基层社会治理体系篇1
党的四中全会明确指出，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制，完善社会治安防控体系，健全公共安全体制机制，构建基层社会治理新格局，完善国家安全体系。这标志着我们党对社会治理及其规律的认识达到了新高度，为新时代加强和创新社会治理提供了根本遵循。
突出“共建共治共享”，深刻揭示社会治理制度的科学内涵。坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，是推进国家治理现代化的必然要求。社会治理制度是指社会治理主体为了维护正常的社会秩序而制定的具有约束性的各种行政法规、章程、制度、公约的总称。深化社会治理重在共建共治共享。共建是社会治理的基础。在党委领导、政府负责的前提下，各类社会主体协商合作，充分发挥其在社会管理和公共服务领域的独特作用，共同参与社会建设和治理。通过政府购买服务、健全激励补偿机制等办法，鼓励和引导企事业单位、社会组织、人民群众积极参与社会建设。在教育、医疗、卫生、就业、社保以及社会服务等相关领域，营造全民共建的社会环境，为市场主体和社会力量发挥作用创造更多机会，增强社会力量参与社会建设的能力和活力。共治是社会治理的关键。充分发挥各级党委在社会治理中总揽全局、协调各方的领导核心作用，同时强化各级政府抓好社会治理的责任制，以保障人民群众根本利益为出发点和落脚点，发展人民民主，维护社会公平正义，保障人民群众在社会治理事务中依法实现自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，努力形成社会治理人人参与、人人尽责的良好局面。共享是社会治理的目标。推进社会治理现代化归根到底是为了不断满足人民日益增长的美好生活需要，让人民群众共同享有治理成果。要构建共享服务体系，建立政府主导、覆盖城乡、可持续的公共服务体系;不断完善社会保障，满足人民群众生产生活基本需要;构建实现共享的体制机制，不断完善基本公共服务制度、民生保障制度和公共服务监管制度等，让人民群众有实实在在的获得感、幸福感、安全感。
增加“民主协商”“科技支撑”，丰富完善社会治理体系的基本内容。一方面，民主协商是社会治理的重要方式和有效途径。充分发挥民主协商在社会治理中的作用，有利于广纳群言、广谋良策、广聚共识，有利于促进党委和政府决策科学化、民主化，有利于更好实现人民当家作主，有利于化解矛盾、促进社会和谐稳定。另一方面，科技支撑已成为社会治理现代化的技术保障。近年来，科技在社会治理中发挥着越来越重要的作用，互联网、大数据、人工智能、云计算、区块链等新技术不断推动社会治理创新。党的四中全会把“民主协商”和“科技支撑”纳入社会治理体系，强调在党委领导的基础上拓展民主协商的功能，在法治保障的基础上充分发挥科技支撑的作用，明确提出完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的“七位一体”社会治理体系。这是适应新时展需要提出来的新要求。党的四中全会还提出“社会治理共同体”新概念。社会是由大小不同的各类社会主体构成，社会治理共同体主要是由政府、社会组织、市场主体、公民等治理主体共同组成的。建设社会治理共同体，需要社会共同体成员共同参与共同体建设和共同体治理，各主体之间通过民主协商、共同合作形成良性互动的共同体，进而实现共同的治理目标。
基层社会治理体系篇2
关键词：基层；社会治理；创新；安徽
中图分类号：C913文献标志码：a文章编号：1002-2589（2015）13-0124-02
党的十八届三中全会将全面深化改革的目标确定为：完善和发展中国特色社会主义，推进国家治理体系与治理能力现代化。“治理”包括法治、德治、自治、共治等内涵综合施策的科学管理，更加注重社会多元主体的共同管理，“治理”的核心是处理好政府、市场和社会三者之间的关系，社会事务需要政府、市场和社会各自分担、共同分担。
一、安徽基层社会管理与服务体系建设的改革探索
进入“十二五”以来，安徽科学确立创新社会管理目标，努力构建符合时代特征、安徽特色的社会管理体系，推动美好安徽建设迈出坚实步伐。
（一）突出重点扎实推进社会管理“工程项目”建设
安徽紧紧围绕社会治理创新“工程建设”，统一规划，整体推进，突出重点，不断提高社会管理科学化水平，初步形成具有安徽特点的社会管理新格局，为加快安徽经济社会发展和美好安徽建设提供了保障。
（二）调整改革行政区划，夯实社会治理基础
安徽为适应新的历史时期经济社会发展和基层社会治理的需要，加快深化行政区划调整改革，理顺管理体制，使得基层服务功能进一步优化，既增强了区域经济发展的凝聚力和辐射力，又对全省基层社会管理和服务体系建设产生积极的影响。
（三）积极探索基层社区管理体制――“安徽模式”
为适应社会管理工作向基层延伸的需要，安徽不断探索推进社区组织管理体制改革，社区自治功能不断增强。探索出基层社区管理体制改革“铜陵模式”，其核心是将原来的“区――街道――社区”三级管理调整为“区――社区”模式。创新社区服务与管理组织新架构；贴近需求，服务重心下移；强化居民自治，推进基层民主管理。合肥市蜀山区西园街道根据省会城市情况，积极探索“2+2+2+X”基层管理与服务模式，即：社区党委、居委会（2个组织）+社区工作站、社会工作服务站（2个平台）+社工、社会组织（2个主体）+多种居民服务需求项目（X项目载体）的运行模式。有效建立起社区服务的组织平台、服务社区的人才队伍和服务社区居民服务项目，走出了一条基层公共服务新路子。
（四）创新社会组织管理，促进社会组织健康发展
近年来，安徽积极谋划、主动作为，既积极引导社会组织发展，又依法规范管理，初步建立了层次有别、分类指导、富于创新的社会组织政策体系；形成了布局合理、结构优化、功能完备、充满活力的社会组织发展体系；基本健全了登记审批、年度检查、等级评估、执法监察四位一体的社会组织监管体系。
（五）农村基层社会管理与服务体系建设步伐加快
安徽围绕“美好乡村建设”为重点的农村发展与服务体系建设“五大工程”。即：实施村庄建设工程、环境整治工程、兴业富民工程、土地整治工程、管理创新工程。建立以基层党组织领导核心、村民自治相结合，以乡镇政务服务大厅为龙头，县、乡、村三级联动的为民服务全程网络服务体系。
二、安徽基层社会治理亟待突破的问题及原因分析
安徽省基层社会管理改革与服务体系建设取得较大成功，积累了许多成功经验，但仍存在一些亟待解决问题。
（一）行政区划制约基层社会管理与服务水平的提高
不合理的行政区划制约城乡基层管理创新与服务体系建设。典型表现为区划结构不合理，“市县同城”，市辖区规模过大，行政区域与管理幅度错位等问题给社会管理和服务体系建设带来了新挑战。既有国家总体环境与历史的原因，又有利益格局、城乡统筹发展不足、改革滞后的因素，加上经济发展长期以农业为主的发展定位，决定了现行行政区划严重影响基层社会管理创新。
（二）安徽省基层社区建设与服务能力差距较大
安徽虽然涌现了铜陵改革街道体制扩大社区职能实践，合肥市西园街道发挥社区社会组织作用搭建基层公共服务平台的新模式，但全省多数没有改革的地方体制弊端依然存在。“铜陵模式”仍然面临问题。社区承担的责任与职能不符，一方面政府部门仍然有很多工作需要在基层落实，另一方面基层社区仍然习惯等着上级布置安排工作，改革后社区居委会越来越承担着过重行政负担。政府公共服务项目不断向社区延伸，使得社区承担了大量政府公共服务和城市管理职能，行政化倾向越来越严重。社区社会组织发展不足，政府服务难以转移。专业社工人员短缺、责权利不对等。社区居委会、业主委员会和物业管理企业关系不顺，财政来源单一等。合肥西园街道“2+2+2+X”模式改革缺乏政策依据，与省委、省政府办公厅文件精神明显相违等。“美好乡村建设”积极推进，但与城市基层管理与服务水平比较差距仍然较大，统筹城乡基层社会管理体系建设不足。
（三）安徽省社会组织发展不充分，职能发挥不够
社会组织发展空间不足。全能政府管理体制，重社会管控、轻社会自治的惯性思维，限制了社会组织生存与发展的空间。社会组织培育政策不健全。社会组织的社会管理与服务能力比较薄弱，政府对社会组织的财政支持十分有限，没有建立以契约式公共服务为特点的公共服务购买机制。社会组织行政化倾向严重，制约了社会组织健康发展和发挥作用。社会组织自律、自治能力的欠缺阻碍其成长并承担社会责任。社会组织党建体制不顺，造成社会组织党建工作与业务登记管理工作“两张皮”。社会组织管理服务力量薄弱，造成各级社会组织登记管理机关处于疲于应付。
（四）安徽当前城乡社区自治存在共性问题
一是管理主体越位。居（村）委会“行政――自治二重性”使其更多的是“政府的脚”，而不是“老百姓的头”。二是管理客体缺位。更多介入政府事务，而非本辖区内的公共事务和公益事业；社区工作是任务导向而非需求导向；社区内部的公共事务很难被列入议事日程。三是管理途径错位。更多服从上级的指示命令，而非政府指导下的群众自治；自上而下而非自下而上。缺乏居民参与的机制，该管不管或没有能力管，居民对公共事务缺乏管理意识和管理能力，社区缺乏凝聚力等。
（五）基层服务体系建设任重道远
全省各地的基本公共服务体系建设差距很大，目前，全省十六个市仅合肥市出台了《合肥市“十二五”期间基本公共服务体系规划》，省级规划也尚未能出台。仅此可以看出，加强基层服务体系建设，促进城乡基本公共服务均等化任重道远。
三、创新安徽基层社会治理与服务体系建设的对策思考
（一）借鉴国内外基层社会管理与服务体系建设成功经验
国内外成功经验，对安徽省的启示。如：美国的城市基层社区管理模式。特点：基层政府的职能明晰、责任落实到位，基层政府直接面对居民群众，承担着基层社会管理的全部事务。政府提供公共服务，居民参与决策，居民须承担社会管理义务。北京模式：将社会管理融入网格管理，居民安全感明显增强，幸福感增加，居民参与意识上升。成都市在深化城乡社区治理机制方面、陕西省在基层社会管理基础建设中抓好“顶层设计”方面都积累了非常成功的经验。借鉴成功经验，尤其需要改革完善：一是社区改革、社会组织建设方面重点提高自治功能。二是尊重居民主体地位、调动其参与的积极性。三是努力培育居民责任意识、履行社会管理义务。
（二）进一步深化行政改革，科学合理调整行政区划
进一步积极稳妥地做好安徽基层行政区划改革调整工作，逐步形成设置科学、布局合理、服务高效的基层行政区划体制。推动城乡经济社会一体化，促进产城一体化建设，促进城乡统筹协调发展，最终实现经济发展与社会管理服务一体化。
（三）深化基层社会管理改革，发挥基层服务主体作用
积极探索基层社会管理体制改革，大力加强城乡社区建设，把社区建设成为党依法执政、政府依法行政、居民依法自治的城乡基本单元。注重基层，立足基层，加强群众组织和社会组织自我管理、自我服务的能力建设。
（四）加快推进安徽各类社会组织健康发展
围绕政府机构改革与职能转变，改革对社会组织管理，为社会组织发展松绑，切实下放社会组织的管理权限，加快实行政社分开；完善培育政策、促进社会组织服务能力提升，建立购买政府购买社会组织服务机制，加大财税支持社会组织发展力度，提升社会组织自身建设水平，完善社会组织内部治理；加快社会组织自身人才队伍；改进党建工作，理顺社会组织党建管理体制，指导社会组织党建工作；完善法律监督、政府监督、社会监督和自我监督相结合的监管体系；推进社会组织等级评估。
（五）不断完善丰富安徽特色的社区治理新模式
以铜陵市社区改革、合肥市西园街道分别探索实践取得的成效，进一步总结、完善、丰富、提炼社区管理体制、办法与规律，通过已取得的改革经验，从基层基础抓起，从解决服务居民的手段和路径入手，找准切入点，积极行动，以构建基层公共服务体系为总目标，立足社区，大力发展社区社会组织，引导其参与社区服务；构建起社区“两委两站”运行模式――“2+2”，组建由专业社工牵头的社区社会工作服务站，以社区党委为核心、居委会民主自治、社区工作服务中心、社工服务站管理服务架构。实现社区职能承接，政府职能退出，社区自治能力壮大，街道人员分流的格局。
（六）创新基层社会资源管理，夯实社会管理基础
基层社区管理与服务体系建设离不开共建共享机制建设。统筹社区管理建设与发展规划，创新社区干部队伍建设，为社区建设发展提供人才支持，完善社区财务资产管理新模式，保障社区工作有效运转。进一步建立完善社区房屋物业等固定资产归口使用与统一监督管理制度等。
基层社会治理体系篇3
言
党的十七大报告指出，要“坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度”。报告还指出，要“扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。这些论述不仅提升了基层群众自治制度的内涵，而且从战略上给新时期的基层民主发展提供了指导思想和行动方向。
基层群众自治制度作为我国基层民主政治的重要形式，在过去的一段时间里得到了广泛的研究和认同。同时，我们把基层群众自治作为基层民主发展的切入点加以推进，甚至把基层自治等同于基层民主，几乎形成了一种既定的关于基层民主的认知。实际上，不管是何种层面、何种类型的民主政治，都受到一定的制度条件的支撑和约定。因此，要推进基层群众自治和基层民主政治，就必须对基层民主的制度空间展开分析。这种分析包含两个方面的基本内容：一是民主政治过程本身的制度化程度，二是民主政治所赖以发展的外在制度环境。以此来观照和评估我国的基层民主政治的发展，可以看到，改革开放以来基层群众自治的自身制度建设和机制创新已经取得了令人瞩目的成就，但是人们对于其所依赖的外部制度环境亟需得到进一步的深化认识。这个方面问题的核心就在于：随着城市化和社会结构的转型，基层民主政治越来越需要超越传统的“非国家政权”的社会空间领域，跃升到在基层政权的制度平台上来加以发展。这种嵌入于政权领域的基层民主发展观，不仅有助于提升基层群众自治的发展内涵，而且对于社会的和谐稳定以及更高程度的政治发展来说都具有长远的战略意义。
二、基层民主的发展与拓展
构建基层民主政治的发展模式，前提是要把握基层民主与中国政治的关系，尤其是基层民主与其他形式的社会主义民主政治的关系。毋庸置疑，基层民主政治是有中国特色的社会主义民主政治的重要组成部分。改革开放以后，在我国政治发展的战略选择中，基层民主被提上了重要的议事日程。发韧于上个世纪80年代的村民委员会选举，给村委会这一基层自治团体注入了新的活力和合法性，也大大改善了基层治理，对地方经济发展起到了有力的促进作用。此外，以职工代表大会制度和居民委员会组织为载体，基层民主自治的基本制度体系逐步得到健全，基层民主自治的制度化程度得到了显著的提升。多年来，学者们普遍关注到村民、居民的参选率和参选热情、竞选的激烈程度、选举技术的完善与创新及候选人和当选干部素质的变化，这些方面的推进包含了许多重要的政治含义。正如有的研究所指出的，在人民公社体制坍塌中形成的村民自治，在实践中日渐显示出其核心价值，作为大众参与的民主化试验，基层民主的实践建立起一系列民主规则和程序，这为中国的民主化提供了示范性作用。在更深层次上，规范的选举提升了农民的权利意识，提高了“公民权”的地位。在基层民主选举和社区公共事务治理的关系上，基层民主的发展改变了权力的分配，改进了基层治理。更为重要的是，基层民主的实施也为党在基层社会的存在方式提供了新的制度平台，为调整党与社会的关系提供了契机，为更高层的民主政治建设奠定了基础。
但是，也需要看到的是，这种主要以群众自治组织等“非国家政权组织”为载体所推动的民主发展，也存在着不少问题。除了民主和自治制度自身不完善所致的问题外，这种形态的基层民主和地方政府的利益相矛盾乃至冲突时还会陷入制度上的困境。正是因为基层民主发展中所存在的这些问题和困境，人们开始反思基层民主对于中国政治发展的局限性。有的学者从“国家政权建设”的理论出发，认为在国家建设和现代化的进程中，国家权力会对社会进行渗透、介入并提取资源，不会也不可能允许乡村社会出现更多的自主权和独立性，因此基层自治与民主的可能性也就难以高估。有的学者则指出了村民自治所带来的负面效果，认为基层选举政治不仅造成了国家管理的困境，而且使乡村社会的沉渣泛起，出现“富人政治”和“恶人治村”的局面。从这些方面来看，基层民主的局限性就更为明显，似乎不足以为中国政治发展提供战略性的支撑。
对基层民主自治的研究特别是对上述局限性的认识，引发了关于中国政治发展战略的新的学术研究，主张拓展基层民主制度空间的探索受到了广泛关注。这方面主要有三大论点：党内民主理论、人大民主理论和协商民主理论。党内民主的倡导者认为，鉴于中国共产党在政治生活中的主导地位，开发党内的民主资源，不仅是中国民主政治建设的一个现实切入点，而且对于国家层面和社会层面的民主可以产生更为广阔的辐射效应。鉴于中共在中国长期执政的领导地位，中国的民主化进程也需要党的推动；而在党内实行民主将带动国家民主政治的发展，民主化走体制内道路比体制外道路有利得多。由于整个社会教育文化水平较低，应先在政治精英层面实行民主，而首先推进党内民主就具有这方面的意义。党内制度中的民主集中制、党委合议制、集体领导原则以及国家体制中的全国人民代表大会制度，给党内民主的发展留下了一定的空间，为党内民主提供了符号上的合法性。与此相关，决定中国民主发展方向和进程的只能是国家民主，优先发展基层民主而缓行国家民主，不仅会使基层民主的发展陷于孤军深入，也可能延误发展国家民主的宝贵时机。与时俱进地调整中国民主发展的方略，把国家民主和党内民主放到中国民主建设的首要地位，确立发展民主的基本方向和步骤，对于维护国家的长治久安，充分实现人民当家作主，具有十分重大的意义。
在中国民主政治发展战略的问题上，“人大民主论”和“协商政治论”提出了不同的观点。人大民主论认为，在转型与发展中的当今中国，各种利益诉求--政治参与所反映的民意，需要经过整合上升为公共政策；大量复杂异常的新问题、新难题，需要通过公共政策的制定及实施予以应对。人民代表大会是我国唯一经过选举获得人民权力委托的民意机关，同时也是法定的立法机关和国家权力机关，因此，人大在反映民意、整合民意方面发挥着特有的功能和优势。人大所发挥的“最后产出”的“程序性功能”，在致力于发展民主政治的当今中国显然至关重要。有鉴于此，要以人大民主为切入点来推进中国的社会主义民主政治。
“协商民主”原本是西方学术界为了应付多元社会的挑战和自由民主的不足而出来的。近年
来，国内一些学者将西方的协商民主引入中国社会主义民主政治的发展范畴，视之为中国民主政治的发展目标。学者们从不同角度界定协商民主的涵义，讨论协商民主的理论基础、历史渊源、发展进程、要素、特征与原则以及作用与价值，总结了中国协商民主在实际运行中的问题并提出了相应的对策。研究认为，协商民主或协商政治是现代民主政治的一种新范式，在坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的前提下，在保持其核心价值理念的基础上，对政治协商制度进行完善、创新，以实现政治协商向协商政治的转变，形成中国特色民主政治发展的新模式。目前，学者们对于协商民主的制度和组织形式的研究，主要侧重于多党合作和政治协商制度的功能开发，同时也将其运用于人民代表大会制度和基层群众自治制度。在经验研究中，学者们还总结了一系列有关协商民主的具体形式，包括民情恳谈会、民主恳谈会、民主理财会、民情直通车、便民服务窗、居民论坛、乡村论坛和民主听(议)政会等。
这些讨论不乏真知灼见，尤其是党内民主理论的讨论，已经成为当前民主政治建设的热点问题之一，更为重要的是，这些研究都在积极探索拓展我国基层民主制度空间的领域和路径。实际上，中国政治发展虽然有其独特的切入点，但从来都不是单边突进的，而是作为一个系统和整体不断演进的。以基层群众自治制度为主要载体的基层民主、基于中国共产党的党内民主和以人民代表大会制度为基础的国家政权层面的民主，应当是相辅相成、互相联动的。因此，我国的社会主义民主政治仍然需要从各个方面多角度地加以推进，其中自下而上的基层民主发展是整个政治体系发展所不可或缺的一部分。我们认为，在总结上述各种观点和主张的基础上，作为一种拓展我国基层民主政治制度空间的战略构想，基层政权的民主更应该持续地成为我国社会主义民主政治建设的一个战略选择。党的十七大报告对此给予了充分的关注，已经将其确立为中国特色的社会主义民主政治发展道路的一个重要构成。
基层政权民主之所以是中国政治发展的一项战略选择，具有深远的战略价值，首先是由我国社会和政治发展的目标决定的。和西方国家不同，我国的民主政治发展的指向并非基于多党制度的领导权转移，而是如何在中国共产党领导下更好地实现依法治国和人民当家作主。基层政权民主是在国家政权和基层社会的交界面对这一本质问题的实践，是通过民主程序来治理地方社会的制度性探索。
其次，基层政权民主的重要性也是由我国的特殊国情决定的，尤其是我国作为超大规模社会、长期处于社会主义初级阶段这一现实。在这一现实结构背景下，基层政权民主是渐进地累积民主的经验、技术和制度的基本途径。这是因为，如果基层政权能够通过民主机制及时反映和吸纳与经济发展直接相关的基层社会的结构变化，积极进行自我发展和自我完善，那不仅能够为整个民主发展积累宝贵的政治资源，而且也能有效地缓解超大规模的经济和社会发展给政治体系带来的过度压力，以保持社会和政治稳定。最后，从基层政权民主来推进整个国家的民主政治建设，这也是政治发展一般规律的体现。从比较政治的视野来看，不同类型的现代政体，都会在一定程度上以某种方式鼓励、至少是容纳地方政权民主的发展，以此来稳定和巩固更大规模的政治体系。在民主化的进程中，基层政权民主提供了公民广泛而直接的政治参与，并在这个过程中增强民主意识，提高民主能力。
三、建构一种新的基层民主发展观
要充分开发和体现基层民主对于我国政治发展的战略价值，就不能仅仅在既有的基层自治的发展框架中推进基层民主政治，而是必须在新的历史条件下扩大基层民主政治建设的内涵与外延，以基层政权为生长点和制度依托来建构新的基层民主发展观。
如上所述，已有的研究通常把基层民主政治视为人民群众直接参与和自己切身利益密切相关的社会事务管理的制度和实践，其最为典型的载体正是体现人民群众当家作主的民主权利的村民委员会、居民委员会以及其他各种群众性自治团体。既有的这种基层民主的一个重要的共同特征，即是其“非国家政权”的组织载体。与“非国家政权组织”的民主运作模式不同，我们认为应该把基层民主和基层政权有机统一起来，从理论上倡导和构建新的基层民主发展模式。这种主张基于这样一种认识，即在和谐社会构建的背景下，在城市化持续深入扩展的条件下，基层民主应该有更为丰富的发展内涵与功能定位：它不仅仅是村(居)委会的民主制度和过程，而且涉及基层政权与社会的利益关联及其政治表达。换言之，我们需要把基层政权和社会的政治联系作为研究对象来建设民主政治，而这种政治联系不仅仅指涉程序意义上的以村(居)委会和职工代表大会为平台所推行的民主实践，而且也包括以乡镇、区县等基层政权组织为核心所形成的民主选举、民主参与、政治沟通和社会治理的实践。具体来说，这种民主政治发展观包括如下三大维度或取向：(1)基层政治参与的制度化，即建立和发展居民和各社会群体合法、有序、有效地参与地方公共事务治理的各种制度设施和保障。(2)基层政权组织自身运作的合理化，即推进执政党、权力机关和行政组织之间职能的科学划分、议事规则和决策程序的合理改进。(3)基层政治关系的民主化，即发展基层政权和各类社会组织之间关系的民主化运作机制，推动新型的国家与社会关系的建立。
从一种制度结构以及可行性步骤的角度进行分析，我们所指出的基层政权民主，是指现行宪法体制下以直接选举人民代表为基本特征的政权层面的民主。即县(包括县级市)、乡(镇)、城市的区以及与前述具有同等地位的政权组织。一方面，在过去多年的政治发展中，一些地方已经在上述政权层面进行了不同程度的民主化实践，应该说已经积累了一些民主政治的经验；另一方面，当下经济发展、社会发展特别是人的发展对政治发展提出的要求，迫切需要从这些政权层面拓展政治民主的建设。更为重要的是，作为国家的一种政治发展战略，通过基层政权层面的民主，满足人民群众日益增长的政治生活需要，有效地维持基层社会的持续稳定和发展，同时也有效地通过民主的方法和原则，实现国家政权对基层各类公务人员特别是领导干部的有效管理，具有十分重要的意义。
构建这样一种基层民主发展观，并不是随心所欲的，而是有一系列客观的内在规定性。首先，它是构建和谐社会的规范要求。和谐社会和基层民主的规范关系是我国基层民主制度创设和机制再造的理论基础所在。基层民主与和谐社会是内在统一、目标同构和互动共生的，这种关系决定了基层民主在新时期的发展模式。一方面，作为价值目标的民主与和谐是相辅相成的。这正如胡锦涛同志所指出的，和谐社会具有六大特征，并以民主法治为首要内容。在民主这个价值取向上，和谐社会建构和民主政治建设实现了逻辑上的高度统一。另一方面，在构建和谐社会的事业中，随着社会经济结构的快速变迁和利益关系的深刻调整，基层民主的工具理性将不断地被凸显出来，成为协调利益关系的基本方法和构建和谐社会的必由之路。因此，在和谐社会建构的过程中，有必要推进基层民主在发展内涵和制度形式上的创新，把人民当家作主的实践提升到政权运作的层面上，使之具有更为广阔的政治效能和治理能力。
其次，构建这样一种基层民主发展观，也是城市化和社会结构变迁所提出的现实要求。我国当前正在发生人类历史上规模最大和涵义最深刻的城市化进程，这一进程不仅仅意味着农村劳动力向城市转移，向城市基层政权结构提出了新的要求，而且导致了社会问题和社会冲突现象的形态转变，带来了日益多样化和复杂化的社会利益构造，所有这些指向于基层政权并向其提出了新的政策和制度诉求。在这种新形势下，基层民主需要增强其与国家基层政权的联系，强化其利益表达和聚合的功能，使得我国的政治体系具有顺畅有效的输入渠道和反馈机制，适应城市化和社会结构变迁所带来的新挑战。
与此相联系，这样一种基层民主发展观也是基层政权体系自身得以优化和再造的必然选择。随着社会经济领域的结构性变迁，当前我国基层政权和基层社会之间出现了某种程度的断裂和“权力真空”。在这种权力真空中，出现了诸多自组织的政治空间。在权力主体多样化的背景下，如何强化和重构基层政权的合法性基础，建立基层政权和政治社会的有机的制度联系，满足人民群众日益增长的政治权利诉求，这些都成为新时期基层政治发展的核心问题。新的基层民主发展观无疑有助于增强基层政权的合法性和有效性，提升基层政权对其他社会组织的协同能力，优化基层政权的制度体系。
四、结论
不管是在何种政体类型下，民主政治的发展和巩固都需要一定的制度条件，这是当代民主理论的一个基本共识。这里所谓的制度条件，不能只理解为规制民主政治运行的一套稳定的规则体系，而更要考虑到民主政治所依赖的组织环境和制度生态。制度化对于民主稳定运作的重要性毋庸讳言，但是组织环境和制度生态的改变对于激活民主的内涵和价值而言，具有根本的战略意义。
在我国的制度背景下，基层民主政治发展必须关注其独特的组织和制度塑造力，使得基层民主获得崭新的发展内涵。
有鉴于此，我们根据社会主义和谐社会的构建以及当前社会结构的深层次变迁所提出的挑战，把基层民主的发展轨道导入基层政权的这一制度空间，从和谐社会建设和中国政治发展的高度探讨基层民主的新内涵、新发展模式及其战略意义，提出了一种有别于传统的那种基于群众自治的基层民主发展观。这种发展趋向将使基层民主获得新的制度环境，具有更强的辐射力和开发空间，并且更能契合和谐社会建设的要求，回应社会结构变迁所提出来的现实挑战。
基层社会治理体系篇4
社区建设、社区治理既属于社会治理和社会建设的范畴，也属于国家治理和国家建设的范畴。当然，社区也是党和国家开展与加强基层建设的重要平台。自1994年上海市率先探索城市社区建设以来，我国的城乡社区建设已经走过了23个年头。与上个世纪90年代相比，社区建设的环境与动力、社区服务与管理的对象、社区治理的主体、社区治理的问题和任务等都发生了很大的变化。这就需要我们以一系列关于社会治理的讲话和《中共中央、国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》为指导，立足国家治理，以改革创新为动力，切实在践中加强和完善社区治理的体制与机制，“努力把城乡社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园”。
创新社区治理、加强基层建设的内涵及相互关系
“创新社区治理、加强基层建设”，这个命题的两段是互为目的和互为条件的关系，不能割裂。
从创新社区治理的角度来看，社区治理体制、机制的改革创新是根本动力，基层组织的建设是手段，政府和社会的投入是保障，“和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园”则是根本目标。这里，体制机制改革创新的内容至少体现在：（1）党领导社区治理的体制和机制，既包括党对政府的领导及考核，也包括对居委会、村委会、业委会等自治组织的领导，还包括对各种各类新型基层社会组织的领导；（2）政府负责社区治理的体制和机制，包括各级政府及部门事权和责任的区分，在“政社分开”的原则下政府社会职能转变的“清单”和政府向社会组织购买社区服务的“清单”；（3）基层政府与社区自治组织的关系，这里既包括政府对社区治理、社区建设事物的主导，基层政府对城乡社区居委会、村委会的工作指导与考核，也应包括居委会、村委会对基层政府工作的监督与考核。唯此，才能切实提高社区自治（含政治、社会、经济等）的水平，提升居民对社区的归属感和认同感；（4）在“政社分开”原则下社会组织参与社区治理和社区服务的体制、机制及空间。
从加强基层建设的角度而言，党的领导是根本，内涵建设是关键，存量建设须强化，增量建设须重视。必须看到，在计划经济时代，党与社会的关系平台是“单位”，通过这个平台，党才保证了自己执政的阶级基础和社会基础。在市场经济条件下，党与社会的关系平台主要是社区，关系载体则是社区自治组织和正在成长的社会组织。因此，加强党对社区自治组织和社会组织的领导，是今天厚植党的社会基础、实现党对整个社会有效领导的根本保障。其次，“基层建设”的内涵应该与时俱进。在传统的概念中，基层主要指向的是体制内的区县、乡镇、街道一级的党委、政府和各类公有制的基层单位组织，以及居委会和村委会等自治组织及党的基层组织。应该说，这些都是基层组织的“存量”，加强建设尤其是能力建设乃应有之义。但要看到，社会组织已经成为且越来越成长为城乡社会基层组织的“增量”，其覆盖的服务人群在城市大有超过居委会服务人群数量的趋势，且在农村社区治理中的作用愈益显现出来。所以，今天加强基层建设，既要强化已有的“存量”，更要重视社会组织这一“增量”。
社区治理创新和基层建设必须发挥“三社联动”的体制优势
早在本世纪初，笔者针对社区建设的体制弊端提出了“三社联动”的观点。近年来，“三社联动”已经成为社区治理创新的核心议题之一。然而，由于有关部门和学术界对“三社联动”的内涵界定尚不清晰，对“三社联动”的深层动因缺乏探究，致使“三社联动”在社区建设和社区治理中的体制优势尚未充分建构和发挥出来。所以，有必要对“三社联动”的内涵、动因进行再认识、再建构。
在民政部门和部分学者的解释中，“三社联动”指的是社区、社会组织和社会工作者之间的联动，强调以社区为平台、以社会组织为载体、以社会工作人才为支撑的联动格局。诚然，这是对社区治理的一种现象性简单描述，有其合理性。问题在于，三者不是实践的关系主体，怎么能够联动起来呢？笔者以为，社区的确是党领导、政府推动的社区建设和治理的平台，也是社会组织、社会工作参与社区建设和治理的平台。但是，在“三社联动”的概念中，这里的社区是指在社区平台上开展工作的基层政府和居委会、村委会等传统的“体制内组织”，属于“存量型”的组织主体；社会组织则属于“增量型”的组织主体，而社会工作则属于“增量型”的专业组织主体及专业人员主体。此外，社会工作专业人才主要在增量型的社会组织工作，也可在存量型的体制内组织工作。因此，这里的“三社联动”指的是三类组织的联动，至少涉及到三对关系：一是政府与社会（社会组织）的关系；二是居委会、村委会等“半政府”、行政化的社区组织（目前的现状）同参与社区建设和治理的社会组织的关系；三是社会工作服务机构及社会工作者与社区的存量型“体制内组织”的关系。
回顾历史不难发现，“三社联动”之所以被提出、被倡导，主要是针对传统的社区建设的体制弊端和社区服务的缺陷而来的，也是沿海地区社会组织、社会工作参与社区治理创新所获得成功经验的昭示而来的。传统的社区建设具有高度行政化和低效率的特征，在社区管理上只有政府单一的主体，而居委会因其高度行政化的限制使其所开展的社区服务往往脱离居民的实际需求，且带有明显的“一刀切”和粗放型、经验性特征。这也是以往政府高层对社区建设满意度不高、居民对社区建设认同度不高、居委会工作人员对自己的地位和成效不甚满意的重要原因。针对这些问题，本世纪初，上海、广东、江苏、浙江等沿海地区的一些地方政府开始逐步地让渡部分社区服务和社区管理实务空间，吸引社会组织特别是专业社会工作服务机构介入社区治理创新，从而逐步建构起“政社分开与合作”的社区建设和社区治理的新体制、新机制，既明显提高了社区服务的针对性、有效性及服务水平，也提升了政府社会管理的能力和水平，还通过社会组织帮助居委会减少了行政事务，培训和提高了居委会社区自治工作的能力。由此，社区居民（包括户籍、非户籍居民）对社区的归属感、参与度、认同度也有了明显的改观。
事实证明，“三社联动”是社区建设和社区治理实践的一种制度创新，是政府优势、社会组织优势和社会工作专业优势的有机结合，是在社区平台上建构“政社分开与合作”新体制的有效途径。充分发挥“三社联动”的体制优势和专业优势，无论对于深化社区治理创新的实践和加强基层建设的工作，还是对于提高整个国家治理和社会治理的法制化、科学化、精细化，无不具有重要的现实意义。
（简介）
基层社会治理体系篇5
一、基层概念的阐释
从表面上看，基层是为人们所熟悉且经常使用的一个概念，然而在内涵的把握上，却普遍存在着偏差。从纵向来说，有相当多的人把“基层”等同于乡镇；从横向而言，不少人把“基层组织”等同于“基层政权”。这就是颇有代表性的片面的基层现。这种基层现大大缩小了有广阔天地的
“基层”的范围与内容，妨碍着基层民主制度的建设。因此，有必要让我们的论述从探讨基层概念入手。
总的来说，基层的概念是指最低的层次。实行直接性管理，是它最突出的特点，即直接面对人民群众，直接接受人民群众的监督，其一切管理活动都具有直接性而没有什么中间环节。从纵向上看，基层并不能简单地等同于乡镇。因为除了乡镇而外，还有群众性自治组织——村民委员会和居民
委员会；也还有县、城市的区、不设区的市。正如邓小平同志在1987年6月12日在《改革的步子要加快》一文中所说：“调动积极性是最大的民主。至于各种民主形式怎么搞法，要看实际情况。比如说普选，现在我们在基层，就是在乡、县两级和城市区一级、不设区的市一级搞直接选举，省、自治区、设区的市和中央是间接选举。”很明显，在这里小平同志将县、城市的区和不设区的市明确界定为基层。从横向上看，基层并不简单地等于政权。因为除政权组织外，还有基层的党组织、其他国家机构、社会团体以及伦事业单位等①。总的来说，县、城市的区、不设区的市的党组织、国家机构和社会团体、企（事）业单位以及村民委员会和居民委员会都具有管理活动的直接性。因而，理所当然均应属于基层的范畴。
根据这些基层单位在我国政治运行机制中所处的地位和所起的作用的不同，我们可以把它们归纳为三个不同的层面：政党、国家机构和社会团体的基层组织；企业、事业单位的基层组织和城乡群众性自治组织。
关于中国共产党的基层组织，根据《中国共产党党章》第五章“党的基层组织”的规定，“党的基层党组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础”。“企业、农村、机关、学校、科研院所、街道、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织”。由此不难看出，党的基层组织，包括除众所周知的街道、乡、镇党的基层委员会和村党支部外，企业、事业单位中的党的组织，人民解放军连队的党的基层组织，还包括以上基层涵义范围内的国家机构中党的组织。
关于国家机构的基层，根据我国宪法和地方各级人民政府组织法的规定，乡、民族乡、镇是处于我国行政区划层级体系最底层次的行政区划单位，这个层次的国家机构是我国的基层国家机构。不仅包括乡镇的国家机构，还包括县、城市的区和不设区的市的国家机构。
关于我国基层组织的社会团体，它们是中国共产党领导下的群众组织。它们既要通过各自的组织活动，直接带领群众为社会主义建设事业努力奋斗，同时，它们又是各方面群众利益的代表，应当维护和反映自己所联系的那部分群众的正当要求和权益。正是从这个意义上说，社会团体也属于我国基层组织的范畴。如我国的工会、青年团、妇女联合会等就属于这类基层组织。
企业、事业单位都是以本单位的组织及其成员为直接管理对象。企业以直接从事工农业生产、交通运输、城乡建设和商品流通等为主要活动内容；事业单位以从事非物质生产、为社会提供精神产品和劳务服务为主要内容。企业以商品生产的价值规律和社会基本经济规律为自己活动的基本依据；事业单位主要以自己所特有的科技、教育、文化、艺术、新闻、体育、卫生等各项事业的发展运行规律为其活动的基本依据。企业的目的是为社会提供物质财富和赢利，兼顾社会效益、经济效益，强调经济效益；事业单位不以赢利为存在的基本条件，目的在于向社会有偿提供精神财富，以社会效益为目的。随着社会主义市场经济体制的确立和发展，企业逐步摆脱政府附属物的地位而成为自我管理、自负盈亏、自我约束、自我发展的实体。国家事业单位也实行所有权、经营权与管理权相分离，走政事分开的新路，有更多自主权。总之，企业、事业单位无疑地也应属于我国基层组织的范畴。
城乡群众性自治组织，在我国城市就是居民委员会，在农村则是村民委员会。群众性自治组织既是基层政权的基础，又是党和国家联系人民群众的桥梁和纽带。群众性自治组织直接地、经常地接触城乡社会，是党和国家联系城乡社会最直接、最广泛、最经常的基层组织，亦是国家在城乡的落脚点。可以通过群众性自治组织贯彻执行国家的政策、法律，群众也可以通过自治组织向国家机关反映自己的意见和建议；同时，群众性自治组织本身又有自己的固有事务，其中有直接与当地人民福利有关的社会事务和按法律规定的自治团体应有的事务，如办理本居住地区的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安等。因此，城乡群众性自治组织理所当然也属于我国的基层组织。
二、基层民主制度
对基层概念的纵横向所作的全面阐释，是我们合理理解和建设基层民主制度的出发点和前提。基层概念的纵横向范围和内容，已经向人们昭示基层民主制度亦具有丰富、广泛而复杂的内容。基层民主制度并不能简单地等同于乡镇基层政权制度或村（市）民自治制度。
笔者认为，也像“基层”有广泛而丰富的含义一样，e“基层民主制度”也有广泛而丰富的内容。基层民主制度就；是表现为基层的政党、国家机构和社会团体，企、事业单位基层组织，城乡群众性自治组织等直接行使管理权力的制度。它对于政党来说就是党建制度和党政关系制度；对于国家机构来说就是中央国家机构、地方国家机构与县、城市的区、不设区的市以及乡镇之间的权力分配制度，也是对宏观事务管理的集权制度和对一般事务管理的分权制度；对于社会团体来说，就是社会团体在法制范围内的自主管理制度；对于企事业单位来说就是职工代表大会制度；对于城市居民和农村农民来讲，就是群众性自治制度。基层民主制度的建设与发展，就是要有效地保证人民群众直接参加国家和社会事务的管理，在社会基层有关领域的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的制度。
为了便于对基层民主制度有更加深入的认识和理解，在此，我们可以把它概括为基层的党组织与政府、社会团体。企事业单位、群众自治组织的关系制度；中央人民政府、地方人民政府与县、城市的区、不设区的市以及乡镇的政府之间的权力分配关系制度；政府与社会团体、企事业单位、群众自治组织的关系制度；党和政府同群众自治组织之间的关系制度。这几种关系构成了基层民主制度的最基本的内容，建立和发展基层民主制度，主要是围绕这几种关系而展开，主要表现为处理这几种关系的措施、办法与规定。
从基层党组织与政府、社会团体、企事业单位、群众自治组织的关系来看，由于各个基层单位情况的不同，相应地党的基层组织的地位与作用也就不同。具体表现为如下的差别：街道、乡镇党和政府的基层组织，其职责是领导本地区的工作，支持和保证社会团体和群众自治组织充分行使民主权力；企业和实行行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织，其职责是参与重大问题的决策，发挥政治核心作用，围绕企业生产经营和有关事业单位的业务开展工作，保证。监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行，支持领导依法行使职权，积极支持职工代表大会开展工作，领导工会、共青团、妇女联合会等社会团体，领导所在单位的思想政治工作；实行党委领导下的行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织，其职责是：对所属组织实行宏观领导，对重大问题按法定程序作出决定，同时保证行政领导人充分行使自己的法定职权；各级党和国家机关中党的基层组织，协助行政负责人完成承担的各项任务，努力做好工作，对包括行政负责人在内的每个党员进行监督，不领导本单位的业务工作。
从中央人民政府、地方人民政府与县、城市的区、不设区的市以及乡镇人民政府之间的权力分配关系来看，建设和发展基层民主制度必须研究社会的需要和一个国家的国家结构形式这两方面的因素。如果我们从权力现象的角度去观察，就会看到，民主主要表现为一种自下而上运行的权力活动。它是在政治管理系统中处于被管理地位的多数人对于处于管理地位的少数人的制约。正如邓小平同志所说：“调动积极性，权力下放是最主要的内容”。②“把权力下放给基层人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。我们讲社会主义民主，这就是一个重要内容”。③根据我国的具体国情，特别是社会发展的需要，随着我国社会主义市场经济体制的确立和发展，一方面要求中央政府具有国民经济宏观调控和维护市场秩序的职能，要求凡是对国民经济进行宏观调控的事务，都应划归中央政府及其在全国各地的分支机构负责，地方政府不得染指；另一方面要求地方政府在中央统一法制规范下，领导与管理本地区的各种经济社会公共事物，主要负责与本地公民生活直接有关的公共事务，为本地公民提供社会公共产品和公共服务。因此，构筑当代中国基层民主制度，必然会存在着既有对一般事务的管理，从集权型走向分权型的趋势，又有对宏观事务的管理，从分权型走向集权型的趋势。
从政府与社会团体、企、事业单位及群众自治组织的关系来看，构筑当代中国基层民主制度，必须转变和调整政府在计划经济体制下拥有而又阻碍社会主义市场经济体制建立的职能；把本来属于社会团体、企事业单位和群众自治组织的权力，毫无保留地、实实在在地归还给这些基层组织；将过去一些属于政府的权力转移给社会中介组织去行使；政府在加强宏观管理的同时，逐步将事业单位的微观管理权还权于社会，扩大和加强各类事业单位的自主权；建立和强化政府对市场经济宏观调控的权力，管理与监督国有资产的权力和社会公共服务的权力，而且必须用法律的形式加以确立。在此基础上，建立和完善职工代表大会制度。职工代表大会是企、事业单位实行民主管理的基本形式，是广大职工行使民主管理权力的机构。职工代表大会制度也就是企、事业单位职工通过民主选举，组成职工代表大会，在企、事业单位内部行使民主管理权力的一种制度。对此邓小平同志有明确的论述，他这样指出，“职工代表大会或职工代表会议有权对本单位的重大问题进行评议，作出决定，有权向上级建议罢免本单位的不称职的行政领导人员，并且逐步实行选举适当范围的领导人。”④
就党和政府同群众自治组织之间的关系来看，应体现为群众参与的民主管理。在人类历史上，作为工人阶级夺取政权和运用政权的首次尝试的巴黎公社的政治运行是通过人民自己实现的，公社“表明通过人民自己实现的人民管理的发展方向。”⑤作为我国基层民主制度中重要内容的群众自治制度，是马克思主义自治理论与我国城乡实际相结合的产物，是社会主义民主在我国基层社会生活中的重要体现，其组织形式就是城市的居民委员会和农村的村民委员会。这种群众性自治组织的建立，就是要让人民群众充分享有民主选举。民主决策、民主管理和民主监督的权利。当代中国基层民主制度，就是要通过这种群众性的自治组织，改变政府包办群众性事务的传统做法，真正让人民群众享有自治自理、当家作主的权利，从而有效地推动我国民主政治向更高层次的发展。
三、基层民主制度对于中国政治发展的意义
基层民主制度所包涵的丰富内容，对于中国政治的发展具有双重的意义。如果根据社会发展的要求来建立、发展和完善基层民主制度，就会有效地促进中国政治的发展；如果基层民主制度违背社会需要和我国的具体国情，就会阻碍中国政治的发展，甚至把中国政治的发展引入歧途。
首先，没有基层民主制度，就不可能有完全的中国的民主政治。基层民主制度是我国社会主义民主制度的重要组成部分，如果基层民主制度建立不起来，整个国家的民主政治就不可能获得有效的发展。在传统的计划经济体制下，国家对社会政治、经济、文化乃至人们的生活，实行高度集权化的管理。在党政体制的关系上，是党政不分、以党代政；在中央和地方权力分配关系上，权力过分集中，基层和下级的权力过分集中于上级领导机关；在政府与企、事业单位的关系上，企、事业单位成为了政府的附属物，政府对企、事业单位微观活动管得很细很死；在党和政府与社会团体的关系上，采用党政工团一揽子式的大而统的领导方式，使社会团体逐渐朝着行政化的方向发展，社会团体实际上成为了政府的一个工作部门，广大群众再也不成其为相应的社会团体的主体，而变成了相应的社会团体的工作对象。凡此种种表明，在高度集权化管理的计划经济体制下，基层民主制度没有得到应有的发育，更谈不上正常发展。
随着社会主义市场经济体制的建立和发展，打破了等级制和人身依附关系，从而奠定了独立人格的经济基础，逐步形成了独立、平等、自由的社会关系。除此而外，市场经济还造就了多元的利益主体和利益结构，从而创造了一种竞争、开放、多变和充满个体创新活力的生产和生活方式。特别是随着基层民主制度的发展，使基层单位首先从高度集权体制的束缚下解放出来，获得了自由的发展。中国现实的社会状况已经表明，随着市场经济体制的确立和完善，以及基层单位的蓬勃发展，为我们进行社会主义民主政治建设开辟了广阔的前景。因此，我们说，没有基层民主制度，就不可能发展中国的民主政治。
其次，没有基层民主制度，就不可能真正实现政府职能的转变。政府职能涉及到行政权力主体与其它行为主体发生的关系，即行政权力主体在行政管理活动过程中，其行政权力行使的职责范围和使用方式。因此，政府职能与行政权力状况密切相关，即必须以一定的行政权力状况为基础。政府职能的转变意味着行政权力结构的改变，主要是解决计划经济体制下形成的权力垄断、权力混淆等问题。而基层民主制度的实质就是要使基层单位的人民群众直接行使民主管理权力，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，实际上也就是要调整权力结构，转变政府职能。理顺政府与执政党的职能关系、政府与人民代表大会的职能关系、政府与社会团体组织的职能关系、政府与企业的职能关系、政府与社会事业单位的职能关系等，是建设基层民主制度的核心内容。因此，基层民主制度建设也是为解决计划经济体制下形成的权力垄断、权力混淆而进行的。正是从这个意义上说，没有基层民主制度的建设，就不可能真正实现政府职能的转变。
政府职能的转变，对当代中国政治的发展具有十分重要的意义。能否根据社会发展的要求转变政府的职能，关系到社会主义市场经济体制在我国能否建立、完善与发展。没有政府职能的转变，我国的机构改革也不可能取得成功，也不可能建立起真正符合社会发展要求的政府行政管理体制。而以上这些转变，也都离不开基层民主制度的建设与发展。
再次，没有基层民主制度，就没有中国的法治政治。就民主与法治的关系而言，民主与法治紧密相联。法治是社会主义民主的基本保障，坚持和完善人民民主专政的国体，坚持和完善人民代表大会的政体，保障人民当家作主的地位，保障公民享有广泛的权利，都离不开社会主义法治。社会主义法治又是社会主义民主的法律化、制度化。没有社会主义民主，就没有社会主义的法治。就基层民主制度与中国法治政治的关系而言，只有开展基层民主制度建设，才能把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度上和法律上保证党的领导核心作用；才能使党经过法定程序将自己的政治主张变成国家意志，实现代表人民群众的利益；才能使国家机关和公职人员依法代表人民管理国家的各项事务，而不是以言代法、以权代法、以权压法、以权治民。现代意义的法治，是民主的产物，法治的本质在于它是崇尚体现广大人民群众意志的法律在国家政治、经济和社会生活中的权威。民主政治与法治政治的互动关系也表明，没有民主政治就不可能有法治政治。
注释：
①施九胃、倪家泰著：《当代中国政治运行机制》，山东人民出版社，1993年版，第28页。
②《邓小平文选》，第3卷，人民出版社，1994年版，第242页。
③《邓小平文选》，第3卷，人民出版社，1994年版，第252页。
基层社会治理体系篇6
社会结构转型问题是社会学理论中的一个基本问题。我国社会学界对中国改革开放以来的社会结构转型问题已进行了十几年的研究,取得了重要成果。本文借助于这些成果,特别是中国社会处于结构转型时期这一事实判断,来探讨我国的政治系统的调适问题,特别是关于执政党的政治理论问题。
依照我国学者的研究,“从农业时代向工业时代、农业经济向工业经济、农业社会向工业社会、农业文明向工业文明转变的过程是第一次现代化,从工业时代向知识时代、工业经济向知识经济、工业社会向知识社会、工业文明向知识文明转变的过程是第二次现代化”(注:中国现代化课题组:《中国现代化报告》(2001),北京大学出版社2001年版,第25-26页。)。本文的社会结构转型的概念,如果取其表层含义,是指传统社会向现代社会的变迁过程,更具体地说,是指社会由以农业社会为基础向以工业社会为基础的变迁过程。因此,这是“第一次现代化”过程。对这种变迁过程,社会学研究者或者将其分解为比较具体的结构变化,如人口结构、就业结构、经济及产业结构、城乡结构、阶层结构等等的变化来分别加以描述,或者从理论上,按照不同的专题诸如社会冲突、社区发展、社会流动、单位制、城市化、价值观与文化、社会关系与社会制度等等,来分析这种变迁过程。前者有助于确认事实,具有明确的公共政策取向;后者对于深化人们的认识,把握社会结构转型的进程、趋势与特征具有重要理论与实际意义。但社会结构转型,其深层含义是国家与社会关系模式的转换。对我国而言,社会结构转型就是从原来的国家与政治社会关系模式向国家与经济社会关系模式转换。这样的结构转型已经突破了表层含义的限制,将我国现代化过程中属于“第二次现代化”的内容也包括其中。无论如何,社会结构转型作为一种社会变迁的过程,既是广泛的,也是深刻的。
本文的研究基于对我国社会结构转型的如下事实的确认:
1.社会结构转型的实际过程来源于国家的现代化动员和组织,特别是依赖于国家提供的社会制度与政策。在70年代末以前,我国农业社会的基础地位始终没有改变。党的十一届三中全会以及十二大基本完成现代化建设动员的任务。改革开放政策提供了基本的规则,促进了诸如高考升学制度、市场经济体制、人力资源制度等等的恢复、建立、变革与完善。这些政策与制度为社会结构转型提供了先决性的条件,而它们随着社会发展变化不断创新,又为社会结构转型提供了保证机制。这个过程的启动和发展在微观与宏观上带来了当代中国社会结构的逐渐转型。
2.从微观上说,人的社会行动结构发生了历史性的变化。人的社会行动结构,实质是以个体的普遍意义的社会行动所表现的社会的价值、组织化与制度化的特征,它是对人与社会关系状态的描述。人的社会行动的结构由以下几大基本要素构成:行动的动机与目的、为达到目的而选择的手段、社会制度的制约以及人的社会行动的影响。前两个要素具有主观性,后两个要素具有客观性,但它们不是相互割裂、毫无关联的。一般说,在一定的社会结构状态中,人的社会行动结构是模式化的。正是基于这样的总体假定,t·帕森斯描述了社会系统中人的社会行动结构模型。就我国而言,给定的制度已经成为人们社会行动的“信号灯”,也引导着人们的价值观念的转变。其中一个重要例证是,在70年代末以后,参加高考上大学成为中学生及其家长们的基本期盼,也是青年人成长的首要路径选择。应当说随着改革开放的发展,在原来计划经济体制下形成的人们行动的模式被迅速打破。人们的社会行动的选择具有了相当的自主性、多样性和个体性。在这样的条件下,社会的组织创新和制度创新逐渐提上日程。从80年代中期到新世纪之初,在中国社会结构转型中,组织创新与制度创新活动具有标志性。无论是城乡经济组织,还是社区组织,无论是中间组织的涌现,还是企业的公司化改造,都是这种创新的重要表现。它们一方面反映着市场经济发展的要求,另一方面也是人的社会行动结构转型中的新型整合机制。
3.从宏观上说,整个社会的技术与知识结构、经济结构、社会阶层结构等等都发生了重要变化。例如,据中国社会科学院的专家历时3年的研究,到新世纪之初,中国社会阶层结构已经发生重大转变。经过20年的发展,原来形成的两大阶级一大阶层的结构已被十大社会阶层所取代,并预言,在未来的社会发展中,这种阶层结构将呈现稳定发展趋势,所变化的主要是各个阶层的规模,其中专业技术人员、商业服务人员、经理及私营企业主等阶层还会大大扩张(注:这十大阶层是:国家与社会管理阶层、经理阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务人员阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层、城市无业失业和半失业阶层。见李春玲等《中国目前社会阶层结构研究报告》,载汝信等主编的《2002年:中国社会形势分析与预测》一书,社会科学文献出版社2002年版,第115-132页。)。应当说,社会分层结构的变化能够更有力地证明社会结构转型的事实。在农业社会中,社会分层比较简单,不同层次之间的等级比较严格和分明,社会成员一般难以跨越自己所在的社会层次。社会阶层秩序以强化这种分明的等级为取向。工业社会中,社会分层复杂化,相对化,社会分层的秩序以合理化为取向,因而具有调整性与可变性。我国社会转型中已形成的阶层结构在形式上已具有工业社会阶层结构的特点。
4.伴随着社会结构转型的过程,国家与社会的关系面临着必须发生重要变革的压力。我国的经济社会在改革开放政策的推动下迅速发展变化,并正在形成自己的惯性,从而,一种新的经济社会体系正在形成,它对整个社会的作用不断增强,其自主性要求也与日俱增。但毫无疑问,来自政治社会的强有力的牵制,经济社会的自主性及其与国家的互动关系并未形成。政治社会成功地动员和领导了社会变迁的过程,但对社会结构转型所造成的结构状态及其功能性要求并不适应。在改革开放之前业已形成的国家与政治社会的关系模式,并未作出实质性的改变。这样的状态面临着变革的压力(注:参见拙着《政府基础论》,经济日报出版社2002年版,第204-223页。)。因此,社会结构转型中深层次的问题已经提出并需要着力解决。
上述诸方面是对我国社会结构转型一些基本事实的归纳。确认这些基本事实是我们研究中国政治系统问题的前提性工作。
二、政治系统模型
依据政治系统论的一般原理,社会构成了一定政治系统的环境。这个环境与政治系统之间存在着互动关系。社会结构转型意味着社会环境的重要变化,这种变化不仅仅影响社会与政治系统互动的方式,也自然要影响政治系统自身的结构、运行及其功能。
在这里,我们从社会结构转型的事实出发,首先对我国政治系统作以下初步描述。
1.关于政治系统与社会环境的边界。“边界”对于政治系统分析具有十分重要的意义,它是政治系统与社会联系的环节,也是居于两者之间的中间地带。边界概念使得政治系统理论具备了可应用性、可操作性,在社会结构中,所有的社会成员一般可归于某一阶层,而与某一阶层相联系的组织体就处于边界之中,所有的此类组织体构成政治系统与社会的边界。在通常情况下,阶层并不具有政治属性,而只是人们依据社会群体某种构成特点而进行的归类。客观地说,不同阶层,其获得资源的属性、方式与数量有区别。阶层通常是结构松散的规模庞大的抽象群体。在社会行动的实际意义上,每个阶层中都分布着数量众多的与阶层成员的职业组织既有联系又有区别的组织体,这些组织体具有社会整合及其输入的功能,因而具有一定的政治意义。它们在政治系统与社会之间划出了一条“边界”。例如,没有经过该种组织加以整合的任何社会成员的行动,均不具有政治性质,而只能作出“合法”与“违法”,“合理”与“不合理”等法律与道德的评价。非政府公共部门、自治的社区组织、社团组织等均属于这样的组织体,它们存在于社会和政治系统之间,既是社会的“边界”,也是政治系统的“边界”。
2.关于政治体制。政治体制这个被一般政治系统论所淡化的概念,在我国仍具有重要意义。社会在结构转型中,其政治系统的形成仍有赖于政治体制,它是政治系统的结构框架,是生成各种政治功能的基础。一定的政治体制由以下基本要素构成:政治价值和法理基础;政治权力;权力形成与运行的程序;政治组织与政治角色;将上述各种要素联系起来的制度。政治系统的变革首先是体制的变革,相伴而行的是整个系统功能的改变。什么样的政治体制更能适应转型社会对政治系统的要求?从总体说,政治体制能够使政治系统有效消解社会冲突、保持社会平衡。这样的政治体制应具有以下三大基本机能:一是吸纳,即通过正式与非正式渠道接收信息、人力以及物质与文化的各种资源;二是沟通与协调,特别是谈判机能,即通过协商的机制使多种冲突的目标得到整合;三是生产,即通过体制的运作而生产出公共物品。
基层社会治理体系篇7
总书记在“省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班”开班式上发表重要讲话，提出要“进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制”。这是对完善基层社会管理和服务体系的明确要求，对于我们进一步加强基层社会管理与服务具有重要的指导意义。
完善基层社会管理和服务体系的重要性与紧迫性
社会管理是通过政府主导、多方参与，规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题、化解社会矛盾、维护社会秩序、促进社会和谐的活动。加强我国社会管理，推进社会管理创新，迫切需要完善基层社会管理和服务体系。
第一，基层社会管理和服务体系是社会管理及其创新的基础。我国社会建设和管理的重点在基层，只有打牢基层基础，社会主义和谐社会这座大厦才能牢牢矗立。在我国，城市社区自治组织和农村村民自治组织是完善社会管理的最基础环节，城乡社区是社会的基本单元和重要细胞，社区管理和服务是促进社会和谐的重要基础性工作，是加强和创新社会管理的重要内容和突破口。城乡社区管理的成败，关系到政府角色的有效转变与公民社会的发展，关系到政治的稳定和社会的进步。基层社会管理和服务体系是我国社会管理体系与公共服务体系的重要组成部分。现代社会管理体系是由党委、政府、社会组织、群团组织与企事业组织、基层自治组织、公众在社会管理过程中形成的多元共治体系。通过完善基层社会管理和服务体系，推行参与式、合作式治理，可以为公民参与社会管理特别是社区管理创造便利条件。
第二，完善基层社会管理和服务体系，是解决各类社会矛盾与问题的迫切需要。当前，我国正处在社会转型与改革发展的关键时期，影响社会稳定的各类矛盾不断增多，城乡社区因公共安全、土地征用、房屋拆迁、环境污染、物业管理、干群关系等问题引发的呈持续多发态势。我国的各类问题和社会矛盾，集中发生在基层特别是城乡社区。城乡社区是社会的细胞、前沿和缩影，是社会的基本单元。随着经济社会发展，越来越多的“单位人”加快向“社会人”、“社区人”转变，大量非公有制企业、社会团体和民办机构在街道社区落户，离退休人员、失业人员、外来务工人员等大量涌入社区，社区日益成为各种利益关系的“交汇点”、各种社会矛盾的“聚焦点”、各种社会组织的“落脚点”、各种社会群体的“聚集点”、反映社情民意的“晴雨表”。城乡社区是维护稳定的源头，是整个社会和谐稳定的基石，把矛盾解决在基层，问题就不会积累起来。完善基层社会管理，把工作的着力点放在社区和基层，把各种社会矛盾和问题化解在基层社区，可以最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，从而为整个社会和谐稳定和国家长治久安打牢坚实基础。
第三，完善基层社会管理和服务体系，是改变社会管理薄弱状况的迫切要求。综合地看，我国社会管理的薄弱环节主要表现在基层。我国基层社会管理主体不健全，基层党政组织社会管理职能有待提高，群众组织、社区组织建设滞后，企事业单位社会管理责任不清，公民参与社会管理渠道不畅。城乡社区还普遍面临资源匮乏，配套支持难以满足社区治理需要的问题。社会管理尚未实现全覆盖，一些地方如城市商务楼宇、集体宿舍、城乡家庭出租屋及城乡结合部存在管理盲区。完善基层社会管理和服务体系，在基层构建一个横向到边、纵向到底的社会管理体系，可以消除社会管理的空白点和薄弱环节。
加强基层社会管理的基础建设
完善基层社会管理和服务体系，首先要以城乡社区为重点强化基层基础建设，夯实社会管理的基础。
第一，要加强基层组织基础建设。理顺政府与城乡基层组织关系，努力提高居委会、村委会的基层社会管理与服务能力，增强基层自治功能。以加大投入为“助推器”，在人、财、物等各方面加大基层投入，努力夯实基层组织、壮大基层力量、整合基层资源、强化基础工作，保证有人做事、有钱办事。提高居委会、村干部基本报酬，提高基层组织运转经费保障水平，加快基层组织阵地建设。
第二，要加强基层资源基础建设。整合基层社会管理资源，将政府各有关部门工作机构下设、工作力量下沉、工作重心下移，人、财、物向基层倾斜，创新服务方式，延伸服务触角，使之真正贴近基层、服务群众；将政府在人口、就业、社保、民政、卫生、文化等方面的社会管理和公共服务职能、服务资源覆盖到社区，把政法、、司法等与群众关系密切的职能部门整合起来，联合办公；探索建立基层社会管理和公共服务综合平台，推进“一站式”服务，提高为社区居民提供公共服务的效率和水平，实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。积极推动共青团、妇联、工会、企业、社会组织等各种社会力量参与到基层社会管理和服务中来。创新治安管理与社区管理、市场管理、行业管理等有机结合的新模式。创新社区与企业的协调管理模式，形成社企同抓共治的社会管理新局面。构建学校、家庭、社会联动工作机制。有效动员和整合各种群防群治力量，形成人人参与的群众安全防范工作格局。从政策导向、力量配置、经费装备等方面向基层倾斜，增强基层实力，充分发挥其第一道防线的作用。
第三，要加强基层网格基础建设。推进基层社会管理的扁平化管理、网格化管理。扁平化管理是指将社会管理的层级压缩到最小。网格化管理是指在管理区域内实行坐标分布，每一个人、每个居委会、每个街道都按照坐标的区域进行数字化管理，从软硬件上加强社会管理。通过基层网格基础建设，使各种社会力量和公众纷纷参与到社会管理和服务中来。例如，北京市东城区将每个社区划分为2到5个网格，整合配置网格的“七种力量”：网格管理员、网格助理员、网格警员、网格督导员、网格党支部书记、网格司法工作者和网格消防员。又如浙江省舟山市积极构建“网格化管理、组团式服务”工作模式，把全市43个乡镇（街道）划分为2464个管理服务网格，并通过双向选择的办法，确定每个党员联系10户～20户普通群众；以网格为单位，建立城乡并举、条块联动，专兼职结合、结构合理的网格服务团队，并根据团队成员的岗位职责、专业特长、年龄结构等因素，进行科学配置、优化组合，使服务团队具备较全面的管理服务能力。
第四，要加强基层信息基础建设。整合各类信息资源，搭建基层社会管理信息化服务平台。加强以社区实有人口与实有房屋为重点的信息采集工作，做到小区不漏楼、楼栋不漏户、户不漏人，并将人口与房屋信息统一录入社区公共信息平台，实现与政府各部门的信息共享，使公安、计生、劳动、民政等部门都可以依托基础信息库，用信息化手段推进社会管理。例如，深圳市南山区桃源街道巧妙地将人口与地理信息系统运用到社会管理中，建立数字化信息处理平台，该平台的信息以航拍地图为基点，结合计生ipS系统的人口管理信息与出租屋管理系统的编码信息形成了一个完整的信息网络体系；根据辖区内的居住人口状况、出租屋套数、社区管理工作难易程度等情况将辖区划分为113个网格，并设置了数字化“一格三员”，即1名社区工作站在编工作人员、1名综合协管员、1个办事处挂点科室，分别担任网格管理员、网格协管员、网格督导员，作为街道社会管理的基础。
强化城乡社会自治组织的社会管理与服务功能
完善基层社会管理和服务体系，重点是强化城乡社会自治组织的社会管理和服务功能。改革开放以来，我国不断加强城乡社区自治组织建设，取得了长足的进展。2010年底，已在全国8.7万个城市社区中建立了社区党组织和居民委员会。在许多辖区人口较多、管理和服务任务较重的城市社区，建立了社区服务站（社区工作站、社会工作站）等专业服务机构，形成了社区党组织、社区居委会和社区服务站“三位一体”的新型城市社区管理体制。在开展农村社区建设实验工作的地方，也普遍成立了由社区党组织和社区自治组织负责人牵头的农村社区议事协商机构，形成了以社区党组织为核心、社区自治组织为主体、社区社会组织为补充、驻区单位和农村居民广泛参与的新型农村社区治理结构。但是，客观地看，我国城乡社会自治组织还存在着责任不清、社会管理与服务功能薄弱的突出问题，必须采取切实措施加以解决。
第一，调整管理模式，理顺管理体制。科学界定和划分市（县、区）、街道（乡、镇）和城乡社区的管理职责。进一步在人、财、物投入上向街道（乡、镇）倾斜，保障街道履行实施综合管理、协调社区资源、指导自治组织、强化公共服务和维护社会稳定的职能。加强基层社区建设，不断提高城乡基层的社会自我管理水平，健全社区管理和服务机制。构建由基层政府、自治组织、居民群众共同参与的社区治理格局，促进政府行政管理与基层自治有效衔接和良性互动。建立健全共青团、妇联、残联、老年协会等群团组织在社区的机构，大力培育服务性、公益性、互社区社会组织，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。
第二，加强城市社区自治组织建设，充分发挥其管理与服务功能。落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》，启动《城市居民委员会组织法》修订工作，扩大城市社区居民委员会直接选举覆盖面。加强城市居民委员会建设，强化城市社区区域性社会管理职能，发挥好社区内业主委员会、物业管理机构、专业合作组织、驻在社区的各类机构在社会管理中的积极作用。通过立法明确规定居委会在城乡社会管理中的地位和作用，强化居委会的自治管理功能；明确居委会与社会工作者团体、业主委员会之间，以及居委会与其他城市管理部门之间的相互法律关系。如天津市在社区里大力推行居务公开，充分发挥居民代表大会、社区议事协调会、社区事务听证会“三会”作用，让居民广泛参与社区事务，实行民主化管理。
第三，加强农村社区自治组织建设，强化社会管理与服务职能。贯彻新修订的《村民委员会组织法》，深化村民自治实践，确保部分省（区、市）村民委员会换届选举工作依法有序进行。制定《关于积极推进农村社区建设的指导意见》，深入开展农村社区建设示范创建活动。要加强村民自治组织建设，建立健全农村基层社会管理网络。推动村民自治工作，坚持村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，健全以村委会、村民会议、村民代表会议、村务公开监督小组、村民理财小组为主体的村民自治体系，加强相互之间的协调配合。强化农村社区服务职能，如2008年以来，浙江率先全面实施农村社区建设，着力构筑公共服务基础平台，建设农村社区服务中心，组建农村社区工作者队伍，提供就业、社会保障、社会救助、医疗卫生和计生等配套服务。
第四，健全城乡社区社会管理体制。推进社区治理结构体制创新、社区服务和保障体制创新，健全社区考核评议机制，加大财政转移支付力度，健全社区财力保障机制。在社区建设的主体上，推进基层群众自治制度化、规范化、程序化，选齐配强农村村民小组长、城市居民小组长、楼院门栋长、村（居）民代表，形成村（居）委会及其下属的委员会、村（居）民小组、村落、楼院、门栋上下贯通、左右联动的城乡基层群众自治组织体系，改变传统以“老、幼、残、弱”为主要参与对象的情况。
健全新型社区服务体系
完善基层社会管理和服务体系，落脚点是健全新型社区服务体系，完善社区居民的公共服务体系。近年来，我国新型社区服务体系建设发展迅速，有力地满足了城乡居民的公共服务需求。2010年底，全国共建有城镇社区服务设施18万处，其中街道社区服务中心3928个、社区服务站50782个、社区卫生服务中心6456个、社区卫生服务站2.5万个。但是，面对日益增长的社会公共服务需求，我国社区服务体系还存在着许多亟待解决的矛盾和问题，一是社会成员日益多元化与基层公共服务滞后的矛盾，随着大量流动人口涌入城市社区，基层社会服务的对象在数量上明显增多；二是城乡居民需求日益多样化与社会服务水平亟待提升的矛盾，城乡居民公共服务需求的全面化与多样化，对社区服务设施、内容、手段等提出了更高要求，而我国城乡社区的服务资源依然严重短缺，一些农村社区服务设施基本还是空白，城乡社区服务内容和服务项目亟待丰富，社区工作条件差、工作手段落后、工作人员待遇偏低等问题突出。
第一，健全城乡社区服务体系。社区公共服务主要包括两类，一是由政府直接供给的公共服务，由政府职能部门派出机构承担；二是以购买服务的方式，通过民间组织提供的社区公共福利、居民生活服务等公共服务项目。从这两类公共服务入手，完善覆盖社区的公共服务体系，健全促进就业、社会保障、社会救助与福利工作、卫生和计划生育、文化教育与体育服务、流动人口的管理和服务、社区安全等公共服务。同时，完善社区公共服务硬件设施体系，制定实施社区服务体系建设规划和设施建设标准，加强城乡社区服务设施建设。应将社区居民自治组织的活动、办公场所纳入公共服务设施规划。加大政府对社区公共服务设施建设资金的投入并使其规范化、制度化；通过慈善捐赠等活动，筹集社区服务体系建设发展资金；鼓励企业与社区建立共建机制，兴建社区服务设施，开展社区服务。
第二，扩大城乡社区服务覆盖面。社区服务对象要从老年人、残疾人、优抚对象等困难群体逐步扩展到全体社区居民。加强社区服务站点建设，不断完善功能，实行集行政管理、社区事务、便民服务为一体的“一站式”社区服务体系，实现社区服务全覆盖。尤其要对流动人口和特殊人群给予更大关注，建立健全流动人口服务管理工作网络和公共服务体系，实现流动人口管理服务的全覆盖，有效解决流动人口就业、居住、就医、子女入学等问题。如江苏省江阴市各镇、开发区、办事处均成立了外来人口管理服务中心，村（社区）、企业设置服务站，对外来人口在就学、劳动保障、计划生育、司法调解等社会管理方面，实行“同城待遇”。
基层社会治理体系篇8
【关键词】协商民主；国家治理；现代化
中图分类号：D62文献标识码a文章编号1006-0278（2015）09-102-01
一、协商民主和国家治理体系现代化的契合
国家治理体系是一个有机的整体，各方面必须协调统一运作，有学者指出“国家治理体系主要是指党领导人民治理国家的制度体系，包括根本政治制度、基本政治制度、基本经济制度、中国特色社会主义法律体系，以及经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设等各领域的体制机制。”目前，我国已经进入全面深化改革的新时期和社会转型的攻坚期，社会分化趋势加剧，利益格局呈现多元化，这种利益格局下，协商民主俨然是调节社会不同阶层和利益群体矛盾整合的重要方法和途径。协商民主是推进国家治理体系和治理能力现代化的必要途径。我们有必要从国家治理现代化的高度，充分认识协商民主与国家治理体系的契合：
（一）协商民主与国家治理的公平性契合
“现代国家治理要求人人平等、以人为本、以民为本，最大限度地维护和实现全体人民的根本利益，充分保证人民平等参与、平等发展的权利。”协商民主本质上是有利于体现和维护社会公平正义的，这种公平正义是国家治理现代化的基本原则。国家治理中落实协商民主制度，保证公民平等参与、平等发展的权利在政治实践中，必须坚持社会的公平正义、以人为本，最大限度维护和实现全体人民的根本利益，确保人人参与政治的激情、发展自我的机会和权利。国家治理体系和治理能力的现代化，从根本上说，就是坚持人民主体地位，保证人民参与公共事务的公平性，这与协商民主所保证的公平性是完全契合的。
（二）协商民主与国家治理的基本模式契合
协商民主是一种民主的治理模式，它通过就国家发展的重要问题与人民群众切身利益相关的实际问题在人民群众中广泛开展民主协商，广集民智，促进了国家治理的正当性、合法性、公平性、公开性。现代化的民主治理区别于传统国家治理模式的根本所在是加入了是国家治理现代化的本质特征。国家治理现代化包含各个方面，但是其中基本方式是民主治理，这种治理符合马克思主义对社会主义社会的基本构想，使人民群众可以参与公共决策前的咨询、讨论环节。这种参与有利于人民群众的诉求可以更好的反应给国家，调动人民群众的积极性，真正的实现人民当家作主政府提高了治国的效率。
二、积极推进协商民主在国家治理现代化中的作用
（一）发展基层协商民主
发展基层民主，推进协商民主广泛多层次制度化发展，就要正确把握广大人民群众的根本利益，处理好现阶段群众共同利益和不同群体特殊利益的关系。首先，要高度重视和充分发挥基层政协的重要作用，要开展形式多样的基层民主协商，健全基层政协协商民主制度，推进基层协商民主制度化。其次，要在城乡社区建立居民、村民监督机制，健全基层选举、监督、问责、议事、回访等机制，提升基层政协协商民主实效和效率。大力拓宽基层政协协商民主渠道，依法促进群众在基层公共事务和公益事业中自我管理、服务、教育等功能。最后，要建构基层党委、政府和民间社会组织平等和公平的协商的机制，构建协商平台。利用依靠广大群众的力量，要充分发挥民间团体、社会组织的优势，吸引凝聚多方力量，化解群众内部的矛盾和问题。只有积极探索协商民主向基层延伸，才能有效疏通基层民主渠道。
（二）协商民主的制度化
完善社会政治制度是建设发展中国特色社会主义制度的必要前提。协商民主的制度化、程序化、规范化和法律化，对于发展社会主义协商民主至关重要。首先，要推进协商民主广泛多层次制度化发展。协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要内容，我们必须要处理好协商民主与国家治理的之间的良性互动关系，构建协商民主与国家治理的互动机制。其次，构建程序合理、环节完整的协商民主制度体系，推进国家治理能力的现代化。我们需要构建一种程序流畅、制度完备的协商民主体系，系统完备的协商民主体系，能够为人民群众、社会与国家、政党之间搭建互相交流的桥梁。最后，建立健全协商民主的程序和组织方式，拓宽协商民主制度化渠道，构建国家治理现代化的运行机制。加强协商民主制度化的顶层设计，把协商民主与相关制度配套，逐步构建和形成富有中国特色的多层次、全方位的民主政治，保证各领域各方面协商民主的全面协调深入发展。
（三）创新协商民主的形式
十报告中一再强调创新在我们中国特色社会主义建设中的重要作用。要创新协商民主形式，首先，要在协商民主主体上进行创新。要求我们从各层次领域扩大公民有序政治参与，广泛听取各方面意见，因此我们必须扩大基层民主的作用，将协商民主的主体扩大到基层中间去，博采众长、广纳贤言，从基层在推动协商形式创新。其次，可以创新协商民主的文化认同度，着力培育协商民主的文化基础，不断增强国家治理现代化的价值认同。我们可以从教育、宣传中入手，利用新平台、新媒介营造一个全民协商民主的文化氛围。最后，创新协商民主沟通模式，把协商民主作为基本制度的一个重要模块与相关制度配套设置灵活的协商模式。
参考文献：
[1]韩振峰.怎样理解国家治理体系和治理能力现代化[D].人民日报，2013-12-16.
基层社会治理体系篇9
论文关键词基层社会治理社区自治公共问题民主
在市场经济体制实行以来，我国政府不断简政放权，在社会公共管理方面，逐渐改变为服务性政府，进一步减少了政府的行政主导作用。在社会治疗模式方面，中国政府也在不断寻求一种多元管理模式，强调公民与政府互动，双方共同管理，而对于社会基层——社区的治理则更多的放弃于民众，并提出了社区自治的管理模式。社区自治模式，是解决中国社会和经济问题的一个重要方法，其集合了公共机构和民众的策略，明确了治理主体，强调公共利益最大化，从而使公众利益真正得到了保障。
一、“善治”理念对基层社会治理模式的重构启示
对于基层社会治理而言，其在解决基层社会公共事务过程中，也要积极维护社会的和谐关系，而这种和谐是建立在民主基础之上的，因此要求政府遵照社会现实，调整社会治理模式。现阶段，我国政府进一步强调了基层社会治理的民主化，政府要还权给民众。全国政协十二届三次会议以来，我国政府大动作“简政放权”，取消和下放行政审批事项累积超过700项。在国务院的号召下，各地区各级政府也要深入推进“简政放权”幅度，社会活力空前迸发。简政放权不仅是过去两年的改革重头戏，也将会是未来的重头戏，而基层社会治理模式也要“简政放权”。事实上，行政主导的基层社会治理模式已经不适应社会经济发展的需求，因而政府要对基层社会治理模式进行重构。但是，重构需要强大的理论指引，而“善治”理念给了我们较多的启示。
“善治”是一种重要的社会管理思想，其中其概念的中心是goodgovernance，“善治理念”主要强调了通过有效的治理，维护良好的社会秩序和集体。“善治”对政府与社会的关系进行了很好的阐述，具体来看：
（一）合法性质与法治状态
即公众和政府均对社会秩序和权威表示认同，并自觉服从。在基层社会治疗重构中，我国政府也要保证治理模式的合法性，并使其社会大众认同，维持良好的社会秩序。
（二）公众深度参与
“善治”的基本原则是公民参与政治活动、社会活动等，同时强调民众的深度参与性质。对于基层社会治疗重构而言，民众（社会组织）参与治理，要体现在政治和社会生活两方面。中国式的“善治”更加倡导政府和民众，深层次的友好合作，这样才能提高公民参与社会建设，维护社会秩序的积极性。
（三）公开与透明
“善治”要求治理过程中，关系公民和组织成员的直接利益事务要保证公开与透明。具体来说，基层社会治理模式应告知民众，政府、政策等治理相关信息，并给予公众（组织成员）参与治理相关决策制定的机会。此外，也要重视民众对公共决策的监督职能，进而保证管理政策发挥其应有的作用。
（四）公共服务优质性
“善治”强调治理的关键是为公众提供良好的公共服务，公共服务是否优质、高效直接决定管理的成败。同样，在重构基层社会治理模式中，也要保障公共服务的高质量，具体来说基础建设、软等都要保证较高的治理效果。民众与政府的协作管理，将最大限度的突显公共利益。
从“善治”理念中，我们可以得到一些重构基层社会治理模式的启发，我国基层社会治理集中体现为“还政于民”，完成这个过程也将提升社会自治能力。对于社区自治问题，我国应以培育自治能力为主，进而完成整个治理模式的重构。
二、基层治理模式重构——社区自治的治理路径
重构社会治理模式其本质就是改革社会管理方式的过程，对于社区治理而言，“自治”要求社会个体要逐步实现“社会人”的转变，这样才能做好基础社会自治与政府治理的良好互动。在治理模式重构中，社区要尽快实现“政府主导”完成到“自治”的转变，具体来说其治理路径应体现在以下两个方面。
（一）自治主体多元化发展
在社区自治中，需要对政府的职能、管理行为等进行重新定位，以提高治理的规范性。在社区自治中，自治主体已经发生了改变，其包括政府、公民、社区组织三部分，与传统治理模式相比，重构后治理主体不再单一，而是出现了多元化发展。在社区自治中政府仍占有关键的主体地位，但是要保证社区的公民充分发挥其管理的职能。作为政府，要重新定位自身参与社区建设角色，将原有“全能政府”职能进行分解，让各类社会事务管理下放至公民治理。同时，近年来一些社会非营利组织逐渐开始承担起行业内社会事务的管理，这使得政府不必浪费精力管理纷繁的事务，社会非营利组织已经成为基层政府的左膀右臂。由此来看，公民、社会非营利组织将作为政府的补充力量，在社区自治中担负起重要的责任。在社区自治主体向多元化转变的过程中，还应完成以下几个任务：
1.定位权力与关系。应构建新的现代社区组织结构，传统的自上而下单向权利运行结构不能满足合作、协商的多方管理关系。因而，要构建一种上下联动的互动管理模式，要求多方管理主体可以进行良好的合作、协商。定位权力与关系的关键是保证管理主体处于一种伙伴关系，多方主体可以友好的协商确定管理目标，这种多方认同的管理模式也将提高公共事务的效率。现阶段，政府要“简政放权”，提高社会非营利组织、社区公民的主体地位，共构建三者“鼎力”的社会组织结构。
2.加强社会非营利组织培育。社会非营利组织作为第三部门组织，应突显其社会服务功能。在社会主义市场经济体制的发展中，各行业的自治管理需要一些行业组织、社会非营利组织进行管理，而政府加强这些组织的培育，将极大减轻政府管理的负担。这些组织属于民间力量，也是重要的社会资源，应鼓励这些组织发挥出应有的社会服务功能，达到优化社会资源配置的目的。社会非营利组织的主要社会服务内容主要为中介服务和针对两部分，这样能迅速解决问题，同时也能提升服务的专业性。
3.激发内各方参与社区建设热情。社区自治的效果直接关系社区内每个个体，因而要广泛调动社区内各单位的参与积极性，营造社区共建的氛围。当前，我国社区内各单位参与管理的程度较低，且参与热情不高，尤其是一些私营企业参与率较低等。因而，在社区管理中，要积极宣传社区共设的精神，鼓励各方参与社区公共事务管理。同时，要完善制度规范，如政务公开制度、社区管理体制、听证制度等，从而用制度规范社区自治。
（二）自治方式转向复合型
传统社区治理方式以“管制”为主，强调单一治理主体（政府）绝对的管制权，而在社区自治中要打破这种绝对控制的统一管理模式。在重构基层社会治理模式中，要体现出治理主体服务社会成员的理念，并不进行统一化管理，而要尊重社会个体的差异性。因而，社区自治的自治方式，应是服务、协调、回应等组成的复合型管理方式。社区自治方式要趋于复合型发展，可以运用法律、政治、文化等多种手段。
1.加强改革措施完善。社区自治一次全面的改革，改革离不开各项改革措施的支持。首先，要加快社区改革相关法律制度的建设，构建一套完整且规范的社区法律体系，使社区自治模式规范化、制度化，同时为社区自治深化提供法律依据；其次，要完善社会政策，体现社会公平正义，注重公民的权益，促进社区治理向民主化发展。
2.明确公共服务的需求。随着市场经济体制的完善，民间组织公共服务能力显著提升，我国政府已经开始向民间组织购买公共服务。未来应进一步明确公众对公共服务的需求，以提升公共服务质量为原则，增加政府购买公共服务的种类和数量，这些公共服务将覆盖教育、扶贫、卫生、教育等社会领域。政府提供的公共服务较为有限，而购买公共服务可以为公众提供更加多样化和异质化的公共服务。但是，当前基层政府购买公共服务的量较少，不能满足公众的现实需求，因此要求政府转变态度，鼓励民间力量支持社会建设，并针对现有公共服务的不足，购买公共服务。此外，基层政府还要加强公共服务供给信息评估公开，使社区民众可以监督政府行为。
基层社会治理体系篇10
关键词：基层群众自治制度；复合性；展望
中图分类号：D62文献标志码：a文章编号：1003-949X（2016）-03-0037-02
一、走近基层群众自治制度
在建国初期，基层群众自治组织作为帮助基层政府管理、解决基层社会问题的基层群众自治组织形式，被提出并形成。这种基层组织形式的出现，巩固了新生的社会主义政权，延伸到了政府职能范围。到了上世纪80年代，基层群众自治作为一项具有法律保障的民主制度存在和得到完善。1982年宪法第一百一十一条明确规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自制组织。”至今，基层群众自治的发展已经成政治体制改革的需要，党的十七大报告将其纳入了中国特色政治制度范畴之中。至此，基层群众自治制度在推进我国政治体制改革、扩大基层民主方面的重要性愈发明显。
基层群众自治制度除了包括村民自治制度和城市居民自治制度以外，还包括以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度。此外，还存在一些其他的基层群众自治组织形式。其主要包含以下四个组成部分。
1.村居民自治制度
在农村居民自治制度中，村民委员会是一种有效的基层群众自治的组织形式，是农民群众在实践中创造的产物，是宪法对村民会议或户派代表参加会议规定条文内容的延伸和发展。我国以法律的形式确立了居民委员会在农村自治中处于主导地位。如《村民委员会组织法》规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服从的基层群众性自治组织[1]”。
2.城市居民自治制度
居民委员会是群众自治性的居民自治组织，是广大城市居民实行自制和推进民主建设的重要途径[2]。1982年宪法明确了城市按照居民居住地区设立的居民委员会是城市基层群众性的自治组织。1989年我国颁布的《城市居民委员会组织法》使居民委员会制度得到进一步发展和完善。
3.职工代表大会制度
职工代表大会是国有企业中职工行使民利，进行民主管理的管理制度。国家通过多次颁布相关法律、法规，进一步发展和完善了职工代表大会，使其作为一种企业民主管理制度得到巩固。
4.其他组织形式
目前存在的其他基层自治组织形式主要还是从居民委员会衍生出来的，如调解委员会、公共卫生委员会等。这些基层自治组织虽然没有得到法律、法规的明确肯定，但它们同样是基层群众进行管理，推进民主决策的自治组织，同样是基层群众自制制度的组织形式中不可或缺的组织形式[3]。
二、基层群众自政治制度的复合性初探
（一）复合之一――民主与治理的碰撞
基层群众自治制度的初衷就是能让人民获得更多的民利，能更好的实现人民当家作主。然而在基层群众自治制度中，“群众”一词，更多的是一个治理对象的概念，党政体系主导、动员和支配的对象。党政体系为延续其权利性质的合法性和治理的有效性，又不得不尊重群众的意愿，满足群众的参与需求。作为一个抽象的集合概念，“群众”与“公民”之间还有很大的距离。
这样一种定义和运行机制相应引发了基层群众自治制度的两个现实性问题。其一，基层党组织与群众自治组织的关系不够协调，存在着基层党组织不适当地干预群众自治或群众自治组织动摇党的领导权威等问题。从根本上讲，基层群众自治与党的领导是一致的，是党领导和支持人民当家作主的重要途径。但在实践中，尤其是在农村，一些地方的党支部和群众自治组织并不和谐。有的党支部把村委会变成“摆设”，有的村委会把党支部架空。其二，基层政府与群众自治组织的指导与被指导关系异化，群众自治组织自治功能弱化。《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》明确规定，基层政府与村（居）委会的关系是指导与被指导关系，基层政府对村（居）委会的工作给予指导、支持和帮助，村（居）委会协助基层政府开展工作。《村民委员会组织法》还专门强调基层政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。但在实践中，一些基层政府（或其派出机关）却常常将村（居）委会当成自己的行政下级，下达种类繁多的指令性任务，使其无暇开展自治活动；有的甚至随意撤换村（居）民选举产生的干部。例如，湖北省潜江市自1999年9月28日第四届村委会换届选举以来，截至2002年5月1日，全市329位选举产生的村委会主任被乡镇党委或政府甚至领导干部个人宣布撤换的达187人，占57%[4]。
（二）复合之二――中央治理下的民主自治
设想一个完全民主框架下局部政治体的自治――基层政治权力机构、地方政治权力机构都由当地社会民主选举产生，享有自治权；当地民众享有充分而常规的参与权利和表达权利。
然而当代中国现行的基层群众自治制度更多呈现在我们眼前的是中央集权体制-层层下压体制下的社会自治：对本社区的公共事务，当地民众能够以民主的方式参与。在农村，自我管理、自我教育、自我服务，由民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等构成村民自治；在城市，主要是围绕社区公共事务而产生社区民间组织和社区活动，如居民委员会选举、社区论坛、社区对话等，其次是业主委员会的产生及各种维权活动。
我们渴求真正的完全的民主，然而中国复杂的国情与当代中国现行的政治体制却又注定了我们现阶段离实现完全民主的理想还有很长的一段路要走。
（三）复合之三――不同空间下基层群众自治相异的运行逻辑
不同的空间与环境对基层群众自治制度的需求点有所差别，这就要求基层群众自治制度因地制宜、有所差别。这种环境相异最突出的代表无疑是城乡二元结构。具体而言，中国的乡村主要包括自然村和行政村，分别为纯熟人社会和半熟人社会，在这样的环境中，在法定的范围内，人们对自治的需求度更高。而相较乡村而言，中国的城市主要是陌生人社会，在这样的环境下，人们更注重个人的隐私，对自治没有那么需要。
现阶段，我国的国家政权建设无论在城乡均继续往前推进，更多地是以治理体系的完善和非国家载体的方式进行。城乡基层自治的发展面临新的问题，同时也要处理好与国家强势推动的社区建设和新农村建设的关系。两者之间既互相利用、互相促进，又有冲突和矛盾。从长远看，国家政权建设的细密和完备性仍将进一步增强，但城乡基层社会的自治能力也会有所提高。
三、基于基层群众自治制度的几点展望
基于基层群众自治制度的多重复合性，我想对基层群众自治制度提出以下的几点展望。
其一，理顺基层党组织与群众自治组织的关系。进一步明确基层党组织与群众自治组织之间的领导与被领导关系，群众自治组织必须坚持党的领导，基层党组织不能“缺位”，也不能“越位”。应当明确：党的领导不等于直接管理城乡基层的具体事务。基层党组织的主要精力应用于对本村（社区）发展方向的把握，以及对各种社会组织的指导及其相互关系的协调。改善基层党组织的领导方式，加强政治指导、思想引导和组织领导。
其二，坚持适度的政府主导，理顺基层政府与群众自治组织的关系。基层群众自治离不开政府的主导。但是，政府的主导要适度。历史已经证明，在旧体制下，国家行政权力直接贯通到村（居）民，并不利于城乡社区的发展。改革开放30余年来的基层群众自治已经证明，减少政府干预，发展群众自治，有利于城乡社区的发展。基层群众自治内在地要求国家权力从基层社会生活中适度退出，以培育基层群众自治的土壤，扩大自治空间。
其三，尊重不同空间环境――尤其是城乡二元结构下相异的情况，具体问题具体分析，灵活的运用基层群众自治制度去更好的适应当地群众的需要。
其四，培育社会基础，提高自治水平。基层群众自治需要对社会力量进行动员整合，需要良好的社会基础。这个基础既包括人的因素，也包括组织因素。首先，我们应该大力加强基层群众自治的宣传和教育，提高城乡居民的主人翁意识和自治意识。同时，也要加强对社会组织的引导。改革开放以来，随着经济体制和社会结构的深刻变化，大量新兴社会组织应运而生，如城市的业主委员会和志愿服务组织、农村的行业协会和经济合作组织，等等。加强对这些组织的引导，使其成为有组织地表达群众诉求的合法载体，发挥其在城乡社区公共事务管理中的积极作用，有利于壮大基层群众自治的主体力量[5]。
推动基层群众自治制度的不断完善，我们的路还很长，我们还在路上。
综上所述，从我国基层群众自治制度的多重复合性中，我们可以大致窥见当代中国政治的复合性，我想这是由中国现阶段的基本国情决定的。正如没有一个经济模型可以完全的模拟出当今世界复杂的经济状况一般，也没有任何一种制度可以完美的呼应所有的需求，解决所有的问题，面对复杂的社情国情，当代中国的政治制度必然会显示出其的复合性。
参考文献：
[1]中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会.村民委员会组织法.北京：法律出版社：2002.
[2]中华人民共和国第五届全国人民代表大会常务委员会.城市街道办事处组织条例[m].北京：人民出版社：1979.
[3]刘晶晶.论基层群众自治制度的现状与完善[J].社科纵横，2008（6）.