公共管理的范围篇1
最近一段时间以来，有关公共管理学的问题引起了行政管理学界的关注。其中一个基本问题是：公共管理学与行政管理学到底是一种什么关系？一种观点认为，从国外的研究情况来看，公共管理学就是行政管理学，两者的差别是由于翻译的不同而造成的。另一种观点认为，公共管理学与行政管理学是有区别的，二者不能等同。但这种差别何在？后者没有做出有说服力的解释。笔者认为，在今天的中国探讨公共管理学与行政管理学的关系，不能仅仅以西方学者的观点为依据，而主要应根据中国目前的理论与实践来探讨。本文试图首先通过对公共部门的科学界定来确定公共管理学的研究范围，然后在此基础上探究公共管理学与行政管理学的关系。
一、关于“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之区别
人类社会是一个整体，然而这个整体又是由各个部分组成的。人们可以对这些不同的部分给予不同的称谓，如社会团体、社会群体、社会部门等。其中，有关这些社会部门的分类，人们又可以从不同的角度或运用不同的标准对之加以区分。例如，传统社会科学一般将整个社会部门分为政治部门、经济部门、文化教育部门、科学技术部门，等等。为了从更宏观上对社会部门进行分类，并有助于研究不同社会部门管理的规律，当代一些社会科学家将整个社会部门区分为三大部门：第一部门为政府组织，这是纯粹的公共部门；第二部门为工商企业，这是非公共部门，西方的一些学者将之称为私人部门；第三部门是介于政府组织与工商企业之间的一些部门，这些部门非常复杂，有的更具有工商企业的特点但又不同于工商企业，往往被称为公共企业或公益企业；有的则更类似于或依赖于政府组织，往往被称为非政府公共机构。前者如在城市中由市政府投资兴办和经营的自来水公司、城市公共交通公司等；后者如由政府投资兴办和主管的高等院校、科研机构、社会福利机构、非营利性的公共医疗机构以及类似于中国青少年基金会的中介组织等等。
政府作为所谓“纯粹的”公共部门，它具有以下基本特点：第一，政府组织的基本职能是对社会公共事务进行管理。这里所说的公共事务包含了社会中除私人领域（按西方学者的观点，竞争性的工商企业一般属于私人投资领域，因而这方面的事务被划归于私人领域，属私人事务）以外的所有事务。在人类社会生活中，有些事情固然可以通过私人或私人组织来进行处理，小到个人的谈情说爱、结婚生子，大到组织生产、经营管理；但是，还有很多事情是无法由私人或私人组织来办理的。例如，人口的控制和管理、社会治安、大江大河的治理和维护、社会公共设施的建设和维护、公民基本生活的社会保障、国民素质的提高和智力开发，等等。有关这些事务的管理，必须由一个超越私人或私人组织之外的公共组织来进行处理或加以管理。第二，政府组织用来从事公共管理的权力是一种公共权力。把这种权力称之为公共权力，主要基于以下两方面的理由：一是这种权力就其性质而言，它总是表现为社会中占统治地位的某一个阶级的权力，而不仅仅是一种个人的私人权力。在中国的封建社会，尽管皇帝把皇权当成自己的一种家族权力，但它实际上是代表整个封建地主阶级的，离开了它所代表的整个阶级，这种权力就不会存在了；在资本主义社会，政府组织的权力被宣称为是一种来自于全体公民的权力，尽管它实际上仍然是有产阶级的权力；在我国社会主义社会，国家的一切权力属于人民，这已经被写入了共和国的宪法。一句话，自从政府产生以来，几乎所有社会的政府组织的权力在性质上都是公共的，当然，由于社会性质的不同，在“公共”这一概念下所隐含的意义有所区别。第三，政府组织所掌握和运用的资源是一种公共资源。我们知道，政府要通过行使其权力来实现其职能，必须以掌握一定的资源为前提。没有一定的人、财、物作基础，整个政府组织就无法运转起来。而在人、财、物等资源中，从政府控制的角度而言，对财源的控制又是非常基础的。政府组织的财政来源于全体公民的税收，因而其财政实质上是一种公共财政。此外，政府所控制的国土、矿山、水利等重要资源，也是一种公共资源。作为一种公共资源，就其本质而言，是为全民所共享的。第四，政府组织为社会所提供的产品是一种公共物品。这种物品的基本特征是：它作为一个整体是不可分割的，它不能单独提供给每一个人，而是自动提供给社会中的所有人。例如，国防作为一种公共物品便是如此。一个国家的国防力量保卫着该国的全体居民，而不需要每一个人单独购买。因此，单个个人不会花钱也可能享受公共物品，即所谓的“搭便车”现象。这样，单个个人一般不会自己花钱来购买公共物品，这种物品只能由政府来购买或提供。第五，政府组织行为的价值取向是公共利益。政府组织是一种公共服务组织，从理念上讲，它应该把全体公民当成自己的服务对象，它不应该有自己的特殊利益。对于政府组织来说，凡是追求自己本组织、本部门利益的行为都是错误的。因此，政府应该是一种“公益人”而不应该是一种“自利人”。它应该也只能把追求和维护公共利益作为本组织、本部门的行为目标。在这里，公共利益应该理解为全体公民的共同利益。当然，在一个存在着不同阶级、不同团体的社会里面，由于不同阶级之间、不同团体之间的利益是相互冲突的，而且这此不同阶级、不同团体的利益与全体公民的共同利益也可能发生冲突，因此，在政府如何对待社会共同利益的问题上也有一个哪个阶级、哪个团体的利益优先的问题，但这并不能因此否定政府组织行为以公共利益作为基本价值取向这一事实。
竞争性工商企业作为“纯粹的”非公共部门，主要有以下特点：第一，竞争性工商企业的基本投资主体，在西方国家主要是私人，因而其权益主要归私人所有。这表明，这类组织所控制的资源，实际上归企业的所有者所有，因而是一种非公共资源。当然，这里的私人不一定是某一个人，而可能是多个人的联合，但其产权是非常明确的，因而每个人所享有的权益也是非常明确的；在我国，国有资产也将逐步从竞争性行业中退出。在有些竞争性企业，虽然国有资产还占有很大比例，但已实行所有权和经营权分离，企业享有充分的自主经营权，实行自负盈亏，因而也正在逐步向真正的非公共部门过渡。第二，竞争性工商企业为社会所提供的产品，一般属私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能够加以分割，因而每一部分能够分别按竞争价格卖给不同的个人，而且一般不会对他人产生外部效应。因此，个人对私人物品的消费是可计价的，这样的物品可以由私人自己购买，而不必由政府来提供；其价格完全可以通过市场竞争来加以确定，而不必由政府来加以控制。第三，竞争性工商企业的行为价值取向是本企业利益的最大化。竞争性工商企业活动所遵循的是“经济人”原则，这种原则实际上是一种“自利人”原则，其目的是追求本企业利润的最大化。尽管企业必须提供社会所需要的产品，并在这个过程中创造出有益于整个社会的价值，但就其基本动机而言，为社会提品只是手段，其目的是追求自身利润的最大化。这种经济人的实质正如18世纪英国经济学家亚当·斯密在其著名的《国民财富的性质和原因的研究》（即《国富论》）一书中所指出的那样：“我们每天所需的食料和饮料，不是出自屠户、酿酒家和烙面师的恩惠，而是出于他们利己的打算。我们不说唤起他们利他心的话，而说唤起他们利己心的话。我们不说自己有需要，而说对他们有利”[1]（第14页）。这就是经济学家眼中的“经济人”，这也是竞争性工商企业的基本特性。
以上分析表明，“纯粹的”公共部门与“纯粹的”非公共部门之间至少存在以下三点区别：一是在它们所占有的资源问题上，作为“纯粹的”公共部门的政府组织所占有的是一种公共资源，公共权力也可以看成是公共资源的一部分；而作为“纯粹的”非公共部门的竞争性工商企业所占有的是一种产权明确的非公共资源。二是在它们为社会所提供的产品和服务方面，政府组织所提供的是一种公共产品和公共服务（包括对社会公共事务的管理），而竞争性的工商企业为社会所提供的则是一种私人化的产品。三是在它们的行为价值取向上，政府组织必须以公共利益作为其行为的价值取向，而工商企业则往往以其自身利润的最大化作为其行为的价值取向。
二、关于第三部门及其与公共部门的关系
第三部门即公共企业或非政府公共机构既不同于竞争性工商企业，也不同于政府组织，但又既与竞争性工商企业相联系，也与政府组织相联系。在保罗·a萨缪尔森、威廉·D.诺德豪斯所著的《经济学》一书中有这样一道供讨论的问题：“思考一下一种从纯粹公共物品到纯粹私人物品序列是有用的。在一张纸上画出这种序列并用下面这些例子填上：纯粹私人、大部分私人、一半私人一半公共、大部分公共、纯粹公共。”[2]（第1211页）这个问题表明，从私人物品到公共物品之间存在一个链条，并且这个链条又存在着由细（私）到粗（公）的变化。同样，在竞争性工商企业与政府组织之间也存在着一个链条，这个链条也是变化的，即第三部门由这样一个链条构成：公益性企业、公共事业、非政府公共机构。第一类组织即公益性企业，如城市自来水公司、城市公共交通公司、城市公共工程公司等。其基本特征是：一般由政府投资或政府投资为主体，为社会提供公共服务或准公共物品，生产由政府垄断，其服务或产品价格由政府定价；但实行企业化管理，自负盈亏，必要时由政府补贴。如果套用萨缪尔森等人的话来说，这类组织所生产的是大部分私人或一半私人一半公共的物品，其性质属于（竞争性）企业化倾向比较明显的准公共部门。第二类组织即公共事业，如公立幼儿园、小学、中学；公立高等院校；政府投资兴办的科学研究机构；政府兴办的社会福利机构，如老年人福利院、儿童福利院、残疾人福利院等。这类机构的基本特征是：主要由政府投资，所需资金主要由财政提供，部分资金由其为社会服务所得收入予以补充；其基本功能是为社会提供公共服务或准公共产品，其服务或产品价格由政府定价；但一般不实行企业化管理，政府对这些组织实行必要的行政管制，要求这些组织的活动优先体现政府的意图，甚至直接用来为实现政府的目标服务。这类组织所生产的物品或提供的服务，按萨缪尔森的说法，是大部分公共的。第三类组织即非政府公共机构，如中国妇女联合会、青年联合会、学生联合会、中国青少年基金会等，这类组织活动所需的经费一般可能由政府或财政提供，如中国妇女联合会等组织便是如此；也不一定由政府或财政提供，如中国青少年基金会便是如此。但无论其经费是否由政府或财政提供，它的职能在很大意义上与政府相似，承担着很多有关社会公共事务的管理工作或公共服务工作。这类组织所提供的服务基本上是纯粹公共的，至少也是大部分公共的。以上三类组织除了分别具有上述特征外，它们还有一个共同特征，这就是非营利性。当然由于这三类组织所具有的“公共性”程度的不同，它们所具有的“非营利性”程度也不同。一般说来，第一类组织还具有一定的“赢利”，即“非营利性”程度较低；第二类组织基本无“赢利”或只有少量“微利”，“非营利性”程度较高；第三类组织就其实质而言属于完全无“赢利”组织，因而是真正“非营利性”的。可见，从“营利性”这一特征来看，第三部门由从“少量赢利”组织到“微利”组织再到“无赢利”组织这一系列组织或部门构成。
人们通常所说的公共部门应该既包括“纯粹的”公共部门即政府组织，也包括“准”公共部门即第三部门。第三部门之所以被归入公共部门，主要原因在于：第一，第三部门主要是一些从事公益事业的组织，其生产或活动的基本目标是公益性，即为公共利益服务，这与政府组织即“纯粹的”公共部门的目标是一致的。第二，第三部门市场化程度较低或非市场化，其生产、活动的内容和方式往往由政府实行控制或必要的行政管制，因此它与政府组织存在着十分密切的关系，甚至被当做政府组织用来实现其目标的一个重要工具。第三，第三部门为社会提供的产品也往往是一种公共物品或“准”公共物品，这与政府为社会所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。第四，第三部门的投资主体或提供资源的主体也主要是政府。当然，在现代市场经济条件下，某些第三部门也应向私人资本开放，允许私人资本进入某些第三部门，毫无疑问这是对的，甚至是一种趋势。但私人资本在这些领域的投资不可能是完全市场化的，它必须受政府的高度控制，其产品或服务价格必须接受政府的行政管制。第五，第三部门的“非营利性”与政府组织以“公共利益”作为行为价值取向的目标或原则是一致的，即都是以一种“公益人”而非“经济人”的面貌出现的。从这个意义上说，第三部门很难被归入私人企业部门或竞争性工商部门，尽管它不属于“纯粹的”公共部门，将它称之为“准”公共部门是合理的。
三、关于公共管理学的研究范围及其与行政管理学之同异
什么是公共管理学？简单地说，就是研究公共部门管理过程及其规律的科学，主要是研究公共部门如何高效率地为社会提供公共服务和公共产品的科学。既然公共部门既包括作为“纯粹的”公共部门的政府组织，又包括作为“准”公共部门的第三部门，因此，公共管理学不仅仅要研究政府组织的管理问题，而且也要研究作为第三部门的公益企业和事业组织、非政府公共机构的管理问题。政府组织的管理问题与第三部门的管理问题共同构成公共管理学的研究范围。
从上述关于公共管理学的研究范围的观点看，公共管理学与目前我国学界所公认的行政管理学至少在研究范围上存在着明显的区别。早在20世纪30年代，英语中的publicadministration一词就被译为“公共行政”，至80年代这一学科在我国恢复时，“公共行政”一词广泛地被“行政管理”所代替。在政府和学界的共同推动下，行政管理学作为一个相对独立的学科被很快地发展起来。从那个时候起，我国的行政管理学就被定义为研究政府组织及其管理社会公共事务的规律的科学，这是人所共知的事实。也就是说，从目前我国的实际状况看，行政管理学的研究范围仅仅是政府组织自身的管理以及政府组织对社会公共事务的管理。至于第三部门的管理问题，即公益企业与事业组织的管理问题、非政府公共机构的管理问题，则在行政管理学的视野之外。
据此，我们认为，仅就研究范围而言，行政管理学与公共管理学在以下方面是共同的：无论是行政管理学还是公共管理学都必须研究“纯粹的”公共部门即政府组织的管理问题，把探讨政府组织如何高效率地运用公共资源为社会提供更有效的公共服务或提供更多的公共产品作为自己的重要研究内容。因此，政府部门的组织问题、领导问题、决策问题、执行问题、监督问题及其管理过程中的规律性问题，既是行政管理学关注的重要问题，也是公共管理学关注的重要问题。对这些问题的关注和探究，构成了行政管理学与公共管理学的共性问题，也就是二者之间的相同点。
但是，公共管理学与行政管理学至少在以下几个方面存在着差别：
第一，公共管理学的研究领域不仅仅是作为“纯粹的”公共部门的政府组织的管理及其规律问题，而且还应包括作为“准”公共部门的第三部门的管理及其规律性问题，而行政管理学的研究领域仅仅限于“纯粹的”公共部门即政府组织的管理及其规律性问题。仅就这一点而言，公共管理学与行政管理学就存在着明显的区别：前者的研究范围要大于后者的研究范围，或者说，前者所探讨的范围是后者的一部分。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究范围之间的关系可以看成是整体与部分的关系。
第二，公共管理学所研究的是“纯粹的”公共部门与“准”公共部门管理过程中共有的规律性问题。在公共部门中，“纯粹的”公共部门与“准”公共部门之间是存在着明显区别的，既然二者之间存在着区别，它们各自的管理方式及其规律也是有所不同的，也就是说，它们各自都有特殊的管理方式和管理规律。研究这些特殊的管理方式和规律并不是公共管理学的任务，而是行政管理学、公共事业管理学等学科的研究任务。同时，我们还应看到，“纯粹的”公共部门和“准”公共部门既然都是公共部门，因此，它们除了具有各自特殊的管理方式和管理规律外，还应有共同的管理方式和管理规律，研究各种公共部门所共有的管理方式和管理规律才是公共管理学的任务。由此看来，公共管理学的研究对象是全部公共部门所共有的管理方式与管理规律，而行政管理学的研究对象则仅仅是“纯粹的”公共部门所特有的管理方式和管理规律。从这个意义上说，公共管理学与行政管理学的研究对象之间的关系可以看成是一般与个别的关系。
第三，公共管理学所关注的是公共部门如何高效率地利用现有公共资源为社会提供更多的公共服务和公共产品，它在研究“纯粹的”公共部门即政府组织时，也是把政府组织当成一个为社会提供公共服务和公共产品的机构的，研究的重点是如何把政府机构自身管理好，以便更有效地为社会提供公共服务和公共产品；在公共管理学看来，包括政府组织在内的所有公共部门都是管理的客体，至于政府机构作为管理社会公共事务的主体地位，公共管理学则关心不多，而这一点正是行政管理学所十分强调的。行政管理学把政府机构既看成是管理的客体，又看成是管理的主体。当它把政府机构看成是管理的客体时，它所强调的是要把政府机构自身管理好；当它把政府机构看成是管理的主体时，它所强调的是要求政府把社会公共事务管理好。而在公共管理学的视野里，政府组织与工商企业一样，只是性质以及方式不同罢了。因此，公共管理学更强调公共部门自身的管理，而行政管理学则更强调公共部门（“纯粹的”公共部门）对社会公共事务的管理，这也是公共管理学与行政管理学的区别。
【参考文献】
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公共管理的范围篇2
目前，进一步实现建设创新国家任务所需的我们中央地方各级政府都大力加强对科技管理。在那之前对政府科技管理研究中，我们发现，大部分的研究都是科学技术活动的角度出发，科研管理开始，然后过渡到科技管理的微观层面和宏观层面中国茶。这样的话，就很容易产生的科学理论的科学结果不够宽广的视野中看待政府科技管理的角度。我只是因为经济社会整体发展战略中的位置宏科技活动和科技管理活动很难实际操作过程中，一方面需要我们政府的科学技术管理作为政府管理社会问题的重要工作之一就是认识到政府科技管理工作的政府关系社会发展各方面的影响力、渗透力；另一方面，政府将科技项目管理的内容设置科学技术管理范围内采取的管理方法，反而更像管理服务功能的公共管理的角度，政府科技管理活动进行重新定位，明确政府的新技术管理方式和新的内容有很大的意义。
2公共管理视野下的政府科技管理活动
2.1政府管理的内涵
公共管理的视野就是公共事务的管理活动。公共事务的管理本身是在一定的时间范围内，在一定的共同成员范围内对所相关的公共事务进行一定的管理，这是一种社会化的事务，也是一个社会化的流程，具体来讲就是要体现为一定的社会生活共同体对群体内部的成员进行普遍的公共物品和公共服务的管理。公共事务的管理本身有以下几个方面的具体特征：社会性，也就是公共事务的管理活动所针对的对象是一定社会范围内的公众利益共同体，是公共范围内的事物需求的产物；动态性，也就是在不同的地域范围内，在不同的时间范围内，公共事务的服务范围也会有一定的差别，同样的公共服务活动再不同的时空范围内也会有不同的表现形式；层次性，也就是说根据公共事务本身与不同的利益共同体之间的利益关系是有相关关联性的，在纵向上所表现出来的就是可以在社区性的地域范围内进行公共服务和地方性的公共事务管理；具有一定的公共利益外在表现性，也就是说公共事务本身是与一定的公众利益相互关联的，而且其本身也是公众所追求的共同利益的产物。
2.2以科技管理活动以及政府的公共管理
目前，我国的科学技术不断发展，科学技术对社会的影响也越来越大。在这种情况下，可以说，政府的管理手段和方法改善的重要方式，还可以有效促进社会生产力的解放和发展，促进国民经济发展和不断提高的趋势。社会转型。这不仅能有效促进当前国防发展国民教育水平???还可以再提高国民整体素质。同时国家文明建设，例如工业建设、农业建设和国防建设事业等依赖性。科学技术的发展。我国的社会主义精神文明建设也依赖性。科学技术的发展。但是，科学技术本身有很强的无法控制的有效性，消费社会，社会的发展也为比较大时，这样做，政府作为公共服务提供主体，需要对科学技术进行日程管理，促进科学技术的进步有贡献的方向逐渐使得社会经济、政治和文化发展的事业中去。因此，渗透到各个方面的功能范围，政府管理的重要目标。所以科学技术管理都政府管理工作的重要内容。
3合理定位政府科学技术管理工作
3.1政府与市场之间的科技管理平衡
政府与企业本身是科技活动的投资主体，必须要分清楚政府在科技管理工作中有效接入的范围才能够更好的发展科技。我们在日常的管理工作中，可以从科技产品本身的属性角度区分两者之间的范围问题。科技产品本身可以划分为私人性的或者是公共产品型的。公共产品包含了基础性的，研究周期比较长，研究的收益比较小，研究的规模比较大的科技项目。所以，公共产品本身就是公共性投资产出的。在这个过程中就要求必须要进行公共决策和公共监督。政府在管理的过程中要表现出比较高的公正性和信息透明性。而反观私人产品，其本身是在科技领域的研究中为了能够使得企业获得更好的竞争优势的项目。这些项目主要包含了一些专利性的项目和专有性的技术。由于不同的科技研究项目的特点不同，针对的方向也不同。在这个过程中就有必要针对市场的力量和政府的力量，作出有效的划分和研究。政府不需要设计的范围，或者是政府可以涉及但是也可以不涉及的范围，都要交给市场去管理。这样的话才能够有效的保证科技发展的自由度，也能够有效的提高科技发展的速度。
3.2充分明确科技管理工作在政府公共管理工作中的地位
公共管理的范围篇3
项目
范围
工作内容及要求
（一）综合
管理
小区规划红线范围内，涉及共用财产和公共事务的管理
（1)负责制定物业管理服务工作计划，并组织实施；
（2)每年一次对房屋及设施设备进行安全普查，根据普查结果制定维修计划,组织实施；
（3)白天有专职管理员接待住户，处理服务范围内的公共性事务，受理住户的咨询和投诉；夜间有人值班，处理急迫
性报修，水、电等急迫性报修半小时内到现场；
（4)协助召开业主大会并配合其运作；
（5)管理规章制度健全，服务质量标准完善，物业管理档案资料齐全；
（6)与业主签定物业服务合同等手续；公开服务标准、收费依据及标准;
（7)应用计算机系统对业主及房产档案、物业管理服务及收费情况进行管理；
（8)全体员工统一着装，佩带有相片胸卡，持证上岗；
（9)每年进行一次物业管理服务满意率调查，促进管理服务工作的改进和提高，征求意见用户不低于总户数80％。
（10）建立起应对各种公共突发事件的处理机制和预案，包括组织机构、人员和具体措施等，一旦发生，能随时投入运行。
（二）房屋及小区共用部位共用设施设备日常维护
按《__市住宅公共维修基金使用管理办法》中附件－：共用部位共用设施设备一般应包括的范围的内容为准；不包括另行收费的设备设施，如电梯、水泵、暖气等设备
确保居住小区内楼房共用部位共用设施设备、基本市政设施的正常使用运行和小修养护，包括：
（1）楼房及小区内共用部位共用设施设备的日常养护和小修，执行《房屋及其设备小修服务标准》；
（2）保证护栏、围墙、小品、桌、椅、楼道灯、绿化设施等公共设施、设备正常使用；
道路、甬路、步道、活动场地达到基本平整，边沟涵洞通畅；
（3）确保雨水、污水管道保持通畅，定期清淘化粪池、雨水井，相关设施无破损；
（4）负责小区智能化设施的日常运行维护；
（5）定期清洗外墙。
（三）绿化
小区规划红线范围内的中心绿地和房前、屋后，道路两侧区间绿地
按市园林局规定的《二级养护标准》养护。
（四）保洁
小区规划红线以内，业主户门以外
维护和保持服务范围内的清洁卫生,包括：
（1)有健全的保洁制度，清洁卫生实行责任制，有明确的分工和责任范围；
（2)设定垃圾集纳地点，并每日将服务范围内的垃圾归集到垃圾楼、站，对垃圾（专用）楼、站、箱、道、桶及垃圾进行管理；
（3)每日对保洁服务范围内的区域进行一次清扫，做到服务范围内无废弃杂物；
（4)对楼梯间、门厅、电梯间、走廊等的门、窗、楼梯扶手、栏杆、墙壁等，进行一周一次清扫;
（5)按政府有关规定向服务范围内喷洒、投放灭鼠药、消毒剂、除虫剂；
（6)在雨、雪天气应及时对区内主路、干路积水、积雪进行清扫。
（7)发生突发公共卫生事件时，应迅速组织人员对物业的共用部位共用设施设备进行通风、清洗和消毒，加强对业主的宣传，维持正常的生活秩序。
（五）公共
秩序
维护
小区规划红线以内，业主户门以外
公共区域的秩序维护和公共财产的看管，包括：
（1）相对封闭：做到小区主要出入口昼夜有专人值守，危及人身安全处有明显标志和防范措施；
（2）维护交通秩序：包括对机动车辆和非机动车辆的行驶方向、速度、临时停放位置进行管理，保持车辆行驶通畅；
（3）看管公共财产：包括楼内的门、窗、消防器材及小区的表井盖、雨箅子、小品、花、草、树木、果实等；
（4）夜间对服务范围内重点部位、道路进行不少于一次的防范检查和巡逻，巡逻不少于2人，做到有计划、有记录；
（5）有发生治安案件、刑事案件、交通事故的处置预案；发生时，应立即采取措施，并及时报警和配合公安部门进行处
理。
（六）
停车
管理
机动车辆、非机动车辆在停车场（存车处）、位的管理
（1）有健全的机动车、非机动车存车管理制度和管理方案；
（2）对进入小区的机动车辆进行登记发放凭证，出门凭证放行；
（3）保证停车有序，24小时设专人看管；有发生紧急情况预案；
（4）长期存放的，应签订停车管理服务协议，明确双方的权利义务等。
（七）
消防
管理
公共区域消防设施的维护及消防管理
（1）有健全的消防管理制度，建立消防责任制及火灾消防预案；
（2）消防设施有明显标志，定期对消防设施进行巡视、检查和维护；
（3）定期进行消防训练，保证有关人员掌握消防基本技能。
（4）发生火灾，及时报警，协助消防
人员疏散、救助人员等。
（八）
高压
供水
养护、运行、维修
（1）保证居民正常生活用水；有停水处置预案；
（2）水箱盖上锁并定期清洗消毒，确保水质合格；
（3）维修服务标准执行京房地修字[1998]第799号文件规定。
（4）发生突发公共卫生事件时，要加强对供水系统的消毒，禁止无关人员进入高压水泵机房，接近高位水箱。
（九）电梯
养护、运行、维护
（1)主梯6：00－24：00不间断运行，0：00－6：00呼叫运行，电梯工夜间值班，并在候梯厅公布呼叫电话或房号。凡是楼层中设有电梯门的，均须开启载客；
（2)凡有高峰梯的，在高峰期6点－8点、17点－19点与主梯同时运行；
（3)主梯维修时，有备用梯的，用备用梯运行，无备用梯的，属急迫性维修的，应在30分钟内抢修完工，其它维修应于23点至次日5点以内完工；有发生紧急情况时的处置预案；
维修服务标准执行京房地修字[1998]第799号文件规定。
（4）一旦发生电梯停电关人、夹人等危险情况时，应迅速组织救助。
（十）装修
管理
服务
房屋装饰装修管理
（1）有健全的装修管理服务制度；
（2）查验业主装修方案，与业主、施工单位签定装修管理协议，告知业主装修注意事项；
（3）装修期间，对装修现场进行巡视与检查，严格治安、消防和房屋安全管理；对进出小区的装修车辆、装修人员实行出入证管理，调解因装修引发的邻里纠纷；
（4）业主装修结束后，应进行检查。对违反装修协议的要进行处理，问题严重的报行政管理部门；
（5）及时清运装修垃圾，集中堆放时间不得超过三天。
二、经济适用房、直管和自管公房、危旧房改造回迁房管理服务标准
项目
范围
工作内容及要求
（一）
综合
管理小区规划红线范围内，涉及共用财产和公共事务的管理
（1）负责制定物业管理服务工作计划，并组织实施；
（2）每年一次对房屋及设施设备进行安全普查，根据普查结果制定维修计划,组织实施；
（3）白天有专职管理员接待住户,处理服务范围内的公共性事务，受理住户的咨询和投诉；夜间有人值班，处理急迫性报修，水、电等急迫性报修半小时内到现场；
（4）协助召开业主大会并配合其运作；
（5）管理规章制度健全，服务质量标准完善，物业管理档案资料基本齐全；
（6）与业主签定物业服务合同等手续；公开服务标准、收费依据及标准；
（7）全体员工统一佩带有相片胸卡，持证上岗；
（8）每年进行一次物业管理服务满意率调查，促进管理服务工作的改进和提高，征求意见户数不低于总户数60％。
（9）建立起应对各种公共突发事件的处理机制和预案，包括组织机构、人员和具体措施等，一旦发生，能随时投入运行。
（二）
房屋及小区共用部位共用设施设备日常维护
按《__市住宅公共维修基金使用管理办法》中附件－：共用部位共用设施设备一般应包括的范围的内容为准；不包括另行收费的设备设施，如电梯、水泵、供暖等设备
（1）楼房及小区内共用部位共用设施设备的日常养护和小修，执行《房屋及其设备小修服务标准》；
（2）保证护栏、围墙、楼道灯、绿化设施等公共设施、设备正常使用；
（3）确保雨水、污水管道保持通畅，定期清淘化粪池、雨水井，相关设施无破损。
（三）
绿化
小区规划红线范围内的中心绿地和房前、屋后，道路两侧区间绿地
按市园林局规定的《三级养护标准》养护。
（四）
保洁
小区规划红线以内，业主户门以外
（1）设定垃圾集纳地点，并每日将服务范围内的垃圾归集到垃圾楼、站，对垃圾（专用）楼、站、箱、道、桶及垃圾进行管理；
（2）每日对保洁服务范围内的区域进行一次清扫，做到服务范围内基本无废弃杂物；
（3）按规定进行消毒、灭鼠等活动；
（4）在雨、雪天气应及时对区内主路、干路积水、积雪进行清扫。
（5）发生突发公共卫生事件时，应迅速组织人员对物业的共用部位共用设施设备进行通风、清洗和消毒，加强对业主的宣传，维持正常的生活秩序。
（五）
公共
秩序
维护
小区规划红线以内，业主户门以外
（1）相对封闭：做到小区主要出入口全天有专人值守，危及人身安全处有明显标志和防范措施；
（2）维护交通秩序：包括对机动车辆和非机动车辆的行驶方向、速度进行管理，保持车辆行驶通畅；
（3）发生治安案件、刑事案件、交通事故时，应及时报警，并配合公安部门进行处理。
（六）
存车
管理
机动车辆、非机动车辆在停车场（存车处）、位的看管
（1）有机动车、非机动车存车管理制度和管理方案；
（2）对进入小区的机动车辆进行登记发放凭证，出门凭证放行；
（3）保证停车有序，24小时设专人看管；
（4）长期存放的，应签订存车协议，明确双方的权利义务等。
（七）
消防
管理
公共区域消防设施的维护及消防管理
（1）有消防管理制度，建立消防责任制；
（2）消防设施有明显标志，定期对消防设施进行巡视、检查和维护；
（3）定期进行消防训练，保证有关人员掌握消防基本技能。
（4）发生火灾，及时报警，协助消防人员疏散、救助人员等。
（八）
高压
供水
养护、运行、维修
（1）保证居民正常生活用水；有停水处置预案；
（2）水箱盖上锁并定期清洗消毒，确保水质合格；
（3）维修服务执行京房地修字[1998]第799号文件规定。
（4）发生突发公共卫生事件时，要加强对供水系统的消毒，禁止无关人员进入高压水泵机房，接近高位水箱。
（九）
电梯
养护、运行、维护
（1）主梯6：00－24：00不间断运行，0：00－6：00呼叫运行，电梯工夜间值班，候梯厅公布呼叫电话或房号，凡是楼层设有电梯门的，均须开启载客；
（2）凡有高峰梯的，在高峰期6点－8点、17点－19点与主梯同时运行；
（3）主梯维修时，用备用梯运行；无备用梯的，属急迫性维修的，应在30分钟内抢修完工，其它维修应于23点至次日5点以内完工；有发生紧急情况时的处置预案；
（4）维修服务标准执行京房地修字[1998]第799号文件规定。
（5）一旦发生电梯停电关人、夹人等危险情况时，应迅速组织救助。
（十）
装修
管理
服务
房屋装饰装修管理
（1)有健全的装修管理服务制度；
（2)查验业主装修方案，与业主、施工单位签定装修管理协议，告知业主装修注意事项；
（3)装修期间，对装修现场进行巡视与检查，严格治安、消防和房屋安全管理；对进出小区的装修车辆、装修人员实行出入证管理，调解因装修引发的邻里纠纷；
（4)业主装修结束后，应进行检查。对违反装修协议的要进行处理，问题严重的报行政管理部门；
（5)及时清运装修垃圾，集中堆放时间不得超过三天。
《__市住宅物业管理服务标准》有关问题的说明
__一、制定本标准的目的：促进物业管理
企业服务行为的规范化、标准化，为业主和物业管理企业双方签订物业服务合同提供依据，为政府主管部门和业主委员会监督物业管理企业的服务质量提供依据。
__二、本标准是物业管理企业提供物业管理服务的指导性标准，也是物业管理企业申请资质等级和资质年审的考核标准。
__三、标准分为两类：一适用于普通商品住宅物业管理；二适用于经济适用房、直管和自管公房、危旧房改造回迁房的物业管理。
__四、本标准服务项目分为综合管理、房屋及小区共用部位共用设施设备日常维护、绿化、保洁、公共秩序维护、停车管理、消防管理、高压供水、电梯、装修管理服务等十项，每项又分为服务范围、工作内容及要求两个方面。其中，房屋及小区共用部位共用设施设备由专业服务单位负责管理的除外。
__本标准与原《__市居住小区物业管理服务标准》相比，增加的主要内容是：要求物业管理企业建立起各种突发公共事件的处理机制、处理预案和具体处理措施，一旦发生公共突发事件，能够从容应对；在平时，要求物业管理企业做好各项预防工作，并加强对员工的培训和业主的宣传，防患于未然。
公共管理的范围篇4
关键词：公共责任；政府审计；职责
公共责任（publicaccountability），也称公共经济责任、公共受托经济责任、公共会计责任，是指政府及其各部门对公共资产的管理和使用责任。政府审计职责是得到法律确认的审计机关承担的任务和责任，也可以理解为得到法律确认的审计机关所拥有的事权。它包括审计事项范围、审计目标层次和审计报告要求三个方面的内容。
现代政府审计是适应监督公共责任的需要而产生的，公共责任关系是现代政府审计存在的客观基础，因此，它对政府审计的影响就是全面的，当然它也深刻地影响着政府审计职责的确定。公共责任决定了政府审计的基本职责就是对公共资产的管理、使用者所承担的公共责任进行监督和报告；界定政府审计职责范围的基本标准就是公共资产所涉及的领域。具体来说，公共责任对政府审计职责的影响主要表现为以下几个方面。
一、公共责任的范围及其扩展决定着政府审计职责中的事项范围及其调整
政府审计产生和发展的初期，公共财产的管理和使用主要是各级政府官员，公共财产主要取自于公民的税捐，主要用于国家机器的运行，公共责任的范围主要是财政收支事项，因此，早期政府审计职责的事项范围主要是政府财政收支事项，财政审计成了政府审计职责中最早的、基本的和“永恒的”审计事项。例如，英国于1866年6月28日颁布了着名的《国库与审计部门法》（exchequerandauditdepartmentact），开创了近代政府审计成文法的先例，但对公共账目委员会的职责只规定了三项：对国库日常收支的控制、审查；对财政拨款账户的审计；对拨款账户之外的账户的审计（《世界主要国家审计法规汇编》，第280—282页）。1789年，美国国会通过了设立财政部决议，规定财政部设立审计官，负责审计政府各机构报送的会计账簿（魏礼江，1998）。
随着社会经济的发展，政府参与国民经济的领域越来越广泛和深入，进入20世纪后，西方主要国家的政府开始直接创办一些公营企业，并向私营企业投资参股，甚至向一些非政府单位提供资助，公共资产的运用范围扩大了，承担公共责任的单位和人员也扩大了，涉及公共责任的经济事项增加了。换句话说，需要接受政府审计的单位和事项增加了，审计职责的事项范围扩大了。
1921年英国修改的《国库与审计部门法》，将公共账目委员会的职责增加到五条：拨款账目的检查；税收收入账目的检查；其他现金账目的检查；证券和库存物资账目的检查；商业等行业账目的准备和检查。1945年美国国会通过了《政府公司控制法》，要求审计总署聘请职业审计师，运用民间审计技术，对政府公营公司进行年度审计（魏礼江，1998）。
现在，许多国家的政府审计机关都已将政府审计的职责范围扩大到公营企业、由政府投资的私营企业和受政府资助的单位。
1983年英国又对《国库和审计部门法》的某些条款作了补充和删除，并颁布《国家审计法》，明确提出建立隶属议会下院的国家审计署（nationalauditoffice,nao），并把nao的职责范围扩大到下列五个方面：其一，要求按照1866年《国库与审计部门法》规定准备拨款账目的任何政府部门；其二，要求按照《1977年国家公共医疗卫生服务法》和《1978年国家公共医疗卫生服务（苏格兰）法》规定记账的任何团体；其三，因任何法律设定（包括本法通过以后的法律设定），其会计账目应被主计审计长检查或鉴证，或者愿意对主计审计长的检查开放的任何其他管理机构或团体；其四，任何不属于主要由公共基金支持的其他团体以外的单位与王国大臣之间达成的协议（本法通过之前或之后达成的协议）；或者愿意接受主计审计长的检查的任何管理机构和团体，其会计账目应被主计审计长检查或鉴定；其五，主计审计长有理由相信在任何财政年度内一半以上的收入来自公共基金的任何管理机构或团体（《世界主要国家审计法规汇编》，第280—282页）。
最高审计机关国际组织1986年通过的《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中提出：“在公营企业中，拥有大量的国家资金、政府投资和其他资源，须有充分的公共责任，此项责任只有经过最高审计机关的审计才能得到保证。最高审计机关应当确保将其职责范围扩展到对所有公营企业进行审计，它包括由企业创办的附属机构在内。”该组织1979年通过的《利马宣言——审计规则指南》中明确了最该审计机关有权对有政府投资的私营企业和受政府资助的单位进行审计（魏礼江，199
8）。
到了20世纪80年代之后，美国的绩效审计范围进一步拓展到包括对“财政赤字、国防安全、信息资源的运用、人口老年化、海湾战争”等一系列财政政策进行评估（雷达，2004）。
二、公共责任的要求及其发展决定着政府审计职责中的目标层次及其提高
早期的公共责任主要是要求在经管公共资产中发生的保管、使用公共资产行为与相关法律、法规之间相符，确保公共资产的安全、完整，人们还没有充分认识到努力提高公共资产使用效益的重要性。与这种公共责任要求相适应，相关法律、法规确定的政府审计职责的审计目标层次也主要是审查公共资产收支的真实性、合法性，真实、合法性审计是这个阶段政府审计的目标。
随着公众效益意识的增强和公共资产管理水平的提高，仅以保证公共资产为内容的公共责任已不能满足国家和公众对公共资产保管、使用者的期望和要求，要求公共资产保管、使用者努力提高公共资产使用的经济性、效率性和效果性已成为应当而且可以达到的目标，公共责任的内容增加了，不但包括要求公共资产保管、使用者应当做到公共资产收支的真实、合法，而且要做到公共资产使用的经济性、效率性和效果性。随着公众民主和效益的不断增强，管理技术水平的日益提高，保证公共资产使用的经济性、效率性和效果性日益成为公共责任的主要内容。与公共责任内容的这种发展相适应，政府审计的目标也从单一的真实合法性审计，发展到真实合法性审计和以经济性、效率性和效果性为内容的绩效审计相结合的多目标审计，并逐步发展为以绩效审计为主的现代政府审计目标。
1945年美国国会通过《政府公司控制法》，规定美国审计总署不仅审查联邦政府供应企业财务活动的合法性，而且应对其管理效率和内部控制系统的效果进行评价。1972年美国审计总署颁布《政府机构、计划项目、活动和职权的审计标准》，确立了政府审计不仅监督财务活动的合法性，而且监督其经济性、效率性和效果性。继美国之后，加拿大、澳大利亚、英国等许多国家在财务和发行目标的基础上，相继确立了经济性、效率性、效果性审计目标，建立了现代政府审计目标体系。受此影响，1979年最高审计机关国际组织在《利马宣言——审计规则指南》中将过去的真实合法性审计称为“传统审计”，并指出除了这种审计外，还有另一种类型的审计，即经济性、效率性和效果性审计，称之为“绩效审计”。
例如，1983年英国颁布的《国家审计法》，明确提出nao其主要职责有二：一是依据《国库及审计部门法》，对政府机关财务报表的真实性、合法性进行审计与鉴证，即财务报表审计；二是依据《国家审计法》对政府机关使用公有财物及政府经费的经济性、效率性和效果性进行检查与评估，即绩效审计（《世界主要国家审计法规汇编》，第280—282页）。
20世纪末，随着新公共管理理念的兴起，公众要求政府又开始要求政府不仅要保证公共资产的真实、合法、高效使用，而且要确保把公共资产都用于为民众的服务上，对国民要高度负责。因此，美国又率先发展政府审计的目标，开始对政府运用公共财产履行公共责任的尽责情况进行审查、评估。为此，美国于2004年将联邦审计总署易名为联邦政府责任评估署。
三、公共责任的民主性质决定着政府审计职责中的报告要求及其提高
在奴隶社会和封建社会时期，君主是国家的化身，拥有管理国家的一切权力。国家的一切资源，连同全体民众都属于君主所有。因而，这些时期国家没有真正意义上的公共资产和公共权力，也就没有真正的公共责任可言。在这种情况下，君主授予下属臣子管理君主资源的权力，臣子对君主个人负责，这种责任并非公共责任。只有在确立了主权在民的民主社会中才有真正意义上的公共财产和公共责任。在民主社会中，人民通过直接选举或通过选举代议机构任命公共财产的保管、使用者，按人民的意志和利益诉求保管、使用公共财产，管理国家事务，行使公共权力；公共财产保管、使用者要接受人民及其代议机构的监督，最终向人民大众负责，公共责任才据此产生。因此，公共责任是国家民主化的产物和表现，其本质是民主。
为了体现公共责任的民主性质，公共财产的保管、使用者必须按照人民或其选举的代表制定的法律，合法、有效、尽责地保管、使用好公共财产，并通过及时向人民及其代议机构报告公共资产的保管、使用情况及承担的公共责任的履行情况，接受人民及其代议机构的监督，确保公共财产的保管和使用充分体现人民的意志和利益诉求。为了确保公共财产的保管、使用者向人民及其代议机构提供的公共财产保管、使用情况报告是真实、完整的，人民及其代议机构需要授权政府审计机关代表人民，对公共财产保管、使用者保管、使用公共财产的合法性、有效性和尽责性以及向人民及其代议机构提交的公共财产保管、使用情况报告的真实、完整性进行审计，并将审计结果向人民及其代议机构报告。因
此，在民主社会中，审计政府审计机关承担着及时向人民及其代议机构提供审计公共责任履行情况的真实、完整的审计报告。社会的民主化程度越高，报告的范围应当越广泛，报告的内容应当越全面、细致，报告的时间应越及时。
英国1983年《国家审计法》规定，对于该法规定的职责范围内的所有事项“主计审计长都可以向议会下院报告检查结果”。gao每年向国会提交各类审计报告多达1300多份，除少数涉及国防机密的外，民众均可索取审计报告（戚啸艳等，2005）。
【参考文献】
［1］审计署.世界主要国家审计法规汇编［g］.中国时代经济出版社，2004.
［2］魏礼江等.政府审计法律理论与实务［m］.中国审计出版社，1998.
［3］雷达.新公共管理对绩效审计的影响及对我国发展绩效审计的启示［j］.审计研究，2004（2）.
公共管理的范围篇5
关键词:公有公共设施;致害赔偿;国家赔偿
一、问题的缘起
2013年3月22日长沙暴雨，21岁女孩杨丽君路过天心区凃家冲赤黄路时，不幸坠入一个没有井盖的深井，随即被从下水道中冲走。5月19日，她的尸体在岳阳市湘江湘阴段被发现。其后，杨丽君的父母获得天心区政府相关职能部门人道主义救助金72万元。此事经媒体报道后，在对死者及家属表达同情的同时，这72万元的人道主义救助金却引起了社会的广泛质疑。
通常来说，人道主义援助，又被称为人道主义救援，主要是国家或公益组织，根据人道主义原则向受助者提供物资等方面的支援，其目的是为了拯救受助者的生命，缓解其不幸状况，以及维护人类尊严。政府发放人道主义救助金对于高效快速解决突发事件、安抚行政相对人起着重要作用，表现了政府的人道主义关怀。但是政府给付这类人道主义救助金的行为难免会让人产生疑惑：人道主义救助金发放的标准和程序是什么?如果政府不存在责任，如此高额人道主义救助金的发放似乎有政府随意处分纳税人的钱来承担一种道德义务之嫌。
与发放人道主义救助金行为相关的行政行为类型主要是行政给付。行政给付，亦成行政物质帮助，是指行政主体在公民年老、疾病或者丧失劳动能力情况下，依据在公民下岗、事业、低经济收入或者遭受天灾、人祸等特殊情况下，根据申请人的申请，依照有关法律、法规、规章或政策的规定，赋予其一定的物质权益或者与物质有关的权益的具体行政行为。[1]行政给付行为不仅是国家职权的行使，也是与我国《宪法》第45条中关于公民获得物质帮助权相对应的国家职责的体现。在法治国家下，受到依法行政原则的制约，行政机关的行为要受法的约束，行政给付行为应当依法作出，而且也应当符合公平、公正原则的要求。天心区政府及其相关职能部门发放的72万元人道主义救助金的行为并没有相关法律规范的依据，不属于行政给付行为。
政府对于人道主义救助金的发放，若是出于关怀和怜悯受助人，属于道德层面的问题，则不应当运用法律强制力进行约束。如果政府不给付救助金，亦不必承担法律责任，但人道主义救助金也不属于行政给付，没有相关法律的规范，这种情况下受害人的权利如何保障呢?这就需要回归事件本身去反思：杨丽君生命权遭受侵害，谁应当承担法律责任?这起事件中，虽然是由于连降暴雨，下水道井盖被水冲开，直接导致悲剧的发生，但是究其实质原因，还是因为作为公有公共设施的下水道在设计和管理方面均存在瑕疵，才致使他人受害最终酿成悲剧。公有公共设施致害必须赔偿无论是国外还是国内，都已经成为学界共识。但目前在我国对于公有公共设施致害的应属民事赔偿，还是应属国家赔偿，具体由谁来承担赔偿责任等问题还存在较大争议。笔者赞同将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围。但是公有公共设施如何理解、为何要将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围、公有公共设施致害赔偿的归责原则应如何选择以及公有公共设施致害国家赔偿的构成要件有哪些等，都是需要探讨的问题。
二、我国公有公共设施致害赔偿的现状
(一)公有公共设施致害的民事赔偿
公有公共设施这一表述，源于我国台湾地区的立法，台湾地区1981年实行的“国家赔偿法”第3条规定:“公有公共设施因设置或者管理有欠缺，致人民生命、身体或者财产受损害者，国家应负损害赔偿责任。”但是，何谓公有公共设施，法律本身并没有做出明确解释。在外国行政法中，与公有公共设施概念大致相对应的主要有德国、日本的“公法营造物”，法国的“公共工程”、“公共建筑物”、以及“公物”等，但内涵又不尽相同。
对公有公共设施致害赔偿的具体途径，各国做法也不尽相同。有的国家将其直接纳入国家赔偿法的范围，如日本、韩国和我国台湾地区。也有的国家虽未在国家赔偿法中明确规定，但是在其他相关法律和判例中确立了公有公共设施致害的国家赔偿责任，如法国、英国和美国。根据我国现行《国家赔偿法》的规定，公有公共设施致害并未纳入国家赔偿的范围。所以我国公有公共设施致害主要适用民事赔偿。
我国公有公共设施致害民事赔偿的相关规定，从现有立法来看，主要分为一般法和特别法两类。一般法规定主要是《民法通则》第126条：“建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的，它的所有人或者管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的情形除外。”对于该条内容，《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第16条还做出了相关补充规定。[2]另外，《侵权责任法》也在第十一章专门做了物件损害责任的相关规定。特别法规定主要是散见于各部单行法之中。例如我国《铁路法》第58条规定，因铁路行车事故及其他铁路运营事故造成人身伤亡的，铁路运输企业应当承担赔偿责任。《邮政法》第五章规定由邮政企业或分支机构按照规定承担赔偿或补偿责任。美国、德国的联邦邮政、联邦铁路也都适用特别赔偿规则。
(二)公有公共设施致害国家赔偿的缺位
我国的《国家赔偿法》颁布于1994年，分别在2010年和2012年做过两次修改。但无论是《国家赔偿法》的制定之初，还是后面的两次修改均未将公有公共设施纳入国家赔偿的范围。
在制定《国家赔偿法》之初，已有学者提出将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围的立法建议，并产生了较大的争议。有学者认为公有公共设施致害应当属于民事赔偿的范围，并提出应当由受委托管理的国家机关或者公共团体承担对受害人的赔偿责任。[3]还有学者认为公有公共设施致害只有纳入国家赔偿范围，才能体现出国家对人民生命财产的全面保障，并进一步提出除了不可抗力这一免责事由外，无论国家机关及其工作人员是否有过错，只要公有公共设施因自身瑕疵致人损害，都应当承担国家赔偿责任。[4]全国人大法工委在《国家赔偿法》草案中作了如下说明:“桥梁、道路等公共营造物，因设置管理欠缺发生的赔偿问题不属于违法行使职权的问题，不纳入国家赔偿的范围，受害人可以依照民法通则的有关规定，向负责管理的企业、事业单位请求赔偿”。[5]当时《国家赔偿法》的制定如此设计，理由有多方面的，一方面是由于当时国家财力有限，需要将财力集中用于解决行政主体的权力行为赔偿问题。《国家赔偿法》制定时我国铁路、公路、航空、桥梁等绝大部分设施都属于公有公共设施，且由全民所有制企业事业单位管理。若将公有公共设施造成的赔偿定性为国家赔偿，当时国家财力难以承受。但是使用这些公共设施的企事业单位和国家机关基本都具有相应的赔偿能力。所以未将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围，缓解国家财政压力，集中解决迫切需要解决的行政行为违反侵犯相对人权利的规制上。另一方面是由于国家赔偿有最高金额的限制，但是民法和特别法并未做赔偿金额的限制。所以考虑公有公共设施致害适用民事法律规范对受害人权利的救济更为有利。[6]但2010年《国家赔偿法》进行修改时，较之1994年，国家社会经济有了飞速发展，已经具备国家赔偿的承担能力。绝大多数学者也都赞同公共设施致害的国家赔偿性质，其后两次修改都未能将公共设施致害纳入《国家赔偿法》的范围，不得不说是一种遗憾。
(三)公有公共设施致害适用民事赔偿的局限性
我国民事法律规范对于公有公共设施致害的民事赔偿规范相较于《国家赔偿法》来说较为详细。由此可见，我国现行法律将公有公共设施致害作为民事侵权行为，适用民事赔偿责任，主要采用过错责任原则。在我国目前的法律框架下，当发生公有公共设施致害的情况下，受害人只能依照民事法律规范的规定，向负责管理的企事业单位求偿。但是，公有公共设施致害赔偿适用于民事法律规范存在着一定的局限性。
首先，民法调整的是平等主体之间的人身关系和财产关系。在涉及公共设施的法律关系中存在三方当事人，即所有者(国家或其他依法拥有所有权的主体)、维护者(行政机关或其特许的或法律授权的企业、事业单位、其他组织)以及利用者(公民、法人)，但它们之间并不是平等的民事主体关系，不应适用等价有偿、诚实信用的民事关系原则。其次，作为民事基本法的《民法通则》第126条规定的特殊侵权责任本身具有局限性。一是依据第126条的规定，赔偿范围仅限于建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物，这一范围比公有公共设施的范围要小得多，难以包含所有公有公共设施的类型。二是虽然物件致害行为的表现多为“倒塌、脱落、坠落”这三类情形，但是现实中的情形非常复杂，远远不止第126条所规定的“倒塌、脱落、坠落”这三类情形。适用民事法律规范无法涵盖公有公共设施致人损害的所有情形，不利于公民合法利益的保障。最后，在归责要件上，民法中此条是以能够证明自己没有过错作为法定免责事由的过错责任原则。如果公有公共设施的所有者或管理者举出无过错的证据即可以免除责任，这势必增加了原告在举证责任方面的负担。既然公有公共设施致害单纯适用民事赔偿，而排除在国家赔偿的范围之外存在诸多缺陷。那么对于公有公共设施致害是否应当纳入国家赔偿的范围，以及哪些公有公共设施致害国家应负赔偿责任等问题的回答，离不开对公有公共设施致害进行重新定位。事实上，对于公有公共设施致害适用国家赔偿还是民事赔偿的分歧也是由于我国学者对于公有公共设施的理解也不一致所造成的。
三、公有公共设施致害的定性
(一)公有公共设施致害应纳入国家赔偿
公有公共设施致害，是指由于公有公共设施在设置(如设计、建造、安装等)或管理(如维护、修缮、保管、巡查等)方面存在瑕疵，缺乏通常应具有的安全性，致使使用者(利用者)的人身和财产受到损害。[7]
从公有公共设施的性质来看，公共设施的设置与管理属于公共事务管理，目的是为公众提供周到、便捷的服务。我国实行以生产资料公有制为基础的经济制度，大多数公有公共设施一般由国家行政机关的有关部门负责设置或管理，虽然有些公共设施系由企事业单位直接管理，但实际是由国家授权委托，其有关事务仍属于国家职责的范围。
公共设施的设置与管理是相关行政主体行使行政权的行政行为。行政行为不仅包括行政职权的行使也包括行政职权的履行，不仅包括行政权力的积极运用也包括行政权力的消极放弃，即行政不作为行为。[8]公共设施致害是由于行政机关或其授权的组织在设置或管理公共设施中存在瑕疵造成的，也就是说行政机关或其授权的组织没有积极履行职责或消极履行职责，是存在行政权力的运用的。因而这种旨在维护公共利益的社会关系，带有浓厚公法色彩，理应由国家赔偿法调整，而不该由民法调整。
公有公共设施设置和管理带有公权力行使的因素，国家处于事实上的管理状态，因而设置、管理公有公共设施的行政机关或特许法人、企事业单位不应承担最终的赔偿责任，其只能作为赔偿义务机关。虽然设置、管理公有公共设施已成为给付行政时代国家的义务，但国家不可能也没有必要亲自管理所有公有公共设施，很多设施多以公务特许的形式或以行政合同、行政委托的方式交由具备资格和能力的企业、事业单位或其他组织管理、维护。那么，在涉及公有公共设施的法律关系中，所有者与维护者之间为行政特许或行政合同、行政委托关系。公民与设置管理者之间是利用关系。公有公共设施并不因设置、管理者的性质而改变其自身的性质，由此产生的赔偿责任不应由设置、管理者承担，因为设置、管理者只是被委托者，由国家选任、受国家监督而实施行为，故他们只能作为赔偿义务机关，最终的赔偿责任应由国家承担。公有公共设施致害都由设置、管理者赔偿，将使这类非营利性部门背上沉重的经济负担，而且使这类高风险部门、危险职业承担比其他部门更多的责任，这对其是不公平的。[9]
因此，公有公共设施赔偿与《民法通则》规定的建筑物责任并不能相互等同混为一谈。两者无论是适用对象、责任主体，还是理论根据、归责原则都存在较大的区别。从适用对象来看，前者的范围较广，不仅包括建筑物、搁置物、悬挂物，还包括道路、桥梁、堤坝等。从责任主体来看，前者主要是设置或者管理公有公共设施的国家机关或者其他公共团体;而后者是建筑物及其他设施的所有人或者管理人。从理论根据来看，前者受到公共服务理论的影响，强调设置或者管理公有公共设施是处于公共利益的目的，所以“公共负担人人平等”，如果公有公共设施造成损害，国家就应当予以赔偿实现公共负担平等;而后者则是基于报偿理论，主张私人利益享有者在享有利益的同时，也应当负担建筑物所产生的损害。
可见，公有公共设施致害的赔偿不应当采取民事赔偿，而应当定性为行政赔偿，纳入到《国家赔偿法》的范围。
(二)公有公共设施致害国家赔偿的可行性
从理论上来看，受公共服务理论的影响，公共设施的提供是现代国家的责任之一，因其设置或者管理瑕疵造成的损害理应由国家赔偿。现代国家主权理论逐渐被公共服务的观念所取代，国家的角色随着现代行政从权力行政向服务行政，即给付行政逐渐转向。正如狄冀所指出的，随着统治者与臣民之间的区分一经确立，公务的概念应运而生。一旦人们认识到统治者由于其所享有的权力必须承担相应的义务，并且认识到权力的行使必须与义务的履行相辅相成，公务概念的含义就是显而易见的了。[10]因此，国家为保障人民福祉，有义务提供公共服务，同时公民有权利用公有公共设施以及从政府得到福利给付。[11]此时能提供最好服务的政府是最好的政府已成为现代政府行政的理念。现代社会的生活方式增强了人们对一些基础设施的依赖性，公民仅靠自力无法生存，而这些基础公共设施的提供、管理维护、监控等远非个人能力或个别企业所能解决，在整个国家机构体系中，能够有效地被利用来解决这一切的，非政府莫属。当国家怠于履行这种义务或这些公共设施设置或者管理瑕疵造成损害时，国家自应承担赔偿责任。同时，这也符合“有权力就有责任、有救济”[12]的现代权力责任学说。
从立法实践来看，多数国家和地区将公有公共设施纳入国家赔偿范围。如日本的《国家赔偿法》第2条规定，“因道路、河川或者其他公共营造物之设置或管理有瑕疵，致使他人受损害时，国家或公共团体，对此应负赔偿责任。”韩国《国家赔偿法》第5条第1项规定：“因道路、河川以及其他公共营造物之设置或者管理瑕疵，致他人生命财产受到损害时，国家或地方自治团体负赔偿责任。”又如，德国1981年《国家赔偿法》草案第1条中明确规定:国家对其因技术性设施的故障所产生的侵权行为，应该负赔偿责任;因违反对街道、土地、领水、违章建筑物的交通安全义务所造成的损害，国家应负赔偿责任;而对于邮政、铁路等非公法义务，由国家依民法负赔偿责任，这是例外情况，但对绝大多数公共设施是纳入国家赔偿法。再如，美国在《联邦侵权赔偿法》中明确规定了联邦政府关于公有公共设施致害的赔偿责任。实践中，美国法院对于桥梁、高速公路、一般道路等交通设施的缺陷所造成的损害，承担国家赔偿责任。
从我国现有法律依据来看，我国《宪法》第41条第3款明确规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”这为公有公共设施致害纳入国家赔偿提供直接根本法依据。而我国《行政诉讼法》第67条也明确：“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。”这一规定也为公有公共设施致害的国家赔偿责任提供立法支撑。虽然有些学者认为公有公共设施致害不属于具体行政行为，因而不适用该条款的规定，但是公有公共设施致害的赔偿主要是针对公有公共设施的设置和管理行为，应当属于具体行政行为，当负有行政职责的行政主体不当或违法设置，或者未尽到审慎的注意义务，抑或怠于行使职权，都属于具体行政行为的性质，造成相对人权益损害，应当获得行政赔偿。再者，2010年《国家赔偿法》修改时，将总则中“违法”二字去掉，意味着国家赔偿改变了原有的单一违法原则，为国家赔偿多元化归责原则提供了空间，同时也增强了公有公共设施致害纳入国家赔偿提供可行性。
另外，1994年我国《国家赔偿法》制定之初，整个国家的经济结构中，国有经济占据了绝对优势，公有公共设施多由这些国有企业负责设置、管理。并且，由于当时公有公共设施的经营管理体制仍处在改革过程中，立法者考虑，如将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围将会给国家造成沉重的经济负担。然而，我国的经济制度在这二十年间发生了巨大的变化。随着我国经济实力的发展，社会财富的增加，财政负担能力已逐步提高，具备了将公有公共设施致害纳入国家赔偿范畴的经济基础。另外，还可以通过完善行政追偿制度和行政机关投保等方式缓解国家赔偿负担重的问题。如日本的《国家赔偿法》就对国家的追偿权做出了较为全面的规定，该法第1条第2款规定了基于行使公权力的求偿权，即公务员在行使公权力时，因故意或者重大过失造成他人损害的，国家或公共团体对该公务员有求偿权。该法第2条第2款规定了基于公共营造物设置或者管理瑕疵的求偿权。对于公共营造物设置或者管理瑕疵造成的损害，如果就损害的原因而言，另外有应负责的人时，国家或公共团体对其有求偿权。这里的“另外有应负责的人”主要是指有管理职责的公务员、公共营造物建筑的承揽人、设计人或监理人等。[13]因此，要求国家承担公共设施因设置或者管理不当所致损害赔偿之责，并非免除承包施工的企业、具体经营或管理公共设施的企事业单位、特定国家机关及其人员的责任，而是要求从性质上确定此类赔偿责任属于国家赔偿。当承担了有关赔偿责任之后，国家有权要求有关企事业单位在经济上承担应负的责任，要求有关国家机关及其工作人员在经济、行政上承担相应的责任。
四、公有公共设施致害纳入国家赔偿的构想
公有公共设施致害赔偿应当属于国家赔偿性质，所以依靠民事法律规范去解决公权力运用过程中的侵权问题显然不合适，也难以真正解决问题，为受害人提供有效权利救济。但是目前我国现有《国家赔偿法》并未将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围，造成立法上缺位。因此，需要修改现有《国家赔偿法》，将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围，同时还需要界定和厘清适用国家赔偿的致人损害的公有公共设施的范围，需要明确公有公共设施致害国家赔偿的归责原则和构成要件。
(一)纳入国家赔偿的公有公共设施的理解
1.“公有”的含义
对于“公有”，有学者认为有广义和狭义之分。一种观点认为，公有公共设施应从狭义上理解，即以国家所有为限，凡“所有权属国家、地方自治团体或者其他公法人所有”的公共设施都应属于国家赔偿范围。[14]这种观点以所有权归属为准，适用上虽然较为明确，但是对于“公有”不能仅仅从所有权的角度来理解。如果占有权和所有权发生了分离时该如何认定?例如，某设施为私人所有但经国家或公共团体租用或借用，或者某设施虽为国家所有但已交由私人管理，这时能否认定其为公有公共设施呢?另一种观点认为，公有公共设施的应从广义上理解，不必以国家所有为限，只要是国家在事实上处于管理的状态即可。[15]例如，对于国家事实上管理的其他主体所有的房屋，如果因年久失修或者原来建造时就存在的欠缺，致人死伤或者财产受损，被害人即可向国家请求赔偿，这样才有利于更好的保障公民的权益。公民在使用的时候，也不必考虑该设施为何人所有。而对于在国家管理时因管理前或原来建造时存在的瑕疵致人损害的，可以在国家赔偿之后再对于所有主体或相关责任人进行追偿。所以，不论权属如何，凡供公共目的使用的设施，均可适用国家赔偿，相较之下这种观点较为合理。
依广义“公有”的观点,因瑕疵造成公民损害由国家承担赔偿责任的公有公共设施有以下三类:一类是国家、地方自治团体等公法人设置并由它们管理的公共设施;一类是国家、地方自治团体等公法人设置的,由其委托或授权私人管理的公共设施;一类是私人设置的,但因为执行公务或实现公众利益所需供公众使用的,由国家、地方自治团体等公法人管理的公共设施。[16]对于第一类公有公共设施致害当然应当纳入国家赔偿范围。对于第二类公有公共设施，最终责任归属应当是国家。但是根据我国现有赔偿制度们可以考虑借鉴法国的补充赔偿责任的规定，[17]通过民法填补适用来解决。即委托或授权私人管理的公共设施致害时，根据相对人的选择，若要求被授权或委托主体赔偿，则由管理主体赔偿，其无清偿能力时由国家补充赔偿。若相对人直接要求委托或授权的行政主体赔偿时，则应当由国家先行赔偿，再根据管理主体的过错与否决定是否进行追偿。对于第三类公有公共设施，由于管理瑕疵造成损害，还是应当属于国家赔偿责任。因为这类公有公共设施虽然是由私人设置，但是却处于公法人管理之中。公法人的管理行为应当属于行使公权力的履职行为，由此产生瑕疵造成损害，理应属于国家赔偿。
因此，可以看出国家赔偿法意义上的公有公共设施的判定应从两个方面来考虑，即公共设施的设置管理主体和公共目的。也就是说，在公共设施的设置和管理带有公权力行使的因素时，其并不是单纯的静态的所有权，而是动态的公务活动行为;而且其是处于公共的目的，为公共利益所设置。正是由于公共目的的存在，公有公共设施的设置与管理带有公共权力行使的因素，才使公有公共设施具有行政法的形式，而不再属于传统意义上的民法问题。依照此标准，“宜不问公共设施之所有权归属如何，凡公共设施系由国家处于事实上管理状态者，即属之，较能保护人民利益。”[18]
2.“公共设施”的范围
从静态上来看，公有公共设施主要是强调其有体物的属性，不包括人的行为和无体物。基于以上对公有公共设施的理解，对于公有公共设施范围的争议，主要集中在对“设施”的理解上。作为公有公共设施的这些有体物除不动产，是否还应包括动产;除人工公物，是否还应包括自然公物;除永久性设施，是否还应包括临时性设施等，这些问题都存在较大的争议。
对于公有公共设施是否仅包括不动产，大致有三种主张：限定范围最窄者，主张公共设施指供公众使用的不动产，仅以土地上之工作物为限，不包括动产在内;限定范围最宽者，主张公共设施指供公众使用的一切动产或者不动产，进而将警备车、消防车、警犬、手枪等均包括在其内;折衷说主张公共设施不必以动产不动产加以区分，而应以公共使用目的为限，并非所有的不动产均为公共设施。亦非所有的动产均不为公共设施。[19]笔者认为公有公共设施应当为不动产，包括公路、铁路、桥梁、港阜码头、堤防、下水道、车站、机场、自来水厂、煤气供应站等。同时，这里所说的作为不动产的公共设施，还应包括其附属设施，如路灯、树木、涵洞、围栏等。传统上，日本和我国台湾地区的《国家赔偿法》中有关公有公共设施致害赔偿的规定源于民法上的工作物所有人责任，其立法原意应是仅指不动产。但也有主张对设施做扩大的解释，这种主张也得到了判例的支持，汽车、手枪、作为教具的电刨子等动产都曾被法院确认为“营造物”，甚至有人主张警犬、骑马队的马等也应包括在内。[20]但是手枪、警犬、马匹等动产公物应当是工作人员执行公务的工具，如果发生了致害结果，以违法行使权力为理由进行赔偿更为适宜，而不应当属于公有公共设施致害的国家赔偿范围。
对于汽车、航空器、船舶等动产，不应当属于国家赔偿意义上的公有公共设施致害的范围。首先，并不是所有公有公共设施致害均由国家依照国家赔偿法承担公法责任，对于有特别法规定的公用企业造成的损害应依特别法或民法解决，国家不负担赔偿责任。例如，《铁路法》第58条规定，因铁路行车事故及其他铁路运营事故造成人身伤亡的，铁路运输企业应当承担赔偿责任。《邮政法》第五章规定由邮政企业或分支机构按照规定承担赔偿或补偿责任。美国、德国的联邦邮政、联邦铁路也都适用特别赔偿规则。其次，公民搭乘汽车、航空器、船舶等遭受损害分为两种情况。以汽车为例，一种是因为汽车或客运公司自身的原因，损害公民利益，此时基于公民与客运公司形成运输合同关系，由客运公司承担违约责任或民事侵权责任，属于民法调整的范围而不是国家赔偿法的调整范围。另一种是因为道路维修、养护问题使公有公共设施未达到安全运营标准，发生车祸，公民因此遭受损失时，则为设置、管理者未尽安全义务，应由交通管理部门作为赔偿义务机关履行国家赔偿的义务。此时使公民致害的公有公共设施应当是公路、铁路等不动产而不是汽车等动产。
对于河流、湖泊、海滨等自然公物，有人认为因为其没有人工作用，不能称之为设施。也有人认为，日、韩等国和我国台湾地区在立法中明确列举了“河川”，[21]其应理解为包括自然公物在内。在实践中，对自然公物不能一概而论，如果是完全处于自然状态下的自然公物，如未开发的山林、港湾，就不能作为国家赔偿意义上的公共设施。只有已经过人工化，处于国家管理之下，并已提供公共使用以后，自然公物才能视为公共设施。比如，海洋本身不是设施，但是一经开发为海滨浴场，就应为公共设施了。至于设施是否具有永久性，并不重要。一些供临时使用的设施，如临时性的道路、为特别演出搭建的临时剧场，仍然属于公共设施的范围。
(二)公有公共设施致害国家赔偿的归责原则
国家赔偿的归责原则是国家赔偿理论研究和实际立法所面临的首要问题。国家只有在符合归责原则所确定标准的前提下，才会承担因自己行为给他人造成损失的赔偿责任。它决定着国家是否赔偿和在什么范围内承担赔偿责任，反映国家赔偿的价值取向和赔偿政策。国内外关于国家赔偿的归责原则，主要有过错责任原则、无过错责任原则、危险责任原则、严格责任原则、公平责任原则以及违法责任原则。[22]虽然2010年我国《国家赔偿法》修改，在总则中删除了“违法”二字，但是从分则法律条文来看，依然是以行政职务行为是否违法为根据来确定责任的。当时的主要考虑是违法责任标准易于掌握，赔偿范围适度。但现在看来，违法责任范围过于狭窄，根据违法责任原则，公有公共设施致害排除在国家赔偿范围，不利于保护公民、法人和其他组织获得赔偿的权利。公有公共设施致害的国家赔偿责任，应采无过错归责原则较为适宜。因而要想将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围，应当确立违法责任原则为主，其他归责原则(包括无过错归责原则)为辅的国家赔偿归责原则体系。这是公有公共设施致害纳入国家赔偿范围的前提条件。公有公共设施致害的国家赔偿责任，适用无过错归责原则的理由如下：
首先，公有公共设施致害的国家赔偿责任不同于公务员违法行使职权致害的国家赔偿责。两者造成损害的方式并不相同，前者造成损害的是国有公共设施，后者为具体的行政行为;两者求偿权的义务主体也不同，前者求偿权的义务主体是公共设施的设置、管理者，后者则为具体行政行为中的故意、过失的工作人员。虽然由国家机关及其工作人员违法行使职权或者不作为造成公有公共设施设置或者管理欠缺，进而造成损害的事件不在少数，但公有公共设施设置或者管理欠缺造成的损害并不一定都与国家机关及其工作人员违法行使职权行为有关。因而不能将两者混同，从而认为公有公共设施致害的国家赔偿适用违法责任原则。
其次，从理论角度进行分析，当公有公共设施因设置或管理瑕疵给公民造成损害的时候，这种损失显然不应让受害人自己来负担，那么就应当由全社会共同负担。法国行政学界提出了两种理论来解释无过错责任，即特殊危险理论和在公共负担面前个人平等的理论。关于特殊危险，里韦罗做出了如下解释：当行政部门执行任务时，对公民构成了特殊危险，当造成损害时，即应适用无过错责任原则。由于行政主体在进行公共建设中享有很多的特权，而且公共工程的活动产生不少危险结果，这些特权和危险是公共利益的需要，公民必须接受，因此，为了公平合理起见，公民由于公共工程所受到的损害，即使加害人没有过错，也应当得到赔偿。关于公共负担个人平等理论，法国行政法院认为，公民由于行政活动受到的损失是对行政活动的一种负担，在这种负担面前，人人平等，如果受到损害的人得不到赔偿，事实上就是一种不平等。全体公民由于公共工设施的实施得到利益，不能要求少数受害人做出牺牲。[23]无过错赔偿责任恢复公民在公共负担面前的平等地位，而不论行政主体是否存在违法或过错。
再次，从实践角度来看，使用无过错原则有利于受害人权益的保护。对于公有公共设施致害的赔偿责任，如果采用过错原则，主观过错作为主观心理状态，只能为自然人所有，对于法人等组织难以用主观过错来衡量，故只能倾向于客观说，而归于对公有公共设施的设置、管理者义务的判定。但是在公有公共设施致害的案件中，其设置或者管理是否存在瑕疵，应当从客观的角度来判定，因为造成损害的是该公共设施存在瑕疵的事实，至于其设置者和管理者是否尽到义务并不应影响到赔偿责任的成立，况且何种情况为已尽到义务，何种情况为未尽到义务，在司法实践中有时难以明确判断。
最后，从目前域外立法现状来看，基本都将无过错责任原则作为公有公共设施致害的归责原则。如法国对公共工程、公共建筑物的实施、不实施，公共建筑物的存在缺乏正常维修、运行给第三者造成异常、特别损害负无过错责任;韩国《国家赔偿法》第5条对道路、河川及其他公共营造物设置或者管理瑕疵致害承担无过失责任。我国台湾地区《国家赔偿法》第3条对公有公共设施瑕疵致害规定了无过错责任。日本《国家赔偿法》第2条对公有公共设施规定了无过错责任。美国判例中也存在许多因国家供给设施维护不当欠缺安全性，承担无过错责任情形。在德国，无过错原则还没有得到确认，但一些学者极力主张国家应当承担无过错责任，即对那些为了公共利益因现代国家所造成的风险给个人带来的损害负赔偿责任。同时，一些法规在特定的领域内也承认了无过错责任。[24]无过错原则反映了现代损害赔偿制度的发展趋势，即由原来的从加害人角度考虑，重在保障自由，逐渐向从受害人角度考虑，着重于损害负担的分配，以保障公平正义，危险责任、结果责任、社会保障理论、公平负担等均是这种趋势的体现。
(三)公有公共设施致害国家赔偿的构成要件
公有公共设施致害需要具备一定的构成要件才能纳入国家赔偿范围。笔者认为主要有三个构成要件，既公有公共设施设置或者管理存在瑕疵;有实际损害事实存在;公有公共设施设置或者管理瑕疵与损害结果之间存在因果关系。
公有公共设施设置或者管理存在瑕疵是构成国家赔偿责任的必要条件。使用人在利用公有公共设施时得到某种利益，他在这种情况下所受到的损害不能全部要求国家承担无过错责任。国家只在公有公共设施由于缺乏正常的设置和维护而对利用者造成损害时才负赔偿责任。公有公共设施的瑕疵是指公共设施缺乏本来应具有的安全性的状态而言。设置瑕疵主要指公共设施在设计和建造的时候，由于设计或建设错误、材料粗糙、施工不良、偷工减料等原因，没有达到应有的安全性。例如，“长沙百慕大”事件[25]中，道路的设置存在严重问题，而相关行政机关没有尽到审慎的注意义务，应当负有行政赔偿责任。管理瑕疵则是指公有公共设施的维护、修缮、以及保管有不完善之处。具体指于建造设置后未能妥善管理，或者欠缺通常应有的保护管理，致其物发生瑕疵，也指公共设施建造后维持、修缮及保管等不完全，以致该公共设施欠缺通常应具备之安全性而言。
公有公共设施致害的赔偿以弥补损失为主要目的，故无损害即无赔偿。各国规定的公有公共设施致害赔偿所保护的客体，仅包括生命、身体或财产，而不是前者保护的自由或权利。这样的规定范围过窄，使得公民的部分合法权益排除在国家赔偿法的保障范围之外。宪法上所规定的公民的自由与权利都应当纳入其中。这里要注意几个问题：首先，损害必须是实际存在的，而不是未发生的。其次，由于采取无过失责任的原则，为避免在实际操作中的不便，对于损害事实存在的证明责任，应当由受害人承担。再次，不可抗力;受害人过错以及第三人过错应当成为公有公共设施致害国家赔偿的免责事由。
注释:
[1]参见姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》(第五版)，北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第240页。
[2]《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第16条规定：“下列情形，适用民法通则第一百二十六条的规定，由所有人或者管理人承担赔偿责任，但能够证明自己没有过错的除外：(一)道路、桥梁、隧道等人工建造的构筑物因维护、管理瑕疵致人损害的;(二)堆放物品滚落、滑落或者堆放物倒塌致人损害的;(三)树木倾倒、折断或者果实坠落致人损害的。前款第(一)项情形，因设计、施工缺陷造成损害的，由所有人、管理人与设计、施工者承担连带责任。”
[3]梁慧星：《道路管理瑕疵的赔偿责任》，载《法学研究》1991年第5期。
[4]杨明成：《关于行政赔偿的立法建议》，载《现代法学》1993年第2期。
[5]胡康生：《关于中华人民共和国国家赔偿法(草案)的说明》1993年10月22日八届全国人大常委会第四次会议)
[6]参见江必新、梁凤云、梁清著：《国家赔偿法理论与实务》(上卷)，中国社会科学出版2010年版，第268-270页.
[7]马怀德、喻文光：《共有公共设施致害的国家赔偿责任》，载《法学研究》2000年第2期。
[8]参见周佑勇:《行政法原论》，中国方正出版社2002年版，第164页。
[9]马怀德、喻文光：《共有公共设施致害的国家赔偿责任》，载《法学研究》2000年第2期。
[10]参见[法]莱昂·狄冀著:《公法的变迁》，春风文艺出版社，1999年版，第40页。
[11]陈新民著：《公法学札记》，三民书局1993年版，第126页。
[12]张文显主编:《法理学》，法律出版社，1997年版，第247页。
[13]袁登明著：《发达国家的赔偿制度》，时事出版社2001年版，第153页。
[14]参见刘嗣元、石佑启著：《国家赔偿法》，北京大学出版社2005年版，第76页。
[15]参见林准、马原主编：《国家赔偿问题研究》，人民法院出版社1992年版，第122页。日本学者也一致主张不问所有权归属，凡供公共目的使用的营造物，均适用国家赔偿法。
[16]肖巧平、李龙刚：《论“公有公共设施”之界定》，载《时代法学》2009年第1期。
[17]根据《法国行政法》第452条的相关规定，非特许经营管理的公共建筑物造成损害的向拥有所有权的行政主体、利用公共建筑物执行行政职务的行政主体和负有维修义务的行政主体要求赔偿,法院为了使受害人容易获得赔偿,通常将受害人选择的行政主体作为被告。在特许经营管理的公共建筑物致害时,由受特许人负主要赔偿责任,特许的行政主体在受特许人无清偿能力时,负补充的赔偿责任。转引自马怀德、喻文光：《共有公共设施致害的国家赔偿责任》，载《法学研究》2000年第2期。
[18]翁岳生编：《行政法》(下)，中国法制出版社2002年版，第1620页。
[19]曹兢辉著：《国家赔偿立法与案例研究》，台北三民书局1986年版，第147页。
[20]袁登明著：《发达国家赔偿制度》，时事出版社2001年版，第275页。
[21]台湾地区的立法直接借鉴自日本1947年《国家赔偿法》第2条第l项有关公共营造物的规定:“因道路、河川、或其他公共营造物之设置或者管理有瑕疵，致他人受损害时，国家或者公共团体对此应负赔偿责任。”参见[日]盐野宏著：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第451页。韩国《国家赔偿法》第5条第1款规定：“因道路、河川及其他公共营运物之设置或管理之瑕疵，致他人之财产受损害时，国家或自治团体应赔偿损害。”
[22]参见刘嗣元、石佑启著：《国家赔偿法》，北京大学出版社2005年版，第31-36页。
[23]王名扬著：《法国行政法》，中国政法大学出版社，1988年版，第443页。
[24]张小叶：《公有公共设施致害的国家赔偿责任初探》，中国政法大学2005年硕士生学位论文。
公共管理的范围篇6
行政法为何应介入社会公共行政领域呢？这个问题可以主要从两个方面进行理解。
第一，这是社会公共行政对行政法的需求决定的。
政府公共行政与社会公共行政共同点在于两者都履行公共职能，为公众提供公共服务。但政府公共行政与社会公共行政的区别之一在于它们在公务涉及的范围上有所差异。一般而言，政府公共行政是以所有公共事务作为管理对象，而社会公共行政只是涉及到一定领域、一定行业的公共管理。在这种情况下，有可能出现这样一种情况，即社会公共行政主体不考虑全社会的公共利益而只顾及本领域、本行业的公共利益。这时候就需要有关的行政管理部门、司法部门对社会公共行政主体进行监督管理，而这就需要行政法的法律支持。
社会组织进行公共行政需要具有公共权力。而社会组织的公共权力来源如果不依靠有关行政法律、法规授予，仅仅依靠社会组织自身的组织性权力（如行政组织成员对行政组织公共权力的认可），其权威性不能确立，其合法性也成问题。
在社会公共行政过程中，社会公共行政主体的公共管理行为有可能会侵犯相对人的重大权益。虽然社会公共行政的强制程度比政府公共行政弱，但仍然可能有涉及到相对人重大权益的处理行为。在此种情况下，对相对人的救济是必须考虑到的。这仍然会涉及到行政法上的救济问题。当然，这里不是主张法律救济可以替代所有的救济方式，但法律救济是最彻底、最有效的救济方式。当相对人的重大权益受到损害时，我们没有理由堵上司法救济这扇大门。
第二，把社会公共行政纳入行政法的调整范围是行政法自身发展的需要。
社会公共行政这一新领域给行政法带来了新的发展机遇，将会改变行政法的内涵和外延。现代行政法的内涵和外延与行政法诞生初期相比已经发生了很大的变化。英美法系最早给行政法下定义的是英国法学家奥斯丁，他认为行政法是规定行使之限度与方式：君主或者直接行使其，或其所属之高级行政官吏之行使者授予或委托之部分。1英美法系行政法在以后的发展中，逐渐形成从控制行政权力与行政程序两个方面概括行政法的定义，如著名行政法学家K·C·戴维斯教授就认为，行政法是关于行政机关的权力和程序的法律，包括法院对行政活动的司法审查在内，2也包括行政机关所制定的程序法规在内。然而，这只是狭义的行政法定义，英美法系很多著名行政法学家提出了代表新趋势的广义行政法概念。如p·L·斯特劳斯教授认为，在二十世纪初期当公共行政发展的时候，学术界发展了行政法概念，它包含几乎全部和公共行政有关的事项。3
在大陆法系，行政法的概念几经变迁，也朝着广义的方向发展。如在法国，多数学者认为，行政法是有关调整公共行政组织与权限、协调市民与行政权的法。通过行政法学者们的学术探讨，法国的行政法概念从权力行为转变为公共服务，行政的功能从权力行为亦变为一种服务的社会作用。4
无论是在英美法系还是大陆法系，行政法概念的发展，都适应了现实社会生活的需要。在今后的社会发展中，社会组织将行使越来越广泛的公共权力，如果作为调整公共行政法律规范总和的行政法固步自封，无视社会公共行政的存在，将会大大削弱行政法的调整功能，也不利于社会组织依法有序地在国家与社会之间发挥作用。
把社会公共行政纳入行政法调整范围是行政法获得合法性的重要途径。任何法律要获得良好的贯彻实施效果，其合法性是重要因素。不管是我国法律一级的规范性文件，还是各级政府制订的行政法规、行政规章、其他规范性文件，都存在一个最大限度地反映民意的问题。而社会公共行政就此问题提供了一个新途径。一般而言，社会公共行政所涉及到的通常是公众日常生活中所最常遇到的公共事务，公众比较关心这类公共事务的管理，也较热衷于参予到其中去。这就使社会公共行政容易反映民意，其管理活动更容易得到公众的认同。在这个基础上，我们就可以将社会公共行政中公众反映的问题反馈到行政法的制订上去，使行政法尽可能地满足公众的需要、现实的需要。此外，我们还可以在适当的时候将社会公共行政主体制订的一些暂时还不具有法律效力的规范以行政法的形式确定下来，赋予其法律效力。这些都是行政法获得合法性的重要举措。
另外，将社会公共行政纳入行政法的调整范围原因还在于，在当今社会，政府公共行政和社会公共行政的区分已经越来越不明显，很难绝对地确定两者之间的界线。“虽然传统的行政法只调整政府公共行政，但在当今社会，政府公共行政和社会公共行政的分工已经不是单纯的和绝对的，在很大程度上取决于历史的发展、行政目标的要求、宪法和立法机关的决定，或者是出于工资和预算等行政技术和物质、人事方面的考虑，更有利于行政任务的完成。”5
我国已有学者认为，现代行政法应当将社会组织的公共行政纳入调整范围的必要性在于：1.社会组织行使公共权力的范围越来越广泛，也越来越频繁。2.这种社会的公共行政与政府机关的行政并没有本质上的区别，而仅仅是管理主体的不同而已。3.既然社会组织的公共管理行为必然会影响到公民权益，就必须要一定的法律予以规范和调整才能确保社会组织管理行为的合法性和公正性，也才能保障公民权益不受社会组织管理行为的侵犯。
可见，社会公共行政应纳入现代行政法的调整范围，是新时代对行政法的要求，是社会的客观需要。
二
在探讨社会公共行政范围时，本文非着重于政府公共行政与社会公共行政的界定，而是将社会公共行政置于公共行政这一前提下讨论何为公共行政，即注重它与私法上行为的区分。一般认为，履行公共职能的行为即为公共行政，但公共职能又怎样界定呢？这个问题自然而然又涉及到公法与私法的界分问题。因为我们区分公共行政就是为了让其适用与私法不同的公法规范。
凯恩教授认为：“一种职能是否公共职能的问题是一个政治问题，它不可能总是以同样的方式得到回答。他主张区分公法和私法要以这样一个问题为出发点，即我们为什么要在公法和私法之间划出界线。划定界线的理由影响划定界线的方式，而界分公法和私法的理由多种多样，因而也就有了不同的标准。
“简而言之，我们可以说，界分公法和私法的理由多种多样，因而也就有不同的标准，用以解答什么是公法规则与原则适用的适当空间这一规范性问题。所有这些标准非常复杂；在诉讼场合将它们适用于特定案件，要求法院进行艰难的、有时是颇有争议的价值判断。”7凯恩教授给出了说明理由的一个路径，即结合具体情境阐明为什么要界分公法与私法，而后从界分的理由出发来确定界线之所在。在理论和实践的可能前景范围内，我们也许还会得到别的路径，但基于充分理由之上的个别化处理是不变的适当方式。8
从美国的相关案例中，我们也可以看到公共职能界定的变化。私人公园的经营以前并不被认为具有公共职能，但在evansV.newton一案中，一家私营公园只供白人使用，被黑人诉诸法院，联邦最高法院认定，公园虽由私人经营，但其提供的服务具有公共职能，应当适用宪法关于平等权的规定。法院进一步指出，公园如同消防队、警察局等传统提供公共服务的机构，应属于公共领域。9可见，公共职能是不断地随着形势的变化而变化的。
所以公共行政的界定与公共职能的界定以及公法与私法的划分一样，其范围不是绝对确定的，而是与私法行为处于一种互动状态中。我们只能具体情况具体分析，在不同的情境下适用不同的标准对其进行界定。
中国目前的社会公共行政主要包括基层自治行政、公共事业行政、志愿组织行政、社会中介行政四大类。10那么，是否所有的这些社会公共行政都需要行政法的调整呢？并不是所有公共职能都可以被纳入公法调整。只有当这一项职能对于相对人在宪法和法律上的个体权利具有重要的影响，并且需要国家的公权力进行一定调整以保证该职能的实施的时候才可以被纳入公法调整范围。11像一些社会组织自愿提供的公共服务，缺乏行政权力的行使要素和特征，没有必要将其纳入行政法调整范围。在确定行政法应调整哪些社会公共行政时，下面因素是应该被考虑到的：
第一，公众的重大权益是否有可能被侵犯。当社会公共行政涉及到公众的重大权益时，我们需要法律的介入以规范其行使并提供有关的救济方式。社会公共行政在很大程度上是一种自主管理，会形成自我约束机制或规范，但自我管理涉及到公民个人的重大权益时，法律保留的原则是应坚持的。公法领域与私法领域不同，在私法领域中契约自由原则占主导地位。而在公法领域，契约自由原则要受到一定的限制，如一个公共社区不得基于全体公众同意而不经法律许可私自设立一个可以基于一定事实实施人身强制的机构。
第二，社会公共行政履行的公共职能重要程度，即看该项公共职能在社会系统中的地位如何。如果该项公共职能关系到可能严重影响公众的领域，行政法应对其进行调整。公众需求强烈的公共职能，如不以行政法进行调整，单纯以社会组织自身愿望进行，就有可能出现公共职能履行缺位或不良履行等情况。如一个城市的公共汽车营运，在交由社会组织管理后，如果行政法完全退出该领域，倘若社会组织私自决定停止公共汽车营运，势必给这个城市的市民交通带来重大影响。因而行政法不应完全退出该领域，应由有关行政机关监督社会组织的公共职能履行。
公共管理的范围篇7
关键词： 政府 公共支出 预算 缺陷 改革
随着社会主义市场经济的建立,国家对经济的管理由直接管理为主,宏观、微观一起管理的状态转变为间接管理和宏观管理为主。对各项社会事业的管理方式,也就要求根据社会的公共要求和市场经济的特点加以调整。政府公共支出预算是政府公共预算的主要组成部分,是政府为满足社会公共需要,为社会成员提供大体均等的公共服务所需开支的分配计划。政府公共支出预算涵盖了政府活动的全范围,反映着政府活动的方向,是调控宏观经济、促进社会事业发展,实现政府职能的重要保障,也是政府支出管理的核心任务。然而,必须看到我国现行的财政支出预算体系是在计划经济体制下逐步发展形成的,虽然几经改革,但仍没有完全摆脱计划经济体制的影响。随着改革的深入和市场经济的发展,现有的政府公共支出预算体系逐渐暴露出种种弊端,不适应社会主义市场经济和政府职能转变的需要。对此,笔者试从政府公共支出预算的范围、结构及管理、监督机制等方面进行分析、探讨。旨在提高政府公共支出预算的合理性、有效性。
一、政府公共支出预算范围、结构亟待重新界定和优化
社会主义市场经济体制下,政府财政应以社会共同需要为标准参与社会资源配置,政府公共支出预算的范围必须以社会共同需要为标准来界定和规范。所谓社会共同需要,是指一个国家从事社会管理,维护社会稳定,促进社会发展,体现社会共同利益的基本公共需要。其应具有以下特征:一是只有政府出面组织和实施才能实现的事务。二是只有政府举办才能有效协调各方面利益的事务。三是企业和个人不愿意举办而又是社会存在和发展所必需的事务。按照社会共同需要的标准,政府公共支出预算的范围应主要限定在国家机关及那些代表社会共同利益和长远利益的非营利的领域或事务,具体说应包括以下三方面:1、维持性支出。即消耗性支出,一般指资源直接置于政府支配之下,配置于各部门作直接消耗。2、转移性支出。转移性支出一般是指政府不直接消耗的那部分社会资金,这部分社会资金是通过再分配方式转移出去的。3、公共工程支出。公共工程支出一般是指大型公益性基础设施的支出。
按照上述理论,再审视现有的政府公共支出预算供给范围,不难发现,在支出预算供给范围中存在着“缺位”与“越位”并存的现象。这使得一些随着市场经济发展而必须由财政资金供应的领域和事务却得不到应有的资金的保障;而一些随着改革和政策变化已不应再由财政资金供应的领域和事务却占用了不少资金。最为典型的事例是社会保障方面的支出和高等教育方面的支出。社会保障是社会的“安全网”,“减震器”,是实行市场经济体制的国家不可或缺的社会控制机制,从宏观角度看,社会保障是财政进行宏观调控的重要手段在实行市场经济体制的国家社会保障的收支与财政收支以及整个国民经济的运行已构成了某种函数关系。
因而社会保障已成为具有“内在稳定器”作用的财政宏观调控手段的重要组成部分。社会保障基金是通过国民收入分配和再分配形成的,是以确保社会成员基本生活水平为特定目的的资金,对其应实行专门、独立的预算管理。在西方市场经济发达的国家社会保障预算已成为国家预算中数额最大的一项内容。以美国为例,社会保障资金在80年代的收入与支出就分别占税收总额与公共支出的36%~40%左右[1]。但在我国社会保障收支尽管也纳入了政府经常性预算,但一般性税收收入安排的社会保障支出却在政府公共支出预算中并没有单独编列和反映。如社会福利、社会救济、优抚安置等方面的预算资金以及行政事业单位离退休人员经费等仍与政府经常性公共支出混在一起,这显然不利于统计社会保障支出的精确数字。更何况随着我国经济改革进入攻坚阶段,在产业结构调整、劳动力结构调整和物价调整等方面改革力度的加大都必然触及到城市居民的切身利益。
社会保障制度要起到稳定社会的控制机制作用,也必须加快改革的步伐建立一些相应的制度。而现有的政府公共支出预算体系却无法适应这种发展变化,以致造成了一些必须由财政资金供应的社会保障项目资金的缺位。如:近几年建立的最低生活保障制度应该说是政府对市民作出的经济上“低保”的承诺,也可以说是张在最低生活水平之上的最后一张安全网,可以即刻起到安定人心的作用。这项被视为“花钱”不多,效果极佳[2]的社会工程应当引起高度重视。然而,在现有的预算体系中却没有反映。再有,农村税费改革后,农村中“五保户”的养老资金的缺位也是不容忽视的。农村“五保户”原本是由乡村政府经费养起来的,而税费改革后,这笔供他们养老用的“费”已不复存在。这笔资金无疑应由财政负担,应该说是政府责无旁贷的义务。然而,在公共支出预算中这笔费用却是空挡,这不能不使财政及社会保障等工作出现被动局面。
教育产业化,实际上已使高等教育事业变成了由市场配置资源的竞争性领域,而非“只有政府出面组织和实施才能实现的事务。”高校及一些科研单位的某些科研项目事实上也已经在市场经济中获得了相应利益(主要指一些能够直接创造物质财富的项目),已不是“企业和个人不愿意举办,而又是社会和发展所必须的事物。”此类因市场经济及政策变化等因素实际上已经改变了性质的事业,由于计划经济时期均属于政府公共支出预算供给的范围,至今仍某种程度上还占用了不少财政资金。造成了高校是拿政府的钱办学,同时又挣学生的钱,有些科研项目是双重获利,拿政府的科研经费,同时又在市场经济中获得利益。这种财政支出预算供给范围“越位”的现象,既影响了政府对财政的宏观调控的有效性,也必然连带出一些社会问题。难怪有人分析当前贫富差距拉大的原因时,将教育产业化作为其中的因素之一。
为保证国家宏观调控的有效性,在建立和完善政府公共支出预算体系时,必需在调整支出预算供给范围,优化支出结构方面做深入细致的工作。首先,政府财政要退出应由市场配置资源的经营性和竞争领域,转移到满足社会共同需要方面来。如前所述,当前的高等教育事件实际上已经是带有营利性质的竞争性领域(由民办高校近几年来的发展速度可见其竞争性和营利性)。第二,调整和缩减维持性支出范围,加强对社会保障,环境保障等关系到社会稳定及长远利益的支出。第三,要不断加强、优化行业内部的支出结构,避免重复建设和损失浪费,提高资金的使用效率。
二、政府公共支出预算的管理、监督机制有待进一步强化
政府公共支出预算供给范围的“缺位”与“越位”并存及结构不合理等现象的存在必然影响到公共支出预算的执行,同时也暴露出公共支出预算管理方面的缺漏;公共预算编制的方法及监督机制的不完善。如前所述社会保障某些资金的缺位,必然导致各级财政难以严格执行公共支出预算。因为,这些在公共支出预算中“缺位”的社会保障资金确实是各级财政责无旁贷必须支付的。像城市低保的资金,农村低保的资金,以及五保户的供养资金等都是丝毫不得拖延的。为此,各级财政支出便不得不临时拼凑,往往是拆东墙补西墙,其结果必然导致公共支出的预算徒具虚名,而无实际的执行意义,因而,要提高国家财政宏观的有效性,硬化预算的约束,必须加强政府公共预算管理,完善其监督机制。
按照科学的管理、监督理念审视当前的政府公共支出预算体系,不难发现其在编制方法管理体系等方面不合理不科学性以及财政监督体系某种程度上存在着的结构性不合理缺陷。在管理方面,原有的预算体系是将支出切块分割到各部门,由各部门自由分配。这种粗放性管理显然不可能详细地确定和规范部门及其下属单位预算支出项目和支出内容,当然也就不可能全面地发挥财政分配资金的职能作用。在编制方法上虽然已经改革但仍未完全摈弃一些不够科学规范的编制方法,如基数法,这就不可避免地造成预算单位之间的苦乐不均,难以体现公平与效率的原则。在财政监督体系上,原有的监督体系存在着明显的结构性缺陷。目前我国由各级人大行使立法权,并对政府财政行为进行监督。然而,财政行为是否合理、合法,是否能体现全体人民的根本利益,人大除听取同级政府自己的评价外,再无别的机构或专门力量能够对其负责。如果说在计划经济时期尚可勉强运作的话,那么在市场经济条件下,这种监督实际上也只能说是徒有程序而无真正实际的意义。人大实际上是有权威却无专门力量和手段。而有专门力量和手段的审计部门但权威性低,行政监督工作不到位,职能效果也就不明显。审计部门审计同级财政无疑就是审计同级政府,也就是审计自己的顶头上司,其难度可想而知。而“下审一级”的做法,确属权宜之计,也收效甚微。再则,审计涉足财政监督的初次监督,势必涉及部门业务的重要交叉和工作协调等问题,还有监督标准和执法力度的不统一等许多问题,势必造成财政监督的整体效果差。
政府公共支出预算在管理、编制方法和监督等方面存在的问题,导致了支出预算的供给范围的“缺位”“越位”及预算约束力的弱化是不言而喻的,因而要优化公共支出结构,硬化支出预算的约束力,必须在管理体系、计算方法及监督机制诸方面进行改革。
其一,改革预算管理体系,细化预算编制项目。可以采用分级预算等较科学规范的方式更加详细地确定和规范各部门及其下属单位预算支出项目和支出的内容。更加全面地发挥财政分配资金的作用。分级预算方式是指一级预算支出按部门分类,二级预算支出科目按性质分类,再根据实际工作的需要设置三级分类支出科目。这样可以较清晰地反映出预算支出在各部门的分布,也便于财政部门对预算执行宏观调控监督检查。
其二,采用科学规范的编制方法,提高预算编制的准确度和到位率。在编制公共支出预算时,要摒弃基数法,采用科学规范的方法细化预算编制,将偏重于定性分析转变为定性分析与定量分析并重,不断提高预算编制的准确度,改变预算到位率低的情况。
其三,完善与公共支出预算体系相配套的监督机制,强化政府公共支出预算的约束力。完善的控制监督机制是公共支出预算顺利执行的重要保障。应逐步理顺和健全以立法部门、财政部门、审计部门及各单位内部不同层次的控制监督体系和监督制度。此外还要增强预算的透明度,加强预算执行情况的信息反馈,逐步加大社会对支出预算执行的监督力度。
政府公共支出预算是社会主义市场经济条件下,国家对经济社会宏观调控的重要手段。政府公共支出预算的科学性,合理性和执行情况,直接关系到国家宏观调控的有效性,乃至于影响到各集团间的利益关系及国家的稳定。因而不能不引起重视。然而,我国现行的政府公共支出预算体系在某种程度上带有计划经济的痕迹,无法适应改革与社会主义市场经济发展的需要,必须加以改革和逐步完善。
[参考文献]
公共管理的范围篇8
定性意见:
2000年11月21日最高人民法院《关于审理交通肇事刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)第8条第2款规定:在公共交通管理的范围外,驾驶机动车辆或者使用其他交通工具致人死亡或者致使公共财产或者他人财产受重大损失,构成犯罪的,分别依照重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、过失致人死亡罪定罪处罚。该条款排除了驾驶机动车辆或者使用其他交通工具在公共交通管理的范围外发生交通事故适用交通肇事罪的可能。根据2004年5月1日生效实施的《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称《道路交通安全法》)第119条第1款规定,“道路”,是指公路、城市道路和虽在单位管辖范围但允许社会机动车通行的地方,包括广场、公共停车场等用于公众通行的场所。本案中,肇事地发生居民进出的走道,可见不属于《道路交通安全法》调整的范围,其法律地位是公共交通管理的范围区域之外。因此,崔某的行为应依据上述《解释》定罪量刑。由于重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪的犯罪主体是特殊主体,所以应当以过失致人死亡罪追究崔某的刑事责任。
评析意见:
《道路交通安全法》第73条规定:公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论,及时制作交通事故认定书,作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任,并送达当事人。第77条规定:车辆在道路以外通行时发生的事故,公安机关交通管理部门接到报案的,参照本法有关规定办理。据此,公安机关扩大了适用交通运输法规认定交通事故责任的范围。对发生在公共交通管理的范围外的交通事故都可以作出交通责任事故认定,并且把事故认定书作为确定双方当事人责任的证据。在司法实践中,事故认定书也是认定肇事人是否构成犯罪,以及处理交通事故赔偿等事宜的最重要依据之一。根据上述规定,一些司法实践者对发生在公共交通管理范围外的交通事故能否适用《解释》第8条第2款的规定产生质疑。这也是涉及上述案件定性以及笔者所要分析的问题。
笔者认为,根据《道路交通安全法》的规定,对崔某驾车发生在公共交通管理范围外的事故仍然依据《解释》第8条第2款来定性,存在不妥,应当以交通肇事罪追究崔某的刑事责任。具体理由如下:
#p#副标题#e#
过失致人死亡罪,是指由于行为人过失而导致他人死亡的行为,侵犯的客体是他人的生命权。交通肇事罪,是指违反交通运输管理法规,因而发生重大交通事故,致人重伤、死亡或者是造成公私财产重大损失,危害公共安全的行为。两罪的区别在于侵犯的客体和客观方面不同。前者侵犯的客体是他人的生命权,客观方面是实施了过失行为造成致特定人死亡;后者侵犯的客体是交通运输的正常秩序和安全,客观方面是违反交通管理法规,因而发生重大交通事故,致不特定人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的行为。本案中,崔某的行为更具备交通肇事罪的基本法律特征。
一、崔某的行为违反了交通运输管理法规。根据《道路交通安全法》第77条规定(见上文),这一规定扩大了公安机关交通管理部门适用交通规则认定事故责任的范围,同时也扩大了交通肇事适用范围。据此,公安机关交通管理部门适用交通运输法规对发生在道路以外非公共管理场所的交通事故作出事故责任认定于法有据。本案中,公安机关交通管理部门依据《道路交通安全法》)第22条第1款和《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第67条之规定,认定崔某违反交通安全法规,发生交通事故致一人死亡一人重伤,负事故全部责任。所以崔某的行为符合交通肇事罪第一法主要律特征即违反交通运输管理法规。
公共管理的范围篇9
一、公共经济管理研究产生的背景
20世纪六七十年代是公共经济学概念和体系形成，新公共管理运动在全球范围内兴起的时期。在经济学和公共管理学界深入探讨政府在市场中的角色、公共部门转变公共产品和服务提供方式的特定背景下，这两股学术潮流齐头并进式的发展深刻影响了政府参与和管理经济活动的模式。如果说公共经济学体系的形成拓展了财政学关于政府行为的研究范围、夯实了经济学的理论基础，那么以强调竞争和效率、“引私入公”为主要特征的新公共管理运动则是管理主义在公共领域的强力渗透和推进。
继20世纪30年代初的大危机颠覆了市场原教旨主义的信条，70年代的两次石油危机又暴露出凯恩斯国家干预主义的局限。在对两个理论极端的追从中得到教训的学者和政策实践者们，开始辩证地看待两者的功能和关系，并努力寻求它们之间的合理边界。虽然市场失灵不是政府干预经济的必然理由，政府本身也存在失灵，但在纠正市场失灵更有效的机制出现之前，公共部门是唯一可能的选择。随着经济发展水平的提高，正如瓦格纳定律所揭示的那样，人们对公共产品和服务质量与数量的需求不断上升，而经济活动与社会结构的复杂性和不确定性则日益增强。伴随着公民意识的逐渐觉醒，民众对社会价值公正分配的呼声渐高。这都导致公共部门干预经济活动的范围和程度大大超过了以往。2008年席卷全球的金融危机，更是让世界各国不约而同地加强了对宏观经济的干预力度。公共部门参与经济活动和管理社会事务的广度和深度不断扩展，极大地考验着政府经济管理的总体能力，使公共经济管理的重要性得到前所未有地加强。英国学者吉姆・汤尼森指出，在新形势下，政府的总体能力，尤其是政府的经济管理能力是一个经济体成功与否的关键。经济环境的快速变化给公共管理带来巨大挑战，包括政府在内的公共部门迫切需要建立一套有关经济管理的新理论范式，以有效回应这些挑战。
在学术背景上，公共经济管理研究的开端和发展受到新公共管理运动掀起的管理主义浪潮的深刻影响。管理主义以经济、效率、科学和理性作为公共管理的价值取向，强调管理技术和专业管理角色在公共领域的运用，主张公共部门仿效私人部门的管理方法、模式和思想。如果把经济学对其他社会学科的普遍渗透称为经济学帝国主义，则管理由于其在实践中的广泛性和普遍性，也不断为其他学科提供新的理论基础和研究路径，是名副其实的“管理学帝国主义”。新公共管理运动开创的以管理替代行政的趋势，各种以管理命名的学科如雨后春笋般兴起，还有高校里开办的数目繁多、规模庞大的管理学院，都是管理主义盛行的明证。管理已成为继土地、劳动和资本之后的“第四要素”，极大地促进了经济活动的绩效。
管理学和经济学作为社会科学领域的两大主力学科，也出现了交叉融合的局面，且融合交叉的范围、领域、层次都有所扩展。在经济管理领域的研究大都兼有经济学与管理学的两栖性，几乎难以分清其为纯粹的经济学和纯粹的管理学。一个简单的事实是，经济学分析最终产生的政策含义，必须通过管理付诸实践才能转化为现实生产力。在公共部门，信息不对称和经济人行为导致官僚往往夸大公共产品提供的成本，或通过寻租以谋取部门和个人经济利益；政府经济活动的弱成本约束，造成公共部门运行成本高昂；而传统官僚体制僵化刻板，人员照章办事，又造成公共部门行动迟缓、效率低下。这些弊端都深为新公共管理的倡导者们所诟病，必须用以经济、效率为核心价值的管理主义对之进行革新和重塑，再造公共管理的流程和模式。
二、公共经济管理理论研究述评
公共经济管理是一个多学科交叉的综合研究领域，它既以经济学、管理学的基本原理为理论基础，又有社会学、组织行为学、伦理学、哲学、法学等学科背景。从不同的学科视角考察公共经济管理行为，便会形成不同的理论框架和论点。作为一个全新的研究领域，目前对公共经济管理进行系统研究的文献较少，大部分论述散见于相关成果中。
斯蒂格利茨在其畅销全球的教材――《公共部门经济学》一书中将政府活动分为两大类型。第一类是提供法律制度。他认为政府首要的职能就是提供涵盖所有经济交易的法律框架。第二类是直接从事生产，主要经营一部分公共企业，如自来水厂、城市环境卫生、公立学校等。斯蒂格利茨把政府的经济职能归纳为四种，即生产公共产品和服务、管制和补贴私人生产、购买产品和服务、收入再分配。对于政府经济管制的内容，他认为主要是劳动合同及职业安全监查、消费者权益保护、反垄断、环境保护和对垄断行业（如金融、航空、电信等）的监管。斯蒂格利茨关于政府经济活动类型的论述实际上界定了公共经济管理的内容与范围，为公共部门确认“合理的”经济干预对象提供了依据。
三、结语
公共管理的范围篇10
为加强公共安全技术防范管理，保障国家、集体财产和人民生命财产安全，根据《城市居民住宅安全防范设施建设管理规定》（建设部、公安部令第49号）、《安全技术防范产品管理办法》（国家质量技术监督局、公安部令第12号）、《省公共安全技术防范管理规定》和《关于印发<市城市居民住宅安全防范设施建设管理规定（施行）>的通知》要求，结合我县实际情况，就进一步加强全县公共安全技术规范管理工作，特通知如下：
一、凡新建、扩建、改建的通用型公共建筑(含办公楼、宾馆、商业建筑、体育文化建筑等）和居民住宅楼，建筑单位在设计建筑图纸时，必须统一设计相应等级标准的安全技术防范设施。技防设施建设的设计经县公安局审核合格，出具审核合格书后，方可提交县规划委员会议研究。县规划局、房管局等有关部门，必须将安全技术防范设施建设设计审核，纳入建筑图纸审核范围。
二、住宅小区的安全技术防范等级标准要按照《省住宅小区安全防范系统设计规范》、《市城市居民住宅安全防范设施建设管理规定》执行，凡进行安全技术防范工程设计、施工的单位必须持有行政主管部门核发的专项设计、施工资质证书。安全技术防范工程设计、施工资质证书由省公安厅技防部门统一颁发。安全技术防范工程开工前须到县公安局备案，施工期间应接受县公安局监督检查。
三、新建、扩建、改建的居民小区的安全防范建设应遵从人防、物防、技防有机结合的原则，建筑开发商必须在居民小区设置小区监控中心，视频监控、家庭报警系统、消防报警、紧急求助等电子防护系统必须接入监控中心，由专职保卫机构负责管理维护，专职保安人员24小时值班，保证技防系统全天候正常运行。技防系统运行情况要由公安机关负责检查监督、指导。同时，监控中心要配置高效的通讯工具，设置防护窗和防盗门。
四、居民住宅小区建设施工单位应严格按照安全技术防范设计要求进行施工，不得擅自改动。确有修改必要的，应重新组织论证，出具变更设计意见书及相应的图纸，并报原审批部门重新审批后方可进行施工。居民住宅小区安全技术防范设施所用的产品（包括设备、系统等），已纳入公共安全技术防范产品管理范围的，应当持有省级以上公安技防管理部门颁发的生产登记批准书。未纳入管理范围的产品，每批需持有法定检测机构的检测报告或鉴定证明方可使用。
五、通用型公共建筑技防系统建设和维护经费由使用单位承担。居民住宅小区技防系统建设经费由建筑开发商承担。技防系统维护费用纳入小区物业管理费中，由物业管理公司统一收取。
六、已建住宅小区、公共建筑要进行安全技术防范设施的建设和改造，方案由县公安局、县住建委及相关单位共同拟定。具体要求参照有关规定执行。