公共管理的相关理论篇1
自20世纪60年代以来，公共管理的传统理论开始受到挑战，公共管理领域的理论裂变由此逐渐加剧，到80年代末90年代初，新公共管理（npm)理论正值如日中天、有望取代传统理论成为主流理论之时，各种批判和更新新公共管理理论的理论又接踵而来。公共管理领域变成了各种理论竞相登场的大擂台，最终结果却是每一种理论都聚集在这一擂台上。每种理论都有其令人信服的一面，同时，每种理论都有其致命的片面性。公共管理领域在理论上出现这种“盲人摸象”的现象，使公共管理实践失去了理论导向，人们可以任凭主观偏好和依情景而定地提出源于不同理论的政策主张。这种系统理论缺失现象，对于经济转型国家公共管理改革有极大不良影响。
按照西方公共行政学的观点，第一个现代意义上的公共行政理论，“产生于19世纪，并于1900-1920年期间初具形态”[1]，即今天人们统称的“传统的公共行政理论”。时至今日，从较为广泛的意义上划分，现代公共管理理论至少存在三种理论范式：传统的公共行政理论、新公共管理理论、治理理论（或后官僚制理论、或新公共行政理论）⑺。
关于这三种理论范式之间的区别与联系，人们进行了大量的理论探索和论述，但大部分论述都是基于内容或组成部分上的区别而进行的，从方法论的角度，分析这三种理论范式间的关系则相当少见。这主要源于“评价理论的理论”的相对匮乏。幸运的是，波普尔的“证伪性理论演进范式”和库恩的“理论范式演进的危机范式”的诞生，为人们探索理论范式的演进过程与机制，提供了研究线索，并引发了一场理论范式演进问题研究的浪潮。大量开创性的研究，为人们认识和理解理论范式的演进过程与机制提供了有力的工具，特别是提出的概念框架，目前已经成为人们进行理论评价的基本探询方式。古巴认为，人们可以从本体论主张（即关于“现实”性质的假设）；认识论主张（即关于知识与认识者之间的关系）和知识论主张（即关于知识被发现的方式）这三个方面，对每一种理论范式进行分析，从而识别出其方法论上的问题[3]。
本文的目的，是要从方法论的角度，说明公共管理各种理论“失灵”的原因。通过综合运用波普尔与库恩的“理论范式演进理论”和古巴的理论构成中的三种主要变量以及理论的模式变量，对公共管理中三种主要理论（传统的公共行政理论、新公共管理理论和治理理论）的方法论进行分析。文章表明，这三种理论的方法论基本上是相同的：本体论上的确定性；认识论上的线性决定性；知识主张上的近似于直接的“对反性”；以及理论演变或扩展过程中模式变量选取的‘‘对反性”或并列性。由于这种方法论与公共管理现实的本体状态之间存在冲突，因此，以这种方法论构建的理论必然面临危机。为了建构有效透析和理解公共管理本体性质的理论，必须改变公共管理理论建构的方法论。
二、公共管理理论的方法论剖析
(一）传统公共行政理论的方法论
传统的公共行政理论是在所谓的“早期的行政系统”之上发展起来的。西方行政学认为，早期的行政系统最早出现于古埃及。按照韦伯的论证，这种早期的官僚制是“个人的、传统的、发散的和特殊的”，它以效忠国王或大臣、保护人、领导人或政党等某个特定个人为基础。
从本体论的角度上看，传统的公共行政理论认为，早期的官僚制与公共行政的本体论上的规范性要求相矛盾，符合公共行政的本体论上的规范性要求的官僚制，应该是“非人格化的、理性的、具体的、成就取向的和普遍的”⑷以及以效忠于正式制度安排为基础。从认识论的角度上看，传统的公共行政理论认为，公共行政系统应该是一台以规则为基础、以分工为技术支持的功能完整的精密的机器。因此，通过调整或改变行政系统内的模式变量从无规则向一切以规则为基础转变，行政系统就会与秩序、效率、普遍或非人格化的规范性状态相一致，从而实现从价值嵌人性状态向价值祛除性和工具主义状态的转变。其中暗含的逻辑似乎是，只要使公共行政能够向制度和规则负责，就可以解决早期公共行政面临的效率低下与腐败问题。随后发展起来的科学管理理论与行为主义理论，均以劳动分工和规则的不断细化为手段，强调公共行政的工具属性，即效率性，以致于规则细化到如此地步：到了20世纪60年代，公共行政面临的核心问题竟是传统公共行政之所以出现的优越性所引起的，即当初设想的实现其欲达目的的有效手段或措施，竟然成为实现其欲达目的的障碍[5]。传统公共行政理论所带来的这种僵化结局，源于下面的方法论图式：本体论上的规范性状态的确定性—手段有效性的确定性—手段实施时趋向目标的过程演进的确定性与线性性—达到欲达状态的确定性—最终却使过程本身成为结果或目的，而真正的目的非但没有达到，反而使实现欲达目的的手段成为了欲达目的的主要障碍。这的确是始料未及的。
传统的公共行政理论所倡导的对制度、规则和程序忠诚的行政模式以及政治与行政的分离，由于过分和绝对地放大了本体论意义中的相对关系，因而被人们广泛地视为一种神话，特别是关于这种模式有助于规避责任的确定性断言，最终使政治与行政“由于政治官员履行行政责任和行政人员承担政治责任而严重混淆”w。正如休斯所评论的，事实上，政治与行政之间以及政治领袖与官僚制官员之间的关系是复杂多变的，并不像威尔逊模式所描述的那种简单的、确定性的、线性的逻辑关系，而且可能永远都不会这样⑴。传统的公共行政理论的方法论是“本体论与认识论的双重对反性”（dualistoppositionsofontologyandepistemology)的典型代表：政治与行政的单一性对应于分离性、价值嵌人性对应于价值祛除性、人格化对应于非人格化等等，因而必然从一个极端走向另一个极端。
(二）新公共管理理论的方法论
新公共管理理论的建构过程，虽然较传统公共行政理论的建构过程更为复杂一些，但本质并没有改变。
新公共管理理论关于公共管理的本体论状态的规范性想象，从总体上说，是回归到亚当斯密的立场上，即市场与政府比较，不论从过程、结果还是实践的角度上说，前者更为有效，政府的无效率性与市场的有效率性，是一个确定性的客观现实[8];从认识论的角度上看，新公共管理理论认为，公共部门与私人部门的边界正在消失，而可竞争市场又为公共部门的管理向工商管理开放提供了确定性的理论根据。因此人们抵制市场或公共部门向工商管理开放的恰当理由，完全是主观臆断或狭隘利益所致’在政府或公共部门管理与工商管理之间所作的选择完全是非理性的意识形态上的选择[9]。新公共管理的论证方式，主要是演绎的和归纳的——从演绎的角度’得出反国家主义的观点；而从归纳的角度’得出政府无效率的观点。这两种论证方式的结果，都指向一种确定性的、共同的知识主张或政策主张：市场优于政府，公共部门的管理应该向工商管理开放；通过一系列措施（如压扁组织结构、解除政府管制、合同外包等等），可以确定性地消除公共管理的浪费、欺诈和滥用公共权力，从而有效解决传统的公共行政模式所面临的一系列问题w。
新公共管理理论的逻辑结果，是将市场和工商管理的优越性绝对化了’使市场化成为一种霸权性话语’最终演变成泛市场化主义，而最初新公共管理要解决的传统公共行政模式面临的那些问题却没有得到解决…]。这种结果与传统公共行政模式完全相同。
新公共管理理论最终事与愿违的结局’源于下面的方法论图式：本体论上的规范性状态的确定性（政府无效而市2005年9期总第243期场有效）—手段有效性的确定性（工商管理代替或改造公共管理）一手段实施时趋向目标的过程演进的确定性（如压扁组织结构、解除政府管制、合同外包等等可提高效率）一达到欲达状态的确定性（公共部门实现效率改进并克服传统公共行政面临的问题）"最终却使过程本身成为结果或目的（泛市场化主义），而真正的目的非但没有达到’反而实现欲达目的的手段成为了欲达目的的主要障碍。这也是市场化的提倡者们所始料未及的。
从方法论的角度上看，新公共管理的方法论与传统的公共行政理论的方法论完全一样’即运用“本体论与认识论的双重对反性”来构建理论：(1)如同传统的公共行政理论的逻辑一样，新公共管理的所有论述都有其正确的一面，但过分夸大了上述图式中每个环节的确定性、特别是公共部门与工商部门管理之间的相同性的相对关系，过分夸大市场化的作用及其有效性的范围，最终不仅导致责任的缺失，也导致效率的损失；（2)新公共管理理论在价值怯除和工具取向方面，较传统的公共行政模式走得更远，因而也就必然带来价值缺失、责任缺失、合法性缺失和正义缺失问题；(3)与传统的公共行政模式不同，新公共管理不是从行政系统内部寻求改革的模式变量，而是在政府与市场（两个对立变量）之间寻求改革的模式变量，并通过对比这两组变量在效率方面的差异而得出知识或政策主张。这种模式变量的选取，一方面，为创新公共管理理论拓展了视野，可以在更广泛的范围内寻求解决问题的方式；但另一方面，也增加了在两种不同单位的变量间进行比较的危险性。而这一点正是除了确定性原因之外，新公共管理理论没有实现其欲达目的的另一个主要原因。
(三）治理理论的方法论
治理理论，或称新公共行政理论及后官僚制理论，是在考虑了传统的公共行政理论和新公共管理理论各自的缺陷基础之上形成的一种理论。
从本体论的角度上看，治理理论认为，公共管理的根本特征不是效率性而是公共性，公共性以公平、公正与正义性为基础。因此，公共管理或公共领域的治理的规范性要求，是必须体现公平、公正与正义性[12]。从认识论的角度看，治理理论认为，公共性是一个多维度空间，而不只是一个一维效率空间，也不是“单一的公平概念”构成的空间。它是由政治过程、政府过程、市场过程和社会过程共同作用的空间。这一空间最重要的特征是网络性相互作用。从知识主张或政策主张方面看，治理理论认为，通过树立新公共服务的原则、通过建立参与式的制度与规则、通过构建伦理性的行政文化和共同治理的机制，就能够实现或有助于实现公共管理的公共性要求。
上述表明：（1)治理理论与新公共管理理论相比，理论基础更为庞杂，模式变量更为复杂多样，从某种意义上说，它是一种拼盘式的理论，没有统一的理论基础；（2)治理理论所倡导的“善治”，混淆了过程与结果或措施与结果之间的差别，特别是各模式变量如法治、透明性、政府有效性、监督、公众参与、责任性、公共物品的供给成本与效率、行政伦理与文化等等之间的关系，是平行的、分立的，还是相互依存或从属的；法治、政府有效性、监督、公众参与、责任性、行政伦理与文化的实现是否依存于某些条件，如果是，它们是什么，这些条件来自何处，这些条件与这些模式变量是什么关系等等，均模糊不清；（3)治理理论的知识主张或政策主张来源于不可靠的经验，最重要的，是这些主张缺乏相关条件的支撑，或不问条件地要求统一采取其开列出的“药方”。这对于公共管理实践来说几乎等于“天方夜谭”；(4)治理理论强调价值的嵌入性以及网络性相互作用，这是在方法论上强于前两种理论的地方，但在各种主体相互作用的过程中，能否保证公共性的价值而不是某一单方面的价值据支配地位，是一个非常值得怀疑的问题。因为参与、共同治理、多主体合作等等，都与强势群体、冷漠群体与弱势群体各自的态度以及它们之间的利益关系和博弈规则有关，如果只通过治理理论所倡导的对话、协商与合作就能够解决各群体间的利益冲突，从而实现公正、公平与正义，那么政府早在几千年前就已经消失了；（5)由于上述几个方面，治理理论变得不具备波普尔所论说的“可证伪性”，因为任何有效的措施或工具，都可以放在“治理”这一概念之中；（6)最后，也是最重要的是，治理理论关于本体论、认识论和知识主张方面的观点，仍是一种确定性的、决定性的和单向性的，因此，从本质上说，治理理论的方法论，与传统的公共行政理论、新公共管理理论是完全一样的，因而也必然具有这两种理论的所有弊端。
三、三种理论方法论的共同缺陷
上述表明，虽然自现代意义上的公共行政理论产生以来，新的理论不断出现，但在方法论上却几乎没有变化。
概括地说，以往各种理论在方法论上主要存在三大特征：一是本体论上的确定性，即规范的、终极状态的存在性；二是认识论上的线性决定性，即这种确定性的状态，可以用几个关键变量及其之间确定性的、线性演化的联结机制表述出来，并最终可以再现或回归其本源状态；三是知识主张上的近似于直接的对反性（approximatingthedirectopposi¬tionsknowledgeclaims),即从原来没有正确表征状态、机制策略变为正确地表征了本源状态与机制的策略，而这两种策略，要么是相反的，要么是并列的。这是我们熟知的、典型的还原主义方法论（methodologyofreductionism)。还原主义方法论的这三大特征，如果能够与公共管理的现实状态相一致，即与公共管理现实的、本体意义或存在意义上的性质相一致，那么，按照古巴的探询方式和准则，无论理论在解释现实的能力方面如何，都不存在方法论上的问题；如果不一致，那么，在这种方法论之上构建的任何理论，都注定存在重大缺陷。因此，首要的问题，是考察公共管理或公共领域的治理的本体论上的性质，而这个问题又依赖于对公共领域的本体论上的认识。
公共领域，不论如何界定，首先是人们相互作用的产物。因此，公共领域是：（1)一个社会和文化嵌入性的领域;(2)是一个时空依赖性的领域;(3)是一个知识和技术依赖性的领域。这三个特征决定了公共领域面临的问题，从本体论上说，是“结构不良的问题”。
公共管理的相关理论篇2
关键词:
新公共管理理论;高校管理;文献综述
新公共管理理论近年在各个领域的应用无所不在,丰富多彩,凡有公共活动必有管理方法。所以,在高校管理中同样理应场面热闹,新论迭出。但通过检索和分析相关研究成果,基于新公共管理理论下的高校管理研究成果十分有限,缺乏深入而全面的研究。
一、现有研究成果状况
笔者在中国知网中国期刊、中国硕士论文全文数据库中“社会科学Ⅰ辑”、“社会科学Ⅱ辑”目录下进行文献检索,通过对2000-2015年间与本题相关的文献进行初步整理分析后,可以得出以下基本结论:1、关于高校管理的研究成果非常丰富,因而观点纷呈、莫衷一是;2、关于新公共管理理论的研究也比较多,体现了研究者对新公共管理理论发展趋势的认可和重视;3、关于新公共管理理论下高校管理的文献检索结果较少,反映出研究者对这个研究问题角度的忽视。
二、现有研究的基本观点和认识
(一)关于新公共管理理论的内涵
新公共管理理论是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式,也是近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。新公共管理理论改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系,实现了由公共行政的内部取向到外部取向的转变,注重公平与效率的统一,公共利益与私人利益的统一,强调管理主体包括政府部门和非政府组织两大类,重视人力资源管理。关于新公共管理理论的内涵,河北工业大学石小娟、高骏敬认为“从实践来看,它是政府针对现实问题的政府行为和政府管理的一种新理念、新模式;从理论上说,它是以传统公共行政模式为基础,对行政与管理概念、内涵的重新解读,对经济理论、私营部门和技术变革的关系进行再次梳理。”中央财经大学周湘林认为“新公共管理理论强调公民为本、市场化、结果导向、分权协作、民主参与、多中心自主治理等理念和指导原则,旨在促使政府职能从‘划桨’回归‘掌舵’,并走出规制导向的困境。”虽然研究者对于新公共管理理论的内涵具体内容不尽相同,但基本相同点主要有:政府职能的转变,以人为本,加强公共部门内部竞争,明确的绩效标准和措施等。对我们在新公共管理理论下研究高校管理具有启示和帮助作用。
(二)关于基于新公共管理理论下高校管理现状
从已有文献来看,当前研究者对于新公共管理理论下高校管理的研究着重点在政府与高校的关系上。河北工业大学石小娟、高骏敬把当前政府与高校关系的问题主要归为两类:1、政府对高校行政的干预;2、行政权力凌驾于学术权力之上。表示近些年来,由高校外调入高校任职的干部逐渐增多,高校中政府对高校的严格管控,因而高校中出现行政权力一家独大,让高校中逐渐缺乏学术氛围。中央财经大学政府管理学院周湘林教授提出政府应采取何种模式管理高校的问题。通过对公共事业管理的基本模式分析,指出我国政府与高校之间的管理模式仍主要表现为“政府服务”模式。并提出基于契约的高校管理模式,即政府与高校在法律法规的框架内,明确各自的角色定位,在平等关系的基础上,协商双方的权利、责任和义务,并通过中介机构的评估,帮助双方判断和辨明对方是否尽到应尽之责,即政府的高等教育质量保障责任和高校的高等教育质量产出责任。对于新公共管理理论下高校管理其他方面的研究有教师绩效评价角度、高校管理队伍建设等,目前尚不足,还有待深入完善。
(三)关于基于新公共管理理论下高校管理的完善
针对问题,提出解决方法,完善尚且不足之处。河北工业大学石小娟、高骏敬在理顺政府与学校之间的关系、引入竞争机制方面提出建议。主张建立现代化高校,树立服务型的行政管理理念,取代上级对下级的绝对管理模式,可以引入市场机制,并可以从人事制度入手。在完善高校管理队伍建设方面,基于新公共管理理论的研究还比较欠缺,上海外国语大学吴慧针对目前高效管理队伍中存在的管理角色模糊、管理观念陈旧、管理效率低下、管理目标粗放等问题提出完善措施。借鉴新公共管理理论对责任和结果的强调及突出资源配置、竞争机制、对服务理念的追崇等理念,研究者吴慧认为应转换职员任用机制,在管理上强化岗位聘任和岗位考核,打破职务终身制,增强管理人员的岗位责任意识和竞争意识,提高管理人员的整体素质和办事效率。我国高等教育长期以来属于紧缺的公共产品,高校的规模和数量在短期内还是不能满足人民群众对高等教育的需求,随着现在高校的复杂程度、参与社会领域的深入,对高校本身的管理也应更加规范化、制度化和专业化。因此,对高校管理的完善在今后也应更加深入的研究。
三、对现有研究的基本评价
公共管理的相关理论篇3
关键词：公共关系学；工商管理专业；管理学
1公共关系教学在高职院校工商管理专业中的意义
高校中公共关系学的意义，我们首先应该从其课程内容入手，寻找课程中的共同点与相似之处，通过系统的分析，我们就可以看出公共关系学对于工商管理学科的意义。
管理学科是一项综合性高，研究广泛并且学科跨度较大的专业学科。是系统的进行管理学研究的学科体系。管理学是现代社会发展所必须的内容，对管理学进行研究的主要目的是在现有的条件下，对提升管理水平与层次的办法，我们通过对管理学的研究，可以有效的促进行学科的发展与进步，其管理学的内容也在不断的丰富。我们对其进行概括可知，管理学的内容，包含有管理的职能、企业管理内容、组织管理内容、虚拟的企业管理等。所以，管理学是众多学科共同组成的一项课程，其所涉及的内容广泛，但是其真正的作用需要我们不断的进行学习与沟通。这样才能真正的掌握管理学的相关内容。
公共关系学主要是研究组织与公共之间的关系的学科，其主要内容涉及公共的行为、法律内容、方式方法等。通过使用一些传播手段，使得组织与公众之间可以有效的进行沟通，实现组织与公众之间的理解与认同，并且加深彼此间的合作，通过公共关系学，组织可以在公众面前树立一个良好的形象。公共关系学的内容具有很强的理论性与实践性，所以在进行公共关系的学习时应该将其理论与实践相结合。所以，我们进行管理学的学习时公共关系学是其中的重要组成。我们以管理学的角对其进行分析可知，对组织进行管理时，公共关系是重要的辅助工具，但是在运用过程中需要加入管理学的内容，但是只运用管理学的内容不能解决所存在的问题，所以需要二者结合进行问题解决。因此，在进行工商管理课程的设置时，必须增加公共关系学的内容，这样才能使得工商管理学能够达到一定的极致。
2当前高职院校工商管理专业教学中公共关系学的困境
公共关系学在工商管理专业中具有重要地位，所以其重要性不言而喻。但是现实的情况是，公共关系学在工商管理课程中了重视性不足，存在一定的困境，其主要表现在以下几点：
2.1发展速度较慢，学科规模较小
我国的高校开展工商管理课程较早，而且都包含有公共管理课程，学生与教师的数量不断的增加，为我国的行政管理与企业管理输送了许多有用的人才，但是公共关系学科却始终没有做为独立学科进行发展，所以增长速这度较慢，总体规模较小。
2.2工商管理与公共关系的关注点不同
由于工商管理学科的内容，是需要不同学科间相互促进与结合的，共同的进行发展形成学科间的互补关系，但是现在高校工商管理学科中，对于管理课程的侧重较高，而对于公共关系的内容重视较小，这就造成了现在公供关系学的内容教学时，其管理的水平较低，进行课程教学时的相关教学材料，与一些基础设施都达不到相关的要求，无法与管理学进行相比。
2.3二者的培养趋势存在一定的差异
随着工商管理学科的快速发展，在高校内外，都得到了较大的认可，在学生就业的时候也会受到一定的认可与承认，由于现在企业对高层次人才的需求，工商管理的学生需求不断的上升，随着工商管理学科的发展，公共关系学的教学内容得到了认可，但是与工商管理学科相比较，公共关系学只是工商管理学的组成，二者的培养方向存在差异性。
综上所述，由于高校不断的进行公共关系的优秀学生，但是对学生进行培养时还是存在许多的问题。
首先，国内的高校内公共关系的专职教师较小，对于公共关系学的理论与实践结合较少，而且由于没有专业性人才的培养机制，造成了公共关系学的理论知识与研究进行的较少。其次，高校对于公共关系课程的认识不足，造成了科研经费的投入较少，而且由于缺少一定的学术交流机会。很多的公共关系学教师进行研究的机会较少，对于一些国外的先进理念与新的教学经验无法掌握。理论是对实践的最好指导，如果公共关系学的教师缺少一定的理论水平，那么其实践水平一定会有所影响，这样就使得学科的水平发展不足，形成了对日常教学的影响。
3公共关系教学脱离困境的对策
3.1加强对教师队伍的建设
学科建设的核心是教师，高校应该有组织有计划的进行公共关系学科的教师队伍建设，提升教师的教学水平的同时，也会提升公共关系学科的内容。并且，高校应该加强对公共关系教师的学术交流活动的促进，定期与不定期的举办一些教师的培训与再教育工作。提升教师的整体专业素质。高校内部如果具备一定的条件，可以引入一些具有公共关系学经验的相关资深学者，公共关系教师的引进应该是具有深厚的专业理论基础与具有综合素质的人员。对自身的师资队伍进行补充，重视教师的培训与再教育的条件转化。
3.2加强公共关系学的教材建设
相关的高校应该组织出一批具有经验的相关学者，根据国内外的教材模式，进行公共关系学的教材编写，其内容应该是具有多样性的，不仅是课程使用书面教材，应该包含有多媒体视听材料的教师内容，将一些抽象的内容普通得具体化。
3.3加强公共关系的理论课程内容的创新
高校应该加强对公共关系课程的重视，加强其基本理论课程建设的投入，对教师队伍的建设进行强化，多创造一些有利的学术交流条件，并且高校对于自身的学科优势应该进行保持，发挥自身的优势。工商管理学科的发展需要公共理论课程的推动。
参考文献
[1]张克非.对当前高校公共关系教学的若干思考[J].科学・济・社会，1994（4）.
[2]肖丽萌.改进高校公关教学之我见[J].公关世界，1996（1）.
公共管理的相关理论篇4
关键词：公共危机;政府;舆论形象
中图分类号：G206文献标识码：a文章编号：1672-8122（2016）02-0058-02
目前，我国处在深化改革的关键时期，社会转型进一步加剧，各种公共危机不断浮现。政府作为公权掌握者和行使者，代表了社会最广泛的利益，其恰当处理公共危机的能力，与社会大众的利益休戚相关。良好的政府舆论形象对政府公共危机管理具有重要意义：其能够使政府在处理公共危机时显示出权威性和公信力，以确保相关政策的执行力。然而成功的政府舆论形象塑造并非易事，为此需要了解政府舆论形象塑造理论及在危机管理中政府舆论形象塑造存在的问题，以期发现应对之策。
一、政府舆论形象塑造理论
1.政府舆论形象
“政府舆论形象”的概念在我国目前并没有形成共识。彭伟步指出：“政府形象是指国家各种公共行政管理活动所引起公众的思想或感情活动的具体形态或姿态”[1]。胡宁生将其理解为：“政府通过自己的行为与活动，在公众中建立起来的有关政府实在的某种主观印象”[2]。张恩韶解释其为“政府形象塑造一般借助各种传播渠道和方式及全体公务人员实际工作表现，把形象目标直接呈现给大众。它是政府形象管理的重要组成部分，是形成良好政府形象的关键因素”[3]。关于政府舆论形象的论述很多，但有两个要素不可或缺，一是政府自身的行为模式，二是社会对政府行为模式的认知及评价。故政府舆论形象是指：社会大众以政府行为模式为出发点，根据自身已有观念对政府行为模式做出价值判断，最终形成的一种相对稳定的对政府的认知总和。
2.政府舆论形象塑造理论
关于政府舆论形象塑造最常见的理论有两个：
（1）形象修复理论。形象修复理论源于美国，“其中比较有代表性的学者伯奈特把修辞学与传播学研究综合起来提出形象修复理论，并应用于电视政治传播中，他把电视政治中的辩护型语言解释为应用形象修复策略以应对攻击。形象修复理论主要包括以下大战略即否认、逃避责任、减少侵犯性、修正行为和自觉承担责任等”[4]。其为政府身处公共危机之中，针对不同的情况提出了相应的策略。只要政府对危机研判正确且策略运用得当，就会使自身形象得到改善。但此理论很大程度上是一种后发机制，只有在政府舆论形象可能或者已经受到损伤时，才着手修复，在政府应对公共危机中显得过于被动，主动性不足。
（2）传播沟通理论。传播沟通理论指政府通过媒体政府信息并了解大众诉求，强化与社会互通信息，增进互信，进而塑造自身形象。良好的传播沟通是政府在公共危机发生时与社会互动的最佳途径，首先可以向社会通报相关情况，其次可以倾听社会对于公共危机的看法，最后可以借此与社会合作来化解公共危机，为政府赢得负责、民主的舆论形象。该理论注重危机管理过程中政府的行为，尤其强调通过信息的合理披露与恰当沟通，获得社会的理解与支持。
综上，形象修复理论强调危机后，政府形象修复，而传播沟通理论则关注公共危机管理过程中，政府与社会的沟通，以便使自身形象不会贬损。可见，将两者综合起来，才会使公共危机管理中的政府舆论形象塑造变得相对完整，再加上前期的公共危机预警机制，政府舆论形象的塑造就应当存在于危机预警阶段、危机管理阶段、危机善后阶段的全程之中。
二、公共危机管理中政府舆论形象塑造存在的问题
我国正值社会转型期，很多公共危机不曾遇到，客观上给政府管理危机提出了挑战。根据我国政府在处理公共危机中的行为表现，主要有以下几个原因或问题对政府舆论形象造成负面影响：
1.预警机制不完善，法律体系不健全
改革开放几十年，我国从农业社会迅速发展为工业社会。其发展历程较发达国家而言，缩短很多，这就使得政府缺乏危机处理经验;同时，社会高度复杂化，使得政府一时难以具有解决所有公共危机的能力，也就很难实现预警，进一步造成了预警机构不健全，相关专业人员匮乏，而对于已有的危机预案，因缺乏专业人员和多变的社会环境往往难以落实。这就导致在一些公共危机面前，政府反应迟缓，应对乏力。
公共危机发生时，法律的作用显得尤为重要，其成为预测政府、社会及群众行为的关键工具。法律为政府处理危机提供了合法性和强制力，为政府落实政策提供了保障。同时也要求政府的人员按照法律程序处理危机。而我国目前在公共危机管理方面的法律建设十分落后，跟不上时展步伐，导致在公共危机管理中，政府缺乏统一行动规范，给政府舆论形象造成一定影响。
2.责任主体不明，监督落实乏力
公共危机管理相关法律法规的缺失，直接导致政府各个层级之间，各个部门之间权责不明、权责不一，对危机管理人员监督乏力。当危机出现时，经常出现推诿现象，导致事态不断扩大;权责不明、权责不一则导致公共危机处理中难以确定责任人;监督的不到位则使危机管理出现很多后遗症，例如，对自然灾害导致的公共危机，救灾款项监督不到位，使得腐败不断出现，让政府舆论形象再次受损。
3.政府内部机构沟通不畅，政府与社会机构沟通不足
政府内部机构沟通不畅主要体现在，不同层级的政府之间沟通不足，同一层级的政府部门沟通不顺。当公共危机发生时，政府对公共危机的认知和处理应该具有一致性和连贯性。但在公共危机发生之时，往往出现不同级别的政府、同一级别不同部门对同一事件的表态具有差异，甚至完全相反，使得消息混乱不堪;或者出现同一政府机构对同一事件前后说法矛盾，往往自食其言。这些不当行为极大地削弱了政府的公信力。
根据过去发生的公共危机事件，政府在与社会沟通的时候，都一定程度上存在下列问题：政府不愿意主动危机信息，不愿意回应社会关注，甚至个别情况下将社会的关切视为对立行为，不愿进一步与社会交流以便形成共识，导致政府与社会关系的紧张，使政府舆论形象趋向负面化。
三、公共危机管理中政府舆论形象塑造存在问题的应对措施
结合上述政府舆论形象塑造理论及我国政府在处理公共危机时出现的问题，可以从以下几个方面着手，确保政府在公共危机管理中能够塑造良好的政府舆论形象：
1.建立健全预警机制，优化完善法律体系
我国虽然进入工业社会的时期不长，缺乏应对相关危机的经验积累，但可以根据现实需要借鉴西方发达国家的有效经验，进而结合实际情况建立相应的公共危机处理机构和预警机制。同时，加强公共危机管理专业人员的培养。一方面，培养特定领域公共危机管理的专家团队;另一方面，在政府部门人员入职教育中，加入公共危机管理相关课程，有意培养危机意识。
在我国现有法律体系中《中华人民共和国突发事件应对法》起到了应对公共危机基本法的作用，其与在个别特定领域的立法构成了体系，如《反国家分裂法》《中华人民共和国反恐怖主义法》等。然而我们应对公共危机的法律体系还需改进，还不完善。为此，首先要优化现有法律之间的协调性;其次要在经常出现公共危机的领域加大专门立法力度，比如就网络进行专门立法。力争做到每一领域公共危机事件的处理都有法可依，进而增加政府管控危机的法律依据，保障人民的合法权益。
2.优化政府沟通机制，明晰政府主体责任
政府间有效的沟通是政府主体间保持一致性的关键，是政府各个层级、各个部门就同一问题取得共识的重要路径、也是保证政令畅通和强大执行力的前提条件。有效的政府间沟通在公共危机发生之时显得尤为重要，而政府有效的沟通是建立在政府主体责任明确，指挥――服从链明晰，权力责任一致的前提下的。为此就需要采取以下措施：第一，政府继续推进简政放权，使得政府架构扁平化，便于信息流的畅通;第二，政府进一步无缝隙化，重视不同部门间权责划分的衔接，使得各个政府主体的权责明确化且无断裂;第三，严格政府内部监督，落实问责制度，在公共危机特殊时空条件下，监督问责机制应当是全程的、可行的，具体的、强有力的。
3.落实政府信息公开，强化舆论引导能力
2007年《中华人民共和国政府信息公开条例》颁布，并于2008年5月1日起实施。其为公民及时了解政府信息赋予了具体的法律权利，同时也为政府及时相关信息规定了义务。在公共危机中，政府及时有效的公开信息具有巨大的正面效应：第一，能够保证公民的知情权，同时彰显政府透明性;第二，能够最大限度挤压不利的流言、谣言，减少社会恐慌;第三，及时准确的信息，为社会力量有效参与危机处理提供了可靠的判断依据。
与此同时，随着新媒体的不断壮大，公共危机发生之时，除了政府的信息，还有大量的个人及社会组织在信息。这就要求政府强化舆论引导能力：加大宣传创新;广泛采用社会喜闻乐见的新媒介;注意引导社会媒介树立实事求是、大局观念、人文主义、是非明晰的信息原则，并完善相关的激励处罚机制。
四、总结
公共危机管理中政府舆论形象的塑造，是一个十分复杂的问题，涉及整个危机管理过程。完善的法律体系，有效的预警机制，优秀的危机处理人员，严格的权责体系，公开透明的信息，良好的沟通传播机制，都是塑造政府在危机管理中良好舆论形象不可或缺的要素。但需要强调的是，虽然公共危机的有效处理对政府舆论形象的塑造不可忽视，可从长远的角度来看，良好的政府舆论形象塑造，主要力度还要放在日常的政府行为模式塑造上，确保责任型政府、服务型政府、法治型政府舆论形象在非危机状态下便能在社会中得到确立，才能使政府在公共危机管理中具有更大的权威和公信力以及执行力，才能确保在公共危机管理中政府舆论形象塑造的成功。
参考文献：
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公共管理的相关理论篇5
(一)作为管理模式的新公共管理
作为一种新的管理模式，欧文e休斯(owene.Hughes)指出，新公共管理代表着一种与传统的公共行政不同的重大变化，“它不像‘以前的’公共管理那样，只是在公共行政内部实行技术性的专业化。新公共管理不只是对公共部门进行改革，它表现为要求公共部门转换机制并改变其与政府和社会的关系。”[1]胡德(Hood)则认为新公共管理模式包括了七个要点，即公共政策领域中的专业化管理、绩效的明确标准和测量、格外重视产出控制、公共部门内由聚合趋向分化、公共部门向更具竞争性的方向发展、对私营部门管理方式的重视、强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。
(二)作为改革运动的新公共管理
新公共管理是20个世纪80年代在西方国家兴起的一场政府改革运动，其基本特征是在公共领域引人市场机制和私人企业的管理方法，如对公有企业的私有化改造、下放管理权力、增加透明度、政府业务合同外包、政府绩效评估等。[3]西方新公共管理运动的兴起有其深刻的背景。首先，经济的衰退和财政压力的加剧。1970年代石油危机之后的经济衰退，导致了以高失业、高通货膨胀和低增长为特征的“滞胀”现象的出现，而西方国家的髙福利政策，又要求政府每年必须负担庞大的转移性财政支出。首先，一方面，政府税收能力下降，另一方面，福利政策使国家不堪重负。如何节省政府施政成本，促进国内经济发展，是各国决策者必须考虑的问题。其次，公共事务的复杂性增加。随着科学技术和生产力的发展，在社会进步的同时，也引发了层出不穷的社会问题，政府面临着公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境。面对日益复杂的公共事务，传统的行政模式已经力不从心，无法应付。再次，传统行政模式存在严重缺陷。传统的行政模式曾经取得了巨大的成功并且为世界上大多数国家所争相效仿。然而，传统行政模式毕竞是随着工业发展一定时期的特殊需要而产生的，随着西方国家工业化进入新的阶段，传统行政模式所强调的政治控制模式和官僚制模式产生了许多问题，受到了人们的责难。第四，全球化的加速推进。全球化是当代西方政府改革的一个推动力。全球化趋势加强了各个西方国家对本国经济竞争力的离度重视。政府如何引导和调控国民经济运作，参与国际经济竞争，促进经济发展，自然成为人们关注的焦点。第五，新技术革命的要求。科学技术是人类历史的重要推动力,科技变革对政府管理有着重要影响。现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求。信息化打破了长期以来政府对公共信息的垄断，使政府的传统金字塔式权力结构和信息处理结构明显不能适应社会的需求，从而要求对政府组织及其运作过程作出变革与调整。最后，企业管理方法的示范性影响是当代西方“新公共管理”运动兴起的另一个动因。
新公共管理运动发源于英国。1979年撤切尔夫人上台以后，英国保守党政府针对传统政府模式的缺陷推行了激进的政府改革计划，其改革主题曾被有关学者概括为:私有化、分权化、竞争机制、企业精神、非管制化、服务质量、对工会力灰的限制。[4]这场改革以雷纳(Rayner)评审委员会的成立为标志，通过“雷纳评审”、“下一步行动计划”等措施使英国政府的公务员体制经历了一场与传统决裂的转型。撤切尔之后的梅杰政府继续推动甚至扩大了这一变革，通过“公民宪章运动”、“竞争求质量运动”等行动，使英国的公共服务品质得到了极大的提升，也使英国成为当代公共行政改革的先驱者。1997年，布莱尔政府上台，结束了保守党在英国近20年的执政生涯，布莱尔为英国的政府公共改革注入了新的活力，在以往改革的基础上取得了新的成就。20世纪80年代开始在美国也进行了政府改革实践，其内容包括政府职能定位的市场化、公共服务输出的市场化、重塑政府和政府间的分权等方面。在溴大利亚和新西兰，随着两国工党分别于1983年和1984年上台执政，也开始了大刀阔斧的公共行政改革。其中，新西兰的政府改革取得了巨大的成功，并且因改革的系统性、彻底性和内在一致性被学术界称为新西兰模式。斯科特在国际货币基金组织的报告《新西兰的政府改革》一文中指出新西兰的改革是政府企业化改革的典型例子”，[5]而澳大利亚则以较为稳健的形式实现了改革和社会的稳定协调发展。此外，加拿大、荷兰、法国等经合组织的其他成员国也都采取了类似的改革措施。自20世纪90年代泡沫经济崩溃后，日本政府为了改变经济萧条状态，不断发行国债，导致政府的财政状况持续恶化;同时，西方各国进行的新公共管理运动也引发了日本政府改革的思想。因此，20世纪90年代末，日本政府开始了大规模的公共行政体制全面改革。
(三)作为理论范式的新公共管理
作为一种理论范式，新公共管理在处理政府与市场、政府与社会的关系时提供了一整套新的思路,这可以概括为如下几个倾向在提供公共服务上宁要小规模机构而不要大规模机构的倾向;宁要劳务承包而不要通过没有终结的职业承包而直接劳动的倾向;宁要提供公共服务的多元结构(宁可出现各种提供者的竞争，并存在使用者对供给者运用控制手段，如美国由选举产生的校董事会制度)，而不要单一的无所不包的供给方式一元化结构的倾向;宁可向使用者收费(或至少是指定了用途的税收)，而不以普通税金作为资助不具有公共利益的公共基础的倾向;宁要私人企业或独立企业而不是官僚体制作为提供服务工具的倾向。”[6]新公共管理理论代表了政府管理研究领域发展的新阶段，它是在对传统的公共行政学理论的批判基础上逐步形成起来的。本文主要将新公共管理视为一种理论范式，在这种意义上，新公共管理与新公共管理理论是等同的。
二、新公共管理的理论基础
作为一种弥补传统行政模式缺陷的新的范式，新公共管理理论并非一种单一的理论，而是对学者们不同理论主张的汇集，而这些理论主张之所以会被称为新公共管理理论，很多程度上是因为它们建立在共同的理论基础之上。例如，张成福认为，新公共管理是近年来西方政府改革运动的一种理论概括，实质上是传统公共行政学各理论、学派之观点、主张的大组合。[7]新公共管理理论的理论基础主要有两个方面，分别是经济学理论和私营部门的管理理论(见图1)。正如欧文e休斯所指出的：“尽管也有人认为，私营部门的管理本身也是建立在经济学的基础之上的，然而，即使管理扎根于经济学，但管理因索自身在该问题的探讨中也足以占据一席之地。”也就是说，虽然经济学和私营部门的管理理论有很大的关联性，但它们之间的区别也足以使其成为新公共管理理论的两个理论基础。
1.经济学理论
经济学理论之所以能够成为新公共管理理论的基础，在于“相对于含糊不清的公共行政理论来说，经济孥理论是精确的、具有可预测性、经验主义的，并且是建立在解释人们如何行动的激励理论之上的。”新公共管理理论尤其以公共选择理论和新制度经济学中的委托理论和交易成本理论为其支撑点。
一是公共选择理论。公共选择理论认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场上活动的主体是消费者(需求者)和厂商(供给者),在政治市场上活动的主体是选民、利益集团(需求者)和政治家、官员(供给者)。在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给他带来最大满足的私人物品;在政治市场上，人们通过民主选票来选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。前一类行为是经济决策，后一类行为是政治决策，个人在社会活动中主要是要作出这两类决策。公共选择理论认为，在经济市场和政治市场上活动的是同一个人，没有理由认为同一个人会根据两种完全不同的行为动机进行活动i同一个人在两种场合受不同的动机支配并追求不同的目标，是不可理解的，在逻辑上是自相矛盾的;这种政治、经济截然对立的“善恶二元论”是不能成立的。“经济”和“政治”是相互依从、相互影响的>正确地理解“经济”必须对“政治”有一定的了解，同样，理解“政治”必须能够理解“经济”。经济市场上存在供求双方力量的相互作用，政治市场上也同样存在供求双方力量的相互作用。[8]公共选择理论的独到之处就在于它提出了一条解决政府困境的出路，即打破政府垄断，建立公私机构之间的竞争，使公众得到自由选择的机会。
二是委托理论。莫(moe)认为:“委托一模型是关系的分析性表述，在模型中，委托人一方考虑与另一方或人达成合约，因为他预期人随后会选择的行为将产生委托人所希望的结果。”(KiewietandmathewD.mcCubbins)将关系界定为：“人被授权根据委托人利益……采取行动时，就形成了关系。”[1°]然而，在有限理性和机会主义的经济人假设下，人利益与委托人的利益未必一致,他可能去追求个人利益而把委托人的利益放在次要位置甚至以牺牲委托人的利益为代价，产生逆向选择和道徳风险问题。就像莫随后所指出的委托人所能解决的问题远不只是找到一个合格的人，因为决不能保证人一旦被雇佣后就会按委托人的最佳利益行事……人心中有他自己的利益，因而只有在合约施加的激励结构使得人追求委托人目标的行为对他自己有利的范围内，他才会去实现委托人的目标。”在公共选择领域，公民和代议者、代议者和政府官僚构成委托关系。政府官僚作为人根据显明或隐性契约负责公共服务的供给，必须忠实执行委托人的意愿，但是在实际的运作中，由于公共生产的非市场性质、激励的缺乏和官僚机构的实际垄断地位，政府机构存在严重的委托问题。官僚追求自身利益，在一定程度上与委托人的利益相冲突。同时，官僚与代议者拥有的公共物品和公共服务供给信息的种类和数量不同，官僚在这种信息不对称中处于优势地位。委托理论认为解决委托问题的本质在于设计一种适当的激励机制，诱导人去追求委托人的目标。根据公共部门的特性,可以采取以下途径来减少官僚的机会主义行为：一是筛选人。如果要选择一个政府机构来从事所委托的某项任务的话，代议者可以比较有关多个人种种可能行为的例样来减少逆向选择问题。[11]二是引人市场机制。一般而言，私营部门的委托问题比政府部门的要轻。通过引人市场机制如签约外包可以将政府部门委托问题转移到私营部门中去，从而减少公共部门的委托问题;三是加强监督。通过监督能够获取人所掌握的信息，降低其讨价还价的能力，从而抑制人的机会主义动机。四是制定激励契约。采取绩效工资制可以有效激励个人，实现个体利益与共同利益的同时增强。委托理论成为新公共管理引入市场机制、加强绩效管理、强化责任和监督等主张的理论基础。
三是交易成本理论。K阿罗(Kennetharrow)是第一个提出“交易成本”术语的经济学家，他1969年发表的《经济活动的组织:有关市场选择和非市场分配相关问题》一文中，明确提出了“交易成本”的概念。科斯(Coase)在《社会成本问题》一文中对交易费用的内涵做了进一步解释，他指出：“为了进行市场交易，有必要发现谁希望进行交易有必要告诉人们交易的愿望和方式，以及通过讨价还价的谈判缔结契约，督促契约条款的严格履行等等，这些工作常常是花费成本的而任何一定比率的成本都足以使许多在无须成本的价格机制中可以进行的交易化为泡影。”[12]也就是说，在科斯看来，交易成本就是不同经济主体在交易过程中进行谈判、讨价还价、搜集信息等所发生的费用。在科斯理论的基础上，威廉姆森进一步发展了交易成本理论，他将交易费用进一步细分为事先的交易费用和事后的交易费用两种‘。前者包括起草、谈判和维护一项协议的成本，即与市场相联系的交易费用：研究和信息成本，谈判和决策成本、检验和履行成本。后者则包括:(1)当交易偏离了所要求的准则而引起的不适应成本》(2)为了纠正事后的偏离准则而引起争论的成本“3)伴随建立和运作管理机构通常不是法庭而来的成本，如管理机构解决交易纠纷的成本;(4)保证生效的抵押成本。[13]对于降低交易成本的途径，新制度，绿济学派提出了诸如自我实施合同、订立不完全契约、调整公司治理结构等正式制度安排。另外，他们还意识到由正式制度安排所不能解决的问题，如道德风险、信用风险、机会主义等问题，这就需要诸如意识形态、文化等非正式制度来发挥降低交易成本的功能。[“]从交易成本的观点来看，官僚机构垄断公共服务生产的传统模式无疑以巨大的交易成本为代价，无法实现资源的最优配置，因此应运用市场检验或签约外包将公共服务转由非官僚机构承担，降低交易成本。但是，利用官僚机构提供公共服务和利用市场都存在交易成本，问题的关键在于如何确定政府与市场两者的合理边界，使总交易成本达到最小。交易成本理论成为新公共管理签约外包、分权化管理、国有企业民营化等主张的理论基础。
2.私营部门的管理理论
公共管理的相关理论篇6
[关键词]危机管理；静态；要素；绩效模型
公共危机管理是一个十分复杂的系统问题。对其进行研究必然会涉及很多方面和很多学科。从国内外的研究情况来看，所研究的具体内容相当庞杂。甚至给人眼花缭乱的感觉，不同学术背景的学者都可以从自己的认识出发，结合自身的学科优势，对公共危机管理的某个侧面或某一具体问题加以研究。虽然涉及的内容庞杂，但归纳起来可以发现。对公共危机管理的研究可以概括为两个方面：对公共危机管理的动态过程中的各个阶段的研究和对公共危机管理的静态系统构成要素研究。
一、公共危机管理的动态过程与静态要素
公共危机管理的动态过程可以根据不同的研究重点作不同的阶段划分，有时被划分得比较细，有时则划分得比较粗，如有三阶段、四阶段、五阶段及六阶段等划分方法。无论哪种划分方法，其共同之处是都以时间序列为基础，从前向后对公共危机管理的动态过程中的各个阶段加以分析。以四阶段划分法为例，可将公共危机管理过程分为减灾、预备、反应和恢复四个阶段。公共危机管理实施中的一些具体操作，如预案及计划的制订、危机信息的、应急决策、媒体管理、危机公关、应急场情景管理等内容，实际上都是整个危机管理动态过程中的某个侧面或片段。
公共危机管理动态过程中的每个阶段都需要以静态系统为基础。所谓“静态系统”是指危机管理系统中相对比较稳定、常设的部分，由各种静态要素构成，如危机管理的组织机构、人员等。公共危机管理中的静态系统与动态过程是同等重要的，也是不可分割的，静态系统为动态过程的运行提供了基础和保障，而动态过程则是控制危机事件的发生、发展和消除不良后果的直接手段。静态系统是为动态过程服务的，动态过程是否能高效率地发挥作用很大程度上取决于静态系统的建设是否科学、合理。用一个可能不很恰当的类比，如果说公共危机管理的静态系统相当于计算机的硬件系统，那么公共危机管理的动态过程则相当于计算机的软件系统。
从以往的研究情况来看，公共危机管理的动态过程的研究相对比较成熟，大多数研究论著都以公共危机管理的动态过程的时间序列为框架展开，对危机管理的风险评估、预案的制订、危机预警、应急决策、媒体管理等具体操作内容的研究都比较深入。相比之下，对危机管理的静态要素的研究则比较薄弱。造成这种情况的原因之一是以往国内外对危机管理的研究中，对企业危机管理的研究起步更早，积累的研究成果更多。相对于公共危机管理，企业危机管理涉及的静态系统的要素要简单得多，因此对企业危机管理的研究中不可避免地会忽视对静态系统的关注。而对公共危机管理则不同，相关的静态系统起到非常关键的作用，如果静态系统的建设不科学、不完善，那么再好的动态管理技术也将无济于事。
对公共危机管理系统静态要素加以分析，目的是将各种要素综合起来，概括出一个决定公共危机应急管理效果的综合绩效模型。这样一个综合模型是有意义的，因为影响公共危机应急管理效果的因素众多，而且各因素之间还存在着各种复杂的逻辑关系，难以全面把握。通过综合绩效模型，可以将各种因素综合起来，尽量全面、直观地显示各因素的作用，这无疑对深入分析公共危机应急管理系统有很大帮助。本文尝试运用控制论的分析方法将各种因素综合起来，概括出一个决定公共危机应急管理效果的综合绩效模型。
二、使用控制论分析方法的合理性说明
影响公共危机管理系统的静态要素甚多，要想把各类要素有机地统合起来，需要有一个合理的分析框架。公共危机管理系统具有高度的复杂性，而对于复杂系统的研究，上个世纪中期发展起来的现代系统论和控制论方法是比较有效的。正如控制论创始人之一的艾什比所说，“对于那些以复杂著称而其复杂性不容忽视的系统，控制论给出一种新的科学研究方法”，“研究复杂系统的种种方法里，控制论是数一数二的”。控制论事实上已经成为研究复杂系统组织的一个一般性原则，虽然控制论初创时期主要研究对象是生物系统、机械系统的控制和工程控制，如控制论的另一位创始人维纳把控制论定义为“关于在动物和机械中控制和通讯的科学”，但人们很快就发现控制论方法适合分析所有存在着信息和控制的系统，社会系统显然也是一个存在着信息和控制的复杂系统，可见控制论方法同样适合对社会系统加以研究，如维纳在他后来的著述中就对法律的社会控制机理进行了分析。
按照系统论和控制论的观点，社会系统是一个开放的存在着负反馈的闭环控制系统。坎农(w.B.Canno)提出了开放系统存在的“稳态(homeostasi)”的概念，并分析了生物稳态与社会稳态的关系。所谓稳态是指开放系统必须对环境的变化作出反应，同时系统内部也会经常出现扰动，系统通过内部调节机制来应对各种变化和扰动，实现系统的动态平衡，使其能够维持相对持久的平稳状态。而系统的调节机制实质就是通过负反馈实现的控制机制。社会系统的稳态是人们期望的社会常态，是通过社会系统内部的调节机制来实现的，而这种调节机制也就是社会系统内部的信息反馈和控制过程。公共危机应急管理的目标也就是通过控制的实施来维持和恢复社会系统的稳态，因而控制论的分析方法在公共危机应急管理系统的研究中是有效的。
三、公共危机应急管理系统的控制过程
公共管理的相关理论篇7
[论文摘要]实践的需要和理论的推动,使得传统意义上的区域行政逐渐向区域公共管理转变,这种嬗变,开启了公共管理研究的新视角。区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
著名行政学者理查德·J·斯蒂尔曼二世说:研究公共行政必须研究它的生态问题。按照韦伯斯特词典的解释,生态学是各种有机体与其环境之间的各种相互关系。J·w·别斯指出生态学这个词源于希腊语oikos,意为房子或家,经济和经济学也有相同的词根,经济学和生态学有许多共同点,但生态学的含义更广泛。它涉及有机体与其环境之间的全部相互关系。”〔1〕美国著名学者利格斯(Fredw·Riggs)1961年就提出了“融合型、棱柱型、衍射型”行政模式,开创行政学研究的一个新途径。我国现阶段的行政环境是制约和影响行政管理的重要因素,同时又是行政管理的改造对象,并为行政管理的实施提供条件。故此,我们应努力使行政管理和行政环境保持一种动态的平衡。从20世纪50年代以来,随着社会生态环境的变迁,传统行政学历经了向现代公共管理学范式的重大转变。迈入21世纪,区域行政面对的是一种全新的行政生态环境,正是在这样的背景下区域公共管理这种崭新的制度安排应运而生。这种转变很重要,“从某种意义上说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域公共管理的挑战,处理好和解决好了系列区域公共性问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。”〔2〕区域公共管理是社会需要和时代呼唤的产物。作为一个新的理论和实践课题,陈瑞莲认为,在我国有关区域公共管理(行政)研究的著述尚较为零散,区域公共管理研究的学者社群尚未成形。但是,在当前一个不争的事实:越来越多的学者开始关注并研究区域公共管理的相关内容。无疑,加强区域公共管理研究具有重要理论意义和实践价值。有学者说,“研究任何一种理论,都必须首先弄懂它所使用的基本术语。对于了解一种新的学术理论,弄清楚它所使用的新名词的正确含义,就尤为重要了”。〔3〕区域公共管理是个复合概念,其中“区域”和“公共管理”是其两个核心概念。
一、“区域”概念众说纷纭及其公共管理视角的界分
区域(region)是一个多侧面、多层次且相对性极强的概念。人们可以从多个角度来观察、分析和理解各种不同的区域。研究视角和内容不同,对于区域的界定就有所不同。在社会科学丛林中,最早研究区域的学科是地理学,地理学把区域定义为地球表面的地域单元,这种地域单元一般按其自然地理特征,即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分。《牛津地理学词典》中,“区域是指地球表面的任何一个单元,它以自然或人文特征而有别于周围的地区”。〔4〕经济学将区域视为由人的经济活动造成的、具有特定地域特征的经济社会综合体。埃德加·m.胡佛说,“所有的定义都把区域概括为一个整体的地理范畴,因而可以从整体上对其进行分析”,“把区域作为一个集合体,……这一集合体对于管理、计划和公共政策的制定和实施都是必须的。最实用的区域划分应当符合行政区划的疆界。”〔5〕政治学把区域看成是国家管理的行政单元,与国界或一国内的省界、县界重合;国际政治和国际关系的研究者对区域的解读,往往侧重从一种更为宏观视角来讨论区域的内涵和外延。米特尔曼提出三个不同层面“新区域主义”分类法:宏观区域主义、次区域主义和微观区域主义。在“区域”的多种释义中,可以看出:区域有多种分类,系统性或整体性是区域的共同特征;区域的概念是相对的,可以依据不同视角有多种划分;区域是变化的,应以动态的眼光来观察它。实际上区域是一个很宽泛的概念,很难给出一个公认的定义。本文是从公共管理学科角度来进行研究,基于此视角,区域应如何界定?有学者认为:区域是“一个基于行政区划又超越于国家和行政区划的综合性概念”。〔6〕另外,从四个纬度对区域公共管理要研究的“区域”做类型学上的分析:公共管理意义上的经济区域、行政区域、自然地理区域和公共管理中的“问题区域”和“边缘区域”。〔7〕笔者以为,不论对“区域”进行怎样的界分,从公共管理学科角度看,区域实际上是按照公共物品为标准划分的有限空间范围,是拥有相同一领域或多领域公共物品的域场。在这里区域不是一个地理范畴而是一个以公共物品(或者公共事务、公共问题、公共利益)为标准形成的同质性域场,并不绝对与行政区划相一致。
二、公共管理研究的新视角:区域行政向区域公共管理范式的转变
要讨论区域行政向区域公共管理的转变,首先要了解区域行政的发展背景、内涵等基础知识。区域行政问题与行政区划密切关联。学者刘君德在他主持的《中国行政区划的理论与实践》等论著中,第一次明确提出了“行政区经济”概念,并分析我国现实生活中普遍存在的地方保护主义现象。在我国的行政学界,宋月红在国内首次使用“区域行政”的概念,作者从行政区划、行政区域与区域行政的关系角度进行研究,但这是一种狭义的或传统意义上的区域行政范畴。〔8〕陈瑞莲、张紧根在《公共行政研究的新视角:区域行政》一文中,正式提出广义的“区域行政”概念。〔9〕随着实践的推动和理论的发展,区域行政向区域公共管理转变。在学界,最早使用过“区域公共管理”概念的只有清华大学的刘锋和中山大学的陈瑞莲,二人从不同的角度对区域公共管理进行论述。刘锋运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新,在某种程度上说,这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别,它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究,而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。〔10〕陈瑞莲教授是我国研究区域行政和区域公共管理的典型代表,她在此领域的论述,在学界产生了广泛的影响。
三、区域公共管理的内涵、理论支撑
区域公共管理是个复合概念,前文已经界分了公共管理视阈中的“区域”。对于公共管理的概念,无论是对其内涵把握还是基本体系的构成,都还在探讨中。王乐夫教授认为,“所谓公共管理,即公共部门对公共事务进行管理的社会活动。具体地说来,是公共管理主体为了解决公共问题,实现公共利益,运用公共权力的公共事务施加管理的社会活动。”〔11〕公共管理与行政管理不同,公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。公共管理主体着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动;同时,它更多采取的是多元化和复合型的集体行动,以共同的目标基础,通过协商的方式达成。无庸讳言,现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势,是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。综上所述,区域公共管理是区域行政随着实践的需要,在治理范式上不断成熟的产物。笔者认为,所谓区域公共管理,即是指以区域政府组织和区域非政府组织为主的多元主体(区域公共管理部门)为了解决特定区域的政治、经济、社会或其它方面的公共问题,实现区域公共利益,运用协商和调解的手段和方式对区域、区域内横向部分和纵向层级之间交叉重叠关系进行的管理。区域公共管理之所以“应运而生”,从根本上说,区域公共管理发展的动力来自于中国现代化过程中的社会政治经济文化发展的必然要求。或者说,除了实践的需要外,理论的发展和推动也是非常重要的。区域公共管理理论的发展除了现代公共管理理论的发展外,还有公民社会理论、现代治理、网络治理理论和善治等理论。公民社会,也被称为市民社会或民间社会。关于公民社会的定义,不同的学者根据不同的研究视角形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类:国家与社会二元结构和国家、经济与公民社会的三元结构。关于公民社会的结构要素,不同学者对其强调的重点不同。就中外学者取得的共识来看,公民社会的结构性要素及其特征主要有以下四个:一是私人领域;二是志愿性社团;三是公共领域。除了公民社会的结构性要素外,公民社会还具有自己的基本价值原则,大体说来,这些基本的价值原则包括:个人主义、多元主义、公开性、开放性、法治原则。
市民社会理论的发展,引发治理和善治理论的产生。从1989年世界银行首次提出“治理”以来,“治理”概念被广泛使用。在治理各种定义中,“全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性”。治理有失败的可能,为完善该理论,随后善治进入学者的视野。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种最佳关系。善治有如下要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应和有效。区域善治是区域公共管理研究中一个战略管理问题。
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公共管理的相关理论篇8
摘要:西方比较公共管理研究经历了萌芽时期、发展兴盛时期、衰落时期和复兴时期等四个历史阶段。当代西方发达国家比较公共管理研究有三方面基本特征:研究思路由追求精确的预测力转变为注重对问题的解释力;研究的核心内容逐渐明确;研究工具选择了合作、案例、文化、治理等四类工具。
关键词:比较公共管理;分期;述评一、比较公共管理研究的内涵一般而言,所谓比较,就是根据一定的标准把彼此之间有着某种联系的多个事物加以对照,从而确定其间的相同与相异之处,由此对事物做出初步的分类;在分类的基础上,人们可以认知和把握不同事物的共同或相异的表象特征与本质特征,进而达到对特定事物的理解与解释。早在20世纪40年代末,罗伯特∀达尔就在#公共管理学:三个问题∃中旗帜鲜明地提出了人们忽略比较方法对公共管理研究所带来的负面影响,只要公共管理研究不是建立在比较研究的基础上,公共管理的科学性就是空洞的。据此,他认为,无论是英国的公共管理学还是法国的公共管理学都不足以形成一个独立于各个特定国家背景的一般意义上的公共管理学。比较公共管理研究或比较行政研究,是指人们综合运用各种不同的比较方法,对世界各国的行政制度与体制、结构与功能、活动与过程、历史与现实、理论与实践、文化与传统、环境与背景进行对比分析,以期从更深的内容、更高的层次、更广泛的范围来揭示行政现象背后的本质和规律。比较公共管理研究的内涵主要包含以下几个方面:首先,在方法论上,比较公共管理研究是研究公共管理理论和实践的一种方法,也即通过比较研究揭示不同时空范围内的各个国家公共管理的异质性与相似性,从而总结出一般的相对普遍的原理或政策。其次,在研究内容上,比较公共管理的比较内容是十分丰富的,既包括官僚组织、政策体系等硬要素,也包括公共管理文化、公共管理伦理等软要素。最后,在研究目的上,比较公共管理研究所揭示的公共管理规律或原理具有相对性,这主要源于比较对象始终处于不断变化当中,特别是公共管理制度创新已成为现代国家政府治道变革的今天更是如此。现代意义上的比较公共管理研究肇始于美国,从产生到现在大概经历了半个多世纪的时间。从某种意义上看,美国的比较公共管理研究实际上已经成为西方发达国家战后该领域研究的领头雁。按照比较公共管理在美国发展的历程,我们可将其大致划分为萌芽时期、发展与兴盛时期、衰落时期和复兴时期等四个阶段。二、西方比较公共管理研究发展的历史分期1、比较公共管理研究的萌芽时期(19世纪80年代20世纪50年代)。如果将比较公共管理的研究向前追溯,我们认为,伍德罗∀威尔逊最早认识到比较方法在公共管理研究中的重要价值。他在1887年的公共管理研究一文中认为,在我们一些爱国意识很强的同胞的脑海里,总有一种莫名的恐惧,认为:学习欧洲经验是否就在承认一些外国的方法要比我们美国的方法好呢?我们理解这种心理%%(但是)如果我们只与我们自己相比,我们怎么能够知道我们到底有哪些东西是好的、优秀的,而哪些东西是不够好的、不够优秀的呢?这样想来,可能还是用一些新的学习方法比较好。这一时期,囿于各种历史条件的限制,比较公共管理的研究尚处于萌芽阶段,相关论述也大都散见于一般性的讨论中。同时,由于缺乏系统、完整的研究方法,学术共同体尚未形成,这一时期鲜有比较公共管理的专门研究成果。2、比较公共管理研究的发展与兴盛时期(20世纪50年代20世纪70年代)。第二次世界大战后,在美国,比较公共管理的研究获得了快速发展,这种快速发展有着当时深刻的历史背景。首先,从学科自身的发展看,公共管理学科的发展已经积累了一定的基础,比较政治学等学科的发展、壮大在客观上也促进了它的分支研究领域比较公共管理的发展。其次,从研究实践和管理实践看,无论是发展中国家还是发达国家,经过战争的洗礼后,很多经历过战争的学者或管理实践者对国外或国内不同地区的公共管理都有着切身的体会和感受,积累了关涉公共管理的感性经验。与此同时,战后,各个国家亟待解决的公共管理问题也立刻凸现出来,美国也是如此。因此,在各个国家都十分迫切地需要从比较的视角研究借鉴来化解相应的公共管理理论和实践难题的背景下,美国一方面加强了观念输出的全球策略,另一方面也开始对比较公共管理研究加大投入,逐步重视。最后,从学术共同体的形成看,把比较公共管理研究推向高潮的历史事件则是1960年成立的比较管理组织(CaG)和国际委员会。前者一直是推动比较公共管理研究运动的先锋,担任这一组织的首任主席就是我们熟悉的生态行政学的创立者雷格斯。这一时期,资金主要来源于由福特基金会赞助的为期10年的财政计划,美国国内的很多学者积极地投入到了比较公共管理这一研究领域当中。据美国公共管理评论1940、1969年的统计,发表在该刊物上的有关比较公共管理类的文章从四十年代的23篇增加六十年代末期的39篇;截止到1968年,参加到该组织的成员也已经达到了500多人;大学里也大都开设了比较公共管理或发展行政学等相关课程。这一时期,发生在美国本土以外的诸多事件也激发了他们比较研究的热情,比如古巴革命、越南战争等等;而国际委员会则同国际管理科学学会保持着密切的联系,主要致力于美国本土的公共管理理论与实践问题。作为美国公共管理协会(aSpa)的两个会员单位,比较管理组织和国际委员会的共同点在于致力比较公共管理和国际公共管理研究,两者于1973年合并成立了美国公共管理协会分会国际与比较公共管理分会(SiCpa)。3.比较公共行政研究的衰落阶段(20世纪70年代20世纪80年代)。20世纪70年代早期,美国政府以及其他基金会等组织逐渐失去了对比较公共管理研究的赞助和支持,美国的大部分国际性研究组织也把注意力纷纷转向旨在解决经济发展等复杂问题上。因此,这对于失去了财政与政策支持的美国比较管理组织而言无疑是致命的打击,这样的结果对比较公共管理的研究产生了深远的消极影响。同时,与国际委员会的合并也并没有对比较公共管理产生太多的正面作用,相反,比较公共管理的研究则日渐式微。正如黑迪所担心的那样,对于公共管理制度的研究和国家公共组织的研究,究竟什么是最好的框架?对于这个问题,比较公共管理的研究者却没有给出合理的回答。作为当时美国研究比较公共管理最权威性杂志#比较公共管理∃也逐渐失去了对比较公共管理的研究兴趣,该杂志于1973年改刊合并到#管理和社会∃刊物中。另一个原因也促使比较公共管理研究的衰败。那就是实事价值二分法的研究方法越来越受到质疑。当时,美国本土的很多学者认为,以美国为标杆或出发点去研究国外公共管理,其结果无疑会产生狭隘的西方文明偏见,从而使比较公共管理研究失去其应有的价值,迷失了方向。于是,20世纪70年代末至80年代,有关比较和发展公共管理方面的内容逐步淡出了美国大学的教科书,社会对于比较公共管理研究资助骤然减少。这一时期,对比较公共管理研究的批评主要集中在以下几个方面:第一,比较管理的研究是否具有科学性或者说该学科是否有明确的学科边界。亨德森就曾批评到,虽然比较公共管理有某些主要研究题目(发展中国家、政治系统等),但很难了解其中心议题可能是什么,同样也很难从中找出任何确定无疑的行政的东西。从表面上看,政治科学的全部范围、经济学、社会学、历史学和其他有关学科的一些议题都与比较行政相关联。第二,用何种方法研究这一领域。更多的批评者认为比较公共管理研究更多的应使用定性而非定量方法,而以往的研究却忽略了这一点。第三,比较公共管理究竟是理论导向的还是实践导向的;比较公共管理的研究内核应该在哪里,这两个问题都没有明确的定论。过去的学者花费了太多的时间和精力用于讨论比较问题,用于提出一般性的分析框架,用于概述行政环境,以至于使我们无法集中精力研究行政本身。第四,公共管理的可比性问题。搜集不同国家、不同地区的不同管理方法或模式进行比较,其前提必须有比较的标准或基础,这样才具有可比性。然而不同的学者有不同的观点,他们使用不同的方法访问不同类型的官僚和考察不同的国家的不同问题。正是基于这些批评,比较公共管理研究则不可避免地出现了身份危机。4、比较公共管理研究的复苏阶段(20世纪80年代至今)。经过一段时间的沉寂,20世纪80年代,比较公共管理研究重新回到人们的研究视野。这得益于比较公共政策和发展行政学在当时的兴起,特别是前者更是起到了关键作用。按照海德黑梅尔的说法,比较公共政策就是对政府政策如何开发、为什么开发和产生了什么效果进行跨国研究实际上,比较公共政策的兴起从一开始就是在克服比较公共管理自身缺陷的一种尝试。因此,从这个意义上,与其说是比较公共管理的复兴,不如说是比较公共管理的转型或蜕变。由于比较公共管理研究为比较公共政策研究提供了研究的土壤与预设,因此,比较公共管理研究的复兴具有更深的历史价值。与比较公共管理研究相比,比较公共政策研究在以下几个方面与前者存在着区别:一是研究范围缩小了,以政策研究为导向,克服了以往研究范围空泛化倾向,更利于聚焦问题,研究更有针对性。二是在指导思想上更注重实践性和应用性,比较公共政策研究的逻辑起点在于先研究欧美等发达国家,进而再转移到发达与发展中国家的政策比较上,这样就克服了原来比较公共管理在跨文化比较研究中遇到的瓶颈问题。三、当代西方国家比较公共管理研究的基本特征我们可以把美国比较公共管理研究的发展历史看成是当代西方发达国家比较公共管理研究发展的一个缩影,综观这一历史以及当代比较公共管理研究的趋势,我们可以大致勾勒出当代西方比较公共管理研究的基本特征:首先,比较公共管理的研究已经摆脱身份危机,研究思路也由追求精确的预测力转变为注重对问题的解释力。本道尔认为,类似于生物学的研究,生物学把研究的重点放在演进过程上而不是预见上,社会学家也应该把理解社会问题放在重要位置。这表明,比较公共管理研究的最终目标不再是寻求具有普适的政策纲领或理论框架,而应探索不同制度、不同文化、不同地域,管理差异的原因,进而找到适合特定条件下的治理路径。其次,研究的核心内容逐渐明确。与黑迪一样,彼得斯也认为,比较公共管理研究不应离开以下四个变量:(1)作为公共雇员的人;(2)公共部门的组织;(3)公共组织内的行为;(4)文官制定公共政策的权力。从这四个变量看,从个人到组织,从行为到权力都是现代官僚体制中的核心构成要素,也只有抓住这些关键要素,才符合黑迪提出的中范围理论或制度理论。最后,在研究工具的选择上,杰赛特认为比较公共管理研究应使用四类工具。[12]238-239一是合作工具。无论是对于一国内的比较研究还是国家之间的比较研究,都必须依靠不同地域、不同文化背景下的密切协作才能使比较更具科学性和建设性,这是比较研究的先决条件或基础性工具。二是案例工具。阿德尔曼对案例研究的定义为:案例研究是对一组研究方法的笼统术语,这些方法着力于对一个事件进行研究[13]139-150早期的比较公共管理研究一般局限于单独案例研究,随着研究的不断深入,开始进入多案例研究。比较公共管理研究的累积过程就是沿着单案例到多案例研究这一脉络进行的。三是文化工具。不同文化背景对世界各国的公共管理模式及其行为产生的影响是有差异的。在这一问题上,比较公共管理研究则应处理好管理的本土植根性与外在性的关系,否则,以西方价值观去理解东方管理或者相反都是不足取的。四是治理工具。即强调双向互动式研究,注重各个国家不同的政府治理形态的研究与总结。总之,从西方比较公共管理研究的发展进程看,这一研究领域尽管经历了兴起、衰落和复兴的曲折过程,但它的发展却拓宽了比较政治学、公共管理学等相关学科的研究视域。据美国公共管理评论20002005年发表的350篇研究论文的统计,所占比重最高的是公共管理或管理类的研究(占27%),而从比较或国际视角的研究论文则排到了第2位(占24%)。[14]644进入21世纪后,随着全球经济发展与社会管理的联动性的不断增强,相互学习、相互借鉴、相容共生已成为各个国家的基本共识。同时,随着公共管理相关学科的不断交叉与融合,比较公共管理研究将会有更大的发展空间,必将促进公共管理学科的整体发展。参考文献：[1]刘蔚华.方法论辞典[m].南宁:广西人民出版社,1998.[2]Dah,lRobert.thescienceofpublicadministration:threeproblems[J].publicadministrationreview,1947,7(1).[3]刘然.谈谈比较行政[J].湖北大学成人教育学院学报,1999,(4)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公共管理的相关理论篇9
关键词:新公共管理传统政府
20世纪70年代开始，曾经主导西方公共行政领的传统公共行政理论遭受到新的外部环境的严峻挑战，一种新的公共行政理论、管理模式——新公共管理在80年代的英美两国应运而生，并迅速扩展到各国，成为近年来西方规模空前的行政改革的主体指导思想之一。
一、新公共管理理论产生的时代背景
新公共管理理论产生的时代背景有以下几个方面:
1.政府规模扩大，权利扩张
二次战后，在福利国家观念的推动下，政府的权力不断扩张，政府的职能范围也不断扩大，政府的角色多样化，尤其是为保障公民的福利，政府大量透过立法管制干预人民的生活其结果是一方面政府必须投入大量的资源以提供公共服务;另一方面为支付大量公共开支所采取的重税政策也导致经济竞争力的下降和民众的不满，在此情况下，政府遭受到越来越多的抨击。
2.传统的官僚体制遭到质疑
新公共管理在对传统的公共行政学理论的批判基础上形成的，传统的公共行政学理论在实践中受到人们的怀疑、挑战。传统的政府管理体制以韦伯的科层制理论为基础，有人认为官僚体制是一种过时的、僵化的和无效的政府体制模式，这种等级划分、权力集中、严密控制的官僚体制的组织模式在50、60年代的私人部门管理中首先被打破，然后在70、80年代的公共部门中逐步被打破，新的组织模式及类型相继出现。传统的公共行政学理论还认为，公共物品和服务只能由政府机构来提供。但在现实中，官僚机构或政府部门作为公共物品及服务的唯一提供者的垄断地位已经动摇，在看待文官与政务官的关系上，传统公共行政强调政治与行政的分离，强文官保持政治中立和匿名，采取政治与行政的二分法，但政治与行政二分法被人们批评为一种不真实的假定，政治事务与行政事务实际上是无法分开的。
3.经济全球化与新技术革命的推动
经济全球化的出现是当代西方政府改革的一个推动力，全球化趋势加强了西方各国对本国经济竞争力重视，政府如何引导和调控国民经济运作，参与国际经济竞争，促进经济发展，成为人们关注的焦点，经济全球化对政府的公共管理提出了更高的要求。新技术革命尤其是也是当代西方政府改革原因，信息技术的高速发展为建立起灵活、高效、透明的政府创造了可能性。
二、新公共管理的理论基础
新公共管理这种新的模式是在几种思想理论的影响下形成的，有管理主义理论、公共选择论、产权理论、新古典经济学理论、新制度经济学(即组织经济学)、博奕论等。其中，管理主义理论、公共选择论、组织经济学中的理论和交易成本经济学理论的影响较大。
管理主义由科学管理之父的弗里德里克·泰勒开创的。管理主义认为，管理是一种纯手段性的活动，它具有共通性，它所包含的一系列原则既可用于私营企业，也适用于公共部门。
公共选择论又称理性选择论。核心论点就是认为人是理性的，都想使自己的效用最大化，因而人类的所有行为都是受自我利益支配的。这一理论的主张是:其一，政府官僚极大地限制了个人自由，它的权力应当在“选择”的名义下缩小。这一观点要求缩小政府规模，自由比奴役好，消费选择比官僚命令好。其二，传统的官僚模式没有提供市场提供的那种相应的激励和奖励结构，因此它的效率比市场过程来得低。公共选择理论主张个人基于个人自由和效率的理由而做出最大限度的选择。
理论把社会生活和政治生活理解为一系列委托人一方与人一方发生交易的“合同”或协议关系。根据合同条款，人代表委托人完成各种任务，而委托人同意为此以一种双方均接受的方式付给人报酬。一开始，理论主要用于因企业所有权与经营控制权分离引发的问题。但人们很快就认识到，这种问题存在于一切组织之中，它是社会、经济、政治生活的一个根本特征。如雇主与雇员的关系、律师与当事人的关系、选民与政治家的关系，都体现了这种特征。理论的基本假设之一是也人是理性的，都追求自我利益和效用最大化。正因如此，人和委托人的利益易于发生冲突。特别是由于经常会出现信息不完备、不对称的情况(如人对委托人的情况比较了解，而委托人对人的情况所知有限)，以及委托人难以对人的行为进行监察等原因，因而许多委托人与人之间的关系管理十分复杂。理论的重要内容之一就是关注如何确定最优的签订合同的形式，即找到谈判、说明和监督合同的最满意的方式，以防止双方特别是方寻机违背合同为己方谋利。因此，理论最关注的是人的选择以及对人的激励。
交易成本理论认为人是自利的、自制的，这一点同人理论一样。然而人认知到“权威关系”的重要性，因此，在行为发生时“严肃”的将社会及结构变数加以考量。将这一理论用于公共部门，即就是，如果一些签约出去的活动减少了行政开支，并提供竞争，那么一些交易的成本就会下降。具体地说，当提供服务者行为的不确定性低、所需物品或服务的数量和质量易于衡量、潜在的供应商数量多时，将公共服务承包出去最好，如垃圾回收、卫生清扫、伙食供应之类的事务;而如果条件相反，特别是当保持所供物品或服务的质量特别重要时，由政府内部提供则会更好，如国防、外交、警察等领域的事务。新公共管理在利用市场机制、承包公共服务、界定政府作用等方面，显然从上述理论观念中吸取了营养。
三、新公共管理的内容与特征
新公共管理有不同的名称，如新公共管理、以市场为基础的公共行政学、后官僚制模式、企业化政府等，对于它的主要内容与特征，公共管理学者及实践者们作了不同的概括和描述:
胡德在《一种普适性的公共管理》一文中最早提出新公共管理概念。胡德将新公共管理的内涵及特征刻画为如下七个方面:1.向职业化管理的转变;2.标准与绩效测量;3.产出控制;4.单位的分散化;5.竞争;6.私人部门管理的风格;7.纪律与节约。
美国行政学者奥斯本和盖布勒在《改革政府》一书，提出政府改革的方向是建立“企业家政府”的十大原则，这十条原则就是两位作者理解的新公共管理的内涵:1.起催化作用的政府:掌舵而不是划桨。2.社区拥有的政府:授权而不是服务。3.竞争性政府:把竞争机制注入到提供服务中去。4.有使命的政府:改变照章办事的组织。5.讲究效果的政府:按效果而不是按投人拨款。6.受顾客驱使的政府:满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要。7.有事业心的政府:有收益而不是浪费。8.有一预见的政府:预防而不是治疗。9.分权的政府:从等级制到参与和协作。10.以市场为导向的政府:通过市场力量进行变革。
美国行政学者帕特里夏·格里尔概括了新公共管理的内涵:1.公共服务组织的非集成化，即分散化。2.对高级人员的雇佣实施有限任期的契约制，而不是偏好传统的职位保障制;全面货币化激励，而不是传统的通过精神、地位、文化和货币等因索的混合和单一的固定工资制的公共部门的控制结构;高级管理人员通过系统地约束一线管理人员的行为来“自由地管理”。3.公共服务的供给与生产分开。4.强调降低成本。5.重点从政策转向管理，主要重视服务提供的效率和成本，更加重视绩效和评估的量化方法和效率标准。6.从程序转向产出的控制和责任机制。波立特在《管理主义和公共服务:盎格鲁和美国的经验》一书中的说法，新公共管理主义主要是由本世纪初发展起来的古典泰勒主义的管理原则所构成，即强调商业管理的理论、方法、技术及模式在公共管理中的应用。
英国学者温森特.怀特认为新公共管理强调职业化的管理、明确的绩效标准和绩效评估\以结果而不是程序的正确性来评估管理水平、看重金钱的价值、对消费者而非公民的需要保持敏感、强调公共服务的针对性而非普遍性。
罗德斯指出，新公共管理有如下几个中心学说:以管理而非政策为焦点、以业绩评估和效率为焦点、将公共官僚机构分解成各种建立在使用者付费基础上的处理事务的机构、准市场的使用和合同承包以培育竞争、一种强调产出目标!限制性项目合同!金钱诱因和自由裁员的新管理风格。
德国学者GernoGruning指出，新公共管理的特征至少包括20种，有削减预算、绩效责任、绩效稽核、民营化顾客观念分权化战略规划、生产和供应的分离、竞争、绩效测评、管理风格变革、签约外包、自主管理、审计的改善、人事管理、使用者付费、政治和行政的分离、财政管理的改善、信息技术的更多利用。
经合组织(oeCD)1995年度公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为八个方面:转移权威、保证绩效、控制和责任制、发展竞争和选择、提供灵活性、改善人力资源管理、优化信息技术、改善管制质量、加强中央指导职能。
我国行政学者陈振明将“新公共管理”的内容归结为八个方面:1.让管理者进行管理。2.衡量业绩(明确的绩效标准和绩效评估)。3.产出控制(项目预算与战略管理)。4.顾客至上(提供回应性服务)。5.分散化(公共服务机构的分散化和小型化)。6.引人竞争机制。7.采用私人部门的管理方式。8.改变管理者与政治家、公众的关系。
从以上内容可以看出，在不同学者眼里，新公共管理有着不同的内涵及特征。但以上这些观点都是对传统公共行政的否定，标志着公共行政研究领域的一次范式转变。与传统公共行政相比，新公共管理具有如下内涵与特征:
第一，新公共管理改变了传统公共行政模式下的政府与公民之间的关系，重新对政府职能及其与公民的关系进行定位:政府不再是高高在上的官僚机构，公民作为“纳税人”，是享受政府服务作为回报的“顾客”，政府服务应以顾客为导向，应强化公共服务质量意识。
第二，新公共管理改变了政府的服务效率、服务成本意识。与传统公共行政只计投人，不计产出不同，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，赋予“一级经理和管理人员”在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。
第三，新公共管理改变了政府提高行政绩效的方法。在传统的公共行政时代，提高行政绩效的唯一方法是不断努力完善韦伯式的官僚制度;而新公共管理者则主张，彻底改变僵硬的官僚制模式，通过采用私人企业的管理方法，加强竞争和市场导向的策略，实现行政绩效质的飞跃。
第四，新公共管理改变了政府内部的组织结构和人员关系。首先，在看待文官与政务官的关系上，传统公共行政强调政治与行政的分离，强调文官保持政治中立和匿名原则;新公共管理则正视行政与政治的融合性，强调文官与政务官之间存在着密切的互助与渗透关系，强大的政府目标不一定要保持中立性。其次，与传统公共行政热衷于扩大公共部门不同，新公共管理主张应该依提供公共服务的需要决定部门的增减，新公共管理特别主张某些公共部门实行私有化，或者通过合同出让的方式，让更多的私人部门参与公共服务的供给;再次，与传统公共行政僵硬的人事管理制度不同，新公共管理主张在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上实行灵活性的制度。
四、对新公共管理的批判
有些学者对于新公共管理的模式和具体内容提出了尖锐的批评。例如，美国学者格林和哈伯尔在《论治理和重塑政府》一文中对企业化政府模式提出了五点批评;另一位美国学者查尔斯.古德塞尔则提出与企业化政府模式十条原则针锋相对的十条原则针对新公共管理改革内容的批判也从几个方面进行，主要有:1.新公共管理体现了保守主义倾向2.新公共管理是一种经济学帝国主义3.新公共管理忽视了私人部门与公共部门的差别4.新公共管理逃避了政府责任。
有些学者批评新公共管理对公共价值观的削弱，认为新公共管理追求三e(效率、效益、经济)标准，其基于经济人假设的理论基础和对绩效的重视都与公共价值观相冲突。罗顿在对不同国家进行研究后得出结论:尽管不同的国家存在着差异，但共同的趋势是与公共服务组织相关联的基本价值观正在被改革所破坏"他认为:以更少的资源开展工作会使管理人员的士气大大受挫;市民的直接要求会导致个人利益与广泛的公共利益之间的冲突;社会的碎片化增加了人们对政府能力和责任感的忧虑;过度的权力下放和不断增加的行政自由裁量权将不断侵蚀政府的服务道德观;不断扩张的公共)私人交接面会使合同的签约双方关系加深，从而导致对道德标准的破坏。贝伦则揭示了企业化政府模式内包含的四大价值冲突和价值矛盾，以及它在实践中所遇到的种种难题。
还有人对新公共管理的普适性进行了批判。世界银行的资深公共管理专家尼克.曼宁提出三个基本问题，并试图通过对这三个问题的解答来证明新公共管理模式已经过时:1.新公共管理在与旧公共行政的对阵中真的获胜了吗?2.在执行的范围之内，新公共管理确实发挥作用了吗?3.在实践中，它是否足够成功，可被看做是成熟的理论模型?他用事实证明新公共管理模式本身存有缺陷，不应该从发达国家到发展中国家普遍应用。
在诸多对新公共管理的批判中，以罗伯特.B.登哈特为代表的新公共服务理论渐成体系，该理论在对新公共管理模式进行批判的基础上明确提出了新公共服务的学说.新公共服务理论指出，在进行方法和技术的创新以提高政府效率的同时，不应忽视对公共利益的维护和公民权利的尊重。
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公共管理的相关理论篇10
1917年生态学的研究者Grinnel首次定义生态位的概念，它反映的是个体或种群与周围环境的关系，不仅适用于自然界，也适用于社会关系。目前生态位理论被广泛运用到了城市规划、企业管理、工业农业、建筑设计等诸多领域，为科学的进步和社会的发展提供了有力的理论工具。生态位理论也引起了图书馆界学者们的兴趣，印度图书馆学家阮冈纳赞将生态位理论应用到图书馆的管理中，他认为图书馆是一个有机体并处在不断的发展中，与周围的环境有着密切的关系。我国研究图书馆生态学的著名学者黄建年认为“，图书馆生态学是将生态学的基本方法和原理应用到图书馆的公共关系管理中，是研究图书馆发展规律和生态现象的一门科学”。生态位理论对图书馆公共关系资源管理的发展起到了促进作用，如何实施有效的措施，对推进生态位理论下的图书馆公共关系资源的调配和管理是一个值得思考的问题，充分发挥生态位理论的特点，应用其优势，从两方面入手达到发展的目的。第一，强化图书馆公共关系生态位，巩固已有信息资源空间。从图书馆公共关系资源管理宏观的发展角度上来看，图书馆公共资源会随着资源形式的变化而变化，出现资源流动的现象，管理者应巩固已有空间，发挥积极影响。从微观的发展角度上来看，这种不明显的流动被称作生态位的迁移现象，要将其转化为面向读者的有用的信息资源。图书馆可利用现有的资源为用户提供方便，对已有的服务空间进行巩固，结合数字化图书馆发展的趋势，结合特色资源的建设，建立公共关系区域内的新的资源优势，对各类纸质和电子信息资源进行整合，避免重复资源的出现，节省空间。公共关系资源服务要具有针对性，开展自己的特色，在生态位的竞争中获取优势。第二，扩大图书馆公共关系生态位，寻找潜在的信息资源发展空间。随着技术的发展，竞争将会越来越激烈，同时也是图书馆发展的机会，除了通过对资源管理模式进行创新外，还可以扩大图书馆公共关系的生态位，寻找发展空间，建立虚拟的生态位增加竞争优势，虚拟生态位是在图书馆资源之上发展起来的，通过对外部资源进行补充，优化生态位因子，达到扩展资源空间的目的。生态位中存在降衰和富集的发展规律，利用这一规律扩展发展空间
二、生态位理论对图书馆公共关系资源管理的意义
图书馆的公共关系是一个双向交流的过程，是图书管理员和用户通过信息的沟通、反馈和交流而形成的一种关系。传统的图书馆公共关系的管理是一种单向传递的模式，生态位理论下的管理模式发生了质的改变，更有利于图书馆的发展。1882年美国著名律师多尔曼•伊顿在演讲中首次阐明了图书馆公共关系资源管理的核心“，公共关系是指一个社会组织在日常运转中所发生的各种内部和外部的社会信息沟通关系。它的研究角度是组织的社会关系。包括组织内部的人群关系、组织外部的人际关系、群体间关系、组织间关系以及各种社会关系。它不局限于眼前的关系协调，更关注整个关系环境的长远发展和变化趋势及其对组织发展可能带来的影响”。图书馆公共关系资源管理的核心价值渗透在管理的任何时间和发展阶段，是图书馆组织之间竞争的因素。生态位理论对图书馆公共关系资源管理既是整合也是优化，其原理应用使图书馆资源管理发挥了更大的作用，从整体水平来看对图书馆事业的发展是一种促进，同时也开创了图书馆公共关系管理的新模式。第一，有利于图书馆事业的可持续发展。图书馆生态位理论系统的建立是以科学的方法，对内部资源和部门进行合理的分工和资源共享建设，实现了部门的协作发展，图书馆部门的细化就是对发展性的资源体系的调整，例如，很多图书馆增加了读者服务部门和特色资源建设部门的配备就是适应图书馆生态系统发展的需要。生态位理论的应用更注重以人为本的发展模式，营造了人———资源———环境和谐共处的局面，通过生态化实现了对公共关系资源环境的优化效果，提升了服务的质量，实现了图书馆公共关系生态位的功能，使图书馆形成了独特的资源优势和良好的发展状况，为图书馆的可持续发展作出了贡献。第二，有利于图书馆公共关系管理的创新。传统的图书馆公共关系资源管理是一种单向管理的模式，呈链条状发展，注重以藏为主的资源建设结构，生态位理论下的管理模式是立体的为读者服务的，强调各部门之间的配合，资源的再生以及用户的反应，加强了对资源的合理利用，注重与用户环境建立了联系，在资源建设上形成了相互依存、相互促进的循环系统，生态位的资源管理模式实现了资源的合理利用，同时将人与环境做到了有机的统一，实现了对图书馆公共关系管理的创新模式。
三、生态位理论的图书馆公共关系资源管理的构建
1.生态位理论下的图书馆公共关系资源管理的部门设置。生态理论管理下的部分设置是按照不同的标准来划分的，以公共关系资源管理的功能为划分的依据选择不同的部门，一般情况下是以其中一条管理内容为主线，其余为辅助标准。现代社会资源的多样化在使用时增加了难度，有的侧重于信息的交流与传递服务，有的是负责资源开发及宣传的，图书馆公共关系的各个部门应该是独立存在的，但是也有较强的联系性，生态位理论原理要求部门的设置既要完整地呈现其功能又避免重复导致的功效低下，为的是使资源得到专门的利用，部门设置要具有灵活性与稳定性，当用户的信息和图书馆的社会职能发生改变时，公共关系资源管理可根据需求进行变革，对整个图书馆资源管理的生态位信息可以进行压缩、移动或扩展，在数字化高速发展的知识经济时代，图书馆公共关系资源管理的模式由单一型逐步转变为复合型
2.生态位理论下的图书馆公共关系资源管理的资源配置。公共关系本体资源的配置要实现信息的共享和充分满足读者需求的愿望，本体资源主要包括两大类，一类是管理工作用的实用资源和开展业务用的服务资源，第二类是专门供用户使用的有效资源。图书馆生态位理论下的资源配置要求做到在管理中使资源得到充分的共享，满足用户对基本资源的需求，资源的配置要和部门的职能相匹配并在结构上要具有合理性，要对资源管理人员的素质及经验能力进行确认，根据图书馆生态位确定部门的匹配人员，还要考虑人员的性别、年龄、学历等问题，在结构上进行合理配置，设立初、中、高级别的管理人员，使人员之间达到相互合作、相互配合共同服务的目的。资源的配置要和人力资源以及部门职能相统一，各部门应该了解自身的职能，对办公软件的技巧掌握和相关的专业知识要达到标准，人与物质资源的匹配要保证管理人员正常的休息和工作环境。
3.生态位理论下的图书馆公共关系资源管理的时空布局。图书馆公共关系资源管理各部门之间都是相互关联的，往往需要彼此合作，各部门服务机构在时间生态位上要相互统一，避免信息不顺畅的情况出现，对外服务的提供信息时间要与用户资源的时间相吻合，主要会出现两种情况，信息相包含和相重合的现象，重合状态时符合生态位理论要求的，为用户提供及时的方便，出现包含现象时，会造成拖延或延长服务的情况。公共资源管理和环境也有一定的关系，图书馆公共关系生态位的管理空间和资源的使用空间是一致的，应该选在环境优雅，用户较多的地带，对待公共资源管理的功能分布要合理，考虑到图书馆公共关系生态位的合理性和管理人员工作的方便程度，部门的空间大小也要满足资源配置的空间需要：第一，部门之间的空间定位要符合生态位理论原理的规定大小，足够容纳本体资源、信息资源、人力资源以及其他一些辅的资源；第二，对外服务要满足用户对空间的需求，保证用户可以在彼此互不打扰的状态下进行阅读学习等。