法治与社会治理的关系篇1
【关键词】德治法治关系社会治理现代化
【中图分类号】D924【文献标识码】a
强调，要坚持依法治国与以德治国的紧密结合，将法治与德治建设有机统一起来，实现他律与自律全面结合，实现依法治国、以德治国的相互促进。从当前我国经济社会发展的阶段来看，已经进入了转型升级发展的新阶段，既面临众多历史机遇，也将面临一些挑战，因此，在社会治理中，要全面发挥法治与德治这两个重要手段，发挥其各自不同的效能，维护好国家、社会的秩序，提升社会治理水平。
德治与法治的结合有助于社会和谐发展
首先，德治与法治的结合有助于推动社会主义市场经济的和谐发展。我国社会主义市场经济属于法治经济，但是只依靠法治来推动社会主义主义市场经济发展，还存在不足的方面。特别是在发展市场经济过程中存在拜金主义、假冒伪劣等行为，这些行为不利于经济的健康发展。要实现社会主义市场经济秩序的规范化，有效协调各个方面的利益，不仅需要法治来进行强制性约束，也需要德治来进行道德感化，两者有机结合，才能解决在发展社会主义市场经济中存在的消极问题，科学化解矛盾与对抗，推动社会主义市场经济健康发展。①
其次，德治与法治的结合有助于推动民主政治发展进程。在构建社会主义和谐社会中，民主政治处在重要位置，法治和德治的效能最为重要。参照法律规定，不仅能够有效管理国家、社会与经济事务，推动社会主义民主法治建设的规范化与制度化，保证广大人民群众的民利，还能全面提高公民的思想道德素质，提升公民的法治理念，将法治与德治有机结合，才能巩固与发展社会的法治基础，推动民主政治发展历程。②
最后，德治与法治的结合有助于提升文化建设水平。社会主义文化建设的核心是加强社会主义核心价值观建设，在社会中逐渐培育共同理想信念，为构建社会和谐社会打造良好的人文环境，尤其是为社会主义文化建设提供法律保障。
德治与法治的区别与联系
德治与法治的各自特点。德治与法治是治理社会的不同方略，有其自身的特点，法治属于刚性的治国手段，法律规范属于社会大众的行为底线，不能逾越，所以是刚性的；推广的方式与手段依托外部的强制来推进；而德治属于柔性治国方略，是建立在维护社会正常秩序的伦理与道德规范，属于劝导性与柔性的，维持的手段主要是依托风俗环境、社会舆论、社会化教育以及人们的自觉意识来推广。可以得出这样的结论：法治的效能是让人身服，而德治的效能是让人心服。法治的重要作用是惩恶，而德治的主要作用是劝善。法治是构建良好社会秩序的前提，而德治是提升个体的道德素养，向善前进的动力与方向，这两者是有机统一，不可偏废的。③因此，加强社会治理，需要彰显德治与法治的各自优势，实现两者优势互补，提升社会治理整体效益。
德治与法治的辩证关系。首先，法治的指导思想具有道德意义。法治是确保国家与社会秩序的大法，有效规范社会的行为与政治生活底线，其建立需要一个总的指导思想，并且这一指导思想应该具备道德意义。法治体系的规范，最重要是其出发点。对维持好的社会秩序来讲，法治是基本的，但是社会生活是复杂的，法律并不能规范到社会的方方面面，为人的言行提供准绳。在人们的日常生活中，一些事情不是依托法律规范来加以调控的，需要依托社会舆论、风俗习惯、伦理道德等来进行调节。在法治不能进行调节的地方，需要依靠道德来调节。人们具备了道德习惯与规范后，就能进一步增强法治意识，减少违法乱纪的事情，社会将更为和谐、安定，社会治理的成本将会降低。不管是哪种类型的法律，都是依靠人来实现与执行的，完备的法律需要高素质的人来执行。法治治理的核心是人，需要高素质的执法队伍，而高素质的执法者需要德治，高素质的执法队伍在具有高素质道德品质的前提下，才能做到秉公执法、严格办事，发挥好法治的最大效能，所以，法治的指导理念具有道德层面的意义。
其次，德治将促进法治建设。德治的发展也需要法治，德治属于柔的治国方略，维护正常的生活秩序需要风俗环境、社会教育、舆论监督与社会成员内心的自觉，其效能是劝善，是从整个社会成员的素质出发，从领导干部、执法队伍的基本素养出发，提升他们的道德素养，才能实现更好为广大人民群众服务的目标。此外，强调德治是确保人民群众的切实利益，与依法治国是不矛盾的，能全面推动法治进程。因此，德治将全面促进法治进程。
最后，德治与法治间的关系是相互促进、有序推动的。法治通过吸收道德义务与权利，规定道德的培养与教育，明确道德和其它相关精神文明范畴的建设来明确德治的重要。通过构建道德准则的法律，实现道德内涵法治化，让道德规范的部分转变为法律规范，使道德要求获得刚性品格，确保德治的具体化，而以法律的强制性手段来确保道德规范的普及与推广，也就是推动法律关系主体把道德要求放在法律的最低效能的警戒线上，让道德规范的获得法治的刚性支撑。道德的价值取向是真善美，目标是创建和谐的人际关系，构建完美人格与和谐人际关系，理念的建立有助于确定文明的法治理念、合乎情理的实施，实现促进社会主义法治的自觉与规范，奠定法律的理性基础，实现权力、义务的合理配置和均衡协调，在大力推广德治的进程中，也能提升广大执法队伍的建设水平，做到公正平等执法，提升执法的质量和效能，同时，也能确保所有法律关系主体能确立法治理念，遵守法治原则，行使权利，构建良好的社会法治氛围。
当代中国实现德治与法治统一的基础
当代中国实现德治与法治统一的基础是社会主义市场经济。社会主义市场经济的发展为德治与法治的统一提供了社会基础。德治与法治构建了社会主义市场经济时代的生活秩序。
首先，对法治来讲，法与刑之间并不对等，法治条件下法律的主体是民法。法治意识既是让民众能做到守法，更是包含了社会契约、人格平等、人民和法律至上等重要内容。法治的内部要求是法应该合乎正义，反之则会导致暴政。缺少德治的有效配合，法律在实施中就只能是停在外部的惩罚或者是强制，这样法治的实现仍然很远。但是对道德来讲，社会主义市场经济所包含的人伦关系是依托独立人格为基础的，平等、自由的契约关系，与其相适应的由法治精神所确定的独立人格为中心的平等、自由和民主精神。因此，和社会主义主义市场经济发展密切联系，并且和法治相互结合的道德建设，就应该以廉洁、责任、信用、诚实与平等为基础的重要内容，从这里可以发现，德治、法治和社会主义市场经济关系存在兼容性，在于不断探寻平等、自由与正义的价值。创建法治、建立起独立人格，道德主体才能建立起来；将正义的道德原则融入到法律内，并在全社会积极倡导道德建设，让社会大众的认同法律逐渐内化为道德义务，法治才能变得更为强大。
其次，法律作为有效规范市场运作的外部环节，并不是万能的，尤其是在法律措施不完善的情况下，更为明显。但是道德却不是这样，主要是依靠主体的能动性，属于内部的自我调节，不用外部的强制力量来完成。而法律效能的发挥是在事后才会对消极行为进行调节，道德是采用积极行为发挥效能，通过社会舆论、宣传教育等路径，表明行为的正当与道德，指导经济活动主体根据道德准则、规范来科学处置社会现实生活中的经济关系。
最后，大力发展市场经济，不仅需要遵纪守法，也需要依法进行，并通过道德进行维护。
德治与法治在当代中国的实现融合与发展
通过上面的论述可以发现，德治与法治两者之间存在相互依存的关系，和谐文明的当代中国需要法治与德治的有机融合。所以，在当前社会发展的转型阶段，在着力推进社会主义和谐社会的今天，很有必要将德治与法治实现紧密融合，成为德治法治统一体，发挥整体效能。
加强党的执政能力、纯洁性与先进性建设。德治与法治是我党领导全国人民实现理政治国的基本方略，达到这一战略的效果，关键在党。要实现德治与法治的紧密融合，需要不断强化党的建设，永葆党的纯洁性与先进性。治国需要治党，治党务必从严。当代中国正处在转型发展的关键阶段，需要不断加强与改进党的建设，有效应对四类危险的考验，做到党要管党、从严治党，因此任务更为紧迫与繁重。要始终把握加强党的执政能力、纯洁性与先进性建设这一主线，全面发扬党的优良传统与作风，谨记“两个务必”，不断强化道德教育，实现法治与德治的紧密统一，特别是广大党员干部要发挥廉洁自律、遵纪守法的作用，构建良好的党风，通过党风来带动民风、政风，赢得广大人民群众的支持与拥护。尤其是党的领导干部要遵守党纪国法，不越权、不违法，做到率先垂范，积极为人民群众服务。但是对那些违法乱纪的干部，要参照党纪国法给予严惩。因此，必须加强党的执政能力、纯洁性与先进性建设。④
实现依法彰德与以德辅法的有机结合。考察道德与历史发展进程可知，道德是先于法律存在的，目的是维系社会秩序、人和人的和谐相处。但是道德本身约束力并不具备强制性。为了发挥好道德的功能，需要经过立法程序，将道德中义务实现法律化。既要让全体社会大众基本的道德义务通过法律路径提高到法律义务，通过法律制裁作为后盾加以强化，让其获得社会公众共同遵守的法律强制力，又要让社会公众中涌现出来的爱心公益等正能量，通过立法的方式获得保护。道德的法律化，实现了道德硬约束，强化了全体成员对社会、国家的主体责任意识，有利于提升个体的综合素养，确立良好的社会秩序。
此外，也要实现以德辅法，做到道德法律化。创建法律体系需要道德基础，不然法律就会失去存在的价值。不仅要建立适宜法律体系，激发社会大众制定与执行道德公约与准则。《宪法》总纲中规定，国家大力推行道德教育、法制教育、文化教育和法律教育，在不同范畴的社会大众内建立并执行相关的公约与守则，提升社会主义精神文明建设水平。同时，法律在给予社会大众公民权利的同时，也指定相关的义务，这种义务属于基础性道德范畴。所以，在进行司法判决中，既要参照法律规定，也要借鉴道德准则。
法治下需要营造法治与德治环境，将道德提升至法律层面。大力推进依法治国，不仅需要有效维护广大群众的合法权益，也需要全民守法、参与监督的过程。从社会视角来看，亟需营造法治环境。全面弘扬法治精神，着力构建法治文化，提高全社会厉行法治的主动性与积极性，构建良好的法治氛围，让社会大众成为法治的遵守者与捍卫者，作为社会大众来讲，既要遵守法律，还要遵守社会公认的公约和守则。
再者，营造法治环境，还需要完善社会监督和沟通路径，强化对政府与官员行为的有效监督，同构构建法治环境，来推进依法治国的步伐。同时，通过大力实施公民道德建设，全面弘扬中华优秀传统文化，需要全面突出法治道德底蕴，突出规则意识，弘扬公序良俗，提倡契约精神。一是全面弘扬以爱国守法、团结友善、敬业奉献、明礼诚信、勤俭自强的精神，全面履行社会主义核心价值观，在整个社会构建“守法光荣、违法可耻”的良好社会氛围，全面宣传道德楷模，汇聚社会正能量，有序推进法治进程。二是在着力加强社会道德建设中，需要全面发挥舆论的导向作用，通过舆论来全面引导道德建设。舆论是社会大众选择的指引者，是社会道德行为监督者，利用社会舆论，提倡高尚道德，净化社会环境，实现惩恶扬善。
加强道德立法，是通过法律程序，将道德要求提高到法律层面。国外在道德立法上的一些经验值得借鉴，除了全面强化公共部门的道德理念与责任感外，还需要创建相关的道德准则，将该理念加以实践，创建成熟的道德法律法规系统。比如美国制定了《1989年政府道德改革法案》、《行政部门雇员的道德行为标准》。
在新时期，加强道德立法，需要从以下几个方面出发：一是具体化《宪法》中道德内容。建议在《宪法》的第二十四条中增加规定：通过道德教育、纪律教育、理想教育、文化教育与法制教育，在城乡不同范围中制定并执行多种公约、守则，强化社会主义精神文明建设。二是从国家制定的部门法中，也对上面的规定有了充分的体现，如果要强化该行为，需要实现宪法的具体化，使之更具备操作性。通过实施部门法，来有效保障并全面促进道德建设，在其他法律中也要采用不同形式去展现社会主义道德要求，将道德义务转变为公民的法律义务，对严重违反精神文明的行为给予强制性惩戒，这将对道德建设起到全面的促进作用。三是法治的强制性为社会确立了社会道德的制度规范。在社会发展的转型阶段，需要创建新的道德体系，创建公平、诚实信用、正当竞争等，难以自发形成，这制约了社会主义市场经济体制的创建与完善，需要借助法治的力量，采用法治的形式将适应社会主义市场经济体制的道德要求确定下来，成为法律义务，加快创建新型道德规范，借助法治的指导、评价和强制功能，形成良好的社会秩序，发展并巩固新的道德风尚。
总之，德治与法治是统一在社会治理进程中的，两者有机结合是社会治理现代化的重要规律，有利于经济、政治与文化的和谐发展。德治与法治本身各有其特点，两者之间既有区别，也有联系，法治的指导思想具有道德意义，德治将促进法治建设，德治与法治间的关系是相互促进、有序推动的，同时，在当代中国实现德治与法治统一的基础是社会主义市场经济。在社会治理现代化视角下的德治与法治在当代中国的实现融合与发展，不仅要加强党的执政能力、纯洁性与先进性建设，还要实现依法彰德与以德辅法的有机结合，突出法治需要营造法治与德治环境，将道德提升至法律层面，全面提升法治与德治融合水平，提升社会治理整体效能。
（作者为天津师范大学政治与行政学院博士研究生）
【注释】
①许思义，李婷：“‘依法治国’与‘以德治国’的关系―兼论坚持依法治国的根本治国方式”，《江淮论坛》，2005年第6期，第68～71页。
②孙首娟：“关系论视角下的法治辨析―兼论法治与人治、法制、德治的关系”，《山东社会科学》，2006年第12期，第41～46页，第49页。
③蒋传光：“完善法治与德治并重的国家和社会治理模式”，《法制日报》，2015年2月25日，第7版。
法治与社会治理的关系篇2
[关键词]制度“好”合理性根据现代性转向
〔中图分类号〕D521；D902〔文献标识码〕a〔文章编号〕1000-7326（2007）11-0011-05
制度“好”是一个历史的概念。制度“好”的历史主义规定性，决定了“好”的制度在人类文明演进的不同历史阶段有不同具体规定。人类近代以来，制度“好”的合理性根据经历了现代性转向，这就是从身份到契约、从人治到法治、从仁政到的历史过程。
一、从“身份”到“契约”
英国著名历史法学家梅茵一百多年前就认为人类社会的进步运动，“迄今为止，是一个从身份到契约的运动”。[1]（p97）梅茵“从身份到契约”运动的论断，虽然有特定的历史背景与语义，但它可以作为一种思想方式被用来认识当代人类的社会现象。如果我们通过欧洲这样一种由身份到契约的特殊历史过程，深入人类历史过程中人与人之间的关系，并进一步剥去罩在其外表的特殊社会表现形式，就不难发现从宗法等级人身依附关系到摆脱这种宗法等级人身依附关系的相对独立的自由人的出现，是人类历史的普遍文明进程。正是在这样一种视野与思维方式之中，“身份”关系与“契约”关系的分析方式或分析框架获得了某种普遍性解释力。
人类在一个相当长时间内曾一直以“身份”关系作为制度“好”的客观内容与判断标准。“身份”关系的核心是宗法血缘等级关系基础之上的人身依附关系，一切权利―义务关系均从这种人身依附的宗法血缘等级关系中给予具体规定。在这里，没有个体、个人，只有家庭、家长。直到近代以来，这种状况才开始逐渐改变，制度“好”的“身份”关系内容与判断标准才逐渐为“契约”关系所取代。
“契约”关系的核心是人身独立、人格平等、个人权利基础之上的平等基本自由关系，一切权利－义务关系均从这种平等基本自由关系中获得具体规定。契约关系指涉的是以人身独立平等自由为基础、以平等协议为基本调节手段的一种社会关系，它所表达的是关系双方的平等特征。①
作为现代制度“好”合理性根据的契约关系，是一种普遍社会交往方式及其社会基本结构。麦克尼尔在为现代契约法指点迷津时，曾仔细将契约区分为个别性契约与关系性契约两种形态。他将个别性契约理解为是一次性的交换，且“除了物品的单纯交换外当事人之间不存在关系”；将关系性契约理解为非一次性的，且当事人在物品交换之外还存在着复杂的社会关系的契约。[2]（p10-32）我们于此借用这对范畴以区别两种不同的契约关系：一种是当事人间的简单、一次性自主协议性的个别契约关系，另一种是于复杂社会关系之中反复交往过程中结构化了的普遍契约关系。只有后一种契约关系才是作为社会基本结构历史形态、进而作为现代制度“好”合理性根据的真实契约关系。个别契约关系如黑格尔所说具有任性的特点。[3]（p255）普遍契约关系是一种全面、整体、稳定关系结构中的契约。在这种契约关系中仍然有偶然性因素，但是这种偶然性已不再居主导地位，且为全面、整体、稳定的结构自身所矫正。或者说，人们交往活动中的偶然性，只不过是稳定的社会关系中的具体环节。这种偶然性并不改变稳定社会关系的基本方面，同时又使这种社会关系显得丰富多彩、生机勃勃。在普遍契约关系中，契约当事人双方是作为个性的而不是作为个别的人存在，他们不是孤立、瞬逝的个体，而是稳定关系体系中的具有个性的个人。在这里，平等自由权利与独立个性，已不再简单依赖于当事人双方的简单承诺与个人信用，而是依赖社会基本结构和制度化、体制化了的承诺与信用。
从身份关系到契约关系的社会演进，东西方有不同的历程。在以西欧为代表的西方社会，这个转变历程与市民社会的兴起和发展直接相一致。中国古代社会在其家国一体的社会结构与价值取向之下，缺失市民社会发育缺失，长期处于身份化关系之中。究其主要原因，一是落后社会生产力基础之上不发达的商品经济。因为在商品经济中，“人的依赖纽带、血统差别、教育差别等事实上都被打破了，被粉碎了（一切人身纽带至少都表现为人的关系）”；[4]（p110）二是高度集权的封建专制统治。历史地看，在一个高度集权专制的社会中，既不会有商品经济的大规模充分发展，也不会有个人独立自由权利的存在基础；三是僵化的封建思想意识根深蒂固，这种僵化的封建思想意识如同鲁迅所揭示的那样能够吃人。其中，商品经济起着最终制约的作用。事实表明，确立起制度“好”的现代性合理性根据，仅仅依靠政治革命本身是远远不够的。商品经济的大规模发展会以不可抗拒的物质力量彻底摧毁宗法等级人身依附关系体系。如果在一定意义上说以西欧为代表的西方社会已完成了从身份到契约的转变，那么，东方古老文明则尚须通过进一步培育市民社会、发展社会生产力、改变既有日常交往方式等等，来真正实现这一转变。
制度“好”合理性根据由“身份”向“契约”关系的转变，内在包含着这种合理性根据由“人治”向“法治”的转变。因为平等的自由权利这一制度“好”的现代合理性根据，在其现实形态上必然是法治、而非人治的。
二、从“人治”到“法治”
从“人治”到“法治”是制度“好”合理性根据现代性转向的又一重要方面。
以“身份”关系作为制度“好”的合理性根据，其实质是以帝王君主作为制度“好”的合理性根据，制度“好”的根据在于帝王君主及其意志，在“人”而不在“法”。根据牟宗三的分析，人类自有史以来的政治形态大体有封建贵族、君主专制与立宪民主三种类型。无论是封建贵族制还是君主专制，政权皆在帝王，且为世袭制。帝王专权世袭，既是这两种政治类型的共同政治特质，亦是这两种政治类型共同的制度“好”合理性根据。[5]（p1）以“契约”关系作为制度“好”的合理性根据，其实质是以平等自由权利为核心，因而，作为平等自由权利集中标识的“法治”就必定成为这种制度“好”的合理性根据。换言之，在人治社会是以家长、君主意志作为制度好与否、正当与否的合理性依据，在法治社会则是以集中标识平等自由权利的宪法法治作为制度好与否、正当与否的基本根据。
人治（ruleofruler）与法治（ruleoflaw）是两种基本政治模式。柏拉图将人治看成是最好的统治，将法治仅看成第二好的统治。而亚里士多德则认为法治是最好的统治。在亚里士多德看来，人尽管聪慧睿智，但作为统治者的人是有感情的，且会有理性的局限，因而会产生不公正，而法治社会中所有治者与被治者都是自由公民，都是平等的，都享有法律上平等的权利，即使是治者也不敢为所欲为，也要受到法律的监督。[6]亚里士多德甚至还揭示了“法治”一词的三项规定：其一，为了公众的利益或普遍的利益而实行的统治；其二，是守法的统治；其三，法治意味着对自愿的臣民的统治。因而，他反对将法治看作是种权宜之计的做法。[7]（p348-349）在柏拉图与亚里士多德关于人治与法治之争中，我们已经感觉到人治与法治的基本内容及其彼此原则差异：人治是治者的统治，故与独裁、专制具有内在相通性；法治则是以民主为基础的人民依法治理的社会，故与专制、独裁相对立。人治与法治首先表达的是政治模式的性质，而不是统治的具体手段、方式。
作为人类文明历史形态的法治（ruleoflaw），不同于作为社会治理手段的法制（rulebylaw）。法制自古就有，法治则是人类近代以来才有的现象。正如哈耶克所论及的那样，法治的核心首先不是什么具体法律规则，而是“一种政治理想。”[8]（p261）英国人戴西曾赋予法治三个方面的含义：法律保有绝对至高无上的地位，排斥专制特权的存在；法律面前人人平等；宪法、法律不是个人权利的渊源，而是其结果。在戴西的基础之上，还有人作了进一步的发挥，认为法治是主张有限政府的。[9]（p675-677）法治的核心是法究竟代表哪些人的利益，其主体是谁。法治所表达的是人民、法律面前人人平等、个人平等的基本自由权利得到有效保障的社会历史形态与社会架构。在这个意义上，法治与民主是同等意义上的概念。法治的社会必定是民主的社会。判断一个社会是否是法治的，关键不在于健全的法律体系，而在于真实的人民民主或人民，在于人民的个人平等自由权利得到充分的尊重与保护，在于政府国家置于人民的有效监督之下并严格在法律规定的范围内活动。[10]
因而，作为制度“好”合理性根据的法治，不是指具有法律制度，也不是指根据政治需要而制定法律条文、并通过法律来治理社会，而是指人民的权力与人民的自我管理所构成的一种社会秩序架构范型。在法治社会中，以宪法为根本大法的法律运作高于政治运作，一切政治运作都须在法律之下进行。法治之下的司法机构不但有权审理与裁定普通民众行为是否合法，而且有权审理与裁定所有公民、党派团体、行政立法机构的行为是否合法。[11]（p123）在这里，没有任何可以超越于法律之上的特殊人物、团体、党派与机构。在这里，个人实质上是自由的，他/她只须服从法律而无须服从任何个人。①
中国古代社会在本质上是人治社会。尽管中国古代也有某种依法治国的思想与实践传统，但它至多只属于法制，与法治有天壤之别。[12]（p92、292、318）黑格尔在比较东西方古代精神时认为，中国古代终古无变的精神是“家庭的精神”，在这里，家庭是消灭个人意志的“实体”，而“实体”事实上只是一个人即皇帝，皇帝意旨就是一切的法律，就是普遍意志。[13]（p164-165）黑格尔的这个见解是深刻的。尽管中国古代社会法律传统久远，②也不乏严格执法之例，甚至一些开明君主亦十分强调要依法治国，但就其根本而言，由于宗法专制的家长制，由于法的君主意志的内在规定性，那仍是人治社会。在那种情况下，法律制度只不过是治者手中的统治工具。
通常所说的中国古代社会的“法治”与西方人所说的现代化的法治不同。在西方文化中，法治是顺着民主政治之保障自由、保障民权而来，而我们通常所说的中国古代社会的法治是顺着法家的观念而来的，它相对于儒家的“礼治”或“德治”而言。它所关注的并不是一种政道，而是一种治术，所指向的是要通过法律制度而不是德化来治理国家社会，因而与其说这是法治，毋宁说是法制。③按照牟宗三先生的说法，在中国历史上有三个重要的发展环节，其中之一就是春秋战国的政治社会结构转型。这个转型是由法家所直接完成的。法家废井田，废封建，立郡县，行吏治，并通过尊君的方式打击贵族，使王权取得一种较为超然的客观地位，力图在全社会确立起一种客观的精神而不是主观的精神。但尊君的客观效果却是君主的权力与地位成为无限制、绝对化了的。[14]（p150-151）一旦政治组织中的任何一个人成为无限、绝对化的存在，那么，这个政治组织就沦为人治。这样，由法家所完成的春秋战国政治社会转型，带来的事实结果就是由尊君而滑向人治，且这种人治伴随着这种政体绵延数千年。
尽管相对于发达民族而言，中华民族进入由人治向法治转向的历史过程要晚得多，进而作为制度“好”合理性根据的现代性转向亦要晚得多，但是，中华民族毕竟已以自己的方式进入了这样一个历史转向过程。
三、从“仁政”到“”
从“仁政”到“”，这是制度“好”合理性根据的又一现代性转向。这里的“仁政”指的是立足于治者主观道德品性对被治者施以仁爱恤民之善政，这里的“”指的是立足于法治社会基本结构的宪法治理。[15]（p112-130）这种转向过程与由“人治”向“法治”的转向过程，有着直接的内在一致性。这种转向本身并不意味着绝对地否定一般意义上的“仁政”，而是要否定那种一人在上、君临天下的等级身份社会结构及其相应的绝对权力状况。
“人治”社会是英雄主宰的社会。在“人治”社会，制度“好”的合理性根据依系于治者的个人魅力。[13]（p273）这种英雄魅力由德、力两个方面构成。[5]（p1、60-68）“以德配天”、“仁政德治”，即是这种合理性根据的集中表达。“人治”社会中制度“好”的核心是反对暴君、暴政，是要以德代暴。而暴君与暴政的出现，则是原始氏族部落联盟制度瓦解、政治权力家族继承制的伴生物。在原始氏族部落联盟制度之下，由于禅让制与选举制的存在，原初形态的政治权力会受到有效的制约，因而，不可能产生暴君与暴政。当这种有效的制约由于父系宗亲之间的权力传递而不再存在时，即当政治权力本身失却有效的内在监督与制约时，暴君与暴政的出现就成为可能。在这种情况下，对于政治权力的约束就自然地转向对道德力量的诉求，通过对君主个人道德的强调，强调“以德代暴”，来缓解暴政即统治者与被统治者之间的紧张对立关系，保持政治统治的长治久安。
就中国古代社会而言，“仁政”“德治”①思想更是一直在制度“好”中居于关键地位。这是因为在中国古人看来，暴君暴政问题的理想解决方式是“以德代暴”。这便是中国早期政治思想传统中重“德”的内在缘由。中国古代社会早期重德治，其要旨是防止治者的政治道德堕落，所强调的首先是有德者、贤者的治理，是要通过贤者圣人担任社会政治领袖，通过他们的道德影响力，建立起一种政治秩序。当一个社会出现了政治动荡、权力腐败、政权不稳时，德治所能诉诸的就是政治人物的人性善，或者说为政者人性中的自觉力量。这又有两个具体途径，一是新一代圣人贤者的出现，以其道德影响力统一社会，返浊归清；二是希望为政者通过心灵的反省，自觉幡然醒悟，不滥用权力。而无论哪一条，其实质均是化政治为道德，变制度为人性。这种化政治为道德的价值取向中固然有某种合理性因素，不失某种善良愿望，但是作为一种政治模式，却是严重先天不足，使政治沦为一种泛道德化的伦理政治。②
这就不难理解中国古代早期社会的“德治”必定归结于治者的“仁政”。它的重点在于对治者本身的贤、善、德之要求，要求治者应当有高尚的道德修养与良好的道德品质与能力，应当施行亲民惠民的“仁政”，而不是横征暴敛、强取豪夺的“苛政”。正是在这个意义上，中国古代早期的“德治”“仁政”思想具有相当的合理性。在一种抽象的意义上它可以被理解为：在任何一种社会结构或权力运行范式中，治者本身的道德素质至关重要；治者应当具有优秀的道德操守与良好的道德实践能力；百姓有理由以“仁”德的尺度审视与要求所有的治者。在这个意义上的“仁政”“德治”，并不能简单直接等同于“人治”――尽管它直接针对的是治者之人，并且具有向人治蜕变的内在逻辑通道。③
伦理政治是中国传统社会的政治特质，仁政德治是其核心内容之一。中国古代政治所遵循的是“正心、诚意、修身、齐家、治国、平天下”的逻辑。这个逻辑将政治生活奠基于个人道德基础之上，并以个人道德修养、社会伦理关系涵盖与代替政治关系。伦理政治有两大特征：一是直接建立在血缘宗法伦理关系基础之上，且直接将这种血缘宗法伦理关系作为政治关系，以伦理代替政治；二是将政治建立在个体德性基础之上，希求通过个体的内在修养这一主观因素而不是社会客观运作机制来组织社会政治生活，所以它只能是人治而不是法治的。伦理政治也正是在这个意义上是应当被否定的。值得注意的是，对传统仁政德治的否定，并不简单地意味着否定仁政德治。仁政总是要好于暴政，贤君总是要好于暴君。问题的关键在于，传统的仁政德治以在上者与在下者的身份等级差别为前提，是在上者对于在下者的道义怜悯与关爱。因而，这种仁政德治不仅使得在下者由于没有独立性而必须仰赖于在上者，而且这种仁政德治本身亦是不可靠、偶然的。因而，这种仁政德治出于双重理由应当被否定：一方面，出于社会成员自由平等身份的理由；另一方面，出于保证以仁政形式出现的社会成员安居乐业的生活状况得以持续、稳定的理由。民众需要幸福祥和的生活，但是这种生活不是基于治者的仁慈，而是基于平等自由权利的社会客观制度安排。这就是法治及其。
从泛道德主义中走出来，将政治与道德从混沌一体中二分区别，使政治成为相对独立的存在，这是近代以来人类政治生活的最大成就之一。[5]（p52-53）这个伟大成就，一方面使判断制度“好”合理性根据的立足点发生了根本性变化，由原先基于英雄治者个人的等级身份立场，变为基于社会平等基本自由权利的民主立场；另一方面，使制度“好”合理性根据所包含的具体内容发生了根本性变化，由原先绝对一元的身份等级关系，变为多元平等关系。多元社会中社会成员间的关系是平等基本自由权利关系。这种平等基本自由权利作为一种社会基本结构存在，就是作为社会历史形态的法治社会。法治社会中制度“好”的合理性根据就只能是本身。制度“好”的法治根据必定意味着制度“好”的根据。
由身份到契约，由人治到法治，由仁政到，这一系列制度“好”合理性根据的现代转向，为我们在当今时代合理认识制度“好”提供了基本的判断依据或标准。
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法治与社会治理的关系篇3
【关键词】国家治理现代化;法治思维;依法治国
作为一种价值体现，法治逐渐形成了自己完整的制度体系，这种制度体系在国家治理现代化的过程中，发挥着关键作用。[1]法治思维引入前，人治以及运动式的管理模式占据着主要地位，当国家治理开始使用法治思维后，这些管理方式也逐渐退出了历史的舞台，取而代之的是一种更加规范和有秩序的法治思维方式。通过这种思维方式的指导，国家治理建立起属于自己的管理系统，而法律在这套管理系统中功不可没。“法治思维”主要是权利的掌握者开始以“法律的规范、原则以及内在精神”来处理治理中的相关问题，并通过科学严谨的手段和方式来对事物的发展进行认识和把握。因此，作为国家治理的主体，政党、国家机关以及社会组织等都应该严格按照法律相关条例的详细要求，合理地处理社会事物，确保社会和谐与公平。
一、法治思维是国家治理现代化的基础
1、法治是现代国家的基本精神
国家治理现代化的“现代化”可以从两个维度进行理解，一方面主要是指治理体系的现代化，另外一方面主要是指治理能力的现代化。两者既有相同的部分，也有不同的板块。治理体系的现代化倾向于制度方面，更加注重制度体系的建设，而治理能力倾向于个人的管理，注重个体的突出。综合来看，就是将制度与人的结合，因为现代化的制度也只有现代化的人能够来践行，而现代化的人也只有现代化的制度能够管理和约束，两者相辅相成。那么制度和人怎么结合呢？在这个结合的过程中，法治扮演着非常关键的角色，通过法治的桥梁作用，制度与人才能进行完美的融合，共同推动现代化建设。
国家治理目标的实现离不开完整的治理体系保障，而这套发挥重要作用的体系主要包括国家法律、党的制度以及社会制度等方面。对于以上的任何一个方面来说，法治都非常重要，要想顺利发展，必须严格遵循法治制度。
2、法治是现代国家的必然要求
从某些层面讲，法治与国家治理现代化存在着共性，一方面法治是治理现代化的一部分，另外一方面法治也是实现治理现代化的重要手段和方式，治理要想实现现代化，必须依靠法治的维护。因此，法治也是现代国家的必然要求。
“公平、公正以及以人为本”是法治和治理现代化的共同价值取向。党和国家也在重要的会议中将这个共同的价值取向上升到国家高度，并且围绕这一价值观建立起与法治保障理念相吻合的目标。国家治理现代化的准则确保更多的社会主体能够参与到国家治理过程，而法治“公平、公开、透明”的原则能够很好地保证这个目标的顺利实现。[2]
国家治理采用了多元化的手段和方式，并且每种方式都是根据实际情况做出的最佳选择。革命战争时期，国家的执政处于局部状态，结合当时的实际主要使用的是行政、政策为主，法律手段配合;新中国成立之后，由于没有及时实现治理方式的转型，加上复杂的外部局势的干扰，造成“”十年内乱;改革开放，国内社会经济形势发生巨大转变，但国家治理方式仍然以行政和政策为主，而法律手段只是被当作一种管理手段，也没有引起足够的重视。实际上，法治具有较强的可操作性，与现代化治理有着高度一致的目标，因此，在治理的众多手段和方式中，法治有着较为明显的优势。
3、现代国家保障法治的发展
国家现代化的判定包括多个层面，一方面需要合格的“硬件”，比如基础设施、科技以及工业等;另外一方面还需要完善的“软件”，比如文化教育或者社会管理等。不管是前面的“硬件”还是后面的“软件”，不同的角度存在着不同的解释和说明。比如，关于文化教育等“软件”，一些学者就总结出了详细的标准。这些标准涵盖了国家现代化“软件”层面的各个方面，相对比较全面，但是却忽视了“硬件”方面的关注。真正的现代化，并非某个层面一枝独秀，而应该是“软件”和“硬件”的完美结合，而国家治理现代化也有着自己重要的衡量指标，那就是法制化，两者本身就存在着大量的共性。国家治理现代化也是法制化的过程，也可以说，如果没有法制化，就不可能实现国家治理的现代化。
国家治理现代化为法制建设提供了良好的保障。[3]首先，治理现代化需要明确和认可法律的权威地位，整个经济社会应该严格遵循法律的详细规则;其次，治理现代化需要建立完善的法律保障体系，并通过法律的手段维护治理过程中的一系列问题。由于社会关系的复杂，治理现代化需要一个多元化的制度体系来保障治理的顺利进行。
二、法治思维对国家治理现代化的影响
1、推动法治思维的形成和发展
过去的法治行为以及当前的法治思维并不是完整的思维模式，在较为丰富的理论指导下，缺乏明确的实施机制，法治实践更像是政治动员。[4]这个阶段的法治思维并没有充分体现出来，政治属性充当了大部分的角色和功能，因此，政治意义高于法律意义。
首先，对主流话语进行把握。语言除了可以充当交流工具外，还可以表现结构性的权利，如果掌握了充分的话语权，那么就可以在某个程度上对他人的思维进行指导。统治者也认识到了语言的重要作用，因此，往往会通过建设一套特殊的话语系统去影响和制约人们的思维。法治思维进入话语体系后，平等、自由、公平的思想与传统思维发生碰撞，并逐渐改变了传统的思维方式，将法律凌驾于权利之上的观念传递给社会，推动了国家和社会的全面发展。
其次，对公共权利进行规范和限制。法治思维打破政治对法律的桎梏，让法律区别于政治，从而对权利产生重要影响。法治思维有利于改变政治原则，树立起新的法律原则。
最后，重新塑造了执政党的形象。社会公众对执政党的满意程度以及赞誉程度构成了执政党的真实形象，同时，执政党的形象也决定了执政党的权威和公信力。法治思维有利于推动执政方式的法制化，通过法律途径来规范执政党的行为，有利于帮助执政党提升整体形象。
2、通过法治完善社会功能建设
法治思维还具有社会功能，通过法制观念还可以对社会主体的价值观等产生重要影响，进而对整个社会发挥重要作用。然而，法治思维主要也是通过行为来传递法治相关的理念，并通过这些理念来实现社会治理的目标。
法治思维具备社会功能，给社会治理体制的创新提供的充足的保障。作为国家治理现代化的重要板块，社会治理的质量受到相关制度的制约，而制度体系主要由国家和社会两个方面组成。从国家层面来看，政府是社会治理的主要角色，为了确保政府能够更好地服务群众，必须推进政府法制建设。除此之外，不能完全依靠政府，社会还需要建立符合国情的自治体系，通过自我管理和服务的方式完善社会保障。
国家治理是多元主体共同参与的过程，法制思维有利于帮助国家治理建立多样化主体共同治理的体系。除了国家以及政党外，现代化国家治理主体还包括了市场、自治以及社会等组织机构，坚持法治思维有利于将不同的主体进行集聚，共同组成完善的治理体系，发挥重要作用。
3、重视法治思维中的法律权威
法律对于国家治理现代化至关重要，但是法律也并非只是单纯粗暴地植入国家治理体系，国家治理体系中的法律有着自己专属的思维方式，支撑着国家治理的顺利进行，同时，也对法律本身的发展产生着重要的影响。
法治思维有利于法律权威的树立。在整个社会系统中，法律具有较高的接受度，在处理社会矛盾方面有着独特的优势，也能够对社会交往进行引导。法治思维要求整个社会必须遵循法律规则，而法律制度必须给解决矛盾冲突提供合适的标准。法律倡导公平、公正、自由及平等，这种价值观具有较为普遍的社会公信力基础，因此，得到了人们的认可和支持，并逐渐积累的权威。同时，国家机关以及政党等等都会将法律作为自身行为的重要参考，更加明确地奠定了法律的权威。
另外，法治思维在法律体系的完善方面发挥着重要作用，有利于将法治理念植入人心。法治重视规则，促使整个社会重视规则的制定和践行。国家治理现代化重视社会普遍遵守的规范，也是通过法治思维构建一种普遍的社会权威。
然而，在法治秩序的构建和维护方面，法治思维也功不可没。法律的广泛运用，让人们心中逐渐树立起法治观念，并逐渐发展为完善的道德标准，对人们的行为进行约束，有利于整个社会秩序的构建和维护。
三、我国法治思维下国家治理现代化发展路径思考
1、坚持依法治国、依法执政
国家治理现代化过程中，依法治国和依法执政是关键。要想落实治理现代化，必须坚持党领导的全面指导，而依法治国和依法执政作为国家治理现代化必须坚持的原则，体现了党领导方式的创新与改革。首先，依法治国、依法执政，维护宪法的权威。宪法和法律对社会行为进行了约束和规范，有利于维护整个社会的和谐稳定。坚持依法治国和依法行政，也就是要求国家机关以及政党必须在法律允许的范围内展开工作。作为党领导全国人民取得胜利，建立国家及政权的关键，宪法是国家与公民之间的重要维系，维护宪法的权威有利于赢取人民的信任和支持。其次，正确处理执政党与法律之间的关系。党内有自己的规范标准，因此，应该正确地对待政党内部的行为规范，努力做好政党与法律之间的联系与区分，合理界定两者的使用范围。最后，在国家治理过程中，合理规范相关的程序，确保国家政权稳定。依法治国、依法执政，使党、国家以及社会等各自发挥优势，相互补充，共同为现代化的建设贡献力量。
2、坚持依法解决治理中存在的问题
国家治理现代化的实现有利于和谐社会的建设，进而推动整个社会的发展，但是这个过程并非一帆风顺，而是存在着各种各样的问题，因此，必须通过法治思维及方式解决具体的问题。党在十会议上也提出了相关的要求和指导，确定了通过法治解决治理问题的明确方案。法治思维可以解决治理中的问题，必须从几个角度进行考虑。首先，必须认识到权力的局限性。正确处理政府与法治之间的关系，建立法治政府，并赋予政府法律充分的权力，督促政府按照相关的法律程序行使权力，从而确保行政行为的合法与合理;其次，监督权力的使用情况。通过法律以及公众等对政府的权力行使进行监督，确保权力行使符合规范;再者，可以结合多元有效的评价方式对治理的情况进行考核，并根据考核的结果及时修正和补充;最后，严格按照责任制的标准治理，在治理的过程中，分工明确，责任到人，确保国家治理能够继续坚持正确的方向。
3、坚持构建多元公治体系
法治思维并不是单一的概念模式，而是涵盖了国家、政府以及社会等多个方面的法治建设，这也说明，国家治理现代化逐渐从单一的模式转变为多角度的合作模式，并在这种合作模式中，只有国家、政府以及社会三个领域进行交流互动，才能确保国家治理现代化的顺利进行。然而，对于治理现代化来说，如何实现国家、政府以及社会三者的统一并不容易。全新的治理体系中，要合理处理党政关系，推动两者一起发挥管理作用，才能有效地避免权力过于集中。另外，政府与市场的关系也不能忽视，关系着社会资源的配置，要想处理好两者的关系，必须打破原有的绝对权威的观念，充分认识到政府权力的局限，认可社会各个角度贡献出来的权威。最后，政府与社会的关系也要引起重视，这两者的关系在某种程度上直接制约着社会的发展与进步。
四、结束语
综上所述，法治思维能够改变公共权力的运作实践，但是法治思维的形成需要一个较长的过程。首先将原有的话语系统打破，然后通过法律语言重新构建起全新的话语体系，引入法治观念，用法治理念完成对社会的管理。从另外一个角度来看，法治也是国家治理的一种重要手段，能够顺利解决社会、经济以及文化等方面的问题。然而，法律的功能也必然存在着一定的局限，实际情况中应该具体问题具体分析。因此，要想进一步推动国家治理现代化，必须全面树立起法治思维。
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法治与社会治理的关系篇4
〔关键词〕国家治理，治理体系，治理能力，治理现代化
〔中图分类号〕D035〔文献标识码〕a〔文章编号〕1004-4175（2014）01-0010-05
〔收稿日期〕2013-11-10
〔作者简介〕许耀桐（1952-），男，福建福州人，国家行政学院教授、博士生导师。
刘祺（1986-），男，河南郑州人，国家行政学院博士生。
当代的国家和社会，因其公共事务的复杂性、利益主体的多元化、民众需求的多样性，使得管理的难度不断增大，亟需新的模式助力变革。肇始于20世纪80年代的治理理论，被广泛应用于政治、经济、社会诸领域，起着框架性解释和指导作用。中国学者对其进行研究，已有十余年之久。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”明确地把治理作为实现我国全面深化改革的目标和路径，这表明，中国的改革已进入通过建立健全系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型，从而达到国家有效治理的新阶段。《决定》全文共24次提到“治理”一词，这主要有：国家治理、政府治理、社会治理、社区治理、国际经济治理、治理体系、治理能力、治理体制、治理结构、治理方式、系统治理、依法治理、综合治理、源头治理、第三方治理，等等，已涉及到了治理体系及其结构层次、方式方法、组织人员等诸多方面。《决定》提出的国家治理体系的崭新命题，需要我们认真探索、领会要义。我们要将治理理论、治理模式与中国国情相结合，构建中国特色社会主义的国家治理体系，推进国家治理能力现代化。
一、国家治理体系的系统与结构层次
根据世界银行的定义，“治理是利用机构资源和政治权威管理社会问题与事务的实践。”〔1〕联合国发展计划署认为，“治理是基于法律规则和正义、平等的高效系统的公共管理框架，贯穿于管理和被管理的整个过程，它要求建立可持续的体系，赋权于人民，使其成为整个过程的支配者。”〔2〕全球治理委员会对治理的界定是，“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。”〔3〕（p4）由这些解释可知，治理是面向社会问题与公共事务的一个行动过程，参与者包括公共部门、私人部门和公民在内的多个主体，通过正式制度或非正式制度进行协调及持续互动。
按照治理的不同层面、不同领域，治理行动涉及国家治理、政府治理、社会治理、公司治理、法人治理、社区治理等多方面。“所谓国家治理，是指国家的执政者及其国家机关（包括立法、行政和司法等机关）为了实现社会发展目标，通过一定的体制设置和制度安排，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。它是多层管理主体共同管理社会公共事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和。”〔4〕国家治理强调多主体，执政者及其国家机关是主体，人民也是治理主体，还有其他经济组织、社会组织都是参与主体，变单一主体为多元主体，民主融入了治理，协作融入了治理。治理，不是削弱了国家能力，而是增强了国家能力，有益于扩大公民参与，有助于提升治理绩效。
当代中国国家治理涉及政治、经济、社会、文化、生态、政党等方方面面，国家治理体系即是由各个领域的指导思想、组织机构、法律法规、组织人员、制度安排等要素构成一整套紧密相连、相互协调的体系。国家治理能力，是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，涵盖行使公共权力、履行国家职能、制定公共政策、提供公共产品、分配社会资源、应对突发事件、维护社会稳定、建设和谐社会、促进社会发展、处理国际关系等各个方面的能力。“治理能力反映的是国家治理行为的水平和质量，是对国家治理模式稳定性、有效性和合法性的直观度量，较高的治理能力意味着国家对经济社会运行具有较强的调节能力，能够较好地规避市场失灵，提高社会成员的总体福利水平。”〔5〕有了一套完备良好的国家治理体系，才能提高一国治理能力；提高了国家治理能力，才能充分展示和发挥出一国治理体系的效能。
按照构成来讲，国家治理体系可以分解系统、结构、层次三个方面。体系是由若干有关事物或某些意识相互联系的系统而构成的一个有特定功能的有机整体，“行为者和机构把它们的资源、技能、目标混合起来，成为一个长期的联合体——一个体系。”〔3〕（p43）国家治理体系是由政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统、思想文化系统等系统构成的一个有机整体。例如在我们国家，政治权力系统的治理是包括执政党、政府、人大、政协、法院、检察院等在内的治理；社会组织系统的治理涵盖工会、共青团、妇联、社区组织以及各种公益、科技、商会类组织等治理；市场经济系统的治理有公司治理、法人治理等。在政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统之上的是宪法法律系统和思想文化系统。宪法法律系统的治理是指按照各种法律规定的依法治理；思想文化系统的治理涉及思想领域、道德领域，即实行德治。宪法法律的依法治理和思想文化的德治治理，既有自身的独立性系统，又具体地渗入到政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统的治理之中。
构成国家治理体系的系统，本身都具有结构性质。结构是一系统诸要素之间的组织形态，包括诸要素及组织的序量、张量等。作为系统的结构，其基本特点是层次。层次是系统结构在组成方面的等级秩序。不同层次具有不同的性质和特征，既有共同的规律，又各有特殊规律。概括起来，治理的结构有四个层次，即由治理理念、治理制度、治理组织和治理方式构成。
治理现代化意味着国家治理要更加科学、更加民主、更加法治，同时也要制度化、规范化、程序化。它包括两个方面，一是治理体系（系统结构）的现代化；二是治理能力（方法方式）的现代化。推进国家治理体系现代化，其一，需要深化行政体制改革，转变政府职能，优化政府组织结构，健全政府之间以及政府部门之间合理的职责、权限分工体系，形成不同政府主体的整体型、协作型治理机制，提高整个政府治理体系的总体效能；其二，需要深化经济体制改革，处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展；其三，需要创新社会治理体制，改进社会治理方式，培育社会组织力量，激发社会组织活力，构建公私合作伙伴关系，有序引导公民参与，提高社会治理水平。行政、经济和社会体制改革相互配合，理顺政府、市场、社会的关系，最大限度地解放和发展社会生产力，解放和增强社会活力，形成政府、市场、社会既相对独立又相互制约、相互支撑的开放性治理结构。推进治理能力现代化，必须强调按照社会主义民主和法治要求，改变过往单一主体式、运动式、命令式的管理方式，推动治理与法治化、民主化、社会化的有机结合。这就需要坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，坚持协商民主广泛多层制度化，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，开创依法治国新局面，藉此不断提高政治上的决断力、凝聚力，行政上的执行力、公信力，社会上的整合力、团结力。
二、国家治理体系的发展和特征重点
国家治理体系的形成与治理能力的提升，是一个历史的、社会的发展过程。现代社会的国家治理体系与治理能力有着时代的内涵和要求。在历经改革开放35年之后，中国特色社会主义市场经济体系正逐步健全完善。经济体制改革催生着行政体制改革，我国的政府管理从计划经济时代的“大包大揽”、“全能主义”，转向市场经济时代的“有限政府”、“有效政府”，政府、市场和社会之间的关系发生了深刻的变化，促使中国走上治理之路。
（一）当前国家治理的变革：从管理转向治理
中国正处于从传统社会向现代社会，从农业社会向工业社会和后工业社会，从社会主义计划经济向社会主义市场经济的转型期，社会结构、社会组织形式、社会价值理念等都发生了极其深刻的变化，原有的权力高度集中、政府统管一切的管理方式已不能适应现实要求，社会经济制度变迁催生出国家管理模式的变革需求，即从管理走向治理。“管理”和“治理”蕴含着两种不同的治国理政观念，首先，管理强调强制，政府下命令、发指示，作出政策方案。而治理则强调政府、社会、民众多主体互动协作，共同处理公共事务。治理作为一种政治过程，虽然需要权威，“但这个权威并非一定是政府机关”〔3〕（p4-5），而管理的权威则必定是政府。其次，权力运行的向度不一样，政府管理的权力运行方向总是自上而下的，政府治理则是一个上下互动和平等展开的运作过程。
国家向着治理发展的变迁路径，可以概括为“管制—管理—治理”三种状态，即：管制状态（传统行政）、管理状态（新公共管理）、治理状态（治理现代化）。在我国的国家发展进程中，大致也经历了这三种状态。计划经济时代依托各级政府机构对国家事务和社会事务进行管理，这种管理状态具体体现为管制行政，政府作为单一管理主体依靠行政指令管理经济和社会生活，通过垄断权威自上而下垂直管理、集权管理。这时期较为典型的做法是通过单位、村（居）委会等组织形式，实现社会成员的有组织化，依托权力网络来管控公共事务。随着改革开放的深入，市场经济的发展，既往的“全能型、人治化、封闭式”的管制行政模式，已不再适应复杂的市场经济和社会事务的协调需求，“市场式政府”、“参与式国家”、“弹性化政府”和“解制型政府”等新公共管理的改革方案成为选项。我国从1982年开始，国务院进行了多次政府机构改革，逐步转变政府职能，集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务；推行中央与地方的分税制改革，极大地下放了经济管理权限；民间组织大量涌现，全国居民自治组织达67900个。尽管市场和社会对政府干预的依赖开始减少，但政府仍然发挥着重要的作用，一些基本的法律规则和公共物品必须由政府来提供。特别是在“市场和社会自身无法协调秩序治理从而陷于分裂和混乱之时，只有政府这个强制性的公共权威可以出手挽救这一危机局面。”〔6〕进入新世纪以来，市场、社会的复杂性加剧，走向治理、实现治理现代化的问题提上了议事日程。治理现代化既涵盖各方面的科学治理、民主治理、制度治理，也容纳法治、德治、共治、自治等内容。治理现代化意味着将国家对现代化建设各领域的有力有序有效管理，同各种范畴、各种层次、各种形式的自主网络、自治权威相结合，从全能转向有限、从垄断转向参与、从管理转向服务、从集权转向分权、从人治转向法治、从封闭转向开放、从权力转向责任，做到国家治理、政府治理、社会治理的全覆盖。
（二）当前国家治理的特征：有效的政府治理
由于我国还处在转型期，是世界上最大的发展中国家。经济、政治、文化、社会、生态文明领域的体制改革尚未完成，与西方发达国家具有健全的法律制度架构、完备的市场经济体系、良好的社会组织发育情况不同，因而对国家治理不可能力求一步到位，必须立足于当前中国发展的国情、政情、社情。又由于中国是社会主义国家，我国的国家治理要具有中国特色。
作为国家治理体系主体之一的中国各级政府，仍负有重大作用。库伊曼和弗利埃特认为，政府在治理中的任务包括构建（解构）与协调，施加影响和规定取向，整合与管理三方面。〔3〕（p46）相比之下，现阶段中国政府的作用更为重大，正如党的十八届三中全会《决定》指出，“政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。”“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。”无疑，中国各级政府必须在国家治理中起主导作用，即发挥政府在经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中的龙头作用，实现《决定》提出来的“有效的政府治理”。政府不能等同于一般的社会组织，更不能被边缘化。
正如市场失灵、社会失灵一样，治理也有可能失败。现阶段我国市场经济体制还不尽完善，社会组织发展还处在“先发展、后管理”阶段，包括法律法规在内的制度设计与整个制度体系都还不够完备。为最大限度消减治理失败造成的低效甚至失效等消极影响，为政府、市场、社会的发展提供制度保障、社会动力和监督体系，在“管制—管理—治理”的进程中，特别是在当前我国从管理向治理的转变中，应有一个实行政府主导型治理的过程，即“导理”的过程。因而，在中国推进国家治理体系现代化的过程中，不是简单地表现为“管理—治理”的过程，而是包含有“管理—导理—治理”的过程，即带有从导理演进至治理的显著特征。虽然导理的过程，也是通常说的从管理到治理的表现为制度、文化和心理的综合性转变过程。然而十分明显的是，政府起着领导和引导的主导作用。政府的“导理”作用，具体地说有三个方面：第一，政府起着发动机和推进器的角色，承担领导责任，肩负创新使命，把握战略方向，确保制度供给；第二，更好地发挥政府在市场经济中“看得见的手”作用，制定规则体系，做好宏观调控，优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，促进共同富裕，弥补市场失灵；第三，政府帮助培育和完善各类社会组织，起着引导、规范、约束的作用，并倡导社会责任和培养公共人文精神，推动社会参与。在当前，中国只有实行政府主导型治理，才能实现有效的政府治理。
（三）当前国家治理的重点：创新社会治理体制
随着社会主义市场经济体系的建立完善以及行政体制的深化改革，当前推进国家治理体系现代化的重点是社会治理领域。社会组织作为国家与社会、政府与市场之间的媒介，具有公共，可以接受政府授权，承担公共事务管理。第三部门的兴起打破了传统资源配置上政府和市场非此及彼的选择。对于国家与社会的关系，马克思主义认为，国家最终要走向消亡，国家的权力要被社会收回，重归社会。在这样的进程中，现在就需要我们重视社会组织的发展。党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》提出：“更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。”十以来，党中央多次强调要完善“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，这些政策为社会组织的生长和发展，提供了有利的宏观制度环境。
要加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序，第一，必须正确处理政府和社会关系，尽快实施政社分开，培育各类社会组织。2013年《关于国务院机构改革和职能转变方案的说明》指出：“让人民群众依法通过社会组织实行自我管理、自我服务和参与社会事务管理，有利于更好地发挥人民主人翁精神，推动社会和谐发展。”要改革社会组织管理制度，逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，引入竞争机制，探索一业多会，以改变行业协会商会行政化倾向，增强其自主性和活力。重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。成立这些社会组织，直接向民政部门依法申请登记，不再需要业务主管单位审查同意。第二，实施社会组织科学分类管理，进行社会组织的去行政化、公开透明化、规范有序化的改革，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，激发社会组织活力。例如，充分发挥民间商会、行业协会的中介作用，协助政府规范市场主体行为，维护市场经济秩序，降低交易成本；充分发挥工会、共青团、妇联等人民团体在维护群众权益方面的作用。第三，完善基层群众自治制度，创新有效预防和化解社会矛盾体制。统筹发展城乡村（居）民自治和社区建设，健全以城乡社区党组织为核心、以群众自治组织为主体、社会各方广泛参与的新型城乡社区管理服务体系，发挥城乡社区在发展民主自治、扩大有序参与、提供公益服务、加强社会管理、防化矛盾纠纷、维护社会稳定方面的作用。第四，构建“多中心、协作型、整体性”治理模式，坚持系统治理，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。提高公共事务参与主体的沟通能力，协作能力，培育社会资本，形成政府与第三部门合作伙伴关系，逐步迈向多主体参与，整体性协作，网络化治理的态势，实现治理结构良性和均衡，有效引导社会组织在志愿服务供给中的作用，弥补政府供给的缺位或低效。
三、国家治理体系的建构原则和实现途径
当代中国，完善和发展中国特色社会主义制度，必须构建现代化的国家治理体系。充分释放十八届三中全会全面深化改革的红利，要更加注重改革的系统性、整体性、协同性，将治理的一般方式和中国国情、政情、社情有机结合，使得国家治理体系体现时代性、把握规律性、富于创造性。
（一）国家治理体系的建构原则
一是科学治理原则。所谓科学治理是指通过建立健全既体现科学理念、科学精神，又具有科学规划、科学规则、科学运作的治理体系，并充分利用现代科学技术进行治理。要利用信息技术依托网络优势建立治理信息系统；要遵循科学的决策原则进行治理决策；要提高治理参与主体的能力及素质；要注重绩效，采用科学的方式、方法和工具提升治理绩效，并对治理绩效进行评估及改善。
二是民主治理原则。国家治理要以保证人民当家做主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，充分发挥社会主义政治制度优越性。治理过程中，一要民主决策，决策不仅是政府的事，而是参与主体共同决策；二要民主参与，广泛发动社会组织和公民参与治理或进行自治；三要民主监督，治理过程公开化、透明化，巩固治理合法性。
三是制度治理原则。制度供给以及优化制度环境是政府的重要职责。制度安排为规范政府与市场行为、按规办事提供了约束边界，明确公开的规则和制度为整合各主体利益，维系经济及社会秩序、促进合作治理提供了重要保障。国家治理是依托制度的治理，应大力发展和支持政务公开制度建设等实践，并逐步健全社会参与、监督的系统配套制度。坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里。
四是中国特色原则。十八届三中全会的《决定》指出，“坚定走中国特色社会主义道路，始终确保改革正确方向；坚持解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实，一切从实际出发，总结国内成功做法，借鉴国外有益经验，勇于推进理论和实践创新”。治理理论是一个舶来品，要在中国发挥作用，能够发展，需要将其中国化。从中国自身的国情出发，在推进国家治理体系现代化方面，其核心内涵是强化执政党领导地位。在实现有效的政府治理方面，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。在创新社会治理方面，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，全面推进平安中国建设，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。
（二）国家治理体系的实现途径
一是树牢目标理念。在走向国家治理的进程中，我们要树立与当前政治、经济、社会、文化发展水平相适应的价值理念和目标体系，即适应现实的中国国情、中国社会生态条件的价值排序，要把“社会公正”、“公共利益”、“社会稳定”置于与“经济效率”和“发展增长”同等重要的地位，在有条件的情况下，甚至要放在更为重要的位置上。创新治理理念，必须坚持以人为本，实现科学发展；坚持公共利益至上，实现和谐发展；坚持实事求是，实现稳步发展。逐步从集权向共治转变，从人治向法治转变，从管理向服务转变，从权力本位向责任本位转变，从封闭管理向透明治理转变，从政府本位向社会本位转变。
二是加强顶层设计。构建国家治理的体制机制，立足“国家—社会—市场”的三分结构，形成公共权力为核心的多元治理格局，使各种治理权威既有合理的分工，又能形成统一的合力，确定国家治理的政治、法律与管理方略。体制方面，要理顺政府不同部门之间的权责关系，建立分工合理、权责匹配，既相互制约又相互协调的行政架构。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，不断完善市场经济体制。发展社会组织，塑造公民参与治理的模式。机制方面，要完善协作机制，加强治理主体的沟通、参与、合作、协同、整合。建立信任机制，形成网络运转的互惠规范。健全责任机制，厘清治理主体的权责配置。强化监督机制，形成科学有效的权力制约机制，规范治理主体的行动行为。完善信息交流机制，构建透明运作型的国家治理模式。
三是突出制度建设。建立健全国家治理的法律体系，有效治理包含着“公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都须通过司法独立、亦即法治来实现。”〔3〕（p268）建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设。进一步深化立法、司法体制改革，树立宪法和法律的至高权威，完善中国特色的法律体系，推进立法、司法的科学化和民主化，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。要维护宪法法律权威，健全司法权力运行机制，深化行政执法体制改革，明确行政执法主体，合理分解执法职权，完善行政执法程序，规范行政执法行为，加强执法队伍建设，强化对行政执法的监督。完善人权司法保障制度，健全国家司法救助制度。
四是推进政治改革。实现中国国家治理，尤其是加大政治体制改革的力度，必须走全面深化改革之路。贯彻党的十八届三中全会精神，推进政治体制改革的任务主要有：其一，推进执政党改革。作为执政党，中国共产党要转变功能，从行政事务中解脱出来，专门从事对国家的决策建议、监督调节、思想导向等，利用各种支持资源，充分发挥其治理的最高权威作用。其二，推进政府改革。必须加快中央和地方各级政府的职能转变，优化政府机构设置，全面正确履行政府职能，进一步简政放权，深化行政审批制度改革，积极稳妥实施大部门制，优化行政区划设置，探索推进省直接管理县（市）体制改革。其三，推进人大改革。推动人民代表大会制度与时俱进。支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强立法工作组织协调，加强对“一府两院”的监督，加强对政府全口径预算决算的审查和监督。其四，推进政协改革。完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。其五，推进司法改革。推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，健全司法权力运行机制。
五是夯实社会基础。推进国家治理最重要的是社会和人民的参与，必须通过民主参与实现国家与社会的良性互动。一方面，培育和发展社会中介组织，充分发挥第三部门作用，完善社会的自治组织机构（如村民自治和城市社区自治），使之成为社会治理的基础，建立政府与社会相互依赖、相互协作的互动关系。政府完善中介组织的有关法律，规范和约束中介组织的行为，为中介组织的发展创造一个公平、环境良好的竞争环境。另一方面，推进政府民主行政，完善民主决策，建立民众参与决策制度，如公共决策听证制度。推进政府信息公开，扩大民主参与、加强民主监督。
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法治与社会治理的关系篇5
在关于社区地位法律定性方面存在三方面的问题：其一，按照法定体制，社区是基层群众性自治组织，街道办事处是政府的派出机构。从实践体制来看，村(居)民委员会事实上成为基层的准行政化组织，街道办事处相当于一级政府。其二，社区治理的理想模式应当是走向民主自治，但现阶段反倒在由行政管理模式向自治管理模式过渡中出现了强化行政功能的趋势;大量社会发展变革带来的新问题的解决、新矛盾的化解缺乏法律依据，如集体土地上房屋的征收、集体土地流转、社区流动人口的管理与服务、社区集体资产股份化改造等仍主要靠地方法规与政策进行调节，权利保护刚性不足;部分法律存在严重的滞后性，例如，《街道办事处组织条例》是1954年制定的，已经不能完全适应工作需要，且仍存在许多与社区治理有关的立法空白，如村转居社区的法律地位至今仍未明确，尚未建立起统一的、适合于全国范围内的社区服务的法律制度，社区社会工作立法更是一片空白，使专业社区工作机构与工作者的培育与发展无所适从等。基层执法科学化水平有待提升。一方面是执法体制不顺。作为区政府的派出机关，街道办事处代表区级政府在社区行使行政管理职能。根据依法行政的要求，街道办事处应当依据法律法规的规定来行使其职能，由于街道办事处与政府职能部门派出机构之间的条块关系是街道管理中的最基本行政关系，长期以来，执法中存在条块分割，主要表现在区级执法部门与街道在履职中相互推诿、相互扯皮、相互指责等，加之执法人员素质不高，运动式执法、选择性执法等时有发生。另一方面是执法资源整合不够，执法部门之间缺乏有效的联动协调机制，综合执法、联合执法格局仍未形成，九龙治水的现象仍然存在，特别是关于群众切身利益的民生领域，如食品药品安全、城市治理、环境整治等仍有治理缺位、越位、错位现象，甚至出现政府社会治理失效、失灵。再者，仍然存在执法真空。
上级政府往往会通过文件形式规定和调整街道办事处的工作范围、职责和机构设置等本应当由法律予以明文规定的事项，文件成为街道办事处的管理依据，法律在某种程度上处于闲置的状态。而同时根据属地化管理责任，社区对本辖区的社会事务有管理的责任，但往往又面临缺乏执法权的尴尬。基层司法综合服务能力不足。首先，司法资源覆盖不够。随着社会转型，基层群众由于生产生活遇到法律问题而产生的司法服务需求不断扩大，尤其是对实体类服务日益增多，这要求司法资源应该覆盖到人口最集中居住的社区。现行体制司法资源仅覆盖到街道层面，即每个街道均已规范化建设综合性司法服务机构司法所，而社区司法服务站的规范化建设，尤其是如何整合法律服务、法治宣传、人民调解、特殊人群帮扶等职能，定时、及时为村(社区)治理提供法律意见，切实解决司法服务群众最后一公里问题，尚任重道远。其次，司法资源配置不足。作为综合服务机构的司法所面临编制不够、人员偏少，无法长期深入社区开展普法宣传、法律服务、法律援助等工作的现实难题。据调查，一方面，无论是基层法庭，还是司法所，工作人员均感觉工作任务重，工作压力大;另一方面，广大社区居民却感觉自己的法律服务方面的需求满足难，参与司法的渠道更是狭窄。最后，司法服务能力不足。由于多种原因，部分律师、基层法律工作者考虑个人经济利益较多，在社区法律帮扶工作中，挂名多，服务少，导致真正具有专业性的服务，无论是数量，还是质量均显不足，而大量编外人员提供的服务，由于知识局限、经验缺乏等因素又无法满足群众实际需求。
另外，由于有些工作流于形式，也影响到司法工作的公信力。如近期根据上级要求，要实现司法工作站社区全覆盖，必须挂标牌，制度等要上墙，要设站长室、调解室。但目前社区要减负，硬性实行无形会增加社区负担，社区普遍热情不高，有的基层干部甚至认为光挂牌不坐班，是新的形式主义。全民守法的法治社会氛围尚未形成。基层社区法治理念缺乏。虽然全社会法律知识的普及率在逐年提高，但法治理念的培育却相对滞后。表现为：部分社区干部法治观念淡薄，做事凭感情，拼关系，认权力，有的甚至目无法纪，以权谋私，走上违法犯罪的道路，如近几年江宁也出现小官大腐、社区窝腐的现象;一些群众遇到矛盾或纠纷，特别是在征地拆迁、住房保障、食品药品安全、环境保护等重大利益问题上，认人不认法，信访不信法，有法律无秩序的现象既增加了行政运行成本，又影响了党和政府的公信力，更影响了法治精神的培育。另外，基层干部进行社区治理，主要仍靠行政、道德、情感手段，能人治理、硬权力治理等人治色彩依然浓厚，社区法治化长效治理机制仍未形成;社区群众维护自身权益，主要仍是非法治手段，有的甚至采用非法手段;实现干部运用法治思维与法治能力治理社区、化解矛盾，群众运用法治手段维护权益尚待期待。以上现象，既有共性的，又有个性的，究其原因，既有历史的，又有现实的，根本是社会主义法治文化尚未形成，社会主义法治理念尚未真正建立，法治理念尚未进入人们的内心世界并被信仰和依赖，法治尚未树立应有权威;关键是依法执政、依法行政、依法治理，法治国家、法治政府、法治社会建设仍面临诸多体制、机制的障碍，有待通过全面深化改革去推进。
二、推进江宁社区治理法治化
实现社区治理法治化，必须建立完善的社区法治体系，主要包括逐步形成和完善社区治理运行的法律法规体系;重新界定政府职能，重塑政府、社区、各类社会组织、社区居民关系，建立主体多元、地位平等、协同共治、良性互动的治理机制;逐步实现执法科学化;司法资源下沉，不断满足公众与社区居民法治需求;建立法治文化，让法治精神在公众中内化于心、外化于行，树立全面学法、懂法、用法、守法的社会氛围，等等。这是一项系统工程，需要循序渐进。明确治理目标，向共治、自治、善治演进。善治的基本含义是在最大限度增进公共利益的目标下，建立政府与民间社会之间的合作关系。其本质是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。在社区层面，人们最能体会到政府不是万能的，也正是在社区层面，人们对自身需求与贴身公共服务最有发言权，也最能形成自我解决的办法，可以说，社区是培养公众民主习惯和治理能力的学校，是善治的起点。但实现社会(区)善治是一个循序渐进的过程，就现阶段来说，首先要充分发挥党的领导、政府主导作用，吸纳多元主体参与，加强社会综合治理，在维护社会稳定的同时，注重维护公众权益，为社区治理法治化并最终达到善治创造条件。其次要打破传统管理惯性，即打破政府行政全能、包揽社区一切事务的做法，积极转变政府职能，适当下放行政权力，逐步改变行政化的社区管理模式。
关键是依照法律对社区的功能定位，大力培育社区居民的法治精神、民主意识、权利观念、参与能力，逐步让其由有序参与社区经济、文化、公共事务过渡到有序参与政治，实现社区依法自治，并最终建立多元共治、依法自治、活力有序的社区基层善治架构，为实现社区善治奠定基础。夯实治理基础，责任、权利、义务统一。实现依法治理，前提与基础是对各治理主体的权利、义务、关系进行界定，让各主体依法行使权利、履行义务。现行体制下，不仅对基层党组织、基层政府、社区及其他社会组织、社区居民所拥有的权利义务，及各主体相互之间的法律关系界定不清或不能依法落实到位，而且将传统管理体制下各主体的行政责任视为其法律义务，导致职责不清、治理失灵甚至失效。实现三者统一，重点是限制和规范政府权力，激发和释放社会组织的活力。一是建立政府权力清单制度。进一步压减和规范社会领域的行政审批事项，全面推行清单和目录之外无审批的管理制度;探索政府购买社会服务的合理化机制，逐步实现凡适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，一律交由社会组织承担。二是积极推进社会领域综合执法改革。理顺行政执法体制，推行相对集中行政执法权，实现跨部门、跨行业的综合执法、联合执法;推进执法重心下移，减少行政执法层级，规范行政执法行为，增强基层的行政执法能力。三是强化社会组织的法律地位。大力培育发展多元社会治理主体，壮大社会组织的力量，增强社会组织的自律、自治能力。四是运用法治思维进行问责。对不能依法履职进行问责是必要的，但既不能用行政问责取代法律责任追究，更不能罔视相关人员法律权益而盲目问责。丰富治理内涵，民生、民权、民主兼容。依法治国是分层次的，在社会基层，现阶段重点是推进民生民权服务保障的法治化。
一方面，要用法治保障民生。宏观上是国家要加大民生领域立法与法律实施力度，微观上说，是通过法治政府的建立，不断健全城乡公共服务体系，完善就业、教育、居民收入、医疗保障、社会保障等制度，让民生诉求的满足走上制度化、法治化轨道，实现发展成果人人共享。另一方面，要用法治维护民权。正视人民群众日益增长的对社会公平正义的诉求，依法维护其知情权、参与权、表达权、监督权。既要逐步健全完善社会治理领域重大决策信息公开制度、行政决策机制和法律顾问制度、社会治理重大决策公众参与制度，切实保障社会治理决策源于群众需要、反映群众需要、服务群众需要;又要健全公众对权力运行的监督机制，民意表达与反馈机制，加强和改进舆论监督和社会监督，确保行政权力阳光透明运行。还有就是要依法发扬民主。使民主能落实到基层，就是要建立健全并严格落实已经形成的各项基层民主制度，并把实践中有利于发扬人民民主的经验与做法制度化、法治化，真正发挥好群众在基层法治建设中的主体作用，真正实现社区治理中能民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。整合治理手段，情感、道德、法律互补。依法治国与以德治国相结合是我国治理国家与社会的基本方略。道德依靠自律约束心灵，法律依靠他律约束行为，两者用不同的机理发挥调节作用，功能互补，相得益彰。在社会转型期，不仅在长期封建社会发挥根本调节作用的道德面临挑战，而且法律也未真正树立权威;如果社会治理仍主要靠行政权力与无产阶级政党的政治优势及共产党员发挥先进性去处理协调国家、政府、社会、民众的关系，必然面临诸多不确定性;由于中国基层社会治理的特殊历史与现实，整合治理手段，发挥情感、道德、法律的综合功能与优势，对社会矛盾调处动之以情、晓之以理、约之以法，在基层治理中尤为重要。一是硬法、软法并举。社区治理中的软法制定程序具有高度的开放性和民主协商性。相比硬法治理而言，软法治理更注重协商与民主、对话与互动，更加切合基层治理实际。因此，既要发挥国家强制力保证实施的法律法规的刚性约束力，如将群众维权、上访等纳入法治化轨道;又要发挥社区治理中软法，如公约、宣言、建议、意见、规划、章程等软性约束力，发动社区居民建立村规民约、居民自治公约等促进社区自治。二是成文道德与非成文道德并用。既要大力弘扬社会主义核心价值观，又要注重挖掘传统乡村治理中的道德资源，发挥诚信、孝道、礼仪、和谐文化等的调节功能。三是执政党政治优势与乡贤力量并重。
增强基层党员干部群众观点、群众观念，把践行党的群众路线所形成的好的做法、经验制度化，探索党员领导干部密切联系群众、做好群众工作规范化、长效化机制，发挥党员干部在基层治理中的道德示范作用;适时将党风廉政、公务员道德建设的制度化成果上升为法律;发挥乡贤在基层治理中的引领与补充作用，尽可能凝聚更多基层治理资源与力量。优化治理过程，认知、认同、协同互动。当法治成为社会公众的信仰，并成为广大基层人民群众共同参与的社会实践，成为社会各类群体与组织的工作方式、生活方式与行为习惯，社会治理法治化才有最深厚的根基与力量源泉。一是要增强基层民众对法的认知。加快从重普法轻治理向普法与治理并重转变，在提升基础性普法效果、增加基层民主法律知识、法治素养的同时，大力推进深层次、多领域依法治理工作，通过各类创建活动，促进法制宣传与法治实践深度融合，引导全社会由普法学法向守法用法转变，在更高层次上培育法治精神，形成全社会法治信仰。二是增强基层民众对法治的认同。在党执政初期至改革开放前，党和政府对基层民众的管理重视政治认同，强调情感认同，且拥有良好的认同基础;在社会转型时期，由于多种原因，党和政府的公信力降低，加之在现实的利益问题面前，空洞、情感说教的协调利益矛盾的方式方法也逐渐失去原有功能，必须树立民众对党和政府治理国家和社会的法理认同，既对公权力形成有效的约束，又对各类主体依法维护权利、履行义务形成约束，让各类社会治理的行为在法治化的轨道上运行，让基层群众真正平时守法，遇事找法，解决问题靠法。三是促进社会协同。
法治与社会治理的关系篇6
第一，依法治国作为基本方略始终依托党的领导获得自身的正当性。
依法治国作为基本方略首次出现在十五大报告中。十五大报告明确规定:依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。依法治国把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。根据十五大报告对党的领导与依法治国相互关系的论述，依法治国的性质可以作以下几个角度的描述:(1)依法治国是人民群众在党的领导下进行的，依法治国的主体既是人民群众又包括执政党(2)依法治国是作为党领导人民治理国家的基本方略被提出来的，与治国理政的大政方针密切相关;(3)依法治国作为治国理政的基本方略被提出，并不是就法治论法治，而是要将党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，依法治国本身就包含了党的领导的要求，体现了党的领导的特点。依法治国从党的十五大报告首次被提出，就一直没有离开党的领导，依法治国是与党的领导共生共存的，不可随意将二者加以对立或任意加以割裂。
十六大报告中，关于党的领导与依法治国两者相互关系的表述又有了进一步发展。相比十五大报告而言，主要有以下几个方面的特征:(1)第一次明确提出了党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一的社会主义民主政治基本原则。十六大报告指出:发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证，人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。在以上论述中，党的领导与依法治国之间的相互关系被放在三者有机统一的语境中来加以阐释:一方面，党的领导、依法治国与人民当家作主都被置于社会主义民主政治的框架中，属于社会主义民主政治的三项重要内容，另一方面，由于在党的领导与依法治国之间加人了人民当家作主这个共生要素的关系变量，党的领导与依法治国相互之间关系的内涵显得更加丰富和充实，党的领导被作为依法治国的必要条件加以肯定，也就是说，党的领导是依法治国的根本保证，没有党的领导，依法治国也就失去了稳固的正当性基础。(2)三者有机统一第一次与依法执政产生了紧密的逻辑关联，在党的领导、依法治国与依法执政之间形成了手段与目的的逻辑关系。十六大报告指出:必须增强法制观念，善于把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来，不断提高依法执政的能力。根据这一论述，三者有机统一既可以视为依法执政的外在表现形式，三者有机统一的统一状况和程度如何直接反映了依法执政的能力，与此同时，三者有机统一也可以促进依法执政。(3)依法治国在党的领导下，除了必须妥善处理与人民当家作主之间的辩证关系之外，十六大报告又增加了一个新的关系变量，即依法治国与以德治国之间的关系必须认真加以对待。十六大报告明确规定:坚持物质文明和精神文明两手抓，实行依法治国和以德治国相结合，并且要求依法治国和以德治国相辅相成。以德治国中也包含了党的领导的内涵，也就是说，以德治国中的德也不能脱离党的领导。一十六大报告对此明确规定:深人进行党的基本理论、基本路线、基本纲领和三个代表重要思想的宣传教育，引导人们树立中国特色社会主义共同理想，树立正确的世界观、人生观和价值观;认真贯彻公民道德建设实施纲要，弘扬爱国主义精神，以为人民服务为核心、以集体主义为原则、以诚实守信为重点，加强社会公德、职业道德和家庭美德教育，特别要加强青少年的思想道德建设，引导人们在遵守基本行为准则的基础上，追求更高的思想道德目标。总之，十六大报告在论述党的领导与依法治国两者相互关系上，与十五大报告相比又有了很大的发展，引进了更多的关系变量，如人民当家作主、依法执政和以德治国等。这些关系变量本身并没有否定党的领导与依法治国相互关系的基本内涵，恰恰相反，它们从不同的视角丰富了党的领导与依法治国相互关系的内涵，在党的领导与依法治国之间建立起更加丰富和有效的逻辑关联和制度联系，成为准确把握两者关系的重要参考指标。
十七大报告突出了依法治国的地位，将依法治国上升到基本方略的高度。在十七大报告中，依法治国已经成为执政党依法执政的基本方式，已经成为党的领导的重要内容，两者之间在目的和功能方面具有高度的一致性。十七大报告将依法治国基本方略表述为以下几个方面的要求:(1)坚持依法治国基本方略，「树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益;(2)全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家;(3)中国特色社会主义法律体系基本形成，依法治国基本方略切实贯彻，行政管理体制、司法体制改革不断深化;(4)社会主义民主政治不断发展、依法治国基本方略扎实贯彻;(5)依法治国基本方略深人落实，全社会法制观念进一步增强，法治政府建设取得新成效。
十八大报告提出了全面推进依法治国的要求，法治是治国理政的基本方式。要推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必究。对于十七大报告将依法治国确定为基本方略的大政方针，十八大报告作了充分肯定，强调必须坚持把依法治国作为基本方略。此外，十八大继续肯定了十六大提出的要妥善处理依法治国与以德治国的关系以及党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一。
《决定》根据党的十八大报告提出的全面推进依法治国要求，第一次以党的文件形式就全面推进依法治国的指导思想、总目标、基本原则和具体任务作出了全面和系统的规定，提出了一百八十多项法治改革措施。其中，基于全面推进依法治国的需要，在处理党的领导与依法治国两者相互关系上也作了具体和精确的描述，将党的领导始终不渝地作为全面推进依法治国的正当性大前提。《决定》第七部分主题即为加强和改进党对全面推进依法治国的领导，并对如何适应全面推进依法治国的要求来加强党的领导作了明确的要求。至此，党的领导与依法治国的相互关系真正在党的文件中得到了全面和系统的阐述，不仅理论上逻辑关系清晰，各项具体制度要求也层次分明、覆盖面广，体现了党的领导与依法治国共生共存的紧密关系。《决定》强调要将党的领导全面贯彻落实到依法治国的各个具体领域，做到坚持依法执政、加强党内法规制度建设、提高党员干部法治思维和依法办事能力、推进基层治理法治化、深入推进依法治军从严治军、依法保障一国两制实践和推进祖国统一以及加强涉外法律工作等。《决定》对党的领导与依法治国相互关系的阐释非常全面周至，是指导全面推进依法治国各项法治工作的行动性纲领。
第二，在党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一社会主义民主政治基本原则中，党的领导是三者有机统一的逻辑前提和制度出发点。
十六大报告在十五大报告基础上，引人人民当家作主来阐述党的领导与依法治国相互关系的丰富内涵，人民当家作主成为理论上连接党的领导与依法治国之间的逻辑中项，使得党的领导与依法治国之间具有了很好的理论关联，对于在党的领导下指导依法治国的实践也提供了一个很好的制度抓手。基于人民当家作主的社会主义民主政治理念，党要对国家法治工作进行领导，必须尊重人民的意愿，充分发挥人民的主体作用。在制度实践中，党对立法工作的领导，需要通过将党的政策转化为人民代表组成的国家权力机关制定的法律法规;党对执法、司法、守法、法律教育等等法治工作的领导，需要最大限度地发挥人民的主体性，扩大公民的有序参与，特别是要充分发挥人民群众的监督作用，要努力使国家法律制度的正当性建立在汇聚党的意志和人民意志而形成的共同意志基础之上。
从本质上说，中国特色社会主义的根本标志是坚持党的领导。因此，在党的领导下，发展社会主义民主政治、依靠民主形式主要是解决如何执政的间题，而谁来执政的间题则不需要通过社会主义民主制度本身来解决，共产党作为执政党的地位是由历史、人民和执政实践决定的。只要共产党秉承全心全意为人民服务的宗旨，不谋私利、一心为民，那么自身的执政党地位就是牢靠和稳固的。在坚持党的领导前提下，社会主义民主政治关键是要解决如何发挥人民的主体地位，如何以最佳方式来推动执政党依法执政。所以说，在党的领导、人民当家作主与依法治国有机统一中，三者的地位是不相等的，党的领导居于核心的地位，是充分发挥人民主体地位和全面推进依法治国各项工作的正当性前提。在中国特色社会主义道路下，离开党的领导来谈论人民当家作主和依法治国，都只会留于空谈，不符合中国的实际情况。
第三，党的领导与依法治国的相互关系必须放在依法执政这一大的政策背景下才能准确解读。
十五大报告首次提出依法治国，十六大报告又首次提出依法执政。在纪念现行宪法正式施行30周年大会上的讲话中又明确地提出了依法治国、依法执政、依法行政共同推进的法治建设重任。三个依法齐头并进必然会在理论上引起孰轻孰重、谁是主要矛盾或者矛盾的主要方面等相关问题的争论。《决定》通过明确党依法执政的内涵，科学和合理地解决了这个理论难题。《决定》指出，依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。根据(决定》这一论述，依法执政实质上包括两方面内涵:一是依法治国，即执政党依据宪法法律治国理政;二是依规治党，也就是说执政党要以党内法规来管党治党。由此可见，在党依法执政的理论框架下，依法治国是依法执政的一个重要方面，因此，在依法治国、依法执政、依法行政共同推进三个依法中，依法执政是问题的关键，抓住了依法执政这个主线和纲，依法治国、依法行政也就迎刃而解，因为从本质上来看，依法行政属于依法治国的一项重要内容。
对于依法治国与党依法执政之间的相互关系，《决定》特别强调要将依法治国与依法执政有机统一起来，而不应当将两者随意对立起来。《决定》提出:必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来。根据上述论述，依法治国与依法执政在党的领导下始终是目标一致、功能统一的，两者表达的都是作为执政党的中国共产党如何依法治国理政的问题。从逻辑上来看，依法执政则不仅包含了执政党依法治国，也包括了执政党要依法治党，是依法治国与依规治党两个方面的有机统一。
第四，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面是一项法治系统工程。
《决定》首次明确论述了把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，这就从方法论上解决了党的领导的效力间题。在关于《决定》的说明中详细地解释了为什么要将党的领导贯彻到依法治国的全过程和各方面:党和法治的关系是法治建设的核心问题。全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础，是全面推进依法治国的根本制度保障。中国特色社会主义法治理论是中国特色社会主义法治体系的理论指导和学理支撑，是全面推进依法治国的行动指南。这三个方面实质上是中国特色社会主义法治道路的核心要义，规定和确保了中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向。可见，坚持党的领导，是全面推进依法治国的前提，也是中国特色社会主义的本质特征。《决定》所指出的中国特色社会主义法治道路，不同于以往任何朝代和任何国家的法治模式的最重要的特点，就是我们所进行的法治建设都是在党的领导下进行的，依法治国从本质上来看，只不过是执政党依法执政的具体方式。所以，全面推进依法治国，必须从立法、执法、司法、守法、法治队伍建设等各个方面体现党的领导的要求，也就是党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。
为了准确地理解党的领导与全面推进依法治国之间的辩证关系，《决定》将全面推进依法治国视为一项系统工程。在关于《决定》的说明中对此也有明确的论述:全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。既然全面推进依法治国是一个系统工程，党要领导好依法治国，也就必须适应依法治国作为系统工程的特点，党的领导必须发挥自身的主动性、积极性和引导作用，必须贯彻到依法治国的所有领域(参见赵正永:《党的领导是社会主义法治最根本的保证》，载《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定辅导读本》，人民出版社2014年版，第28页以下)。《决定》为了加强党对全面推进依法治国各项法治工作的领导，明确提出健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序。加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调。《决定》对党领导法治工作体制和机制的规定，充分体现了依法治国所具有的系统工程的特点，也体现了适应依法治国所具有的系统工程的特性，必须从系统思维的角度来加强党的领导。由此可见，将党的领导与全面推进依法治国有机结合起来，必须要运用系统思维的方式将党的领导贯彻到依法治国的全过程和各方面。
第五，应当认真研究党的政策与社会主义法律之间的有效转换机制。
《决定》通过明确依法执政的内涵，将党的领导与依法治国之间关系限定为党依据宪法法律治国理政方面，将法治作为治国理政的基本方式，而将管党治党作为党内事务单独作为一个领域，提出了依规治党的要求。就此，王岐山2014年10月25日在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第四次全体会议上的讲话中做了很好的说明:党规党纪是管党治党建设党的重要法宝。党的事业发展，既要求管好党、治好党，又要求建设好党。拥有一套完整的党内法规是我们党的一大政治优势。经过近百年的实践探索，我们党已经形成了包括党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则在内的党内法规制度体系。与时俱进是我们党的理论品质。要认真总结我们党93年、无产阶级政党100多年、世界政党300多年制度建设理论和实践经验，立足当前、着眼长远，统筹推进党内法规制度建设，确保到建党100周年时，建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。要注重党内法规同国家法律的有机衔接。依规治党是《决定》对执政党依法执政性质的新认识，将依法执政中的法扩大解释到党内法规，这是对依法执政理论的新发展。
法治与社会治理的关系篇7
关键词：高校思想政治教育社会参与机制制度保障
高校思想政治教育社会参与机制是在高校思想政治教育实践活动中，通过建立富有生机活力的制度、规章、运行程序等，促进高校与社会的良性双向互动，进而实现实践育人、社会环境优化的目标。这一机制以高校和社会的双向互动为着眼点，以实践育人、社会环境优化为最终目标，以制度建设为保障。从某种程度上说，机制的运行状况取决于制度制定和运行的状况。机制的保障过程就是建立、健全并贯彻、执行相关制度的过程。
制度是一定历史条件下国家、政党、社会团体形成的关于政治、经济、文化、社会生活等方面的行为规则和办事章程。广义的制度包括国家、各级政府颁布的各种法律、法规、规章、政策等，也就是制度框架或制度环境。狭义的制度，是指机关、团体、企事业单位为规范本部门所属单位或本单位所属人员或个人活动而制定的程序性条文，也就是制度设计。制度的根本特征是对人行为的规制。“制度反映着特定的价值观，它们是价值追求的手段”。［1］通过对高校和社会在思想政治教育方面的双向互动行为进行规制，进而实现实践育人、社会环境优化的目标。制度是建立机制的基础。无论是广义的制度还是狭义的制度，都是任何一种社会机制正常运行必不可少的组成要素。它不仅规定了构成要素的主要内容，而且反映了构成要素之间的相互联系。机制的保障过程就是建立健全一系列使机制各组成要素能够正常运行并发挥预期功能的配套制度的过程。由于制度本身具有规范性、制约性和稳定性，有了制度保障，就能促使高校和社会在思想政治教育方面的良性双向互动。
一、高校思想政治教育社会参与机制的政策、法律保障体系
高校思想政治教育的政策和法律保障体系构成这一机制运行的制度框架和制度环境。当前，我国关于高校思想政治教育社会参与的政策和法律并不存在泾渭分明的界限，甚至有的制度既是政策又是法律。
（一）高校思想政治教育社会参与机制的政策保障体系。
党和国家高度重视高校思想政治教育，重视高校思想政治教育的社会参与问题。全国层面的政策集中体现在《中共中央国务院关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》中。该文件指出：“全社会关心支持大学生思想政治教育的合力尚未形成”，要“制定有关政策和法规，不仅要有利于经济和各项事业的发展，而且要有利于大学生的健康成长。要建立健全党委统一领导，党政群齐抓共管、有关部门各负其责、全社会大力支持的领导体制和工作机制，形成全党全社会共同关心支持大学生思想政治教育的强大合力”。部门层面的政策主要体现在《教育部关于进一步加强和改进高等学校思想政治理论课的意见》、《教育部关于加强高等学校辅导员班主任队伍建设的意见》和《教育部关于全面提高高等学校教育质量的若干意见》中。这些文件指出要加强实践教学环节，建立健全社会接收高校学生实践制度。与此同时，中央领导也多次发表讲话，表明对大学生思想政治教育社会参与问题的重视。如在《关于教育问题的谈话》中指出：“对教育事业，全社会都要关心支持，尤其要加强对青少年进行爱国主义、集体主义、社会主义的思想教育，帮助他们树立正确的世界观、人生观、价值观。”在十报告中指出，“中国特色社会主义事业是面向未来的事业，需要一代又一代有志青年接续奋斗。全党都要关注青年、关心青年、关爱青年，倾听青年心声，鼓励青年成长，支持青年创业。”这些政策都体现了党和国家对高校思想政治教育社会参与问题的高度重视。但是，深入到这一框架下，高校思想政治教育社会参与政策存在不少缺陷。
第一，缺乏前瞻性。高校思想政治教育是一系统工程。由于受到各种复杂因素的影响，高校思想政治教育始终处于不断变化的过程中。这就需要高校思想政治教育政策的制定有一定的预见性。但多数情况下，高校思想政治教育政策的出台只是为了解决当前突出的问题。
第二，缺乏约束性。部委级以上高校思想政治教育政策文件多使用通知、意见之类的文种，只有少数的规定、决定，缺乏硬性规定。
第三，缺乏可操作性。高校思想政治教育政策指导性、原则性强，程序性，步骤性弱。
第四，缺乏配套性。从纵向来说，前期政策的完善不及时，没有后续政策作补充；从横向来说，政策之间衔接不够。
正是由于高校思想政治教育社会参与政策存在这些不足之处，因此它的执行效果就不够理想。当前，我国要进一步完善高校思想政治教育社会参与政策，增强它的预见性、可操作性和约束性，注意政策体系之间的协调和配合。
（二）高校思想政治教育社会参与的法律保障体系
关于高校思想政治教育的社会参与问题，政策已经有了明确的规定，但必须有相应的法律法规配套，才能明确教育者、受教育者和社会组织等的权利和义务。法律保障的主要功能在于依据国家强制力来规范和推行社会主导的教育价值，同时，抵御和消解社会中的不良影响力，从而有力地推动高校与社会在思想政治教育方面的良性双向互动。
从现状来看，有关教育特别是高校思想政治教育社会参与法律法规的制定和运行是我国法制工作的薄弱环节。
第一，从数量上来看，我国关于教育方面的立法不多，关于高校思想政治教育社会参与方面的立法更少。
关于教育方面的立法主要有《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国教师法》等一系列教育法律。与此同时，教育部也出台了相应的部门规章，如《普通高等学校学生管理规定》、《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》、《教育部关于加强教育法制建设的意见》等。2004年，国家专门针对高校思想政治教育工作，颁布了《中共中央国务院关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》这一具有全局指导意义的教育行政法规。2005年，中共中央宣传部、教育部颁布了《关于进一步加强和改进高等学校思想政治理论课的意见》。关于高校思想政治教育社会参与方面的立法散见于这些文件中。
第二，从立法质量来看，我国高校思想政治教育社会参与立法存在诸多不足之处。
（1）高校思想政治教育社会参与方面的立法以行政法规和部门规章为渊源，其法律效力低于由全国人民代表大会及其常务委员会制定颁布的法律，与高校思想政治教育的重要地位不匹配。
（2）高校思想政治教育社会参与方面的立法原则性、指导性强，程序性、可操作性差。它主要表现为倡导性规定，如何做、怎样做的程序和步骤，不做的法律后果等缺乏具体的规定。
（3）高校思想政治教育社会参与方面的立法缺乏前瞻性，系统性不足。它的发展比较滞后，总体上处于一种后发性的被动式补救状态，没有发挥法律的引导功能。另外，相关的法律不配套，没有形成法规体系的合力。
我国高校思想政治教育社会参与的立法与政策的不足存在类似之处，是因为两者的界限并不分明，当前在高校思想政治教育方面还是政策占主导，政策是法律的灵魂，政策的缺陷也会通过法律的不足表现出来。在十报告中指出：“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，实现国家各项工作法治化。”所以高校思想政治教育社会参与的制度保障要加快由政策主导型向法律主导型转变。
鉴于我国在思想政治教育尤其在高校思想政治教育社会参与方面的立法现状，当前我国要借鉴国外这方面的立法经验，建立、健全、落实关于高校思想政治教育社会参与的法律、法规体系。
思想政治教育的社会参与问题是世界许多国家都非常重视的问题。以美国为例，1991年4月，布什政府签发了全美教育改革文件《美国2002：教育战略》；1993年，克林顿政府颁布了《2000年目标：美国教育法》［2］。《2000年目标：美国教育法》不但要求学校要做的无、暴力、武器、酒精和有良好的法律与充满好学上进风气的场所，而且要求全社会都关心青少年的成长，参与促使青少年增长社会知识、文化知识和感情的活动。［3］48-51该法对社区、社会各界、传媒、宗教对学生思想政治教育有作用的方方面面提出了具体的要求和目标。法国制定了针对公民教育的《教育指导法案》，对政府、社会团体、家庭在青少年公民教育中的地位、作用和权利义务作了全面而具体的规定，它是法国公民、社会组织参与公民教育的法律保障。依据此法案，法国成立了全国性社会参与管理机构——“教育高级委员会”，统一领导社会参与工作。［4］这些为我国构建高校思想政治教育社会参与机制的法律保障提供了有益的启示。
第一，制定保障社会参与高校思想政治教育的《思想政治教育促进法》或《公民教育促进法》。在这部法律中规定参与主体的权利和义务，使主体明确其责权利，能够预期自己行为所产生的后果，从而规范其行为，发挥法律的引导、促进、保障和制约作用；在这部法律所能调整范围内尽可能具体化，增强其可操作性和可行性。
第二，健全已有的法律法规体系，注意法律法规体系的协调与配套。高校思想政治教育是一系统工程，高校思想政治教育社会参与机制涉及社会生活的方方面面，要为这一机制的构建提供法律保障，单靠一部法律是不可能完成的。比如要调动企业参与高校思想政治教育的积极性，对它实行税收优惠、融资优惠等激励措施就需要相关法规政策的配合。
第三，落实现有的法律制度，使它由文本上的静态法条转化为现实生活和教学实践中动态的法律。通过多种渠道，培育和提高公民的法律素养和法治意识，树立法治的权威，为高校思想政治教育社会参与机制的运行提供良好的法律文化土壤；综合运用以法律为主的治理手段加强对文化市场、娱乐场所和高校周边的监管，为高校思想政治教育社会参与机制的运行提供健康的环境。
二、高校自身思想政治教育社会参与机制的制度保障体系
为了将国家各项关于高校思想政治教育社会参与的法律法规政策落到实处，高校所创立、制定并实施的实践教学管理制度、工作制度和责任制度构成狭义层面的制度，也就是制度安排。制度安排是在制度框架内制定的，它必须符合制度框架的要求。制度安排对高校思想政治教育社会参与机制的运行会发生直接的影响。高校围绕实践育人目标，建立和健全高校思想政治教育社会参与各项制度，用于调整实践教学各方面的关系，使高校思想政治教育社会参与行为有章可循，能调动教师和学生的责任感和积极性，提高实践教学的实效性。
保障高校思想政治教育社会参与的制度按其性质和内容，可分为三类，即日常行政管理制度、工作管理制度、责任管理制度。日常行政管理制度是为了实现实践育人的目标，保障实践教学能够顺利开展对高校的学生和教师制定的日常行为规则。如针对学生管理制定的学分制度、学位制度、实践教学制度、校园文化建设制度等；针对教师管理制定的培训、进修制度、教学评估制度等。工作管理制度是为了对高校思想政治教育实践教学工作或活动加强管理，保证其顺利有效地进行而制定的工作程序和行为规则。如实践经费管理制度、实践教学登记制度、实践基地建设制度等。责任管理制度是为了明确高校思想政治教育社会参与中教育主体的分工与责任，保证教育主体按照自己的职责有秩序地，协调地完成实践教学任务而制定的行为规则。如教师岗位职责制度、行政部门岗位职责制度、实践教学事故的认定等。在高校思想政治教育实践教学管理中，应把实践教学管理的各个环节具体化并加以分解，落实到每一个人、每一个部门，使高校思想政治教育实践教学管理决策、管理权力、管理投入、管理任务、管理效果责任到人。保障高校思想政治教育社会参与的日常行政管理制度、工作管理制度、责任管理制度是相互配合、相互协调的体系，三者才能形成制度合力，从而实现实践育人的目标。
高校思想政治教育社会参与问题是一项非常精细的系统性工作，不可能事无巨细地规定。所以高校思想政治教育社会参与的制度安排关键在于构建一种有章可循的稳定的工作机制，理顺各主体之间的责权关系，使得高校思想政治教育社会参与的主体能够预期自己行为所产生的后果，从而规范他们的行为。当前许多高校制定了不少有关思想政治教育社会参与的规章制度，但效果并不理想，究其原因主要在于：制度意识差；各个部门的制度之间协调性低、配套性差；制度运行不稳定等。所以，制度安排不在于制度的数量，关键在于制度能在一个相当长的时间内协调运行。高校应建立适应本地区、本校实际的思想政治教育社会参与的制度体系并使之相互协调、相互配合。另外，实践是变化发展的，保障高校思想政治教育社会参与的制度安排不能故步自封，也要进行变革和创新，在制度的变动性和相对稳定性之间保持平衡。
保障高校思想政治教育社会参与机制运行的政策、法律体系和高校自身的制度体系是密切配合、相互作用的。政策、法律体系作为制度框架，制约着高校的制度体系，高校自身的制度体系必须遵守相关政策、法律体系的规定；高校自身的制度体系是政策、法律体系的具体化。这两者相互协调、相互作用才能形成制度合力，为高校思想政治教育社会参与机制的运行提供坚实后盾，在高校与社会的良性双向互动中实现育人目标，提高整个社会的精神文明程度。
参考文献：
［1］［德］柯武刚，史漫飞.制度经济学［m］.韩朝华译.北京：商务印书馆，2000.
［2］闵小平.美国思想政治教育模式及其借鉴意义［J］.安康师专学报，2002（4）.
［3］赵康太.试论美国思想政治教育的社会化、具象化和实践化路径［J］.思想理论教育导刊，2007（4）.
法治与社会治理的关系篇8
[关键词]依法治国；以德治国；法治；德治；关系
在确立建设社会主义和谐社会的目标后我国应当如何看待依法治国和以德治国之间的辩证关系对实现我国建设社会主义的宏伟目标关系重大。法治和德治相比应居于主要地位德治作为重要的治国方式对促进法治有着重要的作用。构建社会主义和谐社会必须坚持依法治国与以德治国相结合。
一、依法治国与以德治国的内涵
（一）法治的内涵
以法治为特点的现代国家的形成，是人类社会文明发展的重要成果。纵观人类发展史，在奴隶社会和封建社会，以血缘为纽带的人类活动封闭、保守，伦理规范是社会通行规则，政治生活则趋于专制独裁。中国古代封建社会也有“德治”，但这种“德治”实际上是家庭伦理道德的放大，本质为人治。法治则截然相反，它根源于随着社会的经济发展带来的政治、文化生活发展的内在需要。生产力的迅速提高带来的经济发展使人有了成为独立平等的权利主体的要求。反映到政治等上层建筑上，民主、正义、平等、人权等价值观念取代把血缘情感、伦理规则等观念绝对化的伦理体系，体现在法律之中。正如古希腊先贤亚里士多德所言：“法治应包含两重意义：已成立的法律和获得普遍的服从，而大家所服从的法律义应该本身是制订得良好的法律。这段话以“良法”与“普遍服从”两个特定概念的链接，建立了法治的基本内涵。
（二）德治的内涵
社会主义法治同家的德治与中外历史曾存在上的“德治”有着本质的区别，因此需要明确以德治国与传统“德治”的界限。传统“德治”的核心，是将管理国家和社会的权力寄于统治者的个人素质上。其重大缺陷是是统治者拥有最大权力而不受任何制度制约，本质上是“人治”理念。人类发展的历史表明，当权力不受任何强制力约束时，一定会导致政治不稳定与社会不平等。在中国历史上，主要寄希望于从思想方面遏制权力的变异，但这种方法无法从政治制度上解决权力缺乏制约的问题。这一历史教训对我们建设有中国特色的社会主义仍有现实意义。邓小平在总结我国建国以来特别是“”的教训时就深刻指：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、丁作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”所以，邓小平十分强调社会主义民主和法制的重要性。他指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”因此，我们现在所倡导的以德治国的重要思想与中国传统的德治是两个根本不同的范畴。今天的“以德治国”作为一种治理方法，与社会主义法治精神具统一性；而传统德治则行人治之实，与民主、法制皆不兼容。两者的社会基础、性质、特点是完全不同。
二、依法治国与以德治国的辩证关系
法治属于政治建设、德治属于政治文明德治属于思想建设、属于精神文明。在治理的手段上法治带有权威性和强制性保证社会生活有序运行和人民合法权益不受侵犯德治则更多地依靠社会舆论、价值评判、良知通过说服、劝导来规范人们的行为在社会生活中有极强的渗透力和影响力。两者虽然形态各异但内容上相互渗透目的上也一致相同，因而二者的关系是相辅相成辩证统一的。同志在2001年1月10日的全国宣传部长会议上明确指出“我们在建设有中国特色社会主义发展社会主义市场经济的过程中要坚持不懈地加强社会主义法制建设依法制国同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设以德治国。对一个国家的治理来说法治与德治从来都是相辅相成、相互促进的。二者缺一不可也不可偏废。法治属于政治建设属于政治文明德治属于思想建设属于精神文明。我们应始终注意把法制建设与道德建设紧密结合起来把依法治国与以德治国紧密结合起来。
三、在把握依法治国与以德治国的关系时要防止几种片面认识
以德治国重要思想的意义，在于加强社会主义法制建设的同时，加强社会主义道德建设。同志讲话是在阐述法制建设与道德建设重要性时，使用“依法治国”和“以德治国”概念的。很显然，“依法治国”、“法治”，使用的是其狭义的概念，即加强社会主义法制建设。而“以德治国”、“德治”，本质上即指加强社会主义道德建设。法制建设与道德建设并重，法治与德治并举，是对我们党“两手抓，两手都要硬”战略思想的运用和发展，也是我们正确认识和领会以德治国重要思想，正确把握依法治国与以德治国关系的出发点。依法治国是实现社会主义法治国家，建立法治社会的必然选择和根本途径，是在总结历史经验和借鉴别国成功经验基础上作出的睿智的抉择。我国宪法也以宪法修正案的形式对此加以了确认。治国方略层面上的以德治国即德治，也即传统社会的人治，法治与人治是截然对立不能并存的，这是已达成的共识。
法治与社会治理的关系篇9
关键词生命周期理论法治德治盛世乱世
中图分类号：D616文献标识码：a
一、引言
我国古代社会从夏商周到明清时期，都避免不了合久必分，分久必合的命运，因此，中国古代社会大体可以看作是一个由乱世到盛世，再由盛世到乱世的一个循环往复的过程，虽然在此过程中，法律与道德是阶级社会治理国家和调整社会关系的主要方式之一，但在不同的时期和阶段，对法治和德治的看法又不尽相同，主要集中于：是依法治国为主，德治作为法治的补充，还是法治与德治具有同等的地位，等等；目前，也有很多人感性的认为，中国古代社会在盛世用德治，在乱世用法治，那么，本文认为，对于法治与德治的地位问题，从生命周期理论视角出发可以得出不同的结论，二者对于我们整个社会的治理来说缺一不可，不可偏废，但在不同的历史时期，二者的地位和关系是有不同的。
二、企业生命周期理论简介
19世纪以来，许多经济学家及管理学者们对企业产生、成长及衰亡规律进行了研究。1972年，哈佛大学的Greiner在《组织成长的演变和变革》文中，第一次提出了企业生命周期的概念。1989年美国学者伊查克・爱迪思从企业文化角度对企业生命周期进行了系统研究。他的著作《企业生命周期》中明确了生命周期的概念，描述了企业生命周期各阶段的行为特征，并提出了预测、分析及诊断企业文化的工具，以及改变企业文化的爱迪思诊疗法。爱迪斯的生命周期模型如图1所示：
三、我国古代社会的生命周期分析以及对应的法治和德治的关系
我们扩展一下这一视角，将企业的生命周期理论用于整个古代社会的发展历程，可将整个古代社会看出由乱世到盛世，盛世到乱世的循环发展过程。我们将这个过程划分为四个阶段，每个阶段，法治与德治的关系又是不一样的。如图2所示：
根据上图，我们以其中的一个循环为例（新朝代的建立到灭亡），来探索不同时期，法治与德治的在国家治理中的作用关系。
1、阶段Ⅰ：法治为主，德治为辅。
我们从历史可知，在这段时期，通常整个社会处于一片混乱的状态，各种起义和叛乱不断，也是一个新的王朝即将诞生的阶段，这一时期，为了建立新的制度，安定整个社会，通常主要会采取法治的方式，辅以德治，也就形成了以法为主，以德为辅的状态。
2、阶段Ⅱ：德治与法治并重。
进入阶段Ⅱ时，整个国家机制已经基本成熟，法治建设也趋于完善，整个社会处于安定的状态，此时，国家统治者为了进一步巩固自己自己的统治，除了主要依靠法治外，他还会将德治提到非常重要的高度，并将法治与德治进行融合，正所谓，“礼之所去，刑之所取，出礼入刑，相为表里”。推行法治时必须以德治为社会基础，依靠德治教化，使大多数人遵律守法，这就为一个盛世的到来打下了坚实的基础。治世治人，定分止争，得人心，安天下，贞观之治，康乾盛世，在德不在刑，在教不在杀。
3、阶段Ⅲ：德治为主，法治为辅。
“道之以政，齐之以刑民免而。道之以德，齐之以礼，有耻且格”，奉行德治为主，法治为辅，使仁政、德治得以复归。德主刑辅，大德小刑的德治，以仁为核心，以克己复礼为目的的思想体系为理论基础，强调以德为本，以教为先，重视教化感应。法治以法律为武器，有锋芒，有杀气，以强行处罚调整社会关系。为推动盛世的继续法治，将引礼入法和法律伦理化，这样就使得德治地位一路攀升，形成了德治为主，法治为辅的社会状态。
4、阶段Ⅳ：法治与德治的衰退。
进入这一阶段，国家已经开始走向灭亡，各种法治机制开始遭到破坏，国家已经不能很好的实施法治，也就无法统治整个社会，此外。由于法制遭到破坏，德治实施也就失去了有力的保障，整个国家开始陷入混乱的状态，逐步进入下一个乱世之中。
四、结论和意义
基于以上分析，我们将中国古代社会的发展概括为一个由乱世到盛世，再有盛世到乱世的一个循环发展的过程，并以其中一个循环为例，深度分析了法治与德治在社会发展的不同阶段（阶段Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ）时二者之间的关系。但我们知道不管何时，德治与法治都是同时存在，二者只有地位差别，在不同时期，国家治理的侧重点不同而已。
此外，这一模型分析，对指导现实的中国具有同样重要的作用，目前中国处于生命周期理论中的阶段Ⅱ，因此，我国一直主张法治与德治并重。
（作者单位：中央财经大学商学院）
参考文献：
[1]GreinerLarrye.evolutionandrevolutionasorganizationsgrow.HarvardBusinessReview，1972，50：37
[2]伊查克・爱迪思.企业生命周期.中国社会出版社，1997.
[3]论语.为政.管曙光.诸子集成：第一册（第2版）.中华书局，2006.22.
[4].在全国宣传部长会议上的讲话.人民日报，2001-01-11，（1）.
法治与社会治理的关系篇10
关键词：民主与效率；社会治理；等级统治；科层管理：网络治理
中图分类号：D035-0文献标识码：a文章编号：1003-854X（2013）04-0040-05
公平与效率是与效率搭配使用的最常见的二元表达式，相比之下，民主与效率的使用频率较低，公平与效率所受的关注程度远胜于民主与效率。从本质上说，公平与效率是资源配置关注的核心问题，民主与效率是社会治理关注的核心问题，而资源配置是社会治理的基本内容，公平与效率是民主与效率在资源配置中的具体表现。所以民主与效率是更具战略价值的研究课题。
有种近乎常理的观念认为。民主与效率天然就是相互冲突的。实际上，民主与效率的关系是一个历史范畴，在等级统治、科层管理与网络治理三种社会治理模式中存在不同的形态。在农业社会的等级统治中，由于民主政治缺失、效率尚未获得其完整形态等原因，民主与效率的关系处于潜隐形态：在工业社会的科层管理中，由于效率的阶段形态与民主相悖，以及政治系统与行政系统价值相异且存在交互关系等原因，民主与效率的关系处于冲突形态；在后工业社会的网络治理中，由于效率的高级形态与民主的目的趋于一致，以及协商民主、团队合作、社会资本等治理工具的运用等原因，民主与效率的关系处于协调形态。民主与效率的关系由冲突向协调的转变，对推动中国社会治理价值观念从“效率主义”向“民主与效率整合”转变具有重要的借鉴意义。
一、等级统治：潜隐的民主与效率关系
等级统治在此用以指涉农业社会的社会治理模式，即社会治理采用等级制的组织结构，社会治理活动的本质和表现形式都是统治行为。首先，农业社会的社会治理组织是等级制组织。其主要依据如下：其一，存在一定形式化的层级结构。层级结构根源于血缘关系的亲疏远近，并以统治者的权威命令或者惯例等形式固定下来。社会治理组织在很大程度上可以认为是家庭、氏族等初级群体的副本，等级制亦往往以个人社会地位的层级结构形式出现。其二，缺乏现代意义上的专业化结构。社会治理组织的发育程度较低，只孕育出初级的等级制组织结构，未能在专业化的意义上孕育出现代组织结构。其三，运行方式的人格化。社会治理组织的运行，很大程度上出于统治者的个人意志，具有较大的随意性。尚不具备法制化、规范化的特征。总之，农业社会的社会治理组织远未达到科层制组织的高度，它只是一种等级制组织。其次，农业社会的社会治理活动在本质与形式上都是统治行为。恩格斯认为，国家是“这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面”时的产物。国家解决这些矛盾与冲突的基本手段，是政治统治与社会管理。值得关注的是，在农业社会中，政治统治与社会管理功能是含混的。社会管理不仅在本质上由政治统治所规定，甚至在形式上也不能取得独立性。正如亨廷顿所说。“在中世纪的政府和都铎时代的政府之内，功能的专门化发展并不充分。……都铎时代的英国政府是一种‘权力（即功能）混合的政府’”，政治统治统摄了社会管理功能。
在农业社会的等级统治中，社会治理中的民主与效率的关系处于潜隐形态。究其根源，一是由于缺乏制度基础与生活基础的支撑，等级统治中的民主政治缺失；二是由于效率从根本上说是现代性的产物，在农业社会中，效率甚至连其完整的初级形态都不具备。
等级统治缺乏民主政治的制度基础。等级统治，不论是君主专制、贵族统治还是中世纪的神权统治，都强调统治者或统治集团对权力的独占性，在这三种政权形式中，最高统治权的独占者分别为君主、贵族和教皇。等级统治还强调权力运行方式的人格化，以暴力为保障，要求被统治者无条件地遵从，更多显示的是不民主甚至残暴的一面。民主作为人类政治生活的一种组织方式，它强调公民对公共事务的平等参与，尤其是对政治决策的平等参与。很显然，在等级统治中，统治者对权力的独占性和权力运行方式的人格化，是与民主不相容的。
等级统治缺乏民主政治的生活基础。一般来说，民主是一个适用于陌生人社会的概念。确切地说，公共领域是民主得以产生的生活基础。在农业社会，古典公共领域被家庭领域所吞没，并且直到文艺复兴时期，它才以新的面貌出现。农业社会实际上是一个只有“私”，却没有“公”的社会，表面上为“公”的事物，其实质还是“私”的。马克斯·韦伯准确地把握了这种特征，认为农业社会的“政治团体彻底为一种领主和他的封臣之间的纯粹个人关系的体制所取代”。正是由于这种“私”的特征，农业社会的等级统治中缺乏民主政治的生活基础。
效率从根本上说是现代性的产物，是在现代化进程中逐步获得其完整形态的。效率的完整形态包括初级形态、基准形态和高级形态。其初级形态为时效，是人们关于效率的一种朴素观念；其基准形态为技术效率或投入一产出比，这是工业社会对效率的标准定义；其高级形态为社会性效率，这是后工业社会对效率的规范。
在农业社会中，效率尚未获得其完整形态。时效这种效率的初级形态在农业社会的治理中仅有不完整的体现。比如要几个月时间可以完成河流的疏浚，要几年时间可以完成大型宫殿的建造等等。这种时效观念，只是一个模糊而非明确的概念。其根源在于农业社会的时间一般与特定空间相联系，或者是根据有规律的自然现象来加以判定的，直到工业社会机械钟的发明与推广，造就了一种“虚化”时间的统一尺度。社会治理才有了统一的、精确的时间控制。因此，在农业社会的治理中，作为效率的初级形态，时效也是发育不完善的。技术效率则完全是工业社会的产物，比率计算对数字的精确性要求与工业社会的理性化过程密不可分。齐美尔认为，“货币经济导致的实际生活的计算性，……把世界转化成一道数学题，根据数学公式将世界的每一个部分连结起来”。只有在这种前提下，技术效率才有可能产生，并扩散到社会治理领域之中。与技术效率内在的理性化要求相反，农业社会的社会治理更多地是依赖于朴素的经验积累，理性化的想法与行为只是个别现象。社会性效率在现代技术水平下尚难纳入效率范畴进行测定，更遑论农业社会了。
二、科层管理：冲突的民主与效率关系
科层管理在此用以指涉工业社会的社会治理模式。即社会治理采用科层制的组织结构，社会治理活动在本质上是管理行为。首先，工业社会的社会治理组织是科层制组织。马克斯·韦伯称为科层制的组织形式在社会治理中取得了统治地位。与农业社会的等级制组织相比，科层制组织的主要特征包括：以法理型权威为基础，以成文制度为行动依据。并在权力层级基础上横向发展出精密的专业化结构。其次，工业社会的社会治理活动在本质上是管理行为。在迈向工业社会的过程中，行政系统从政治系统中分离了出来。这是政治现代化的重要标志之一。与结构分化相应，社会管理从政治统治功能中独立出来：国家层面的事务归属于政治统治，由代议机关与政党等政治系统来运行，而社会层面的事务则归属于社会管理，由行政系统来运作。因此，工业社会社会治理活动的性质主要由管理而不是政治给定，它的本质是管理行为。
在工业社会的科层管理中，社会治理中的民主与效率的关系处于冲突形态。究其根源，一是效率的阶段形态与民主相悖，为民主与效率之间的冲突提供了历史前提；二是政治系统与行政系统的价值相异，使民主与效率之间的冲突成为可能：三是政治系统与行政系统交互关系的发生，使民主与效率之问的冲突由可能变为现实。
效率的阶段形态与民主相悖，为民主与效率之间的冲突提供了历史前提。从历史演变的逻辑看，效率的阶段形态与民主相悖需要以民主与效率的真实存在为逻辑前提。工业社会催生了民主与效率。民主作为政治生活的一种重要价值。在文艺复兴中得到张扬，并在工业化过程中得以付诸实践，成为现代民族国家基本的政治形态与价值诉求：效率的阶段形态，包括基准形态和初级形态，亦在工业社会的理性化过程中逐步发育成熟。但是，工业社会巾效率的阶段形态是与民主相悖的。技术效率是效率的基准形态，也是工业社会中效率的主导形态，它强调价值中立，因而拒斥民主等“价值既涉”的观念：时效是效率的初级形态，主要在技术效率难以实现的领域起作用，它也在一定程度上拒斥民主观念，“时间与人数定律”是其合理性的辩护。
政治系统与行政系统的价值相异，使民主与效率之间的冲突成为可能。在政治系统中，民主是首要的价值诉求，政治统治采取的活动准则是民主制。工业社会中的民主制主要包括：政治官员由公民选举产生；选举自由、公正和定期进行；公民有权对政治事务自由发表意见；社团自治。政治系统运行的内在逻辑在于，通过选举更换官员以避免独裁，通过公民参政、社团自治以体现“在民”的价值和实现并保护民主。在行政系统中，效率是首要的价值诉求。威尔逊认为，效率是管理领域里的终极价值。马克斯·韦伯明确提出，工业社会中的行政组织原则包括：法制化原则，组织中各职位权力的边界都南法律加以同定化；等级化原则，职务等级按照集权体制进行安排；非人格化原则，工作领域与私人领域严格分离；专业化原则，组织存在精细的横向分工，组织成员需要深入的专业化培训。行政系统运行的内在逻辑在于，通过工具理性来达至效率的初级形态与基准形态，进而实现社会管理的高效率。由此可见，在政治系统与行政系统出现结构分化的前提下，存在两类不同的行为主体，且在民主与效率价值诉求上各执一端，表明科层管理模式潜藏着民主与效率的冲突。
工业社会前期，由于政治系统与行政系统的相对独立运行，民主与效率之间的冲突并不突出。此间，代议制民主能保障政治民主，而又不造成过多的效率损失；政府“守夜人”角色也能保障社会管理效率，而又不过多地侵犯民主价值。从理论上看，如果政治系统与行政系统不存在交互关系，民主与效率在政治统治与社会管理中各自发挥作用，就不会存在民主与效率的关系问题。
工业社会中后期，由于政治系统与行政系统发生了交互关系，民主与效率之间的冲突由可能变为了现实。20世纪中期，“行政国家”现象凸显，表明政治系统与行政系统交互关系显性化。这种交互关系主要有两种方式：一是行政系统对政治系统的介入；二是政治系统与行政系统控制与反控制关系的建立。这两种方式都不同程度地导致了民主与效率之间的冲突。首先，行政系统对政治系统的介入会导致民主与效率之间的失衡。在哈贝马斯看来，从19世纪末开始，行政活动范围便开始大规模扩张，“守夜人”时代自治的公共领域被国家化了，公共领域开始转型。由于民主是现代工业国家的基本信条，因此，公共领域自治由政治统治层面认可，并由“守夜人”政府角色所保障。行政权力的扩张，从表面看是国家对社会的介入与征服，从深层看则是社会管理的效率诉求对政治统治的民主诉求的侵犯。这种侵犯会导致民主与效率价值诉求之间的失衡，到工业社会后期，这种失衡已经严重到影响行政系统社会管理的合法性。其次，政治系统与行政系统控制与反控制关系的建立，意味着民主与效率之间的直接冲突。从社会分工看，行政系统独立于政治系统，但从角度看，行政系统仍是政治系统的组成部分。古德诺认为，因为政治功能对民治政府永远是第一位的，“政治必须对行政有一定的控制”。这就要求效率服从于民主。工业化国家通常采取“环式民主”的模式，即通过从行政机关对立法机关负责，到立法机关对选民负责的循环，来实现行政机关对选民负责，以体现民主，在工业社会后期，南于行政权力的扩张和行政决策与执行范围的扩大，行政机关甚至获得了（行政）立法权，而议会地位却在下降，议会对行政的控制能力受到削弱。政治系统的控制与行政系统的反控制，直接反映了民主与效率之间的冲突。只要科层管理不变，这种冲突必然会伴随着行政权力的扩张和政治权力对行政权力控制要求的增强而不断加剧。
三、网络治理：协调的民主与效率关系
网络治理在此用以指涉后工业社会的社会治理模式，即社会治理采用网络化的组织结构，社会治理活动本质上是合作行为。首先，后工业社会的社会治理组织是网络化组织。一般认为，西方发达国家从20世纪晚期开始步入了后工业社会，即贝克所言的风险社会。“在风险社会中，不明的和无法预料的后果成为历史和社会的主宰力量”，科层管理中的行政控制、工具理性难以独立承载社会治理任务。网络治理在此背景下登上了历史舞台。发端于20世纪70年代末80年代初的新公共管理运动，通过公共服务市场化改革等措施，将大量的公共服务提供职能转移至企业、社区、非营利部门和公民等非政府主体，从而形成了网络状的治理结构。网络化组织成为网络治理的组织形态，它是对科层制组织的深刻变革。其次，后工业社会的社会治理活动本质上是合作行为。社会治理活动在农业社会和工业社会是通过权力等级自上而下的命令实现的，在后工业社会则是通过政府与社会协同治理中的合作实现的。政府力量与社会力量的合作，是政府对后工业社会复杂环境进行理性权衡的结果，也是民主发展的必然结果。
在后工业社会的网络治理中，社会治理中的民主与效率的关系处于协调形态。究其根源，一是社会性效率这种效率的高级形态与民主的目的趋于一致，民主与效率可以形成“伙伴关系”；二是社会治理决策与执行活动中，网络治理借助协商民主和团队合作、社会资本等治理工具来实现民主与效率的协调，为民主与效率冲突的消解提供了实践基础。
在网络治理中，社会性效率与民主的目的趋于一致，民主与效率可以形成“伙伴关系”。后工业社会中的效率更多体现为新公共行政学派所倡导的社会性效率，它强调公共利益的实现，具有较强的公共性色彩。不少学者亦明确提出，公共利益的实现应该包括在效率的形态中。而民主的目的是实现人民的利益，社会治理中民主的目的即为公共利益的实现。效率形态的变革，使高级形态的效率与民主的目的趋于一致，民主与效率的关系由冲突走向协调由此成为可能。
在社会治理决策活动中，网络治理借助协商民主来实现民主与效率的协调。首先，协商民主是网络治理中的决策模式，它是社会治理中最能实现民主价值的方式。民主“就是通过信息交流与共识来治理，在此过程中，公民通过与政府的协商使之直接对公民负责”。协商民主主张让公民直接参与到公共事务决策中，并让政府直接对公民负责。因此，与“环式民主”相比，它能更好地实现民主。其次，协商民主可以是高效率的。协商民主能更好地实现社会性效率，因为它“提升公共决策理性质量的前景”与维护社会公平的能力是其他模式难以比拟的，它能确保社会治理去做“对的事情”，即确保治理活动符合公共利益。协商民主亦能实现民主与时效一定程度的均衡，因为社会治理本质上是地方性的，协商民主所涉共同体的规模是有限的，在这种情况下，决策既是民主的，也是有利于提高时效的。
在社会治理执行活动中，网络治理借助团队合作、社会资本等治理工具来实现民主与效率的协调。首先，团队合作能保证民主与技术效率的协调。团队合作体现了组织人本主义，同时拒绝领导或专家独裁，从而解决了执行活动中的民主问题。与科层管理通过统一命令、标准化与专业化来追求执行活动中技术效率的思路不同，斯托克认为，通过团队合作，找到“最佳的方法”去执行，才是实现效率的更优之选。其次，社会资本是民主与效率的黏合剂。普特南认为：“社会资本……指的是社会组织的特征，例如信任、规范和网络，它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率”。从结果来看，科层管理与社会资本最终都能够提高社会管理效率，不过与科层制的强制与命令相比，社会资本通过多元主体的相互信任、规范与网络来推动合作，无疑是民主和人性化的。
四、小结