自然灾害的定义篇1
关键词：自然灾害；灾后救助；伦理原则
“随着现代科技的发展，人类在极力为自己创造一个更加舒适的生活环境（主要是物质条件）的同时，却频繁遭受来自大自然的威胁，全球范围内自然灾害的发生率明显提高。”1有关资料显示，20世纪前50年全世界有大灾16次，后50年有大灾30次，大灾次数明显上升。期间，中国发生的大灾多达15次，接近世界大灾的1/3。而面对自然灾害，人们不同的道德行为将直接影响到抗灾救灾的实际效果。因此，对自然灾害灾后救助的伦理问题进行研究具有很大的现实意义。
一、以人为本原则
坚持以人为本是我们党一脉相承又与时俱进的思想主张。以人为本是历史唯物主义的一项基本原则，是我党在新时期提出的重大战略思想，也应该是灾害救助中必须坚持的基本原则。
灾害救助中坚持以人为本，首先就是要保障人民群众的生命安全。因为生命对于任何人来说只有一次，没有人的生命，就没有一切人类文明。2008年5月12日汶川大地震发生后，总书记在第一时间提出了要不惜一切代价首先救人的救援思想。2008年5月18日，国务院公告，首次设立“全国哀悼日”，悼念汶川地震遇难同胞。秘鲁等国也设立“国家哀悼日”，为中国汶川地震致哀。这些都极大地体现了人们对生命本身的尊重。
坚持以人为本，要在保障人民生命安全的前提下，尽最大努力保护人民群众的财产安全。因为财产是人生不可或缺的一部分，财产得到更多的挽救，既是对受难者的心灵慰藉，也能对灾后重建起到积极的促进作用。
坚持以人为本，还需对灾民进行灾后的心理抚慰与救助。“自然灾害的发生常常难以预料，超出个人和团体的应付能力，这会导致灾民出现焦虑、恐惧、烦躁不安、消沉等不良情绪，形成心理危机。”2心理学研究表明，经历一次重大灾难后，受害人可能长期保留灾难中的种种痛苦回忆，造成心理创伤后应急紊乱。3因此，对受灾群众进行有效的心理救助，使他们尽快地走出灾害的痛苦和阴影，重建生活的勇气，同样是坚持以人为本的重要内容。
二、公平正义原则
救灾活动是维护公共利益的社会行为，因此，必须体现公平与正义的原则。自然灾害救助中的公平与正义主要是指在灾害的管理中坚持人与人的权利与义务的平等，维护人类社会的公共利益。公平与正义原则在救灾中主要体现在生命权、救助机会、物资分配等方面。
生命权是指人身不受伤害和杀害的权利或得到保护以免遭伤害和杀害的权利，取得维持生命和最低限度的健康保护的物质必须的权利。生命权是人权最基本的权利。由于人人生而平等，人人都享有平等的生命权，在自然灾害突发的那一刻，人人都应该享有平等的逃生权利和享受平等的救助机会。不能以权力大小、级别或学历的高低来决定谁先逃生、谁后逃生。同样，在救援过程中，也必须实行无差别的救援，即“救人不挑人”，一旦发现受灾人员，就必须最大限度地对其实施救援，而不能因为其身份、性别、国籍、受伤程度等不同而区别对待。
物资分配公平指对灾民在救灾物资的分配上必须坚持平等原则，不能因为是干部就多分。2008年汶川地震后，强调，抗震救灾物资的分配要根据受灾地区的情况，保证重点，做到公平、公正、公开。要向群众公布救助标准、享受救助条件及救灾物资数量，坚决杜绝优亲厚友、性别歧视和年龄歧视，维护灾区群众的基本生活权利。
三、儿童妇女优先原则
在自然灾害面前，虽然每个人都享有平等的求生机会，但是这种公平的求生权利事实上只能在一种理想状态下才能实现。这种理想状态就是当灾害发生时，每个人都能依靠自己的力量，在足够的逃生机会和自救条件下获取自救。而现实往往却是受灾群体自救手段和途径非常有限，逃生时间极其紧迫。在如此尴尬的境地中，必然就会涉及到谁应当具有优先性的伦理问题。本文认为儿童妇女应该给予优先考虑和关注。
对儿童和妇女的优先保护，首先是由他们在人类社会发展过程中的特殊地位决定的。儿童是国家和社会的希望，是人类的未来，其命运决定着人类发展的方向，其安危关乎着整个时代。妇女在生活中不仅承担着繁重的家务，更承担着繁衍下一代的责任，她们在人类社会发展中具有不可替代的作用。从某种意义上说，对儿童和妇女的保护，是人类保护自身种族繁衍的需要和本能的体现。其次是由他们身心发展的特殊性决定的。儿童和妇女都属于弱势群体，对于年幼的儿童来说，他们人生阅历有限，认识与理解能力不足，在重大灾害发生之际，面临生死逃亡，他们很难做出及时的反应和理性的判断选择，对逃生途径也掌握不足。妇女由于受生理、心理和体力等多种因素的影响，在灾害面前往往缺乏理性认知和科学判断，自救能力相对较低。而保护弱者历来是人类的传统美德，也是人性的体现，更是使他们真正享有平等生命权的需要。因此，在灾害面前人们应该给他们更多的关爱和帮助。
四、集体主义原则
在灾害中，集体主义精神必不可少。只有坚持集体主义原则，在抗灾救灾中我们才能同心同德、齐心协力、共渡难关。
⑴坚持集体主义原则是灾民成功自救的基础。因为一方面由于面对自然灾害的巨大风险，个人力量往往比较薄弱，再加上个人缺乏有效协调，不了解自救的科学步骤与合理方案，就难以实现科学逃生与有效的自救。另一方面如果每个人只顾及自己和其亲友，社会将陷于一盘散沙，社会功能将会失效，则个人就很难自救成功。因此，灾难面前个人利益应当服从集体利益，遵从集体的安排，积极参与社会团体的责任分工，相互协调，通力合作，各自承担相应的责任，最终才能在与他人的合作中实现自救。4
⑵坚持集体主义原则是实现损失最小化救灾目标的前提。在某种情况下，当牺牲一个人的利益或少数人的利益能够换来大多数人的生命财产安全的时候，个人或少数人如果能够在关键时刻勇于献身，牺牲自我的利益，发挥集体主义精神，就能使灾害损失实现最小化。比如，在洪水灾害中，往往需要开辟泄洪区来泄洪，这样，一部分上游区域的人们为了保证更多下游区域人们的安全，就需要具有这种伟大的集体主义精神，在安全撤退的基础上，让洪水淹没自己的家园，而保证大多数人利益的安全。
⑶坚持集体主义原则是赢取抗灾救灾最终胜利的根本保证。因为自然灾害是整个社会乃至全人类的共同敌人，与自然灾害作斗争就必须依靠整个社会甚至全人类的力量。不论是过去、现在，还是将来，凝聚集体的力量始终是我们战胜一切自然灾害的法宝。从灾害救助中我们可以看到，集体主义并非社会主义所独有，而是整个人类社会共有的精神。灾害救助中最为宝贵的团结互助精神就是来源于集体主义。无论是1998年的雪灾、洪水，还是2008年的汶川地震，我们之所以能够最终战胜它们，无不是靠全国人民乃至全世界人民团结一致、众志成城，充分发挥了集体主义精神所取得的伟大成就。
坚持集体主义原则是否会与提倡生命优先的人本原则和公平正义原则相违背？答案是否定的。因为坚持集体主义原则既是为了保护更多人的利益、挽救更多人的生命和财产，同时也往往是成功自救的前提。这不仅没有违背人本原则，恰恰是人本原则的更好体现。而且，它是建立在高尚的道德情操和自觉奉献的基础之上的。因此，坚持集体主义原则和坚持人本原则和公平正义原则不是互相否定的，而是辩证统一的。
五、紧急处置原则
所谓紧急处置，就是指在紧急情况下为了有效保护事物的安全，可以采取非常规的处事方法。在灾难面前，时间就是生命，坚持紧急处置原则，就能把握最好的救灾时机。这是减少、减轻自然灾害损失的一个重要前提。自古有“嫂溺叔援”的故事：“男女授受不亲，礼也；嫂溺援之以手者，权也。”儒家传统礼仪说，男女授受不亲，而当嫂子掉进河里时，孟子则认为小叔子此时冲破传统礼仪规范，援之以手去救嫂子是合理的。这既说明了人们应该视实际情况而变通的做法，也是对紧急情况下一种处事伦理原则的探讨。
自然灾害必须秉持紧急处置的原则，是由三方面决定的。一是由人的生理特征决定的。根据人的生命机理，人不吃不喝一般只能坚持72小时，这便是常说的72小时黄金救援期。所以救援工作要求及时有效，就必须坚持紧急处置原则。二是由自然灾害的突发性特征决定的。自然灾害的突发性，要求决策者必须在最短的时间内快速做出反应，紧急启动应灾机制，才能保证救援人员在最短的时间内迅速赶到救灾现场，实施紧急救助。三是由自然灾害发生过程中的复杂性决定的。灾害发生后，人们在自救和救助的过程中，不可避免地会出现各种各样难以预料的情况，需要采取一些紧急处置的方法。例如，当一个人被压在废墟下需断臂才能得救时，救护人员也应该果断采取措施，对其实施断臂措施以挽救生命。当然，这些紧急处置行为应该得到公众的理解和认可。
六、职权明确原则
在防灾减灾活动中，整个社会是一个抗灾共同体，必须保持减灾行为的系统性。也就是说，在这关键时刻，每个岗位责任人都是抗灾群体中的一员。在整个抗灾大军中，要保持职责权限的清晰划分，保障防灾减灾工作的通畅有序，如此才能赢得抗灾工作的全面胜利。5灾害中的责任群体，通常是对灾害场地最为熟悉和了解的群体，或者是最具组织协调能力的群体。比如，剧院工作人员、学校老师、医院医护人员等即是责任人。灾害突然来袭，人们会陷入盲目和恐慌中，此时，恰当的抉择就意味着生的希望。慌不择路，行为盲目失当，就会导致更大的牺牲。因此，作为灾害中的责任人，就要承担起应有的责任。一方面要在坚持非责任人优先逃生的前提下，做好示范、组织、引导工作，尽最大可能保障受灾人群的生命财产安全。另一方面，要防止责任错位现象发生。面对突发的自然灾害，责任人往往会陷入暂时的茫然与混乱，很容易出现哪里有危险就往哪里去的英雄主义行为。而这种放弃自己应当承担的工作职责，盲目投入抗灾，就会导致社会救灾的无序和混乱，产生严重后果。因此，灾难中必须坚持职权明确原则。
在灾后救助的各项基本伦理原则中，可以说“以人为本”原则是最高原则，其他一切原则根本上都是为了实现“以人为本”的救灾目标。因为只有坚持公平正义原则，才能保证占绝对数量的普通民众的生命财产安全；只有坚持妇女儿童优先原则，才能使公平正义真正得以实现；只有坚持集体主义原则，才能在一定程度上实现损失最小化；只有坚持紧急处置原则和职权明确原则，才能保证灾民第一时间得到有效救助。而这一切，归根到底都是为了挽救和维护尽可能多的受灾人民的生命和财产安全。
引文注释
1李萍.哲学视域下自然灾害的本质探析[J].改革与开放，2014（10）.
2李萍，范存力，王锡伟.自然灾害的价值追问[J].求实，2011（06）：38.
3郭太生.灾难性事故与事件应急处置[m].北京：中国人民公安大学出版社，2006：169.
自然灾害的定义篇2
【关键词】人为地质灾害；成因；对策；防治制度建设
引言
自从有了人类的发展，人类活动及无节制的索取资源，破坏了生态的平衡，便产生了危及人类生存的灾害；而灾害的发生必然导致生态环境的恶化，毁坏资源和财富。当今人类生产与发展正面临灾害的严峻考验。地震、滑坡、泥石流等地质灾害在不断的挑战着人类的极限，造成巨大的财产损失和重大的人员伤亡。人们迫切需要防灾救灾之对策，以减小损失减轻伤亡。
一、人为地质灾害的成因分析
据统计，约有50％的地质灾害的发生与人类活动有关。人为地质灾害可定义为由于人类工程活动而引发的地质灾害，它是人类盲目的和不科学的工程行为的结果。从这个意义上讲，人为地质灾害的广义的总的成因只有一个，那就是人类的不合理的违背自然规律的工程活动。但是，人类工程活动的类型是多种多样的，人为地质灾害的种类也是多种多样的。不同类型的工程活动可以引发不同类型的人为地质灾害，而同一种人为地质灾害又可以由不同类型的人类工程活动所引发。如此看来，人为地质灾害产生的原因还比较复杂。那么，人类在进行工程活动时为什么会引发人为地质灾害呢？笔者认为主要有以下3方面的原因。
1.1由于对工程区的工程地质条件认识不清而引发人为地质灾害
大多数人为地质灾害的发生都是由于对工程区的工程地质情况不清楚所致，这方面的例子是很多的。如，2011年8月9日，辽宁省鞍山市铁东区高官岭村，解放东路北侧一小区对面的一条马路两侧，由于人为工程，形成近十米的深坑，且坡度较陡，由于有雨水沿马路往下流入路面裂缝中，已形成两条长约10米、宽40厘米、深约20厘米的裂缝，如遇大雨、强降雨，随时有发生滑坡地质灾害的危险。如果对工程地质条件了解清楚了，并采取了相应的措施，这些灾害是完全可以避免的。值得一提的是，在各类工程建设中除了上述人为地质灾害外，还普遍存在着各种工程事故和工程病害，它们或延误工期，或提高工程造价，或降低工程效益，所造成的损失也是不可低估的。究其原因，许多也是由于工程地质条件不清楚所致。
1.2由于工程设计不合理或设计失误而引发人为地质灾害
近些年科技迅猛发展由此因引发的地质灾害已经明显减少，但是前几十年却是大量存在的。由此种原因所引发的人为地质灾害许多也是跟对工程地质条件认识不清或是跟对某些参数选取不当相关联，单纯由于设计原因而产生人为地质灾害的为数不多。如成昆线利子依达沟泥石流灾害。该沟汇入大渡河，沟口无典型的冲积扇地貌标志，也没做认真细致的考察，便认为是一条已趋于稳定的老泥石流沟，所以在修建铁路时将桥墩置于主流位置，1981年7月一场大暴雨，凶猛的泥石流将桥梁冲垮，导致一列正在行驶的客车颠覆，死亡275人，损失惨重；还有矿山的废弃土石堆放不当，排土场选址不合理而形成的人工泥石流灾害，也时有发生。
1．3由于施工质量不合要求或施工方法不当导致人为地质灾害
这里所说的施工质量是指地质工程（如边坡工程、地下工程、地面和地下采掘工程、地基基础工程等）的施工质量，而不是指地面上部建筑结构的施工质量。由于施工质量达不到设计要求而导致人为地质灾害的事例是很多的。如，云南锡业公司的老厂锡矿矿体1992年1月发生的冒顶灾害，事前工作人员已发现顶板有易脱落的不稳滑面，领导也很重视，并已着手架箱支护工作，但在支护工作中由于作业人员工作马虎，没按支护规程施工，架设的支柱间距太大（2．7m），完全没有达到安全规程的要求，不能承受冒落体的冲击力。另外，支柱架设后没有关紧顶棚，没能将支护达到冒落顶面，对围岩没起到多少支护作用，顶板岩层得以继续发生离层，致使顶板冒落时岩石直接砸断所架设的支架，工作人员来不及躲避而造成伤害。还有，山东济南市某大厦的深基坑工程，该基坑深度为14m，完全处在第四系中。基坑的东边墙（东侧边坡）采用锚喷网加固方案，共设计12排锚杆（或称土钉），间距1×1m，然后挂网加混凝土喷层。工程实践证明，加固方案使用的技术是成熟的，且完全适合该工程的情况，不应出现问题，但施工到底以后不久，整个东边坡全部滑塌，感到非常意外和奇怪。后经调查发现，其原因不在设计和技术方面，而是由于施工人员偷工减料，私自改变设计方案，把原设计的12排锚杆减掉了10排，只做了2排！所以这次滑坡事故的原因不在设计方面,而完全是施工质量差所致。
人为地质灾害防治
（1）重视工程地质条件的勘测工。严格执行工程地质勘测规程、规范,努力提高工程地质勘测水平;努力克服勘测、设计、施工三者脱节现象,大力提倡三者的紧密结合;坚决屏弃边勘测、边设计、边施工的“三边”政策;应尽量提高工程地质技术人员的理论水平,尽量采取新技术、新方法。
（2）重视施工中的预测预报工作。实践证明,预测预报是防治人为地质灾害产生的一种行之有效的方法,它可以及早发现灾害隐患,及时采取有效措施,从而避免灾害发生。尤其是在地质条件复杂地区,仅靠前期地质勘测还不能很好地查清工程地质条件,甚至一些可致灾的不良地质条件有时也不能被查清,在这种情况下,施工中的预测预报显得尤为重要,效益也甚佳。
（3）建立由提供工程地质条件和有关地质参数的地质专家参与设计,或参与审核设计的措施。
（4）建立严格的监理制度,对施工质量进行严格监督和检查。同时,施工中应提倡使用新技术、新工艺，不应片面提倡“土法上马”、“因陋就简”等口号。三、地质灾害防治制度建设
（1）人为诱发地质灾害管理制度建设的必要性：①地质灾害防治形势的需要；②地质灾害防治工作法制建设的需要。
（2）地质灾害防治义务告知是指国土资源主管部门将地质灾害防治义务告知特定法人或公民的行政管理行为。通过地质灾害调查和排查，会发现一些人为的地质灾害隐患点，如铁路、公路、水库、水电、厂矿企业、居民房屋等工程建设诱发的崩塌、滑坡、泥石流地面塌陷等灾害隐患。《地质灾害防治条例》中明确，县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域内地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作从职责看，地质灾害点所在地的县级以上国土资源主管部门对诱发地质灾害的单位和个人的防治义务应有告知义务，通过告知即明确了地质灾害的防治责任，又督促责任人实施防治义务，避免地质灾害造成损失。告知书的内容应主要包括地质灾害的类型、分布位置、规模、稳定性、危害范围和危害对象、建议防治措施限期要求及责任单位或公民姓名等。告知方式宜采用书面形式，即发送地质灾害防治义务告知书，责任人收到告知书后应签字确认。
（3）地质灾害防治督查是指国土资源主管部门对地质灾害防治责任单位或人义落实防治义务情况进行检查、指导、监督的行政管理行为。对人为诱发地质灾害防治的督查工作主要涉及两个方面。一是经过地质灾害危险性评估，工程建设可能引发和遭受地质灾害危害的，在工程建设过程和运行以后，国土资源主管部门应对建设单位、管理单位是否按照评估意见实施地质灾害防治措施，配套的地质灾害防治工程是否同步实施，是否经过验收，是否采取地质灾害监测措施等情况进行督查。二是对于人为诱发的地质灾害隐患点，国土资源主管部门应责任人实施的防治义务的落实情况(监测、治理等防治措施)和地质灾害防治效果等进行例行督查。
（4）地质灾害责任认定制度，对人为诱发的地质灾害而言，无论是地质灾害防治责任确认，还是地质灾害事故责任追究，应加快建立地质灾害责任认定制度。符合下列条件之一的，可进行人为诱发地质灾害责任认定：
①因人为因素，可能诱发地质灾害发生，且危害较大的；
②因人为因素诱发地质灾害发生，且造成人员伤亡或较大经济损失的；
③因人为因素诱发地质灾害发生，虽没有造成人员伤亡或较大经济损失，但存在重大隐患，需进一步防治的；
是否进行地质灾害责任认定，应主要考虑公共利益的需要，或是根据相关单位或公民的申请，经研究后确定。
（5）地质灾害责任追究制度，对于违反《地质灾害防治条例》的有关规定，发生人为诱发地质灾害的行为时，县级以上国土资源主管部门应对责任人依法进行责任追究和行政处罚：
①未依法履行地质灾害防治有关义务的；
②未按照规定对地质灾害易发区内的建设工程进行地质灾害危险性评估的；
③配套的地质灾害治理工程未经验收或者经验收不合格，主体工程即投入
生产或者使用的；
④对工程建设等人为活动引发的地质灾害不予治理的、或者治理不符合要求的；
进行行政处罚应按照《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定执行，并出具行政处罚决定书。
结论
防灾成本远远低于救灾成本，我们必须以预防为主，尽量做到未雨绸缪，把灾害消灭在萌芽状态。综上所述可知，人为地质灾害同自然地质灾害的根本区别是它的可防治性，即人类可以通过规范自己的行为来达到防治人为地质灾害的目的。人类只要做到在工程规划阶段选址合理，在勘测阶段尽量搞清工程地质情况，再加上正确的设计、高质量的施工，则人为地质灾害是完全可以避免的，至少也可以大幅度地减轻灾害。制度建设是保证秩序通畅的前提，在一定程度上也可以预防灾害产生，它是一项非常有意义，非常有效益的工作。地质灾害事关人民生命财产安全，责任重大。国土资源部门承担着地质灾害防治的组织、协调、指导和监督的重要职责，必须进一步完善与《地质灾害防治条例》相配套的规章，加强人为诱发地质灾害的管理，实现地质灾害防治法制化、规范化，减少人为诱发地质灾害的发生。
参考文献：
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［3］张林洪.漫湾水电站左岸滑坡工程实录[R].岩石工程事故与灾害实录.中国岩石力学与工程学会工程事故专业委员会,1994
［4]奚晓青，杨新宝．地质灾害国内外研究现状浅析[J]．中国水运，2007
自然灾害的定义篇3
关键词减轻自然灾害立法
减灾即是减轻灾害损失和不利影响。综合减灾包括以下几层含义：一是减灾贯穿于灾前预防、灾中救助和灾后的恢复重建全过程；二是减灾包括各灾种的减灾；三是减灾有实体机构实行综合统一的组织管理，有完善、畅通的灾害信息共享机制和灾情评估及辅助决策系统。减灾立法就是要以法律规范的形式，把这一综合灾害管理系统固定化、制度化，赋予其权威性和强制性。我国减灾法制建设相对落后。到目前为止，尚无一部全国人大或全国人大常委会制定颁布的综合减灾的基本法律，也无国务院制定颁布的综合减灾行政法规。相关部门颁布了一些单灾种减灾法律法规，为制定《减轻自然灾害基本法》积累了经验，创造了条件，但是，这些法律法规因其内容和实施上的不足和矛盾，并不能满足综合减灾有效的制度需求，达不到综合减灾的目的。
早在1989年，时任国务院副总理、中国国际减灾十年委员会主任的田纪云同志指出，一定要走依法救灾的道路。1998年国务院公布的《中华人民共和国减灾规划（1998——2010年）》（以下称《减灾规划》）明确提出，“加强减灾法制建设，积极开展减灾立法的研究工作，健全和完善减灾法律法规体系，使减灾工作进一步规范化和制度化”是“减灾工作的主要措施”、重要行动之一。为此，制定《减轻自然灾害基本法》，明确其作为我国减灾法制建设和减灾法律体系中的基本法的战略地位，是新世纪减灾工作的首要任务之一，对实现依法减灾，最大可能减少灾害造成的损失和不利影响，推动国民经济和社会的可持续发展具有十分重要的意义。
一法治社会必须依法减灾。
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系，实现依法减灾是依法治国、依法行政方略在减灾工作中的具体体现。减灾工作是国家实施行政管理活动，进行社会主义建设的内容之一，是保障人民群众生命财产安全，维护社会稳定，促进经济发展的重要举措。因此，依照《宪法》和《立法法》的规定，加快制定我国的综合性减灾的基本法，完善减灾法律法规体系，使灾害预防、灾中救助和灾后恢复重建都有法律依据，切实维护灾民的合法权益。这是贯彻依法治国方略，建设社会主义法治国家在减灾工作中的具体体现和必然要求。
二减灾立法与减灾体制改革
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系是现行减灾体制革新和完善的关键。我国现行减灾体制远不能满足当前减灾形势的发展需要，突出表现在，一方面，减灾管理工作零乱，不具备系统性，不能形成一盘棋的工作局面，政出多门，令不一致，不利于统一指挥和协调，综合减灾措施得不到很好的贯彻执行，不能实现减灾资源配置的最优化和灾害损失的最小化。另一方面，减灾工作程序不规范，制度建设、组织机构、决策系统、物资装备、工作方式等落后于减灾工作的实际需要，减灾投入与产出不相对应，达不到预期的减灾效果。当前和今后全面推进减灾工作，就是要制定《减轻自然灾害基本法》，依靠法律的权威性和强制力，以法律规范的形式明确减灾在国民经济和社会发展中不可忽视和不可动摇的基础性战略地位；树立减灾工作一盘棋的观念和以人为本的观念；坚持国家主管部门、人民群众与专业技术人员相互配合，共同减灾的原则；确立预防为主，防、抗、救、治相结合的战略方针；建立中央与地方、国家各部门间的协调机制；整合全社会的减灾资源，发挥其整体功效；建立健全各级减灾组织机构，并充分发挥其减灾的积极性主动性；完善减灾工作的各种制度，建立科学的减灾决策系统，配置优良的物资装备，使减灾工作规范有序。
三减灾立法与减灾系统工程建设
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系是建设减灾系统工程的着眼点。灾害管理主要包括灾害的预防、预警、抗灾、救灾、恢复重建等，是一项复杂的系统工程。灾害管理是防灾减灾的最主要的手段，其目的在于防止或避免灾害的发生，一旦灾害发生，及时采取相应行动减轻灾害所造成的损失和不利影响；灾害发生后，及时向灾民提供必要的援助，帮助灾民重建家园，恢复生产。加强减灾工作，提高灾害管理水平，就必须着眼于创制《减轻自然灾害基本法》，通过立法，把减灾系统工程的关键环节和基本框架、主要内容、对策措施等以国家基本法的方式确定下来，以期提高我国的综合减灾能力。
《减轻自然灾害基本法》须明确：一是建立中国的防灾抗灾救灾体系，设立一个综合减灾机构全面部署和领导减灾规划和灾害的预防、救助及灾后的重建工作。二是建立跨部门的减灾管理信息系统，实现各部门间、中央与地方间、宏观决策机构与救灾部门间灾情信息的及时传送与交换。三是建立中央、地方政府、社会各级固定的救灾储备金体系，管好用好减灾经费；加强灾害保险，利用经济杠杆间接减灾。四是加强减灾工程管理，提高减灾工程的经济效益、社会效益和环境效益。五是强化灾害的宏观管理，完善灾害立法，推进减灾科学技术的研究和应用。
四减灾立法与减灾宣传教育
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系是加强减灾宣传教育，提高民众减灾意识和技能的有效途径。加强减灾的宣传与教育作为减灾系统工程的一项重要内容，也是综合减灾的应对措施之一。因此，减灾的宣传教育必须通过立法使之经常化，固定化和规范化。
《减轻自然灾害基本法》法律规范必须强调：第一，减灾宣传教育是要强化公众对于减灾的思维模式、行为方式和应对灾害的措施。第二，减灾的宣传教育要传授灾害知识，使公众了解灾害的一般知识，如灾前征兆，灾害过程，灾害机理，灾害后果等。第三，减灾宣传教育要使公众意识到灾害在现代社会中所造成的损失和不利影响的综合性、广泛性和严重性，提高公众积极参与减灾的意识。第四，减灾宣传教育要传授公众应对、处理灾害问题的实际技能，提高公众的自救和互救能力。第五，各级党政机构要更加重视减灾工作，把减灾工作纳入议事日程，特别是要预防各类重大恶性灾害事件的发生。第六，通过各种传媒手段开展减灾宣传教育，普及减灾知识。减灾宣传方式要灵活，既要到达宣传的目的，又要导向正确，不引起混乱。
五减灾立法与科学减灾
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系是实现科学减灾，促进科技成果转化的有力保证。要想在灾害面前有所作为，就必须对灾害的分布状况、灾害的发生规律、灾害的成因和特征、灾害的危害后果、防御此类灾害发生和减轻灾害危害后果的措施等进行深入细致的研究，走科学减灾的道路。
科学减灾，不但要有扎实的基础理论研究，探索灾害的本质及演变规律、成灾后果，而且必须提供相应的技术支持，即防御灾害发生和减轻灾害损失的方法措施。二者缺一不可。没有基础理论研究，科学减灾就没有思想基础，不能确立其体系结构；没有技术支持，科学减灾就只能是纸上谈兵，不能产生任何效益。目前，我国灾害的基础理论研究较强，应用技术研究相对较弱，不能满足科学减灾的要求。因此，借助于减灾基本法，要集中减灾科研力量，加强减灾应用科学研究，加速减灾科技成果转化，使科学技术的广泛应用成为科学减灾的根本途径。
六减灾立法与创新
制定《减轻自然灾害基本法》，完善减灾法律法规体系为减灾从观念到制度的创新提供了有利契机。减灾同样需要理论创新和制度创新，用创造性的思维方法去思考减灾问题，发挥潜能和创造力去实践新思维和新方法。我国的减灾工作不能囿于既有的理论和制度，需要大胆的创新，并把此类创新用国家基本法加以规范和引导。第一，全面回顾我国减灾工作的历程，从理论的高度总结经验教训，检讨减灾理论的局限和制度漏洞，为下一阶段的减灾行动提供支持。第二，利用现代网络信息、技术，繁荣减灾理论研究，用不断创新完善的理论指导减灾实践。第三，集中科研力量，对减灾工作的重要环节，减灾制度存在的主要问题，以及重大灾害进行科研攻关，力求在减灾科技上有所突破。第四，以中国加入wto，转变政府职能为契机，改革现行的灾害管理体制，理顺中央与地方之间、中央政府各部门之间在防灾、备灾、救灾方面的关系，明确各自的职责权限。健全综合减灾管理机构，从中央到地方建立门类齐全、分工合理、管理有效的中国防灾减灾体系。第六，加强灾害管理人员、减灾工作人员创新意识和能力的培养，提高其决策水平、指挥水平以及防灾救灾的业务水平，尤其是应对突发性重大灾害。
七减灾立法与减灾全球化
自然灾害的定义篇4
[关键词]灾害；核心原则；人员保护；；援助
[中图分类号]DF92[文献标识码]a[文章编号]1673-5595（2012）05-0057-07
近年来，针对各种灾害等可能导致的人权或人道主义灾难情形，联合国国际法委员会开始研究讨论“发生灾害时的人员保护”问题，并着手编纂与发展相关的国际法原则和规范。①根据国际法委员会所拟定的条款草案，“灾害”系指一桩不幸事件或导致普遍生命损失、人的很大痛苦和悲痛、或大范围的物质和环境损害，从而严重扰乱社会运转的系列事件。[1]在该专题的讨论中，各代表团普遍认为，没有必要严格区分自然和人为灾害。这种区分可能是人为的，在实践中也难以作出区分，因为导致灾害的不同原因的相互作用非常复杂。[2]因此，“发生灾害时的人员保护”问题是一个范围极为广泛的人权保护问题。“发生灾害时的人员保护”这一专题进一步加强了人权保护问题的全球属性和内容。其目标和内涵是进一步强化国家与国际社会的人权保护责任，建立和完善各种保护战略、机制与具体方法，协调国家与国际社会的人权保护行动，更加有效地应对解决各种灾害情形下的人权保护问题。为此，本文根据国际法委员会对“发生灾害时的人员保护”问题的编纂和发展，对“发生灾害时的人员保护”这一专题所蕴含的国际法核心原则、要素予以分析探讨。
一、“发生灾害时的人员保护”的首要责任主体
在“发生灾害时的人员保护”领域，受灾国基于其领土而当然地承担着人权保护的重大责任，并成为首要的责任主体。同时，受灾国在实施人权保护上依然保有充分的权利，外部的介入与援助需要服从于与不干涉内政原则。国际法委员会秘书处关于“发生灾害时的人员保护”问题的备忘录指出，领土原则是国际法的一个基石。许多有关救灾的文书都着重强调领土原则。不干涉原则是对领土原则的补充。领土原则的进一步推论是，承认接受国对灾害期间保护其领土上的或受其管辖或控制的人负有主要责任。[3]2023任何援助的请求与接受通常都要遵循这样的要求，即受影响国保留对在其领土上提供和分发的这种援助的各个方面的总体控制，包括确定援助开始和终止的时间。也指有权拒绝接受外方表示愿予提供的部分或全部援助。[3]51关于“发生灾害时的人员保护”问题的特别报告员爱德华德·巴伦西亚-奥斯皮纳在其报告中认为，领土所属国（即受灾国）——而不是第三国或第三方组织——对保护其领土上的受灾者负有主要责任。在应对灾害时，平等和领土的概念得到广泛援引。不干涉原则表明，一个受灾国有权采取它认为适当的任何措施来保护在其领土内的人。此外，其他任何国家因此不得采用单边方式从法律上干涉灾害应对工作。但是，和不干涉决不是绝对的。在事关个人生命、健康和身体完整时，和不干涉等原则是一个分析的出发点，而不是终结点。[4]2326国际法早已承认，一个国家的政府最能够判断紧急情况的严重性和采取应对政策。就灾害而言，承认受灾国对保护其领土上的人员负有主要责任是和不干涉原则的体现。大会多次重申受灾国在应对灾害方面的首要地位。在大会第46/182号决议所附指导原则中，大会称，各国应首先负责照顾其境内发生的自然灾害和其他紧急情况的灾民。因此，受灾国在其境内发起、组织、协调和执行人道主义援助方面起主要作用。最近，大会在其“关于人道主义援助的国际合作”的第63/141号决议和海地地震后通过的第64/251号决议中重申了这一原则。多项国际文书强调，国家负有提供援助和保护的主要责任。例如，红十字会与红新月会国际联合会在其《救灾原则和规则》、《关于复杂紧急情况下提供人道主义援助的莫洪克标准》、国际人道主义法研究所1993年的《人道主义援助权利指导原则》、2000年首次的《环球项目人道主义》等。受灾国在应对灾害中的主要地位产生了两个一般性后果：首先是认可受灾国最终负责保护其境内的灾民，在促进、协调、监督其境内的救灾行动方面发挥主要作用；另一个一般性结论是，国际救灾行动需要征得受灾国的同意。已有的国际文书阐明了各国在控制其境内的灾害援助方面特有的作用。国家不仅是国际合作和协调的通道，而且也最终掌控救灾行动的进行。已有的各项文书明确或暗含地规定，所有国际救灾行动都要征得同意。例如，《为减灾救灾行动提供电信资源的坦佩雷公约》、《民防援助框架公约》、《东盟灾害管理协定》等。为此，特别报告员提出以下条款草案：（1）受灾国对在其境内保护人员和提供人道主义援助负有主要责任。国家保留根据本国法律指挥、控制、协调和监督境内这类援助的权力。（2）只有在受灾国同意的情况下，才能提供外部援助。[4]2634国际法委员会所拟定的条款草案第9条（受影响国的任务）规定，受影响国由于其，有责任在其领土上确保保护人员及提供抗灾救济和援助。受影响国担负着指挥、控制、协调和监督这种救济和援助的主要任务。[5]条款草案第11条规定，提供外部援助需要得到影响国的同意。[6]在“发生灾害时的人员保护”这一专题的讨论中，各代表团普遍同意，保护受灾国境内人员并提供人道主义援助的首要责任在于受灾国。有代表团认为，这就要求由受灾国牵头评估其国际援助需求，并便利、协调、指挥、控制和监督其境内的救灾行动。有代表团指出，这是在国家基础上，由国家对本国公民的义务所产生的责任。此外，从实际角度看，灾害发生国也最适于评估保护和援助方面的需求。各代表团普遍支持关于提供外来援助须经受灾国同意的建议，因此，国家有权根据灾害严重程度和自身救灾能力，决定是否邀请其他国家参与救灾行动。这意味着各国有权拒绝外来援助。[7]
中国石油大学学报（社会科学版）2012年10月第28卷第5期赵洲：论“发生灾害时人员保护”的国际法核心原则、要素二、受灾国寻求援助的责任
受灾国在本国应对能力不足时负有寻求援助的责任，这进一步强化了国家对其人民的保护责任。国际法委员会秘书处关于“发生灾害时的人员保护”问题的备忘录指出，国家原则和不干涉原则意味着，受影响国对于是否请求援助，拥有酌处权。但是，这一立场可能会不断演变，人们日益承认受影响国负有提出援助请求的积极责任，至少在灾害超过国内应灾能力的情况下负有这一责任。这种趋势与国际法日益重视各国在发生灾害时保护其人民的责任是一致的。[3]45关于“发生灾害时的人员保护”问题的特别报告员爱德华德·巴伦西亚-奥斯皮纳在其报告中认为，在确定受灾国在灾害超出其本国应对能力时应作出何种适当反应时，有必要重申国家和不干涉的核心原则。但国家和不干涉的核心原则以及获得受灾国同意的要求本身，必须结合各国在行使过程中所承担的责任加以考虑。这些义务既可以水平地归结为对国际社会中其他国家的义务，又可以垂直地归结为对本国领土上受其控制的民众和个人的义务。尤其应当重视各国根据国际人权文书和习惯国际人权法为本国领土上的人员提供保护的责任。经济、社会和文化权利委员会在其关于适当食物权的第12号一般性意见中指出，寻求国际支持可能是一国在认为本国资源不足以满足保护需求时为履行其对个人承担的责任而有必要采取的步骤。《非洲儿童权利与福利》第23条规定，各国应采取“所有适当措施”确保因“自然灾害”等事件沦为境内流离失所者的人能够获得适当的保护和人道主义援助。《残疾人权利公约》要求，缔约国应当采取一切必要措施，确保在自然灾害等危难情况下，残疾人获得保护和安全。“一切必要措施”这一措辞可视为包括在受灾国的国家能力不足时寻求国际社会的可能援助。在超出一国的国家能力的情况下，寻求国际援助可能是受灾国履行国际人权文书和习惯国际法规定的主要责任的一个要素。受灾国请求援助的积极义务正在得到越来越多的承认。这一义务已经纳入处理救灾问题的非约束性国际文书。该原则出现在国际法学会2003年布鲁日会议通过的关于人道主义援助的决议中。该决议第三条第3段规定，在受灾国无法向其管辖或实际控制下的灾民提供充分人道主义援助的情况下，受灾国应向主管国际组织和（或）第三国寻求援助。2007年红十字会与红新月会国际联合会的《国内便利和管理国际救灾和初期恢复援助工作导则》规定，如果一个受灾国判定灾害状况超出本国的应对能力，应寻求国际和（或）区域援助来满足灾民的需要。值得注意的是，在这两个国际文件中，受灾国的义务被称为“寻求”援助的义务（aspecificdutytoseekassistance），而不是“请求”援助的义务（adutytorequestassistance）。特别报告员认为，“寻求”援助的义务比“请求”援助的义务更为妥当。请求援助的隐含之意是，第三国接受这一请求后，受灾国就会予以同意。这可能限制一个国家“拒绝接受他国表示的援助意向的能力”。特别报告员认为，“寻求”援助的义务意味着对国际援助的提供采取更为宽泛、通过协商达成一致的办法。因此，寻求援助的义务既确保所涉民众和个人得到保护，又符合得到受灾国同意的核心要求。[8]814国际法委员会所拟定的条款草案第10条（受影响国寻求援助的责任）规定，在并且只在一场灾难超过国家应对能力的情形下，受影响国有责任酌情从其他国家、联合国、其他主管的政府间组织和有关非政府组织寻求援助。
三、不任意拒绝外部援助的义务
受灾国应当承担不任意拒绝外部援助的义务，这从另一个侧面进一步限制了国家的自由裁量权，强化了国家保护人民的责任。基于国家原则，受灾国有权拒绝外部援助。但是，这种权利并非无限制的。国际法委员会全体会议提议可以考虑这样的规定，在不妨碍受灾国有权决定是否需要外部援助的前提下，受灾国“不应无理地不予”同意。负责境内流离失所者问题的秘书长代表认为，合作的义务意味着各国有在需要时接受所提供的国际援助的相应义务。国家应当以最有助于保护和援助有需要的人的方式行使。实际上，对拒绝人道主义援助权利的限制可见于各种旨在保护人员的法律制度，如国际人权法、有关境内流离失所者的法律和国际人道主义法。关于境内流离失所问题的指导原则规定，有关当局，特别是在它无能力或不愿意提供必要的人道主义援助的情况下，不得任意拒绝他方提供人道主义援助。特别报告员认为，当一国无能力或不愿意保护和援助其境内受灾害影响的人员时，作出合理限制关于同意的一般规则的规定可能是正当的。事实上，为了有效地履行国家提供保护和援助的义务，特别报告员得出的结论是，在需要并可以获得适当的外部援助的情况下，如果使用同意这项国家的基本权利导致保护和援助的缺乏或减少，则不能使用这项权利。[8]1621不接受援助的决定是否是任意的取决于具体情况，应逐案确定。在此方面的实践不是结论性的，因此在归纳一般规则方面没有什么价值。缺少外部援助的明确需要可能是一个非任意的拒绝原因。人道主义援助必须符合一定的原则、标准，如“中立”和“公正”，此外，提供援助不应要求任何回报。因此，如果提供援助的表示确实满足这些标准，受灾国则必须有选择不给予同意的非常强有力和合理的原因。如果一个国家拒绝给予同意时没有提供此种理由，可以认为该国的拒绝是“任意的”。[8]22为此，特别报告员拟议了以下条款草案：（1）如果受灾国无能力或不愿意提供所需援助，则不应任意对外部援助拒绝给予同意。（2）在受灾国接到根据条款草案提出的援助提议时，应毫不延迟地通知有关各方其有关此种提议的决定。[8]24
四、国际社会“参与保护”的权利或责任
在“发生灾害时的人员保护”领域，虽然受灾国是首要的责任主体，但在一般原则上，国际社会也逐步被确立和强化“参与保护”的权利或责任。国际社会，包括第三国、国际人道主义组织和其他行为体，有权表示援助意向，在这种情况下，援助意向的表示不应被视为不友好行为或对受影响国内部事务的干涉。非受灾国的权利只是提出援助的意向，而不是提供援助，而受灾国仍然有全部或部分接受各国或非国家行为者提出的援助意向的自由。这进一步调整了、不干涉内政原则与外部介入的关系，加强了对国内人民的保护。值得注意的是，国际法委员会秘书处关于“发生灾害时的人员保护”问题的备忘录指出，尽管有人声称存在广义的“获得人道主义援助的权利”，但是，就其对国际社会施加提供援助的“责任”（相对于“权利”）的含义而言，在全球并未被明确视为应由实在法决定的事项。大会在第46/182号决议仅指出，进行国际合作以处理紧急情况和加强受灾国反应能力是非常重要的，并促请发生紧急情况国家的近邻必须同受灾国密切参与国际努力，以期尽量便利人道主义援助的通过。一些条约也为被请求国规定了较有限的义务。[3]47这些都表明国际社会介入此类保护的谨慎与有限性。不过，国际社会在灾害领域之所以应当拥有适当权利或责任的依据和基础在于，国际社会日益强化的相互联系与依存状况以及国际社会的整体利益。这种依据和基础将会进一步强化国际社会“参与保护”的权利或责任。特别报告员爱德华德·巴伦西亚-奥斯皮纳在其报告中认为，保护灾民是整个国际社会的一项事业，它以受灾国的主要责任及其为前提。作为国际社会的成员，未受灾国在保护遭受本国境外所发生灾害的灾民方面有着相关利益。最突出的一种情况就是在发生公共卫生危机的时候。确认这种利益对于发生灾害时维护人的尊严和保护人权至关重要。参与制定《2005—2015年兵库行动框架：建立国家和社区的抗灾能力》的186个国家曾指出灾害问题的双重性质，即一方面是受灾国的主要责任，另一方面也是整个国际社会利益攸关的全球事件。《兵库行动框架》规定，考虑到国际合作和伙伴关系的重要性，各国在自己的可持续发展和采取有效措施减少灾害风险方面负有首要责任，包括保护境内的人民、基础设施和其他国家财产不受灾害影响。同时，在全球日益相互依存的情况下，需要形成协调的国际合作和有利的国际环境，以刺激和推动发展各级减少灾害风险所需的知识、能力和积极性。[8]2425这种全局思想启迪了武装冲突法之外的近期国际法律发展。多个国际条约也确认国家有权表示救灾援助意向。其他很多国际文书也确认表示援助意向的权利。联合国经济、社会和文化权利委员会在关于享有能达到的最高健康标准的权利的第14号一般性意见（2000）中指出，在发生紧急情况时，各国有单独责任做出贡献，这样做也符合其利益。经济发达的缔约国有特殊的责任和利益，在这方面帮助较穷的发展中国家。国际法学会在1989年关于保护人权与不干涉各国内政的原则的决议第5条中指出，一个国家、国家集团、国际组织或立场公正的人道主义机构如红十字国际委员会表示愿意向境内人口的生命或健康受到严重威胁的另一个国家提供食品或医药用品，不得被认为是对该国内政的非法干涉。2003年国际法学会关于人道主义援助的决议规定，国家和组织有权向受灾国表示愿意提供人道主义援助。这种表示只要完全属于人道主义性质，即不应被视为非法干涉受灾国的内政。[8]2629
综上可见，在“发生灾害时的人员保护”这一专题的讨论中，对于各国在收到受影响国的请求时是否有责任提供援助的问题，大多数代表团持否定态度，有代表团提议通过措辞将这种义务变成一种强烈建议。[9]后冷战时代，全球和区域治理机制已变得极其脆弱。2004年12月，亚洲海啸灾难发生后，全球社会对救济工作的确非常重视，但海啸发生6个月后，一些国家宣称的物质援助还未全部到位（如美国只支付了43%，加拿大只支付了37%，澳大利亚只支付了20%），而联合国请求对尼日尔（250万人面临饿死的危险）和马拉维（500万人面临饿死的危机）的援助也被漠视了。[10]但无论如何，根据“发生灾害时的人员保护”领域的核心原则、要素，国际社会开始被认为可以也应当介入国内人民的保护行动和战略当中，只是其性质尚属于权利与责任的混合，有必要进一步强化国际社会“参与保护”的责任属性。同时，需要指出的是，国际社会“参与保护”的权利或责任并不仅仅只是针对灾害发生时的应对保护，而是全面地存在和适用于预防和重建这些不同的阶段中。
五、国际社会介入应急保护的前提条件与方式
在灾害背景下，对国际社会介入应急保护行动初步设定了特定的前提条件与方式要求，这在一定程度上协调了外部介入与、不干涉内政原则之间的复杂关系，并强化了对国内人民的援助与保护。基于和领土完整原则，对于在本国境内发生自然灾害和其他紧急情况时的受害人，每个国家都有给予保护的基本责任。问题在于，其他国家、国际组织和非政府组织应当按照什么条件和方式参与灾害背景下的保护活动。除了第三国根据具体协定有义务提供援助的情形外，一般来说，在受灾国国内应灾能力难以应付、受灾国无力或部分无力满足境内受灾害影响的个人的需求的情况下，外部行为者可在灾害背景下的保护活动中发挥重大作用。此类援助依然要受到受援国领土产生的准入规定的制约，而且原则上应经受援国同意才能进行。但是，在遭到不合理拒绝或客观上无法获得同意的情况下，如政府瘫痪，国际社会可以依据《联合国》等国际法所允许的程序和方式提供外部援助与保护。此类情形下的援助与保护将具有程度不同的强制性质。国际法委员会秘书处关于“发生灾害时的人员保护”问题的备忘录指出，可以想象的是，受援国未予应对的大型灾害可被视为对国际和平与安全的威胁，因此可相应地根据《联合国》第七章的授权采取救灾措施。例如，联合国秘书长在第48届会议关于本组织工作报告中指出，人道主义紧急情况造成人口大量外逃，或能构成对国际和平与安全的威胁。国际法学会2003年通过的关于人道主义援助的决议确认了这一可能。该决议指出，如果拒绝接受关于提供人道主义援助的善意表示或拒绝准许接触受害者，从而导致形成对国际和平与安全的威胁，则安全理事会可根据《联合国》第七章采取必要措施。国际人道主义法学会理事会1993年4月通过的《人道主义援助权指导原则》原则7提出，联合国有关机构和区域组织在民众长期遭受严重的大规模苦难、而这一苦难可由人道主义援助加以缓解时，可根据其各自的任务规定，采取包括胁迫在内的各项必要措施。在主动提出援助的表示遭到毫无理由的拒绝，或人道主义援助的提供遇到严重困难时，可采用这些措施。事实上，安全理事会已经越来越多地授权国家不经受援国同意而在受援国提供援助，尽管这些决议并不是直接涉及自然灾害等非武装冲突这类情形。如1991年4月5日第688（1991）号决议，该决议涉及关于允许国际人道主义组织与伊拉克境内需要援助的人们进行接触；1992年8月13日第770（1992）号决议，该决议涉及关于在波斯尼亚和黑塞哥维那提供人道主义援助；1992年12月3日第794（1992）号决议，该决议涉及关于索马里的人道主义救济行动；以及1994年6月22日第929（1994）号决议，该决议涉及授权在卢旺达分发救济物品。[3]147148总之，在“发生灾害时的人员保护”领域，就国际社会介入应急保护行动而言，其提供外部援助与保护应当遵循逐步形成的条件和允许的方式。
六、预防战略与多元参与主体
在“发生灾害时的人员保护”领域，国家与国际社会所承担的保护责任所要求的已经不仅仅只是在发生灾害时提供应急援助和保护，而是要求形成综合全面的保护战略与机制，其中尤为重要的是建立和实施国内预防机制，以及在预防层面上的国际合作、援助等。这是国家与国际社会所承担的保护责任的重要内容之一。预防原则已经是国际法发展中的一个重要内容。在人为灾害的一个方面，即危险活动引起的跨界损害的情况下，国际法委员会已经审议和确立了预防原则。危险活动领域的预防原则所确立的义务是，在不一定必须采取行动的情况下采取行动。在其他类别的灾害的情况下，预防与技术能力和风险知识也有联系，因此必须主动管理风险。在一些情况下，为开展防灾和减灾活动，通过适当的立法，制订必要的体制和政策框架，本身就是一种预防措施。人们越来越认识到，仅仅依赖救灾援助往往造成灾害不断重复发生，造成社会、经济和环境的代价越来越大。因此，最近几十年来，重点已经从注重短期紧急情况应急的灾害管理转向采用减少灾害风险战略（又称为“灾害风险管理”），注重防灾和减灾活动，帮助事先抢救生命，保护财产和资源。减少灾害风险需要各国采取若干行动，并且要有国际社会适当和必要的援助。这些行动多种多样：通过建立可持续的机制机构等，制订适当政策和法律框架，进行风险评估，开展提高公众认识的运动，执行减少技术风险和实际风险的方案，促进信息和知识的分享等。这些行动的目的是尽可能减轻脆弱性和灾害风险，以避免（即防灾）或限制（即减灾和备灾）灾害的不良影响，促进可持续发展。[3]2428
在“发生灾害时的人员保护”领域，在政府机构和权威之外，需要多元主体的广泛参与，以更加及时有效地实施援助与保护，“发生灾害时的人员保护”专题中的合作原则涉及多个行为体的参与，这些参与者不仅包括国家行为体，而且包括非国家行为体即救济组织。这些行为体的作用已被认为对抗击灾害影响至关重要。其中，各国与联合国合作的责任已在《联合国》第56条中有所阐述，同时有必要强调与红十字与红新月联合会，以及各种非政府组织和整个民间社会密切合作。民间社会的概念不一定具有跨国含义，而是强调当地的民间社会。[11]多个行为体的参与权利或责任已经日益得到确认，非政府组织和民间社会的实际作用也得到认可。关于“发生灾害时的人员保护”问题的特别报告员爱德华德·巴伦西亚-奥斯皮纳在其报告中指出，表示援助意向的权利不限于未受灾国，它延伸到国际组织和其他人道主义行为体，适用于其任务规定可解释为包括提供这类援助的国际组织以及其他人道主义组织。如联合国、世界卫生组织、国际原子能机构。通过对这一权利的确认，确定了实现国际社会在保护灾民方面的利益所需的相关行为体的范围。非政府人道主义组织在应灾方面也发挥了重要作用。联大第43/131号决议指出，同各国政府和政府间组织并肩行动时，这类援助是否能够迅速有效地进行，往往取决于纯粹出于人道主义动机的当地非政府组织的协助和援助，最近的国际实践表明，国家、国际组织和非政府组织在向受灾国表示援助意向方面有着广泛和一致的做法。[8]3032为此，特别报告员提出了如下关于表示援助意向的权利的草案，在应对灾害时，国家、联合国、其他主管政府间组织和相关非政府组织应有权向受灾国表示援助意向。[8]33总之，在“发生灾害时的人员保护”领域，非政府组织和民间社会的参与权利与作用具有更大的存在和发挥空间。
七、结语
20世纪90年代以来，伴随着全球化的进程，国际社会开始形成全球治理理论。到目前为止，全球治理理论并没有形成一个严谨、统一的理论体系，各国学者们研究所形成的是一个充满争论的领域。在国家中心治理与超国家中心治理的关系等问题上，这些全球治理理论存在着分歧与争议。[12]为此，一个现实可行的选择是，对相关的国际法原则、规范及其变化发展予以提炼整合，以此为基础将全球治理的理论构想和原则框架转化为明确具体的全球治理机制，并调整改变现有的国际治理机制。根据对于国家所形成的核心原则、要素，在“发生灾害时的人员保护”领域所形成的全球治理机制方面，首要的治理主体依然是国家，而不是超越国家由国际组织或非国家行为体来主导实施。这是国家在国际社会中的核心与基础地位所决定的。这不同于全球治理理论中的某些极端的或乌托邦式的构想。当然，为了有效地构建和实施该领域的全球治理机制，需要对国家予以重新界定和塑造，即国家不能再是不受任何限制约束的特权，而应成为一种“负责任”的，就是对外要对国际社会和其他国家负责，对内要对本国国民负责，尊重与保护本国人民的基本人权。为此，在本国应对能力不足时，国家应当承担寻求援助的责任，以及不任意拒绝外部援助的义务。这构成了“发生灾害时的人员保护”领域的全球治理机制的一个重要基础。需要强调的是，就国家与国际社会多元主体之间的关系而言，“发生灾害时的人员保护”领域的核心原则、要素所谋求的不是确立国际社会自上而下的强制权威，而是各方面、多层次的沟通与协商。全球治理的核心特征也正是在于，它是一个多层次参与、协商谈判的过程，而不是自上而下的权威统治、强制执行的过程。对于、不干涉内政原则与寻求外部援助的责任之间的具体协调平衡问题，核心原则、要素只是提供了一个原则框架，这需要在“发生灾害时的人员保护”领域的全球治理进程中予以具体确定和不断调整。
根据对于国际层面所形成的核心原则、要素，首要的治理主体虽然依然是国家，但是，国际社会的多元行为主体也获得了参与治理的权利或责任，这些参与者不仅包括国家行为体，而且包括非国家行为体，如非政府救济组织。国际社会的参与治理主要是辅助、补充性质的，一般需要经由国家这一载体和通道，参与治理不能影响或损害国家自身的正当权益。这显然不同于全球治理理论中的那些试图淡化国家而过分强调外部主体作用的构想。当然，核心原则、要素也为该领域的全球治理提供了新的内容和发展方向。其一，参与治理尤其是提供援助更多的是一种可以自由裁量的权利，而不是严格的法律责任。对全球治理来说这可能是一种缺陷，但是，在一个没有对全球人民承担责任的世界政府的情形下，这也是目前无法根本改变的客观状况，同时，这也正是“治理”概念所特有的协商、非强制性所决定的。其二，在遭到不合理拒绝或客观上无法获得同意的情况下，如政府瘫痪，国际社会可以依据《联合国》等国际法所允许的程序和方式提供外部援助与保护。此类情形下的援助与保护将具有程度不同的强制性质。这强化了国际社会多元行为主体参与治理的地位和作用。其三，根据“发生灾害时的人员保护”领域的核心原则、要素，国际社会参与治理并不仅仅只是在发生灾害时提供应急援助和保护，而是要求形成综合全面的保护战略与机制，其中尤为重要的是，通过国际社会的事前参与、援助，建立和实施有效的预防机制。这也正是全球治理的根本要求所在。这些都构成了在“发生灾害时的人员保护”领域的建构和实施全球治理机制的重要内容。对于国家与国际社会多元行为主体在全球治理中的具体协调平衡问题，核心原则、要素只是提供了一个原则框架，这需要在全球治理进程中进一步确定和不断调整。
注释：
①2006年，国际法委员会第58届会议把“发生灾害时的人员保护”此一专题列入其长期工作方案（见《大会正式记录，第61届会议，补编第10号》（a/61/10），第257段）。2007年委员会第59届会议决定把该专题列入其工作方案，并任命爱德华德·巴伦西亚-奥斯皮纳为报告员（《大会正式记录，第62届会议，补编第10号》（a/62/10），第375段）。
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自然灾害的定义篇5
关键词：滑坡城市地质灾害防灾减灾
中图分类号：p642文献标识码：a文章编号：1674-098X（2014）07（c）-0103-01
经济的高速发展加快了我国的城市化进程，城市内的滑坡、崩塌、泥石流、岩溶塌陷等地质灾害也越来越多。前人研究表明，山区的城市极易发生滑坡和崩塌，地质构造复杂且岩石易破碎风化的地区及暴雨中心区域易于发生泥石流，以灰岩为主的基岩地区则容易发生岩溶塌陷。在上述地质灾害中，滑坡受控于地质、地貌、水文、地形和气候条件等因素。尽管某些城市正常情况下很难发生滑坡，但是深基坑的开挖等人类活动也可以引发滑坡。因此，人们在城市防灾减灾的工作中一直予以了滑坡的高度关注。鉴于此，该研究对前人关于滑坡的定义、分类及研究成果进行了综合评述，旨在为进一步的生产实践提供借鉴。
1常见的城市自然灾害
在城市化的高速发展过程中，人类自身对环境的破坏加剧了各种自然灾害的发生强度。城市自然灾害是指“以城市为承灾体，对城市居民的生命、财产、生存安全和各项工程设施造成危害的自然灾害”。前人研究显示，城市自然灾害种类繁多并主要包括：（1）城市洪水灾害；（2）城市地震灾害；（3）城市气象灾害（如暴雨、雷暴、雪灾、雹灾、热带气旋、风灾等）；（4）城市海洋灾害（如风暴潮、海啸、赤潮等）；（5）城市地质灾害（如泥石流、滑坡、地裂缝、崩塌、地面沉降等）等几大类。在我国，滑坡、洪灾、地震、台风和沙尘暴五大类被认为是对城市造成结构性破坏和交通灾情的自然灾害。
2滑坡及其稳定性
2.1滑坡
滑坡是指在边坡上的大量土体或岩体的边界产生剪切破坏。它具体表现为土体或岩体在重力或者其它力的作用下沿软弱面发生整体下滑。滑坡涉及岩土物质的范围从数立方米的小下滑到数平方公里和上百立方米地层的巨大滑动。滑坡的形式通常包括深层滑动和浅层滑动，而根据相对位移又可以进一步划分为浅层轴向滑坡、浅层横向滑坡、深层圆弧滑坡。
2.2边坡的稳定性
开展边坡的稳定性分析有助于判断滑坡等地质灾害发生的可能性。前人研究中已经提出的定性分析和定量分析两大类方法：
（1）定性分析法主要有自然历史分析法、工程地质类比法、图解法、专家系统等：①自然历史分析法是根据边坡发育的地质环境、边坡发育历史中的各种变形破坏迹象，对斜坡的稳定状况和发展趋势作出定性评价；②工程地质类比法是参考已有的工程边坡稳定性状况及影响因素，结合有关设计和治理等经验，通过类比相似性和差异性来评价边坡的稳定性的一种分析方法。③图解法有诺模图法和赤平极射投影法两类，前者是用诺模图来表示影响边坡稳定性参数之间的关系并得到边坡稳定系数，后者利用赤平极射投影原理来通过作图反映边坡失稳边界条件。
（2）定量分析方法主要有极限平衡法，它是根据不同的假定以及滑动面的形态来确定稳定性，具体包括瑞典圆弧法、Fellenius法、普遍条分法、Bishop条分法、morgenstern-price法等，它们均可以用来计算复合破坏的滑坡。
3滑坡对城市的影响
城市防灾在我国于20世纪70年代以后才被作为一门学科予以关注，而从城市层面上关注灾害始于20世纪90年代的联合国“国际减灾十年”活动。在各种城市地质灾害中，滑坡常常因某些城市少见而被忽视。然而，滑坡给城市带来的破坏却常常非常巨大。在滑坡发生以后，还会诱发出的一系列灾害并被被称为滑坡次生灾害，它们主要包括滑坡引发的“涌浪及阻断河流次生灾害、对生命线工程的次生灾害、对土地资源的次生灾害等”。这些灾害可以破坏交通线路，危害道路生命线系统中的隧道涵洞，造成桥梁等交通设施的破坏等。国务院于1998年批准的《中国减灾规划》特别强调了要加强中国特大城市的减灾问题研究，而1999年施行的《城市规划基本术语标准》则对城市防灾减灾提出了要求。上述条文都对滑坡在城市防灾减灾中的意义予以了高度重视。
4结语
经济的高速发展加速了我国的城市化进程，而人类在该过程中对环境的破坏则加剧了各种自然灾害的发生强度。以城市为承灾体的自然灾害被称为城市自然灾害，它包括洪水、地震、气象、海洋和地质灾害。滑坡在山区城市中属于一类常见的地质灾害，它具体表现为土体或岩体在重力或者其它力的作用下沿软弱面发生整体下滑，它对城市的危害极为严重。人们提出了定性分析和定量分析两大类方法开展边坡的稳定性分析，这将有助于判断滑坡等地质灾害发生的可能性。此外，国家层面也对滑坡在城市防灾减灾中的意义予以了高度重视。
参考文献
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自然灾害的定义篇6
[摘要]：
本文以2008年中国南方特大雪灾报道为例，从自然灾害的产生过程出发，认为自然灾害报道应当做好以下三个方面的工作：首先，及时做好预警报道；其次，重点做好救灾抗灾报道；再次，适时做好反思报道。这是灾害报道的三个基本要求或基本原则。
2008年1月中旬，我国中东部地区下起了中到大雪，豫、鄂、苏、皖等地受到影响。1月下旬，雨雪天气继续恶化并向南方扩散，湖北、湖南多数供电线路中断，京广铁路大动脉受阻，京珠高速公路北段被冰雪封闭……1月底，这场恶劣的雨雪天气被定性为“南方五十年不遇的雪灾”。时值春运，这场雪灾所造成的影响极其广泛，损失相当严重。党和国家领导人、各级党政部门以及社会各界对此高度重视，纷纷展开紧张有序的救援工作，努力将冰雪灾害造成的影响减小到最低限度。
对于这场冰雪灾害与抗灾救灾工作，新闻媒体作了大量报道，谱写了许多动人的篇章。现在冰雪灾害已经过去，新闻媒体应当及时总结经验教训，提高思想认识，防患于未然，努力提升灾害报道的水平，更好地服务社会。为此，本文结合媒体对这场冰雪灾害以及抗灾救灾的报道，谈谈媒体如何应当面对自然灾害的问题。
一般地说，凡是危害人类生命财产和生存条件的各类事件，都称为灾害。大体上，灾害主要有两种类型：一种是以自然变异为主因的灾害，即自然灾害，如地震、海啸、风暴、冰雪；一种是以人为影响为主因的灾害，即人为灾害，如人为引起的火灾、交通事故、房屋倒塌、矿难。诚然，我们应当努力减少人为灾害，积极预防自然灾害。不过，就自然灾害而言，我们只能加强预防与救治，并不能加以消除。在这种情况下，媒体应当如何面对自然灾害，就成为无法回避的问题。当然，从媒体的基本使命出发，这个问题也可表述为：媒体应当如何报道自然灾害？
有研究表明，面对自然灾害，媒体大致有三种基本的报道模式：一是“灾”情型，以自然灾害本身作为新闻报道的主体；二是“人”情型，以在自然灾害面前人们的所作所为与精神面貌作为新闻报道的主体；三是“综合”型，以客观的“灾”情报道和充分的“人”情报道相结合的报道方式。[1]一般认为，西方新闻界基本上采用“灾”情型的报道模式。在我国，新中国成立以来的灾害报道经历了历史性的变化。80年代以前，基本上是“人”情型的报道模式，王中教授在50年代提出“灾害不是新闻，抗灾救灾才是新闻”[2]，可以说是对这种报道模式的典型概括。从80年代开始，媒体开始既报道灾害本身，又报道抗灾救灾，“综合”型的灾害报道模式逐渐占据主导地位。这次雪灾报道，既客观地报道了冰雪灾害的种种情况，也充分报道了灾害救助的方方面面，自然是“综合”型的灾害报道。
应当说，灾害报道的模式化归纳很有理论意义，对于研究灾害报道方式的转变来说，是一种很有价值的分析工具。但是，假如进一步追问：在普遍采用“综合”型的灾害报道之后，媒体又应当如何报道自然灾害呢？对这个问题，灾害报道的模式化分析难以提供有效的答案，需要作进一步的研究。
自然灾害往往突如其来，具有明显的突发性。这次冰雪灾害就出人意料，人们都没有思想准备。不过，冰雪灾害并不像地震、海啸、火山爆发那样突然降临，其形成有一个持续的过程。从自然灾害的产生过程出发，我们认为自然灾害报道应当做好以下三个方面的工作：
首先，及时做好预警报道。美国著名报人普利策说过：“倘若一个国家是一艘航行在大海上的船，新闻记者就是船头的瞭望者。他要在一望无际的海面上观察一切，审视海上的不测风云和浅滩暗礁，及时发现警报。”这就意味着，记者要善于观察社会，观察现实，善于发现问题，发现异常情况，及时而且毫不保留地如实报道。面对自然灾害，新闻媒体必须充分发挥社会“观风使”与人类生活“消息树”的作用，及时而全面地作出预警报道。所谓“及时”，就是一旦发现灾害即将降临或正在降临，就要立即跟踪报道，一刻也不能拖延；所谓“全面”，就是要站得高，看得远，预见到灾害可能在某种范围内会造成的种种困难或危害。只有这样，才能让人们对灾害的降临有充分的思想准备和物质准备，从而迅速行动起来，采取各种措施把抗灾救灾。
其次，重点做好救灾抗灾报道。自然灾害的降临，最终是由人类承受其灾难性后果。因此，自然灾害一旦发生，救灾抗灾就是压倒一切的中心工作。媒体做好救灾抗灾报道，是灾害报道的重中之重。具体分析，救灾抗灾报道具有两个方面、多个层面的工作。如实报道灾情与充分报道救灾，构成了救灾抗灾报道必不可少的两个方面。无论是灾情，还是救灾抗灾工作，本身又可分为多个层面。譬如，灾情可分为直接灾情与间接灾情，像这次雪灾让电线断裂、公路受阻，就是直接灾情，而由此造成的铁路不畅、春运困难，可谓间接灾情；至于救灾抗灾，更包括多方面的工作，譬如：自然灾害发生后的救灾抗灾举措，党和国家领导人与各级党政领导的组织指挥，实施各种救灾抗灾举措后的效果，社会各界对受灾群众的关爱与义举，救灾抗灾过程中涌现出来的感人事迹，等等。全方位、立体化地做好这方方面面的报道，是媒体义不容辞的责任。
再次，适时做好反思报道。一般地说，“反思”就是指回过头来对过去的事件进行思考，从中吸取经验教训。在某种意义上，人类社会就是在不断总结经验教训的过程中进步的。所以荷兰哲学家斯宾诺莎认为，反思是认识真理的比较高级的方式。为了更好地防治自然灾害，我们需要不断总结经验教训。因此，面对自然灾害，媒体适时开展反思性报道，也是灾害报道的应有之义。当然，什么才叫“适时”，却是一个颇费思量的问题。按传统观念，人们往往是在灾害过后才痛定思痛。面对这次雪灾，有论者1月30日撰文说，“共同抵御雪灾优先于一切反思”[3]，就是这种观念的典型反映。毫无疑问，只要灾害尚未结束，救灾抗灾就是主旋律。然而，这并不意味着在救灾抗灾的过程中就不能进行反思。正如有评论所指出的那样：“迅速的反思、即刻的批评、马上的总结，本身就是抗灾的内涵之一；检讨、反省、问责，是对抗灾松弛、救灾不力的重要督促手段。”因此，根据实际情况，“该反思时就反思”[4]，才是“适时”的要义。
及时做好预警报道、重点做好救灾抗灾报道、适时做好反思报道，构成了灾害报道的三个基本要求或基本原则。以此相衡，不难发现媒体在这次雪灾报道上的成功、进步与不足。
媒体的救灾抗灾报道做得好，是这次雪灾报道最成功的地方。大量的专题报道，共同谱写了许多动人的篇章。譬如温家宝总理多次南下救灾的感人场面，《广州日报》《南方都市报》等多家媒体都在导读版以总理视察广州火车站的大图片配特大标题进行报道，并着重突出了总理给滞留人员温情拜年以及让大家回家过年的承诺。又如交通部门奋战冰雪保春运的努力，新浪网等媒体以图文方式报道了广东交通部门连日来24小时在京珠公路上除冰，湖南交警徒步16公里解救天然气储运车，武警战士用血肉之躯在广州火车站筑起人墙维持秩序等多方面的新闻。还有电力部门冒着冰雪抢修电网的事迹，餐饮企业、食品企业、通讯企业、卫生部门等等社会各界对受灾群众的关爱，都在中央电视台及全国各地的媒体上得到了及时充分而且感人至深的呈现。
在这次雪灾的预警报道和反思报道方面，媒体既有很大的进步，又存在着某些不足。先说进步。一方面，部分媒体的预警报道相当及时。1月18日普降大雪之后，19日初见雪灾端倪。20日，中央人民广播电台《新闻直播间》《全国新闻联播》等重点栏目启动了对雪灾的高强度聚集式报道，全面关注陕西、河南、湖北、贵州等地因雨雪灾害滞留在路上的群众。有人认为，“中央台广播节目此次应对紧急突发事件，反映速度之快，播出时间之长，在中国广播史上都是第一次。”[5]另一方面，部分媒体不再拘泥于灾后反思的传统思维，在灾害发生与救灾过程中就发表了反思性的评论。1月29日，在春运前夕的紧急关头，抗灾救灾工作如火如荼。这一天，《新京报》发表社论《突破雨雪困局信息公开尤为重要》，指出1月25日京珠公路严重堵车的重要原因是“通车信息混乱”；对于贵州断电，也明确提出“铁路动脉中断……理应主动向媒体通报，一些相关单位守口如瓶的做法必须纠正。”此后，陆续有主流媒体对雪灾进行及时的反思：1月30日，《南方都市报》提出《学学国外怎样应对雪灾》；1月31日，《南方周末》认为《雪灾暴露公共治理软肋》；2月1日，《法制日报》呼吁《让信息公开成为抗灾救灾的引擎》，等等。随即，新华网、新浪网、新安网等网络媒体纷纷转载。应当说，这些反思性的报道对于推进接下来的救灾工作，是有一定警醒作用的。
再看不足。灾害报道的首要关卡——预警报道在总体上还不够及时，应当说是一个重要的不足。古训有云，未雨绸缪；凡事预则立，不预则废。预警预报系统是应对灾害的先行手段，新闻媒体应该在灾害初现端倪之际就警觉起来，及时报道异常气象现象。中国气象局预测减灾司司长矫梅燕称，1月10日第一次雨雪天气出现以前，他们就向国务院上报了有关情况；雨雪天气出现后，国务院根据气象局的预报了紧急通知。第二次雨雪天气出现时，气象局又与交通部联合了紧急通知。然而，全国绝大多数的媒体都没有把这两次紧急通知作为预警讯号报道出来，让民众产生应有的防灾警觉。除中央人民广播电台以外，直至1月25日以后，地方媒体才陆续报道气象异常情况及其影响，如《南方都市报》26日报道《千人滞留白云机场因全国大范围雨雪广州出发的南航航班共有15班延误》；安徽中安在线26日报道《安徽大雪成灾部分民工步行数十公里回家》。
另外，尽管有些媒体意识到同步反思的重要性，并且发表一些言论，但大多数媒体都在消极等待，似乎要等雪灾过后才来反思，鲜有及时的反思报道。倒是网络论坛、个人博客等新媒体，在冰雪灾害过程中发表了不少很有现实针对性的反思性评论。譬如：王冉的新浪博客在1月30日写出言论《雪灾不仅仅是灾区的事》，中华网论坛2月4日上载帖子《透过特大雪灾看中国国家战略的必要调整！》，凯迪网络2月4日上载原创评论《反思雪灾：灾前防范比灾后抗击重要》，都提出了富有思考价值与启迪意义的意见。如果传统媒体更加思想解放一些，选择性地报道网络媒体这一公共平台表达出来的民众意见，必能提高灾害反思报道的公共参与性和整体影响力。
[注释]
[1]古开法、徐斐：《自然灾害的电视报道》，《浙江社会科学》1994年第6期。
[2]王益民主编：《中国当代精彩新闻评说》，武汉大学出版社1987年第一版，第51页。
[3]刘洪波：《共同抵御雪灾优先于一切反思》，《羊城晚报》2008年1月30日。
自然灾害的定义篇7
从人类社会出现以来，灾害问题就一直存在，这可以从神话传说和历史文献中得到反映。在一定程度上，女娲补天、后羿射日、诺亚方舟和普罗米修斯盗取天火等传说都可以视为自然灾害史的资料。灾害史的资料还大量散见于中外的各类历史文献之中。
自然灾害一旦出现，社会的抗灾自救能力就会经受严峻的考验。如果抗灾工作井然有序，就可以将灾害损失减少到最低程度，整个社会就可化险为夷；否则，灾害影响所及，远不止于人口伤亡和财产损失，它也许会加剧人们的心理恐慌和社会秩序的混乱，甚至可以加速政权的更迭、文明的毁灭和新的世界格局的形成。恩格斯在《自然辩证法》一书中提到，两河文明、希腊文明与罗马文明的衰落，与当地居民过分开发土地导致自然灾害频仍直接相关。在《绿色世界史：环境与伟大文明的衰落》一书中，英国历史学家克莱夫。庞廷从生态学的角度解释了一系列文明的衰落，他认为过度开发导致的环境崩溃使文明也随之瓦解。
古往今来，对人类来说，瘟疫都是自然灾害中最大的生命杀手，威廉·麦克尼尔的《瘟疫与人类》对此进行了描述。在历史的长河中，天花、鼠疫、霍乱、伤寒和疟疾都曾经长期肆虐。在瘟疫面前，人们往往束手无策，而且瘟疫的流行时间之长，几乎令人难以置信，有时可达两三个世纪之久。因此，瘟疫带来的人口死亡令人触目惊心。在欧洲历史上，最严重的瘟疫是天花和鼠疫。在1348—1351年，黑死病(鼠疫)使欧洲几千万人丧生。在17、18世纪，欧洲死于天花的人口超过1亿人。在新旧大陆接触过程中，美洲土著印第安人的大部分都成为了白人携带的天花、伤寒、痢疾、梅毒等多种病菌的牺牲品，土著人口锐减导致了阿兹台克帝国和印加帝国迅速瓦解，为欧洲的殖民扩张扫清了道路。澳洲土著在白人到达后也几近灭绝。艾尔弗雷德·克罗斯比的《生态扩张主义：欧洲900—1900年的生态扩张》和贾雷德·戴蒙德的《枪炮、病菌和钢铁——人类社会的命运》，均讲述了白人病菌在欧洲殖民扩张中的故事。他们的解释有一定的说服力，尽管两位作者都不免有欧洲中心论、生物决定论和为白人的罪责开脱的嫌疑。离现在最近的一次世界范围内的瘟疫是1918年的流感，它使全球至少两千多万人丧生。2003年春夏肆虐的SaRS与历史上的瘟疫根本不能等量齐观。尽管它在很短的时间内得到了控制，我们对人类在未来能够战胜病毒切不可盲目乐观。近年来新出现的病毒——诸如爱滋病毒、埃博拉病毒、尼帕病毒和SaRS病毒——倒是提醒我们，大肆破坏森林沼泽，侵入动物栖息领地，滥捕滥吃野生动物，对人类来说是引火烧身，人类保护自己的最好方法之一就是尊重自然，不要恣意破坏自然的生物屏障。
和以往相比，人类的抗灾救灾能力在目前有了很大提高，这主要归功于经济发展、科技进步和政府组织能力的加强。尽管如此，人们对环境灾害，尤其是对瘟疫的担心反而比以前更多，人类的生存环境从整体上看比以前更趋恶化，也是不争的事实。人口的快速增长和物质消费的不断升级，对有限自然资源的压力将越来越大，资源损耗将更趋严重；传统的自然灾害有增无减，而与此同时，人类又面临着新的困境：二战后的8大公害事件令世界震惊；各种形式的环境污染(比如工业三废、农药污染、核尘埃、核废料污染)层出不穷；酸雨、荒漠化、全球气候变暖、臭氧层空洞和生物多样性减少已经成为区域性或全球性的环境问题。和传统的灾害相比，人们很难预见工业发展和科技滥用将带来的长期后果。许多难以预见的和不易确定的环境灾难，犹如悬在人类头上的达摩克利斯剑，时刻威胁着人类的安全。
环境史学家往往将自然灾害视为天灾人祸，认为生态的脆弱为自然灾害的发生提供了可能性，但相对而言，人为因素是导致启然灾难的更重要的原因，比如各种形式的环境污染就完全是人为的产物，资源的退化则是因为人类的索取超过了资源的自我恢复能力。洪涝灾害和土地的荒漠化无疑与滥垦滥伐、植被破坏有很大关系。一些瘟疫的流行就是人类向大自然盲目进军的恶果，而城市化和全球化则又加速了瘟疫的传播。总之，在环境史学家看来，灾害更多的是人为因素而不是自然因素的结果，因此应该从不同方面对灾害进行文化反思。
科学技术与灾害。伴随科学技术的发展，人类开发、利用和变革自然的能力也不断提高，这种情况在二战以后表现更加明显。科技的运用带来了物质的繁荣，但它的滥用确实加剧了对自然环境的破坏，也引发了许多新的灾害。比如杀虫剂确实能够有效地控制农业病虫害，从而提高农作物产量，但它也会造成食品污染和生态灾难，蕾切尔·卡逊于1962年发表的《寂静的春天》就对此进行了描述。核能的开发能够缓解能源紧张的局面，但具有高度放射性的核废料的处理一直是一个非常棘手的问题，它犹如潘多拉盒子，一旦失控，有可能毁灭全人类。氟利昂被应用四十多年之后，科学家才发现它对臭氧层有破坏作用。科技远非是尽善尽美的，在有的情况下，科技制造的问题比它所要解决的问题还要多。另外，在受到外界赞助的情况下，科学家也很难从事真正独立和自由的研究。据此，环境史学家对科技发展通常持谨慎态度，提醒人们对科技的潜在巨大风险保持警惕，确保技术的发展不偏离造福人类的轨道。
文化观念与灾害。自然资源的滥用，自然灾害的发生，往往与人类不能善待自然、把自然看作人的对立物有关。长期以来，人类都习惯于认为，人是自然的中心，自然完全就是为人的利益而存在，自然只有工具价值而没有内在价值，人为了自己的利益可以完全不顾自然的利益，这就是典型的人类中心主义。另外，传统的发展观只承认经济增长的重要性，把发展片面地等同于经济增长，甚至不惜以牺牲生态环境和毁灭自然资源为代价，导致自然灾害频频发生。美国环境史学家唐纳德·沃斯特在他的许多著作中，都一以贯之地从文化观念的角度对环境灾害进行批判。在《尘暴》一书中，沃斯特认为，自由放任的资本主义文化是导致20世纪30年代美国南部大平原沙尘暴肆虐的主要原因。在他看来，只有对资本主义文化进行改革，破除人类中心主义，使生态意识深入人心，环境灾害才有可能从根本上得到制止。
自然灾害的定义篇8
（一）国际救援
在《国际救灾及灾后初期重建的国内协助及管理准则》（以下简称《准则》）中，救援方是指任何提供慈善救灾的人道主义救助组织、援助国、外国人、外国私营公司对受灾国领土内的灾难作出回应，给予实物或者现金捐赠的其他外国实体。国际援助方是指在某国领土上从事救灾或者通过某国领土过境参与另一国救灾的外国国家、组织、实体或者个人。笔者认为，在国际救援中，援助方的概念界定宜从狭义的角度去理解，即排除国内援助方，因为，当一国发生重大自然灾害后，一般国内的援助方都会参与到救灾过程中，而国外援助方则不一定会参与进来。因此，重灾后国际救援的主体从狭义的角度解释，更能够契合国际救援的本质。按照援助活动参与者的性质，国际救援主体可以分为援助国、区域性的国际救援组织、由联合国主导的国际性救援组织，等。援助国，即参与另一个国家救灾的外国国家实体，一般是通过民事或者军事方式，提供救灾及灾后初期恢复重建援助的国家，其中民事的援助是主要方式，而军事方式的援助在条件和要求上比较严格。区域性的国际救援组织是指即几个国家实体通过事先达成的条约而形成的区域救灾组织，例如欧盟为了向其成员提供有力的人道主义援助，专门成立了欧盟人道主义援助办公室（eCHo），1998年7月亚洲国家成立的亚洲减灾中心（aDRC）等。由联合国主导的国际性救援组织是指由联合国为了使其成员国在重灾后能够迅速恢复，建立独特的应急组织机构等，包括联合国粮食和农业组织、联合国儿童基金会、联合国开发计划署、世界卫生组织、世界银行等等。
关于救援的内容，《示范法》中规定“进入受灾某国的用于救灾或灾后初期恢复重建的援助”，基本上包括人员、资金、物资、技术与服务四个方面，其中物资即是向灾区提供的食品、药品及其它各种重要物质，技术和服务包括重大自然灾害发生后提供的医疗援助，资金主要是指援助方向受灾国提供的资金。人员主要是国际救援队伍及提供救灾或者灾后初期重建的国际工作人员。从管理学的角度来看，协调是指正确处理组织内外各种关系，为组织正常运转创造良好的条件和环境，促进组织目标的实现。从法学的角度讲，协调主要就是如何从法律的角度，构建相关主体能够从程序上和实体上保持相对基本一致秩序的行为。国际协调，也不外乎是各国能够采取谈判和协商的方式，来达到在实体法和程序法上基本一致的行为。国际机制的出现、发展与成熟，与国家对国际关系认识的深入程度是一致的。只有当国家意识到了某种共同需要，并愿意为此而合作时，国际机制才能产生发展。关于国际机制的概念，目前被普遍接受的是斯迪芬•克拉斯纳所下的定义:“国际机制可定义为一组隐性或显性的原则、规范、规则和决策程序，在这些基础上，某一特定国际关系领域中行为者能有类似的期望。原则是指对事实、因果和正义的信仰，规范是行为的标准，由权利和义务界定，规则是对应当或违规行为的详细规定，决策程序是在制订和执行集体决定时所采用的主要方式”。基欧汉对国际机制所下的定义则略有区别，“一种政府的安排—政府通过制订或采用某些活动的程序、规则或组织制度来调节和控制跨国的和国家间的关系”。
尽管两位学者对于国际机制的理解有所不同，但是“原则、规则、规范和决策程序”都被认为是国际机制的四大重要要素，一方面这四个要素的是否完善有助于国际机制的形成，从而使国际社会在某一领域内能够达成更多的共识；另一方面，越是明确的原则或者规则越可以营造互信的氛围，扩展国家在该领域的决策空间，有助于国家在信息不完全、不对称的情况下减少顾虑和不确定性，促进正常的国际交往的顺利展开。综上，根据前述对于国际救援和国际救援协调机制的理解，可以得出重大自然灾害后的国际救援协调机制，本质上是指在发生重大自然灾害后，国家、地区或者国际组织通过制定一系列的原则、规则和决策程序调整由于国际救援中涉及的人员、资金、物资、技术和服务等方面的冲突而产生的一种国际关系。
（二）重大自然灾害后的国际救援协调机制模式
1.受灾国与援助国双边协助协议下的救援协调机制。为了应对重大自然灾害，国家和国家之间加强了合作，自20世纪80年代以来，相继签订了一系列的双边互助条约，例如1985年丹麦和德国之间签订的《丹麦和德国关于灾害或严重事故时互助协定》；中国和俄罗斯于2006年3月签署了《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府关于预防和消除紧急情况合作协定》，该协定阐明了中俄双方在灾害发生时相互援助的形式，实施紧急救援的途径、保障手段、权利、义务以及救灾信息沟通、技术和人员培训交流与合作等内容。通过签订双边条约所形成的双边救援协调机制往往是两个国家之间具体协调的结果，不具有明显的代表性，本文暂不作为重点探讨的模式。
2.区域内多边合作组织内的协作救援协调机制。欧盟地区通过成立欧盟人道主义办公室来协调和组织援助事务，向自然灾害中的受害者提供有力的人道主义援助。2001年，欧盟还形成了“欧洲共同体民防机制”来解决欧盟地区应对重大灾害的协调问题。类似的区域性协调组织有中美洲国家于1988年成立的“中美洲自然灾害预防协调中心”等等。同双边协调机制一样，区域协调机制的协调模式的构建同样根据区域内具体情况的不同而有所不同，在重大自然灾害发生后，虽然区域性协调机制也发挥着重要的作用，但是其广泛性还是不够。
3.联合国框架下的多边救援协调机制。联合国在长期的国际救援活动中形成了比较完善的协调体系，建立起以联合国人道主义事务协调办公室为中心的协调机制。联合国人道主义事务协调办公室主要负责协调人道主义救援、制定政策和宣传，它的产生提升了联合国应对复杂紧急情况和自然灾害的能力，提高了联合国在该领域内采取人道主义行为的有效性。联合国人道主义事务办公室设立了一套应急响应系统，以协调国际组织面对自然灾害等突发事件发生时的应急救援行动。
二、我国参与国际救援协调机制的现状
（一）我国参与国际救援的工作机制
改革开放以后，我国逐渐从拒绝国际救援的态度转变为开始接受国际援助；从1959-1962年三年自然灾害谢绝美国政府粮食援助，到1980年“南旱北涝”谨慎接受外来援助，从1991年华东水灾呼吁大规模的国际救援，到2008年汶川地震首次接受外国专业救援人员入境参加救援；几次大规模的自然灾害后，我国深刻认识到国际救援的重要意义，不仅仅注重在重大自然灾害发生后积极协调国际救援力量，而且积极参与国际救援协调机制的构建中，目前，我国参与国际救援的模式主要有三种：
1.灾后的救灾援助。《国家自然灾害救助应急预案》规定“经国务院批准，向国际社会发出救灾援助呼吁”，每次大灾之后，民政部代表中国政府及时向国际社会通报灾情，积极争取外援，接受救灾援助，开展灾民紧急救助联合行动。5•12汶川地震后，我国政府积极对待来自国际社会的援助，地震不久，我国政府就做出了接受国际援助的决定，迅即建立国际援助物资和人员实行快速通关及运送机制。同时，相关部门还为援助抗震救灾开设了专门渠道，同有关国家和组织就此保持沟通。外交部向国际社会和我国驻外使馆通报灾情，争取国际社会的同情和支持，获取一切有利的国际援助。例如，汶川大地震发生后，广州检验检疫局就本着“优先检、快速检、免费检”原则，特事特办，迅速行动，制定国际救灾援赠物资快速通关便利措施，设立“国际救灾援赠物资报检专窗”，实行24小时受理报检服务，确保国际救灾援赠物资快速验放和安全卫生。
2.开展灾害领域国家间的双边和多边合作。目前，民政部代表中国政府在灾害管理领域与俄罗斯联邦以及上海合作组织成员国间起草签署部级应对突发灾害的双边和多边救灾互助协定，与其他国家的双边合作也出现了良好的势头。
3.与相关国际组织和非政府组织在灾害管理领域开展交流与合作。目前，民政部已经与联合国开发计划署、联合国人道主义事务协调办公室、联合国减灾战略秘书处、联合国儿童基金会、亚洲备灾中心、亚洲减灾中心、世界银行、亚洲开发银行等机构建立了合作关系，在信息交流、人员培训等领域开展了卓有成效的合作。
（二）存在的问题
由于之前我国在接受和参与国际救援方面的实践比较少，因此，并没有建立起系统、稳定的国际救援协调机制，更多的情况下是依靠特事特办的原则，建立一些临时性的机构来解决问题，缺乏协调国际救援的专门机构和组织，导致很多优秀的国际救援资源没有充分利用起来，严重降低了国际救援的效率。例如，在汶川地震救援中，有关国际救援力量的组织和协调工作由临时组织的指挥部或者委员会来负责，没有形成一套成熟的危机处理方案，如果我国在国际救援方面有专门的协调机构，每一次操作的方案都能够完整的保存下来，并且不断的更新，从而在遇到类似问题时做到有备无患。
三、完善我国参与国际救援的综合协调机制
（一）健全和拓展目前应急机构接受国际救援的职能
1.要明确我国接受国际救援的启动标准。对于如何界定自然灾害发生后的灾害级别，除了按照现行的突发事件应对法来确定灾害的级别外，还可以采取快速评估的方式判断是否需要启动国际救援。快速评估一般是由应急人员或者红会的工作人员展开的迅速评估，评估的目的主要是对危机的人员伤亡情况、建筑物倒塌数、影响范围和应急需求有一个最初的了解。虽然最初的评估由于在速度上比较快，可能会和最终的评估结果有所不同，但是对于在重大自然灾害后的第一时间获得援助却大有帮助。
2.完善启动国际救援的外部协调机制。主要是指在重大自然灾害发生后及时报道灾情，我国之所以在汶川地震中获得了来自世界很多个国家的关注和援助，其中的一个重要原因就是做到了及时准确的报道灾情，这既是对公民知情权的尊重，也有利于在重灾发生后及时获得国际援助。
3.完善接受国际救援的工作机制。结合当前我国的实际，对于接受国外援助的运作机制可以以应急办（应急救援指挥机构）为协调机构的基础，拓展协调机构的职能，主要是将这些协调机构的职能同我国民政部有关接受国际救援的职能相整合，制定专项的接受国际救援预案和操作流程，同时还要注重建立与中国国际搜救队的配合机制。
4.拓展我国现有的协调机构的职能。要特别注意界定联合国灾害评估与协调小组、人道主义事务处及当地应急指挥机构和报告(接待)中心的角色和功能，以便中国在与国际间的互助合作上能更加协调。同时，界定国务院应急办及各级应急办或应急指挥机构、当地政府和国际救援队(或机构)在整个救灾作业中所应承担的责任与地位，以便整合防灾体系业务，发挥其整合功效。
（二）积极参与海外国际救援协调的机制建设
1.确立参与国际救援活动的总体战略。在国家和国家联系日益紧密的今天，一旦一国发生重大自然灾害，其他国家往往会通过派出国际救援队或者进行国际捐助的方式进行国际救援。纵观我国参与国际救援方面的实践，虽然我国在印度洋海啸、海地大地震等重大自然灾害发生后，积极派出国际救援队伍参加当地的灾后救援，但是与美国、日本等发达国家相比，还有很大的差距，最明显的一点是，我国目前还没有形成比较明确的总体战略。因此，今后，我国需要明晰这方面的整体战略，要在救灾的方法和途径方面进行探索，注重提高救灾的效率，通过充分参与国际救援协调，展示我国作为一个负责任大国的形象。在这方面，日本已经有比较成功的经验，例如日本为了在一国发生重大自然灾害后做到快速反应，积极在海外设置相应的应急储备仓库，我国也应当逐步加强政府机构的派遣系统的建设。可以根据外交工作的总体需要，怎么派遣，什么地方要派，要形成很有效的快捷的派遣机制，以便决策之后就能很顺畅的开展起来。
2.积极参与国际救援协调，建立与完善应急国际协调机制。首先应积极与相关国家和地区签订国际救援协议，建立灾害互救的联动机制。这样，一旦发生灾害，协议国的救援力量可以快速抵达，从而大大提高灾害救援的效率，使灾害损失降到最低。其次，应当积极参与以联合国为中心的救援协调，联合国作为世界上最重要的国际组织，拥有人道救援专门机构和完善的救灾架构，”不仅“在制定政策、设计和实施方案方面经验丰富、机制完善，完全可以作为协调国际救援的中心，而且可以在较短的时间内有目的、有针对性地集中各项国际救援资源并且有计划、有秩序地开展国际救援工作，最大限度地发挥国际救援效用”积极参与联合国为中心的救援协调，不仅能够提高我国的国际社会地位，而且能够加强国际间的交流与合作。
3.完善参与海外国际救援的法律法规。目前，虽然我国经常会派出国际救援队参与海外的国际救援，但是长期以来，都把类似的行为作为一种特殊情况、友好方式的参与，而不是作为法定的职能。笔者认为，随着国际间交流的频繁，我们应当把这种参与海外国际救援的行为上升到法律层面去规范，一方面可以为我国的国际救援队伍参加类似的行为提供国内法的依据，另一方面也可以为此类行为提供法律的保障，在这方面，我们完全可以借鉴一些发达国家的做法，例如日本就专门制定了关于如何派遣国际救援队、如何提供救灾物资和资金的《国际紧急救援队派遣相关法律》，不仅使每一次行为有法可依，而且规范了派遣的条件、程序、任务范围和指挥协调，在国际救援协调中发挥了重要的作用。
四、结语
自然灾害的定义篇9
本文作者：全晓丽工作单位：吉林警察学院治安系
自然灾害救助行为应符合行政给付的授益性特征，但自然灾害救助行为也可能给公民基本权利与自由带来更大的限制乃至侵害，所以政府在自然灾害救助的特殊情况下，可以采取一些必要措施来限制一定程度上侵害公民权利的行为。例如行政机关采取的商品限价、、紧急转移、疏散、强行迁移、强制检疫等行为。第三，自由裁量的随意性。自然灾害一般具有不可预见性、紧迫性的特点，因此我们不能仅仅依赖立法制定各种救助措施。相反法律规定的自然灾害救助手段不可能具有很强的针对性，有时只能作出原则性的规定。行政机关不仅可以根据不同的自然灾害，在法定的措施种类中进行选择，而且对于一种救助措施的强度、深度、广度等都可以由行政机关根据具体情况予以确定。第四，法律约束的原则性。由于自然灾害救助的紧急性，以及高度自由裁量性，法律对行政机关的自然灾害救助行为的约束只能是原则性的。法律不可能规定具体的行为方式与行为的程度，而只能通过设定最低限度的程序、标准和行为界限，防止行政机关。第五，强制性。行政给付行为作为一种授益性行政行为，一般是不具有强制性的。因为“纯赋予权利、能力和减免义务的具体行政行为从本质上讲是有利于相对人的，对相对人并无强制性，即不能强制对方服从”。［1］而在发生自然灾害的情形下，灾民的生存权受到极大威胁，此时已不能允许灾民是否选择接受自然灾害救助，而必须采用强制给付的方式，由行政机关单方面直接向灾民提供各种其认为必需的救灾物资。这种救助不允许相对人无正当理由拒不接受，否则有悖基本人权保障的理念。正是这样一种侵益性与授益性并存且具有高度自由裁量性的突发行政行为，给立法规制提出了难题。一方面，现代行政法治要求行政权利必须在法治轨道上良性运作。另一方面，面对突发的自然灾害，立法的滞后性与稳定性又使得立法机关无法及时有效地规制自然救助行为，由此引发了本文伊始出现的一系列问题。
目前我国对自然灾害救助行为的立法规制主要表现为两个方面：立法机关立法规制和行政立法规制。（一）立法机关立法规制的现状中国作为世界上自然灾害发生最频繁的国家之一，自然灾害救助的实践非常丰富，也初步形成了一些行之有效的救助机制。但是，由于“我国社会保障法律化程度较低，尚不能给国家解决社会保障面临的严峻而复杂的问题提供充分、有效的法律支持。”［2］这也是中国自然灾害救助迟迟不能形成制度化运作模式的重要原因。同时，自然灾害救助作为一种行政行为，由于法律的不健全，也很难遵循依法行政的原则。具体而言，中国自然灾害救助立法存在以下问题：一是立法不健全，缺乏自然灾害救助的综合性法律。尽管我国目前的自然灾害救助工作逐步走上法治化、规范化的轨道，有关自然灾害救助的法律有《传染病防治法》、《防洪法》、《防震减灾法》等。这些都是全国人大常委会针对个案而制定的法律，并且它们也的确在减灾方面发挥了重要作用，但是这些法律注重的是事前预防，在事后救济方面明显不足。相对于繁重的救灾工作而言，我国至今还没有综合性的自然灾害救助基本法。二是立法内容过于原则化，缺乏可操作性。在目前我国仅有的几部涉及灾害救助的法律中，其条款规定过于粗糙，甚至只是一些政策性规定。例如《防震减灾法》第70条规定：“地震灾后恢复重建，应当统筹安排交通、铁路、水利、电力、通信、供水、供电等基础设施和市政公用设施，学校、医院、文化、商贸服务、防灾减灾、环境保护等公共服务设施，以及住房和无障碍设施的建设，合理确定建设规模和时序。乡村的地震灾后恢复重建，应当尊重村民意愿，发挥村民自治组织的作用，以群众自建为主，政府补助、社会帮扶、对口支援，因地制宜，节约和集约利用土地，保护耕地。少数民族聚居的地方的地震灾后恢复重建，应当尊重当地群众的意愿。”这样的条款规定完全是一种政策表述而已。三是立法滞后于实践。我国城乡经济体制已经发生了重大变化，原有的救灾法律体系制度显然已经难以适应变化的客观形势，在实际执行中已经进行了某些方面的改革，但立法始终未能跟上改革的步伐，甚至制约了实践的发展。例如我国“依靠群众、依靠集体、生产自救、互助互济、辅之以国家必要的救济与扶持”这一救灾方针还是在1983年第八次全国民政会议上提出的，带有计划经济的色彩，与福利国家下服务行政的理念大相径庭，也不符合自然灾害救助的特点。自然灾害救助应由国家承担主要责任，而上述方针既不符合实际，也违背了自然灾害救助之国家义务责任。（二）行政立法规制的现状从某种程度上说，自然灾害救助行为的立法规制主要依靠的是行政立法规制。因为行政机关作为具体负责灾害救助工作的机关，对于救灾业务更加熟悉，也更容易制定出切实可行的规制立法。目前我国尚没有专门规定自然灾害救助的行政法规，规章层次的立法也只有两个：《灾情统计、核定、报告暂行办法》（民政部发［1997］8号）和《救灾捐赠管理暂行办法》（2000年5月12日民政部令第22号发）。更多的自然灾害救助措施散见于大量的政策性文件中，而且规定的十分零乱，不系统。尤其是在涉及灾民基本生存权保障的灾害救助标准方面，由于救助标准立法的缺位，导致灾害救助标准的随意性色彩浓厚。以倒房补助为例，自改革开放至2001年，倒房补助一直持续在20世纪80年代的水平，即洪涝灾害65元/间，地震灾害200元/间。从2002年开始，我国开始逐步提高补助的标准。2002~2005年，在民房恢复重建方面，倒塌一间民房中央财政补助300元，其中地震灾害单列为500元/间。2006年，国家再次细化和提高倒房补助标准，倒塌民房中央补助标准由300元/间提高到600元/间。2007年8月，国务院根据新形势下我国的经济社会发展现状，再次提高了国家倒房补助标准，将因灾倒房的中央补助标准由600元/间提高到1500元/间，地震严重损坏房屋中央财政按200元/间给予补助。［3］从国家灾害救助标准的历史发展进程来看，我们国家的自然灾害救助标准虽然在数额上不断提升，但标准始终比较混乱，没有制定出一部完整细致的《国家自然灾害救助标准》。有时按照灾害种类制定救助标准，有时又按照灾害救助类别来制定救助标准，而且还有许多救灾项目没有制定科学的救助标准甚至没有纳入灾害救助范围。另外国家现有的关于自然灾害救助的标准仍然是比较低的。例如2006年国家在荒情救济方面，灾民每天的基本生活补助为0.7元，标准比较低；2007年国家提高灾害补助标准后，在提高受灾群众冬春生活困难生活补助标准方面，每人获得国家补助150元。［3］需要指出的是这个标准只是中央向省级政府拨付救灾资金的测算标准，并不是实际分配到个人的救助标准。
（一）在立法机关立法规制领域需要尽快出台《自然灾害救助法》目前世界主要国家都有了自然灾害救助方面的专门法规，其立法模式主要有三种：一是制定综合性的防灾、减灾与救灾的基本法。日本1967年的《灾害对策基本法》，台湾地区2000年的“灾害防救法”，这些都对灾害防救组织、灾害防救计划、灾害的预防、灾害应急、灾害重建等作出系统的规定；二是专门针对自然灾害救助事项制定单行的自然灾害救助法。美国1959年制定了《灾害救济法》，历经三次修改，每一次修改都是扩大联邦政府的救援范围及全面协调救灾、预防、紧急管理、恢复重建等工作。使政府在自然灾害救助时期行使紧急权力的行为严格地限制在宪法所允许的范围之内，由此来维护以宪法为核心价值的法治原则；三是通过政令的方式制定具体的自然灾害救助种类及标准。如日本的《自然灾害救助法施行令》对救助的具体形式和标准做出详细的规定。［4］因此中国有必要吸取国外立法经验，尽快出台《中华人民共和国自然灾害救助法》。作为我国危机管理的纲领性法律文件和制度框架的《自然灾害救助法》，主要规定自然灾害救助下应急管理的基本准则、管理方法，应急预案及启动程序，政府自然灾害救助的权力，使自然灾害救助有法可依，同时还要根据危机发生的地域、种类、行业等特点，根据自然灾害救助法的一般法律原则临时出台一些补充性、技术性规范，以形成一个以《自然灾害救助法》为基本法统御各领域各行业专业性、技术性应急法律规范为一体的自然灾害救助法律体系。（二）行政立法规制领域需要以自然灾害救助标准为例针对自然灾害救助标准不统一的现象，应该在科学论证、充分调研的基础上，尽快出台《国家自然灾害救助标准》。关于灾害救助标准的制定，当前主要有两种制定模式：一是《人道主义和赈灾救助标准》确立的模式，即按照救助类别将救助标准划分为“卫生及供水救助、营养救助、食品救助、居所救助、医疗救助”，然后再在每个标准下设立子标准。比如卫生及供水标准又可划分为供水、粪便处理、传染病媒介控制、固体垃圾处理、排水等标准。［5］二是按照灾害种类划分救助标准。台湾地区针对不同的灾害种类分别制定了《土石流灾害救助种类及标准》、《旱灾灾害救助种类及标准》等，这些规定对救助的具体形式和标准做出详细的界定。同时需要将救助种类分别放进不同的灾害种类中。比如《土石流灾害救助种类及标准》第3条规定：“灾害救助种类如下：一、人员死亡、失踪、重伤之救助。二、安迁之救助。三、农田、渔塭之受灾救助。”第4-7条分别进行细化。［6］笔者认为台湾的标准更加细致，更具有可操作性，因此我国在制定自然灾害救助标准时可以仿照台湾的模式，按照不同的灾害种类制定相应的国家救助标准，然后将各种灾害救助种类纳入其中，作进一步的规定。自然灾害救助的国家标准是最低限度的救助标准，我们应该允许各地按照本地区经济发展水平制定各自的自然灾害救助标准并报民政部备案，但地方标准不得低于国家标准。
自然灾害的定义篇10
广东省社会力量参与救灾促进条例全文第一章总则
第一条为了鼓励、引导和规范社会力量参与救灾工作，充分发挥社会力量在救灾中的重要作用，提高社会抵御自然灾害风险能力，根据《中华人民共和国突发事件应对法》、《自然灾害救助条例》等有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条本条例适用于本省行政区域内的社会力量参与自然灾害的救灾工作。
第三条本条例所称自然灾害，是指危害人类生存或者损害人类生存环境的自然现象，包括气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、森林火灾和重大生物灾害等。
本条例所称社会力量参与救灾，是指社会组织，企业事业单位，村民委员会、居民委员会以及其他单位和个人等社会力量，在各级人民政府及有关部门的指导下参与救灾准备、应急救援、灾后救助和恢复重建等各环节救灾工作。
第四条社会力量参与救灾，应当遵循以人为本、自愿参与、社会互助、协调配合、规范有序的原则。
第五条社会力量参与救灾是救灾工作的重要组成部分。
社会力量参与救灾应当在当地人民政府统一组织、协调和指挥下有序开展。
第六条县级以上人民政府应当建立促进社会力量参与救灾的工作机制和社会动员机制，加强对社会力量参与救灾的指导和帮助，鼓励、引导、支持和监督其有序参与救灾工作。
县级以上人民政府民政部门具体负责联系、协调本行政区域社会力量参与救灾工作;有关部门按照各自职责做好促进工作。
县级以上人民政府应当将保险工作纳入救灾工作体系，推动建立符合当地经济社会发展水平和灾害风险特点的自然灾害保险制度。
第七条县级以上人民政府民政部门应当建立健全社会力量参与救灾的工作渠道和协调工作机制，明确和公布其具体负责部门及其职责、联系人、联系方式。
鼓励社会组织在民政部门的指导下，加强与其他参与救灾的社会力量和政府有关部门之间的联系和协调，并向社会公开联系人、联系方式。
第二章救灾参与
第八条鼓励社会力量参与县级以上人民政府及其有关部门的减灾防灾规划及物资储备规划、避护场所规划、灾后恢复重建规划等专项规划的编制和总体应急预案、部门应急预案、专项应急预案的制定，并提出意见和建议。
鼓励社会力量参与前款所称规划的建设和救灾物资储备。有关企业可以依法与各级人民政府签订协议，保障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备的生产、供给。
第九条鼓励社会力量开展减灾防灾知识宣传、自救互救技能培训和必要的应急救援演练，提高公民的防灾避险意识和自救互救能力。
鼓励和支持高等院校、科研院所、社会组织、企业事业单位等社会力量进行减灾防灾领域的科学研究、技术开发、标准制定及其成果的推广应用，参与政府委托的自然灾害风险评估、调查以及编制自然灾害风险图等活动。
第十条村民委员会、居民委员会协助当地人民政府推动所在地社区的减灾防灾建设，利用社区图书室、活动室建立减灾防灾宣传教育场所，通过举办讲座、设立宣传栏和模拟应急救援等方式，开展减灾防灾宣传教育和应急救援演练活动。
第十一条鼓励保险机构针对台风、洪水、干旱等本省常见的自然灾害风险，积极开发符合社会需要的农业保险、涉农保险、自然灾害公共责任保险、城镇居民住房保险、意外伤害保险、巨灾保险等险种，并扩大保险覆盖面。
鼓励单位和个人根据自然灾害风险情况投保相应的自然灾害保险。
鼓励社会力量以捐助的方式为城乡居民购买自然灾害保险。
志愿者组织应当按照《广东省志愿服务条例》的有关规定，为参加救灾的志愿者购买相应的人身意外伤害保险。
第十二条保险机构应当遵循政府引导、市场运作、自主自愿和协同推进的原则，依法经营种植业、林业、渔业、畜牧业等政策性农业保险项目，建立健全保险服务体系，提高保险覆盖率。
政策性农业保险可以由农民、农业生产经营组织自行投保，也可以由农业生产经营组织、村民委员会等单位组织农民投保。
村民委员会可以根据实际情况建立政策性农业保险及涉农保险服务站点，并根据与保险机构的约定，协助其办理政策性农业保险宣传、承保、理赔、咨询等具体业务。
第十三条受灾地区的单位和个人应当服从当地人民政府的指挥和安排，配合有关响应措施，积极进行自救互救，并参与营救受害人员和疏散、撤离、安置受到威胁的人员。
灾害发生时，红十字会依法对受灾地区伤病人员进行救助。
鼓励社会组织、企业事业单位根据受灾地区需求，组织有专业人员、专业设备的应急救援队伍进入灾区开展应急救援活动。
第十四条参与救灾的志愿者组织和志愿者应当到受灾地区人民政府设立的志愿服务机构登记报到，并在当地人民政府及其指定的志愿者组织的统一指挥和协调下，协助开展维护社会秩序、发放物资、抢险和营救、疏散、撤离、安置人员等救灾工作。
第十五条鼓励和支持社会力量通过捐款捐物、设立具有救灾宗旨的基金会和开展义演、义展、义卖等慈善活动的方式进行救灾捐赠。
第十六条灾害发生后，依法成立的公益性社会组织、公益性非营利的事业单位可以接受捐赠，筹措救灾款物。
鼓励前款所称单位将募得款物委托有救灾社会服务专长的社会组织运作救灾项目。
前款所称单位可以在所在地民政部门的指导和帮助下运送募得款物，或者交由所在地民政部门进行运送。
救灾款物的使用和发放应当尊重捐赠人的意愿并按照公正、公平、公开、透明的原则，在受灾地区民政部门的统筹协调下实施，但不得擅自改变捐赠目的和捐赠款物的用途。
第十七条鼓励社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、提供志愿服务等方式，为应急期、过渡期生活救助对象以及当年冬季、次年春季生活困难对象提供帮助。
第十八条鼓励社会力量援建因灾损毁的受灾人员住房。
鼓励社会力量依法援助或者投资受灾地区的基础设施和公共服务设施的恢复重建。
第十九条志愿者组织、救灾社会工作服务机构可以依法组织志愿者开展灾后心理抚慰、帮孤助残、关爱老人、困难帮扶、治安维护、生计恢复等工作，推动社区重建。
第二十条保险机构应当依法及时查勘受灾情况，会同被保险人核算损失。
保险机构收到被保险人的赔偿或者给付保险金的请求后，应当及时作出核定;对属于保险责任的，在与被保险人达成赔偿或者给付保险金的协议后十日内，履行赔偿或者给付保险金义务。
被保险人因灾害急需医疗、生活资金或者农作物严重受损、农房损毁的，可以向保险机构申请在保险金额内先予支付部分保险金。保险机构可以根据查勘和核算损失情况先予支付。
第三章促进与监督
第二十一条县级以上人民政府应当根据当地经济社会发展情况，制定促进社会力量参与救灾的政策和措施，并督促有关部门按照国家和省有关规定，给予参与救灾的社会力量享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策。
县级以上人民政府及其有关部门应当为社会力量参与有关规划编制、应急预案制定等工作提供便利和支持。
第二十二条省人民政府应当建立全省统一的跨部门、跨地区的自然灾害信息共享平台和信息共享与机制。
县级以上人民政府应当依托自然灾害信息共享平台，建立本地区灾害信息共享与机制。
任何单位和个人不得编造或者传播虚假灾情信息。
第二十三条重大灾害发生时，省人民政府根据本省自然灾害救助应急预案响应等级动员命令，动员社会力量进行抢险、搜救、救护、救助和捐赠。
受灾地区县级以上人民政府负责本行政区域动员社会力量参与救灾的实施工作，并根据实际情况在当地设立社会力量参与救灾志愿服务机构，统筹协调和安排志愿服务活动。
第二十四条县级以上人民政府民政部门应当建立健全救灾捐赠导向机制，及时公开受灾地区救灾需求信息、依法可以接受救灾捐赠的社会组织和有关单位名录等信息，引导社会力量根据不同的灾害类型、灾害损失和救助阶段而产生的有关救灾需求合理进行捐赠。
第二十五条县级以上人民政府及其有关部门在救灾工作中，可以向社会组织、企业事业单位购买服务，提供救灾社会服务。
政府购买服务的，应当优先选择信誉良好的社会组织、企业事业单位，并将购买服务的项目目录、服务标准、资金预算等信息依法向社会公布。
第二十六条在救灾工作中作出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰。
参与救灾人员发生伤亡的，按照国家有关规定给予优待抚恤;属见义勇为的，按照《广东省见义勇为人员奖励和保障条例》的有关规定给予奖励和褒扬。
单位和个人的财产因救灾需要被征用或者征用后毁损、灭失的，实施征用的人民政府应当及时归还或者按照国家和省的有关规定给予补偿。
由政府组织协调的单位和个人参与救灾活动付出直接费用的，各级人民政府可以根据救灾资金等情况给予适当补偿。
第二十七条县级以上人民政府应当建立在财政支持下的多层次自然灾害风险分散机制以及农业信贷、社会救助、支农惠农政策与农业保险相结合的政策导向机制，并按照国家和省有关规定安排财政资金用于有关保费补贴，推动政策性农业保险的发展，扩大政策性农业保险险种及保险覆盖面。
乡、镇人民政府应当具体实施政策性农业保险的各项政策措施，并依托基层涉农机构建立政策性农业保险及涉农保险协保站点，积极引导农民、农业生产经营组织参保，促进保险工作服务水平的提高。
第二十八条任何单位和个人发现社会力量参与救灾存在违法行为，可以向民政等有关部门投诉、举报。民政等有关部门接受投诉、举报后，应当及时调查处理。
参与救灾的社会组织、企业事业单位应当建立健全救灾资金、物资的内部监督管理制度和工作流程。
第二十九条救灾捐赠信息公开应当真实、准确、完整、及时，不得弄虚作假。
依法接受捐赠的单位应当主动向社会公开救灾款物募集情况或者慈善项目运作、受赠款物的使用情况，募捐周期或者项目运行周期大于六个月的每三个月公开一次，募捐活动结束后或者项目结束后三个月内全面公开，并及时回应捐赠人的查询。
县级以上人民政府监察机关、审计机关应当依法对救灾捐赠款物的使用、管理情况进行监督检查，民政、财政等部门应当予以配合。
第三十条财政、农业、审计等有关部门应当依法对政策性农业保险的承保、查勘、核损、理赔等环节和保费补贴资金的取得、使用等进行监督。
保险监督管理机构应当依法加强对政策性农业保险业务的监督管理，督促保险机构对政策性农业保险业务与其他保险业务实行分开管理，单独核算损益。
第四章法律责任
第三十一条单位或者个人违反本条例规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府及其有关部门责令改正，依法给予行政处罚;涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理：
(一)不服从所在地人民政府及其有关部门的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，严重妨碍救灾工作开展的;
(二)未按照规定救治、营救受害人员或者疏散、撤离、安置受到威胁的人员，造成严重后果的;
(三)编造或者故意传播虚假灾情信息的;
(四)擅自改变捐赠款物的用途或者挪用、侵占、贪污捐赠款物的;
(五)其他严重妨碍救灾工作的。
第三十二条行政机关及其工作人员违反本条例规定，有下列情形之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理：
(一)未按照规定建立和管理自然灾害信息共享平台或者灾情信息，造成严重后果的;
(二)未按照规定建立社会力量参与救灾渠道和协调工作机制或者实施协调工作机制，造成严重后果的;
(三)未按照规定归还征用的单位和个人财产或者给予补偿的;
(四)截留、挪用、私分捐赠款物，或者在发放救灾捐赠款物中弄虚作假的;
(五)其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的。
第五章附则
第三十三条本省行政区域以外的社会力量参与本省救灾活动，依照本条例执行。
第三十四条本条例自20xx年6月1日起施行。
社会力量和救灾的方式社会力量的含义
社会力量：指能够参与、作用于社会发展的基本单元，包括自然人、法人(社会组织、党政机关事业单位、非政府组织、党群社团、非营利机构、企业等等)
其中参与分为主动参与、被动参与;作用可分为正面积极作用与负面消极作用。
救灾的主要方式
救灾从国别的角度来说，还可以分为本国自救和外国援救：
本国自救
就是灾难国政府或者社会团体对本国发生的灾难进行救灾，运用本国的财力、物力、人力进行自救式的救援。
外国救援
多是外部力量的支援，灾难国以外的国家对灾难国进行的救援。包括：
1.外国提供物力援助救灾，灾难国以外的国家对灾难国进行无偿的援助救灾需要的物力，包括食品、生活用品、救灾所需的仪器设备及大型运输设备等。物资的运送可以协商解决，多数由提供救援的国家负责无偿运输;
2.外国提供资金援助救灾，灾难国以外的国家对灾难国进行资金援助;
3.外国提供人力援助救灾，包括提供救援的专业搜救人员、安保人员、技术人员等;
4.外国提供技术援助救灾，先进国对灾难国提供进行救援的先进技术，以帮助灾难国更好的完成救灾工作;