村土地管理制度篇1
对于当下农村土地问题，如今有两种思路最有影响，我称之为“积极思路”和“消极思路”。所谓“积极”“消极”并不含褒贬之意，只是就两种土地制度改革的目标之乐观与否而言。前者对中国农业的前景较有信心，认为土地制度演变的目的应当是优化土地资源配置，扩大农业经营规模，以提高生产效率，积极应对入世后国际市场竞争的挑战。当然，要达到这一点又有两种彼此相反的途径：一是用行政权力集中土地，重试计划经济的“大生产”。但市场改革搞到现在，还持这类主张的人虽有却肯定不多，因此可略而不提。“积极思路”如今主要表现为寄希望于要素市场的配置效果，当然，这种观点并不否定家庭经营，但家庭农场也有个适宜规模问题。人们期望通过市场机制发展土地流转，推动土地适度集中并逐步以经济的农场淘汰“不经济的”农业形式。
而“消极思路”对资源硬约束条件下我国农业的国际竞争力不抱希望，而更多地考虑防止农村危机。对持这种观点的人来说，如果不控制市场的力量而听任“土地兼并”的发展，将使农民失去“最后的保障”。于是他们主张把土地看成“社会保障”，而社会保障是不可能按市场原则办的。结论自然是：地权不能“固化”，“三十年不变”或“增人不增地，减人不减地”行不通。土地应当成为人身所附着的“份地”，应定期重分，农民不能稳定占有，更不能赠送、交易、抵押或继承。一句话，以要素市场方式配置土地行不通。
然而这里要问的是：它们在逻辑上真的成立吗？在资源约束宽松的情况下土地市场化就可以意味着提高效率？在形势严峻的情况下“土地福利化”就可以起到缓解社会危机的功效？
当前思考土地政策的出发点：
农民权利的保障
土地权是多层次的，到底哪些层次的权利应该归农户，哪些归社区（集体），哪些归国家，以中国之大，各地情况千差万别，似不能一概而论。实际上，这些年来“全国统一的土地政策”在各地实行的差异就十分突出。在承包早期的20世纪80年代前半段，尽管当时各地政策多倾向于定期重分，但由于操作的困难事实上地权多数未变。
而上世纪90年代全国统一土地政策日益强调“几十年不变”，可实际上许多地方的地权调整并未停止。
虽然总的来讲我国人地关系紧张，土地日益成为最低生活保障手段而失去资本意义，但相对人少地多之区，社会保障已建立而不需以土地作为最后屏障之区也还是存在的。因此，地权政策中应当适当增加因地制宜的成分，给农民（而不是官员）以一定程度的民主创制权。
但不管怎样创制，以下几点是应当注意的：
一、当前地权政策的主导方向应当是切实保障农民（农户）的地权（不一定是“所有权”，但至少是现行政策已允许给予的那些层次的权利）。
保障农民地权的意义何在呢？
首先，在当前条件下侵犯农民的公民权益往往是通过侵犯农民的合法土地权益表现出来的，因而保障农民地权不受侵犯是维护农民公民权的一个重要“底线”。在这个意义上，地权与其说是“最低福利保障”，不如说是“最低权利保障”。如果农民签订的承包合同可以被权势者随意撕毁，农民可以被随意赶出他们享有合法权利的那块土地，那么他们还有什么权利是不可侵犯的？我国目前推行的村民民主自治计划的提法本身也表明了乡村民主仍在建设之中，在这种情况下给农民的公民权设置一些保障的“底线”，划定一些行政权力不宜进入的领域，是十分重要的。哪怕是以牺牲一部分“土地配置最优化”效益为代价（是否存在这一代价尚需证明）也是值得的、利大于弊的。而以所谓规模效益为理由来侵犯农民权利则必须避免。如果扩大干预农民地权确属必要，也应当在公共权力运作机制改革后，在法治状态下再来考虑这类问题。
其次，尽管保障农民地权未必会导致农地资源配置的优化，但它在经济上仍然有正面作用。例如受保障的地权可以作为抵押，有利于建立农村信用体系，弥补如今日益突出的乡村金融服务真空等等。
至于说到农地配置的优化，即适当集中土地进行规模经营的问题，在我国目前的条件下它的主要限制条件在于农民非农化就业前景，这一前景如果没有很大的扩展，无论什么样的规模经营都不可能有多少发展空间，不管是通过土地“私有化”以市场方式搞规模经营，还是通过“反私有化”以行政方式搞规模经营。而过去20年农民非农化的进程和如今我国农业人地关系的现状都表明，这一前景在近期不可能有突破性的扩展，未来这种扩展的可能性则取决于农业、农村、农民以外的其他因素，因此把推动农业规模经营作为变革土地制度的目的，是不合适的。
二、以发展规模经营实现农业现代化的“积极目标”为前提来设计土地制度不现实，那么从建立社会保障防止社会危机的“消极目标”出发设计土地制度行不行呢？这后一思路就是所谓“土地福利化”。“土地福利化”的提法确有积极意义，因为它指出目前条件下我国多数农区农业经营的不经济已使土地丧失了产生“农业利润”的资本功能，而成为一种生存保障手段，而对于生存保障手段是不应征税的，因此原来具有资产税性质的土地税（现行农业税的主要形式）应当考虑取消。笔者同意这一说法。
但“土地作为生存保障手段”与把土地制度作为社会保障制度来设计绝不是一回事，而目前的“土地福利化”思路中的确包含了后一内容。例如，有人提出土地福利化意味着必须按“反私有化”的方向调整土地关系，因为“社会保障在任何国家都是不能私有化”的。因而农民的土地处置权应当弱化，如限制农民转让土地、取消“三十年不变”的承包权而改为更频繁的按人口定期重分等等。我认为这种看法是不对的。尽管如前所述，我不认为“土地私有化”就是地权改革的方向，但这与“土地福利化”不应当有什么关系。
首先，“社会保障不能私有化”的说法似是而非。这里姑且不论传统的福利国家理念受到的质疑和当代不少国家的“社会保障市场化”改革的是非，仅从传统的社会保障概念而论，所谓“社会保障不能私有化”的含意显然是指提供保障的义务不能“私有化”，而决不是指享受保障的权利不能私有化。道理很简单：所谓社会保障，是指社会（以政府、社区、企业或其他社会组织形式为代表）承担义务，向公民提供养老、医疗、失业等保障。对于被保障者而言，接受保障则是他的权利。尽管在许多情况下，被保障者可能也有部分义务（如在政府、企业、个人三方统筹的保障制度下必须交纳的强制保险金），但这只能是提供保障的社会组织承担义务的补充。如果提供保障的全部义务都只由被保障者自己承担，社会组织不承担义务而只对被保障者行使强制权力，这样一种状态就根本不能叫做社会保障。
而“土地福利化”正是这样一种情况：它假定政府、社区、企业等等并不向农民提供什么，而是由农民耕作自己的份地来给自己提供“保障”，“社会”要做的只是行使权力禁止农民自由处置份地、削减农民持有份地的年限，强制农民承担“保障”自己的义务。应当说，这种把“社会保障”不是看作政府的义务、公民的权利，而是看作政府的权力、公民的义务的颠倒看法不仅仅限于“土地福利化”问题，很多人对“义务教育”的理解也是如此：本来意义上的“义务教育”原是指国家承担义务解决教育费用、公民享受免费教育的权利。但很多人却把它理解为：政府有权强制公民出钱接受教育，却并无义务提供足够的教育经费，公民有义务接受教育，却没有享受免费教育的权利。以致一些传媒常出现权力机关援引《义务教育法》迫使某公民出钱送子上学之类的“官逼民智”报道。当然，“官逼民智”未必不好，但它与“义务教育”并不是一回事，这正如“土地福利化”也许是有道理的，但它与“社会保障制度”并不是一回事一样。所谓“社会保障不能私有化”实际上就是说政府不能把自己的义务推卸给农民（农户），而“土地福利化”等于是政府让农户自己保障自己，亦即已经把保障义务“私有化”（而且是强制私有化）了，这种情况下还有什么“不能私有化”的问题存在？
保障不能仅靠土地
在社会无法承担“社会保障”义务的情况下，农民依靠自己的土地维持生存是很自然的，问题是，这些土地真能提供“保障”吗？
人们往往想当然地认为，农民流离失所、形成流民群都是因为没有土地，有了土地就有了“保障”。上文已经指出这种看法纯属误解。事实上，历代的社会危机中常见的并不是很多农民无法获得土地，而是相反的情景：沉重的负担、恶劣的吏治以及种种天灾人祸使农民有地不种、弃地而逃。所谓“福字从田”变成了“累字从田”、“受田者与田为仇”、“村野愚懦之民以有田为祸”、“至欲以地白付人而莫可推”、“地之价贱者亩不过一两钱，其无价送人而不受者大半”。即使在民国年间，当时神州大地上遍及南北的逃荒者、流民中仍然是以有地农民为主的。据当时南京中央农业实验所调查，1931－1933年间22个省的离村农户中，无田产者仅占17％，其他佃农（自有部分土地的佃农）占35％，自耕农占29％，而地主也占到19％。所有这些人中有地5亩或更多的占到近五分之三，而有地百亩或更多的竟然也占到1．8％，而且一般说来，当时土地分散自耕农较多的华北农村农民流亡率明显高于土地集中、租佃率更高的长江流域农村。在1925年，华北农村的农户出走率达5．49％，而江浙皖等省只有3．85％；到了30年代初，甘、绥、察、陕四省农户出走率达到10．5％、9．8％、8．2％、7．2％，而浙、赣、苏、川四省只有6．7％、6．0％、4．3％、2．7％。事实上，今天的情况也大体类似：在东部富裕地区农民的社会保障在很大程度上不太依靠土地（土地在这里更多的是资本），而西部贫困地区土地也无法提供社会保障（土地在这里更多的成了负担）。换言之，无论历史还是现实，无论现实中的富裕地区还是贫困地区，“土地社会保障论”都是难以成立的。
村土地管理制度篇2
1现行农村土地管理制度存在问题的主要原因
1.1农村土地所有权界定不明确，产权残缺我国现行的农村土地管理制度关于土地产权问题，在不同主体间的归属安排并不是十分合理，使得各个权力主体对于农村土地的权力、义务、收益等内容不能够明确认知，这也是我国农村土地经济产生矛盾的根本原因。国家对农村土地权力的控制，直接表明农村土地的最终归属权是属于国家的，但是国家并不是我国农村土地的所有权的主体。我国广大农民群众虽然是农村土地名义上的拥有者，但是在实践过程中所有权并没有充分展现，农民土地权益受到很多外界因素的干扰，可以说农村基层政治民主的发展水平直接影响农民对集体土地所有权的行使。农村土地经营管理者之间存在一定的矛盾，角色混乱，对于农村土地的权利和义务有一定的分歧。
1.2土地分配制度不完善我国农村目前采用的是在农村集体经营组织内部实行以家庭为单位对农村土地进行承包，虽然它能够有效保证农民对于农村土地的经营权和所有权，而且使得每一个农民所拥有的权利都是平等的，但是受时间的影响也出现了许多问题。因为合同签订之后就没有办法再对其进行更改，这样就会导致农村家庭中新增加了人口而土地不会增加，同时家庭中的人口有所减少而土地也不会随之减少，而且农村家庭中新增的人口是无法获得土地的，最终导致相同的农村集体下，农民人均承包的土地不均匀。我国较多农业地区的亩产量不高，很多农村人口向外界流动，依靠打工获取经济收益，目前还不会产生较大的问题，但是长此以往粮食生产力下降，粮食的价格也会不断上涨，最终会使得农民有不满的情绪，对国家的发展和社会的稳定必定会产生强烈的冲击力。
2对我国农村土地管理制度改革的建议
2.1赋予农民永久农村土地使用权中国特色的社会主义农业，主要体现在两方面，一是不能将农业土地私有化；二是不能改变以家庭承包为主的农村土地经营方式。我国是社会主义国家，所以生产资料社会主义公有制是我国的重要经济基础。目前，农村土地的集体所有制已经形同虚设，所以不如将其全部打破，将农村土地全部收回归国家所有，但是给予农民群众永久的土地使用权利。在此基础上，国家作为农村土地的拥有者，可以颁布相关的法律规定，对农村土地使用过程中的转让、继承等问题进行系统化的规范，保证我国农业发展，保护农民群众的根本利益。同时我国的农民群众获得了农村土地的使用权，农民成为了农村土地真正的“主人”，而且不会改变原有的家庭承包模式，同时还保证了农民自主经营的主体地位。因为国家赋予农民群众永久的使用权利，而且土地权利还可以在相应的法律法规下转让和集成，农民会将农村土地看作是自己宝贵的财富，能够有效避免农业生产中的短期行为，充分展现市场机制，将农业生产中的规模效应良好地发挥出来。
2.2完善土地登记制度不断完善土地登记制度，使得农村土地行政由传统的审批管理方式转变为登记管理方式，不仅是对农民群众农村土地使用权利的保护，同时还能够有效实现政府职能的转变，可以说是具有深远意义的重要改革内容，这一改革需要尤为注重的就是如何体现公平分配，使得农民群众的权利平等。因为每一个农村家庭都有着属于自身的生命周期，劳动人口的比例也存在着巨大的差异性，所以在土地权益分配的起点上必须要做到“公平、公正”。要解决这一问题可以在农村土地进行首次登记过后，在将农村土地的使用权益交给农民时，就废除原有的按人分配制度，农民群众想要获得农村土地使用权的主要途径就是在家庭内部采取继承的方式或者是在家庭外部采用买卖的方式解决土地需求。
3结语
村土地管理制度篇3
一、农民集体土地所有权的主体和主体类型
（一）新《土地管理法》颁布后对农民集体土地所有权主体的种种理解
1998年8月29日新《土地管理法》颁布后，人们对集体土地所有权主体的认识仍存在较大分歧，主要有以下几种观点：①集体土地归集体经济组织所有。②集体土地归农民集体所有。③集体土地归农民集体所有，即集体经济组织所有。④“在存在集体经济组织的情况下，以该组织为农民集体土地所有权主体；在不存在集体经济组织的情况下，以村民委员会或者村民小组为集体土地所有权主体”。⑤集体土地归农村集体经济组织或村民委员会、村民小组所有。⑥集体土地所有权主体不清。⑦归两方所有，即国家和农民所有。⑧归三方所有，即国家所有、村集体所有和农户所有。
（二）农民集体土地所有权主体的法律界定与理性判断
1.从法律规定来看，农民集体土地所有权主体为农民集体。根据新《土地管理法》第10条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”的规定，对照原《土地管理法》第8条以及《民法通则》第74条第2款和《农业法》第11条的规定，结合新《宪法》第9条和第10条之规定分析，笔者认为，①新《土地管理法》第10条对集体土地所有权制度做了三个层次的、独立民事权利的科学规定，即集体土地所有权可分为三种类型：乡（镇）农民集体土地所有权；村农民集体土地所有权；组农民集体土地所有权。②明确了集体土地经营管理者为三种，即乡（镇）农村集体经济组织；村农村集体经济组织或者村民委员会；组农村集体经济组织或者村民小组。
分析新《土地管理法》第10条的规定，笔者认为，集体土地所有权主体是农民集体，即“一定范围内的农民集体”。其主体类型有三：①乡（镇）农民集体；②村农民集体；③组农民集体。
2.从行政法规规定来看，集体土地所有权主体也可推定为农民集体。1990年5月国务院的《乡村集体所有制企业条例》第18条规定：“乡村企业财产属于举办该企业的乡或者村范围内的全体农民集体所有，由乡或者村的农民大会（农民代表大会）或者代表全体农民的集体经济组织行使企业财产的所有权”。这就明确了乡村集体企业财产所有权的主体是举办该企业的乡或者村范围内的全体农民集体，即“一定范围内的农民集体”，而代表全体农民的集体经济组织只能行使企业财产的所有权。
3.从行政规章规定来看，集体土地所有权主体仍为农民集体。1995年4月9日国家土地管理局公布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第21条规定：“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权”。这里的集体土地所有权主体或争议主体只使用“农民集体”，而不提“农村集体经济组织”或村民委员会以及村民小组，可认定集体土地所有权的主体只能是农民集体。
4.从中央有关政策来看，集体土地所有权主体同样为农民集体。国发[1995]35号《国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知》规定：“农村集体资产（以下简称集体资产）是指归乡、村集体经济组织（以下简称集体经济组织）全体成员集体所有的资产。属于组（原生产队）集体所有的资产，仍归该组成员集体所有。集体资产包括：集体所有的土地和法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等自然资源；集体所有的各种流动资产、长期投资、固定资产、无形资产和其他资产。”同时，该《通知》还规定，“集体经济组织是集体资产管理的主体”。可见，农村集体资产（包括集体土地）所有权的主体是一定范围内的农民集体（这里指的是全体成员集体）。
5.从土地所有权制度演变来看，现阶段集体土地所有权主体理应归农民集体。新中国成立以来，农村土地所有制经历了农民土地所有制和集体土地所有制两个时期。农村集体土地所有权是在农民私人土地所有权的基础上形成的。农村土地所有权演变的历史可分为4个阶段：①农民私人土地所有权（1949～1956年）；②高级社集体土地所有权（1956～1958年）；③集体土地所有权（1958～1984年）；④农民集体土地所有权（1984年开始）。1978年秋开始实行农业生产责任制，到1983年底，全国实行联产承包的生产队数达586.3万个，占生产队总数的99.5%。亿万农民在党的领导下创造的家庭承包责任制冲击并加速了农村“政社合一”体制的解体。中发[1983]1号文件《当前农村经济政策的若干问题》明确指出，有步骤、分批地“实行政社分设”。从1983年10月中共中央、国务院发出《关于政社分开建立乡政府的通知》到1985年春，政社分设、建立乡政府的工作基本结束。据统计，1985年建立了91138个乡（镇）人民政府（其中：7956个镇政府，83182个乡政府）和940617个村民委员会，到90年代初建立了村民小组500万个（注：王科景：《中国农村产权制度研究》，山西经济出版社，1993年，第372页。）。而对在农村是否相应建立农村集体经济组织，中共中央和国务院有关文件没有作硬性规定，因此，政社分设后，农村集体经济组织建设和发育相对滞后。1987年，全国有村及村以下合作经济组织143万个，1990年增加到189万个，1992年为205万个，1994年又再度发展，增加到218万个（注：农业部农村合作经济研究课题组：《中国农村土地承包经营制度及合作组织运行考察》，《农业经济问题》1996年第2期。）；据29个省、自治区、直辖市（缺）的统计，截止到1994年底，全国已设置集体经济组织的乡（镇）村，分别占乡（镇）总数的66%、村总数的90%（注：《中国农业年鉴》，中国农业出版社，1995年，第123页。）。显然，法律不可能把集体土地所有权的主体赋予农村集体经济组织，否则会引起集体土地所有权主体的缺位或虚化，甚至引起大量集体所有土地的暂时或长期出现“无主”现象（无主不动产则通常归国家所有，如是，则广大农民是不会同意的，会引起社会动荡）。财产所有权理论认为，不论集体所有制还是集体所有权，都应该有明晰而具体的人格化的归属主体。针对这一理论的要求和家庭承包责任制对原“三级所有、队为基础”的集体土地所有权的冲击，以及农村公有生产资料的集体所有制性质这一客观实际，国家在1986年4月《民法通则》第74条第2款、1988年12月《土地管理法》第8条和1993年7月《农业法》第11条以法律形式明确地对集体土地所有权制度做了规定，确立农民集体是集体土地所有权主体；1998年8月新《土地管理法》进一步明确农民集体是集体土地所有权主体。法律的这一规定符合现阶段农村集体土地所有权制度的要求，这也是社会实践科学选择的结果。集体所有权作为集体所有制的法律反映，与作为全民所有制的法律反映的国家所有权相比，在经济上是有显著区别的。就全民所有制而言，“由于全国人民在全国范围内对生产资料的共同占有，其主体人数之众、范围之广，在客观上使每个劳动者无法直接行使对这部分生产资料的所有权，因而，现阶段的全民所有制，实质上就是国家所有制，在法律上就表现为国家所有权。而农民集体所有制一般是指一个社区单位内全体劳动农民共同占有生产资料的公有制形式，其主体人数之少、范围之小是不可与全民所有制相提并论的，这就使一个整体组织范围内的全体劳动农民直接占有生产资料、享有所有权在客观上成为可能。这种客观可能性必然要求法律上确认农民集体的直接所有权。因而，农民集体所有权的主体就是一定集体组织范围内的全体农民”（注：韩松：《我国农民集体所有权的实质》，《法律科学》1992年第1期。）。
根据我国法律、行政法规、行政规章的规定和农村土地所有权演变的历史，我们可以得出如下结论：集体土地既不属于任何农村集体组织中的个别成员所有，也不属于哪一个农村集体组织（注：这里的农村集体组织主要是指由“”体制演变而来的社区性农村集体经济组织和村民委员会或村民小组等农村群众性自治组织两大类。）所有（尽管这些集体经济组织或村民委员会以及村民小组是由许多农民组成，但并不等于农民集体本身，也就是说，农村集体组织对集体土地不享有所有权；农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组只是集体土地的经营、管理者）。农村集体土地的所有权只能属于农民集体所有，即指一定范围内的农民集体对集体土地拥有所有权。实践中，一定范围内的农民集体是客观存在的，因此，从法律上确定“农民集体是集体土地所有权的主体”，这不会导致集体土地所有权主体的缺位或虚化，也不会引起集体所有土地出现暂时“无主”的现象，更重要的是，这样做可从法律的角度确立农民的主人翁地位，依法维护农民集体的合法权益，同时，也有利于农村社会稳定和集体土地利用制度的深化改革。
（三）集体土地所有权主体的类型
根据上述分析，集体土地所有权的主体应包括三类：①乡（镇）农民集体；②村农民集体；③组（即村的下一级组织）农民集体。具体涉及某一地方或某一乡（镇），则可能存在上述三类集体土地所有权的主体；也可能只存在两类集体土地所有权的主体，即乡（镇）农民集体和村农民集体，或村农民集体和组农民集体；甚至有的地方可能只存在一类集体土地所有权的主体，即一般是村农民集体，但也可能只存在组农民集体。一些地方或乡（镇）只存在集体土地所有权的一类主体或两类主体的原因是：第一，有的地方在时期就存在集体土地归生产大队和生产队两级组织所有，或归公社和生产大队两级组织所有；第二，有的地方政社分设后，原生产队集体土地已经过原生产队全体农民同意将土地所有权已合并到上一级村农民集体的土地所有权中，由村农民集体拥有原属于下属全部原生产队所有的集体土地。例如，“以原生产大队为单位设置的合作组织有两种情况：一种情况是原生产队的土地所有权界限已不复存在，现在的土地所有权已归原大队的全体农民所有；另一种情况是土地所有权仍归原生产队的农民集体所有，但现在的村级合作经济组织是原大队范围内的若干个生产队组建而成的”（注：农业部农村合作经济研究课题组：《中国农村土地承包经营制度及合作组织运行考察》，《农业经济问题》1996年第2期。）。
二、农民集体的法律地位和农民集体土地所有权的性质
（一）农民集体的法律地位
依照法律、法规和规章的规定，集体土地所有权主体只能是农民集体，即一定范围内的农民集体。需要指出的是，“农民集体”不能与农村集体经济组织本身做同一解释，尽管这些农村集体经济组织由该农民集体的全体农民组成，但并不等于农民集体本身。根据我国民法理论，民事主体主要包括自然人、法人和其他组织（如，《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和《合同法》等法律规定的主体类型之一，即非法人组织）。“国家在某些情况下也以民事主体出现”（注：李开国：《民法基本问题研究》，法律出版社，1997年，第60页。），“在公有制国家，从国家享有的特殊的能力出发，大都认为国家在民法上只是特殊的主体，而不是一个法人”（注：王利明：《国家所有权研究》，中国人民大学出版社，1991年，第269页。）。有的人认为，“农民集体”既非个人（即自然人），也非法人，不是一种独立的民事主体，不能作为人格者享有集体土地所有权（注：温世扬：《集体所有土地诸物权形态剖析》，《法制与社会发展（长春）》1999年第2期。）；还有的人认为，“‘农民集体’不是一个抽象的名词，而是一种能按章程或规则行使权利的组织形式”（注：肖方扬：《集体土地所有权的缺陷及完善对策》，《中外法学》1999年第4期。）。笔者不完全赞成上述两种看法。笔者认为，“农民集体”既非自然人，也非法人或其他组织，而是一种新型的特殊民事主体。农民集体与国家和自然人之区别是显而易见的，因此，下面主要剖析它与法人和其他组织的区别，以论证农民集体是一种新型的特殊民事主体。
农民集体作为一种新型的特殊民事主体，它与法人（即具有民事权利能力和民事行为能力，依法享有民事权利和承担民事义务，并独立承担民事责任的组织）的区别，主要表现在以下4个方面：①法人无法享有土地所有权；而农民集体依法享有集体土地所有权。②法人以其全部财产对外承担民事责任；而农民集体则只能以其全部财产中可依法处分的部分财产对外承担民事责任。③企业法人可以在内部设立分支机构（即非法人的其他组织），但企业法人不能单独出资创办其他企业法人；而农民集体可以依法创办具有法人资格的乡（镇）、村或组的集体企业，也可以建立社区性的农村集体经济组织（一般登记或确认为法人），显然农民集体不属于法人，否则会产生两级法人，与传统民法理论法人的独立性相悖。④法人（一般除国家机关法人外）可以成为公司的投资主体（即股东）；而农民集体不能成为公司的投资主体。关于农村集体经济组织或者村民委员会作为公司的投资主体的问题，国家工商行政管理局1995年11月28日做出的《关于公司登记管理中几个具体问题的答复意见》规定：农村中由集体经济组织行使集体经济管理职能的，由农村集体经济组织作为投资主体；没有集体经济组织，由村民委员会代行集体经济管理职能的，村民委员会可以作为投资主体投资设立公司。村民委员会投资设立公司，应由村民委员会做出决议。从上述分析可见，农民集体非属法人。
农民集体与其他组织（即非法人组织，是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法享有民事权利和承担民事义务，但不能独立承担民事责任的不具备法人资格的组织）的区别，也主要表现在以下4个方面：①农民集体有完全独立的财产；而其他组织只有非独立或相对独立的财产。②农民集体能承担独立民事责任；而其他组织不具有独立的民事责任能力。其他组织的这一特征主要体现在，“当对外交往而举债时，如其自身拥有的经费足以偿债，则由其自身偿付债务；如其拥有的财产不足以偿付债务，则由其创设人进行偿付，创设人为其承担最终的连带责任”（注：孔祥俊：《民商法新问题与判解研究》，人民法院出版社，1996年，第51页。）。③农民集体享有集体土地所有权；而其他组织无法享有土地所有权。④农民集体的权力机构是农民大会或农民代表大会；而其他组织一般无权力机构，只设有管理内部事务及对外代表组织进行交往的组织机构。可见，农民集体也非属其他组织。
有的人认为，所谓农民集体应具备3个条件：第一，必须有一定的组织形式、组织机构，如农村集体经济组织或者村民委员会和村民小组；第二，应当具有民事主体资格，即这个集体组织是被法律承认的，能够依照法律享受权利和承担义务；第三，集体成员应为长期生活于该集体内的具有农业户口的村民。上述对农民集体界定未必科学，虽然农村集体经济组织（一般登记或确认为法人）在法律上为独立的民事主体，村民委员会和村民小组则为村民自治机构，但法律上并未要求农民集体必须具备一定组织形式、组织机构后才可成为集体土地所有权主体。在理论上和实践中，组织机构或组织形式的欠缺并不妨碍农民集体为集体土地所有权主体。
从上分析可知，“农民集体”既非自然人，也非法人或其他组织（非法人组织），更不同于国家，而是指一定社区（乡（镇）、村、村以下的组）范围内的全体农民。即乡（镇）农民集体是指乡（镇）人民政府行政管辖范围内的全体农民；村农民集体是指村行政村范围内的全体农民；组农民集体是指村民小组管辖范围内的全体农民。显然，“农民集体”是客观存在的，是具体和明确的，且具有稳定性和历史延续性，是区别于自然人、法人、其他组织、国家的一种新型的特殊民事主体。农民集体对集体土地享有所有权，即集体土地所有权主体是农民集体。
（二）农民集体土地所有权的性质
村土地管理制度篇4
关键词：农村土地管理制度改革措施
abstract:activelypromotingthereformofrurallandmanagementsystemtoprotectthelandrightsofpeasantisthefoundationtocoordinateindustrialization,urbanizationandmodernization.thereasonablearrangementofrurallandwillpromoteindustrialization,urbanizationandmodernization.Facedwiththefiercelandcompetitionbetweenruralareawithurbanandargiculturewithindustry,itisimportanttotakemeasurestoprotectfarmland.theformerimperfectrurallandmanagementsystemcausedalotofconflictofland,resultinginseriouswasteofrurallandwithlowutilization.andinexpropriationofland,avarietyoflandrightscompetitionoccurredoccasionally,eventhefrequentlarge-scaleillegallanduse.theimperfectrurallandmanagementsystemnotonlysuppressesthepeople'sinterestinland,andalsocausessomecoordinationinlawsandregulations.therefore,itisimperativetopromotethereformofrurallandmanagementsystem.
Keywords:ruralland;managementsystemreform;measure
中图分类号：D922.32文献标识码：a文章编号：2095-2104（2012）
引言：
合理的分配土地问题，是协调我国的城市、农村、与工业规划的基础。按照我国的土地管理的现状分析，理清关于土地现状的思路，推动土地管理的改革，使原来不完善的制度得以修正。让改革的指针落实到每个农村、每个城市、每个工业上，使其对于土地的规划也更加完善。对于农村土地管理的改革,科学的分析了我国的国土资源形势,通过系统的总结分析我国这30年来的农村改革发展的成功经验,造就了如今的改革方案,指导了农村土地管理的方向,对于以后的农村土地管理有着深远的影响.
一、一个目标推动农村土地管理制度改革
改革的主要目标就是建立良好的农村土地管理制度，保护农民的权益，合理的配置安排土地使用，统筹城乡发展，为建立新农村新形势建立良好的基础。通过产权的稳定管理，来保护农村土地所有者的合法权益。通过对使用者使用用途的严格管理，来管制用地的各种建设，防止土地资源浪费以及违规的操作。通过节制用地来控制用地的资源，以防造成不必要的浪费.利用农村土地管理制度的改革,严格的控制土地资源的配置,提高土地的使用率,,节约用地资源,保护土地所有者的个合法权益.在改革的推动下,提升我国的农业实力.提高抗风险能力,增加粮食的生产率,进而提高农民的收益.以建立良好的农村土地管理制度，合理配置土地资源,保护农民权益为目，标,积极推动农村土地管理制度的改革。
二、严格实施耕地保护措施
农业的生产是人们粮食的主要出产地，民生问题关系到人们的生存，与每一个人都有关系。而面对我国的实际情况，人口众多，但是人均耕地面积却不多，因此对于实施耕地的保护措施是非常最要的。一些人对于耕地没有进行粮食的种植而是开垦实施建设用地，使得粮食种植面积持续缩小，这样不仅会给农村的发展带来影响，也会给粮食问题造成负担。因此，必须采取有效的措施控制这种现象的发生及发展。随着人均耕地面积的逐渐减小，有些市县的人均耕地面积已经不足一亩，站在了国际警戒线的边缘。面对这样的严峻现象，实施耕地保护措施势在必行。面对现在的种种现象，推动农业现代化的发展，要严格的执行保护耕地制度。
对于耕地的保护是实施各项农业事项的前提，不管实施什么制度，对于耕地的保护都是必要的，要达到耕地数目不减，质量不下降的标准。在对于农村的标准的改革中，国家设定了建立基本农田制度，将一些灌溉设施好、水土保持好以及分等定级高的农田进行特定的保护，并设定为基本农田。对这些农田要进行特殊的保护措施，并且除了国家规定的建设外，其他一切用地建设都不允许，并且对于土地拥有者要进行农田补贴，提高农民的积极性。
三、严格控制节约用地
村土地管理制度篇5
一、改良性的集体所有制加明晰产权方案的优缺点
目前农村土地实行的是，集体所有加一定年份中归农户承包经营的制度，并且土地经营权可以依法、自愿和有偿转让。但是，农民土地经营权，不能抵押，经营权的流转实际上也受到村集体、土地用途和经营租赁费太低（由于农业生产的低收益，甚至亏损）等等的限制，加上土地的承包期不长，在剩余的10多年中，由于承包经营土地的使用年期太短，而转让价值很低。这使得农民也不愿意转让已经承包经营的土地。
如果我们不想大动农村基本的土地集体所有制度，可以进行改良性的改革。即保留集体所有制，明晰个人份额，农村集体土地股份合作制的改革模式：一是改造目前虚无的农村集体所有制，将模糊的土地集体所有改革为集体每人明确股份的所有。将村集体土地按照最后一轮承包土地时的村人口数进行等份，实行实物股份制，设1亩地为100股的股权；另外，以参加社的社员，一人一股，实行土地股份投票与社员一人一票复合决议制。村民委员会与土地股份合作社经济组织分开，土地股份合作社由村民土地股东大会选举产生，负责社里的经济事务和经营，村里集体所留的土地，包括公共场地，集体林地，村里的集体财产，每个股东按照股份拥有其所有权和财产权。二是每户的承包经营地仍然不变，自主生产经营，自负盈亏，其土地按照股份，可以社内转让，如果向外转让，应当征得股份合作社的同意；除非自愿和有偿，股份合作社不能随意收回社员承包经营的耕地。因此，有两种契约，一份股份合作社和土地入股者关于土地股份的契约，用来界定和分配集体共有财产权；另一份是耕地承包经营契约，保证承包者的耕地经营权。三是集体资产兴办的企业，出租和出卖土地的收入，土地入股形成的资产和收入，根据村民的意见，或者按照劳动力集体所有，或者按照人口集体所有，或者按土地股份所有。但如果是设立土地股份合作社后，按照土地股份合作社形成的资产，应当按照土地股份的多少拥有财产。四是村民现有宅基地，不作为生产经营财产入社，可视为村民永佃居住用地，归村民长期使用；宅基地是村民的长期使用财产，可抵押、继承和有偿转让。
村土地管理制度篇6
【关键词】农村；土地改革；法律制度；土地承包
国内经济建设与发展，特别是农村地区的经济建设与制度完善等方面，得到了社会各界的高度重视。从历史发展的角度进行分析，我国农村地区的土地制度改革工作，在发展的过程中，在多个方面存在的问题。如何采取更为积极有效的措施，对制度进行优化调整与改革创新，以此推动我国农村地区经济全面建设，成为了相关领域工作人员的工作重点之一。
1农村土地产权制度中存在的问题
1.1产权不明确
针对农村地区土地产权的问题，需要对其中的产权关系进行进一步明确。通过此种方式，可以确保土地产权的主体与财产关系更加细化，并确保农村土地制度改革工作中，产权界定的范围相对科学。但是，从当前我国农村土地产权的界定与管理工作等方面进行分析，可以看出在该项管理工作方面，仍存在明显的不足之处。土地产权不明确，产权归属难以界定，都在很大程度上，制约了农村土地制度改革的顺利推进[1]。
1.2法律制度不完善
在我国市场经济快速发展的进程中，农村地区的经济在某种程度上，得到了大幅度提升。农村地区的土地流转速率与发展规模，也在逐年扩大当中。农村地区土地流转速率与发展规模逐步扩大，使得土地流转工作得到了相关政府的高度重视。在合法有偿的基础上，积极地开展多项农村地区的规模化经营，有利于规范并完善我国多种类型农业的规范化经营。但是，部分地区的土地流转过程中，法律法规制度存在着不完善的问题，导致了农民对土地价格的认知在发展中，农民的合法权益受到了严重侵害。
1.3历史遗留问题
我国现代化农村土地规范化管理进程中，传统的家庭联产承包责任制已经无法有效地适应大规模化生产发展的需要。小农生产模式和大规模生产之间的矛盾问题，成为了农村土地制度改革过程中，亟待解决的历史遗留问题。因此，积极推进农村地区土地改革，加快农村土地经济市场化，成为了市场化建设中迫在眉睫的问题。
2农村土地制度改革推动经济发展的举措
农村土地制度改革工作有利于促进社会公平，推动农村地区经济全面发展，对此，相关领域的工作人员，可以从以下方面进行规范化管理。
2.1建立健全农村地区社会保障体系
农村土地制度的改革，离不开农村地区社会保障体系的建设与完善。在农村地区社会保障体系的框架下，农民认为土地是个体发展最基本的保障，此种发展模式中，不利于土地流转，并且也不利于农村地区的土地市场全面发展。对此，需要对现有的农村地区社会保障体系进行优化和完善，以此提高农民的安全感，积极参与到土地流转当中。比如，我国某地区已经建立了符合农村地区实际发展的保障体系。在新型保障体系下，重点对部分不具有生产能力的群众进行思想解放。农民积极出让土地，使得土地的价值可以充分发挥出来[2]。此外，当地还进一步弱化了土地作为保障制度的作用。政府积极地推进土地市场化运作，最大限度地提高农村土地利用效率。综合运用多种不同的管理手段，增强了农村地区土地资源的市场竞争力。因此，农村经济能够得以平稳快速发展，为国家和社会在现代化农村建设和规划管理方面，提供了强大的动力支持。
2.2加强完善农村土地市场运营机制
针对当前农村地区现行的土地制度中存在的市场运营管理机制不完善的问题，可以通过农村土地制度改革的方式，不断地优化和完善农村土地市场运营和管理机制。并且，通过对该项运营机制进行优化和完善，有利于推动农村土地制度改革工作更进一步明确改革发展方向。例如，我国包头市人民政府，制定了关于进一步加强土地储备工作的土地市场机制运行管理实施意见。当地政府积极地完善了领导管理体制。通过此种方式，加强了土地储备的工作组织管理领导。同时，为了充分地发挥出包头市土地管理委员会的工作职能，当地政府对土地储备管理委员会的人员组织安排进行了重新协调和部署。经过调整之后，细化了各个部门的工作人员岗位和职责，为工作人员日常管理工作提供了科学依据。并且，在细化了工作人员管理名单之后，有利于将各项工作职责落实到个人，提高了工作人员对于工作的重视程度。特别是针对拟定和审批储备地块征收与收购方面，提高了工作人员的工作积极性。
2.3将土地承包权交还给农民
除了上述两项基本措施之外，在现代化的农村经济建设中，相关领域的工作人员，要明确地认识到，土地承包权的重要意义。农村土地制度改革工作中，如果能够将土地承包权，真正交还给农民，能够有效地推动农村土地制度改革顺利进行。例如，在明确了土地所有权始终为国家所有或者集体所有的前提下，可以将土地承包权交给农民。此种管理体系下，有利于对农村地区的土地进行集中化和统一化管理，同时还可以有效地降低当前土地管理工作中的经济成本与人力资源成本。针对我国现行农村土地制度中存在的土地承包权界定不明确的问题，可以对管理规定进行明确细化处理。通过此种方式，可以使土地流转更加合理合法。一旦出现任何形式的纠纷问题，都可以探寻到有关依据，强化管理。
村土地管理制度篇7
城市的发展是一个不断再建设的过程，包括改善城市环境，提高城市规划、建设、管理水平。然而，随着社会进步，现代化城市不断的发展，城市和农村接合部区域内的集体土地逐步地转化为国有土地，城市中也必然会出现大量不适应城市发展和居民生活水平提高的特殊现象，在城市里仍然保留和实行农村集体所有制和农村经营体制的特殊社区，成为城市中不和谐的部分，即通常所讲的“城中村”。所谓“城中村”，是指在城市高速发展的过程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，但在土地权属、户籍、组织制度、行政管理体制以及生活方式上仍然保留着农村模式的特殊城市社区。它既指社区不和谐物质空间结构状态的改变，同时也包括在有意识的引导或推动下，为实现社区经济社会层面的优化，而对社区实施的组织及制度层面的变迁。①其土地的利用有以下主要特点：(1)土地权属的变化：乡村土地所有权通过各种土地流转程序，将由农村集体所有转变为国家所有；(2)土地用途的不稳定性：随着城市化的进程，土地利用类型将由土地利用类型向城市建设用地转变；(3)土地升值潜力大，土地使用价格转变为所有权价格。②但是，现行征地制度不够完善，应尽快地构建与市场经济相适应的土地产权制度；加快农村土地使用权流转，使农民与土地使用权的关系不再凝固化，对城市化进程将起到极大的推动作用。
“城中村”形成的主要原因
从客观上来说，“城中村”的形成是城市化进程加速发展的产物，我国的城市数目从1978年的300多个发展到现在的660多个，城市建成区面积也扩大了两倍以上。城市的快速发展，需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。从主观上来说，“城中村”的形成是我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的，这也是深层次的制度原因。所谓城乡二元管理体制，是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式，二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有的制度，国家实施了城乡不同的户籍、粮食供给、教育、就业、养老、住宅等制度。③二元管理体制使得“城”与“村”分属不同的机构体系管理，县城在对城乡接合部的农村宅基地的土地使用、建设管理方面存在一定的真空，城市规划管理范围及建设管理法规对农村集体所有的宅基地、留用地等的管理无效，这种制度的存在，是造成“城中村”的根本制度原因。因此，加快农村土地使用权流转，使农民与土地使用权的关系不再凝固化，对城市化进程将起到极大的推动作用。④
“城中村”改造对促进城市化有着重要的意义
有利于拓展城市空间，优化资源配置。“城中村”土地利用率低，通过改造，有利于优化土地资源配置，为城市发展提供了空间；同时，也有利于解放土地和劳动力，实施集约化经营。如：将城市规划用地或分散在用地者手中的土地集中起来，根据城市土地供应计划，有计划地投入市场。
有利于改善城市环境，提升城市竞争力。城市是区域经济、文化和科技的集中地，也是政治、社会管理的中枢，是当今社会的主体。⑤“城中村”的改革改造是建设现代化城市、营造良好发展环境、提升城市竞争力的迫切需要。通过改造可改善城市形象，提高城市品位和竞争力，为扩大现代化城市的经济效益提供动力。
有利于改善生活环境，提高居民素质。“城中村”相对封闭，村民基本保持农村传统生活方式，观念陈旧，管理滞后，环境脏乱差。通过改造，促其向现代城市方式转变，思想观念、行为方式、整体素质、居住环境都能得到提高。“城中村”村民因为失去了耕地，已不可能进行农业生产。进行“城中村”改造，随之而来的是对村民进行技能培训，为村民素质提高，增强就业竞争力提供保证，帮助其在就业市场找到一席之地。
有利于统筹城乡发展，加快城市化进程。通过改造，旧的村落建成现代化的公寓小区，配以良好的公建设施和科学的物业管理，使居住环境大大改善，违章建筑基本杜绝，社会治安明显好转，为良好的城市管理提供了保障。
更好地维护农民的利益。只要符合政府的土地使用规划，就应当允许农地使用权的自由交易。当农地改变用途时，开发者必须从按照规划加以保留的土地使用者那里购买足够“份额”的土地开发权，充分补偿失地农民所损失的机会受益，保证其今后生活水平不会下降。⑥
“城中村”改造面临的问题
目前，“城中村”改造领域面临以下几个亟待解决的问题：
基础设施建设滞后。建筑密度大，违章建筑泛滥，安全隐患多。有的城中村建筑密度达到70%甚至更高，形成“一线天”、“贴面楼”等现象。因为缺乏必要的消防通道，消防安全隐患严重。环境卫生、防洪排涝、生活服务等市政建设和公共配套设施普遍缺乏。电力、电信、供水管线走向杂乱。物业管理缺乏，卫生死角多，垃圾遍地。“城中村”成为环境“脏、乱、差”及生活质量低下集中地区。
不少“城中村”成为“两不管”地区。一些城区边缘及新划归城区的“城中村”至今仍是城市管理的空白地区；无法对这些区域内的宅基地、留用地实施有效的管理。
成为社会治安薄弱地区。各种违法和违章建筑泛滥，公共安全隐患多，刑事犯罪率高。“城中村”中聚集了大量的外来人口，又缺乏严格的管理，极易成为违法犯罪的温床。
土地流转过程中资产流失较为严重。“城中村”中集体资产产权归属不清，流失严重；国有土地和集体土地的界限、权属不清；非法转让宅基地、违法开发等问题比较严重；一些具有较大增值空间的土地，被征用后，长期闲置；还有的为逃避政府查处，只投入少量人力物力，开发一小部分，其余的等待更大的升值后再开发。
已成为新市民的农民边缘化倾向明显。“城中村”村民的医疗、社会保险等仍被排除在城区之外，缺乏有效的制度保障。
“城中村”的存在不但阻碍了城市的发展，同时也制约着农村经济发展。可耕土地的减少不能形成农业产业化经营，无法形成规模效应，造成投入多、产出少、销售难的局面。“城中村”现象已成为社会关注的热点，如不尽快扭转其现状，不仅延缓城乡统筹的进程，还在很大程度上困扰城市现代化建设。2003年9月30日郑州市人民政府颁布了《郑州市城中村改造规定(试行)》，从而为进一步规范“城中村”改造、加快城市化进程、改善城市环境，提高城市规划、建设、管理水平，提供了帮助。
应注意和做好的几项工作
“城中村”改造涉及的面较广。包括：
“城中村转制”，即城中村由村民自治管理体制转变为城市居民自治的管理体制。转制后的“城中村”按城市管理体制统一规划、建设、管理。集体土地依法全部转为国有土地，村民由农业户口转为城市居民户口；转制中集体资产的处置原则；农村集体经济组织的资产依法进行清产核资等。
规划管理：“城中村”改造总体规划，应当符合城市总体规划；按照因地制宜、合理布局的原则，编制改造详细规划。
土地管理：“城中村”的集体土地转为国有土地后，按照国有土地进行管理，并依法确认国有土地使用权，办理国有土地使用权证、土地用途的评估、补偿等。
建设和拆迁安置：建筑物、构筑物的拆除；安排原村民居住用房；优惠政策等。
在实际工作中我们应当注意把握好以下几个方面：
实行统筹规划。“城中村”改造涉及建设、发展计划、农业、财政、规划、土地、民政、教育、房管、公安、法制等诸多行政部门；同时要求以城市总体规划、总体设计为基础，把“城中村”纳入城市规划管理之中，加大城市规划宣传力度，建立城市规划展览系统。严格执行城市规划，按照城市总体规划、城市建设的要求，编制“城中村”改造详细规划。总之，“城中村”改造必须统筹安排，各职能部门协调一致，统一规划，统一标准。
依法确定权属。一是已经依法审批的建房，《土地管理法》规定，“城市市区土地属于国家所有”，在城市建成区范围内不应该存在集体土地这种形式，依法进行管理和分批次征为国有，“城中村”的集体土地转为国有土地后，按照国有土地进行管理，并依法确认国有土地使用权，办理国有土地使用权证。各种手续齐全的完全合法的房屋，予以确权。二是经过处理的违法建房。主要是在违法用地大清查中已作处理，原则上亦予以认可。三是对少批多占的房屋，严格按批文确权，对超建的房屋一律视为违法建筑，不予确权。要防止滥用土地征用权和侵害被征土地权利人的利益的情况发生，就必须依法办事。在国务院和省、自治区、直辖市人民政府设立独立的整地认定机构，负责对事业的目的进行审查；增加公告和通知程序，规定土地他项权利人在一定期限内到有关部门备案申报权利；赋予被整地人对土地征用和整地补偿决定的异议权；建立对异议的复议和诉讼程序。⑦
尊重农民利益。切实把保护农民的利益放在工作的首位。村民的合法权益能否得到保护，村民的收入及生活质量能否提升，是衡量“城中村”改造成败的关键。因此，要制定补偿标准，把保护村民利益作为“城中村”改造的基本出发点和落脚点。根据旧村拆迁安置的计划，土地管理部门与拆迁所分期签订委托拆迁协议，验收后支付拆迁补偿资金。要提高对失地农民的补偿水平，征地、拆迁应补给农民的费用要根据“公正、公平、公开”的原则，如数交给农民，并建立相应的监督制度。除着力解决失地农民培训与就业外，还要推动村民的社会保障制度与城区的对接。
围绕征地补偿，应加紧建立土地价格评估制度，通过评估，确定补偿标准。在征地过程中应赋予农民应有的权利，让农民享有充分的知情权、参与权、诉讼救济权。产权调换以确认的原房屋建筑面积为依据，结合考虑拆迁安置人口，确定安置房面积。此外，还要发给搬家费、过渡安置费和提前拆迁奖励费。⑧从开发区整体功能布局的角度，对安置房实行统一规划，统一定点，统一标准，统一配套公建设施，并打破原行政村的区域，采取集中联建方式，以提高公共基础设施的共享和利用率，节省开发改造投资成本。以提高土地集约利用率。
办好权证。应建立健全集体土地产权交易规则和产权监管制度，推动和规范集体建设用地使用权的流转，以保障农民集体经济组织的平等法律地位。严格按政策办理土地使用证和房产证，按一户一宅的要求，对拆迁户发放国有土地使用证。实行全村“农转非”后，对该村所剩的集体土地，由土管部门进行勘查测量，核定面积，签订土地补偿协议，预付回收土地补偿费，将集体土地征为国有。
总之，“城中村”改造工作，要能够真正地促进城市的管理和城市化进程的推进。
注释：
①蓝宇蕴：《论城中村改造的社会基础》，《华中师范大学学报》，2007(3)。
②陈丽：《城市规划区内乡村土地利用与流转分析》，《经济问题探索》，2006(6)。
③⑥袁铖：《二元结构转型过程中的中国农地法律制度创新》，《法商研究》，2007(3)。
④王志宏：《城市化与农村土地流转制度关系研究》，《边疆经济文化》，2005(3)。
⑤周一星：《城市地理学》，北京，商务印书馆，1995年版。
⑦杨进、张迎春：《关于改革农村土地征用制度的思考》，《经济体制改革》，2005(1)。
⑧《郑州市城中村改造规定，郑州市人民政府[2003]32号文件。
村土地管理制度篇8
关键词：农村土地制度承包责任制
我国农村土地制度的历史沿革
农村土地制度属于社会经济制度。它是约束人们土地经济关系规则的集合，是人们围绕土地所有、使用、收益而发生的生产关系制度，反映人与人之间的经济关系。具体地说，我国农村土地制度的演变分为以下两个阶段：
（一）改革开放前农村土地制度的演变
1.废除封建土地所有制，建立土地的农民私有制。新中国的成立初期的，中国共产党依靠政权的强制力量，废除了旧中国的土地私有制，建立起土地农民私有制，国家没收封建地主、官僚资本家土地所有权，无偿分给农民，到1952年结束时，新政府给3亿多无地或少地的农民，按照“当地平均标准”无偿分配了7亿多亩土地，基本实现了“均田式”的农民土地私有制。
2.农业合作化运动，农民土地私有制向土地的集体所有制过渡阶段。从1953年至1957年期间，根据《关于农业生产互助合作的决议（草案）》和《关于发展农业生产合作社的决议》，农村开始进入合作社时代，也就是土地集中经营，通过建立互助组、初级社、高级社把土地的农民私有制过渡到土地的集体所有制。
3.土地的“三级所有，队为基础”制度的建立。为了巩固和发展农业合作化，从1958年开始在全国掀起了化运动。运动主要是通过对农业生产合作社的合并，对土地加以集中，实行公社集体所有。由于这种形式的生产关系脱离了当时的生产力发展水平，结果对农业生产造成了很大的破坏。1960年11月，党中央进一步提出了“三级所有，队为基础”的土地制度，即土地归公社、大队和生产队三级集体所有，土地的使用权归生产队，也就是土地集体所有，共同劳动。这种土地制度一直延续到1978年。
（二）改革开放后农村土地制度的变革
改革开放三十多年来，我国的农村土地政策经历了一个循序渐进的过程，也可分为三个阶段：
1.“公地私营”的农村土地承包责任制。20世纪70年代末，农民为了实现自己的基本生活保障，把目光聚焦在了农地制度的变革上。1977年安徽凤阳县小岗村18位农民冒着生命危险，搞起了“包产到户”。至此，我国农村的体制被事实撕开，加速了农村土地制度变革。国家逐渐认识到，农村经济体制改革势在必行，确立了农村土地集体所有，把土地经营权赋予农户的农村土地承包责任制。这是一次由农民引导的土地制度创新，不仅带来了农业和农村经济社会的发展和繁荣，而且还引发了我国整个经济体制改革的启动。1978年12月党的十一届三中全会，中共中央作出了《关于加快农业发展若干问题的决定》(草案)，推动了土地的家庭承包责任制在全国范围内的实行。
2.土地集体所有，家庭承包经营和统分结合的双层经营体制。这一阶段农村土地制度的大方向是由原来的集体所有、集体统一经营转变为集体所有、农户承包以后获得经营权和收益权，实行土地所有权和使用权的分离。由于经验不足，出现了诸如土地按人口均分、地块过小、承包期过短、频繁调整、无承包合同或承包合同不健全等问题。为此，中央在1984年1月出台的《关于1984年农村工作的通知》中提出，土地承包期一般应在15年以上，鼓励土地向种田能手集中，允许土地转包。这使得家庭联产承包制和统分结合的双层经营体制作为农村经济的一项基本制度长期稳定下来。1986年，中央又制定通过了《中华人民共和国土地管理法》，对农村集体土地的所有、使用、管理做出了明确规定，促进了农村集体土地管理的法制化。
3.农村土地家庭承包经营制度的完善。中共中央、国务院在1993年11月《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》中提出了再一次延长土地承包期30年不变的政策，目的是稳定农业土地承包关系，鼓励农民增加投入，提高土地生产率；提倡在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”的办法；在坚持土地集体所有和不改变土地用途的前提下，经发包方同意，允许土地使用权依法有偿转让；1999年1月1日起施行的新土地法，使对土地承包关系的管理逐步过渡到法治轨道，对抑制农村土地的过快非农化、更好地保护耕地起到了积极作用；2008年10月召开的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，是当前和今后一个时期全党全国推进农村土地制度改革发展的指导性文件。
现阶段我国农村土地政策存在的主要问题
（一）“农村土地集体所有”模糊了土地的产权定位
我国农村的土地归农民集体所有在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中都有明确规定。但对“集体”应如何理解和界定，法律规定较为含糊不清。在《宪法》中，只是笼统规定为土地归集体所有。在《民法通则》中，界定为乡（镇）、村两级所有。在（农业法）和《土地管理法》中，则是乡（镇）、村或村内农业集体经济组织所有。可见，集体土地产权的主体有三种形式：乡（镇）农民集体经济组织、村农民集体经济组织、村内农业集体经济组织，可简称为“乡（镇）、村、组”三级。在这里，“集体”的概念比较模糊，哪一级组织是哪些集体土地的产权主体，很不清晰。都使农民权益无法保障。
（二）农地承包期的不稳定导致农地利用短期化
一般而言，对土地所有者来说，其希望出租土地的期限越短越好；对土地经营者而言，则希望土地承包的期限越长越有利。自农地实行家庭承包制以来，国家先后规定了15年、30年不变的承包期。农民在承包期内，为了追求土地利用效益的最大化，对承包土地进行掠夺性的垦殖，包括化学肥料的滥用，破坏了土壤植被环境，加剧了土地的沙漠化、盐碱化程度，导致农村耕地面积下降。另外表现在随意改变土地的性质和用途。土地产权的模糊和管理上的失控，导致农民对承包土地的随意性开发，突出表现在随意改变耕地用途，将农业用地改为非农业用地。
（三）“征地价格的剪刀差”严重损害农民利益
按照现行的土地政策，征占农村土地的办法是，农村集体向征地用地单位出让土地，不能直接买卖，村民委员会只能把土地卖（出让）给国家土地管理部门，再由土地管理部门出让（卖）给征用部门或企业，而且由政府单方确定征地价格。一般来讲，政府的征地价格低，而其出售给征地单位或企业的市场价格高，即是“征地价格的剪刀差”。而微薄的土地转让费，农民也不能全部获得。在政府和农民处于市场不平等地位的情况下，尽管随着经济的发展，土地价值日益凸显，农民的利益却没能随着城市化的进程而同步增长，严重损害农民利益。
（四）缺乏严格的土地管理和耕地保护制度在农地转为非农用地方面，土地市场管理的法律法规和各项制度未能有效落实，政府对土地市场的宏观调控还不够有效。一些地方违反规划和用地审批程序，擅自下放土地审批权，特别是开发商与乡（镇）、村违法私自签订用地协议，圈占土地搞房地产开发，严重影响和干扰了国家对土地供应总量的控制和耕地保护目标。不同区域之间，为创造政绩吸引投资，竞相压低地价，造成土地资源浪费、土地资产流失。如何建立和完善最严格的土地管理和耕地保护制度是一个远没有解决的问题。
改革和完善我国农村土地制度的措施
（一）健全严格规范的农村土地管理制度
土地是国家的宝贵资源，一定要建立与生产力发展相适应的土地制度和法律，才能保护好、发展好。如果这样的制度不建设好，仅靠人治是不行的。农村基层干部是国家和农民之间的桥梁纽带，但是，他们中间有一部分人素质不是很高，在现行体制下，管好用好土地存在问题较多，所以，农村的土地应该收归国家所有，使用权属农民，农民享有独立的土地使用权、收益权、处分权。国家应设立专门的农村土地管理机构，负责对农地的分配、经营和管理。土地的承包、转让、征占都要制定严格的法规、制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步健全严格规范的农村土地管理制度。
（二）确立长久的土地承包制度
十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）特别强调要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有的农地承包关系要保持稳定并长久不变，因此，应完善《土地承包法》，在土地承包责任制的基础上，依法保障农民土地的承包权利，制约乡、村集体的权利，制止土地承包向“集体化”回归。为此，要搞好农村土地确权、登记、颁证制度。以确保农地承包的“长久不变”。这种方法可叫“永包制”。实行“永包制”，如果乡、村干部要再调整农民承包地的话，第一要征得承包人的同意，实行自愿原则；第二要谈妥价格，实行等价交换。农民就有了保护自己承包耕地的权利，才能和国家一起保护住农业耕地。这有利于调动农民积极性、遏制城乡上下的圈地风，实现农业可持续发展。
（三）完善规范征地制度
中央应抓紧完善相关法律法规和配套政策，完善规范征地制度。要求严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。首先，《土地管理法》规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。《决定》明确界定政府征地权，主要限于公益性征地，不能征用经营性用地。所谓公益性用地，是指国家财政出资、完全用于公共事业、非赢利性的建设用地。其次，《决定》强调逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。也就是在减少征地、保护耕地的同时，提高补偿标准，妥善安置失地农民。
（四）完善土地承包经营权的流转制度
坚持“依法、自愿、有偿”的土地流转原则。具体政策上要注意三点：要确保农户在土地流转中的主体地位。坚持土地流转双方自愿协商，互惠互利。自行选择流转形式、流转期限和补偿标准等。保障农民在土地流转中的利益，切实做到流转收益归农户。要坚持“因地制宜，形式多样化”的土地流转方式。在形式上，可根据当地发展水平和群众意愿，采取反租倒包、转包（转让）、租赁、股份合作、互换等形式；在价格上，可以通过招标经营等形式，由市场确定，也可以在坚持公平合理前提下，由双方协商或市场评估而定；在期限上，既可以长期流转，也可以季节流转。土地承包经营权流转要做到“三不”。即不得改变土地所有制性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益，就是要确实保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。坚守18亿亩耕地红线，保证国家粮食安全。
参考文献：
1.张宣国.中国农村土地制度变革再探与新思考[J].科技咨询导报，2007(16)
村土地管理制度篇9
[关键词]辽宁省凌源市农村土地管理不足
[中图分类号]F321.1[文献标识码]a[文章编号]1003-1650（2013）04-0035-01
农村土地整治中已经将新农村建设和土地整理工作进行了有机的结合，将农民自身生产和生活环境也进行了改善。当前形势下，已经成为推进我国社会主义新农村建设以及统筹城乡发展全新的一个平台。在2009年，相关政府部门已经将农村土地整治写入到了中央一号文件中，并且加入到了我国的《政府工作报告》之中，将农村土地政治上升成为了国家层面中战略的部署。各个地区在土地流传方面、土地资金管理方面以及土地整治模式等等方面都实施了十分积极和努力的探索。但是，我国的土地管理仍然处于一个新事业不断发展的过程中，自身的制度仍然存在着一定的缺陷和不足，最为重要的是我国农村土地管理是一项涉及到了权益维护以及利益维护的重大问题，仍然需要不断完善和创新，下面，笔者就对农村土地管理中存在的不足和对策进行探讨。
一、农村土地管理中存在的不足
当前形势下，我国的各项法规以及各项法律已逐步得到了落实，我国农村土地承包制度相对来说比较稳定和成功，农民比较满意，但是，仍然存在着部分农村地区的农民自身法律意识比较模糊，以及与自身的发展背道而驰，农民存在着无法可依、有法不依等情况，时常发生侵害农民自身土地合法权益的现象，更有甚者，直接引发了大量农民群众上访，农村自身的稳定性在一定程度上受到了影响。其中，相对来说集体经济比较薄弱，出现了入不敷出的现象，自从实施农村税费改革以后，使得农村的集体经济收入有所减少，有些农村地区除了有少量机动地承包费用之外，几乎没有其他的收入，还有些农村甚至存在债务。所以，有些农村采取将机动地对外发包、强制性流转农户承包地、高价对外出租承包地、出卖集体地等等方式，产生了诸多问题。
二、农村土地管理的对策
1.农村土地管理要依法行政
近年来，我国党中央提出了对社会主义新农村建设进程中十分重要的历史任务，并且明确指出了管理民主、村容整洁、乡风文明、生活宽裕以及生产发展等基本的社会主义新农村建设要求和目标，与此同时，针对我国农村土地资源管理方面也提出了更加严格的要求。纵观当前农村土地管理中存在的诸多问题，我们不难发现，很多问题都是因为土地管理自身的政策没有落实到位而引起的，土地管理的政策不能落实到位，从本质上决定了干部与群众关系是否正当和紧密，想要解决这一问题，那就要求农村干部和人民群众必须要对土地管理相关的制度和规章进行认真的学习。最主要的是必须将农村干部自身政治觉悟以及法律意识进行有效提升，使农村干部做到依法行政、言出必行以及廉政公明，对执有农村土地管理的权力进行合理运用。与此同时，执法人员必须认真贯彻五个不准政策以及一户一宅政策，对相关的土地政策进行严格实施，将相关土地方针以及土地路线真正落实到位，最大化维护广大农民权益，最终保证农村土地管理能在有序、有法的良好环境中稳定发展。
2.农村土地管理要落实农村土地承包经营管理制度
农村土地管理要想紧密依靠农村土地承包经营管理制度，就必须要求农村的干部利用多种形式和多种渠道，使得农村能够将土地承包法的热潮掀起，使得农民对于国家土地政策以及相关法律和法规有所熟悉和了解，明确其自身的权力和义务，懂得对自身合法权益进行维护。必须要加强广大农村干部法律法规方面的培养和教育，将农村干部法律的意识进行提升，转变农村干部的思想，端正农村干部的作风，提升农村干部依法行政和依法办事的水平。除此之外，必须要对农村土地承包经营权的流转进行努力规范和积极引导，在土地承包过程中，农民有权利对承包是否流转进行决定，更加可以决定土地以何种方式进行流转，不管流转的方式如何，要求干部必须要严厉制止那些强迫或者妨碍农户依法对于承包地实施流转这样的行为，将健全土地承包关系和稳定土地承包关系作为基本前提，坚持依法原则、自愿原则以及有偿原则，努力探索和寻找出有利于土地流转的全新机制。对于那些有条件的农村，要求干部必须要引导农民合理流转承包和有序流转承包土地，从本质上提升土地利用率，使得农村的土地管理能够依法、有条不紊的实施。
三、结语
本文中，笔者首先对农村土地管理中存在的不足进行了阐述，接着又从农村土地管理要依法行政以及农村土地管理要落实农村土地承包经营管理制度这两个方面对农村土地管理的对策进行了探讨。
参考文献
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[4]张怀献，范和平.安徽省耕地抛荒周期性波动初探[J].安徽农业科学，2002，30（3）：496-498，503.
村土地管理制度篇10
以来，我县新农村建设从点到面，分步实施，全面启动。为规范新农村建设依法用地行为，县政府于两次下文要求加强新农村建设用地的管理。但是，通过调查发现，在新农村建设过程中少数地方仍然不按照土地利用总体规划和集镇规划，甚至违法占用基本农田进行新农村建设。也有一些地方借农民集体所有建设用地流转、土地整理折抵和城乡建设用地增减挂钩等名义，擅自扩大建设用地规模，甚至有少数基层干部借新农村建设之机，利用集体土地违法违规大搞房地产开发等。为此，根据《国务院关于促进节约集约用地的通知》和国务院办公厅《关于严格执行农村集体建设用地法律和政策的通知》精神，结合我县新农村建设用地管理的实际情况，就进一步加强新农村建设用地管理工作通知如下：
一、加大宣传力度，充分认识严格控制用地的迫切性。
土地是不可再生的宝贵资源，土地的开发利用涉及全县人民的根本利益，必须服从国家的统一管理。实行最严格的土地管理制度，是保证经济社会可持续发展，实现颍上跨越式提升的根本途径。
（一）加强土地法规宣传，提高节地惜地意识。各级各部门要认真宣传土地管理法律、法规，落实国务院有关土地管理的文件精神，教育全县广大干群充分认识土地管理，特别是耕地保护的重要性和必要性，促使新农村建设乃至农村各项建设进一步节约集约用地，做到能用劣地的不用好地，尽量少用或不用耕地。
（二）坚持依法用地，严格执行土地用途管制制度。《中华人民共和国土地管理法》规定：“国家实行土地用途管制制度”，“使用土地的单位和个人必须按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”。违反土地利用总体规划和没有经过依法批准，任意改变土地用途，都是违法行为，任何试验和探索都不能违反土地用途管制制度。
二、严格按照土地利用总体规划，规范集镇和新农村建设。
加强城镇化和新农村建设是社会发展的必然趋势，必须坚持科学规划、合理布局、规范程序、循序渐进。
（一）严格执行土地利用总体规划和村庄集镇规划。集镇建设和新农村建设规划布点必须符合土地利用总体规划和村庄集镇规划，严禁占用基本农田。没有制订村庄集镇规划的，要抓紧编制，充分利用老宅基和旧村庄。要坚持规划一步到位、建设分步实施的原则，区别不同情况，因地制宜，逐步推进。
（二）严格农村集体建设用地审批管理。各乡镇任何建设项目需要将农用地和未利用地转为建设用地的，都必须依法经过批准。兴办乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设需要使用集体土地的，必须符合规划并依法办理规划建设许可，同时办理农用地转用和建设项目用地审批手续。新上畜禽养殖项目，鼓励利用废弃地，需要占用耕地的必须依法办理农用地转用审批手续。
（三）严格农村住宅用地建设和产权管理。农村住宅用地只能分配给本村村民，在办理农民建房审批手续、领取土地使用证后，方可进行住宅建设。城镇居民不能到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。任何单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。
（四）新农村建设必须坚持与土地开发复垦相结合。为实现我县耕地占补平衡，凡新农村建设需要占用农用地的，必须与土地开发复垦相结合，建新必须拆旧；确需占用耕地的，要依法报批农转用或进行建设用地的置换。特别需要指出的是，土地置换也必须申报项目，报经批准，而不准以占补平衡的名义随意置换集体和村庄建设用地。
三、切实加强土地宏观调控，制止乱占滥用耕地行为。
各级各部门对未取得合法用地手续的建设项目，必须切实加强监管，不符合土地利用总体规划的，发展改革部门不得办理项目审批、核准手续；建设部门不得办理建设规划许可和发放施工许可证；国土资源管理部门不得受理土地登记申请；房产部门不得办理房屋所有权登记手续。其他部门申报、核准项目的程序均不得代替用地审批手续。要加强农村建设用地政策研究，建立严格的管理制度和长效机制，坚决刹住乱占滥用农用地之风。