也不会盲从，而是精于判断和计算，其行为是理性的。在经济活动中，主体所追求的唯一目标是自身经济利益的最大化。”[3]遵循这一原则，新公共管理认为政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性；企业家政府理论应替代传统的垄断服务政府，政府是受顾客驱使的，按照企业家政府理论，政府服务的宗旨是满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要。这使得新公共管理理论获得政府进行绩效管理的依据。政府服务应当强调顾客至上和顾客导向，顾客的身份被延伸为每一个接受政府服务的公民，为顾客提供回应，满足顾客的不同需求。
3、政府广泛采用授权或分权的方式进行管理
传统的政府管理非常重视集权的作用，很少会借鉴企业管理的方式和方法。但不能否认的是，企业管理中，通过授权和分权的方式，下属具有一定的行政权，保证了基层人员贯彻执行领导工作过程中即使遭遇突发状况，也能及时、有效地解决问题。同理，为了提高执行人员面对实际情况变化的快速反应能力，政府也相应地提倡使用授权和分权的方法。传统的公共管理注重集权，但现实中集权的管理缺陷已经被反复证实，而分权则更具灵活性，也更加适合和满足时代对政府工作的新的要求。
4、政府应提高公共服务的质量和效率
如前所述，新公共管理借鉴了很多企业管理的方法，认为政府等公共部门也可以实现企业的管理方式和手段。
（1）引入竞争机制。新公共管理理论认为，政府公共服务质量达不到民众期待、效率不高衔接不畅的根本原因在于政府对于公共服务的垄断性。企业管理中的战略管理、人力资源管理、质量管理恰恰可以很好地解决该问题。政府应当引入竞争机制，通过公开、公平、公正的方式让私营部门参与进公共服务当中，企业和政府之间的良性竞争一旦形成，公共服务的质量和效率也必将大大提高。
（2）重视产出。传统的政府重投入而轻结果，直接导致了政府提供的公共服务质量和效率的降低。新公共管理理论认为按照经济学的基本规则，政府应该以最终达成的服务和管理效果来进行考核，即满足经济学中有收益而不浪费的原则。因此，政府应该重视服务结果，将服务结果引入到政府绩效考核当中，并赋予执行人员一定的自主性，以结果和产出来衡量公共服务的效果。
三、新公共管理对我国民办高校管理的现实意义
民办高校在办学模式、教育方式上与公办高校是有区别的，也就导致了传统的高校体制改革思路并不能完全契合民办高校管理的现实。运用新公共管理理论可以从一种全新的角度展开分析目前我国民办高校管理所面临的问题，并产生现实的指导意义。
1、新公共管理理论的“经济人”假设适合我国民办高校发展现实
民办高校与公办高校的最大差别在于，民办高校是一个自筹经费、自负盈亏、自主办学的顾客支持型高等教育机构，这从根本上决定了其办学机制的准市场化特征，也增加了民办高校在办学过程的风险。因此，与公办高校仅服务于学生主体不同，民办高校的主体除学生外，还包括管理人员、行政工作者和专职兼职教师。作为同一主体，他们都是不断追求个人利益最大化的理性经济人。为了确保学校的整体运行和盈利发展，不论是民办高校的管理人员、行政工作者、还是专兼职教师，都会为了自身利益的保障，主动追求利益最大化。新公共管理理论当中的经济人假定，民办高校管理体制的改革恰恰可以借鉴这一假设。
2、新公共管理所关注的主体与我国民办高等教育的性质契合
民办教育自筹经费、自主办学的性质决定了其办学资金来源的广泛性，资金既可以由政府提供，也可以由社会来提供。在新公共管理理论当中，所关注的主体包含物品和服务，“物品和服务分为个人物品、自然垄断物品、共有资源、集体物品。”[4]具有排他性和竞争性特征的物品和服务决定了物品该由政府提供，还是由市场生产。因为具有排他性，个人物品、自然垄断物品能够由市场中的价格实现生产和消费的平衡，这也意味着具有排他性的物品能够由市场自发提供。新公共管理理论对主体的定位与依据与我国民办高等教育的性质契合，也能合理地指导和解决民办高校在发展过程中的资金来源问题。
3、新公共管理理论的核心思想吻合民办高校内涵发展所追求的目标
民办高校发展所追求的目标不是简单的扩招和盈利，其根本的内涵发展路径一方面要解决民办教育的生存问题，即资金和生源的问题，更重要的是要解决教育水平、实现健康、可持续发展的问题，即如何实现高绩效的管理，切实提高民办高校办学质量的内涵发展。公共管理理论的核心思想是提高政府服务的质量和效率，将绩效考核、竞争机制引入公共服务之中，这一核心思想顺应了目前我国民办高等教育改革的潮流要求，也吻合了民办高校内涵发展所追求的目标。
综上所述，新公共管理理论中的三个核心理论：“经济人”假设前提、关注主体具有排他性、追求卓越绩效的核心思想，都契合了我国民办高校的发展现实，对我国民办高校管理具体深刻的现实意义，合理、科学地将新公共管理理论应用于民办高校的管理改革当中，将起到至关重要的作用。
【参考文献】
[1]张颖聪，姚岚.论新公共管理理论对我国公立医院管理体制改革的启示[J].中国医院管理，2011（10）.
[2]赵景来.新公共管理”若干问题研究综述[J].国家行政学院学报，2001（05）29.
[3][4]黄丽.“理性经济人”假设：演进与批判[J].佛山科学技术学院学报（社会科学版），2008（03）.
公共管理最新理论篇7
在公共管理学研究的方向中，要想找出新的研究途径，就必须研究行政学的内容，公共管理的思想主要有以下几个观点，一是要作为政府的组织机构；二是要以发现具有实效性的原则和管理方法为重点；三是以执行力作为重点；四是在相关的领域要取得一定的进展。无论是从行政的角度去分析，还是从公共管理的方法去分析，都能够对传统的管理方法进行革新，能够对过时的理论做出一定的反应，20世纪60-70年代形成的理论是在行政学范式的基础上，还是传统的行政学理论，其主要的应用对象是官僚体制，是以组织为基础的，其注重机构，在公共管理的过程中过分得讲究程序和原则，片面的追求行政效率。在20世纪70-80年代，公共管理的方法得到了创新，在美国的商学院进行研究，相关的研究人员发现了多种不同的公共管理方法，一种是采用政策的方法进行管理，还有一种是采用商业的方法进行管理。但是，新的公共管理方法在实践中也发现了缺点，管理只是注重政策的制定，但是政策在执行方面存在一定的滞后性，而且没有根据实际情况进行定量的分析，也没有对重大的政策进行设计。公共管理经过几十年的发展，已经形成了规模，形成了新的范式。在1991年，公共管理研讨会中，将不同的公共管理方法结合起来，对最新的公共管理成果加以关注，通过对理论的分析，找出公共管理存在的局限性，并可以针对实际的工作管理，实现了公共管理政策的交流，形成了公共管理的新范式。
2.公共管理的特点
公共管理新范式兴起后就展现出了新的特点，主要在公共管理研讨会呈现出来，当时公共管理研究者们对问题进行了深入的讨论，相关的学者认为公共管理是一门全新的学科，是一种管理的新途径，其与政策的分析还是存在不同的，而且会在实际的应用中得到经验。
2.1拒斥公共行政学和执行分析
公共管理学从刚研究出来就对公共行政学和执行方面提出了异议，是一种反传统的研究，大多数公共管理学家都不是行政学家，而且也不是研究政治的，公共管理学者是来自不同的领域，他们具有广博的知识，不仅仅局限于行政背景，他们在所学的知识的基础上，加以创新，研究出新的理论，他们刻意将公共行政学和政治学放在一边，站在其他的角度去分析公共管理，他们认为传统的公共行政学对公共管理没有较大的指导意义，而且在传统的行政管理学中描述的内容比较晦涩难懂，而且所描述的场景比较消极，不利于人们工作。很多公共管理研究者都是经商的，从一定程度上可以说明公共管理学是从商学院发展起来的。
2.2乐观规范的研究领域
公共管理学不同于其他的行政研究，而且二者的政策和目标也存在着差别，从而产生的结果也是不同的，在进行执行研究的时候，强调的是对执行力的研究，公共管理学的研究是政府绩效的关键。2.3以最高层的管理人员的决策为重点公共管理的执行单位是以最高层的管理者为重点的，是由高层管理者制定策略，但是，公共行政学却是由部门的管理者来决策的，现在对实践者起不了太大的作用，而且不能获得较好的结果。
2.4通过案例的分析来拓展领域
公共管理在研究的过程中，可以通过数学演绎的方法、情景再现的方法将一些案例摆出来，从案例中获得经验。公共管理的研究者认为，不通过案例是很难做出决策的，仅仅通过观察不能推出管理者所运用的方法。
2.5为管理研究取得与决策研究做贡献
在公共管理研究中，对政策的分析是十分重要的，这部分内容在经济学中也是核心内容，决策在任何的管理中都是重点问题，通过对成功的政策分析，在管理中要重点对决策进行分析，让单位做出正确的决策，公共管理在实施的过程中，既应该注重发展战略，又应该注重实施的过程，将焦点以外部的形式呈现，要注重管理方法，而且要注重技术分析，也要结合实际的政治环境和市场环境，而且要着重发展资深的公共管理人员，在公共管理中，应该把握好“公共”一词的定义，将非营利组织和私人企业也划分到其中，注重对理论的分析。公共管理应该根据不同的场合进行分析，对实际的应用进行概括，要提供理论和规范，要理清管理的脉络，可以采用干预的形式来指导，而且要确保有充分的执行能力。在公共管理的过程中，都可以分清事情的因果关系，然后按照流程对事件进行干预。
3.结语
公共管理最新理论篇8
(一)作为管理模式的新公共管理
作为一种新的管理模式，欧文e休斯(owene.Hughes)指出，新公共管理代表着一种与传统的公共行政不同的重大变化，“它不像‘以前的’公共管理那样，只是在公共行政内部实行技术性的专业化。新公共管理不只是对公共部门进行改革，它表现为要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关系。”[1]胡德(Hood)则认为新公共管理模式包括了七个要点，即公共政策领域中的专业化管理、绩效的明确标准和测量、格外重视产出控制、公共部门内由聚合趋向分化、公共部门向更具竞争性的方向发展、对私营部门管理方式的重视、强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。
(二)作为改革运动的新公共管理
新公共管理是20个世纪80年代在西方国家兴起的一场政府改革运动，其基本特征是在公共领域引人市场机制和私人企业的管理方法，如对公有企业的私有化改造、下放管理权力、增加透明度、政府业务合同外包、政府绩效评估等。[3]西方新公共管理运动的兴起有其深刻的背景。首先，经济的衰退和财政压力的加剧。1970年代石油危机之后的经济衰退，导致了以高失业、高通货膨胀和低增长为特征的“滞胀”现象的出现，而西方国家的髙福利政策，又要求政府每年必须负担庞大的转移性财政支出。首先，一方面，政府税收能力下降，另一方面，福利政策使国家不堪重负。如何节省政府施政成本，促进国内经济发展，是各国决策者必须考虑的问题。其次，公共事务的复杂性增加。随着科学技术和生产力的发展，在社会进步的同时，也引发了层出不穷的社会问题，政府面临着公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境。面对日益复杂的公共事务，传统的行政模式已经力不从心，无法应付。再次，传统行政模式存在严重缺陷。传统的行政模式曾经取得了巨大的成功并且为世界上大多数国家所争相效仿。然而，传统行政模式毕竞是随着工业发展一定时期的特殊需要而产生的，随着西方国家工业化进入新的阶段，传统行政模式所强调的政治控制模式和官僚制模式产生了许多问题，受到了人们的责难。第四，全球化的加速推进。全球化是当代西方政府改革的一个推动力。全球化趋势加强了各个西方国家对本国经济竞争力的离度重视。政府如何引导和调控国民经济运作，参与国际经济竞争，促进经济发展，自然成为人们关注的焦点。第五，新技术革命的要求。科学技术是人类历史的重要推动力,科技变革对政府管理有着重要影响。现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求。信息化打破了长期以来政府对公共信息的垄断，使政府的传统金字塔式权力结构和信息处理结构明显不能适应社会的需求，从而要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整。最后，企业管理方法的示范性影响是当代西方“新公共管理”运动兴起的另一个动因。
新公共管理运动发源于英国。1979年撤切尔夫人上台以后，英国保守党政府针对传统政府模式的缺陷推行了激进的政府改革计划，其改革主题曾被有关学者概括为:私有化、分权化、竞争机制、企业精神、非管制化、服务质量、对工会力灰的限制。[4]这场改革以雷纳(Rayner)评审委员会的成立为标志，通过“雷纳评审”、“下一步行动计划”等措施使英国政府的公务员体制经历了一场与传统决裂的转型。撤切尔之后的梅杰政府继续推动甚至扩大了这一变革，通过“公民宪章运动”、“竞争求质量运动”等行动，使英国的公共服务品质得到了极大的提升，也使英国成为当代公共行政改革的先驱者。1997年，布莱尔政府上台，结束了保守党在英国近20年的执政生涯，布莱尔为英国的政府公共改革注入了新的活力，在以往改革的基础上取得了新的成就。20世纪80年代开始在美国也进行了政府改革实践，其内容包括政府职能定位的市场化、公共服务输出的市场化、重塑政府和政府间的分权等方面。在溴大利亚和新西兰，随着两国工党分别于1983年和1984年上台执政，也开始了大刀阔斧的公共行政改革。其中，新西兰的政府改革取得了巨大的成功，并且因改革的系统性、彻底性和内在一致性被学术界称为新西兰模式。斯科特在国际货币基金组织的报告《新西兰的政府改革》一文中指出新西兰的改革是政府企业化改革的典型例子”，[5]而澳大利亚则以较为稳健的形式实现了改革和社会的稳定协调发展。此外，加拿大、荷兰、法国等经合组织的其他成员国也都采取了类似的改革措施。自20世纪90年代泡沫经济崩溃后，日本政府为了改变经济萧条状态，不断发行国债，导致政府的财政状况持续恶化;同时，西方各国进行的新公共管理运动也引发了日本政府改革的思想。因此，20世纪90年代末，日本政府开始了大规模的公共行政体制全面改革。
(三)作为理论范式的新公共管理
作为一种理论范式，新公共管理在处理政府与市场、政府与社会的关系时提供了一整套新的思路,这可以概括为如下几个倾向在提供公共服务上宁要小规模机构而不要大规模机构的倾向;宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向;宁要提供公共服务的多元结构(宁可出现各种提供者的竞争，并存在使用者对供给者运用控制手段，如美国由选举产生的校董事会制度)，而不要单一的无所不包的供给方式一元化结构的倾向;宁可向使用者收费(或至少是指定了用途的税收)，而不以普通税金作为资助不具有公共利益的公共基础的倾向;宁要私人企业或独立企业而不是官僚体制作为提供服务工具的倾向。”[6]新公共管理理论代表了政府管理研究领域发展的新阶段，它是在对传统的公共行政学理论的批判基础上逐步形成起来的。本文主要将新公共管理视为一种理论范式，在这种意义上，新公共管理与新公共管理理论是等同的。
二、新公共管理的理论基础
作为一种弥补传统行政模式缺陷的新的范式，新公共管理理论并非一种单一的理论，而是对学者们不同理论主张的汇集，而这些理论主张之所以会被称为新公共管理理论，很多程度上是因为它们建立在共同的理论基础之上。例如，张成福认为，新公共管理是近年来西方政府改革运动的一种理论概括，实质上是传统公共行政学各理论、学派之观点、主张的大组合。[7]新公共管理理论的理论基础主要有两个方面，分别是经济学理论和私营部门的管理理论(见图1)。正如欧文e休斯所指出的：“尽管也有人认为，私营部门的管理本身也是建立在经济学的基础之上的，然而，即使管理扎根于经济学，但管理因索自身在该问题的探讨中也足以占据一席之地。”也就是说，虽然经济学和私营部门的管理理论有很大的关联性，但它们之间的区别也足以使其成为新公共管理理论的两个理论基础。
1.经济学理论
经济学理论之所以能够成为新公共管理理论的基础，在于“相对于含糊不清的公共行政理论来说，经济孥理论是精确的、具有可预测性、经验主义的，并且是建立在解释人们如何行动的激励理论之上的。”新公共管理理论尤其以公共选择理论和新制度经济学中的委托理论和交易成本理论为其支撑点。
一是公共选择理论。公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场上活动的主体是消费者(需求者)和厂商(供给者),在政治市场上活动的主体是选民、利益集团(需求者)和政治家、官员(供给者)。在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给他带来最大满足的私人物品;在政治市场上，人们通过民主选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。前一类行为是经济决策，后一类行为是政治决策，个人在社会活动中主要是要作出这两类决策。公共选择理论认为，在经济市场和政治市场上活动的是同一个人，没有理由认为同一个人会根据两种完全不同的行为动机进行活动i同一个人在两种场合受不同的动机支配并追求不同的目标，是不可理解的，在逻辑上是自相矛盾的;这种政治、经济截然对立的“善恶二元论”是不能成立的。“经济”和“政治”是相互依从、相互影响的>正确地理解“经济”必须对“政治”有一定的了解，同样，理解“政治”必须能够理解“经济”。经济市场上存在供求双方力量的相互作用，政治市场上也同样存在供求双方力量的相互作用。[8]公共选择理论的独到之处就在于它提出了一条解决政府困境的出路，即打破政府垄断，建立公私机构之间的竞争，使公众得到自由选择的机会。
二是委托理论。莫(moe)认为:“委托一模型是关系的分析性表述，在模型中，委托人一方考虑与另一方或人达成合约，因为他预期人随后会选择的行为将产生委托人所希望的结果。”(KiewietandmathewD.mcCubbins)将关系界定为：“人被授权根据委托人利益……采取行动时，就形成了关系。”[1°]然而，在有限理性和机会主义的经济人假设下，人利益与委托人的利益未必一致,他可能去追求个人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以牺牲委托人的利益为代价，产生逆向选择和道徳风险问题。就像莫随后所指出的委托人所能解决的问题远不只是找到一个合格的人，因为决不能保证人一旦被雇佣后就会按委托人的最佳利益行事……人心中有他自己的利益，因而只有在合约施加的激励结构使得人追求委托人目标的行为对他自己有利的范围内，他才会去实现委托人的目标。”在公共选择领域，公民和代议者、代议者和政府官僚构成委托关系。政府官僚作为人根据显明或隐性契约负责公共服务的供给，必须忠实执行委托人的意愿，但是在实际的运作中，由于公共生产的非市场性质、激励的缺乏和官僚机构的实际垄断地位，政府机构存在严重的委托问题。官僚追求自身利益，在一定程度上与委托人的利益相冲突。同时，官僚与代议者拥有的公共物品和公共服务供给信息的种类和数量不同，官僚在这种信息不对称中处于优势地位。委托理论认为解决委托问题的本质在于设计一种适当的激励机制，诱导人去追求委托人的目标。根据公共部门的特性,可以采取以下途径来减少官僚的机会主义行为：一是筛选人。如果要选择一个政府机构来从事所委托的某项任务的话，代议者可以比较有关多个人种种可能行为的例样来减少逆向选择问题。[11]二是引人市场机制。一般而言，私营部门的委托问题比政府部门的要轻。通过引人市场机制如签约外包可以将政府部门委托问题转移到私营部门中去，从而减少公共部门的委托问题;三是加强监督。通过监督能够获取人所掌握的信息，降低其讨价还价的能力，从而抑制人的机会主义动机。四是制定激励契约。采取绩效工资制可以有效激励个人，实现个体利益与共同利益的同时增强。委托理论成为新公共管理引入市场机制、加强绩效管理、强化责任和监督等主张的理论基础。
三是交易成本理论。K阿罗(Kennetharrow)是第一个提出“交易成本”术语的经济学家，他1969年发表的《经济活动的组织:有关市场选择和非市场分配相关问题》一文中，明确提出了“交易成本”的概念。科斯(Coase)在《社会成本问题》一文中对交易费用的内涵做了进一步解释，他指出：“为了进行市场交易，有必要发现谁希望进行交易有必要告诉人们交易的愿望和方式，以及通过讨价还价的谈判缔结契约，督促契约条款的严格履行等等，这些工作常常是花费成本的而任何一定比率的成本都足以使许多在无须成本的价格机制中可以进行的交易化为泡影。”[12]也就是说，在科斯看来，交易成本就是不同经济主体在交易过程中进行谈判、讨价还价、搜集信息等所发生的费用。在科斯理论的基础上，威廉姆森进一步发展了交易成本理论，他将交易费用进一步细分为事先的交易费用和事后的交易费用两种‘。前者包括起草、谈判和维护一项协议的成本，即与市场相联系的交易费用：研究和信息成本，谈判和决策成本、检验和履行成本。后者则包括:(1)当交易偏离了所要求的准则而引起的不适应成本》(2)为了纠正事后的偏离准则而引起争论的成本“3)伴随建立和运作管理机构通常不是法庭而来的成本，如管理机构解决交易纠纷的成本;(4)保证生效的抵押成本。[13]对于降低交易成本的途径，新制度，绿济学派提出了诸如自我实施合同、订立不完全契约、调整公司治理结构等正式制度安排。另外，他们还意识到由正式制度安排所不能解决的问题，如道德风险、信用风险、机会主义等问题，这就需要诸如意识形态、文化等非正式制度来发挥降低交易成本的功能。[“]从交易成本的观点来看，官僚机构垄断公共服务生产的传统模式无疑以巨大的交易成本为代价，无法实现资源的最优配置，因此应运用市场检验或签约外包将公共服务转由非官僚机构承担，降低交易成本。但是，利用官僚机构提供公共服务和利用市场都存在交易成本，问题的关键在于如何确定政府与市场两者的合理边界，使总交易成本达到最小。交易成本理论成为新公共管理签约外包、分权化管理、国有企业民营化等主张的理论基础。
2.私营部门的管理理论
公共管理最新理论篇9
关键词新公共管理理论基础核心价值操作规则治理
一、新公共管理的基本含义
开始于30年代的政府经济职能和社会职能的扩张，长期奉行凯恩斯的国家干预政策，加上石油危机的影响，进入70年代，西方国家普遍出现了空前的财政危机、管理危机和信任危机。[1](p46)
为此，西方国家在实践中很快兴起了被称为“新公共管理”的政府管理模式。它起源于英国、美国、澳大利亚和新西兰，并很快扩展到其他西方国家和发展中国家。[2]（序p4）
“新公共管理”作为一种实践和理论，从实践上讲，他是一组政府针对现实问题的政府行为和政府管理的新理念、新方法和新模式。旨在克服政府面临的危机、提高政府的效能和合法性。从理论上讲，他是基于对传统公共行政模式的考量，对行政（administration）与管理(management)概念的再认识，对公共部门的抨击的回应，对经济理论的变革、对私营部门变革和技术变革的再审视，[3]（pp1-23）以国家和社会之间关系的调整和政府自身管理手段、过程、模式的重塑为主线，以解决新时代政府管理社会和管理自身事务问题为宗旨，以经济、效率和效能为基本价值的管理理论和心智的努力。www.133229.com
对于“新公共管理”的内涵，政治实践者和理论工作者有不同的论述。有代表性的观点有三种。一种是oecd组织的认识，认为新公共管理就是增强和提高公共产品和服务能力的两个途径：一是“提高公共组织的生产绩效，目的是提高人员、发展、合格人才的招聘以及绩效奖励等方面的人力资源管理水平。”二是：“充分利用私营部门”。[4]（p11）胡德(hood)则从管理过程的角度看待“新公共管理”，包括七个方面：公共政策领域中的专业化管理，绩效的明确的标准和测量；格外重视产出和控制；公共部门内由聚合趋向分化。公共部门向更具竞争性的方向发展；对私营部门管理方式的重视；强调资源利用更具有更大的强制性和节约性。[5](pp4-5)欧文.休斯(owen.e.hughes)从一般管理的框架入手得出了新公共管理的综合性的框架。认为“新公共管理”的内容包括战略、管理的内部要素、管理的外部构成要素三个部分。[3](pp64-66)
对于新公共管理的基本定位，学术界存在两大基本的分歧，一种观点认为，新公共管理的出现具有库恩（thomaskuhn）在科学革命中提出的“典范”或“范式”（paradigm）意义，是政府管理科学的革命性的变革。[6]（pp73-82）；另一种观点则认为新公共管理只是一种“寻求政府良好治理的一种努力”[7](pp15-21)，是多种管理的工具和方法的“交响乐”[8]
鉴于行政管理学的研究具有交叉性和综合性的特点，公共行政管理被誉为“借用来的学科”，[9]（p3）而“典范”这一概念作为科学哲学历史学派的核心概念，是相对于逻辑学派解释科学结构和科学发展问题的时候提出的，“典范”是一个含义非常丰富不确定的概念，库恩本人也在不同的时期、不同的意义上使用“典范”这一词语。为避免“典范”在科学哲学层面的争论。我们打算从“新公共管理”的理论基础、核心价值与思想、操作规则与手段三个层次概括新公共管理的基本特征。同时新公共管理的批评和新公共管理替代模式的提出也是围绕这三个层次进行的。
1、“新公共管理”的理论基础。新公共管理的理论基础不同于与传统公共行政（publicadministration），传统公共行政的理论基础是政治与行政二分和官僚组织(bureaucracy)理论，而新公共管理的理论基础是经济学和私营部门的管理理论，这里的经济学主要是指50-60年代兴起的公共选择理论、新制度经济学理论（包括交易费用理论、委托理论等）。
首先，公共选择理论作为经济学方法在政治学中的运用，用方法论上的个人主义，采用“经济人”假设解释整个传统上属于政治学、行政学研究范畴的问题，其推论的结果是市场力量应该最大化，政府的作用应该相应的减少，建议采用以市场为基础的制度设计。同时公共选择理论认为传统的官僚制组织模式不具有更好的责任机制、激励约束机制和灵活性，需要向灵活的、负责的、成本——收益对称的市场机制转变。
新制度经济学的研究发源于科斯(coase.r)引入交易成本概念对企业组织和市场边界的研究，后来新制度经济学在深度和广度上得到了扩展，交易成本泛指“经济制度的运行成本”。[10]（p8）新制度经济学从制度成本比较的角度研究制度的选择和设计，认为“在公共部门，如果采用签约的形式来降低行政经费并且造成某种竞争，将有可能使某些交易付出较低的成本。”[3]（p16）
委托理论旨在探讨人和委托人之间由于信息不对称而产生的激励和监督问题，为了减少公共部门的问题，新公共管理强调诸如合同等市场化方案的运用。
最后，私营部门的管理也是“新公共管理”的理论基础，20世纪末，人类在科学技术革命的带动下从工业社会向后工业社会转变，信息化、知识经济、全球化的进程改变了人类的生存环境，同时也改变了私营部门的组织管理模式。私营部门为了适应环境，很快进行了管理变革，新的管理理论、技术和模式层出不穷，公共部门在私营部门获得成功的巨大影响下，开始引进在私营部门中卓有成效的管理方式。诸如绩效评估，目标管理，灵活化的组织、弹性的组织模式、人力资源开发等，形成了重视结果，以顾客为导向的管理理念。
2、新公共管理的核心价值与思想。
以经济学和私营部门管理学为理论基础的新公共管理理论具有如下的核心价值与思想。
首先，人性假设是组织分析和行为分析的起点，新公共管理采用经济人的假设，导致对传统约束规则、激励规则的再思考和再评价。使得传统上重视组织理性的官僚制规则转向重视个体理性的市场规则。通过市场这种成本——收益对称的约束和激励机制，使行政（administration）人员转化为管理(management)人员，使管理人员对自己的结果负责。
其次，调整国家与社会、政府与市场之间的界限和关系模式。改变福利国家的过渡干预，还权于社会，严格限制政府的界限和规模，让市场发挥更大的作用。民营化是其主导方案，就是将公共服务的提供通过市场的方式进行，改变传统上所有的公共产品都由政府直接提供的模式。
再次，与调整国家与社会、政府与市场之间关系，让市场发挥更大的作用，限制政府的边界和规模这一逻辑一致。新公共管理更加重视战略管理，确定组织的目标和重点，制定政策成为政府的主要任务。将政策制定和政策执行分开，政府主要从政策和战略层次上进行管理。而让具体的执行事务交给市场解决。于是政府通过公共关系，与外界组织建立良好的伙伴关系，与非政府部门积极协调，与公众和新闻媒体良性互动成为新公共管理的题中之意。
最后，政府内部的管理价值、原则、机制的重新审视，进行“重塑政府”。在政府的管理当中引入私人管理模式。一是“重理”观念的引入，“重理”即“为了显著改善严格当代意义上的业绩指标，如成本、质量、服务和速度等而在根本上重新思考、彻底重新设计管理程序”[11](p32)。二是，人力资源的开发和利用，对公务员中立的原则提出挑战。三是政治与行政关系的调整，政治对行政官员具有很大的决定力量和影响力，公务员不再是传统上的政策的执行者，公务员需要有较强的政治敏感性，公务员直接和公众接触，对自己的管理责任负责，公务员与政治家之间通过合同进行管理。
3、新公共管理的操作规则与手段。新公共管理的操作规则与手段是多种多样的。首先是市场化的操作手段，一个方面是将国有企业出售给私营部门，诸如规范政府产权；放松管制：出售国有单个企业或资产。另一方面是将公共活动以签订合同的方式转包出去。将竞争机制引入公共服务的提供中去，以私人与私人的竞争、公共部门与私人部门的竞争、公共部门之间的竞争。[12]（p63-68）打破政府的垄断地位，提高公共服务的绩效。
与市场化的逻辑要求相一致，政府对于自身的管理和对市场和非政府组织的管理也发生了众多的变革。在自身管理方面：政府调整自身的组织结构，组织结构向扁平化、平面化的趋势发展.比如英国的“下一步行动方案”（thenextsteps）和新西兰的公司化改革等。政府进行管理流程的再造，核心在于以结果和绩效为导向，诸如采用目标管理(mbo)、全面质量管理(tqm)、成本核算、财务控制、绩效预算、绩效工资等，英国的雷纳评审（raynerscrutinyprogramme）和财务管理新方案(fmi)，澳大利亚的高级文官绩效评估等等都是一些具体的管理方法。政府对非政府组织的管理也有许多具体的操作办法，诸如，建立良好的公私伙伴关系，制定政策标准，保障市场秩序，放松管制等。
公共管理的操作规则与手段是多种多样的，从西方国家和发展中国家的实践中可以列举出许多。这些操作规则以市场价值、私营企业管理价值作为核心。
二、对新公共管理的批评
新公共管理从提出到实践一直面临着众多的批评，这些批评总体上由理论上的批评和实践上的批评构成。理论上主要针对“新公共管理”的理论基础、核心思想与价值提出批判性的分析和见解。实践上主要针对“新公共管理”的实践承诺与具体操作规则的真实效果之间的反差和距离而提出。
（一）对新公共管理的理论基础、核心思想和价值的批判。前面已经论述了新公共管理的理论基础、核心思想与价值。对此的批判主要由三部分组成：一是对新公共管理的人性假设的批判，二是对新公共管理经济理论基础之上的市场价值的批判，三是对新公共管理主张私营企业管理理论适用性的批判。
1、对新公共管理的人性假设的批判。新公共管理借用经济学的观点和方法分析公共组织，分析的起点就是经济人假设，学者的批判主要集中在两个方面，首先，经济人假设的真实性问题。经济人的动机并不代表政府组织中政治官员和官僚的真实动机，人会在群体中受到组织文化的影响和人际关系的影响，组织实质上是一个相互影响的系统和网络。[13]（p321）人性是复杂的，人的理性也是有限的。其次，经济人假设所造成的组织管理的约束和激励问题。经济人假设要求按照“胡萝卜加大棒的约束激励机制”。这忽略了官员的伦理和自律在约束官员行为方面的重要性,“欺诈、腐败、内线交易等似乎已成为地方性的流行病。”[3]（p296）同时经济人假设使政治家和官僚在公众面前变成了不受尊重的人，官员的士气受到影响，“士气不振的工作者显而易见不能有成效的工作。”[3]（p297）
2、对新公共管理经济理论基础之上的市场价值的批判。对市场价值的重新发现和利用是公共选择的核心。但对市场的推崇和过渡的宣扬，使得新公共管理的陷入了一条腿走路的误区。波利特（politt.christopher）据此认为新公共管理是新右派考虑国家问题的“令人欢迎的面孔”[14]（p.vi）
学者们对新公共管理除了指责其意识形态的倾向外。还从理论上分析了市场崇拜的弊端。
首先，市场本身是不完善的，新公共管理从市场出发指出了政府的缺陷，但是，市场发挥作用需要一系列的假设条件和政治环境、法律环境以及文化环境，假设条件的缺失直接造成了“市场失灵”。同时如果市场发挥作用的环境不健全的话市场就很难发挥作用，世界银行和国际货币基金组织对非洲的援助，强调良好的治理和“善治”，发展中国家在运用新公共管理的时候出现的诸如腐败、政治化、合同实际上难以执行等一系列问题就与新公共管理的适用环境相关。片面的市场崇拜是新公共管理的难以应对的挑战和批评。
其次，市场的基本价值是效率，但是效率并不是公共部门和社会的唯一的价值追求，用单纯的效率价值忽略甚至替代其他的价值（诸如作为公平的正义、民主、公民权利、公众参与等），有悖于公民对政府的要求的。以至于有学者认为新公共管理把英国拖入了“相互倾轧的50年代”[15]（p100）
复次，市场的适用性问题。市场机制是以平面化的方式组织私营企业，并且需要政府的政策提供市场的游戏规则，“将市场机制运用到行政组织和管理当中不能不顾及公共部门提供公共产品的性质和机制。”[7]（pp15-21）否则很容易造成失败。
最后，市场崇拜忽视了政府、社团、第三部门等其他社会组织在公共服务上的特殊作用。交易费用经济学的代表威廉姆森（williamson.o）认为，哪怕是最简单的交易活动都少不了被称作“治理结构”（governancestructure），可以通过比较合约分析方法考察不同的治理机制之间的替代关系。90年兴起的治理理论认为社会的网络化、多样化和复杂化导致了市场和等级官僚制这两种协调方式都失败了，需要多种社会组织通过网络化的组织，通过谈判和协调进行公共服务的提供。
3、对新公共管理主张私营企业管理理论适用性的批判。对私营企业管理理论基础的批判与人们对市场的批判类似，主要针对私营企业管理的局限性、价值取向的单一性和对于公共部门的适用性等方面。私营企业与公共部门之间的区别是进行批评的基础。公共部门和私营部门在时间观点、绩效衡量、人事限制等方面存在差异，[16]（pp339-346）私营企业的管理模式移植到政府当中去会遇到许多麻烦，甚至造成混乱和冲突。
（二）对新公共管理的操作规则与手段的批判。
首先是对市场化方案的批判性审视，公共部门市场化的途径主要有二,一是民营化(privatization),二是签约外包(contractingout)[3](p292)。民营化和签约外包可能使成本提高，私人组织在没有竞争和没有市场的情况很难有很高的效率。民营化和签约外包使合同的执行和责任的追究变得复杂和难以实现，需要许多技术和政治问题解决，同时还容易造成公共工程中的合谋和贪污腐化。
其次，私营企业的技术运用于公共部门存在许多自相矛盾和弱点。新公共管理“接受一种超组织的视角，没有注意到不存在控制的情况下如何让协调共同的目标”。新公共管理“沉迷在目标管理当中，忽视了信任的重要性”。新公共管理“把注意力集中在结果上，但是不适合跨组织的网络”。新公共管理的核心，“竞争和调控之间存在矛盾。”[17]（p100）新公共管理使得政治对行政的控制加强导致行政的公正性和公共性很难保障。
最后，新公共管理的技术和手段在实践中的效果“尚未得到验证”[3]（p304）在实际当中新公共管理的方案推行和执行并不像政治家所说的那样一帆风顺，遇到了众多难题，对于难题的解决和实践效果的检验还需要一个过程。“重塑政府”去向何方？还是一个值得继续探讨的问题。[18]（pp37-39）
三、新公共管理的替代模式
建立在对新公共管理批判的基础上，治理(governance)构成了新公共管理的替代模式。“治理”可以追溯到古典拉丁语和希腊语的“操舵”一词，原意是控制、指导或操纵。长期以来，governance一词专用于“国家公务有关的法律的执行问题，或者指管理利害关系不同的多种特定机构或行业。[15]（p55）。20世纪80年代治理成为广泛运用的词汇，不光涉及政治学、国际关系学、经济学、管理学还涉社会学等广阔的领域。
在政治学和公共管理领域，治理的兴起主要有两方面的原因，一是实践的原因，首先，80年代以来伴随着信息时代、知识经济时代和后工业时代的到来，改变了人们的交往方式和产业组织形式，复杂性、动态性、多样性[19]（p218）要求有新的组织方式和协调方式。人们开始将注意力转向治理。其次，国际金融机构在借款问题上从经济主义转向对社会和政治问题的关注，治理成为他们常用的概念。战后重建运动、对全球化和超国家组织的管理也是治理常常指称的领域。最后，国家、市场和市民社会之间关系的变化，国家统治领域出现了诸多的新情况，传统的统治模式遇到了许多新的问题，也是治理出现的重要原因。
理论作为对实践的指导和反映集中的体现了治理出现的原因和背景。首先，“把治理当作一个重要的课题来研究，根源在于对社会科学流行的一些过于简单化的非此即彼的两分法的否定。”[15]（p56）比如，新制度经济学通过比较制度分析扬弃了市场与政府；政治学扬弃了私与公；国际关系扬弃了混乱无序与主权。其次，系统论的整体思想、开放思想、演化思想；以及与系统论相伴随的自组织理论、协同论的发展，为人们提供了观察、驾驭复杂、多变的组织的理论参照。
理论和实践的结合终于导致了治理概念和治理理论的提出。治理概念和治理理论是一个充满含混和多种含义的概念和理论。以致于成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的时髦词语。[20]（p53）人们在多层面、多领域和多层次上使用治理这一概念，鲍勃.杰索普认为治理可以分为广义和狭义两种形式，狭义的治理就是自组织（self-organizing）的协调方式。广义的“治理可以指诸多方式中任何一种独立活动的协调方式。”[20](p53)罗伯特.罗茨归纳了治理的六种不同的用法，即作为最小国家、作为公司治理、作为新公共管理、作为善治、作为社会——控制系统、作为自组织网络。[17]（p86）
笔者认为作为新公共管理替代模式，应该包括对新公共管理的理论基础的替代和超越、对新公共管理核心思想与价值的替代和超越，对新公共管理具体的操作规则与手段的替代与超越。罗伯特.罗茨将新公共管理看作治理的一种形式，并将治理在不同领域的用法进行了概括，这样的确触及了治理的外延，但并没有阐释治理的内在机制、理论基础和相对一致的操作规则，因此很难从总体上形成治理的概念。笔者比较同意鲍勃.杰索普的意见，认为治理就是协调组织活动的多种方式，它们构成网络关系，这些网络通过自组织的形式进行协调。
治理直接构成新公共管理的替代模式或者说扬弃了新公共管理。所谓替代或者扬弃就是说，治理包含了新公共管理的内容但是只是把它作为自组织网络中的一部分，治理本身具有不同于新公共管理的范围、理论基础、核心思想与价值以及操作规则与手段。
1、治理对新公共管理理论基础的替代。新公共管理的理论基础是公共选择、新制度经济学、私营企业管理理论。治理理论基础是比较广阔的，包括经济学、政治学、管理学、国际关系、系统论、协同论、自组织理论等众多的学科当中的理论和思想，比如经济学当中的交易费用经济学（tce）就主要运用比较合约分析方法考察不同的治理机制之间的替代关系，以致于tce有时被称为新制度经济学的“治理”一脉。[21]政治学对统治和治理的区别；管理学对治理与管理的区别[22]（p128）；系统论对组织复杂性和演化性的研究；自组织理论对组织之间协同和控制机制的研究都构成治理理论的基础，成为分析公共管理问题可资借鉴的视角、方法和观点。
这些众多的理论当中我们不能简单地说新公共管理的理论基础和治理的理论基础截然分开，其中也有重合的部分，比如两者都垂青新制度经学，都喜欢使用交易费用理论，但是治理理论对新制度经济学的应用主要不像新公共管理那样用来论证市场崇拜的，而是用来论证组织之间的选择和替代，认为在行动的网络中没有唯一的优势组织和活动方式，而在不同的情景下需要组织之间的相互替代和协调。比如，90年代兴起的“比较制度分析”（cia）就在于强调制度的多样性和替代性。
这些理论中有一部分是与新公共管理不同的，是在对管理环境变化考量的基础上提出的新的观察和解释公共管理的理论和方法。比如系统论、协同论、自组织理论、混沌理论等自然科学理论本来是对复杂、有机、多样的自然现象研究形成的知识体系，对社会和管理的复杂性、多样性和动态性的认识，使得人们发现这些现象具有相同的运行机制，因此这些本来属于自然科学的理论也变成了治理的理论基础。
2、治理对新公共管理核心思想与价值的替代和超越。新公共管理的核心思想有两条，一是，市场价值的重新发现，市场崇拜，政府卸载，通过市场机制提供公共产品。二是，运用与市场适应的私营部门的管理方法和原则进行政府的再造和重塑。新公共管理被称为“新右派意识形态”（newrightideology）就在于新公共管理在市场和政府二分的逻辑基础上，过分推崇市场价值，而忽略了政府、第三部门的作用以及它们之间的协调。
治理理论对新公共管理核心思想与价值的替代和超越表现在以下几个方面。
首先，治理理论扬弃了新公共管理的一条腿走路，将市场和政府以及其他机构和组织看作自组织网络中的一部分，他们采用合作和“谈判的逻辑”[20]（p61）进行协调。“治理的重新发现有可能标志着这一过程中的一场革命——对过去由国家进行协调遭到失败的事例做出简单周期性的反应；在更晚的一些时候，则是对市场调节失败做出的周期性的反应。”[20]（p59）
其次，治理理论扬弃了管理理论，将治理和管理看作不同的概念，治理与管理的内容和范围、机制是不同的，治理超越于管理。
治理和管理的内容不同，打个比方说，治理是决定到哪儿去（wheretogo）;而管理是决定怎样到哪儿去（howtogo）。“治理被看作机构的内在性质、社会经济和文化背景、外部性和组成要素的监督有关。而管理是采取或监督采取明智的手段完成某些目标的行动。管理阶层主要关心在以具体的时间和既定的组织具体的目标的实现。也就是说：治理的中心是外部的，管理的中心则是内部的；治理一个开放的系统，管理是一个封闭系统；治理是战略导向的，管历史任务导向的。”“所有与管理从而与控制的分离是治理问题产生的根源。”[22]（p128）
治理与管理的范围是不同的，治理是社会系统要素之间的协调，对话和谈判要求广泛的共识和参与，治理的范围涉及广泛的主体之间的互动，通过协调的方式达到协调增效。而管理是一种理性结构，目标管理(mbo)、全面质量管理(tqm)、绩效评估、人力资源开发，要求一种规范和结构使得目标得到实现。管理的范围没有治理广泛。治理涉及“关于规则的游戏”（”gamesaboutrules”）而管理涉及“遵守规则的游戏”（’gamesunderrules’）。
治理和管理的机制不同，新公共管理被波特利（politt.christopher）等人认为是“新泰勒主义”。重视效率的逻辑而忽略感情的逻辑，重视程序理性而忽视对话理性，核心在于通过测量绩效和控制以期待获得最佳的管理过程和管理结果，也就是说新公共管理“被关于效率和经济的价值所支配”，对于求得“诸如正义、代表性和参与等等不是被剔除出议程就是被视为高产的阻碍。”[14]（p138）新公共管理的内在机制不能容纳正义、代表和参与的价值。而治理是以“反思的理性”[15](p65)为基础。治理实现的机制是网络化的协调和自组织，包括广泛的参与，通过参与、谈判和对话形成共识，使得组织之间能够协调增效。
3、治理对新公共管理操作手段和操作规则的替代和超越。
治理替代和超越新公共管理的操作手段与规则既体现了治理理论和管理理论的差别，也体现了治理理论所凭借的广泛的理论支持。
首先，治理的操作手段和规则的多元性，新公共管理所倡导的市场化方案和重塑政府措施只是治理的一个组成部分，治理通过衡量政府、市场、自组织网络等不同的协调形式的优缺点，通过不同形式的网络化协调达到公共事务处理的最佳状态。
其次，治理的操作规则与手段的多层次性，治理的总体特征在于自组织的协调，这一自组织的协调包括人际层次、组织际层次和系统际层次，不同的层次需要不同的操作规则和手段。在人际层次，人们的交往是直接和简便的；在组织际层次，通过成员间的谈判和协商为基础确定具有明确任务的战略联盟；在系统际层次，系统通过“降低噪声”和“负面协调”形成共同行动的纲领。[20]（p62）
最后，治理的操作规则与手段的动态性、复杂性和多样性。在传统的公共行政和新公共管理当中所运用的操作规则与手段都是静态的、简单的单一的。然而在治理理论中，治理借鉴了系统科学、控制论、信息论、自组织理论、协同论、混沌学等自然科学在研究复杂现象时所用到的基本概念，尝试用这些概念形成治理的可操作的规则与手段。在动态性方面，熵、均衡、干扰、相互影响、干预等被用来形成治理在处理动态性时的操作工具和手段；在复杂性方面，约简和选择、结构化与操作化成为处理复杂性的工具和手段；在多样性性方面，通过考察系统本身的各个方面，例如计划、目标、权利等形成治理的可操作性工具。[21]（p218-230）
当然治理对新公共管理的替代和超越还是很不完善的，治理理论因为理论基础的综合性，核心价值和思想的多元性，操作规则和手段的抽象性，很难形成像新公共管理那样的相对固定的一套管理理念和模式。治理对新公共管理的替代和超越需要随着时间的发展不断取得成果。
参考文献
[1]周志忍.公共选择与西方行政改革[j].新视野，1994（6）.
[2]国家行政学院国际合作交流部.西方国家行政改革述评[m].北京：国家行政学院出版社，1998.
[3](澳)欧文.e.休斯.公共管理导论[m].彭和平周明德金竹青译.北京：中国人民大学出版社，2001.
[4]oecd.publicmanagementdevelopments:1990.paris:oecd.
[5]hood.christopher.apublicmanagementforallseasons?”.publicadministration,69,1.1991.
[6]陈振明.评西方的“新公共管理”范式[j].中国社会科学,2000-6.
[7]张成福.公共行政的管理主义：反思与批判[j].中国人民大学学报2001-1.
[8]张璋.新公共管理：典范还是交响乐？公共行政2001（2）.网络版.
[9]张国庆.行政管理概论（第二版）[m].北京：北京大学出版社，2000.
[10]coase,r,thenatureofthefirm,economica4,1937.卢现祥.西方新制度经济学[m].北京：中国发展出版社，1996.
[11]michaelhammerandjameschampy:reengineeringthecorporation,newyork:harpercollins,1993.
[12]（美）戴维.奥斯本 特德.盖布勒.改革政府[m].周敦仁等译.上海：上海译文出版社，1996.
[13]（美）丹尼尔a.雷恩管理思想的演进[m].北京：中国社会科学出版社2000.
[14]politt,christopher.managerialismandthepublicservices:theanglo-amiericanexperience.oxford:basilblackwell.
[15]俞可平.治理与善治[c]北京：社会科学文献出版社，2000.
[16]格雷厄姆.t.奥尔森.公共事业与私营企业管理：他们在所有不重要的方面是否基本上是相同的[a].国外公共行政理论精选[c].中共中央党校出版社，1997.
[17]（英）罗伯特.罗茨.新的治理[a].治理与善治[c].社会科学文献出版社，2000.
[18]张庆东.“重塑政府’”去向何方？[j].中国行政管理，2002(202),4.
[19]（美）詹.库伊曼.治理和治理能力[a]治理与善治[c].社会科学文献出版社，2000.
[20]（英）鲍勃.杰索普.治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述[a].治理与善治[c].北京：社会科学文献出版社，2000.
[21]余晖.寻找自我：转型期自治性行业组织的生发机制[j].cn.
[22]范黎波.企业理论与公司治理[m].对外经济贸易大学出版社,2000.
newpublicmanagementfacingchallenge,criticismandsubstitutivemode
公共管理最新理论篇10
关键词：公共危机管理；危机模式；契合性；混沌理论
一、“混沌理论”与“公共危机”
1.混沌理论的概念提出
“混沌理论”的产生，最早可追溯到二十世纪七十年代左右，提出者是一名著名的气象学家——爱德华·洛伦兹。该理论一问世便得到了可与相对论、量子力学相媲美的待遇，并称“三大科学革命”。现今，随着该理论的发展，其影响力已波及几乎社科的各方各面。
顾名思义，混沌理论中的中心词汇“混沌”，本意是指混乱而没有秩序的状态，在哲学中，混沌指虚空，或者没有结构的均匀状态。而在爱德华·洛伦兹理解中，这个词汇被赋予了另一种全新的意义：即指它们看似是随机发生的而实际上其行为却由精确的法则决定。而当今很多学者们又认为，混沌产生于确定性的非线性系统，貌似随机却又暗含规律，是无序中的有序。
综上所述，该理论也可以成为非平衡理论研究的重点，是事物或系统中有序和无序相互转变的理论，表现为由无序状态转变为有序状态。混沌理论总体可以归结为以下几点：混沌系统的运行并非无迹可寻，重点在于其初始条件的设定，也就是说，其对初始条件有着相当的敏感、依赖性；初始再为简单的系统，经过一系列演变之后也会复杂无比，反之，复杂的背后可能是一个简单无比的系统；混沌状态的系统在一定条件下可以渐进的转化。
以上几点，就是混沌理论研究的核心。
2.混沌理论的主要特征
（1）无序性和有序性的辩证统一。混沌理论宏观上具有无序性，这主要体现在混沌现象具有内在随机性和局部不稳定性。混沌现象敏感地依赖其初始状态，这种对初始状态极度的敏感则表现为某种程度的不可预测性和不稳定性。同时，混沌理论还具有微观上的有序性则体现在它的普适性上。
（2）稳定性和不稳定性的辩证统一。混沌，本身就是一个介乎于稳定或不稳定之间。该系统在全局上非常稳定，但在局部却混乱非常，这也是区别于有序系统的最大特征。局部的不稳定，就决定了整个系统对初始条件极为敏感，这也就是在混沌理论中最为有名的一个名词：“蝴蝶效应”。初始条件极其细微的改变就会引起系统运行结果的千差万别。
（3）随机性与确定性的辩证统一。无序中寻找有序，复杂中总结简单，这就是混沌理论的方法论。两者之间是对立而统一的。而在我们的实际生活中，很多现象表明，瞬息万变的环境中的不确定因素、事件本质和发生也存在一些必然的确定性因素。
3.公共危机管理模式中的混沌理论
⑴混沌理论的非线性体现在公共危机管理模式的开放性中。在混沌理论中，无论是什么系统，都会经历一个过程，即：简单——复杂——混沌。而在文章开头所说的公共危机管理系统也一样在这个范畴之内。一个政府，和政府所处的环境，本身就处在一个相互平衡的状态，无论哪一方面发生过大的变动而超过平衡所能承载的极限，就会使得整体产生巨大的波动，从而导致社会秩序的失调、混乱等结果。这就是所谓的公共危机。就像混沌理论中所描述的，公共危机具有突变、多变、失控等特性。
⑵所谓公共危机的突发性，在混沌理论中相对应的就是无序中对初始条件的敏感依赖性。对于政府而言，也存在着作用相同的机制。假设当前满足一定前提下，公共危机在隐蔽的情况下积累，从而扩散性地爆发诸多公共危机事件，对公共危机管理模式造成威胁。
⑶混沌现象内在随机性一定程度上表现为公共危机的不确定性。公共危机不仅是恒定存在的，也是内在不可确定的。它们内生于政府存在不确定性，这主要是因为人的认识能力有限，信息获取不完整，进行决策时，政府管理人员根据内外部环境变化自行判断作出的是最佳选择而非最优选择。
二、混沌理论在公共危机管理模式中的现实应用
1.混沌理论在公共危机管理模式中的应用背景
（1）理论背景。混沌理论的应用和推广是公共危机管理模式的系统理论演进的必然要求。公共危机管理模式是一项复杂的系统工程，从系统角度对公共危机进行综合的、全面的系统管理，是公共危机管理的内在本质要求。系统管理理论传统模式以一般系统理论为依据，在此思维定势下产生的系统管理理论已不太适用。随着政府管理理念的转变，促使危机管理实践不再将公共危机当做一种混乱无序现象，而是将公共危机视为走向秩序的前奏，更加强调把握危机中的转机，而混沌理论为更好地把握危机以及转换创新公共危机管理模式提供了全新的理论框架。
（2）时代背景。混沌理论的应用很大程度上反映出我国当前情况。对于处在大力建设、发展特色社会主义的我国，这是一个特殊且重要的阶段，因此，相对的各种公共危机多发也就成了必然。对于整个管理系统来说，也是一个严峻的考验。如此一来，对公共危机管理系统的强化、完善和革新就显得势在必行了。
2.混沌理论在公共危机管理模式中的应用现状
一方面，在公共危机管理实践中，混沌理论在加强对转型期我国公共危机的认识，了解其特点及其诱因，探索公共危机管理规律，探寻公共危机演化的主导因素和创新公共危机管理模式等方面已经具备了相当的研究基础。
另一方面，混沌理论对公共危机应对、危机形成机理与公共危机演化规律还缺乏更高理论层次的深刻认知，也尚未形成系统的知识体系，混沌理论的应用还需不断探索和深入。
三、公共危机管理模式与混沌理论的契合性探析
1.对初始环境和条件的敏感度的契合
混沌理论认为，混沌状态的非系统运动敏感地依赖于初始条件或者初始环境，初始环境经过时间演化很可能造成不同结果，而公共危机管理模式系统也同样具备这种混沌特性，公共危机的爆发都有一个临界点，当临界点的变化积累到一定程度时，就会引发灾难性后果。
2008年，我国南方爆发特大雪灾，灾情的严峻形势和突发性，对我们政府的管理能力是一次不小的考验。天气预报的误差导致对未来估计不足，就直接使得了准备严重的不充分，而在恶劣天气的持续肆虐下，更大的灾情发生了。连续的恶劣天气加上初始估计错误，所产生的实际损失已经远远比不上对社会地影响了，于是各种各样的间接负面效应随之而生。因此，对初始条件具有较强的敏感度，也是公共危机管理系统的一个显著特征。
2.随机演进过程中的契合
⑴从演进过程角度看，混沌理论是系统从有序突然变为无序状态的一种演化理论，是对确定性系统中出现的内在随机过程形成的途径、机制的研究。而公共危机的本质也是一种极其复杂的演化过程，由于混沌现象的普适性使得混沌理论的思想和方法迅速向各领域广泛渗透，更为公共危机管理模式提供了新的系统研究视角。
（2）从内在随机性角度看，混沌理论认为，即使没有外部随机作用，混沌系统自身也会产生随机性，这是混沌理论固有的特征。在这种状态下，简单个体遵循简单规律，随机相互作用就能产生难以准确预测的复杂行为。公共危机的演进过程同样也是一个微小差异从量变到质变的过程。但这个过程有其特殊性，表现为其管理模式系统的内在随机性。公共危机管理模式中的很多不确定因素在一定程度上也是由于危机管理系统的随机性所诱发，这都是二者内在契合性的具体体现。
四、基于混沌理论的视角创新公共危机管理模式
1.借鉴混沌理论和创新视野改进传统的公共危机管理模式
⑴借鉴混沌理论，以创新开放的视野把握我国公共危机管理模式，就是在学习借鉴国外经验的基础上，基于公共危机管理混沌特性，在推进公共危机管理实践中，探索出中国特色的公共危机管理模式，最终真正实现由危机管理模式学习到模式创新的根本性转变。
⑵强化全局性观念，针对传统公共危机管理模式的弊端加以改进，建构全局与局部、中央与地方、整体与部分三位一体的公共危机管理模式。混沌理论强调系统和整体特征不能还原为单个要素，在研究局部时要将其放在整体中。因此，公共危机管理要在全局性的宏观决策观念指导下，从战略高度意识到公共危机事件呈现出跨国性、危机波及范围越来越广、复合型社会危机事件增多等显著特点，充分考虑危机可能的发展方向。
⑶构建灵活的公共危机管理框架，改进完善过分依赖理性思维的传统危机管理模式。对当今存在的持续时间较长和综合因素复杂的公共危机事件，理性决策模式在短时间内可以准确预测危机产生，但长时间则无法准确预测，危机管理模式应该加强理性思维基础上的非理性因素的有效应用，能够从多个层面对预测产生影响，可以跳跃和创造性地瞬间把握危机本质，在最佳时机选择公共危机管理模式中的最佳应对方案。
2.创新构建动态型的公共危机管理模式
公共危机的混沌特性客观上要求政府对公共危机的管理要处于一种动态的变化过程之中，这就需要构建公共危机管理的动态应对模式。首先，应急机制要在常态下用力。在危机未发生之前，应做好公共危机管理的制度建设、机构建设、物资及知识储备等工作，未雨绸缪，防患于未然。其次，危机防范意识和能力的培养要经常化、制度化。这种知识和能力需要通过专门的公共危机管理机制来进行培训、教育和演练，也需要部门相互协调，并将更多的人力和财务资源投入到公共危机管理模式的构建中。
3.创新建构知识需求型的政府公共危机管理模式
由于政府公共管理系统具有混沌特性，为改进政府公共危机管理绩效和质量，这就需要改进政府公共危机管理的学习机制，并能从不断变化的环境中获取新知识，构建知识需求型的政府公共危机管理模式。具体框架如前图所示：
在知识需求型的公共危机管理模式框架下，政府在指定了管理目标之后，就要有相应危机管理系统来支持运作。经过初步筛选后将其中有价值的留下，并入库，在并行的管理系统之间流动共享，从而形成一个由管理的模式、流程、各主体系统之间的多层危机管理系统。
4.创新构建回应型的公共危机管理模式
伴随着构建社会主义和谐社会的脚步，在我国公共危机管理实践过程中，公共危机管理系统和其他系统密切相关，诸如政治、经济、社会系统等，这就客观上要求政府在公共危机管理过程中，应该将混沌理论引入到政府公共危机管理中来，重新审视原有的公共危机管理理论与实践。
总而言之，混沌理论作为一种新的理论视角，在公共危机管理中的应用具有深厚背景，这将成为今后时期我国公共危机管理模式未来研究和改革的新方向。将混沌理论引入到政府公共危机管理中来，为推进我国公共危机管理模式创新带来诸多启发：首先，我们要清醒地认识到，政府的危机管理系统同其他运作的系统一样，都有着混沌理论中的性质；其次是危机管理系统的混沌性是可控可调的，它并非杂乱无章而是遵循一定规律；第三，随着社会的进步和发展，危机管理机制也要进步发展，要跟上社会的脚步，结合实际情况，做出完善和创新，为未来我国公共危机管理模式创新提供全新视角。
参考文献
[1]傅毓维，刘拓，朱发根.混沌理论在公共危机管理中应用背景分析[J].现代管理科学，2009（2）：7-9.
[2]王东民，吴积亲.基于混沌理论的公共危机管理研究[J].中国安全科学学报，2008（6）.
[3]姜仁良.混沌理论视角下政府危机管理机制和对策研究[J].集团经济研究，2010（3）.
[4]薛澜，张强.危机管理：转型期中国面临的挑战[m].北京：清华大学出版社，2003.