公共危机管理体系篇1
当前，新疆地区各大中城市的公共安全，正随着安全环境的变化，从以军事安全为主要内涵的传统安全，向包含经济安全、生态安全、地缘政治安全、意识形态安全等诸多非传统安全问题在内的综合安全的转变。[1]目前在新疆地区，自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、公共安全事件等突发事件各有不同程度的显现。
1、自然灾害
新疆地区的自然地理环境复杂，气候干燥，地质结构特殊，历来是我国自然灾害比较严重的地区，新疆地区的自然灾害主要有：地震灾害、气象灾害、洪灾、旱灾、风沙灾害等。新疆地区近年来发生的比较大的自然灾害有：1993年在南疆发生的历史上罕见的重大旱灾；1993年在阿勒泰等地发生的雪灾；2003年在喀什地区巴楚发生的“2.26”地震造成268人死亡，4000人受伤，经济损失达13.7亿元；近几年发生而且比较突出的是2008年和田“3.21”里氏7.3级地震，2014年于田“2.12”里氏7.3级地震。
2、事故灾难
随着经济的快速发展，工业化规模迅速加快，生产流程不断复杂化，加之部分管理者的管理不科学，缺乏危机意识，各种安全事故灾害不断出现。2005年阜康“7.11”特大矿难，死亡人数达83人，这是新疆地区城市历史上最大的矿难。此外，近些年来各种交通事故频繁发生，仅2014年乌鲁木齐市发生立案交通事故598起，死亡199人，伤638人，财产损失35.54万元。
3、突发公共卫生事件
新疆地区城市比较多发生的公共卫生事件主要是各种流行性传染病、动物疫情、重大食物中毒等。近年来新疆地区城市地区发生的公共卫生事件有：南疆普遍存在的传染性肺结核疾病，2003年的“非典”疫情，2004年的禽流感疫情，2008年3月新疆地区城市科信学院麻疹疫情，以及日益严重的艾滋病疫情。2008年，乌鲁木齐新发现艾滋病病毒感染者1087例，比上年同期上升4.02%。就整个全区来说，截至2014年年底，新疆累计报告艾滋病病毒感染者和病人43555例，新增3411例，死亡8102例。
4、突发社会安全事件
伴随着新疆地区城市地区的社会转型和现代化进程，由多种不确定性因素引起的社会矛盾加剧，加之境内外“”的渗透，各类社会安全事件频繁发生，给国家和新疆地区城市的稳定与安全带来了严重的威胁。近些年来，受周边环境的影响，与“”有关的暴力恐怖袭击事件也呈上升趋势，其潜在发生的风险愈来愈大，已成为当前新疆各级城市安全最大的威胁之一。
二、乌鲁木齐市公共危机应急管理模式存在的问题
从2003年开始，新疆各级政府危机管理的组织机构、法制制度、运行机制以及公共安全教育等都开始走上了一个从无到有，从不完善到逐步完善，从不为人所重视到逐步重视的过程。尤其是在2009年“7.5”事件后，新疆各级城市危机管理中的突出问题和缺陷得以充分显露。新疆维吾尔自治区党委、人民政府和乌鲁木齐市委、人民政府在事件后吸取了足够的经验教训，采取了一系列措施加强和改进乌鲁木齐市的突发事件应对能力，特别是针对社会各类突发公共安全事件。
1、乌鲁木齐市政府部门应急办公室(指挥部)的角色定位尴尬
作为一个在政府机构体系中的正式部门，政府应急办公室（指挥部）处在一个特殊的地位，其权限和职责的有限性，在危机到来之时，使其很难发挥应有的作用。当公共危机发生之时，往往需要政府主要领导来负责，由各部门相关领导参于，成立一个突发事件应急指挥办公室或指挥部这样的临时性机构，主要负责突发事件的应急处置，危及决策和领导指挥。在危机事件处置完毕后，该机构的作用也随之消失。这样，办公室（指挥部）所扮演的角色就显得非常尴尬。
2、公共危机意识淡薄，思想认识有待深化
乌鲁木齐市有关部门开展的公共危机宣传教育活动，简单化和泛化现象严重，各部门偏爱发放传统的宣传单来教育群众，但单页内容空洞，形式不够新颖，致使危机教育活动的效果大打折扣，公民的危机意识未能很好被培养出来。乌鲁木齐市相关部门虽然也进行了应急管理宣传教育进机关，进社区，进学校，进企业的“四进”活动，但活动的效果一般。
3、应对公共危机的预案工作不扎实，缺乏操作性
乌鲁木齐市的预案建设表面上工作都已落实到位，但实际上“纲领性”、应急预案数量较多；预案中本级别本地区的特殊性不足，照搬上级机关制定的预案现象严重；预案没有随着社会的发展而及时修改；应对复合型突发事件的预案数量太少，特别是这类预案制定的过程中，相关部门没有联合，部门之间缺乏合作协调。
4、社会参与度不高，政府和社会良性互动不充分
提高公共危机管理能力，政府有责任，公民有义务，需要全社会共同关注共同参与。在日常开展的危机教育活动中，乌鲁木齐市市民对危机应对方面知识的学习积极性不高，参与率不高，安全意识、社会责任意识、应急自救互救能力不强，应急处置能力不强，心理承受能力较差。此外，由于乌鲁木齐市长期形成的“大政府、小社会”的格局，虽然随着经济社会的发展和进步有所改观，但其主要依靠政治动员模式来进行社会动员，这种社会动员模式在应对单项危机事件时的能力比较强，而对复合型危机事件的应对就显得比较低效。
三、建立并完善乌鲁木齐市公共危机管理中的“一案三制”体系
从2005年开始，乌鲁木齐市坚持预防和应急并重，以保障人民群众生命财产安全为核心，以提高应急管理能力为主线，自上而下、统一行动，从应急预案建设入手，建立和逐步完善应急管理“一案三制”的格局。
1、突发事件应急管理预案
预案是应急管理体系建设是“一案三制”的起点和重点。制定应对突发事件的预案，是突发事件应急管理的第一道防线。[2]从2004年《乌鲁木齐市人民政府突发公共事件总体应急预案》颁布以来，乌鲁木齐市政府针对多种行业，制定了多项专项应急预案，已形成了一个包括各类突发事件，“纵向到底、横向到边”的预案体系。
2、突发事件应急管理体制
整合化是政府应急管理体制的基本要求。目前，乌鲁木齐市各级政府设立了应急管理领导机构，在全市基本形成了统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主，全社会共同参与的应急管理体制架构和工作格局。
3、突发事件应急管理机制
在应急信息传递机制方面，按照统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的要求，加快推进应急平台建设，提高应急处置效率和水平，整合各专业信息系统资源，形成统一、高效的应急决策指挥网络。[3]在应急处置机制方面，坚持早发现、早报告、早控制、早解决的应急处置原则。在公众沟通与动员机制方面，按照及时主动、准确把握、正确引导、讲究方式、注重效果的原则，做好突发公共事件的信息。特别是做好第一时间的简要信息，及后续工作。
4、突发事件应急管理法制
法律手段是应对突发公共事件最基本、最主要的手段。目前，乌鲁木齐市依据有关法律和行政法规，不断加强应急管理，维护公众的合法权益，并结合各行业等实际情况出台了《乌鲁木齐市防雷减灾管理条例》、《乌鲁木齐市突发公共卫生事件应急条例》、《乌鲁木齐市突发事件应急管理预案管理办法》等一系列相关法律法规及办法，使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化，并通过对大量实践的总结，促进法律、法规和规章的不断完善。
四、完善乌鲁木齐市公共危机治理体系的思考建议
1、建立系统、完善的危机管理法律法规体系
法治是建立城市危机管理体系的基本原则，没有完备的危机管理法律制度，就不可能有高效能的城市危机管理体制机制。因此，完善我国的公共危机管理的法制建设，必须改变现有的法律对政府外的社会组织和力量不够重视的现状，要充分调动各种社会力量使其承担起相应的公共危机应对职能，形成应对公共危机的强大凝聚力，保证应急资源的有效配置和供给，增强人们应对危机的信心和能力，提高危机管理的效率和质量。[4]
2、建立一元化的危机管理中枢指挥体系
完善公共危机管理机制的首要任务是要依法组建一个具有足够权力的指挥中心，能有效动员、指挥、协调、调度地区资源应对危机的一元化中枢指挥体系。要加快建立健全信息通报、预防预警、应急处置、舆论引导等方面的沟通协作机制，加强完善统一指挥、上下一致、部门联动、应急办综合协调的工作格局。指挥体系的构建是否科学和运用成功，一定程度上影响和决定着整个城市公共危机管理体系作用的发挥。
3、建立严格高效的危机管理信息支持体系
一个有效的危机管理信息系统可以对危机事件发生前的各个环节和节点进行全天候监视，对危机事件处置前后状况进行实时监控，同时收集、信息，保证信息在整个体系内安全、畅通无阻地传递，从而提高城市危机管理体系面对危机事件的响应速度，增强体系的整体性和联动性。还要十分重视突发公共事件中公众的社会心理行为的预测、疏导和控制，政府和社会通过科学的心理辅导和正确的舆论引导，及时帮助社会公众梳理各种复杂的信息，预防和克服危机中的恐慌心理，把突发公共事件造成的影响和损失降到最低。
5、建立完善的技术支持体系及网络信息系统
加快建立调查评价体系、监测预警体系、防治体系、应急体系，提高对公共危机的综合防范和抵御能力；通过监测和评估突发公共事件发生的风险，把可以避免的突发公共事件消灭在萌芽状态；建立畅通快捷的网络信息系统，包括共享安全信息库，完善网络监控机制，优化信息机制。[5]充分利用现代化高科技信息技术，强化各区域、各部门的共享与合作，使信息的得以迅速的覆盖，认清突发公共事件的性质与进展，在短时间里快速响应，达到优化决策，降低危害程度的目的。
6、开展有效的社会公共危机文化教育
要开展以社会学、心理学、危机预警与响应、危机应对等主要内容的危机文化教育，强化社会各类成员的危机意识，增强危机安全防范意识，达到有效的控制危机的爆发和蔓延。充分发挥网络媒体的作用，加强宣传应急预案的主要知识和应急处置的规程，宣传和普及预防、避险、自救等知识，增强公众的应急意识和社会责任意识，提高公众应对各种突发公共事件的综合素质和能力，这将利于有效地应对突发公共事件以及减少其造成的损失。
五、结语
与我国其他地区相比，当前新疆地区城市特别是乌鲁木齐市这样的首府城市，在经济发展、社会转型时期所面临的各种城市突发问题时，始终存在着由于经济发展差距、文化差距、方面的因素所导致的社会不稳定因素。这些不稳定因素如果没有被正确的认识、输导、处理，很可能伴随突发公共事件的爆发而掀起更大规模的社会矛盾和冲突。文章以非传统安全观的视角来分析当前时期乌鲁木齐市面临的公共安全威胁，提出应建立成熟的危机管理核心，即“一案三制”体系。并且对乌鲁木齐市公共危机应急管理体系的发展有针对性地提出一些相应的对策和建议。
作者:李玉轩单位:新疆师范大学
【注释】
[1]傅勇.非传统安全与中国[m].上海人民出版社，2007.020-025.
[2]丁文喜.突发事件应对与公共危机管理[m].光明日报出版社，2009.98-107.
[3]唐钧，陈淑伟.全面提升政府危机管理能力，构建城市安全和应急体系[J].探索，2005(4)74-77.
公共危机管理体系篇2
关键词：城市公共危机管理科技支撑体系数据包络分析有效性评价
投入产出指标的选择
（一）投入指标
“科技管理思想”以及“科技研发服务体系”是城市公共危机管理科技支撑体系的核心，因此，本文围绕这两方面内容设计投入指标。具体如下：
1.科技管理意识，包括：城市基础设施投入：指在能源设施、给排水设施、邮电设施、交通设施、环境设施、防灾设施等城市基础设施建设的投入，是应对公共危机的强有力保障，是预防公共危机发生的前瞻性举措。高耗能行业投入与工业总投入比：高耗能行业的投入一方面反映工业投资结构是否优化、经济发展方式是否科学，另一方面反映对人类生存环境和自然资源的危害程度。在我国，高耗能行业主要包括煤炭开采和洗选业，石油加工、炼焦和燃料加工等六大行业。科学研究、技术服务和地质勘查业投资额：反映以知识、智力资源为依托的现代服务业的发展，服务业科技含量的增加是减少公共危机发生可能性的一种途径。单位生产总值能耗：是能耗增长速度与地区生产总值增长速度的比较，用于考核一个地区节能降耗工作效率。高能耗不仅浪费了资源同时又破坏了环境，而环境资源的损害是公共危机事件发生的一个重要诱因。环境污染治理投资总额：指在资源环境领域的投入，是资源环境保障能力的直接体现。通过增加环境污染治理的投入，使主要污染物排放逐步得到控制，不仅减少公共危机事件发生的机率，而且为公共危机预防提供重要保障。水利、环境和公共设施管理业投入：是公共安全产业发展的体现，在城市公共安全领域的直接投入，能够有效地为城市公共危机管理提供最直接的物质保障。
2.科技研发服务体系，包括：公共危机领域研发项目：反映公共危机领域科技研发活动的开展情况，而科技研发活动的开展是科技研发服务体系核心内容。公共危机领域科技人员：是从事与公共危机相关的科技人员数量，反映科技人力资源的规模。本文选择煤矿、药物、地震、资源勘测、交通安全与控制、矿业安全、食品安全等6个与公共危机密切相关的科研领域，统计从事上述领域的重点实验室中的科技人员数目。公共危机领域研发资金：是从事与公共危机相关的科技资产的数量，反映科技财力资源的规模。本文选择煤矿、药物、地震、资源勘测、交通安全与控制、矿业安全、食品安全等6个与公共危机密切相关的科研领域，统计从事上述领域的重点实验室中的科技资金投入。安全技术交易额：指登记合同成交总额中，明确规定属于安全技术交易的金额，是公共危机领域科技成果水平的一个重要体现。在技术市场化中，成熟的、具有应用前景的安全技术通过技术转移、促进，经过成果转化、推广，才能变为现实生产力。
（二）产出指标
公共危机的实际水平就是城市公共危机管理科技支撑的产出，由于公共危机事件包括自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全，因此围绕这四方面选择指标。森林火灾发生次数：森林火灾是危害性大、发生面广，处置救助都极难的自然灾害，不仅与全球气侯变暖、与旱情严重有关，还与公众防火意识缺乏有关，能够从一个方面反映自然灾害状况。亿元GDp死亡人数：一定单位国民经济收入下，因生产安全事故导致人员死亡的数目，反映事故灾难状况。法定传染病发病数：公共卫生事件的一个主要方面是传染病疫情，我国将发病率高、流行面广、危害严重的39种急性和慢性传染病列为法定管理的传染病。社会安全案件数：社会安全事件主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件几类。选择有较大影响的属于社会安全的刑事案件数量来反映社会安全状况。
分析方法的描述
（一）数据包络分析方法
数据包络分析（Dataenvelopmentanalysis，简称Dea）是根据一组关于输入—输出的观察值来估计有效生产前沿面的，在处理多输入，特别是多输出问题具有绝对优势。
1.C2R模型。C2R模型是用来研究多个DmU的技术有效性和规模有效性的。假设有n个决策单元，每个决策单元DmU分别有m种类型输入和s种类型输出。
其中：xij指第j个DmU的第i种投入总量，Yrj指第j个DmU的第r种产出总量，i=1，2，…，m；j=1，2，…，n；r=1，2，…，s。
各DmU的投入与产出用向量表示为：
Xj=（x1j，x2j，…，xmj）t
Yj=（y1j，y2j，…，ymj）t
模型如下：
（1）
其中λj（j=1，2，…，n）为n个DmU的某种组合权重，λjXj和λjYj分别为按这种权重组合的虚构DmU的投入和产出向量，Xj0和Yj0为所评价的第j0个DmU的投入与产出向量。模型（1）的含义是找n个DmU的某种组合，使得其产出在不低于第j0个DmU的产出的条件下投入尽可能的减少。
Dea有效性包括规模和技术有效两种。C2R模型意义下的有效性为技术有效性和规模有效性的综合（乘积），也就是可以同时检验决策单元的技术有效性和规模有效性。
2.C2GS2模型与技术有效性。C2GS2模型为：
（2）
各变量的含义同C2R模型。
Dea有效性（C2GS2）是说，对于产出量y0而言，投入量x0不仅不能按同一比例θ0减少，而且也不能将其中的个别投入分量减少。一般地，当产出为y时，如果相应的投入x不可能再减少时，这样的生产过程称为技术有效。可见，在C2GS2模型下的Dea有效仅是技术有效的，而不一定是规模有效的。所以，不同模型具有不同评价作用。对同一组DmU将C2GS2模型和C2R模型结合使用，可进一步弄清每个DmU的规模和技术有效性问题。
Dea被广泛运用于投入产出分析中，但存在指标问题，如指标遗漏、指标重复、相对指标与绝对指标混用等，若增加或减少敏感指标，会导致研究结果相差很大，人为减少变量又会失去Dea方法的优越性。因Dea存在不足，本文在进行Dea分析之前，利用主成分分析法进行指标优化。
（二）主成分分析方法
主成分分析旨在利用降维的思想，把多指标转化为少数几个综合指标。通过对原始指标相关矩阵内部结果关系的研究，将原来指标重新组合成一组新的相互无关的指标，从中选取几个综合指标来反映原始指标的信息。优点在于能够实现指标项权重的客观性，避免人为因素对评价结果干扰。
设有p个原始指标x1，x2，……，xp经过标准化后构成p维随机向量，对其作正交变换，得到新指标F1，F2，……，Fp可由原指标x1，x2，……，xp线性表示，即：
（3）
且满足u2k1+u2k2+…+u2kp=1，k=1，2，…，p其中uij由下列原则确定：Fi和Fj不相关；F1是x1，x2，……，xp的线性函数中方差最大的，依此类推。
根据该原则确定的综合变量指标F1，F2，……，Fp分别称为原始指标的第一、第二、...、第p个主成分。分析时可只挑选前几个方差最大的主成分。
（三）指标一致化处理
根据指标性质及表现形式的不同，综合评价指标可分为三种类型，逆向（指标的数据越小越好）、正向指标（即指标值越大越好）和适度型指标（指标值适中最好）。本文进行Dea分析时应以正向指标为评价基础，所以需对逆向产出指标一致化处理：设有n个要素。
xif1（x），f2（x），……fn（x）令maxfi（x）=fimax（x），minfi（x）=fimin（x）
逆向要素的无量纲化隶属函数为：
（4）
实证分析
对城市公共危机管理科技支撑体系投入产出的实证分析是以河北省境内的11个地级市作为对象。因为受条件限制，没能得到河北省某一特定城市的公共危机管理科技支撑体系投入产出的统计数据。又因为河北省内的11个地级市，从人口规模上它们全部属于大中城市。因此，选择以不同年度的“河北省”代替“城市”作为比较对象进行分析，这样的处理符合研究对象的界定，同时也能够保证研究质量的要求。
（一）变量与数据
根据上文指标的构成选取变量和数据（见表1）。在投入指标中，要特别说明的是，对于城市公共危机领域科技人员和城市公共危机领域研发资金，是以从事煤矿、药物、地震、资源勘测、交通安全与控制、矿业安全、食品安全等公共危机领域的河北省重点实验室中科技研发人员和固定资产投资作为这两个指标的数据；对于城市公共危机领域研发项目，以河北省公共危机领域省级研发项目的数量作为该要素数据；城市基础设施投入，高耗能行业投入与工业总投入比，科学研究、技术服务和地质勘查业投资额，单位生产总值能耗，环境污染治理投资总额以及水利、环境和公共设施管理业投入6个变量的数据来自于“河北统计年鉴”，城市安全技术交易额来自于“河北科技统计年鉴”。在产出指标中，反映自然灾害状况的森林火灾发生次数，数据来源“河北统计年鉴”；反映事故灾难的亿元GDp死亡人数，数据来自河北省国民经济和河北省社会发展统计公报；反映公共卫生状况的法定传染病发病数来自河北省卫生厅的全省法定报告传染病疫情公告；对于反映社会安全状况的社会安全案件数，河北省人大内司委、省高院与燕赵都市报（网）已连续七年开展“推进河北法治进程十大案件”的活动，在每年的这十起案件中选取涉及恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等社会安全案件数量作为该指标的数据。
对于4个产出指标的数据则为2006-2010年的数据，后文决策单元的年度就是以产出数据的年度来表示的。
（二）投入指标降维优化
本文选择用主成分分析法将多个相关性很高的投入指标转化成彼此相互独立、能解释大部分资料中的变异、比原始变量个数少的几个新变量。利用SpSS软件计算，对为逆指标的产出指标进行一致化处理，结果如表2所示。
（三）投入产出有效性分析
上文利用主成分分析法对10个投入指标进行降维，得到X1和X2两个综合因子，以这两个指标作为投入，以一致化后的4个指标作为产出，进行投入产出有效性分析。运用LinGo数学软件计算，结果分析如下：
技术有效性的实证结果。利用C2GS2模型计算得5个决策单元，也就是5个年度有效性系数θ*全部为1，说明对于河北省公共危机状况这个产出量而言，投入量不仅不能按同一比例减少，而且也不能将其中的个别投入分量减少，即技术有效。虽然技术有效，但并不等于规模有效或Dea有效，还需要进一步进行Dea有效性分析。
规模有效性的实证结果。利用C2R模型计算，结果如表3所示。根据Dea的C2R模型，得出5个年度的城市公共危机管理科技支撑体系的技术和规模综合有效性系数，2006-2008年的θ*=1且S*-=0，S*+=0，即Dea有效；2009年有效性值为0.5429，2010年为0.5612，这两个年度都是非Dea有效，并且有效性系数表现出稍稍上升的趋势。
“三鹿牛奶”事件发生后，河北省开始重视城市公共危机管理科技支撑体系的投入，大幅度提高了与城市公共危机相关的各种投入，投入力度在随后的年份里开始迅猛增长，而产出状况在1-2年的短期内不可能迅速见效，于是就会出现城市公共危机管理科技支撑体系投入产出不是有效的，且有效性系数是大幅度降低的情况。相信随着时间的推移，有效性系数会逐步增长。
Dea有效性实证结果分析。根据Dea的C2R模型，得出5个年度的城市公共危机管理科技支撑体系的技术和规模综合有效性系数，现将这2009、2010两个年度的Dea无效原因分别进行分析。
第一，从2010年的情况看，在2个松弛变量中，X1有投入冗余，X2没有冗余，具体松弛变量和投入冗余率如下：
S1-=5.7278，α=Si-/Xi=34.21%
综合因子X1投入冗余率34.21%，表明在10个投入指标中，除了“高耗能行业投入与工业总投入比”、“公共危机领域研发项目数量”和“公共危机领域研发资金”三个指标外，其他7个指标投入相对过剩。即河北省城市公共危机管理科技支撑体系在城市基础设施投入，科学研究、技术服务和地质勘查业投资额，单位生产总值能耗，环境污染治理投资总额，水利、环境和公共设施管理业，公共危机领域科技研发人员以及城市安全技术交易额共7个投入方面表现出相对过剩。
在4个产出变量中，有2个指标有产出不足。具体的剩余变量和产出不足率如下：
S1+=0.3940，β=sj+/yj=0.3940/0.9803=40.19%，
S3+=1.0113，β=sj+/yj=1.0113/0.2597=389.41%。
城市公共危机管理科技支撑体系对于自然灾害产出的不足率为40.19%，对于公共卫生事件不足率高达389.41%，这表明河北省各城市在自然灾害，特别是公共卫生事件方面表现出严重的不足，仍要积极采取措施，下大力量改善。
第二，从2009年的情况看，在2个松弛变量中，X1有投入冗余，X2没有冗余，具体松弛变量和投入冗余率如下：
S1-=2.0171，α=Si-/Xi=2.0171/8.2396=24.48%
综合因子X1投入冗余率24.48%，比2010年低，表明在10个投入指标中，除了“高耗能行业投入与工业总投入比”、“公共危机领域研发项目数量”和“公共危机领域研发资金”三个指标外，其他7个指标投入相对过剩。
在4个产出变量中，有2个有产出剩余率。具体的剩余变量和产出不足率如下：
S1+=0.3328，β=sj+/yj=0.3328/0.8660=38.43%，
S3+=1.2609，β=sj+/yj=1.2609/0.1=
1260.9%
城市公共危机管理科技支撑体系对于自然灾害产出的不足率为38.43%，对于公共卫生事件不足率高达1260.9%，这表明河北省各城市在自然灾害、公共卫生事件方面表现出严重的不足，公共卫生事件的不足率比2010年高3.2倍，所以有关方面要重点关注城市的自然灾害和公共卫生状况。
第三，综合分析：首先，对于冗余率和不足率较高指标的分析。针对第一个投入综合因子，应该强调的是7个方面的投入只是针对当年的产出是相对过剩的，并且这种过剩来自两方面：一方面是投入的突然增大产生的过剩；另一方面，也是更重要的一方面，就是投入结构的科学合理性，投入结构的不完善会导致产出的“缩水”，而表现为投入冗余。公共卫生事件的产出不足率极高，说明近两年公共卫生事件在河北各城市比较多发，公共卫生领域存在管理不够完善的现象，同时也表明投入的急速增长和投入结构的不尽合理也是导致产出没有随之同速增加的一个原因。
其次，对于2006-2008年投入有效的分析。由于Dea模型自身的局限性，对于投入产出分别为（100，100）、（5，5）和（1，1）的三个决策单元，在Dea模型看来，其都是有效的，并难以区分这三种有效的实际含义，而在现实的公共危机中科技工程的投入产出中，这三种有效具有明显的不同含义。第一种是高投入高产出情况下的有效，第二种为一种平均水平式的有效，而第三种则是一种低投入低产出情况下的有效。对于这3个年度的河北省城市公共危机管理科技支撑体系的投入产出而言，基本属于第三种类型的有效，即相对来说是一种低投入低产出模式下的有效。
再次，结合实际情况的分析。一是河北省各城市近年对诸如环境污染治理等公共危机投入开始重视，投入开始加大，特别是在2008年“三鹿牛奶”事件发生后，河北省在短期内大幅度增加了公共危机领域各种投入，但如何科学、合理、有效地进行投入尚需不断改善；二是近年河北省公共危机事件频发、危害加大，如靳如超恐怖爆炸案、三鹿牛奶、白洋淀红心鸡蛋等公共危机事件，说明河北省城市公共危机管理科技支撑体系综合水平仍需提高。
1.马占新.数据包络分析与方法[m].科学出版社，2010
公共危机管理体系篇3
【关键词】公共危机管理理论实践
当前，公共危机管理的内涵在学界尚存在争议。公共危机管理的目的、措施等方面的争议涉及公共危机管理的模式、战略等重大问题，但是就公共危机管理主体而言，也存在不同观点。一种观点认为，公共危机管理的主体是政府。另一种观点认为，随着我国改革开放的发展，公共危机管理的主体格局也在发展，它不仅包括政府，还包括非政府组织、企业和社会公众。①第三种观点认为公共危机管理的主体是政府和其他公共机构，与一般的公共管理主体是一致的。公共管理机构主要是政府，同时还有行使公共管理职能的其他公共机构，例如非政府组织、第三部门等。②
笔者认为第三种观点有其合理性，公共危机管理主体理应与一般的公共管理主体一致，不能囿于传统的仅把政府作为唯一的管理主体的观念。同时，把非政府组织、企业和社会公众纳入危机管理主体，适应了时代变化，符合社会发展的趋势，有其科学合理性。而第二种观点强调公共管理主体包括政府、非政府组织、企业和社会公众。这与公共管理的主体构成产生了偏差。据此，笔者认为公共危机管理是公共管理机构通过建立和完善危机应对机制，采取预警、准备、应急、恢复、评估等措施，防范化解危机，避免或减少危机带来的损失，保护公民的人身、财产安全，维护社会和国家的安全稳定的活动。
公共危机管理的运作机制和组织模式
公共危机形成机理。危机的形成具有周期性，一般情况下，可划分为潜伏、爆发、发展、恢复等阶段的周期变化。依据我国的“国家突发公共事件总体应急预案”，公共危机可分为四种类型：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，任何类型的公共危机都有产生、发展和结束的过程。
首先是潜伏期。潜伏期是指一些诱发公共危机的因素逐渐积聚但尚不足以引起危机爆发的时期。这些因素相互作用、相互影响，不断积累具有破坏性和毁灭性的能量，当积累达到一定程度时就会喷发而出，也就意味着公共危机的爆发。一般情况下，在潜伏阶段危机会呈现出一些征兆，但由于这些征兆具有很强的隐秘性，人们不容易察觉到，也很难进行识别和预测。即使人们察觉到这些征兆，也很难做出正确判断，甚至忽视它们。因此，危机爆发往往使人措手不及。其次是爆发期。如果在潜伏期公共危机不能被察觉或消除，那么，当危机诱因产生的危害积累到一定程度，危机就会突然爆发，释放出所聚集的破坏性能量，就会对整个社会系统或组织系统造成极大的冲击与破坏，导致组织秩序的混乱，形成巨大的压力，引起人们的恐慌。再次是发展期。危机爆发后会产生一系列连锁反应，影响到社会或组织的各方面，并且危害持续不断，所造成的后果比爆发阶段更加严重。不仅如此，危机发展期时间越长，造成的危害就越大。最后是恢复期。当危机事态已受到控制，由危机爆发引发的各种显性化问题得到基本解决后，组织要善于透过现象来发现危机产生的本质原因，并有针对性地进行改进，避免可能出现的各种后遗症和危机的复发。
社会公共危机管理运作机制。一是危机预警管理。在确定危机预警监测对象的基础上，针对不同的监测对象建立预警指标，设定预警线。充分利用各种途径收集相关信息，通过各种方法开展风险评估，进行危机预报。二是危机准备管理。在危机预警的基础上，为遏制可能发生的危机和最大限度减少危机扩大、升级中造成的损失，制定危机管理预案，在思想、组织、制度、技术和物资等方面进行准备，并对危机准备条件进行评估。三是危机应急管理。在危机已经发生的情况下，危机管理者通过监督、监察等相关的活动，保证危机应对活动按照已制定好的应对计划采取行动，并纠正各种偏差。这一阶段就是控制或解决正在发生的危机事件，尽可能减轻危机所造成的危害。同时对危机管理中相关工作执行情况、管理措施的效能等进行评估。四是危机恢复管理。组织在危急状态得到控制、趋于平息后，通过建立危机恢复机构，评估危机管理绩效，进行合理预算，制定和实施恢复管理预案，实现组织创新，有计划、有步骤地推进沟通、利益、补偿和改善四个域限的任务体系，并进行恢复评价或脆弱性和能力评估。
公共危机管理组织模式。应根据危机发展变化的规律、危机管理的规律和要求，立足与我国的国情，构建公共危机管理组织模式。公共危机管理组织系统是一个由危机管理指挥系统、信息传输系统、后勤保障系统、理论管理系统、前方处置系统五个系统组成复杂性系统（见图1）。其中，指挥系统是公共危机应急管理的最高决策者，对危机全过程进行统一指挥，是危机管理的核心。前方处置系统具体执行指挥系统的指令。后勤保障系统危机未发生时进行资源需求评估，危机发生后为公共危机管理提供资源保障。信息传输系统负责共享信息，提供信息支持给其它系统。理论管理系统为危机管理提出建议和方案，补充和辅助指挥系统。总的来说，指挥系统是危机管理的最高决策者，其它系统服从于指挥系统，接受其他各系统的支持。为指挥系统高效、及时的决策提供保障。这一模式的最大特点是高效，符合公共危机管理对于效率的要求。同时又体现出有限性管理的思想，进行分级分类管理。
图1公共危机管理组织模式
完善学校公共危机管理体系
改进学校公共危机管理预案。制定危机预案是一个获得、整理和使用危机信息的过程。坚持危机预案制定的原则，制定出完备、具体、可预见和充分体现时效性的学校危机管理预案，是有效预防和化解学校公共危机基础。目前各级各类学校制定的危机管理预案有很大雷同，属于一般性的预案。并且校园危机管理的重点是防范政治类、公共卫生类校园危机，对自然灾害类校园危机很少顾及。③这说明部分学校并没有进行深入、全面的调查分析和科学的危机诊断，结合本校、当地的自然的、人文的等各方面实际情况，制定出符合本校、当地实际的危机管理预案。一旦危机爆发，必然影响学校公共危机管理的效率，甚至造成严重后果。因此，要高度重视危机预案的制定工作，创造良好的条件，严格遵循危机预案制定的程序和步骤，组建高效的危机管理团队，制定明确的工作流程，协调各方面的关系，通过进行深入的调查分析，在一般性预案的基础上，制定出具有本校本地特色的、切实有效的危机管理预案。在特殊情况下，还需针对不同类型的学校危机制定出专门的危机管理预案，以应对特殊的但又极有可能随时发生的公共危机。
加强学校公共危机管理的教育和训练。这是实现危机管理目标的基础和前提。学校应将危机教育纳入常规的教学体系并构建学校、家庭和社会三位一体的危机教育体系，实现学校、家庭、社会危机教育的有效结合。同时，安排专门时间或与其它相关的课程相结合，进行必要的救护、逃生、求生技能训练及其他应对危机的实践演练，实现理论教育和实践训练相结合，使理性的教育要求转化为内在的自觉意识和观念，在实践中转化为自觉行为。此外，还要加强对保卫人员、医生、专业咨询人员等学校专业人员的危机管理培训，不断强化他们的危机意识，提高他们防范与应对危机的能力。
完善信息传递网络。在危机管理过程中，能否把信息管理工作的各项任务都得以落实，关系着能否占有尽可能多的及时、准确的信息，也就直接影响到能否在第一时间做出预警，从而保证提出的各种应对措施具有更强的针对性，以更最小的代价在最短时间内遏制危机，恢复原状。因此，加强危机信息的管理是实现有效的危机管理的关键。在学校公共危机管理中，不仅要建立完备的信息管理系统，而且要注意压缩危机管理的层次，优化危机管理信息的流程，使危机管理信息能够及时、准确地传递，为危机管理的及时、正确决策提供全面、有力的依据。同时，要充分重视媒体的“稳压器”、沟通、激励等作用，在危机管理的整个过程中，及时真实、权威的信息，遏制失真或扭曲的信息的传播和扩散，消除因这些信息而造成恐慌。同时，信息技术设备齐全、学生教师信息技能较高的学校应充分利用优势，建立健全网络舆情管控工作机制，及时了解学生的思想状况，建设健康向上的网络文化，推动决策的科学化和民主化。
（作者单位：南阳理工学院教育学院；本文系河南省软科学2012年计划研究课题的阶段性成果，项目编号：122400450308）
【注释】
①别于满：“我国公共危机管理中主体格局发展探析”，《现代商贸工业》，2009年第5期。
②龚维斌：“公共危机的内涵及其特点”，《西南政法大学学报》，2004年第3期。
公共危机管理体系篇4
关键词：公共关系；公共关系危机；危机管理
一、问题的提出
随着现代社会分工日益细分化，社会机构之间的联系越来越紧密，处于复杂多变的社会环境中，企业难免与社会公众产生各种矛盾、冲突，进而演化为公共关系危机，在传媒发达的今天，企业公共关系危机可能在很短的时间内迅速广泛扩散。面对公关危机，一些企业成功地化危为机，一些企业在危机中遭遇损失，甚至遭受灭顶之灾。不同的企业在对待公关危机时采取的不同的态度和处理方法所产生的截然不同的结果，让我们清醒地认识到，企业要持续生存并获得发展，必须进行科学的公共关系危机管理。
从另一角度，危机具有双重属性，危机具有损害性的同时，还有正向性，危机之中往往孕育着转机。表面上，公共关系危机具有突如其来的偶然性，在不经意的情况下出现，甚至突然爆发。事实上，组织出现公共关系危机，无论是主观的，还是客观的，还是两者都有的原因，都是企业公共关系疏于警觉的结果。即使是非常偶然的人为因素和意外的自然灾害，也有其暗含的内在规律，而这种规律不论周期多长，都具有反复出现的多现性。把握规律和公共关系危机处理要点，做好公共关系危机管理，能够将危机中的压力转化为动力，驱使企业因势利导谋求技术、市场、管理和组织制度等方面的创新，提高风险免疫力，主动地、有意识地化危机为契机，恢复组织信誉，扩大企业的知名度和美誉度。优秀的组织越是在危机的时刻，越能显示出它的综合实力和整体素质，必要将危机公关意识及危机管理提升到企业战略高度予以重视。
二、企业公共关系危机管理
法国管理学家费尧认为：“管理不是一个点，而是一条线，是相互联系的运动过程。”危机管理也是如此，公共关系危机管理是处理危机事件过程中的公共关系管理，是企业为了解决自身陷入的危机，挽回不良事件给公众造成的影响和带来的损失，在出现公关危机状态时，采取的一系列具有预防、扭转、挽救作用的策略和措施，它的过程是消除企业危机因素的系列活动。从阶段上，公共关系危机管理分为事前防范、事中控制和事后恢复。
（一）企业公共关系危机的预警
企业公共关系危机的预防是事前防范，通过公关危机意识和公关危机的预警机制实现公共关系危机预防，帮助将危机扼杀于摇篮。
1、树立危机意识和公关意识。这里所说的“危机意识”是特指如何创造一个能让企业克服困难、不被干扰的良好舆论环境的危机公关思维意识。没有危机意识，单纯的硬性危机防预体系是无力的，超前、无形、全面的危机意识才是企业公共关系危机防范中最坚固的防线，其内容包括以下几个方面。（1）声誉和形象意识。把信誉和形象视作企业的无形资产、无形财富，把树立和维护良好的组织形象作为企业危机公关目标，这是企业可持续发展的源泉。（2）传播意识。主动利用一切传播机会和传播媒介影响公众、引导公众和争取公众，引导新闻媒体对企业正面宣传，形成有利于企业发展的良好舆论环境。（3）诚信意识。市场经济不是智力游戏，比谁比谁更聪明，它需要的是信任与合作，任何的欺诈行为都会对诚信社会造成伤害。诚信是企业拥有良好公关危机意识的重要体现。面对危机，企业要开诚布公地说明事情原委，采取诚意的态度接受批评，淡化矛盾、转化危机。
2、建立公关危机预警系统。公共关系危机预防着眼于未雨绸缪、策划应变，必要建立危机预警系统，及时捕捉企业危机征兆。首先，组建公关小组。只有做好组织上的准备，才能有备无患的应对公关危机。危机管理小组强调企业内各个关键环节都有人参与，在危机爆发初找出问题所在，避免拖拉、推诿，以便掌握主动。最重要的是，在危机管理小组中指定企业公共关系危机的新闻发言人，在危机来临时刻，企业内部很容易陷入混乱的信息交杂状态，不利于形成有效的危机传播，因而形成统一的对外传播声音是形势要求的必然结果。新闻发言人专门负责与外界沟通，尤其是新闻媒体，及时、准确、口径一致地按照企业的对外宣传的需要把公关信息出去，形成有效的对沟通渠道。其次，建立科学的预报系统。在日常加强危机自查情况下，对危机持一种正确积极的态度，对出现的前兆危机要进行客观及时地评估，对各种潜在的危机形态进行分类，对各种危机情况进行全面、清晰的预测，制定预防危机的方针、对策，为预警危机制定策略和步骤，监督方针和步骤的正确实施，避免危机转化直至造成毁灭性后果。再次，健全信访和调查制度。在日常工作中促进沟通和社会公众加强交流，建立相互信赖关系，避免公共关系危机对外宣传的无序、混乱，以及由此可能产生的公众猜疑，便于企业驾御危机公关信息的传播，经住各种突发事件考验。最后，制定危机管理方案或危机处理预案。为处理每一项潜在的危机制定具体的战略和战术，确定可能受到危机影响的公众，对全面工作做指导和咨询，对企业存在的危险情况制定涉及全公司的危机防范措施。
（二）企业公共关系危机的处理
公共危机管理体系篇5
论文关键词城市公共危机管理体制政府责任
一、城市公共危机管理概述
(一)城市公共危机管理的概念城市公共危机是属于一种紧急事件或者紧急状态,如果政府不能采取及时有效的应急措施,就可能会导致严重后果,从而影响到社会的正常运转,对国家对人民都会造成重大的损失。所以就需要对公共存在的危机进行一系列的管理,城市公共危机管理通俗点说就是指在城市范围内政府运用行政权力组织相关社会力量对城市所面对的危机事件进行一系列有效的处理,所以说城市公共危机管理中最重要的就是要处理好政府公共危机管理能力。
(二)发达国家的危机管理机制国外相当一部分国家在经历了种种危机事件之时,为了使国家和人民的生活能够得到稳定,从而构建了一系列的公共危机管理机制,并形成了各自独特的城市公共危机管理体系。
1.建立危机管理机制并设立危机管理机构一些发达国家之所以能够在面临公共危机时能够自然有条不紊地管理各种自然灾害和人,根本上是因为这些国家建立了健全的危机管理机制,并且在这基础上设立相应的危机管理机构。美国在应对危机时的管理模式是以总统直接领导、由专门政府部门参与的组织体系,并且美国形成了联邦紧急事务的最高管理机构,它建设了中央到地方的救灾体系,并实行单位一体化指挥,一旦遇到重大灾害即可迅速动员一切资源,最大限度降低灾害损失。
2.发达顺畅的信息沟通系统在对城市公共危机管理之时,需要最迅速的获得事故发生的确切信息,从而对突发性公共事件的发生采取应急措施,争取救济的宝贵时间,为此建立一套发达顺畅的信息沟通系统至关重要。日本在建立信息沟通系统之时还建立了信息管理一体化和危机认识、处理体制,并随时通过各种媒介向群众传播最新事故状况,从而使中央到危机发生地能够及时准确传递相关信息。
3.完备的城市公共危机管理法律将危机管理纳入法制化的轨道,是世界各国建立公共危机管理机制普遍遵循的一项基本原则,也是现代行政法的一项重要法律原则。
很多国家制定了许多相关的法律来应对公共危机的发生,在德国宪法中,就直接对紧急状态法律制度直接做出了规定,奠定了紧急状态法律制度的基础;此外还有专门的法律规定了如何应对城市公共危机。例如美国就制定了新的《国家应急反应计划》,并依据此计划设立一个永久性的国土安全行动中心。
4.重视社会参与和国际合作在危机管理教育和培训方面,美国和日本等具有代表性的国家都特别重视防灾工作,并开展了对预防公共危机发生的各种培训和演练项目,并且施行相关政策和举行各种活动来调动社会对防灾工作方面的积极性。除了在国内重视社会参与,很多国家还积极与国际合作,比如在涉及国家安全保障方面的活动之时之所以没有造成更大的恐慌和破坏,绝大部分原因是世界各国政府伸出援助之手,使得危机发生国在面对公共危机发生时能够解决燃眉之急。
二、我国城市公共危机管理的现状以及对不足部分的建议
(一)我国应对城市公共危机的管理模式我国自建国以来逐步形成了分门别类的城市公共危机管理模式,这种模式有利于使各政府部门井然有序地利用自身职能应对危机的发生,但是这种模式只能在一般的危机事故管理中能够体现出较高的效率。但是,在面临大的危机事故时,这种管理模式的弊端就显露出来了,由于部门间联系比较机械,不能灵活地处理相互之间的职能分配,所以我国可以对每种危机管理分门别类的同时,可设立专门的管理部门,政府再将社会团体、媒体、民众的力量介入其中,使得在总体上不缺乏秩序但是在事故发生之时又能很好地形成活动机制,增强灵活性。
(二)对我国城市危机管理的指导思想之解剖我国各个城市在应对危机时的指导思想还依然遵循着传统的只着重于直接救灾的指导思想,在城市发现公共危机时,还是较多以采用行政应急手段为主,依法行政的危机管理理念并不能真正落实,国际上一些前沿的科学管理方法以及高新技术还没有具体应用到城市的危机管理之中。对此,我国应当在注重应急救灾的同时,积极创新,创造出适合本国国情以及公众所能接受的城市公共危机管理理念。
(三)对公民的危机意识的教育问题我国政府在对公民的公共危机管理意识管理过程中,虽然也对公民危机意识的教育有所涉及,或者说也给予了重视,但是在执行力方面,并没有付诸多少力道,因此政府在加强本身防范城市公共危机管理同时,也应该多多开展宣传教育活动,让公众在日常生活中理解到政府行使公共权力的艰难以及个人对整个社会行政执法的重要性,这是最基础的也是必须的。
(四)城市公共危机处理过程政府责任首先,政府在公共灾难、危机发生后,现今处理模式是升级发放救灾物资,下级去执行,这其中的监管问题有待加强。很明显,经过一层层的剥削消耗,到了人民手中救助物资可想而知,所以政府在这其中应该进行全方位的监督,宏观方面,制定相关监督处理办法,实际执行方面,可以与工商部门、公安机关等强强联合,以便灾民能得到最好的救助。
我国政府对公共危机的管理有一层,重补救,轻防范,这倒是跟我国违宪审查模式有的一拼,虽然这种事后补救模式也有可取之处,但是为何不预防着呢?很多公共危机都是可以从国家体制到下面执法人员执行的过程中予以避免的,当真只能任其发生吗?对于如何预防公共危机的发生,首先靠国家政策的辅佐,不以规矩不成方圆,相信大家都明白,就是政府肩负的执行力度和监督力度了,要想执行强监督有力,这就需要有专门的机关或者规章来约束,现今纪律检查委员会倒是不错的选择,但一般为了能不混淆行政机关之间的相互职能,最好能建立单独的监督委员会或者机关。另外可以参照日本的危机管理和处理机制,一旦发生灾情,即能通过媒体报道或者网络传播等方式来向给广大人民群众做出预警。另外还缺乏灵敏、准确的信息监测系统,我国政府有必要予以加强。
公共危机管理体系篇6
关键词：公共危机管理体制；公共危机管理机制；法治化
一、公共危机管理体制与机制的相关概念、特点
公共危机管理体制是指以政府为主体的公共部门在处理公共危机过程中的组织机构设置、管理权限划分、人员配置等方面的体系、制度、方法、形式的总称。而公共危机管理机制是指通过公共危机管理制度系统内部组成要素按照一定方式的相互作用实现其特定的功能，主要包括公共危机预警机制、公共危机决策机制、公共危机资源配置与保障机制、公共危机新闻机制、公共危机善后管理与评估机制。公共危机的特点：诱发公共危机的因素日益增加、危机信息的传播速度愈发迅速、危机导致的破坏性波及的范围更加广泛、危机的种类日益繁多、危机发展趋势与后果的预测性难度日益加大等。
二、公共危机管理体制与机制法治化的主要内容
（一）公共危机管理体制法治化
在公共危机管理制度法治化方面，公共危机管理的一系列制度、规定应该以国家法律宪法为依据，赋予这些制度、规定在公共危机管理活动中以至高无上的权威而非一种摆设，当然这种权威不能与宪法相抵触。在公共危机管理组织机构设置法治化方面，为了提高公共危机管理效率和效能，精简机构、减少层级、进一步推进大部制等思想是法律有关组织机构设置的主要理念。在公共危机管理权力分配法治化方面，一方面通过详尽的、完备的法律来明确界定从事公共危机管理活动的所有人员的权力与义务；另一方面，应建立一套法律明确规定哪些职权的获取适合采取选举制、哪些职权的获取适合任命、哪些职权的获取适合世袭等。
（二）公共危机管理机制法治化
危机预警系统是危机处理的关键之一，像人体的系统一样，每当病毒入侵肌体时，预警系统首先向大脑中枢系统发出信号，并通过大脑中枢系统的指挥，组织、调动力量进行抵御，预警系统的关键在于反应的迅速与信息的准确。决策机制是指有关决策流程和方式的制度化或潜制度化的组合方式。决策机制通常是决策体制的具体表现形式之一，受决策体制的制约，又为决策体制服务。法律还要规定参与决策制定者所要承担的责任，同时要赋予他们一定的权力，这样在其履行监控决策实施职责过程中，对于发现的问题能够在其权限范围内及时进行调整决策方案，使得决策目标尽可能的实现。各种资源的生产、分配与共享，以及各种资源的有效配置和使用，直接影响着政府和社会的危机管理能力。
三、公共危机管理体制与机制法治化过程中存在的问题
（1）在组织机构设置方面，我国目前已经建立了一些公共危机管理机构，但是缺少常设性机构，大多都是临时性机构，部门条块分割、协调不足，目前我国缺少国家层面的常设性的危机管理综合协调部门。这些机构的部门领导大多由相关行政部门首长兼任。
（2）在权力分配方面，虽然各级应急部门的垂直应急管理体制较为完备，但各部门横向之间的职责分工关系并不十分明确，职责交叉和管理脱节现象并存，缺乏统一协调。我国目前大多是临时性机构，加上历久以来的官本位思想，使得走在危机管理活动一线的人员形成了逆来顺受的性格，不求有功但求无过，完全听任上级的知识行事，缺乏自主意识，同时，上级领导官本位观念浓厚，不愿意放权，在很多公共危机面前采取独断的家长式的方法，甚至是拍脑袋决策。
（3）在人员配置方面，由于公共危机管理机构的临时性，聚集到一起的人员之前互相并不了解，主要负责各自要管理的内容，比如有些人只知道怎样才能有效的预防，但是在危机真正爆发之后就手足无措了，不知道如何才能帮上忙，可能别的人员如负责紧急应对危机的人就会抱怨前者危机预防不到位，抱怨其提供信息不全面等，这样就会在危机还没有解决之前，组织内部就已经一团糟。
四、加快推进和完善公共危机管理体制与机制法治化的建议
（1）建立和完善政府危机管理的组织体系和机构。考虑到中国的具体情况，国家有必要在中央政府建立高层次的危机管理的领导、指挥和协调机构。在中央政府的统一领导下，明确中央各部委、各级人民政府危机管理的职能、职责和责任。考虑到公共危机的多样性与复杂性，赢明确不同政府机构在承担某些特定危机管理的职能和职责，这样便于形成统一领导、分工协调的危机管理体制。
（2）制定并完善国家危机管理的法律、法规和规章体系。目前，我国宪法没有关于危机状态或者紧急状态的规定，政府紧急管理权也没有明确的宪法授权，我国尚没有一部完整的危机或者紧急状态管理法。设计法规、规章的过程中要尽可能的与实际相联系，要具有可操作性和前瞻性。
（3）以法律、法规、规章的形式赋予公共危机管理人员的各项权力与职责，明确各项职权的范围、法律效力，权力与职责相对应，有什么样的权力就应该担任什么程度的责任。要求权力的行使要以法律为依据，在一定程度上可以m行自由裁量，但是这种自由是有限的自由，是在法律框架下的自由。
参考文献：
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[2]彭宗超.我国危机决策机制的转型特点与未来选择分析.北京，2005.
[3]张成福.公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择.北京，2003.
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公共危机管理体系篇7
关键词：中心城市危机管理预警体系
1省域中心城市公共危机预警机制的现状分析
1.1省域中心城市公共危机预警组织体系基本健全目前我国的省域中心城市公共危机预警组织体系框架基本组件完成，初步形成了分灾种、分部门、分区域的公共危机管理模式。国务院办公厅对政府公共危机管理工作，成立了应急管理办公室，并按级组建到县级人民政府，形成了智能分工，以本级政府的总值班工作、向本级政府进行公共危机信息传达、督促，政府公共危机管理工作的公文流转、会务、协调等工作，较好地履行着职责。
1.2省域中心城市公共危机预警系统逐步完善预警系统指的是对预警的对象、指标、范围和信息进行有效科学的研究、评估和分析，及时发现和识别各种各样的公共危机的原因，然后采取切实有效的措施，最大限度地避免公共危机发生对社会造成的意外损害。公共危机预警系统“主要起到评估预警信息、发出危机警报，防患于未然的作用。”预防是控制公共危机的最简单最经济的方式。对公共危机各种要素进行分析，及时提出有效的预防和控制的措施及对策，就能最大限度地减轻公共危机爆发造成的损失。
1.3我国公共危机管理法律体系初步建立从已有的法律法规和相关规范性的文件来看，我国的公共危机管理已经有了初步的规范。2006年1月8日国务院正式颁发了《国家突发公共事件总体应急预案》，这部预案是全国应急预案体系的总体纲领，它把突发公共事件分为社会安全事件、公共卫生事件、自然灾害、事故灾难这四个类别。指明了各种突发公共事件的预案框架体系和分类分级，细化了国务院在处理一些重大突发公共事件的工作机制、组织体系的内容，它是处置各项突发公共事件的规范文件。
2省域中心城市公共危机预警机制存在的问题
2.1公共危机预警监控机构不健全目前，我国地市级以上人民政府虽然都在其政府办公厅下设成立了应急管理办公室，但从其职能分工和职责履行上看，主要还是本级政府的总值班工作、向本级政府进行公共危机信息传达、督促，政府公共危机管理工作的公文流转、会务、协调等工作，与国际发达国家大城市实质上意思上的城市市长直属领导对城市公共危机进行全政府、全社会，综合的、全方位公共危机管理机构，还相差甚远。
2.2公共危机预警意识淡薄良好的公共危机意识是公共危机预警的基础。无论任何个人、政府、社会组织或者工商企业等，如果没有公共危机意识就不可能有具体的公共危机防范行为；缺乏对公共危机的正确、客观认识，就不可能真正做好公共危机预警，正可谓：“居安思危，思则有备，备则无患。”我国政府和社会在经受过各种灾难和公共危机管理的考验之后，积累了一定经验，但站在全球的视角看，与国外发达国家的差距仍然较大。
2.3社会力量参与明显不足从我国公共危机管理的全过程来看，社会力量参与不足，特别是非政府组织、工商企业和个人的力量参与严重不足，严重制约了我国政府构建全社会型的公共危机管理系统。当前国际公认的公共危机管理的过程中，城市里的公民和各种工商企业、社会组织，也就是公共危机管理的第一受众，而且，更是非常重要的管理主体或受灾主体，它们理所当然要参与到公共危机管理过程之中，既有利于塑造这些组织的应急管理文化，提高其自我救助能力，同时也在危机预警、应对和处置、恢复等过程中，提高了城市政府的公告危机管理能力和应急物资的储备和调动能力。
2.4预警责任机制还不健全目前，我国在各级党的机关干部处理公共危机事件预警中表现出来的责任规定有如下缺陷：一是预警责任大部分都分散在政府文件当中，而且数量非常少；二是责任规定过于模糊；三是忽略了由政府承担的对受害者的经济责任。
3制约省域中心城市公共危机预警机制建设的原因分析
3.1体制削弱了预警机制应对能力在体制性的原因上，目前中国政府采取的仍然是“条块分割”的组织结构，在处理各种公共危机事件的时侯，采用的是一种划分灾难种类、划分部门的管理方法。由于是在传统的计划经济体制中形成的局面，会致使预警的能力弱，而且容易引发政府综合协调的应急指挥系统的不足。政府的整个应急体系表面上是责任明确、各司其职的，但要是面对复杂的情形，就难以汇聚高效的应急力量，更不容易有效及时地安排分散在各种部门的有效资源，就会形成了被动局面。
3.2中国的预警体系法制化进度缓慢想要建立起完备的公共危机预警体系是一项艰巨的需要很长时间的工作。在现代法治社会里要通过法律的形式将公共危机预警体系确定下来，给它法律的效力，这可以为政府的公共危机预警工作提供长时间的法律援助。中国在处理紧急情况时仍然善于用人治的方法，相对忽略了法治方式。由于我国没有很强的立法意识，目前我国的很多灾种法律法规部门管理色彩浓烈、覆盖面窄、，并未形成综合减灾的思路和个别条款没有可操作性的现象。
3.3预警的奖惩机制、激励机制不够健全我国目前的问责制度和各项激励奖惩机制还存在很多缺陷，所以公共危机事件发生后信息传递渠道并不畅通，经常发生信息瞒报、漏报和缓报的情况，很多在公共危机事件在潜伏期的时候就有苗头性的信息，无法准确地传到相应的应急预警的决策机构，就严重妨碍了预警机制的正常运作。
4发达国家大城市公共危机预警机制对我国的启示
4.1法律体系趋于完善有效应对各种公共危机事件，世界发达国家都有比较统一的紧急状态法律，一般规定宣布紧急状态权力的行使程序和主体以及对公民权利相关限制决定并且还规定了权利救济等方面的内容。这是应急法制的“基本法”，可以确保在复杂原因引起的特殊状态里，有统一高效的指挥体系，而且在实现紧急权力的同时尽量去尊重公民的基本权利和该有程序等。除此之外，还有一些国家对很多具体的紧急情况作出了规定，如各类单行法、由行政机关制定紧急状体基本法的实施细则等等。
4.2组织机构健全，城市公共危机管理队伍呈专门化与专业化以本国的政体为基础，由行政首长担任最高领导，国家的公共危机组织机构已经很完备了，还设立了专门的政府机构来履行政府公共危机管理职能。比如美国的联邦紧急事务管理局，此机构负责基本的公共危机预警工作，它是私人商业部门、中央政府、地方政府、和社区志愿者的桥梁，是公共危机预警主要的决策、协调和执行部门。这样的公共危机组织机构从中央到地方，结构完整、层次清晰，能够在公共危机来临后，很快地做出反应和决策，也就保证了正常状态下公共危机预警可以顺利进行。
4.3调动多方面参与热情，城市政府管理部门加强和公众的沟通在公共危机管理的领域中，政府在把握资源、组织建设、专业人才方面有一定的优势，但仍然有局限性，所以无论在危机预警或危机准备阶段，还是在灾难救助阶段，都应该积极吸收和发挥民间组织的作用，提高危机处理的效率。比如：美国城市社区的“邻里守望制度”就打破了现代城市邻里之间“鸡犬相闻，老死不相往来”的状态，提倡邻里之间相互关怀，互相监护，遇到突发事件和异常事件的发生，可以及时警告等等。
4.4城市公共危机预警机制的多元化、立体化与网络化美国和日本的大城市是通过多元化、立体化和网络化的公共危机预警机制发挥作用的。通过城市公共危机预警机制建设，力保每个部门之间的联系畅通，保证各部门共同战斗。比如美国纵向垂直协调管理、横向相互沟通交流、信息资源及社会资源共享、覆盖全国的公共危机预警网络就会提高政府公共危机预警能力，包括公共危机信息的收集、公共危机的监测和预控工作。
参考文献：
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[2]张强.SaRS对我国政府危机管理的警示[J].国际技术经济研究，2003（3）.
[3]唐钧.公共危机管理：国际趋势与前沿动态[J].理论与改革，2003（6）.
公共危机管理体系篇8
一、城市公共危机管理概述
（一）城市公共危机管理的概念
城市公共危机是属于一种紧急事件或者紧急状态，如果政府不能采取及时有效的应急措施，就可能会导致严重后果，从而影响到社会的正常运转，对国家对人民都会造成重大的损失。所以就需要对公共存在的危机进行一系列的管理，城市公共危机管理通俗点说就是指在城市范围内政府运用行政权力组织相关社会力量对城市所面对的危机事件进行一系列有效的处理，所以说城市公共危机管理中最重要的就是要处理好政府公本文由收集整理共危机管理能力。
（二）发达国家的危机管理机制
国外相当一部分国家在经历了种种危机事件之时，为了使国家和人民的生活能够得到稳定，从而构建了一系列的公共危机管理机制，并形成了各自独特的城市公共危机管理体系。
1.建立危机管理机制并设立危机管理机构
一些发达国家之所以能够在面临公共危机时能够自然有条不紊地管理各种自然灾害和人，根本上是因为这些国家建立了健全的危机管理机制，并且在这基础上设立相应的危机管理机构。美国在应对危机时的管理模式是以总统直接领导、由专门政府部门参与的组织体系，并且美国形成了联邦紧急事务的最高管理机构，它建设了中央到地方的救灾体系，并实行单位一体化指挥，一旦遇到重大灾害即可迅速动员一切资源，最大限度降低灾害损失。
2.发达顺畅的信息沟通系统
在对城市公共危机管理之时，需要最迅速的获得事故发生的确切信息，从而对突发性公共事件的发生采取应急措施，争取救济的宝贵时间，为此建立一套发达顺畅的信息沟通系统至关重要。日本在建立信息沟通系统之时还建立了信息管理一体化和危机认识、处理体制，并随时通过各种媒介向群众传播最新事故状况，从而使中央到危机发生地能够及时准确传递相关信息。
3.完备的城市公共危机管理法律
将危机管理纳入法制化的轨道，是世界各国建立公共危机管理机制普遍遵循的一项基本原则，也是现代行政法的一项重要法律原则。
很多国家制定了许多相关的法律来应对公共危机的发生，在德国宪法中，就直接对紧急状态法律制度直接做出了规定，奠定了紧急状态法律制度的基础；此外还有专门的法律规定了如何应对城市公共危机。例如美国就制定了新的《国家应急反应计划》，并依据此计划设立一个永久性的国土安全行动中心。
4.重视社会参与和国际合作
在危机管理教育和培训方面，美国和日本等具有代表性的国家都特别重视防灾工作，并开展了对预防公共危机发生的各种培训和演练项目，并且施行相关政策和举行各种活动来调动社会对防灾工作方面的积极性。除了在国内重视社会参与，很多国家还积极与国际合作，比如在涉及国家安全保障方面的活动之时之所以没有造成更大的恐慌和破坏，绝大部分原因是世界各国政府伸出援助之手，使得危机发生国在面对公共危机发生时能够解决燃眉之急。
二、我国城市公共危机管理的现状以及对不足部分的建议
（一）我国应对城市公共危机的管理模式
我国自建国以来逐步形成了分门别类的城市公共危机管理模式，这种模式有利于使各政府部门井然有序地利用自身职能应对危机的发生，但是这种模式只能在一般的危机事故管理中能够体现出较高的效率。但是，在面临大的危机事故时，这种管理模式的弊端就显露出来了，由于部门间联系比较机械，不能灵活地处理相互之间的职能分配，所以我国可以对每种危机管理分门别类的同时，可设立专门的管理部门，政府再将社会团体、媒体、民众的力量介入其中，使得在总体上不缺乏秩序但是在事故发生之时又能很好地形成活动机制，增强灵活性。
（二）对我国城市危机管理的指导思想之解剖
我国各个城市在应对危机时的指导思想还依然遵循着传统的只着重于直接救灾的指导思想，在城市发现公共危机时，还是较多以采用行政应急手段为主，依法行政的危机管理理念并不能真正落实，国际上一些前沿的科学管理方法以及高新技术还没有具体应用到城市的危机管理之中。对此，我国应当在注重应急救灾的同时，积极创新，创造出适合本国国情以及公众所能接受的城市公共危机管理理念。
（三）对公民的危机意识的教育问题
我国政府在对公民的公共危机管理意识管理过程中，虽然也对公民危机意识的教育有所涉及，或者说也给予了重视，但是在执行力方面，并没有付诸多少力道，因此政府在加强本身防范城市公共危机管理同时，也应该多多开展宣传教育活动，让公众在日常生活中理解到政府行使公共权力的艰难以及个人对整个社会行政执法的重要性，这是最基础的也是必须的。
（四）城市公共危机处理过程政府责任
首先，政府在公共灾难、危机发生后，现今处理模式是升级发放救灾物资，下级去执行，这其中的监管问题有待加强。很明显，经过一层层的剥削消耗，到了人民手中救助物资可想而知，所以政府在这其中应该进行全方位的监督，宏观方面，制定相关监督处理办法，实际执行方面，可以与工商部门、公安机关等强强联合，以便灾民能得到最好的救助。
我国政府对公共危机的管理有一层，重补救，轻防范，这倒是跟我国违宪审查模式有的一拼，虽然这种事后补救模式也有可取之处，但是为何不预防着呢？很多公共危机都是可以从国家体制到下面执法人员执行的过程中予以避免的，当真只能任其发生吗？对于如何预防公共危机的发生，首先靠国家政策的辅佐，不以规矩不成方圆，相信大家都明白，就是政府肩负的执行力度和监督力度了，要想执行强监督有力，这就需要有专门的机关或者规章来约束，现今纪律检查委员会倒是不错的选择，但一般为了能不混淆行政机关之间的相互职能，最好能建立单独的监督委员会或者机关。另外可以参照日本的危机管理和处理机制，一旦发生灾情，即能通过媒体报道或者网络传播等方式来向给广大人民群众做出预警。另外还缺乏灵敏、准确的信息监测系统，我国政府有必要予以加强。
公共危机管理体系篇9
论文摘要：在分析企业公共关系危机管理必要性和重要性的基础上，文章重点论述了企业公共关系危机管理流程，包括预警、处理和总结借鉴。公共关系危机管理将帮助企业将面临的降到最低，并在危机管理中发掘危机中蕴涵的“商机”，化企业危机事件为转机的机会。论文关键词：公共关系；公共关系危机；危机管理一、问题的提出随着现代社会分工日益细分化，社会机构之间的联系越来越紧密，处于复杂多变的社会环境中，企业难免与社会公众产生各种矛盾、冲突，进而演化为公共关系危机，在传媒发达的今天，企业公共关系危机可能在很短的时间内迅速广泛扩散。面对公关危机，一些企业成功地化危为机，一些企业在危机中遭遇损失，甚至遭受灭顶之灾。不同的企业在对待公关危机时采取的不同的态度和处理方法所产生的截然不同的结果，让我们清醒地认识到，企业要持续生存并获得发展，必须进行科学的公共关系危机管理。从另一角度，危机具有双重属性，危机具有损害性的同时，还有正向性，危机之中往往孕育着转机。表面上，公共关系危机具有突如其来的偶然性，在不经意的情况下出现，甚至突然爆发。事实上，组织出现公共关系危机，无论是主观的，还是客观的，还是两者都有的原因，都是企业公共关系疏于警觉的结果。即使是非常偶然的人为因素和意外的自然灾害，也有其暗含的内在规律，而这种规律不论周期多长，都具有反复出现的多现性。把握规律和公共关系危机处理要点，做好公共关系危机管理，能够将危机中的压力转化为动力，驱使企业因势利导谋求技术、市场、管理和组织制度等方面的创新，提高风险免疫力，主动地、有意识地化危机为契机，恢复组织信誉，扩大企业的知名度和美誉度。优秀的组织越是在危机的时刻，越能显示出它的综合实力和整体素质，必要将危机公关意识及危机管理提升到企业战略高度予以重视。二、企业公共关系危机管理法国管理学家费尧认为：“管理不是一个点，而是一条线，是相互联系的运动过程。”危机管理也是如此，公共关系危机管理是处理危机事件过程中的公共关系管理，是企业为了解决自身陷入的危机，挽回不良事件给公众造成的影响和带来的损失，在出现公关危机状态时，采取的一系列具有预防、扭转、挽救作用的策略和措施，它的过程是消除企业危机因素的系列活动。从阶段上，公共关系危机管理分为事前防范、事中控制和事后恢复。（一）企业公共关系危机的预警企业公共关系危机的预防是事前防范，通过公关危机意识和公关危机的预警机制实现公共关系危机预防，帮助将危机扼杀于摇篮。1、树立危机意识和公关意识。这里所说的“危机意识”是特指如何创造一个能让企业克服困难、不被干扰的良好舆论环境的危机公关思维意识。没有危机意识，单纯的硬性危机防预体系是无力的，超前、无形、全面的危机意识才是企业公共关系危机防范中最坚固的防线，其内容包括以下几个方面。（1）声誉和形象意识。把信誉和形象视作企业的无形资产、无形财富，把树立和维护良好的组织形象作为企业危机公关目标，这是企业可持续发展的源泉。（2）传播意识。主动利用一切传播机会和传播媒介影响公众、引导公众和争取公众，引导新闻媒体对企业正面宣传，形成有利于企业发展的良好舆论环境。（3）诚信意识。市场经济不是智力游戏，比谁比谁更聪明，它需要的是信任与合作，任何的欺诈行为都会对诚信社会造成伤害。诚信是企业拥有良好公关危机意识的重要体现。面对危机，企业要开诚布公地说明事情原委，采取诚意的态度接受批评，淡化矛盾、转化危机。2、建立公关危机预警系统。公共关系危机预防着眼于未雨绸缪、策划应变，必要建立危机预警系统，及时捕捉企业危机征兆。首先，组建公关小组。只有做好组织上的准备，才能有备无患的应对公关危机。危机管理小组强调企业内各个关键环节都有人参与，在危机爆发初找出问题所在，避免拖拉、推诿，以便掌握主动。最重要的是，在危机管理小组中指定企业公共关系危机的新闻发言人，在危机来临时刻，企业内部很容易陷入混乱的信息交杂状态，不利于形成有效的危机传播，因而形成统一的对外传播声音是形势要求的必然结果。新闻发言人专门负责与外界沟通，尤其是新闻媒体，及时、准确、口径一致地按照企业的对外宣传的需要把公关信息出去，形成有效的对沟通渠道。其
公共危机管理体系篇10
关键词：公民参与；社会资本；公共危机管理
中图分类号：d035.29 文献标识码：a 文章编号：1003-1502(2012)01-0042-06
一、问题提出和概念梳理
(一)问题的提出：实践与理论的双重要求
进入21世纪后，人类面临的公共危机突发性更强、破坏性更大、发生频率更高、化解更难，传统意义上以政府为主导的公共危机管理面临极大的挑战，政府处理公共危机失败的现象频发。研究者开始注重公民在公共危机管理中的作用，并且取得了丰富的研究成果。目前关于公民参与公共危机管理的研究多是总结性质的，而利用相关理论进行专题论述比较少。实践和理论研究的需求是本文写作的出发点。考虑到公民参与和公共危机管理自身的特点，本文采用社会资本理论作为研究视角。社会资本理论是20世纪90年代兴起的一种理论，探究的是社会变迁的动因和社会发展的基本要素，强调的是社会自主活动的重要性，与公民参与有着高度的关联。社会资本的这种理论关怀为本文分析提供了着力点。
(二)相关概念的梳理
1 公共危机管理：多元主体与系统管理
关于公共危机管理的定义比较多，吴兴军认为，公共危机管理是政府及其他公共组织在科学的公共管理理念指导下，通过监测、预警、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止和减轻公共危机灾害的管理活动。笔者比较赞同这个观点。这一定义既承认了公共危机管理主体的多样性，又承认了公共危机管理的系统性和复杂性。系统管理学派认为系统可根据研究问题的需要分为目标和价值子系统、技术子系统、社会心理子系统、结构子系统和管理子系统，该分类方法同样适用于公共危机管理系统：化解危机和为社会提供公共产品是其目标和价值子系统；相关技术和设备是其技术子系统；管理主体的行为动机和角色等是其社会心理子系统；管理体制、预警机制、应急机制、管理原则和程序等构成了体制结构子系统；各种管理机构如预防监测机构、指挥决策机构、参谋咨询机构、决策执行机构和综合协调机构构成了公共危机管理的管理子系统。
2 公民参与(cifizenparticipation)：历史演变与现实考量
在公共管理研究领域，关于公民参与的阐述有三对不同的倾向：“工具具理性”与“价值理性”、“效率取向”与“公平取向”、“主导地位”与“从属地位”。发展到现在公民参与追求的是民主价值，强调的是主导地位，寻求的是效率和公正的平衡。进入现代社会后，不同范式下公民参与的涵义并不存在严格的区分，只是在核心特征上有所倾向。遵循理论与现实相符合的原则，本文是基于新公共管理的视角讨论公民参与的。通过对不同观点的整理，我们认为公民参与是指公民(个体和组织)基于公民责任和公共利益，通过一定的方式和途径，与政府等多元公共管理主体合作管理社会公共事务，供给公共产品和服务的活动与过程。
3 社会资本(socialcapital)理论概述：内涵、属性和要素
社会资本理论的代表人物主要有五位：布尔迪厄，他认为社会资本是一个社会或群体所具有的现实的或潜在的资源集合体，主要由确定社会或群体成员身份的关系网络所构成；科尔曼认为社会资本存在于不同行为者之间的相互关系结构中，表现为人与人的关系；帕特南认为社会资本是普通公民参与网络，以及体现在这种约定中互惠和信任的规范，是一种公共财产；林南认为社会资本是嵌入到社会结构中的资源；福山认为社会资本是一种有助于两个或更多的个体之间相互合作、可用事例说明的非正式规范。社会资本的基本属性表现为：(1)隐形资产；(2)准公共物品性质；(3)自我强化性；(4)外部性。社会资本的正外部性能够降低交易成本，有助于解决信息不对称的问题；能增强社会心理的稳定，强化社会成员的身份和认同，使组织资源得到共享；规范和网络能使公民比较容易解决集体问题，提高个体决策的理性；信任能使社会平稳运转。社会资本的负外部性主要是指排斥圈外人、
团体成员要求过多、限制成员的个人自由和反社会危险。社会资本由信任、规范和关系网络三个要素构成，林南曾将社会资本划分为个人和团体两个层面。二、公民参与公共危机管理的价值：社会资本语境下的解释
对公民参与之于公共危机管理的价值，笔者认为应当从社会资本—公民参与和公民参与—公共危机管理两个层面出发。理清社会资本对公民参与的作用机制、公民参与对公共危机管理的作用机制，才能真正了解这三者之间的关系。
(一)社会资本之于公民参与的价值
公民参与是在政府和市场双重失败下寻找到的第三条道路；社会资本是为了突破国家和社会二元对立的解释模式；双方都寻找到了国家和市场的“中间地带”——公民社会，这是公民参与和社会资本的自然情结。帕特南从政治学的角度分析了公民政治参与和社会资本之间的逻辑关联性：一是社会资本是民主进步的决定性因素；二是社会资本来源于公民参与网络。社会资本对新公共管理视角下的公民参与同样具有解释力——合法性和有效性的解释。
合法性是政治学的一个概念，其要义在于“由于被判断或被相信符合某种规则而被承认或被接受”，也就是信任。信任是合法性的必要不充分条件，能够为公民参与带来合法性。社会资本理论为我们提供了这样一种观点：信任存在于社会关系网络中，是一种无形资产，具有准公共物品的性质，不被某人和某个组织所特有。一定社区内，任何组织和个人只要得到了社会关系网络的信任，就拥有了管理该范围公共事务的合法性。当然这种合法性也是相对的，会随着社会资本的发展而发生变化。公民参与有效性问题一直为人们所诟病，社会资本特有的功能提供了解决思路，这可以从个体和团体进行分析。个体层面的社会资本主要是指人际关系和成员资格。公民拥有的人际关系网络越广泛，越容易达成信任与合作；政治生活中的成员资格是指公民权利，这是公民参与的前提；个体的资本还能提高公民参与的知识储备和抗压能力。团体层面的社会资本主要包括信任、规范和网络。高度的信任可以降低合作的成本、增加信息的传递速度、促使互惠行为的实现，公民参与中的信任表现为政府、ngo和个体公民等社会成员之间的信任；社会规范为公民提供了参与规则，社会规范是指正式的规定和非正式的习俗，这能保证公民参与的有序性；社会网络是组织之外的各种联系，构成了公民参与的机制，“水平结构”的网络有利于传递社会信任，容易使公民参与发挥出正效应(见图1)。民参与之于公共危机管理的价值
公民参与公共危机管理的相关论述比较多，多数将其作为政府管理的补充，是体制外变量。按照社会资本理论的观点，公民自组织的网络是产生社会资本的重要因素，不是社会管理的补充，而是社会管理的有机组成。研究公民参与应当摆脱“功利主义”的观点，着重分析其作用机制。按照对公共危机管理的认识，我们借助系统管理模型对其进行分析。
目标和价值子系统上：公共危机管理的价值是保证公共利益的实现，目标是有效地解决公共危机。公共利益是各种社会利益的有机整合，公民参与使最广泛的利益得到了表达，在这样一个过程中，公民参与增强了公共危机管理维护公共利益的价值取向；社会拥有广阔的资源，完善的公民合作网络能够调集最广泛的社会资源，提高公共危机管理的效率。技术子系统上：随着公共危机管理日益复杂，单一的管理主体不能满足其日益增长的技术和设备要求，公民参与能够提高技术和设备的供给效率和适应性。心理子系统上：在角色定位上，公民不再是被动的接受者，而是主动的管理者和责任的承担者，公民和政府及社会成员之间是一种水平关系；在影响力上，公民参与使得社会的信任增加，消除了不必要的恐慌，社会心理得以稳定。体制结构子系统上：社会成员之间不是垂直的关系而是一种平行的关系，是相互影响和相互作用的关系，能促进公共危机协同治理的实现；公民参与嵌入到公共危机管理的各个环节中，可以全方位提高危机管理的能力；公民的自救行动缓解了公共危机管理的财政压力；公民参与使得信息沟通机制更加顺畅，降低了管理成本和风险。公民参与也使得管理原则发生了转变——封闭处理转为公开处理，以政府为核心转为以公民为核心。公民参与给管理子系统带来的转变主要是使管理主体多元化，全方位地影响到预警预防监测机构、指挥决策机构、参谋咨询机构、决策执行机构和综合协
调机构。当然一次成功的危机处理也能增强社会成员之间的互信和共识，促进公民自组织网络的发育(见图2)。
(三)结论：起到基础和中介作用的社会资本通过对这两对关系的分析，我们得到这样一种循环：社会资本能够解释公民参与的合法性，同时又能够促进公民有效地参与，有效的公民参与能够提高公共危机管理的效果；成功的公共危机管理能够提高公民参与的能力和有效性，有效的公民参与又能够增加社会资本的存量。在这样一组关系当中，不管是公民参与对公共危机管理的影响，还是公共危机管理对公民参与的影响，都是通过消耗和增加社会资本发生的。
三、公民参与公共危机管理的困境：社会资本缺失和负外部性下的分析
虽然公民参与对公共危机管理有很高的价值，但现实中往往达不到理论上的效果：公民的危机意识和危机应对能力较弱；行动能力和社会影响力较弱；缺乏制度化和组织化保证；增加了管理成本等。公民参与公共危机管理的困境表现为外在困境(外部因素的制约)和内在困境(内在价值的困境)。这两方面的困境主要反映在社会资本的缺失和社会资本的负外部性上。
(一)社会资本缺失对公民参与有效性的制约
社会资本存量小的社会被称为“碎片化社会”，碎片化社会中个体主义泛滥、组织化程度低、社会壁垒广泛存在。在公共危机管理中，社会资本的缺失降低了公民参与的积极性和处理公共危机的能力，导致了公民参与的低效。公共危机管理不同于其他管理，对信任的要求特别高，信任的缺乏使社会成员之间难以达成互惠行动，容易造成集体行动的困境，导致公共危机的扩散以及次生灾害的发生。公共危机管理是一个系统管理，需要社会的协同努力，社会资本的缺失使得社会自组织化程度降低，限制了公民参与作用的发挥。公民参与公共危机管理需要一定的规范和制度来保证和约束，规范的缺失容易导致无序的参与，从而增加公共危机管理的难度。
(二)社会资本负外部性对公民参与价值的质疑
在社会资本丰富的社会，公民参与同样面临自身价值的困境，正如奥斯特罗姆所说：“所有类型的资本都可能会产生危害而不是福利，因此无法保证创造社会资本就一定能增加人类福利。”社会资本带给公民参与价值的困境体现在以下三个方面：公民参与存在着作用半径，作用半径是指系统的有效服务范围，主要表现为地域半径、种族半径、组织半径和阶层半径，作用半径的存在使得公共利益难以得到保证，也缩小了利益受众的范围，容易产生“多数人暴政”；公民参与存在着合法性危机和反社会风险，信任并不能充分证明参与的合法性，而且当一个组织的目标与社会利益相悖时，往往会成为公共危机的制造者；公民参与使社会存在碎片化的危险，奥斯本曾指出，随着公民参与的扩大，“我们今天的大众社会被分割成成千上万的碎片，呼声越来越来自于单一的利益集团”。公民在参与公共危机管理时也很难避开这些价值困境：公民参与的作用半径使得小团体行为时常发生，公共危机发生时，存在矛盾的团体相互之间往往采取漠视甚至是落井下石的做法，容易引发持久深层的公共危机，这在种族社会里特别明显；公民参与公共危机管理具有道德风险，特别是在自然灾害发生时，社会资本丰富的团体往往会选择牺牲其他群体的利益来维护自身的利益，这使得社会资本的负外部性扩大；公民参与要求社会各阶层的利益得到反映，公民参与使得公共危机管理系统更加复杂，增加了保证公共利益的难度，这会使公共危机管理陷入公平和效率的争执当中；反社会的团体往往借助自身丰富的社会资本，利用合法的公民参与渠道，制造或扩大公共危机以达到自己的利益要求，这给如何规范公民参与增加了困难。
四、公民参与公共危机管理的路径选择：社会资本投资与自我完善下的思考
社会资本的缺失和负外部性严重制约了公民有效参与公共危机管理，因此必须要改善公民参与中的社会资本，主要通过社会资本的投资和自我完善来完成。
(一)社会资本的投资：方式、方向和途径
任何资本都需要投资才能发挥作用，社会资本也是如此，通过社会资本的公共投资可以实现更有效的服务。社会资本的重复使用使得社会资本存量增加。林南指出，社会资本利用得越多，价值就越大。因此重复使用是社会资本的投资方式。社会资本的投资的方向应是促进“帕累托最优”的实现；促进社会资本增长的活动和政策
都构成了其投资路径，因此社会资本投资的途径具有多样性。
(二)社会资本的自我完善：重复博弈和社会裂痕
自我完善是社会资本发展过程中的自发行为。对社会资本负外部性的规避是通过重复博弈和社会裂痕作用来完成的。重复博弈是一种动态博弈，它能使交易成本接近于零，导致“强均衡”状态的发生，在这种情况下任何参与者都不能通过单方面改变它们的决策来获益，也就能限制社会资本负外部性的发生。社会的结构性壁垒是社会资本负外部效应产生的根本原因，雷和泰勒提出了这样一种思想：社会中存在纵横交错的裂痕，这会解决将社会资本散布到群体之外的问题，通过相互交叠的成员身份的存在，从不同组织内部的互动获得信任就有可能扩展到整个社会。这其实就是社会资本自我完善的过程。
(三)完善公民参与公共危机管理的路径选择