区域社会治理现代化篇1
为深入贯彻党的四中全会精神，坚持和完善共治共享的社会治理体系，充分发挥社区自治在争创全区市域社会治理现代化示范区中的积极作用，XX区司法局推进市域社会治理现代化现代化亮点工作实施方案如下：
亮点一：深化区公共法律服务中心建设，推进12348公共法律服务实体网、网络、热线“三大平台”融合，为群众提供便捷法律服务。全面推进行业调解平台建设。发挥司法行政等部门作用，健全人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，在全区、乡镇(开发区)、村(社区)三级综治中心成立矛盾纠纷调处中心，)按区至少10人、乡镇(开发区)至少3人，要求成立专门调解组织，提升社会矛盾纠纷调处水平。
亮点二：因地制宜、因事施策，健全政府、社会、家庭三位一体的关怀帮扶体系，努力使重点特殊人群关爱更加充实、更有保障、更可持续。
主要内容
1.全面推动行业调解平台建设。建立“工会+法院”联合调解机制，组织工会“三师”（劳动关系协调师、法律援助律师、健康工程师）开展诉前、诉中调解，参与诉后释法答疑、信访维稳等工作，2020年底前建成区级“工会+法院”劳动争议诉调对接工作室。完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调、高效便捷的多元化纠纷解决机制，健全调解工作体系，2020年底前完成“智慧调解”系统建设和涉校涉教、物业纠纷等行业性、专业性调解平台建设。〔牵头单位：区司法局、区总工会、区法院、区教体局、区住建局；责任单位：具有调解职能单位，各乡镇（开发区、管理处）〕
2.加强特殊人群管理服务。加强社区矫正对象、吸毒人员、严重精神障碍患者等各类特殊人群服务管理工作，落实安置、教育、矫治、管理以及综合干预措施。开展严重精神障碍患者大走访、大排查行动，实行信息化管理、实时化监控。建立健全严重精神障碍患者收治管理机制，对三级以上严重精神障碍患者，100%落实“有奖监护”政策。扎实做好刑满释放人员安置帮教工作，接送率达到98%以上。统筹推进社区矫正中心建设。深化预防青少年违法犯罪，推进阳光学校规范提升工程，提升教矫效果。〔牵头单位：区司法局、团区委；责任单位：区公安分局、区卫健委、区民政局、区委政法委、区教体局、区财政局等有关单位，各乡镇（开发区、管理处）〕
责任分工
区司法局
加快法治政府建设。充分发挥法律顾问、公职律师的决策咨询论证作用，实现重大行政决策合法性审核达100%。
着力提升公正司法。持续深化司法责任制综合配套改革，健全司法权力监督体系，完善司法人员分类管理，严格司法责任追究。
2020年底前建成区级“工会+法院”劳动争议诉调对接工作室。完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调、高效便捷的多元化纠纷解决机制，健全调解工作体系。
区域社会治理现代化篇2
理论的发展总是反映现实和服务于现实，而我国区域公共管理的研究还处于理论滞后现实的阶段。在学界，使用过区域公共管理概念的只有清华大学公共管理学院的刘锋和中山大学行政管理研究中心的陈瑞莲教授，两位学者从不同的角度，本着不同的目的对区域公共管理有不同的见解。刘锋教授运用新公共管理、区域创新系统、区域核心竞争力、支持系统等理论对区域管理进行创新，在某种程度上说，这一研究与本文所关注的区域公共管理研究有很大的差别，它并不是真正从公共行政学角度对区域公共管理的研究，而是从区域地理学的角度将创新理论引入到区域发展中去。中山大学的陈瑞莲教授是我国研究区域行政的典型代表，也是实质意义上从行政学科角度对我国区域行政进行研究的开创者。她在对区域行政深厚知识积淀的基础上对我国区域公共管理的一些问题作了述评，认为任何一门学科和一种理论的产生都是社会需要和时代呼唤的产物，区域公共管理研究也不例外，我国区域公共管理研究的提出主要是因为经济全球化下的区域主义与区域竞争的崛起、经济市场化下的区域政区间竞争加剧以及区域公共问题的大量兴起；而国外的区域公共管理研究主要集中在政府间竞争理论、地区竞争力与区域创新研究、政府间关系与地方治理研究以及流域治理的实证研究。同时，她也对我国区域公共管理研究所具有重要意义做了阐释，仅从理论创新角度看，一方面是推动区域科学研究的创新，另一方面，区域公共管理研究的全面展开，也能从研究方法和研究内容上对现代公共管理学学科创新。这些认识是深刻并富有创新意义的，然而，这些认识是在区域行政研究的基础上对区域公共管理的一个简约性的概括并没有对区域公共管理的基本概念和内涵以及其实质进行分析。毫无疑问，有几个问题必须要解决：区域公共管理与区域行政有没有区别？如果有，什么是区域公共管理？为什么区域行政会向区域公共管理发展？要解决以上的问题，有必要对区域公共管理进行更深入的分析。
二、区域与区域行政
区域，是一个客观存在的，又是抽象的观念上的空间概念，但不纯粹是一个空洞的概念，它往往没有严格的范畴和边界以及确切的方位，地球表面上的任何一部分，一个地区，一个国家或几个国家都可以被看作是一个区域。对区域的含义不同的学科有不同的理解：地理学把区域定义为地球表面的地域单元，这种地域单元一般按其自然地理特征，即内部组成物质的连续性特征与均质性特征来划分的；政治学把区域看成是国家管理的行政单元，与国界或一国内的省界、县界重合；社会学把区域看作为相同语言、相同信仰和民族特征的人类社会聚落。区域经济学对区域没有完全统一的认识，有学者认为要对经济区域下一个比较确切的、同时人们普遍接受的定义是比较困难的，可以概括出其所包含的基本的内涵：首先，区域是一个有限的空间概念；其次，经济区域必须有相应的公共管理层级以提供公共服务；第三，区域在经济上尽可能是一个完整的地区；第四，任一区域在全国或更高一级的区域系统中担当某种专业化分工的职能。区域划分，常采取两种基本的方法，由此可以把区域分成不同的两种类型，一是同质区域，二是极化区域（也叫集聚区域、结节区域、功能区域）。
区域发展的行政学科研究途径是基于其它学科对区域发展已有成果之上的新兴的研究方法和研究内容，对区域的界定应该借鉴其它学科的研究，但行政学科作为一门独立的科学有自己研究的侧重和偏向，因而我们在吸取已有研究成果的基础上还必须界定一个适合行政学科研究的区域概念。美国区域经济学家胡佛把区域定义为“是基于描述、分析、管理、计划或制定政策等目的而作为一个应用性整体加以考虑的一片地区”对我们有很好的启示。区域本身并不是目的，它更多的是一种载体，体现各种关系和利益。在区域发展的行政学科研究途径中，中山大学的两位学者“从地理学或经济学的研究中受到启发，认为区域是按照一定的标准划分的连续的有限空间范围，是具有自然、经济或社会特征的某一个方面或几个方面的同质性的地域单元”。本文支持这样的界定，但笔者以为，既然区域是按照一定的标准划分的，而这一定的标准可能是自然、经济或社会特征的一个或多个方面，那对区域的理解我们必须突破从地理学或行政区划研究出发的关注角度，从对其范围的关注转向对其内部实质内涵的关注。如果我们将区域内的主体按照较普遍的三分法划分为国家、市民社会和私人领域的话，可以发现，区域内各主体在不同的利益领域内形成各种交错重叠的复杂关系。区域作为区域发展中行政学科研究途径的基础性的概念，它更实质的东西在于它所蕴涵的多元主体和多领域利益之间复杂的关系，这是由行政学科的学科性质决定的。
基于对区域的认识，中山大学的两位学者认为区域行政就是在一定的区域内的政府（两个或两个以上），为了促进区域的发展而相互间协调关系，寻求合作，对公共事务进行综合治理，以便实现社会资源的合理配置与利用，提供更优质的公共服务。根据这一理解，区域行政的行为主体应该是政府，强调的是政府间（同级政府之间与上下级政府之间）的相互关系，并通过对政府的协调来达致区域内优质公共服务的提供。这是区域行政的基本内涵，那么区域行政与区域公共管理是否有差别？如果有，什么是区域公共管理？区域行政为什么向区域公共管理发展？
三、区域公共管理
要界定什么是区域公共管理，首先必须弄清楚什么是公共管理，公共行政与公共管理具有什么样的区别国外自从20世纪70年代以来，各种冠以公共管理的研究著述层出不穷，但什么是公共管理，众说纷纭没有一个统一的认识。我国有学者在综合国内外各种观点的基础上认为现代公共管理即是“是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，提升政府绩效和公共服务品质，从而实现公共的福祉与公共利益”。公共管理与行政管理不同，公共管理的主体不仅包括行政管理中的政府还包括其它的组织和第三部门组织等。在公共管理与传统公共行政的比较分析上也存在许多不同的观点。不同的观点具有不同的研究角度和研究的依据，但一个普遍认同的观点便是在公共管理和传统公共行政比较中，公共管理的行为主体不仅包括政府还包括其他各种的社会力量，是以政府为核心的多元行政主体；在公共管理的性质方面，公共管理要体现公共性，即指公共管理主体应着眼于社会发展长期、根本的利益和公民普遍、共同的利益来开展其基本活动；在行为方式上，公共管理更多采取的是多元化和复合型的集体行动，以共同的目标基础，通过协商的方式达成。#$%不可否认，现代公共管理是公共行政发展的一个新趋势，是公共行政领域不断扩展、研究范式走向成熟的重要体现。
区域社会治理现代化篇3
摘要:在全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,市场化、工业化、城市化和现代化进程加速推进的背景下,我国区域性公共问题急剧滋生起来,由此引发新型的治理形态———区域公共管理。区域公共管理要求政府打破行政区划的刚性桎梏,摒弃狭隘的行政区行政的种种制度缺失,建构“科学发展观”与“和谐社会”视野下区域公共管理的制度基础和政策框架。因此,文章分析了区域公共问题的滋生及其成因,剖析了我国区域公共管理中存在的制度缺失,并探讨了创新区域公共管理制度的政策建议。
关键词:区域公共问题;区域公共管理;制度缺失;制度创新
从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。
一、区域公共问题及其成因
(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。
(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入wto,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDp崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。
(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。
二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失
就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:
(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。
(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](p540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。
(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。
三、区域公共管理制度创新的基本路径
(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。
(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](p13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。
(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](p3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(nUtS区域)。整个欧盟的区域划分为3个nUtS层次,每个成员国分为1个或多个nUtS-1区,每个nUtS-1区又分为1个或多个nUtS-2区,nUtS-2区又进一步分为几个nUtS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDas)①,在9大RDas下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。
(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。
1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(Regionalintegrationassociations)如欧盟(eU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CeR),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](p97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。
2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。
3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](p13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](p159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。
[参考文献]
[1]张可云.区域经济政策———理论基础与欧盟国家实践[m].北京:中国轻工业出版社,2001.
[2][美]约瑟夫?S.奈,约翰?D.唐纳胡.全球化世界的治理[m].北京:世界知识出版社,2003.
[3][德]贝娅特?科勒—科赫等.欧洲一体化与欧盟治理[m].北京:中国社会科学出版社,2004.
[4]吴志成.治理创新:欧洲治理的历史、理论与实践[m].天津:天津人民出版社,2003.
区域社会治理现代化篇4
关键词:区域公共问题;区域公共管理;制度缺失;制度创新
从历史的层面说,自伍德罗?威尔逊(wilson,1887)以来,公共管理作为一门拥有自身合法地位的社会科学,在其百多年的演进和流变历程中,始终不乏各种争奇斗妍的学术论争和理论流派,甚至出现“理论丛林”的局面;而公共管理实践作为一种“国家的艺术”,伴随其纷繁杂芜的气候生态和波澜壮阔的丰富实践,也总会有治理安排上的结构转型和制度创新。20世纪90年代中期以来,为了适应国内外公共管理环境的权变需求,也为了更好地体认公共管理这门学科的社会性和应用性特色,本文作者在国内公共行政学界率先对“区域行政”和“区域公共管理”进行了探索性研究①。现在看来,伴随全球化和区域一体化浪潮滚滚而至,我国市场化、工业化、城市化和现代化进程的不断加速,传统社会公共问题“区域化”和无界化的态势更加明显,一种有别于全球治理(国际公共管理)、国家公共管理、地方公共管理的区域公共管理,正在迅速凸显和逐步成形。区域公共管理面对和要解决的是区域性公共问题,因而它区别于传统的“行政区行政”②,对政府公共管理的治理结构和制度建构提出了新的挑战和诉求。
一、区域公共问题及其成因
(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。
(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入wto,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDp崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。
(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。
(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](p540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。
三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。
三、区域公共管理制度创新的基本路径
(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。
(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](p13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。
(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](p3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(nUtS区域)。整个欧盟的区域划分为3个nUtS层次,每个成员国分为1个或多个nUtS-1区,每个nUtS-1区又分为1个或多个nUtS-2区,nUtS-2区又进一步分为几个nUtS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDas)①,在9大RDas下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。
(四)区域政策的创新:从内部政策到区域公共政策。传统上我国中央政府或地方政府,只有面向国内或地方的内部政策,缺乏面向国外和区域间的区域公共政策。要进行区域公共管理的政府制度创新,重要的内容还在于实现从内部政策到区域公共政策的转变。
1.国家间政策一体化。政策一体化是指政府有意采取超出国民待遇范围的措施,通过调整、协调或对国家政策和执行机制的相互认可来减少管理体制所带来的市场分割的负面效应。目前,国际上的区域一体化安排(Regionalintegrationassociations)如欧盟(eU)、澳大利亚与新西兰之间的密切经济关系协定(CeR),在国家间政策一体化方面堪称典范。通过国内政策配合、国家标准和规章的协调,以及对外国管理体制和达标评定程序的认可3种模式,国家间政策一体化可以获取丰厚的经济收益,主要是降低交易成本、扩大开放和增加国内市场的公平竞争、将外部溢出效应“内部化”、对实行自由贸易的成员方进行补偿的机制等[6](p97)。因此,中国政府应积极参加东盟“10+1”自由贸易区,尽快实现与这些国家的政策一体化目标。2.政治目的下的“次区域”一体化政策。由相邻的若干民族国家或地区结成的“次区域”一体化安排,几个成员国之间实行“俱乐部规则”,可以共同提供国家安全、和平环境、有助于某些社会的政治制度,以及民主价值观的形成等区域性政治公共物品。这种“次区域”一体化政策可以减少邻邦间的摩擦、减缓社会及政治压力、巩固民主与政治制度、提升“弱小政体”的谈判和讨价还价能力,比如中国与俄罗斯以及中亚几个国家建成的“上海合作组织”、中国与东南亚诸国结成的“大湄公河”次区域合作组织等。3.实施区域功能政策。(1)竞争政策。在现代市场经济条件下,竞争政策在区域经济一体化和建设统一大市场、消除政府间恶性竞争方面起着极其重要的作用。比如在欧盟,竞争政策被奉为单一欧洲市场的第三根支柱,因为它的目的是通过消除一切阻碍、限制或扭曲欧盟范围内自由竞争的行为,保证欧洲统一大市场中公平竞争的和谐有序进行[7](p13)。欧盟竞争政策有着雄厚的法律基础。然而,我国目前的竞争政策的法律基础很不完善,除《中华人民共和国反不正当竞争法》(1993)第7、30条有相关限制不正当竞争的条款外,很少有其他法律涉及地方政府间竞争和地方保护的规定。因此,要规范我国地方政府间的合理竞争,消除地方保护主义现象,就必须建构竞争政策的法制基础。(2)区域(地区)发展政策。这一政策旨在协调区域发展,减小区域间的发展差距。正如上文所分析的,区域政策必须以坚实的制度基础做保障,比如,欧盟的区域政策有3个必不可少的方面:欧洲地区发展基金(后又发展为包括发展基金、结构基金、凝聚力基金在内的丰富的资金体系)、涉及地区问题的政策机构(主要包括欧洲投资银行、欧洲社会基金、欧洲煤钢共同体、欧洲农业指导与保证基金)、对各类具有不同程度地区效应的政策予以协调[8](p159)。可以看出,独立运作的基金、专门负责的职能机构和区域政策间的协调是保证区域发展政策有效落实的基础。因此,在区域协调发展事业中,我国政府必须关注这方面的问题。
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[6]mauriceSchiff＆L.alanwinters.区域一体化与发展[m].北京:中国财政经济出版社,2005.
区域社会治理现代化篇5
关键词：新区域主义；区域主义；范式转变
中图分类号：C912.8文献标识码：a
文章编号：1674-4144（2013）-12-04（4）
早在1938年，社会学家Howardw.odum和Harryestill就曾用“新区域主义”来描述当时社会文化、政治经济区域化的发展现象。[1]随着二战的结束，尤其是经济全球化的发展所带动的各种国家间多边协议的签订，“新区域主义”开始从区域经济发展的实践开始走向国际政治学、区域经济学、城市发展等多个学术层面的理论研究，所以目前学界对“新区域主义”并没有一个清晰的范畴界定。但从区域发展的视野来看，“新区域主义”作为20世纪90年代以来的新兴理论，其对城市发展中的城市群规划，尤其是对区域发展过程中的政府间协调机制建设产生了深刻的启发。
1“新区域主义”的溯源
“新区域主义（new-Regionalism）”源自于20世纪五、六十年代的“旧区域主义（Regionalism）”浪潮，“旧区域主义（Regionalism）”产生的背景是20世纪初期欧洲工业化迅速推进过程中城市内部出现了显性的环境恶化、人口膨胀以及隐性的生活质量下降等城市问题。针对这一问题，以社会生态学家盖迪斯（p.Geddes）和规划学家芒福德（L.mumford）为代表的学者主张城乡均衡、分散发展，而被称为生态学派的区域主义。但区域主义真正出现发展演化则是在二战后期，尤其是瓦尔纳（Viner，1950）关税同盟理论的引入，其贸易创造（tradecreation）理论和贸易转移（tradediversion）理论大大加快了区域经济一体化的进程，从此区域主义开始成为区域经济发展和城市发展的核心理论之一。
进入20世纪60-70年代后，区域主义无论是在理论的内涵和实践的外延上都出现了极大的拓展，表现为：“一方面，从权力结构、社会动力机制、区域治理模式等视角，研究和解决不同类型区域的经济、社会和环境的协调发展问题；另一方面，区域主义通常被用来分析社会凝聚力（共同继承的民族、族群、语言、宗教、文化、历史、意识等）、经济凝聚力（贸易模式、经济执行程度）、政治凝聚力（体制形态、意识形态）以及组织凝聚力（正式区域机构的存在）等的程度，尤其关注区域互相依赖关系及其走向。”[2]
在实践上，区域主义的发展主要表现为两大实践推动力：第一个推动力来自欧洲一体化的实践。区域主义作为一种具有推动力的思潮，对当时欧洲一体化产生了一定的积极作用，但由于其未能提出真正解决欧洲各国间的贸易分隔问题，未能有效促进各国经济、贸易、文化交流，未能有效抑制个别超级大国的国际政治力量上的“单级化”。到20世纪80年代末期，区域主义日渐式微。区域主义的另一实践推动力来自美国和欧洲城市群（大都市区）各政府间的合作。[3]具体案例有1960年代的加拿大多伦多大都市政府，1964年荷兰的大鹿特丹政府，1965年英国的大伦敦政府及成立与1974年的西班牙的巴塞罗那联合政府，二战后至90年代前期美国的“大都市区政府”实践。
2“新区域主义”的内涵
2.1新区域主义理论兴起的时间
新区域主义是上世纪90年代初期之后对传统的区域主义的再思考。进入20世纪80年代后，随着美苏霸权的衰落，和欧洲在一体化进程中的迅速崛起，区域主义面临的环境已经发生了深刻的变化，原先各国签订的带有对抗性质区域贸易协定（Rta）已被更加自由的贸易环境所代替，区域主义研究出现了明显的复苏，此时的区域主义研究已不同于以往超国家主义和国家中心主义，出现了区域经济发展的第三条路线、区域治理的网络化决策机制等一系列主张。
2.2新区域主义对区域的分类
新区域主义将区域分为两大类，一类是国家层面之上的各类区域，这类区域主要是跨大洲的经贸合作组织，如欧盟、东盟、亚太经合组织、北美自由贸易区等。另一类是国家层面之下的各类区域，这类区域在近些年的城市化浪潮中主要表现为区域空间规划和区域治理。在欧洲“新区域主义”是欧盟空间发展蓝图（eSDp）的重要理论基础，较有影响力的实践如20世纪90年代至今的新大伦敦空间总体规划[4]、德国在1997年《德国的欧洲大都市地区》（europeanmetropolitanareasGermany）中要引导打造的7个大都市地区[5]以及美国洛杉矶、东北沿海地带的大都市区治理。无论哪一类区域，它完全不同于自然地理特质的空间概念，而是不同尺度的制度、政治、经济、社会和文化的综合功能空间。[6]
2.3新区域主义的核心论点
“新区域主义”是在反思“区域主义”的基础上而得以兴起的。所以，新区域主义的核心论点无论是其对作为子概念的区域的表述、还是对区域主义的运作机制都做了较为深刻的变革。这些变革使得新区域主义已经成为不同学科和不同价值的聚合理论。
3“新区域主义”与“区域主义”的比较
新区域主义在理论上源自对传统区域主义的发展，同时又在很多理念上与区域主义有着重大区别。在区域管理机构上，由于旧区域主义主要是冷战时期两极政治架构制约下的产物，它主要呈现的是以强权为中心的统治格局。而新区域主义则产生于后冷战时期全球多极架构下，它呈现的是以国家、市民社会和企业公司共同构成的治理格局。[7]在区域成员所承担的责任上，传统区域主义的科层制机构使得区域成员在成本收益上出现不匹配，而新区域主义强调的自愿协作是区域内成员在利益一致的前提下，着眼于相互信任和依赖的分工与合作，可以确保区域成员间形成可信任的承诺和协调，从而有利于促进区域内成员间的信息迅速交流和实现既定目标。[8]在对外开放程度上，传统区域主义强调行政边界的划分和因此形成的权利和义务，而区域主义在强调行政边界的融合外，更加强调政治、经济、社会等全方位的有机融合。在区域化的内容上，传统区域主义的实施存在着大量的前设性条件，极大地限制了区域主义的主题内容。而新区域主义则对前设性条件要求较少，因此，区域内成员的协作主题内容更加充实广泛。“新区域主义”与“区域主义”的比较具体内容见表1。
4“新区域主义”与西方大都市治理
普遍认为，西方国家在对大都市地区区域治理模式和治理机制的理论探讨和实践中形成了阶段性鲜明的三种大都市区治理理论：以建立科层制集权型大都市区政府为目标的“区域主义”；以分权化的市场机制实施大都市区治理的“公共选择派”；以在大都市区建立网络化治理机制的“新区域主义”（图1）。
作为新型的大都市区治理理论，沃利斯（wallis）认为，新区域主义的关键，是要依靠公民的广泛参与和责任，创建治理的合法性，提高治理的能力。[9]藉此，同过去的区域主义相比，新区域主义表现出五个方面的特征：强调治理能力的发展，而非政府的扩张；治理的主体为跨部门联盟，而非单一的公共部门；跨部门的合作代替政府间的协作；治理的性质为过程性的，而非结构性的；构筑以任务和项目为驱动的合作治理网络，代替正式的政府组织。[10]基于大都市区在空间上和职能上是多中心的、空间连绵不断、服务功能相互交织扩散的广域地区。新区域主义认为，建立统一的大都市区政府存在诸多现实困难，应该强调通过综合性政府改革来促进形成治理战略。[11]它提出有效的大都市区治理可以不依赖成立统一的区域性政府，相反，区域性治理可以通过合作性安排来实现，这种安排建立在政策相关者之间的谈判过程之中。[12]与区域主义主张以县市合并实现大都市区政府的主张不同，塞维奇（Savitch）和（Vogel）认为新区域主义主要有三条实践途径：多层级政府方法（“multitiered”approach），由处于不同层级的政府提供与之相对应的不同范围的公共服务；功能链接方法（“linkedfunctions”appraoch），建立区域功能的合作或地方政府间的合作协议；综合网络方法（“complexnetworks”approach），通过多层次，多主体的合作协议网络来促进区域治理。[13]新区域主义的这种有别于传统区域主义的治理理念已经成为代替科层制与市场制的第三条治理之道。代表着大都市区治理理论的新趋向。
5新区域主义与区域治理的“第三条道路”
新区域主义理论在区域发展理论上的创新之处就是其对传统的二维管理体系的发展，提供了一个由区域多层级政府、区域发展多功能融合而形成的网络体系，最大限度地实现了区域各类资源的高效动员，并且其将区域发展的视野拓展至包括经济发展在内的全方位领域。在治理方式上走出了一条超越于政府干预和市场自发调节的“第三条道路”。
更为重要的是，新区域主义已经逐渐成为对区域管治最具影响深远的方法之一，为区域发展过程中的协调机制建设提供了新视角。在欧洲，大都市政府作为一种区域协调管理机构开始复兴，如1994年意大利的波各那省的48个自治市组成了大都市政府aCm，1996年成立的荷兰鹿特丹大都市政府以及1994年成立的德国斯图加特地区政府。在北美，Calforma州政府设立一定的基金或税收优惠政策，以奖励投资于区域利益行为的地方当局；oregon地区那样设立区域基础设施发展基金等。[14]新区域主义倡导建立信任、互惠、合作、创新的治理方式以及在此基础上，政府、私营部门和非赢利部门积极参与区域项目；其将区域看做是不断演进和变化的空间，新区域主义被视作一个过程和社会构建[15]；以及其淡化模糊区域界限和行政区界限的内涵，新区域主义的这些理论精髓也为我国同城化浪潮中城市政府间关系的协调提供了极为有益的启发。
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区域社会治理现代化篇6
一、区域公共问题及其成因
(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。
(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。1949～1978年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是1992年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而2001年中国正式加入wto,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDp崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。
(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。
(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](p540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。
三、区域公共管理制度创新的基本路径
(一)治理理念的转变:从行政区行政到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。
(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](p13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。
(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](p3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(nUtS区域)。整个欧盟的区域划分为3个nUtS层次,每个成员国分为1个或多个nUtS-1区,每个nUtS-1区又分为1个或多个nUtS-2区,nUtS-2区又进一步分为几个nUtS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDas)①,在9大RDas下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。
区域社会治理现代化篇7
【论文关键词】民族区域自治制度；政治文明
民族区域自治制度是马列主义关于民族问题的理论与中国民族问题的实际相结合的产物，是我国解决民族问题的一项根本政治制度。民族区域自治制度实施以来，民族自治地方在政治、经济、文化等各方面取得了显著的成绩。在民族区域自治制度的基本法律《中华人民共和国民族区域自治法》颁布、实行二十周年之际，在政治文明被确立为我国文明体系的重要价值与重要地位之际，我们探讨民族区域自治的完善与政治文明的追求有着重要的现实意义与理论意义。
一、民族区域自治制度是社会主义政治文明的重要内容和体现
2004年3月14日，第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》将“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”写进《宪法》，正式确立了政治文明在我国文明体系中的独立价值和地位。“所谓政治文明，简单地说，就是人类社会政治生活的进步状态。
从静态的角度看，它是人类社会政治进程中取得的全部进步成果；从动态的角度看，它是人类社会政治进化发展的具体过程。政治文明包括政治意识文明、政治制度文明和政治行为文明三个组成部分，是由这三个部分组成的有机整体……④政治文明是以民主为核心，包含自由、平等、正义、法治等的思想、制度和行为的形成及其进步状态。它所体现的是社会政治法律制度的发展状况和进步程度。发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是社会主义现代化建设的重要目标。党的十六大报告把发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，确定为全面建设小康社会的重要目标。中国共产党第十六次全国代表大会通过的《中国共产党》对建设社会主义政治文明作了规定：中国共产党领导人民发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，并将它与建设社会主义物质文明和建设社会主义精神文明一起确定为社会主义现代化建设的三个基本目标。
我国的政治文明是建立在我国国情基础上，是以中国共产党领导的、以人民当家作主为核心内容的社会主义政治文明。民族区域自治制度是我国政治文明的重要内容，因为我国政治文明的主要形式表现为：人民代表大会制度、共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等。
作为我国三大基本政治制度之一的民族区域自治制度是中国共产党把马克思主义关于民族问题的基本原理与中国民族问题实际的有机结合，是马克思主义民族理论在中国的具体运用和新的发展，具有强大的政治功能。1999年中央民族工作会议强调：“民族区域自治是我国的一项基本政治制度，它把国家的集中统一领导与少数民族聚居区的区域自治紧密结合起来，具有强大的政治生命力，我们要绐终不渝地坚持并不断加以完善。”民族区域自治制度既是一项重要的政治制度，又是中国共产党处理民族问题所确立的一项重要法律制度。“法治是先进的政治文明和进步的治国方式”。因而，民族区域自治制度既是政治文明的内容，也是政治文明的体现。
民族区域自治制度是有中国特色的政治制度。中国是一个多元一体的民族国家，中国的历史发展与民族分布格局决定了解决中国民族问题的基本制度只能是民族区域自治制度，而不能是其他制度。中国民族的分布格局突出表现为三个特点：第一，汉族占全国总人口的92％，绝大多数民族地区都有汉族居住。有的民族地区，汉族人口占大多数，如在内蒙古自治区，汉族人口占80％以上；宁夏回族自治区和广西壮族自治区，汉族人口占2／3。内蒙古鄂伦春自治旗，浙江景宁畲族自治县，汉族人口均在91％以上。第二，同一个民族分布在许多不同的省区。比如回族，宁夏的回族只占全国回族人口的17．9％，82．1％分布在全国大多数县市；藏族人口46％集中在，54％主要分布在青海、甘肃、四川和云南；满族分布在全国许多地区。第三，同一个地区居住许多不同的民族。全国少数民族最集中的地区，除了藏族外，还居住有汉族、回族、门巴族、珞巴族等民族。目前(至200o年底)，我国已经建立的5个自治区、30个自治州、119个自治县是根据我国民族分布的特点，按照少数民族人口数量，聚居区域大小，分别建立的自治区、自治州和自治县(旗)三级行政机构。邓小平同志曾经指出：“解决中国民族问题，中国采取的不是民族共和国联邦的制度，而是民族区域自治的制度。我们认为这个制度比较好，适合中国的情况。”④同时，民族区域自治是一种政治体制，通过这一政治体制，吸引少数民族人民参加管理国家的政治、经济、文化等事务活动，在民主的基础上巩固了国家的统一和民族团结，促进了各民族的共同繁荣和进步。正如在1992年中央民族工作会议上的讲话中所指出的：“这种制度把国家的集中统一与少数民族聚居地区的区域自治有机结合在一起，是完全适合我国国情的解决民族问题的基本制度，是我们党和各民族人民的一个伟大创举。”
二、民族区域自治制度的完善反映政治文明的追求
民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。我国实行民族区域自治以来，充分尊重和保障少数民族管理本民族内部事务的权利，使民族自治地方的经济社会各项事业得到较快的发展，社会主义民族关系日益得到发展，各少数民族自治的平等权利得到了保障。
政治文明的追求与民族区域自治制度的完善是紧密联系在一起的。民族区域自治制度是基于我国多元一体格局及多民族大杂居、小聚居分布状况而制定的。民族区域自治制度的完善是政治文明所追求的。从20世纪40年代开始，民族区域自治制度经历了一个发展和完善的过程。1947年我国建立了第一个省级少数民族自治地方——内蒙古自治区。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》将民族区域自治制度确定为国家的一项基本政策。1954年制度及修正颁布的《宪法》，再次确认了民族区域自治制度，并且总结了新中国成立之初根据《共同纲领》推行民族区域自治的经验，明确规定了民族自治地方的层次和自治机关的自治权。1984年制定、颁布的《民族区域自治法》，是实施《宪法》规定的民族区域自治制度的基本法律。它明确规定了民族自治地方自治机关的自治权和上级国家机关对民族自治地方的职责，正确规定了民族自治地方与国家之间的关系以及民族自治地方内的民族关系，标志着民族区域自治制度进一步走上了法制化的轨道④。2001年2月28日全国人大常委会第二十次会议审议通过的《关于修改(中华人民共和国民族区域自治法)的决定》，对解决民族区域自治地方经济和社会发展中的实际问题，作出了许多重要的规定，这是在社会主义市场经济条件下，坚持和完善民族区域自治的重大举措。早在1984年，阿沛·对民族区域自治法的颁布就作过如下评价：这个法体现了全国各族人民的一致愿望和共同利益，是我国各族人民政治生活中的一件大事。它对于完善我国的民族区域自治制度，保障少数民族行使自治权利，加速少数民族地区经济文化的发展，对维护国家的统一，发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，都将产生巨大而深远的影响。⑤从民族区域自治制度的发展与完善过程中，我们不难发现，民族区域自治制度的完善是社会主义政治文明进步的反映；是社会主义政治制度的自我完善和是社会主义民主政治得以健康发展、永葆活力的重要保证。
三、进一步完善民族区域自治制度，促进政治文明建设的对策
政治制度文明是政治文明不可或缺的重要组成部分，也是人类政治文明的重要标志，人们在比较社会进步程度时，往往都是以政治制度的进步程度作为基本标尺的。在社会的完善和发展过程中，政治制度的加强和完善带有根本性和全局性的意义。邓小平同志在论及新中国成立以来我国政治发展的经验教训时曾作过十分深刻的总结。“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想，作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”制度是一种社会规范，一旦形成，必然成为政治行为的约束者，将在全社会范围内发挥作用。实行民族区域自治制度的基本法律《中华人民共和国民族区域自治法》颁布、实行二十年以来，在保障民族自治地方的自治权利、政治权利，促进民族地区的经济发展，巩固社会主义民族关系，维护国家的统一等方面都发挥了积极的作用。因此，积极完善民族区域自治制度，推动政治文明建设，对少数民族权益的保障与民族的发展和社会的进步有着重要的现实意义。但是，目前，我国的民族法制在立法、执法、宣传法律等方面还存在一些不完善之处。如：现行的民族法律法规大都是在计划经济体制下制定的，有时代的局限性，特别是经济方面，不能完全适应社会主义市场经济体制的要求，对民族自治地方在市场经济条件下应享有的经济管理权限和自的规定不够明确。因而，需要根据市场经济条件下新的时代特点进行修改、补充和完善。其次，执法不力。由于有些法律本身在有关问题上规定不详细，如对违犯民族区域自治法的违法行为怎样处置，规定不清楚。有些法律条文弹性较大，执行中较难掌握。第三，民族法律法规实施的监督机制不完善。把民族法律法规的立法执法和监督看作是民族工作部门和民族地区的事，缺乏相应的机构负责实施民族法律法规。第四，民族法制宣传教育不够广泛和深入。民族地区地处偏僻边远地区，旧有传统观念和社会习惯影响较深，法律意识比较淡薄。
加上民族地区地理语言文字等因素及普法经费困难等原因，阻碍民族地区的政治文明建设。因此，我们必须采取措施完善民族区域自治，促进政治文明建设。完善民族区域自治制度，促进政治文明建设，必须做好处理好四个问题。
第一是必须建立健全民族法律制度。完善民族法律制度既是巩固和完善了族区域自治的一项基本内容，也是它的一条基本途径。阿沛·在《加强立法工作保障各少数民族的平等自治权利》一文中指出，加强立法工作以保障各少数民族的平等权利，是我们国家加强社会主义民主和社会主义法制的一个重要方面。它对巩固民族团结、巩固祖国统一、巩固进行社会主义现代化建设的政治基础，无疑有重大的意义。加强民族方面的立法工作是当前一项紧迫而重要的任务。必须认认真真地加强立法工作，切切实实地保障各少数民族的平等自治权利。⑧针对民族地区法制的不完善等问题，必须加强民族立法工作，使民族区域自治有法可依。对约束力不够，可操作性不强并且具有时代局限性的民族法律法规要及时进行修改补充和完善。其次，依法行政，认真执行和遵守民族法；第三，加强民族法实施的监督。强化国家机关的监督，包括国家权力机关、司法机关及行政机关的监督。重视社会监督，包括社会组织社会舆论的监督和人民群众的监督。第四，加强民族法的宣传和研究工作，特别是着重加强对领导干部、散杂居地区的民族法普及工作。
第二是必须好处理中央与民族自治地方的关系。同志在中央民族工作会议上的讲话中指出：“任何时候都要正确把握维护国家统一与实行民族区域自治的关系，国家依法保障民族自治地方的自治权利，民族自治地方要全面贯彻党和国家的方针政策，并结合本地实际创造性地开展工作。”完善民族区域自治制度必须坚持中央的集中统一领导，维护国家的法制；依法保障民族自治地方的自治权利；进一步理顺中央和上级国家机关与民族自治地方的利益关系。建设社会主义法治国家，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不以人的意志为转移，才能保证我们国家的长治久安和繁荣昌盛。
第三是必须重视处理民族关系的两大法律制度——民族区域自治法和散居少数民族权益保障法。落实散居少数民族权益保障法律制度是完善民族区域自治法律制度的前提。两个法律在我国现实生活中发挥着调整民族关系，保障各民族合法权益的作用。因为，在我国，随着社会的日新月异与市场经济的迅速发展，少数民族散居于全国各地的趋势日益明显。全国近1亿的少数民族，有1／4生活在占全国总面积36％的非民族自治地方。许多少数民族并不是都只生活在有相应名称的民族自治地方。如回族，宁夏的回族只占全国回族人口的17．9％，82．1％分布在全国大多数县市；藏族人口46％集中在，54％主要分布在青海、甘肃、四川和云南；满族分布在全国许多地区。散居少数民族与汉族的关系问题也日益凸现，民族矛盾与宗教问题的出现也日益频繁。因此，保护散居少数民族权利的法律制度建设与民族区域自治制度是同等重要的。
区域社会治理现代化篇8
关键词：安全风险；结构性治理；区域主义；区域治理
中图分类号：C912文献标识码：a
文章编号：1008-7168（2016）01-0037-07
随着新型工业化、新型城镇化、信息化、市场化、国际化的加速发展，中国国内一些重大安全风险越来越突出，体现出风险跨界性、影响集群性、原因复杂性、后果严重性、治理多元性或事件突发性等特点，单独依靠某种社会力量、某个区域或行业进行治理，实难为治。随着近年中央提出将京津冀一体化协同发展上升为国家战略，其涉及的重大风险治理同样具有战略性意义。作为国家首都所在区域，京津冀的安全风险问题不仅关系到居民安全，更关涉政治意义的首都安全和国家安全。与长三角、珠三角相比，京津冀更是“公权磁场”，这类跨域安全风险的发生和治理具有极强的结构性，单个省市区已无力解决。
一、安全风险的区域治理研究回顾及其评价
随着改革开放步伐的加快，京津冀的经济社会发展一度落后于长三角、珠三角，累积了一些社会矛盾和问题，如大气污染、资源紧缺、冲突不断等[1]。2013年～2014年，先后考察津、冀、京三地，提出“京津冀协同发展”理念，之后三地政府、学者对此进行热议研讨，并将合理建议逐步付诸政策实践。中共十八届三中全会明确提出国家治理体系和治理能力现代化理念，安全风险治理是其重要组成部分。与此同时，多次提出“总体性国家安全”概念，区域安全风险治理也同样是其组成部分。因此，开展京津冀区域安全风险治理研究十分必要。
（一）治理理论的兴起与发展
治理理论的兴起，曾是政治哲学的重要贡献。20世纪80年代末，随着各类社会自治组织力量不断壮大及对公共生活影响的重要性上升，理论界重新反思政府与市场、政府与社会的关系问题，并对新公共管理的局限性进行修正。世界银行在1989年首提“治理危机”概念后，治理理论应运而生[2]（p.34）[3][4]。它拓展了政府管治视角，逐步延伸到政治、经济、社会、文化等诸多领域，涉及经济学、公共管理学、社会学、法学等学科，进而出现了全球治理、公共治理、社会治理、法律治理、公司治理等概念。与传统行政管理理论等强调政府自上而下的管控不同，也与特别强调市民社会自我治理理论不同，治理理论一开始就强调政府、市场、社会三者共治，多元方式并举。国家治理的目的或功能不外乎经济平稳发展、政治长治久安、社会和谐进步、人民安居乐业，也即社会学创始人孔德所希冀的“秩序”和“进步”两块基石。
（二）国外区域主义及区域治理实践与理论的成长
近些年来，国外关于区域治理的实践和研究逐渐丰富起来。如1994年英国设立英格兰、威尔士、北爱尔兰等9个区域政府办公室分区治理；布莱尔政府还突出地建立一个以区域政府办公室、区域发展局和区域议事厅为三大支柱的治理网络，形成新区域主义。区域治理即各地方政府、区域内非政府组织、私人部门、公民及其他利益相关者为实现最大化区域公共利益，通过谈判、协商、伙伴关系等方式对区域公共事务进行集体行动的过程。区域治理理论在组织和方式上明显强调三点：一是多元主体间的网络或网络化治理；二是强调发挥非政府组织与公民的参与性；三是注重多元弹性“协调”方式解决区域问题，特别强调各地方主体为了区域公共利益和安全，让渡一定权力，达到相互纾解矛盾冲突、促进协调发展的目的[5]（pp.2347）[6]。很显然，国外关于区域重大安全风险治理实践和研究必然包含在区域治理之中，是区域治理的重要专项议题。
（三）中国学者关于区域安全风险治理研究
中国学者对于治理理论的研究起步稍晚，最初重在政治学界引介和创新。如在传统的“善政”理念基础上，积极倡导“善治”理念[3]，直到中共十八届三中全会正式提出国家治理体系和治理能力现代化的理念[7]。
区域治理最初是在国内经济学界得到高度关注，这与“以经济建设为中心”的时代不无关系，以至于先后在区域经济学、地理经济学等著作中得以体现，并被限定为“一种自下而上的经济运行调控模式”，这显然片面[816]。近年来，公共管理学、社会学、法学等突破政治学、经济学的阈限，不断引介西方区域治理理论，并对地区内（某省域或某城市）、行业内（如食品、环境、煤矿、化工、治安、金融、拆迁、迁移）的安全风险治理进行了大量的实证研究，如长三角跨界环境风险治理对策研究、上海作为全球化城市可能遇到的风险及其治理探索、辽中南城市群环境风险治理对策研究、大亚湾石化园区安全风险治理对策研究等[1722]。
（四）风险社会与公共安全管理研究及发展
德国社会学家贝克、英国社会学家吉登斯等从现代性反思角度构建风险社会理论，拓宽了学术视野。他们认为人类已进入风险社会，后果弥散全球；其风险主要源于人的决策及其行为，是现代性的后果，是“有组织的不负责任”；因而风险防范与治理需要全球合作、复合多元主体参与和建立“世界主义政党”[23][24]。
公共安全管理、公共危机管理尤其当前流行的应急管理研究，则从策略角度力图强调维护和保持人们的正常生活和生产公共秩序，以及对突发事件的应对和恢复，其实质是指政府公共权力用于公共安全的维护、保持和应对恢复。国内外从这些理论对某地区、某城市的综合安全风险或某类安全风险及其治理进行了大量的对策研究，尤其是应急管理研究。从美国学者提出的紧急事件管理的五阶段理论（预防―准备―应对―恢复―除灾），到澳大利亚、新西兰的ppRR（预防/减灾―准备―应对―恢复），再到目前中国的应急管理体系（预案―组织―机制―平台―保障―法规）[2528]，应急管理实践逐步走向深入。
（五）相关研究文献的简要评价
第一，从上述研究文献看，虽然风险社会理论强调现代性反思，公共安全管理理论强调政府主导，但在如何防范和治理安全风险的问题上，几乎殊途同归于治理理论，即均认识到政府、市场、社会三者共治和多元治理方式并举的重要性。
第二，在中国，目前区域治理仍然强调政府主导，而企业或公民主动参与较弱。此外，国内学者的研究或局限于理论方法引介和创新，或局限于某一地区、某一类安全风险治理研究，而对于跨行政区划的区域综合安全风险及其治理进行系统研究的成果并不多，尤其是从社会结构角度研究安全风险成因和治理机制的成果更少。
第三，正是由于缺乏社会结构性反思和优化调整，因而在安全风险治理过程中，更多偏重于治理的工具理性，导致仅仅完成指标任务、遮盖矛盾问题、负面能量蓄积等问题，反而引发新的风险；而不是从社会道义责任伦理（对生命安全的真正负责）角度即以人为本、从人的安全本质上去化解风险和保障安全。
二、区域重大安全风险表现及“热点”：以京津冀为例
所谓“重大安全风险”，根据2007年《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，一般是指一次事故或事件造成10人及以上死亡，或50人及以上重伤，或5000万元及以上直接经济损失的事故。但是，有些社会安全事件无法进行直接量化，只能视其严重的后果而定为重大安全风险问题。结合安全风险的普遍性和京津冀的特殊性，根据2006年《国家突发公共事件总体应急预案》所厘定的四大公共安全风险，可初步列出京津冀地区已现或潜在的重大安全风险（参见表1）。
从表1看，我们需要对整个京津冀区域安全风险进行评价。目前通过初步辨识认为，京津冀最需要治理的涉及跨域性、持续性的重大安全风险“热点”具体分为四类。
（一）京津冀人口流迁安全风险
随着京津冀一体化进程不断加快，京津冀将是继珠三角、长三角之后最具活力的区域经济体，三地人口流动的速度、规模、结构将发生更为深刻的变化。比如，适龄劳动力人口再度激发进入北京、天津“淘金”的流动不会减弱；同时，流动人口的偏激行为、不轨行为或犯罪行为也将进一步凸显；随着利益矛盾激化和权利诉求增强，进京上访群体急剧增多同样考验首都安全；流动人口对三地城市的公共服务与管理提出挑战，特大城市垃圾围城、汽车堵城、雾霾罩城等大城市病以及人口过度集聚的风险均将进一步凸显。
（二）京津冀重大环境安全风险
目前京津冀地区环境安全风险比较严重，较为突出的问题是空气污染（雾霾）、土壤污染（化工腐蚀）、饮水水质差（环首都周边地区水污染已经相当严重）、植被破坏等。这些环境风险已经严重影响人的生命安全健康，如雾霾导致近年京津冀地区急性呼吸道疾病就诊人数骤升。因此，开展区域协同治理具有重大的意义。
（三）京津冀重大公共安全风险
这里所指的“公共安全”，具体包括京津冀一体化进程中所涉及的企业生产、交通运输、建筑、群聚踩踏和惊遁、食品药品、消防和危险化工、核电站、职业健康、应急救援等高危行业或问题突出的公共安全风险，以及潜在的自然灾变风险等，均有一定的突发性、跨域性、规模性。
（四）京津冀重大社会冲突风险
从冲突主体划分，社会冲突包括反映人民内部矛盾（阶层关系）的干群冲突、劳资冲突、贫富冲突和民族冲突，以及反映敌我矛盾的冲突；从冲突是否表露划分，社会冲突包括潜在冲突和现实冲突（又包括主体在场冲突与网络虚拟冲突）；从冲突内容划分，社会冲突包括经济利益冲突、政治冲突、文化观念冲突、冲突；从具体直接原因划分，社会冲突包括强拆强迁诱致冲突、环境污染诱致冲突、业主利益受损诱致冲突等；从冲突性质划分，社会冲突包括恶性的流窜刑事犯罪、治安案件和中性的（现场的、网络虚拟的）等；从冲突方式或激烈程度划分，社会冲突包括战争、械斗、游行示威、静坐、围攻、争吵、谩骂、诅咒等。
这里主要是指京津冀一体化进程中容易发生、具有一定规模、有一定跨域影响的社会冲突。如2011年以来，北京东50公里直线距离的河北香河县屡屡发生土地或房屋拆迁案，引发较大规模的群体冲突；京津石等城市内屡屡发生的社区业主维权案等常发性社会治安风险；2013年10月某恐怖组织冲击天安门城楼的事件；2015年3月王府井外籍人员抢劫案；10年前偶有发生的聚集滋事案件；进京上访群体聚集的社会风险或政治风险；京津冀地区尤其环首都周边的大厂、香河等地因改革期间利益分化而潜隐存在的民族宗教问题等。有些冲突具有一定的跨域性，且有些直接指向首都安全，如潜在的暴力恐怖风险等。
三、区域重大安全风险的社会成因及结构性治理新思路
当前京津冀地区重大安全风险的显现既有自然原因，也有人为原因尤其社会结构性原因，因而对重大安全风险进行区域治理需要走“结构性治理”、“结构性安全治理”之路[29][30]。
（一）区域安全风险的社会成因
社会系统论认为，社会大系统包含三大社会主体力量（政府、企业、社会）以及经济、政治、社会、文化四大子系统的结构关系，强调社会稳定和整合，认为冲突是破坏性的[31]（序言）。马克思等多从社会结构性不平等出发，强调冲突是社会的另一面相，对于促进社会进步具有积极意义。科塞认为社会冲突就是一种安全阀，有利于社会高度整合[32]。吉登斯、贝克均强调现代性及其人为决策和行为是社会风险的重要缘由[23][24]。
社会结构是指占有不同资源、机会的社会成员的组成方式及其格局，包含人口、家庭、组织、区域、城乡、分配、消费、阶层、文化等子结构。社会结构是社会学研究的核心，社会阶层结构则是社会结构的核心[33]（pp.911，13）。从社会结构角度对重大安全风险进行分析，具有较强的解释力。
第一，社会建设与经济发展不协调，是区域重大安全风险形成的社会系统原因。从社会系统论（结构功能主义）的角度看，中国改革开放三十多年来，社会与经济之间的不协调已经成为严重的现实问题，甚至有研究指出，社会结构滞后于经济结构大约十五年[33]。这是当前全国产生诸多矛盾和问题的重要原因，也是京津冀一体化协同发展面临的难题，是跨域性风险产生的主要社会原因。
第二，风险治理与经济社会发展不同步，是区域重大安全风险形成的重要决策原因。按照风险社会理论大师贝克等的观点，现代社会风险源于人的决策和行为，其中很多源于政府本身的决策，即在经济社会发展战略决策中，未能将安全风险纳入决策范畴；而且对安全风险治理存在“有组织的不负责任”现象，使得风险治理与经济社会发展不同步。在制定京津冀一体化发展战略中，不得不考虑这样的问题。
第三，资源机会的区域和阶层配置不合理，是区域重大安全风险形成的根本性社会结构原因。从区域结构看，目前京津冀地区明显存在优势资源过于集中在中心地带（首都），从而导致地带资源稀缺、环境破坏、底层贫困、事故多发、问题突出等现象。资源、机会的区域“圈层化”，必然导致阶层结构发育不正常，广大中下层居民逐步边缘化，因住房难、就业难、看病难、交通难等，导致都市白领阶层上向流动受阻，从而引发了诸多社会冲突、安全事故等问题。一是“公权磁场效应”。相比长三角、珠三角，京津冀地区的公权力非常强大，因此在政策制定、资源机会配置具有一定的优先性，也使得外来人口包括外商、外资，都对此产生磁吸效应。二是“极化效应”。即优势资源、机会过于集聚在中心地区、集中于中心地区的社会上层，导致地区资源机会稀缺，人口流迁方向集中趋于中心地带。三是“圈层效应”。即资源、机会按照城市同心圆、区域同心圆进行梯度配置，人口流迁梯度化，但一致趋于中心，最后导致河北等地资源稀缺、环境破坏、积弱积贫等。例如，在人口巨流中，环首都周边的河北小镇成为北京白领的“睡城”，但生活资源相当紧缺，引发了诸多安全风险。
（二）区域安全风险治理理念重构
长期以来，我们对于重大安全风险治理多采取管控型、高压型、封堵型的方式，不但没有从根本上解决问题，反而引发了新的安全风险，导致了新的社会冲突，因此需要在治理理念上，从“封堵型”向“疏导型”、从“单一型”向“多元型”、从“压制型”向“民主型”、从“零散型”向“系统型”进行转变和重构。
第一，突破既有的“为维稳而维稳”、“为经济生产抓安全”的思维和做法，从社会结构分析入手，探索京津冀重大安全风险形成和发生背后的结构性因素，确立以人为本的安全风险治理理念，改变一度存在的工具理性、信念伦理而不是社会责任伦理的安全风险治理观，确立安全伦理观照维度，从而为安全风险治理进行根本性的结构性调整、多元参与奠定基础。
第二，突破安全风险治理“单兵突进”的思路，将安全风险治理视为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分、总体性国家安全的必然组成部分，从而树立“安全风险治理与经济社会发展同步共进”、“安全风险的政社合作共治”理念，决不能重蹈牺牲安全利益片面发展经济的老路，决不能重走发达国家或地区“先污染后治理”、“重增长轻治理”的老路。
第三，力图构建系统化的重大安全风险区域治理体系（区域安全发展、安全风险区域治理模式）。即改变长期以来政府“单打一”的安全风险治理格局，打破各地区“一亩三分地”、地方保护主义格局，也改变“头痛医头脚痛医脚”、“东一榔头西一棒槌”的零散应对策略，从而构建“安全风险系统分析法”和科学合理的区域安全风险评价指标体系。具体治理体系如图1（包括治理对象、风险评价、社会成因、治理方式、治理结构和综合性治理机制）。
（三）区域安全风险治理结构、方式和机制
第一，治理结构层级化。首先，中央高层设立协同治理的指导性机构（及其组成），统一规划京津冀协同发展把控重大安全风险协同治理战略和方案。其次，京、津、冀三地分别敷设各自的治理委员会及其机制，受中央指导机构指挥协同。最后，针对具体的重大安全风险，设置和制定跨区整体协同治理的制度和机制。
第二，治理方式多元化。首先，安全风险治理需要一定的成本，因而需要跨区域加大经济投入和物质支撑力度。其次，发挥社会参与治理、社会监督治理的作用（如社会运动），这是不可忽视的社会力量。再次，推进安全风险法治化，使之与安全行政监管、政治控制同时并进。最后，注重安全风险治理的科技支撑手段建设，尤其是安全风险信息化监测预警系统的建设，并不断提升公民风险防范意识和安全文化养成。
第三，治理机制综合化。一是多元合作共治机制。即改变政府单一治理方式，实现政府、社会或企业共同合作治理；同时借鉴英美等国治霾经验，区域的政府监管、依法治理、经济补偿、技术改造、社会运动齐头并进。二是央地统筹治理机制。即地方治理行动与中央统一规划指挥治理要统筹协调起来，中央也应该考虑地方治理的特殊性和多样性。三是组织协调治理机制。即在中央层面设立的协同发展指挥委员会下面，分设安全风险协同治理机构，统一规划、调度、实施治理行动，避免三地扯皮、推诿；京、津、冀三地也分别在各自内部设立协调治理的组织机构。四是经济协同补偿机制。所谓经济协同，就是京津冀三地在经济结构布局（尤其产业结构布局）各有特色和差异的基础上，求同存异，取长补短，必要时进行财税等利益补偿。例如，河北生态为京、津做出了贡献，京、津对之进行合理补偿，或者说安全损失可以通过市场化或行政化途径进行外部补偿，均需建立制度化的机制。五是依法治理监控机制。如对于滥砍滥伐、乱倒乱排、制售劣质食品药品等，均需严刑峻法；对于汽车尾气排放治理，也需有章可循。六是技术研发治理机制。所有安全风险治理的技术手段均在于事前预警防控、事中应急救援、事后修复整改。如应该鼓励研发和推广低碳节能技术、尾气清除装置等；治安需要合乎人性的技防手段（而不涉及隐私），且需制度化。七是社会“安全阀”机制。即小规模的良性冲突本身也是释放社会负能量、促进社会安定的重要手段，需要建立社会冲突制度化的安全阀机制，包括媒体和舆情监控、利益诉求、利益表达、情绪宣泄等机制。八是结构优化调整机制。我们认为，这是区域安全风险治理的核心机制，即坚持社会公平正义导向，优化资源机会配置格局，改变资源、机会过度集聚中心地带的现象，对不同功能区采取不同政策，实现人口有序合理流动、资源机会均衡配置，力图从根本上治理风险产生的根源。同时，注重阶层间收入分配合理化机制、特权阶层违法违规严惩机制、底层社会保障或利益补偿机制、中产阶层维权运动机制等的建设。所有安全风险治理均离不开中产阶层的社会运动，即以中产的环保运动、土地侵蚀抵制运动等带动安全文明发展，促进安全风险的社会自治；但也要看到阶层结构本身的调整对于安全治理同样重要，如通过抑制、特权阶层疯狂敛财，能一定程度地遏制人为责任事故的发生；同样，充分解决底层社会的经济贫困，积极进行社会救助，也能遏制等群体冲突事件的过多发生。
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区域社会治理现代化篇9
【关键词】马克思主义民族观民族区域自治制度综述
民族区域自治制度作为马克思主义民族理论的典型产物，是我国的一项基本政治制度，民族区域自治制度的理论与实践关系到国家政治发展。新时期我国出现的新疆“7.5”烧暴力事件、“3.14”事件等一系列少数民族问题，使得民族区域自治制度受到了少数人的质疑，现将我国改革开放以来关于民族区域自治制度相关研究进行综述。
一、关于民族区域自治制度理论
（一）民族区域自治的概念
关于民族区域自治的概念，金炳镐的观点代表了大多数学者的观点。他认为：我国的民族区域自治，是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。但是陈云生没有像学术界通常所作的那样沿用“国家统一领导”的表达方式，而是采用了“国家的宪法体制内“的表达方式。他认为这种表述体现了民族区域自治政策和制度的根本特点的同时强调了民族区域自治与宪法的关系。他认为这种从“行政”立场看待“民族区域自治”，不仅可以避开划分“民族内部事务”与“民族地方性”的困难，而且还突显了民族区域自治的本质特点。
（二）民族区域自治制度的确立
关于民族区域自治制度在我国确立的依据，大部分学者认为包括两个方面，一是马克思主义的民族观，二是中国的具体国情。图道多吉主编的《中国民族理论与实践》对此的论述具有代表性。他认为：我们党和国家把民族区域自治作为解决我国民族问题的基本政策，是根据马列主义关于民族问题的理论原则，结合我国具体的历史条件和现实情况而决定的。第一，马列主义关于民族问题的理论原则。民族区域自治是马列主义解决民族问题的一个重要原则，是多民族民主国家的一项普遍原则。第二，中国的历史条件和现实情况。
陈云生则从马克思主义民族观和中国传统思想文化的关系入手，他认为中国民族区域自治产生的社会文化背景包括两个方面：一是马克思主义的民族观，而是中国传统的社会文化思想的影响。他认为从一定的意义上说，中国的民族区域自治是历史上传统的社会文化思想及相关的国家机构模式演变到当代的必然结果，是中国共产党把先进的西方思想，中国传统的社会文化思想同中国的国情和民族实际相结合的产物。方晨曦认为中国民族区域自治制度是历史的必然产物。他特别指出：中央极权的统一国家的长期历史是实行民族区域自治的社会条件，中国民族关系的特点是实行民族区域自治的政治基础。杨剑波在《当代中国民族区域自治制度的确》中认为民族区域自治制度在中国的确立考虑了三个因素：一是中国各民族在政治上连为一体的历史趋势是中国各民族的最根本利益所在；二是正视少数民族社会结构和经济、政治制度处于不同社会历史发展阶段的现实。三是把马克思民族理论的基本原理同中国民族问题相结合，确立平等、团结、互助的社会主义民族关系，维护国家统一。
（三）民族区域自治的特点
关于民族区域自治制度的特点，勒士信在《民族区域自治制度的中国特色及意义》中指出，民族区域自治制度具有鲜明的中国特色，这主要体现在：自治制度高度的原则性、自治形式极大的灵活性、自治权利的广泛性等。金炳镐在《民族理论通论》中总结了我国民族区域自治的特点：一切实行民族区域自治的地方，都是中华人民共和国不可分离的部分。我国民族区域自治的性质，是工农为主体的少数民族人民的自治。一切民族自治地方必须遵循国家宪法规定的总原则总道路，贯彻执行国家的政策、法令，履行它规定的义务。一切聚居的少数民族都有权实行民族区域自治，设立自治机关，管理本地区、本民族内部事务。
吴大华在《民族法学通论》一书中也总结了我国民族区域自治的特点：一是民族区域自治的组成，必须以少数民族聚居区为基础；二是民族区域自治地方，享有高度的自；三是民族区域自治地方的自治机关，必须实现民族化。杨剑波补充认为民族区域自治是人民民主在少数民族地区的体现和具体形式。关于民族区域自治制度的功能，吴仕民认为：民族区域自治制度具有多方面的功能，它包括政治功能、经济功能、文化功能、社会功能，并指出其功能的发挥受到多种条件的制约，包括自然条件和社会条件，法制条件、自治机关的状况。黎莲芬在《论民族区域自治制度的价值蕴含和价值功能》中认为民族区域自治制度的价值功能主要体现在：增进民族感情，热爱民族与热爱祖国的和谐统一；把进步的积极的民族主义保持在一个合理的限度内；为经济社会发展营造了良好的环境，包括优惠的政策环境、健全的法律环境、稳定的社会环境和可持续发展环境；为少数民族文化的保护和发展提供了条件。
二、民族区域自治制度的发展历程
民族区域自治从最初的党解决民族问题的一项政策演变到今天被确定为一项基本政治制度，经历了长期的探索、实践和比较的过程。学者们对这一过程进行了大量的研究，研究者大都将这一过程分为几个时期。青觉在《中国共产党民族区域自治制度的形成与发展》中把我国民族区域自治政策的形成分为四个时期：第一个时期是中国共产党民族自治观的萌芽。第二个时期是中国共产党民族区域自治理论的明确提出。第三个时期是中国共产党民族区域自治理论的发展和完善。第四个时期是中国共产党民族区域自治政策的法制化建设。关于民族区域自治制度发展的相关国内研究大致如下：
改革开放以前，关于民族区域理论方面的贡献主要是李在1961年9月至1962年发表的6篇阐述民族理论和政策的文章，重点揭示了民族区域自治制度的性质和特点，阐述实行这一制度的历史必然性和长期性。改革开放以来，国内发表了大量研究民族区域自治制度的论文与论著，极大地丰富了中国民族区域自治制度的内涵与外延，推动了民族区域自治制度的进一步发展与完善，总体上看来，主要存在以下几种研究取向：
（一）偏于规范的法律制度研究
主要是对意义上的正式规则进行诠释和描述，如解释民族区域自治制度的原则和内涵等。从代表性的论著来看，陈云生的《中国民族区域自治制度》依据2001年修订的《民族区域自治法》，从宪法学的角度来研究民族区域自治制度。王戈柳主编的《民族区域自治制度的发展》从规范和实证两个角度详细地阐释了2001年修订的《民族区域自治法》对发展和完善民族区域自治制度的重要作用。陈嘉陵的《中国民族区域自治制度》依据1984年的《民族区域自治法》，从政治学的角度来研究民族区域自治制度。张尔驹编著的《中国民族区域自治史纲》、《中国民族区域自治的理论与实践》分别从历史与现实的角度详细地论述了民族区域自治的历史依据、理论来源、建立过程、法制建设、基本内容、成就、基本经验及完善措施等。
（二）从制度的运行以及发展完善方面的研究
此种研究倾向于注意把目光从制度规范转向现实的制度运行情况，进而试图分析其中存在的问题以及改进对策。从代表性的论著来看，戴小明的《中央与地方关系：民族自治地方财政自治研究》从中央与地方关系的角度集中论述了民族自治地方财政自治权的行使。江平的《的民族区域自治》，张锡盛、朱国斌等的《民族区域自治在云南的实践》，吴仕民的《西部大开发与民族区域自治》，孙兆文、苏利娅主编的《民族区域自治与蒙古族的发展进步》，陈国裕主编的《历史的辉煌――新疆实行民族区域自治50年》等论著主要涉及了民族区域自治制度在民族自治地方具体实践中所取得的成就。
（三）从地方政府相关实施经验方面的研究
从代表性的论文来看，金炳镐的《试论自治机关的建设与自治权的行使》认为自治机关的设立和建设、自治权的行使是民族区域自治的两个基本问题。侯德泉的博士论文《湘西民族区域自治初探》，以政治体系为分析框架探讨了民族区域自治在湘西的实践。吴宗金的《民族区域自治法制的思想理论与实施机制》认为民族区域自治制度的法律监督机制建设应包括上级国家机关的“配套法规”建设机制、民族自治地方的“配套法规”建设机制、自治机关行使自治权机制、民族自治地方的上级国家机关的职责机制、有关各项基金和资金状况及运行监督机制、民族区域自治法贯彻实施的实体监督机制。从实现形式来看，民族地区的城市化将对民族区域自治制度挑战，应设立自治市；从自治机关民族化与自治机关的设置来看，目前自治机关干部民族化在民族地区只是表现在上一级政权机关，而所属的下一级或更下一级政权机关在干部民族化方面没有法律要求，这样，民族干部的培养和成长在连续性方面有所缺陷，在自治机关的设置上应当包括乡一级的人民代表大会和政府；从民族区域自治法律制度来看，对违反以《民族区域自治法》为核心的民族法律制度的监督和处罚机制是目前的一个薄弱环节，应当予以加强。
三、当前相关研究的问题
从以上情况来看，近些年来对于民族区域自治制度的研究已经取得了不小的成就，为今后的研究提供了许多观点、理论视角的启发以及资料信息方面的便利。当然，对于现有的相关研究成果，也应看到其中存在的问题与不足，主要表现如下：
（一）由于这一问题的研究既敏感又有很大难度，研究人员主要集中在民族研究和教学部门、以及从事民族实务工作的同志，造成研究力量相对薄弱，研究队伍的学术水准参差不齐。
（二）学术性不强，理论抽象与概括不够，理论创新不够，理论的解释力有待进一步提高。现实中的民族区域自治产生了许多问题，但是现有的研究没有解释力。许多研究多处于对有关政策的解释与宣讲方面。正如国内学者陈云生所说：“纵观近二十多年来在全国陆续出版的有关民族区域自治的著作或书籍，在思路上基本趋于一致，在内容上也大同小异。”日本学者松本真澄也认为，虽然一年之内中国国内就有上千篇有关“民族”的，但是在证明“中华民族的多样性”、“中国历史的多元性”、“中华民族的一体性”、“区域自治论”等主题的正确性方面，“无论那一个论文的论点都几乎是一样的”。
（三）在研究方法上，偏于传统的规范研究与法律制度描述，讲“应然”者多，“实然”者少，静态分析多而动态的、政治过程分析者少。回避问题，只讲成就。
（四）从研究视角来看，多囿于民族政策和法律制度的视角，偏重于把民族区域自治作为一个政策和法律制度加以描述，鲜有从其他的学术视角，如政治学视角，致使民族区域自治制度长期被作为民族学和法学的问题提出来，缺乏新的理论视野。
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区域社会治理现代化篇10
关键词：花溪区；生态型区域治理；现状；思路
中图分类号：F29文献标志码：a文章编号：1673-291X（2011）13-0156-03
生态型区域治理，是指正致力于工业化建设和业已迈进工业社会的区域，在全面实现现代化的转型过程中，基于人与自然关系之融洽互动、以政府为责任主导所进行的、具有公共理性的生态化多元合作治理，其治理目标是科学、循序地获致区域环境改善与生态优化基础上经济持续发展与社会和谐进步。花溪作为西部地区一个正加紧进行现代化建设的区级区域，在生态型区域治理方面取得了初步成效，但存在的问题也不少，尚需要在许多方面加强和改进。
一、现状分析――成绩及问题
花溪位于黔中腹地，在贵阳市南郊，是贵州省贵阳市的一个县级区，距离市中心17公里，下辖14个乡镇、街道办事处，165个行政村，1044个村民组，17个社区居委会。全区地貌以山地和丘陵为主，土地总面积957.6平方公里，有森林面积464778亩，是重要的生态区；处于长江、珠江分水岭，是“两江”上游重要的绿色生态屏障。有大小河流55条，总长390公里；有两个中型水库，即松柏山水库和花溪水库，是贵阳市的重要饮用水源。为各民族杂居地区，有苗、汉、布衣等38个民族，全区总人口32.87万，少数民族人口占34.38%。有花溪公园等景物景观81个，景区面积222平方公里，占全区面积23%，是贵州省著名的风景名胜和传统旅游区，被誉为“高原明珠”。
进入新世纪以来，随着全球环境问题日益突出、人类生存形势越来越严峻，可持续发展思想也日益深入人心，科学发展成为中国共产党人的重要执政理念。花溪区委、区政府认真学习领会党的十七大精神，立足本区域实际考虑发展问题，切实贯彻落实科学发展观，把生态化建设作为发展方向。早在2002年6月，花溪区就申报并被列为全国第七批部级生态示范区建设试点单位，之后全区上下齐心协力，抓住贵州加快生态文明建设和贵阳建设生态文明城市的战略机遇，高质量、高标准开展生态示范区创建活动，确立了“生态立区、旅游兴区、工业强区”的区域经济发展战略，采取各种有效措施致力于本地的生态型区域治理。2009年初，花溪区委、区政府进一步提出生态文明要进农村、进企业、进社区、进机关、进医院、进学校，走出了一条符合花溪实际的科学发展之路，取得了积极的成果。主要体现在：
1.产业结构进一步优化。花溪区委、区政府围绕发展定位，加大产业结构调整力度，使三大产业结构进一步优化。2009年三大产业结构比为10.86∶43.16∶45.98。农业生产整体状况良好，全年粮食产量达到8.08万吨，比上年增长3.8%；蔬菜总产量26.5万吨，比上年增长9.1%。畜牧业生产保持稳定，肉类总产量1.52万吨，比上年增长0.7%。第一产业增加值完成68712万元，同比增长8.2%。工业经济在克服困难中增长。重点工业行业和重点工业企业发挥主力拉动作用，推动全区工业平稳发展。第二产业增加值完成272989万元，同比增长17.5%。第三产业发展进一步加快，2009年旅游总收入39.62亿元，同比增长79.3%；交通运输业、住宿餐饮业、仓储物流业、金融业、房地产业及其他服务业持续增长；第三产业增加值完成290896万元，同比增长14.5%。
2.生态环境整治初显成效。花溪区委、区政府近年来积极推进区域生态环境整治工作。一是大力实施生态林业建设。2003年以来共完成退耕还林10余万亩，天然林保护工程封山育林3万余亩，义务植树200余万株，目前全区森林覆盖率达41.53%，实现年均增长1个百分点的目标。二是切实加强全区的小流域水土流失治理工作，2003年以来，累计实施松柏山水库、青岩河、陈亮河等小流域水土流失治理100余平方公里。三是加大节能减排的力度。采取严格控制新增污染项目、继续加强治理设施运行情况现场监察、积极支持集中式废水生活污染源治理等措施，实现全区减排控制目标。万元生产总值综合能耗等节能降耗指标均控制在市下达目标范围内，城市生活污水截留处理率达到95%，2009年主要污染物二氧化硫排放总量7190吨，比2008年消减61吨。四是实施花溪河环境治理工程，开展拆违还绿、植被恢复、河岸整治、河道保洁等工作，使“十里河滩”的污染不仅得到治理，而且已经成为花溪区重要的旅游景点。五是实施城市交通秩序集中整治，补充完善城区道路交通标识、标牌、标线，依法严格规范行路、行车、停车行为，整治取缔“两的”非法运营，城区交通拥堵混乱现象得到有效缓解。
3.现代生态农业发展势头良好。花溪区委、区政府把建设生态文明示范区与发展现代生态农业相结合，大力推进农业产业结构升级，提高了土地利用的经济效益和社会效益。在发展现代生态农业中，大力开发传统农业，积极培育都市观光农业、生态特色农业和科技高效农业，把农业与乡村旅游、拓宽就业渠道相结合，推进农业产业区域化、集约化、规模化发展，促进农民增收，使农民焕发了活力，土地焕发了青春。一是积极推动党武茅草、果落等涉及7个乡镇29村的省级无公害蔬菜基地建设。二是采取“整合资源，集中投入，协会租地，统一建棚，配套设施，反包农户，带动发展”的方式，建设了大棚草莓示范基地。三是通过完善基础设施、建设核心规模化种植示范基地、开展辣椒提纯复壮等措施，有力地提高了辣椒的品质、产量和品牌效应，促进了辣椒的良性发展。四是通过产业结构调整，关闭“黑色产业”，发展“绿色产业”，大规模种植经果林，许多荒山变成了花果山。
4.城乡一体化建设步伐加快。按照贵阳市建设生态文明城市的总体要求，花溪区委、区政府以南环线经济圈为核心，科学规划，初步形成了生态文明建设的规划体系。比如完成了《花溪城市发展规划》，启动了《花溪风景名胜区总体规划》、《花溪城市设计》的编制工作；完成了湖潮乡、黔陶乡和青岩镇3个乡镇规划编制和10个村规划编制。城乡建设依据规划进行；农村危房改造、村庄整治、村庄串户路改造、通村公路建设等一批改善农村生产生活条件的项目正加快实施；民生问题得到重视，教育、就业、社会保障、卫生、住房保障、社会治安、维护稳定、安全生产等各项工作稳步推进。一分耕耘，一分收获。2009年，花溪区成功通过了部级生态示范区验收；花溪城市湿地公园获得国家住房和城乡建设部批准；全区生产总值完成632597万元，同比增长15.1%；财政总收入完成68824.1万元，同比增长17.45%；城镇居民人均可支配收入14791元，同比增长9.6%；农民人均纯收入5318元，同比增长10.3%，城乡居民生活水平明显提高。花溪区的生态型区域治理成绩显著，但制约当地经济社会发展的深层次矛盾依然存在和突出。主要问题是：城建规划滞后，使得旧城改造、新区开发、城镇建设和村寨整治存在品位不高，功能不全和乱搭乱建的现象；基础设施欠账，使得道路建设、管网布局、自来水供应和污水处理等难以满足城市化进程的需要；产业结构不优，工业不强，全区近2000户企业，规模以上企业不到3%；传统农业多，优质、生态、高效农业少；三产不显，旅游散小弱，地产档次低，服务层次差；广大城乡居民生态素质不高，违法违章、破坏生态环境的行为时有发生，河道污染、垃圾遍地的地方不少等等。这表明花溪区距离名副其实的生态文明示范区尚有一定差距。
二、继续推进生态型区域治理的思路
“生态型区域治理”的提法，充分体现了人们的生存焦虑与发展关怀，它实际上提出了地方政府治理转型的重大任务，涉及治理的理念、主体、客体、方法以及评价等一系列问题。花溪区的生态型区域治理才刚刚起步，要继续推进，解决存在的问题，取得更大的成效，实现经济社会发展和人与自然的和谐，还必须从众多方面进行努力。
1.加强政府的主导作用。生态型区域治理是一个系统工程，需要对于区域内的经济、社会与生态的协调发展有整体安排，而能做出整体安排的主要主体是地方政府。因此，一个地区生态型区域治理能否取得成效，关键在于地方政府对于治理责任之担当是否适度与有效。这就要求花溪区委、区政府要充分发挥主导作用，加强自身建设，在重构政府与市场、企业与公民关系基础上，实现政府职能针对性的强化、弱化和转化，克服以往存在的职能错位、越位与缺位现象，努力建设公共服务型政府，制定科学合理的公共政策。公共政策是公共管理的起点和根本内容，经济社会的发展一般通过有效的政策制定与执行来完成。花溪区委、区政府的领导干部及工作人员，当率先强化生态理念，把节能、环保、生态、人与自然和谐、可持续发展等内容纳入公共政策范畴，进一步完善城乡建设的各种规划，始终带头坚持建设的生态化方向，不断提升治理水平，以有效实现政府的生态职能。
2.实现治理理念与方式的根本转变。生态型区域治理面临的根本性冲突是――发展是以物为本还是以人为本。传统的发展模式以物为本，忘却了自然生态有效承载和动态循环的增长，持续地破坏了人类存续的自然基础，使得人们的生存成本和发展代价极其高昂。生态型区域治理要求花溪区委、区政府吸取这一深刻的经验教训，从根本上转变发展理念，强调以人为本，摈弃传统的发展方式，不再走高投入、高耗能、高污染而低附加值和不可持续的粗放型发展道路，坚决杜绝引进经济效益好、生态环境破坏大的工程项目，抑制对快速工业化的热衷给生态文明带来的可怕后果。坚持在环境保护和优化关照下追求经济、社会与生态协同发展，以宁愿少些、但要好些的发展质量、分配公正和人与自然和谐相处来获得渐进的进步。
3.不断优化经济结构。生态型区域治理的重点是实现生产方式与生活方式向生态化转变，关键是解决生态支持、环境承载与经济发展之间的紧张与矛盾，核心是实现利益均衡调节下的发展和生存方式集约化与可持续性。为此，花溪区要围绕建设生态文明示范区，调整优化经济结构，大力发展低碳经济、绿色经济、循环经济与知识经济。一要发展生态农业。紧紧围绕都市农业的生产、生活和生态三大主体功能，以服务城市、繁荣农村、提升农业、富裕农民为目标，以巩固提升菜、畜、果、林为基础，以发展观光农业为重点，以延伸农业产业链为突破，以引进龙头企业为抓手，发挥驻区高校优势，创品牌，增效益，深度开发和拓展农业新功能，通过城乡互动发展和产业融合，提高农业发展的整体效益和竞争力，促进农业创新与升级。二要推进工业强区战略。按照产业政策、环保要求和布局规划，以生态园区建设、生态产业培育、生态企业创建、生态项目引进为重点，通过传统产业的调整升级和新兴产业培育跟进，重点鼓励发展装备制造、生物制药、绿色食品、高新技术、旅游商品制造等生态产业，逐步建立起科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、废物资源循环综合利用的生态工业体系。三要加快第三产业的发展。发挥旅游资源、生态资源、高校人才集聚三大优势，以旅游业为龙头，以科技文化为支撑，创品牌、聚产业、强服务、促转型，重点发展商贸物流、会议会展、房地产开发、金融保险等产业，助推城市化、工业化进程，实现全区服务业跨越式发展。
4.强化环境治理。要以贵阳市开展“三创一办”活动为契机和载体，纵深推进环境治理，保护花溪的青山绿水。一要继续开展拆违攻坚战，进一步完善拆违工作机制，保持依法打击违法建筑的高压态势，强力推进拆违工作，严禁新增违法建筑。二要以建设花溪城市湿地公园为载体，积极申报中央扩大内需项目，争取省、市项目资金支持，切实抓好花溪河流域综合治理。加强花溪水库、松柏山水库等饮用水源的管理和保护，确保饮水安全。继续抓好荒山造林、退耕还林、天然林保护工程建设，不断提高森林覆盖率。严厉打击乱采滥挖、乱捕滥猎、乱征滥占、乱砍滥伐等破坏森林资源的违法行为。三要深入开展城市环境综合整治。按照本区争创国家卫生城市攻坚实施方案，立足创建标准，细化工作措施，持续开展市容卫生、报刊摊亭、街招广告、违法搭建、河流污染、交通秩序、城市绿化、市政设施、社会治安、食品安全等整治专项活动。不断提高城市综合管理水平和城市文明水平。
5.建立科学的治理绩效考评体系。传统的绩效考评选取的是一般指标，主要看GDp。来自官方的统计数据，时刻提示着执政者GDp对于经济社会发展的重要性，拥有经济发展的效率业绩，成为各级政府的执政重心。这种考核指标助推地方政府片面追求GDp的增长，其结果是经济发展了，生态环境却付出了沉重代价。与此不一样，生态型区域治理重规划、讲效益、保护环境与可持续，反对以物质增长为衡量政绩的基本标尺，倡导节能与环保基础上的经济成果获取，主张人与自然和谐相处、节制性的生存理性和发展理性。因而，花溪区要实现生态型区域治理目标，必须改造以GDp为中心的绩效评价，加大生态技术、民生幸福指数与环境改善的评估权重，发展绿色GDp的综合考评体系，形成基于生态、经济与社会协调、可持续发展的生态化生产力综合评价，实现现代物质文明与自然界之间的整体和谐。
6.提升城乡居民的生态素质。生态型区域治理主张分权化与多中心治理，地方政府是核心主体，企业、社会团体和公民群体也是责任主体。花溪区委、区政府既要发挥好自身的主导、核心和协调作用，又要充分调动其他多元主体的积极性。通过政府主导下的民主协商与合作，实现生态型区域治理决策、执行与监督的科学化、法制化与民主化，实现由以行政管理方法为主逐步向以市场、工商管理与社会技术优化组合的转变，实现由行政区行政向区域公共管理的转变，不断提升治理效能。与此同时，要高度重视广大城乡居民在区域治理中的作用，采取宣传、教育、培训、处罚等多种措施，帮助广大居民抛弃落后的生产生活观念，培育绿色生态的生产生活方式，不断提高生态素质。有花溪区委、区政府的正确领导，有各企业、事业、社会团体的积极行动，有广大人民群众的大力支持和参与，花溪的生态型区域治理一定会达到预期目标。
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[4]贵阳市人民政府门户网站.
DiscussiononecologicalRegionalGovernanceinHuaxiofGuiyang
wanQiu-yue
（GuizhouUniversityforethnicminorities，Guiyang550025，China）