财经法律法规篇1
关键字：中职；票据法；教学
【中图分类号】G420
票据是指出票人签发的，约定由自己或委托他人于见票时或确定的日期，向持票人或收款人无条件支付一定金额的有价证券。在现实经济业务往来中，票据因具有流通性而得到广泛使用，为此，在中职学校经济类专业中，普遍安排有《财经法规》这门课，这在门课中，最难上的当属“票据法律关系”了，据了解，不少任课老师抱怨说这章节内容上得很艰难，则学生对该章节听课也有云里雾里的感觉。
一、票据法律制度该章节难上好的主要原因
（一）内容理论性偏强。
与其他章节相比，票据法内容相对更专业致使理解起来感觉到很抽象。票据行为主要有出票、背书、保证、付款、追索等。其中“背书”属于专业术语，为了规范票据流转维护交易安全，我国当前法律对这几个票据行为作出很详尽的规定。专业术语多、法律条文晦涩、票据流转程序复杂、相关法律规范太多等因素使得中职学生听得晕头转向，给票据法律制度的讲解徒增了很多难度。
（二）授课老师缺乏实践基础和案例资源，讲解效果抽象。
由于绝大多数中职老师没有太多的机会深入到生产一线去体验，尤其是财务工作，据抽样调查，一部分科任老师甚至根本没有见过真正的汇票、本票，也没有机会去经历票据流转全过程，更没有接触过票据纠纷案例。不少老师纯粹是凭直觉来理解教材内容后就直接搬上课堂了，由此所带来的课堂效果当然就差强人意了。
二、上好票据法律制度的几点建议。
如何上好这部分内容呢？根据我国现行《票据法》的相关规定，结合多年的授课经验，笔者认为：“吃透三个理论，抓好两条主线，丰富案例素材”是老师上好票据法律制度的关键。
（一）深刻理解票据的特征。
票据具有三个大特征，第一，票据是无因证券。票据上的法律关系是一种单纯的金钱支付关系，权利人享有票据权利只以持有符合我国〈票据法〉规定的有效票据为必要，至于票据赖以发生的原因则在所不同，也就是说，就算原因关系无或有瑕疵，都不影响票据的效力。从这个意义上看，票据权利人在行使票据权利的时候，是不用证明给付原因的，票据债务人也不得以原因关系来对抗善意第三人。第二、票据是要式证券，所谓要式证券，是指如果不按〈票据法〉及相关法规的规定进行票据事项的记载，就会影响票据的效力甚至会导致票据的无效。据此，票据的出票、背书、承兑、保证、付款、追索等行为，也都必须严格按照〈票据法〉规定的程序和方式进行，否则就是无效。第三、票据行为具有独立性。所谓独立性，是指就同一票据所为的若干票据行为互不牵连，都分别依各行为人在票据上记载的内容，独立地发生效力。例如，一个5岁的小孩在票据上签章，虽然该签章无效，但这并不会影响到其他合法签章的效力。当然，票据的特征是很多的，但这三个特征是最主要的，深刻领会这三大特征，不但对学生掌握票据法律制度很有帮助，而且对工作实践中运用票据结算功能也具有很重要的指导意义。
（二）精确掌握票据权利的具体内容。
票据权利，是指持票人向票据债务人请求支付票据金额的权利。包括付款请求权和追索权。值得注意的是，票据的这两项权利不是并列的，必须按先后顺序依次行使，也就是说，持票人必须首先向主债务人行使付款请求权，只有在付款请求权得不到实现时才可以行使追索权。通俗地说，付款请求权是“先权利”，而追索权则是“后权利”。关于票据的取得，还有注意的一点是持票人取得票据必须给付对价，也就是说持票人除因税收、赠与、继承等法定原因取得票据之外，不得无偿取得票据。《票据法》第12条明确规定，以欺诈、偷盗或者胁迫等手段取是票据的，或者明知有前列情形，出于恶意取得票据的，不得享有票据权利。持票人因重大过失取得不符合本法规定的票据的，也不得享有票据权利。
（三）切实掌握票据抗辩的涵义及其在工作实践中的具体操作。
“抗辩”是常用的法律术语，就“票据抗辩”而言，是指票据债务人根据《票据法》的规定对票据债权人拒绝履行义务的行为。通俗地说，票据抗辩是票据债务人拒绝向持票人支付票据金额。在运用票据进行结算中，常见的票据抗辩大体上可分为两类，一类是“对物的抗辩”，另一类是“对人的抗辩”。对物的抗辩，是指因票据本身所存在的事由而发生的抗辩，基于“票据本身的事由”主要是指票据无效、背书不连续和票据被除权判决后等三种情形，其中票据无效的最常见的如欠缺必要记载事项、票据上有法定禁止记载事项、票据金额日期或收款人名称更改以及票面大小写不一致、超过时效期间的票据等等。第二类是对人的抗辩，是指因票据债务人和特定的票据权利人之间存在一定关系而发生的抗辩。从这个角度来，此情形下票据本身是完全合法的，之所以发生对人的抗辩的事由主要来源于当事人之间的因素。《票据法》第13条规定：票据债务人可以对不履行约定义务的与自己有直接债权债务关系的持票人，进行抗辩。此外，受欺诈或受胁迫的票据债务人也可以对持票人进行抗辩，对于资窃、捡拾的票据，票据债务人也可以对持票人进行抗辩，其他如持票人通过受让途径取得但票面上记载有“不得转让”字样的票据也是可以抗辩的。
（四）抓住两条主线，展开剖析票据法律制度。
中职《财经法规》教材根据现行的票据法和有关司法解释，着重介绍了票据法的基本理论以及票据流转中的各种行为规则，由于涉及的知识点很多，票据流转规则操作性强，因此，笔者建议讲授该章节时，可从用两条主线把相关的知识点串起来理顺好。第一条主线是票据法律关系的基本理论，它包括票据关系和票据基础关系、票据行为和票据权利以及根据抗辩等；第二条主线是票据行为具体规则，包括出票、背书、承兑、保证等。围绕这两条主线展开讲解，学生学起来就会思路清晰，顺利地把基础的关系搞清楚。
（五）善于搜集案例，把复杂的票据法律制度寓于生动的案例剖析。
案例教学是常用的教学手段，为讲清票据记载事项的变造和更改二者不同的法律后果以及背书连续的重要性，笔者在授课过程中就曾援引了一起发生在上海的真实的票据纠纷案例，从案件审理到一审二审法院判决结果，通过对案件进行分析使学生轻松理解并掌握其中的法律问题，收到很好的教学效果。而要搜集到好的案例素材，需要任课老师经常积极向活跃在法律职业一线的法官、律师、法律顾问多多接触，从他们那里，我们更加容易得到一手案例资料，这对活跃课堂氛围，强化授课效果是非常有帮助的。
（六）创造机会让学生亲自体验票据使用流程，以增强直观感知来促进学生对票据法律制度的掌握。
“体验式教学“是颇具口碑的教学方法之一，有时，让学生亲自体验一次，比老师在讲台上费尽口舌讲解的效果要强得多。意识到这一点，笔者在给学生上票据法律制度内容时，就曾通过各种社会关系，联系到学校附近的两家企业，让学生分组到这两家企业的财务部去体验票据的流转过程。让我记忆犹新的是这两家企业的财务部工作人员很热情，他们不但给我的学生展示了支票、汇票、本票等等票据，出纳员还热情地带上我的几名学生去银行办理了一笔银行承兑汇票。有了这次体验作基础，学生已经获得了对票据及其流转程序有了直观的感知，回到课堂后，我再给他们讲解相关的票据法律制度内容时，就觉得容易得多了，学生也因此而听得津津有味的。体验式教学，它最大的好处是有效地避免了抽象和乏味，建议老师经常使用这种方法，因为当今的中职生文化基础普遍簿弱，学习兴趣不浓，如果仅凭老师张嘴比划是难以让学生维持学习热情的，与其让老师滔滔不绝地讲解，不如创造机会让学生先去体验一番回来再讲。
（七）运用多媒体教学手段，让教学过程精彩纷呈。
由于票据法律制度内容本身所固有的专业性强的特点，课堂氛围凝重是老师经常发愁的事情。如何打破凝重氛围让学生活跃起来呢？笔者认为，运用多媒体教学手段，可以改善这种状况。借助多媒体，老师可以把所有的票据原样扫描成图片给学生一一展示，还可以把票据流转各环节描绘成精美的图表让学生一目了然，甚至还可以适当地在课件中穿插一些俏皮的动画，令教学过程精彩纷呈，这样，学生的学习兴趣了，老师所期盼的教学效果也就呼之欲出了。据了解，当前，许多中职学校教学条件都很好，这无疑给老师运用多媒体教学创造了很好的条件，用上它，相信老师和学生都会喜欢上课堂的。
绽上所述，票据法律制度虽然以专业性强而著称，但笔者相信，只要科任老师能够深刻理解票据的特征，精确掌握票据权利的具体内容，切实掌握票据抗辩的涵义及其在工作实践中的具体操作，并且在讲授过程中紧紧抓住两条主线来展开剖析，同时善于搜集案例素材，就一定能够把复杂的票据法律制度讲得透彻、生动。
参考文献
[1]赵新华，票据法[m].人民法院出版社，1999年；
[2]王小能，票据法教程，北京大学出版社，2001年；
财经法律法规篇2
一、商业银行个人理财业务的法律界定
我国商业银行的个人理财业务起步较晚，在实际操作中出现诸多不规范的现象，有些银行甚至以个人理财业务之名行高息揽储之实。有鉴于此，2005年11月1日我国正式施行由中国银行业监督管理委员会颁布的《商业银行个人理财业务监督管理暂行办法》（以下简称办法）和《商业银行个人理财业务风险管理指引》（以下简称指引）。办法和指引秉着“规范与发展并重，创新与完善并举”的监管原则，对商业银行个人理财业务进行了系统的界定和规范。此外，2006年4月18日中国人民银行、中国银行业监督管理委员会和国家外汇管理局联合了《商业银行开办代客境外理财业务管理暂行办法》，该暂行办法对商业银行代居民个人进行境外理财的活动给予了规范。至此，我国商业银行个人理财业务有了比较清晰的规范依据和保障。
（一）商业银行个人理财业务的内涵和分类。根据《办法》，个人理财业务是指商业银行为客户提供的财务分析、财务规划、投资顾问、资产管理等专业化的服务活动。按照管理运作方式的不同，个人理财业务可分为理财顾问服务和综合理财服务。前者指商业银行向客户提供财务分析与规划、投资建议、个人投资产品推介等专业化服务，客户根据商业银行提供的理财顾问服务管理和运用资金，并承担由此产生的收益和风险。后者指商业银行在向客户提供理财顾问服务的基础上，接受客户的委托和授权，按照与客户事先约定的投资计划和方式进行投资和资产管理，风险与收益由客户或客户与银行按照约定的方式承担。而按照客户获取收益方式的不同，理财计划分为保证收益理财计划和非保证收益理财计划，后者又可进一步分为保本浮动收益理财计划和非保本浮动收益理财计划。
（二）保证收益理财计划的严格限定。在《办法》出台之前，关于是否允许商业银行提供保证收益理财计划一直是争论的焦点。很多人担心商业银行会利用保证收益理财计划，把它作为一种高息揽储和规模扩张的工具，变相突破国家利率管制，进行不公平竞争。《办法》对保证收益理财计划给予了承认，但为防止利用保证收益理财计划变相高息揽储，《办法》明确规定保证收益理财计划或相关产品中高于同期储蓄存款利率的保证收益应当是对客户有附加条件的保证收益；商业银行不得承诺或变相承诺除保证收益以外的任何可获得利益；商业银行使用保证收益理财计划附加条件所产生的投资风险由客户承担。此外，银监会对保证收益理财产品实行严格的审批制。
（三）综合理财服务的准入起点。为保证投资者的抗风险能力，《指引》规定商业银行应综合分析所销售的投资产品可能对客户产生的影响，确定不同投资产品或理财计划的销售起点。保证收益理财计划的起点金额，人民币应在5万元以上，外币应在5千美元（或等值外币）以上；其他理财计划和投资产品的销售起点金额应不低于保证收益理财计划的起点金额，并依据潜在客户群的风险认识和承受能力确定。由此可知，《指引》提高了理财业务准入的门槛，这将使很大一部分中小投资者退出该市场，而拥有大量闲置资金的投资者将会成为购买个人理财产品的主力军。由此，个人理财产品结构也就随之发生了变化。
二、商业银行个人理财业务的法律风险
商业银行经营面临多重风险，而其中法律风险造成的损失很可能是无法估量的，因此新巴塞尔资本协议把法律风险单独列为银行所面临的风险之一。对于个人理财业务法律风险的防范，我国《办法》和《指引》也给予了高度重视，将其列为我国商业银行个人理财业务的风险管理内容之一。如《办法》三十六条规定“商业银行开展个人理财业务，应进行严格的合规性审查，准确界定个人理财业务所包含的各种法律关系，明确可能涉及的法律和政策问题，研究制定相应的解决办法，切实防范法律风险。”
具体来说，我国商业银行在开展个人理财业务过程中可能会面临如下的法律风险：
1未按规定进行风险揭示和信息披露的法律风险。为了保护投资者的合法权益，《办法》和《指引》分别规定了商业银行在开展个人理财顾问服务和综合理财服务时必须履行相应的风险揭示和信息披露义务，否则将可能会遭到客户的索赔请求并受到银监会的处罚。如商业银行利用理财顾问服务向客户推介投资产品时，理财计划的宣传和介绍材料应包含对产品风险的揭示，用通俗易懂的语言向客户揭示相关风险，说明最不利的投资情形和投资结果；按照要求对客户进行风险提示，如个人理财顾问服务中风险提示应设计客户确认栏和签字栏，由客户抄录确认栏的语句进而签名；保证收益理财计划和保本浮动收益理财计划，风险提示的内容至少包括语句“本理财计划有投资风险，您只能获得合同明确承诺的收益，您应充分认识投资风险，谨慎投资。”非保本浮动收益理财计划，风险提示内容至少包括语句“本理财计划是高风险投资产品，您的本金可能会因市场变动而蒙受重大损失，您应充分认识投资风险，谨慎投资。”
2宣传和销售中的法律风险。我国对商业银行宣传和销售理财计划或产品的活动提出了一定要求，商业银行必须予以遵守，否则将承担相应的后果和责任。如商业银行不得销售未经批准的理财计划或产品，也不得将一般储蓄存款产品单独当作理财计划销售或者将理财计划与本行储蓄存款进行强制性搭配销售；理财业务人员和一般产品的销售和服务人员的工作范围应有明确的界限；对于市场风险较大的投资产品，特别是与衍生交易相关的投资产品，商业银行不得主动向无相关交易经验或经评估不宜购买该产品的客户推介或销售。
3证据保留的法律风险。《办法》第十五条规定：“商业银行未保存有关客户评估记录和相关资料的，不能证明理财计划或产品的销售符合客户利益原则，给客户造成经济损失的，应按法律规定或合同的约定承担责任”，从中我们可以看出一旦出现诉讼情形，商业银行应当承担举证的责任来证明自身理财计划或产品销售的正确性。因此，商业银行应妥善保存完备的个人理财业务服务记录，为以后可能产生的诉讼提供全面有力的证据。此外，商业银行开展个人理财业务，应当与客户签订书面合同，明确双方的权利义务或根据业务需要签署客户授权委托书和其他必须的法律文件，并妥善保管相关合同和各类授权文件，使合同文本能够齐全。
4金融分业格局下的法律风险。虽然我国现行法律对混业经营已显现出认可的趋向，但实际上仍然实行分业经营、分业监管的政策，商业银行不得开展证券、保险等金融业务。由此，我国商业银行个人理财业务往往也只能将客户的资金投向国债、金融债、央行票据等融资工具。然而，成熟的理财产品无一不和资本市场相连，随着我国个人理财业务的发展，商业银行为了能够获得比较优势，必然会积极为客户的资金寻找更多利于保值增值的投资渠道，这会导致商业银行在现行分业格局下面临一定的法律风险和政策风险。
5代客境外理财违反投资所在地法律法规的风险。取得代客境外理财业务资格的商业银行，受境内居民个人的委托可以以客户的资金在境外进行规定的金融产品投资的经营活动。这要求商业银行在开展境外理财业务时不仅应该遵守我国的法律法规、国家外汇管理及行业规定，而且还必须知晓且严格依照投资所在地的法律法规来开展投资活动，否则将会面临违反投资所在地规范的法律风险。
三、商业银行个人理财业务法律风险的成因分析
个人理财业务作为我国商业银行的一项新业务，其法律风险的产生必然会有一定的端由，只有认清成因，追根溯源，才能真正找到解决此问题的良策。
（一）相关法律法规不健全。我国针对商业银行个人理财业务的现有规定虽然出台的比较及时，但随着商业银行个人理财业务的进一步发展，势必将涌现许多新的问题需要法律法规来加以明确。且仅就我国目前的规定来看，还存在许多不完善之处，有些问题仍处于法律规制的空白状态。例如我国现将个人理财业务的法律性质界定为委托关系，但这种界定十分牵强，模糊和回避了商业银行个人理财业务属于信托范畴的实质，这种法律界定和现实业务运作的冲突必将难免法律风险的发生。再有，我国虽然对保证收益理财计划给予了认可，但商业银行一旦破产，在破产清算中个人理财产品将处于何种清偿顺序，《办法》和《指引》都没有予以提及。另外，个人理财业务在商业银行获得资格的情况下可以涉及金融衍生品交易，且实际中复杂的银行个人理财业务一般也都会涉及该类交易，而金融衍生品往往具备“理财”的内涵，因为它也承担类似规避风险和保值增值的功能，由此导致的情形是个人理财业务和金融衍生品交易出现监管法规上的“交集”，商业银行对在判断适用何种法规及相应程序上存在困难。
（二）金融分业体制滞后于金融业务创新的整体趋势。国外个人理财业务的繁荣是以其本国金融混业的现实背景作为支撑的。由于西方国家放宽金融管制、实行混业经营，他们在个人理财业务中推出的理财产品可谓花样繁多，无论是证券交易、外汇交易、黄金交易还是保险业务、基金业务，只要客户有需求，银行统统可以代为，可以说西方国家商业银行实现了个人理财业务投资领域多元化和服务全能化，体现出“理财”的真正要旨。相比之下，我国长期以来一直实行的是分业经营、分业监管的基本原则，这种分业经营的格局使金融机构之间缺乏足够的竞争和效率，商业银行个人理财业务的拓展也因此受到一定限制，许多与资本市场相结合的理财品种无法开办，最终导致银行个人理财业务理财品种和服务手段的创新受到制约和束缚。
（三）银行法律风险内部控制机制不够完善。银行内部控制机制的完善对法律风险的防范可以说是起到根本性的作用，由于我国个人理财业务兴起较晚，商业银行对个人理财业务可以说是在摸索中前进，所以其相应的风险管理和内部控制机制尚没有得到系统完善的建立。例如商业银行制定的业务制度、管理规章、操作依据等不够完备、存在疏漏，有些甚至与国家现行的法律、法规相冲突和矛盾；银行法律部门的工作职责没有得到充分发挥，其地位和功能往往被定位于事后风险化解上，事前防范风险的作用被忽视；银行高层领导的法律风险防范意识比较淡薄，对个人理财业务法律风险一旦发生将造成的严重后果没有给予重视；业务人员的法律素质低下，为了稳住客户，有些业务人员往往明知道应该办理哪些法律手续，却为了行客户“方便”而使银行承担法律手续不健全的危险等等。
四、商业银行个人理财业务法律风险的防控对策
关于商业银行个人理财业务法律风险的防控，我们认为可以从其外部法制环境和银行内部控制机制建设两个方面予以解决：
（一）完善相关法律法规，改善商业银行个人理财业务外部法制环境
完善个人理财业务的相关法律规定、填补其存在的法律空白是商业银行个人理财业务法律风险控制的基本前提。一方面，对于个人理财业务法律关系的定位问题，法律法规需要进一步明确；在注重对个人理财业务监管的基础上重视商业银行与客户之间关系的调整，明确双方的权利义务。另一方面，面对商业银行竞相开展个人理财产品的创新和积极拓宽投资渠道的现实发展趋势，我国应加紧立法，扫清“灰色区域”，进而构建出个人理财业务完整的外部法制框架。
（二）加强商业银行个人理财业务法律风险内控机制建设
内控机制的完善与否对于商业银行的发展来说至关重要，倘若商业银行不自我约束，那么再完善的法律都将失去应有之意，商业银行个人理财业务的法律风险防范更是无从谈起。
1制定和完善商业银行个人理财业务的内部规章制度。商业银行应当针对个人理财业务的法律风险点制定详细的规章和制度，尤其是对容易出现风险的环节重点防范。并且，针对个人理财业务发展的实际还要不断完善业务规章、健全操作程序。当然，一个重要的前提是银行内部的业务制度、管理规章等首先应当符合国家法律法规的规定，并且结合国家法律的调整对已有的业务制度、管理规章等进行必要的修改。
财经法律法规篇3
财产关系是最主要的经济关系，它决定着一个国家的上层建筑，财产权包括私有财产权在内的各种财产权是这种财产关系在法律上的表现。法律通过确认和保护各种形式的合法财产权益，以使上层建筑适应经济基础发展的需要，只有构建一套完整的对私有财产的保护的法律，才能适应生产力发展的需要，调动民众创造财富的积极性，促进财富的极大增长及合理利用。古人说，“有恒产者有恒心”，如果缺乏以所有权为核心的完备的财产法律制度，就不能形成一整套对财产予以确认和保护的完整规则，则人们对财产权利的实现和利益的享有都将是不确定的，从而也就不会形成所谓的恒产，也很难使人们产生投资的信心、置产的愿望和创业的动力。从根本上说，保护私有财产是建立社会主义市场经济秩序、使市场经济沿着法制化、规范化道路发展所必需的。改革开放以来，广大民众通过合法的劳动和经营等途径积累了相当多的私有财富，从而也使我们的综合国力也得到了大大的提高，人民生活水平得到了极大的改善。如果对私有财产不予保护，则不仅仅将极大地损害公民创造财富的积极性，严重阻碍生产力的发展，而且也不利于巩固改革开放的成果。
党的十六大报告提出，一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入，都应得到保护。并第一次明确地提出：“依法加强监督和管理，促进非公有制经济健康发展。完善保护私人财产的法律制度。”根据十六大报告的基本精神，十六届三中全会提出了修宪建议。最近，中国共产党中央委员会又以执政党的身份向国家最高立法机关提出了修宪建议，其中就包含了保护私有财产的重要内容。修宪建议中关于保护私有财产的内容，确认了改革开放以来经济领域中的成果，为全面建设小康社会，推进我国社会主义现代化建设作出了制度上的重要完善。保护私有财产，也有利于发展社会主义民主政治，推进社会主义法治进程。
修宪建议对私有财产的保护包含了极为丰富的法学理念，我个人认为，它至少包括了如下几点：
一、进一步明确了私有财产的法律地位
我国自经济体制改革以来，在所有制改革方面的一个重大成果，就是摒弃了“一大二公”的“左”的指导思想，打破了单一的公有制经济一统天下的传统格局，初步形成了在公有制占主导地位的条件下多种所有制形式并存和共同发展的结构。这就需要我国物权法律制度及时反映所有制改革的成果，从法律上确认各类主体对其财产所依法享有的占有、使用、收益和处分的权利，保障主体依自身的利益和意志行使所有权，转让其所有权的部分或全部权能，从而进一步促进多种所有制结构的发展和新旧体制的转轨。为此，我国宪法已经确认了我国社会主义初级阶段的基本经济制度即以公有制为主体，多种经济制度共同发展的制度，再者样一个制度框架内，私有经济得到了宪法的确认和保护。适应我国改革开放和建设社会主义市场经济体制的需要。1988年通过的宪法第1修正案承认了私营经济的合法性，明确规定：“国家保护私营经济的合法的权利和利益”并确认了“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。……。对私营经济实行引导、监督和管理。”1999年宪法修正案更进一步规定：“个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。……，国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”个体经济和私营经济从“社会主义公有制经济的补充”的地位上升为“社会主义市场经济的重要组成部分”，宪法几度修改，通过这种修改基本法的方式确认私有财产的地位，表明了我国对私有财产的保护的重视和强化，也民营经济的地位不断提高。反映了我们对私人财产认识的深化和保护力度的加大。
此次修宪建议，将宪法第11条第2款“国家保护个体经济、私营经济的合法权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理。”修改为：“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”修宪建议是对十六大关于“完善保护私人财产的法律制度”的要求的具体体现和贯彻，我理解此次修宪在进一步明确私有财产的法律地位方面有如下几点内容：一是将私营经济从强调监督、管理到增加鼓励和支持的内容，表明了国家对个体经济和私有经济的政策导向。二是从财产权的角度将私有财产权与其他财产权在法律上予以平等对待，实际上是给予私有财产权与其他财产权以同等的法律地位。三是保护权限范围大大拓宽了，所以，从整体上说，实际上就是提高了私有经济的法律地位，强化了对私有财产的法律保护。这是对非公有制经济在社会主义初级阶段重要作用认识的深化，是对中国特色社会主义认识的深化，也是对以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的完善。
二、对私有财产权与其他财产权实行平等的保护
在市场经济条件下，财产权是主体进入市场的基础，平等保护正是市场经济的内在要求在法律上的体现。只有确立平等的财产权，并对各种财产权受到侵害是提供平等的保护，才能为交易提供基本的前提和基础。虽然公有财产权和私有财产权在主体、客体等方面是有所不同的，如土地就只能为国家或集体所有，而不能为私人所有，但这并不能作为将公有财产权与私有财产权在法律地位、保护方式等方面区别对待的理由。从整体上看，平等保护与维护公有制的主导地位并不矛盾。只有实行平等保护，建立财产秩序和交易秩序，才能促进市场经济的发展，才能最终有利于公有制的发展。尽管现行宪法已经确立了私有经济的地位，并且明确规定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”、“国家依法法律规定保护公民私有财产的继承权”，但在平等保护各类财产方面需要进一步完善。有人认为，现行《宪法》规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”(第12条)，却没有明文规定“公民的私有财产神圣不可侵犯”，据此可以认为“宪法对公私财产的保护处于明显不同的层次”。[1]我认为，这种看法不无道理。
十六届三中全会公报提出：“要依法保护各类产权，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转。”修宪建议按照这一平等保护的原则，将宪法第13条“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”我国改革开放以来，随着经济发展和人民生活水平的提高，公民拥有的私人财产普遍有了不同程度的增加，特别是越来越多的公民有了私人的生产资料，群众对用法律保护自己的财产有了更加迫切的要求。尽管宪法修正案没有采用“神圣不可侵犯”之类的表述，但是它明确地从正反两个方面对私有财产的地位进行了界定，实际上使私有财产权的保护提到了一个更为重要的地位。尤其是宪法修正案通过拓宽对私有财产的保护，完善对私有财产的限制的规定，进一步增加了对私有财产的保护力度，实际上也已经私有财产置于与公有财产平等保护的程度。
三、进一步扩大了私有财产的保护范围
我国现行宪法第13条对私有财产权的保护主要局限在对所有权和继承权的保护上，而且对保护的所有权采取了列举的方式，主要限定于对公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权和继承权的保护上。这种规定显然限制了对公民财产权的保护范围，毕竟所有权只是财产权的重要内容，但不是全部内容。而列举式的方式显然不能够概括现实中大量存在的各种类型的财产形式，尤其是将生产领域中的各种财产权不能纳入其中，这对公民财产权的保护是极为不利的。尤其是它利于调动公民创造财富的积极性。《建议》将宪法第13条“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”修宪建议的重要意义在于，首先，明确的将公民的私有财产不受侵害作为一项基本原则将以确认，突破了仅仅对公民的所有权加以保护的限制，用“财产权”代替原条文中的“所有权”，这不仅为对私有财产的保护提供了依据，也为其他权权益的保护提供了宪法上的依据，如公民的投资权、股权、知识产权等合法财产权益提供了宪法保护的依据。在现代市场经济条件下，尽管对有体物的保护仍然是非常重要的，但各种投资权益和无形财产也是极其重要的，在知识经济和信息时代尤其如此。“所有权”内涵也无法包括诸如营业自由、特许权以及诸如所有权以外的其他物权、债权之类的权利。其次，对公民的财产形态不再进行列举，只要是公民的合法财产，法律就一概予以平等的保护，这也使公民受保护的财产范围进一步扩大，使其包括将来出现的各种类型的财产。进一步明确、国家对全体公民的合法的私有财产都给予保护，保护范围既包括生活资料，又包括生产资料。第三，尽管修宪建议大大拓宽了对私有财产权的保护，但其保护范围不是漫无边际的，这就要求受到保护的私有财产大必须是合法的，非法的财产是不受保护的。例如贪污受贿、盗窃、抢劫的财产当然不受法律的保护。
四、完善对于私有财产的限制制度
任何权利在法律上都是受限制的，不存在没有任何限制的绝对权利，私有财产权和其他性质的财产权一样，也是如此。从现代财产权法的理论和实践来看，这种限制主要体现在对各国法律都规定基于法律规定、正当程序和公共利益的需要，可以对私人财产予以限制。所谓征收就是为了公共利益的需要，国家将私人所有的财产征归国有；所谓征用，就是国家为了公共利益的需要而强制性地使用公民的私有财产。我国现行宪法和法律规定了征收征用，但极不完善，有关的补偿制度极不健全，造成了实践中侵害公民合法财产权益的现象时有发生，甚至引发了一些，影响了社会的安定。宪法修正案建议稿将宪法第10条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用，并给予补偿。”在宪法中增加规定对私有财产的征收、征用制度，有利于正确处理私有财产保护和公共利益需要的关系，从宪法的层面规定了征收和征用的补偿问题。这不仅在法律上进一步表现了对私有财产的尊重，也对实践中充分保护私有财产具有重大的现实意义。
1，区分征收和征用的概念
征收和征用通过运用国家强制力而对公民的私有财产权进行限制。但它们在法律上是不同的。首先，从法律效果上而言，征收是所有权的改变，征用则是使用权的改变。征收是国家从被征收人手中直接取得所有权或其他权利的行为，其结果是权利发生转移；征用则仅是紧急状态下的强制使用，一旦紧急状态结束，被征用的物体应如数返还给原权利人。《土地管理法》规定的农村集体所有的土地转为国有土地的情形，实际上是征收，而其中规定的临时用地的情况，则是征用。其次，征收、征用以后的补偿是不同的。在征用的情况下，因为所有权没有移转，如果标的物没有毁损灭失，就应当返还原物，而征收的情况下，不存在返还的问题。由于征收是所有权的移转，对被征收人造成的损失更大，对其的补偿也更高一些。第三，征收和征用的适用条件也不同。征用一般是临时性的紧急状态中适用，而征用则是基于公共利益而采用的。我国修宪建议区分这两个概念，对于明确不同的法律关系，处理好公共利益和私有财产权的限制的关系具有重要意义。
2，规定了征收征用的条件
财经法律法规篇4
关键词：财政转移支付制度；法律制度；立法
一、当前我国财政转移支付制度存在的主要问题
为适应发展社会主义市场经济的需要，我国在1994年进行了分税制财政体制改革，初步规范了中央和地方的分配关系，并相应建立了财政转移支付制度。财政转移支付制度的实施与完善，不仅改善了地区间的横向财力分布结构，加快了公共服务的均等化进程，而且更新了理财观念，推动了政府职能的转变。但是目前我国现行对财政转移支付进行规范的制度还存在许多问题。
（一）政府间事权划分不清晰影响了财政转移支付的规范性
中央和地方实行“分灶吃饭”的分税制财政体制以来，对财权的划分还比较明确，而对事权的划分界定不清晰。事权是指各级政府所享有的提供公共物品、管理公共事务的权力；财权是指各级政府所享有的组织财政收入、安排财政支出的权力。[1](p48)财权与事权的不对称直接导致了各级政府之间对事权和财权支出范围的随意和盲目划分，必然产生上下级政府对同一项公共服务重复提供或对某些地区急需的公共服务因上下级政府推诿责任而无人提供的现象，而且事权划分的模糊和财政支出范围划分的混乱导致许多政府机关人浮于事，也很难对其进行绩效审计和考核，由此导致财政支出整体效益的低下。
（二）财政转移支付结构不合理削弱了公共服务的均等化（三）财政转移支付资金的安排缺乏监督造成了资源配置的低效率（四）财政转移支付标准的不规范阻碍了调节手段的公正性
在我国现行的财政转移支付的法律形式中，并没有建立一套科学而完善的计算公式和测算方法，资金的分配缺乏科学的依据，要么根据基数法，要么就是根据主观判断，而不是根据一套规范的计算程序和公式来分配，这样势必造成转移支付的盲目性和随意性，相应地财政转移支付演变为中央与地方之间的博弈行为，影响其公正性和透明度，降低了转移支付的效率。
（五）财政转移支付立法的不完善降低了法律的约束力
我国财政转移支付制度缺乏法律的支撑和保障，法律约束和监督机制不健全，主要表现在如下四方面：一是相关的法律法规体系的建设仍然比较滞后，我国现行的政府间财政转移支付制度依据的主要是政府规章，还没有专门的或者相关的规定转移支付的法律，缺乏法律权威性和统一性，这在客观上就降低了财政转移支付制度决策和运作的民主性和规范性。[3]二是没有专门机构对财政转移支付进行统一安排和管理，使来自于不同口径不同名目的财政转移支付之间目标不统一，标准不合理，政策功能相互冲突，政策目标的实现难以保证。三是财政转移支付的决定与支付缺乏明确的程序规范，使支付对象、资金数额、支付时间、支付方式等方面都带有太多随意性和人为因素，上下级之间讨价还价，决策人员滥用权力的现象屡见不鲜。四是对财政转移支付违规违法行为责任的认定和处罚欠缺全面而明确的规定，使许多违规行为找不到从法律上予以处罚的依据，很多违法行为都以“内部处理”了事，造成了一些部门一些人对转移支付的有关规定视若无物，严重影响了转移支付制度的权威性。
二、国外财政转移支付法律制度的经验借鉴
西方发达国家实行政财政转移支付制度已经有几十年，在这方面有成熟的制度和完善的法律经验。通过对这些国家的财政转移支付法律制度进行考察和总结，可以为我国财政转移支付法律制度的建立提供经验借鉴。
（一）明确划分各级政府的事权是完善财政转移支付制度的关键
各国对各级政府的职责都做了明确的法律规定。美国法律对事权的规定为：联邦政府负责国防、外交和国际事务等关系到全国利益的事务和涉及全国的社会福利计划；州政府负责联邦政府以外的、且没有授权地方政府处理的一切事务；地方政府则根据州法律规定和州政府授权处理当地事务。德国法律规定，联邦政府主要管理涉及国家利益和整体经济的事务，州政府除本级行政事务外最大的职能是教育，此外还有州司法、治安和公共卫生事务，地方政府主要负责管理本级行政事务和关系到本地公众基本需要的地方事务。这些国家通过法律对各级政府间事权的明确划分，不仅有效地避免了各级政府在支出责任上的相互推诿、扯皮，而且为规范化转移支付法律制度的实施创造出重要的基础条件。
（二）实现全国各地公共服务水平的均等化是财政转移支付的基本目标
尽管各国转移支付要保证国家许多政策目标的实现，但财政转移支付的基本目标是保证全国各地居民都享有大致相同的公共服务水平，确保国家最低的就学、就医、就业、公共交通等的公共服务标准的实现。美国法律对联邦政府给州及地方政府的补助金用途进行规定必须用于卫生医疗保健、收入保障、教育和培训以及交通等项目，州和地方政府不得移作他用。德国的《德意志联邦共和国基本法》明确规定：“联邦立法保证财政上强的和财政上弱的州之间有合理的平衡，同时考虑各镇和联合乡的财政能力和财政需要。这种立法规定应该获得平衡费的州提出平衡申请的条件和应付出平衡费的州担负平衡责任的条件，以及决定平衡费数额的标准。”上述规定促进了这些国家各地区公共服务水平均等化的实现，有效解决了地区经济发展水平和公共服务水平不相适应的矛盾，为社会稳定奠定了坚实的基础。
（三）“因素法”的采用是财政转移支付标准统一的前提
美、德、日等国在确定一般性转移支付时，均采用“因素法”对地方政府的财政能力、
财政需求和调整系数进行测定。对财政能力的测算要考虑影响该地区财政收入的各个因素，如社会总产值、国民收入、税源、税基、税率的发展变化等。财政需求上要考虑人口、面积、交通、公共服务水平等条件的影响。调整系数则要根据本地自然、社会、经济等多方面因素作用下的实际状况来确定。这些因素"都是客观存在的，是为各地区所共同认可接受的。这样，上级政府就可以根据某地客观存在的因素综合测算出对它应予的财政转移支付金数额，下级政府同样也能够权衡影响本地财政收支的各有关因素，自行计算出应接受的转移支付金数额。这种按客观因素来测定收支，确定转移支付的方法比较科学合理，也相当公平透明，既减少了各级政府间人为因素引起的盲目攀比，又便于实施执行。
（四）健全的法律体系是财政转移支付顺利实施的保障
作为财政预算管理的一种手段，各国的财政转移支付制度一般都具有明确的法律依据。如美国的各项转移支付都要根据有关法律规定并以法律形式确定下来，作为各级政府间进行转移支付和接受转移支付的基本依据。日本各类财政转移支付的主要测算依据和具体支付标准都在《地方预算法》中给予明确规定。德国在《宪法》中对财政体制及财政转移支付都做了较详细的规定。澳大利亚及印度和韩国等也都在其有关法规中对财政转移支付做出相应规定。通过健全的法律制度，使财政转移支付做到有法可依、有法必依，促进了制度的规范化和法律责任的明确化，保证了在财政转移支付的实际操作过程中能够依法行事，避免人为因素的干扰。
三、建立我国财政转移支付法律制度的构想
通过对财政转移支付进行立法，建立规范的财政转移支付法律制度，能有效地实现国家宏观调控，保证不同区域内政府施政能力和居民生活水平基本平衡，从而达到区域间经济协调发展的目的。我国对财政转移支付立法必须在立足本国国情的基础上合理借鉴国外成功的经验，实现财政转移支付立法与财政改革的进程的统一，必须牢牢把握财政转移支付立法为社会主义市场经济服务的目的，同时强调立法的现实可行性与适度超前性相协调，使之真正发挥高效规范财政转移支付的功能。
（一）按照各级政府的职能要求合理划分事权、财权并以法律形式确定
国际经验表明事权和财权应该具有统一性，统一的依据就是各级政府自身的地位与职能。[4](p58)从我国现实情况看，事权划分的关键是合理确定经济管理权限。中央政府的经济管理权限主要是宏观调控和协调全国经济社会的发展；地方政府主要是完成中央宏观调控下达的任务和协调本地区经济社会的发展。要按照各级政府承担的事权，根据财权和事权相统一原则，合理确定各级政府的支出。同时也要大力促进政府职能的转变，对那些政府不该管、管不了、管不好的微观经济活动，应当由市场机制解决问题，从财政的供给范围中剥离出去，将财力主要用于社会公共需要和社会保障方面，以此来真正实现财政转移支付制度调整地区失衡、实现公共服务均等化的调节目标。
（二）依法调整现行的转移支付结构，建立合理的财政转移支付制度（三）设置专门机构对财政转移支付进行管理和监督
根据我国目前的国情可以考虑在人大财经委中设立一个专门的“拨款委员会”，该机构与财政部无关，负责审批财政部转移支付的申请，监督资金的流向和使用情况，有权对各部委和各地方政府在财政转移支付中的违规违法行为做出罚款决定、对直接负责的主管人员和直接责任人依法提出处理意见、必要情况下移送司法部门予以查处。这样可以确保财政转移支付目标明确、结构合理、程序严谨、政策效果有保障。[5]
（四）使用“因素法”来统一和规范财政转移支付的标准
以“因素法”取代传统的“基数法”，实现财政转移支付资金的公式化分配，是进一步完善我国财政转移支付制度的核心内容。因素法的关键在于计算模式的确立和因素的选择。我国应依法确立“收入能力—支出需求均衡拨款型”作为计算模式，即通过计算各地的理论收入能力和标准支出需求来确定转移支付数额。而在确定影响我国财政收支的因素时应选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，如人口数量、城市化程度、人均GDp、人均财政收入、人口密度、自然因素等，并以此确定各地的转移支付额。为了鼓励各地加强税收的征管，提高地方增加收入的积极性，可考虑引入收入努力因素，如各地财政收入占GDp的比重。根据因素来衡量各地的财政地位、以公式化的形式确定各地的理论收入能力与标准支出及其转移支付额。这种作法有利于提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性，也有利于规范中央与地方之间的财政关系，提高财政管理的科学化程度。
（五）健全法律程序尽快建立财政转移支付法律制度
我国应加快推进转移支付制度的法制化，为转移支付提供强有力的法律保障。[6]首先，建议尽快由全国人民代表大会制定《财政转移支付法》。以基本法的形式确立财政转移支付的目标、基本原则、资金来源、法定形式、核算标准、分配方法及转移支付的监督及法律责任等，将财政转移支付过程纳入法制化轨道。以基本法的形式可以进一步增强财政转移支付制度的法律效力，有利于加强对省以下地方各级政府财政转移支付行为的规范。其次，要进一步规范转移支付的审批监督程序，应当编制转移支付预算，并在预算法中予以明确，按预算审批监督程序，报人大审查批准。一经批准，不得擅自变动。再次，以法律形式明确财政转移支付的监督制约制度，同时辅之以必要的司法和审计举措，建立相对完善的监督和约束机制，并规定对违法违章者的制裁，保证转移支付制度在立法、司法、和审计上的相互配合和协调统一，这样既能体现转移支付的权威性，又能体现其监督约束的完整性，确保转移支付制度的实施效果。最后，对转移支付制度中的违法行为制定专门的处罚措施。用法律条例明确列出各种情况的违法违规行为，对违规违法的一级政府或部门，依据转移支付的种类、性质和违规金额所占该笔资金的比例等因素规定罚款处罚，明确罚款额度确定方法及罚款执行机构;对直接负责的主管人员和直接责任人明确规定行政处分方式，对应予处分而不按规定处分的情况建立防范机制，同时建议修改刑法，对财政转移支付中严重违法的行为人规定相应的刑事处罚措施，予以严厉制裁。
参考文献：[2]马海涛.财政转移支付制度[m].北京：中国财政经济出版社，2004.
[3]伊文嘉，李凤梅.我国财政转移支付法律诌议[J].特区经济，2005，（5）：53-54.
[4]刘小明.财政转移支付制度研究[m].北京：中国财政经济出版社，2001.[6]宋槿篱，李玮.对我国财政转移支付立法的几点建议[J]法学杂志，2005，（3）：62-64.
theConceptionofestablishingtheLawSystemofFinancialShiftpaymentinChina
abstract:thelawsystemoffinancialshiftpaymentreferstoalllawsystemsofeconomicalrelationswhichoccursinadjustingtheprocessoffinancialshiftandisconfirmedandguaranteedbythegovernmentallaw.SincetheenforcementoftaxdistributionsysteminChina,ourfinancialshiftpaymentsaresomeregulationswhichwerecarriedonbythegovernmentalrulesandwedon’thavesomeauthoritativelawsystemwhichrestrainsthefinancialshiftpayment.thearticleattemptstostartwiththemainproblemswhichexistinoursystemoffinancialshiftpaymentanddrawslessonsfromthesuccessofforeigncountriesthenitputsforwardsseveralconceptionsabouthowtoestablishoursystemoffinancialshiftpayment.
Keywords:theSystemofFinancialShiftpayment;LawSystem;Legislation
罗荆（1981-）男，湖北荆州人，中南财经政法大学财政学专业2005级硕士研究生。
联系方式：湖北省武汉市武珞路114号中南财经政法大学首义校区财政税务学院
财经法律法规篇5
法治国家应加强经济法与经济政策的协调配合，经济法的稳定性使其不可避免地具有时滞性，有时无法及时有效的应对复杂多变的社会经济生活，这不利于经济法作用的有效发挥，也容易引发对其权威性的质疑。由于经济法作为法律其自身的内在局限性使其在实施过程中存在一系列问题，时滞性的局限性是亟待解决的问题。这就需要与具有合理性的经济政策进行协调配合，经济法与经济政策各具自身的优势与缺陷，在调整社会经济生活中各自发挥不同的作用，将二者联合起来，取长补短进行优势互补，有助于使二者共同发挥作用，加强对社会经济关系的调整与管理
一、经济法与经济政策协调配合
“对经济关系的法律调整，在贯彻执行经济政策中起着重要作用”。[1]作为上层建筑的组成部分，经济法与经济政策都应反映并服务于经济基础，对经济基础产生能动作用。在一定意义上，经济法中的大量条款是经济政策法律化后的内容，而具有法律属性后的经济政策，其稳定性、规范性将得到进一步提高。
(一)经济政策引导经济立法
“经济法作为现代法，具有与传统法治理念不同的现代性，与政策的联系更为密切。”[2]其中，经济政策是经济立法的前提，经济法是经济政策的法律化，是对经济政策有效实施的法律保障[3]。加快形成有效的社会主义市场竞争机制，进一步建立健全使市场在资源配置中起决定性作用的体系，推动资本市场双向开放的战略决策，要求对我国经济以及全球经济发展形式能够及时做出制度回应，以适应经济发展新常态，应对全球经济发展的风云变化。然而经济法对稳定性和权威性的要求，使其具有滞后性，往往无法及时应对纷繁复杂的社会经济，对某些新型社会经济关系也无法及时进行调整，使经济法对新型社会经济关系的调整出现某些不适，无法满足现代社会对经济运行效率的要求。而经济政策具有的灵活性与适应性能够及时对社会经济发展中出现的新问题予以制度回应，并及时进行调整。通过经济法与经济政策的协调配合，有利于及时、有效地对社会经济关系进行调整，化解经济运行中出现的问题，保障经济运行效率。有鉴于此，在建设社会主义法治社会，坚持协调发展、共享发展、开放发展的过程中更应重视经济政策的作用，对于具有较强稳定性、卓有成效的经济政策应该通过法定程序将其上升到法律层次，将其纳入经济法制度中。
以财政法与财政政策的关系为例，在经济金融化、全球化背景下，面对复杂多变的经济形势，政府运用财政政策调节经济的常规方式是“相机抉择”即政府根据当前的经济发展形势，采用不同的财政措施，利用国家财力有意识调节经济运行的手段[4]。为加强财政法的适应性以有效调整财政关系，财政法需要反映根据经济发展新形式制定的财政政策，因此需要将这些财政政策予以法律化。例如，根据2014年《政府工作报告》中对于财税体制改革问题的强调，尤其是对预算管理制度改革的重视，新《预算法》的亮点之处在于规定应实行全口径预算，如第4条规定“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”;第5条规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。再如，新《预算法》更是首次对“预算公开”问题做出细致规定，第14条对公开的范围、主体、时限等提出明确要求，对转移支付、政府债务、机关运行经费等事项明确要求做出公开说明，并在第92条中对违反预算公开规范的法律责任做出规定。通过对预算法修改后呈现的亮点予以分析，在见证财政法体系日益完善进步的基础上，更应重视预算公开入法的长远意义。其有利于切合社会主义市场经济及其法治要求，保障公众知情权、监督权，有效预防政府失灵。
(二)经济政策弥补经济法的漏洞
从根本上讲，“单单稳定性与确定性并不足以为我们提供一个行之有效的、富有生命力的法律制度”[5]。经济法制定后需要保持稳定性，不可朝令夕改，否则有损法的权威性和可预测性。但是，对稳定性的要求也往往使其滞后于当前经济发展形势，无法及时对某些经济问题做出回应。经济法作为调整社会经济关系的法律，其主要任务是监督、规范国家调整经济活动的行为，促进经济社会健康发展，面对千姿百态、变化万千的社会经济不可一成不变。由于各方面的原因，经济法不可避免地带有时滞性，需要灵活的经济政策予以配合，才能有效发挥对社会经济关系的调控作用。
经济政策对经济法漏洞的填补作用表现在：经济法不是万能的，单单一部经济法律规范不可能事无巨细的对所有的经济关系进行调控，更何况经济法本身的时滞性，也使其在复杂多变的社会经济面前表现出些许的无能为力，因此经济法不可避免地存在漏洞。在社会经济运行过程中如果出现了经济法没有规定的问题，或者有些问题经济法已无法对其进行有效调控，而此时相关经济政策却有与之相关的规定，那么可以考虑适用该项经济政策。一方面，进行经济立法或修法必须符合法定程序，这是一个漫长的过程，在短时间内往往无法及时应对新兴问题完成立法或修法过程。即使进行立法或修法，经过层层严格的程序制定出的新法或修改后的经济法对于已经出现的问题也往往于事无补，这与现代社会对经济运行效率的要求背道而驰。正如萨维尼指出的，法律自制定公布之时起，即逐渐与时代脱节。即经过立法或修法后的经济法可能又与此前出现的问题不适，无法对其进行调控。另一方面，如果漠视社会经济发展过程中出现的问题，对“市场失灵”或“政府失败”问题置之不理，则经济法的权威性、强制性无从谈起，而且也会因为缺乏对社会经济的有效调控和对政府宏观调控权的有效规制，使社会经济陷入混乱，这必将对国家利益、社会利益造成极大损害。所以，如果相关经济政策与经济法的价值不相冲突，可以选择适用经济政策对社会经济进行调整，这符合经济法对公平与效率的追求。
新《预算法》对于一般转移支付和专项转移支付中存在的诸多问题，如规模偏小和资金分散等问题，在第16条、第38条、第52条等多个条款中对转移支付的设立原则、目标、预算编制方法、下达时限等事项做出具体规定。新《预算法》对专项转移支付制度做出重点规范，如强调要建立健全专项转移支付定期评估和退出机制，对于市场机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付等，有利于规制中央部门对地方事权的不适当干预，也有利于地方统筹安排预算。针对财政转移支付问题，我国尚未制定专门的财政转移支付法，转移支付的相关问题都在其他相关法律中予以规定。新《预算法》正式实施前，对有关转移支付尤其是专项转移支付的问题则可以根据有关转移支付的经济政策进行规定。
(三)法律化后的经济政策具有更强的稳定性和权威性
将具体国家政策予以法律化是使其获得强制执行和给予市场主体更大合理预期的重要方式[6]。经济政策虽具有灵活性、适应性，但由于其针对社会经济发展中出现的具体问题进行规定，在稳定性方面无法与经济法同日而语。另外，由于经济政策的制定主体往往是政府，其权威性也不及由全国人民代表大会严格按照法定程序制定通过的经济法。为了保障在较长时期内具有稳定性的重要经济政策得到有效实施，需要经过法定程序将其纳入经济法范畴，使其更具规范性。同时，通过将经济政策法律化，有助于以法律的权威性、强制性保障经济政策的实施。
例如，对于财政政策而言，由于其具有灵活性、及时性和制定程序简易性等特征，在财政改革中，一般情况下是先出台政策，在财政政策实施一段时间后，再总结经验将可以纳入财政法范围的政策进行法律化，使其上升为法律。通过财政政策和财政法的相互配合，有效促进国家对经济的平衡协调，维护社会公共利益。财政政策的法律化，有助于以法律的规范性和强制性促进财政政策目标的贯彻落实。
二、如何增强经济法与经济政策的协调互动
为探索加强经济法与经济政策协调互动的有效方式，使二者在相互配合中发挥最佳的经济法实施效果。综合我国目前经济法与经济政策的实施现状与效果，以及未来社会经济的发展情况，可以探索在以下方面做出努力：
(一)经济法及经济政策在制定过程中应坚持
1.经济政策的制定应遵循科学原则。首先，制定经济政策应尊重客观经济规律，符合经济事实。根据当前以及未来经济发展的形式和趋势，目前市场经济发展中出现的问题和国家未来的经济发展规划，制定符合客观经济发展形式的经济政策。如果漠视客观经济规律和经济事实，以政府的主观经济意志为基础制定的经济政策，其必然与社会客观经济现状不相适应，这种脱离客观经济规律的经济政策不应被经济法所吸纳。其次，经济政策应符合经济法律的规定。经济政策的制定主体、内容、执行主体、实施方式等应严格遵循经济法的规定，在相关领域已有比较完善的经济立法时，制定经济政策应在经济法的框架内进行，强调国家依照法律来实现对社会经济的调控。最后，注重民主决策。重视发挥经济决策机构的作用，使决策更具客观性、社会性与专门性。尊重市场规律，充分发挥市场的决定性作用，同时为了防止市场失灵，经济法管理主体应根据经济法规定对社会经济活动予以有效监控。重视民主决策，协调个体权利与公共权利、个体利益与公共利益。
2.经济政策的法律化。经济政策应在经济法的框架内，在经济法的制约下制定、实施。对于符合客观经济规律的经济政策应选择时机使其上升到法律层次，具有法律属性，增强经济政策的可信度，使其实施获得预期效果。在我国，由于经济政策主要由政府制定、实施，因此应加强人民代表大会对经济行政法规的审查和监督，扩大人民代表大会立法对经济政策的规范作用。
(二)以财政法与财政政策协调互动的方式为视角，映射经济法与经济政策的互动
在深化经济体制改革，完善经济法律制度的过程中，针对财税改革和财政转移支付等问题，发挥财政政策的积极作用对于上述问题的改革大有裨益。在市场经济运行过程中，营造良好的法治环境，加强经济法与经济政策的协调互动，有助于国家对经济活动的有效参与和监控调节。
1.财政法与财政政策应根据自身的作用和特点协调确定各自的调整范围。对于宪法、立法法确定必须由法律调整的财政关系，以及根据经济波动情况能够自动发挥稳定作用的财政工具，如税收、财政转移支付等应制定为法律。对于灵活性较大的相机抉择财政政策，宜采用政策手段，但是该操作程序，可以由法律规定，以保证财政政策的科学性与民主性[7]。
2.加强财政法与财政政策在制定过程中的沟通协调。由于财政法与财政政策的制定主体、程序及背景不同，二者在实施过程中难免存在内在矛盾，为了消弭财政法与财政政策之间的矛盾，实现二者的有效协调，在财政法和财政政策的制定过程中，应重视建立二者之间的沟通与协调机制，如预算法在制定过程中预算工委与财政部之间就预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整等方面进行了充分的沟通协调，以提高财税预算等方面的立法和审查监督的实效。
3.了解、掌握财政法与财政政策的出台时期。在市场经济运行过程中，面对瞬息万变的经济发展情况，经济法不是万能的，不可能一一应对经济发展中出现的问题，因此需要经济政策予以配合。实践中，由于经济政策具有灵活性、前瞻性，面对社会发展过程中出现的问题，当经济法对这方面的规定存在法律空白或漏洞，而修法又来不及时，采用灵活的经济政策来予以弥补不失为一条成功的经验。所以，一般情况下是先出台经济政策，待时机成熟时再以法律的形式予以规定。
4.注重财政法和财政政策的动态配合，消弭二者之间的摩擦。这一点主要是强调财政政策和财政法应在实施中加强配合。“财政政策的贯彻实施应有利于促进财政法的实施，树立财政法的权威;财政政策是财政法律的核心内容，在实施财政法的过程中，要注意财政政策因势变动的走向，在执法中运用财政法原则，使用法定自由裁量权缓解和消除与政策的矛盾，使财政政策和财政法律在动态中耦合，达到财政政策和财政法律实施的预期效果。”[8]
三、结语
经济法作为社会本位法，在维护社会公平正义，调整市场经济运行的过程中愈加发挥重要作用。在经济发展过程中应对经济法制度不断予以完善，对于实施卓有成效的政策适时入法。同时，在此过程中，经济法应注重与经济政策的动态配合。经济政策具有较强的前瞻性、灵活性，在市场经济运行过程中，面对瞬息万变的经济发展状况，经济法不是万能的，不可能一一应对经济发展中出现的所有问题，因此经济政策既对经济立法起引导作用，又对经济法起补充作用。在瞬息万变的社会经济发展过程中加强与经济政策的协调配合，有助于共同发挥对社会经济生活的调控、规范作用。
财经法律法规篇6
【关键词】民营经济法律改进物权法
一、民营经济及其法律地位、法律改进的内涵
民营经济的法律地位是指作为一种经营方式的个体、私营经济在社会主义法律体系中的地位。民营经济法律改进意指在法律体系和经济生活中民营经济法律地位的不断提升和具体法治环境的不断改善。广义的民营经济是对除国有和国有控股企业以外的多种所有制经济的统称，包括个体工商户、私营企业、集体企业、港澳台投资企业和外商投资企业。狭义的民营经济不包含港澳台投资企业和外商投资企业。本文所界定的民营经济是指狭义的民营经济，即指从经营层次上对个体经济、私营经济的概括性分类。民营经济的法律地位是指作为一种经营方式的个体、私营经济在社会主义法律体系中的地位，包括该种经营方式的合法性是否得到法律的认可和保护以及受法律保护的程度。明确个体、私营经济的法律地位，其基本内容应包括以下两点。
首先，确定民营经济的所有制性质并对其财产权进行合法保护。个体、私营经济是非公有制经济。民营个体企业的资产所有权由公民个人所有，个人拥有财产的占有、使用、收益、处分的完全的自。同时，私营经济是“存在雇佣劳动关系的经济成份”，私营企业主占有和支配企业的生产资料，通过雇工来进行经营和生产，这就需要国家在法律体系中确定民营经济的私人物权性质并加以有效保护。
其次，确定民营经济在我国所有制结构中的地位，确定其在市场经济中的平等主体地位和在经济中共同发展的地位，从而对其平等市场主体地位进行制度保护。在社会主义市场经济体制的法制框架下，民营经济是市场经济的合法主体和平等主体，要保障他们的合法权利和公平竞争。这就需要国家在法律体系中明晰民营经济平等市场主体的地位，消除来自法律和政策的任何歧视。
本文所界定的民营经济法律改进意指在法律体系和经济生活中民营经济法律地位的不断提升和具体法治环境的不断改善。这有赖于宪法的原则性宣示，赋予其来自最高位阶法律的权威，但同时也有赖于具体的下位法的实施和供给。将宪法的原则性宣示贯彻到具体的经济生活中，从而实现真正意义上民营经济法律地位的提升和具体法治环境的改善。
二、宪法修正案对民营经济法律地位的原则性宣示及局限性
1、1982年宪法及三个宪法修正案：宣告民营经济的合法地位，但产权保护不完善
1981年，国务院《关于城镇非农业个体经济的若干政策规定》，个体户的合法地位得到了国家的正式认可，当代中国民营经济的萌芽之种由此播下。1982年12月，五届全国人大第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》，其中第十一条规定：“在法律规定范围内的城乡劳动者个体经济，是社会主义公有制经济的补充。国家保护个体经济的合法的权利和利益。”这是国家根本大法第一次承认个体经济的合法地位。对私营经济合法地位的认可则经历了漫长的过程。1988年七届全国人大第一次会议通过宪法修正案，对宪法11条增加了规定：“国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”这是国家第一次以宪法修正案的形式宣告了私营经济的合法地位。
1993年八届全国人大第一次会议再次通过宪法修正案，将宪法第7条“国营经济”修改为“国有经济”，这是国家重视财产所有权的信号，开始以财产所有权的不同来区分经济利益主体，为日后“私有”物权的提出埋下伏笔。1999年九届全国人大第一次会议又一次通过宪法修正案，将宪法11条再次做了修改，明确提出：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。国家保护私营经济的合法的权利和利益，对私营经济实行引导、监督和管理。”国家以宪法的形式宣示了民营经济作为非公有制成分的合法地位，表明国家对民营经济法律保护的重视程度愈来愈深。宪法几度修改，确认了私有财产的地位，表明了我国对私有财产的保护的重视和强化，民营经济的地位不断提高。综观八二宪法颁布后三次的部分修改，修改的内容集中在经济制度方面，主要侧重于民营经济合法地位的宣示，对于鼓励民营经济的发展和公民积极创造财富和积累财产方面起到了激励作用，而对于作为民营经济基本权利的财产权利的保护认识不到位，致使这一期间宪法对民营经济产权的保护仍然停留在宪法层面，民营经济发展所需要的产权环境、制度环境依旧是不完善的。在此期间曾经出现的诸多民间资本外逃事件充分说明，仅仅有宪法原则性的宣示保护是乏力的。
2、2004年修宪：完善及宣示对民营经济产权的保护但有待落实
2004年宪法修正案对现行宪法做了如下修正。第十一条规定：“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分。国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益。国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。”第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”宪法第四次修改没有拘泥于从形式上追求公民宪法权利体系的完善，而是通过宪法制度创新贯彻尊重和保障人权的原则，建立了财产权保护的新的制度起点，体现了中国宪法一贯的渐进和稳健的进步风格。这次修宪完善了对私有财产保护的规定，正式提出了“私有财产不受侵犯”，从法权观念理清了经济制度与财产权结构的关系，从而使第12条和第13条成为中国宪法关于财产权保护的基本思想和基本原则。2004年修宪的重大意义在于，通过私有财产法律保护制度的构建为民营经济的发展创设良好的法治环境，通过以恒产保护恒心致力于解决困扰民营经济多年的产权保护问题，这是民营经济法律地位从实质上跃升的重要标志。
2004年宪法修正案弥补了1982年宪法及三次宪法修正案关于民营经济产权保护缺失的制度缺陷，但是，宪法作为上位法，其原则性法条缺乏可诉性的特征使得民营经济法律地位的落实成为一大难题。宪法真正发挥作用，不能停留在抽象原则和理念的层面上，必须走向具体法治。毕竟对民营经济的法律保护不只是一种政治宣言，在宪法实施中仍存在有待进一步思考的问题。宪法所确立的民营经济保护制度得以贯彻的途径主要有两个：一是通过诸如民法、刑法等其他一般法律规范加以具体落实；二是宪法的司法化。在目前宪法司法化的实施还存在诸多困境的情况下，保护民营经济主要依靠下位法来贯彻。这样，如何在民法、刑法、诉讼法等诸多下位法中增加制度供给就成了法治进程的重中之重。
三、物权法对民营经济法律改进的影响
1、从下位法的角度界定产权内涵，完善民营经济法律保护框架
《物权法》是一部在社会主义市场经济中界定、确认和保护产权的基础性法律，从而奠定产权保障的法律基础。它连接了财产关系、经济关系，维护公民的基本经济权利，维护市场主体的经济权利，协调利益主体之间的关系。与其他相关法律相比，《物权法》不但涉及了财产初始界定，还涉及了财产的确认、保护原则。《物权法》是《宪法》中有关保障公民和国家财产权利条款的延伸，进一步解决了《宪法》中没有解决的问题，对社会转型、经济发展中出现的新的财产关系都有所反映。《宪法》中所规定的规则主要是发挥一种宣示的作用，或者是原则性的规定。如果想把对民营经济的产权保护具体落实下来，应该通过《物权法》这样的单行民事立法去设置一些具体的保护规则，来实现宪法中保护民营经济的宪法原则。从这点上讲《物权法》承担了一个具体化和具体落实的功能。物权法的制定、实施使民营经济的产权有了具体的法律规则去保护，奠定了民营经济法律保护框架的基础。惟有进行法与制度的基础性建构，并不断完善其建构和实践，才能产生出关于“财产与权利”的公民法律意识与良好制度性社会行为习惯，与法治国家/社会“财产与权利”保障的意志。民营经济法律地位的保障实现了上位法和下位法的有效对接，完善了民营经济法律保护框架。
2、为民营经济平等法律地位的保障提供最直接的法律依据
随着2005年出台的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（简称非公经济36条）的具体措施和配套办法相继出台和落实，私营企业在市场准入、土地使用、信贷、税收、上市融资、进出口等各方面所受的歧视大大减少。民营经济的平等市场主体地位也在经济生活中逐步确立。1982年宪法及四次宪法修正案在民营经济作为平等市场主体的表述方面是缺位的，这一法治状况已经滞后于经济生活的要求。如宪法第12条明确规定“社会主义的公共财产神圣不可侵犯”，而宪法第13条规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”，其中的“神圣”与“合法”二词反衬出公民财产权与公有财产权保护力度上的强大反差，这说明了公民的财产权与公有的财产权在宪法地位实质上不平等，意味着我国财产权保护制度仍存在等级差别，即国有财产权优先、集体财产权次之、公民财产权再次之。
社会主义市场经济的深入发展要求所有市场主体获得平等地位。将经济生活中的现实要求在法律生活中的反映到法律生活中来，成为现阶段法治建设的重点。2007年实施的物权法反映了这一要求，在第一编第一章中规定：“国家实行社会主义市场经济制度，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利；国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”“公有财产和私有财产平等保护”是这部法律的核心内容之一。该法第3条规定：“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。国家巩固和发展公有制经济，鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利。”第4条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”这样就从下位法中明确了国有经济、集体经济、民营经济的平等主体地位，为民营经济获得公平竞争的环境提供了最直接的法律依据。
物权法对民营经济法律改进的影响不止于此。物权法的实施开启了下位法、具体法保护民营经济法律地位的大门。物权法实施后，法律专家已就《立法法》、《行政许可法》、《公司法》等提出具体的修改建议。这表明政府对民营经济法律保护制度的体系和框架正在持续的调整，以适应市场经济的发展对我国法治建设的新要求。民营经济的发展正步入一个提升与变革的新阶段，良好的法制环境和制度条件将成为十分必要的条件。
【参考文献】
[1]王利明：进一步强化对于私有财产的保护[eB/oL].，2007-11-08.
财经法律法规篇7
【关键词】预算法；预算法律责任；财政违法行为处罚处分条例》
【正文】
（一）预算法律责任制度的意义与作用
国家预算，是国家组织分配财政资金的重要工具和实现宏观经济调控的重要手段。它是政府的基本财政收支计划，必须要经过国家最高权力机关审批后方才生效，因此是国家的一项法律文件，体现着人民的意志。由于它作为国家宏观经济活动基石的地位，当今许多国家的议会都把预算案视为仅次于宪法的重要法案，并通过预算监督程序对政府活动实行监督。预算就是民主决策，财政民主就通过民主政体制基础的预算制度来实现。作为规范政府收支行为的预算法律制度，在一国的法律体系中也就具有了特殊的重大意义，成为国家经济活动的根本准则。而预算法律制度能够有效运作，对国家预算活动能够真正产生规范的效果，法律责任制度的详尽规定是一个有力的后盾。
近年来随着公共财政改革的深入，人大已经逐步加大了对预算职权、编制、审查、调整、执行、监督以及预算外收入的管理，对政府预算提出了越来越多的具体要求，这不啻为一个可喜的变化，让我们看到了国家预算法治化进程的清晰脉络，但这还远未达到我们的预期。预算活动牵一发而动全身，预算的规范化就等于权力的规范化。只有当政府每花一分钱都经过预算审批时，才能表明政府的“钱袋子”掌握在人民手中，才能实现法治国家。而目前预算的监督工作中还存在许多问题，监督不力仍然是我们面对的一个难题。那么，如何能够让人大的监督真正发挥作用呢？笔者认为，具体且全面地规范违反预算法的政府机关及相关人员所应承担的相应法律责任，乃是预算法律监督体制中的重要一环，也是最后的一环,这应当是我国预算法律制度改革中的重要内容。
预算法律责任制度的重要意义和作用在于：
1．完善预算法律责任制度，才能从根本上体现国家预算的法律效力。国家预算作为具有法律拘束力的规范性文件，其效力集中体现在它的强制力上，只有严格约束国家机关及其人员的行为，明确违反规定应当承担的法律责任，才能强化预算的法律效力，控制预算的随意变动。
2．完善预算法律责任制度，才能从根本上保障国家预算的贯彻执行。对掌握权力的国家机关若不明确其行为的责任，造成“权重责轻”的局面，滥用权力、阳奉阴违等情况的出现将是不可避免的，预算就将成为一纸空文，无法得到切实遵守。
3．完善预算法律责任制度，才能从根本上实现对国家预算的法律监督。预算监督不力是目前存在的主要问题之一，这也是大量预算违纪违法行为屡禁不止的一个重要原因。全面建立预算的问责和质询机制，让政府收支活动公开化、透明化，才能让政府的一举一动都处在人民的监督之下。让政府自律，对人民负责。
4．完善预算法律责任制度，才能从根本上保证预算审批的权威性，维护国家预算的严肃性。只有对财政收支的法律约束，才是对权力的硬约束。因此，必须在预算法中真正实现责、权、利的明确区分和统一，这是财政民主和财政法治原则的必然要求。
（二）现行《预算法》中法律责任的规定与存在的问题
我国现行《预算法》制定于1994年，其中第十章“法律责任”是对违反预算法责任的具体规定，但总共只有三条，其主要内容是：
（1）各级政府未经依法批准擅自变更预算，使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使经批准的预算中举借债务的数额增加的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。
（2）违反法律、行政法规的规定，擅自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款的，由政府财政部门责令退还或者追回国库库款，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。
（3）隐瞒预算收入或者将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出的，由上一级政府或者本级政府财政部门责令纠正，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处分。
从中不难看出，现行《预算法》对法律责任规定的既不周全，又比较原则，没有作出具体细化，对此1995年11月2日国务院颁布的《中华人民共和国预算法实施条例》也无更细化的规定，使得有关法律责任的承担缺乏可操作性，其缺陷主要在以下几个方面：
其一，现行预算法虽然规定了中央预算、地方预算、部门预算、单位预算的职责；专章
规定了预算的执行、调整和决算；多处规定了对预算资金“不得截留、占用或者挪用、或者拖欠”；规定了各级政府，各部门各单位的支出预算，必须按照批准的预算执行。但是这些规定操作性差，违背了怎么办？没有处置的具体规定。
其二，对于地方部门和单位负责人，为了地方部门和单位的利益，违反财政法律法规的行为如何处理，没有作出明确的规定。显然，绝不能因为他们截留、占用、挪用的款项没有装进个人的腰包而免除其应当承担的责任，应该增添对其违背《预算法》的行政、经济、刑事责任的追究条款的规定。
其三，在法律责任的约束方面过于软化，对预算违法案件的处理乏力。比如随意不按程序调整预算，纳税人不照章纳税而税务部门不依法征税等违法案件，不能得到及时有效追究相应的法律责任。《预算法》比起其他诸如《农业法》、《教育法》等专门法律来说，约束力尤为乏力，而且在与其他法律的衔接上也不够好，一些专门法律肢解了财政职能，导致地方财政的财力基本上被其他专门法律分配完了，地方财政运行十分困难，这种状况越到基层就表现得越突出。
现行《预算法》对法律责任的规定之所以这么少，和其本身的特点也有一定关联。94年的这部法律虽然是我国目前为数不多的财政基本法，但它在性质上更接近一部程序法，而非实体法。其中大量的篇幅是有关预算编制的基本程序，而对于预算的管理、内容、调整、审查等实体性标准规定得过于简单和粗略，缺乏对于政府财政收支权力的实体性控制。而且原本的一些程序性规定也很不完整和细致，也没有真正实现从程序上规范和控制权力的目的。还有就是它没有能够很好的处理实体权力和应当承担的职责之间的比例关系，因此也不可能对于实体责任有清晰的规定，体现不出责、权、利三者的统一和区分。再加上制定时间已很久远，这些粗略的规定肯定无法跟上近十年来财政领域令人咋舌的飞速变化。这些种种因素，导致了《预算法》对社会现实的回应无力，使得财政违法违规行为在一个时期内横生，该国家造成了巨大的财政风险和隐患，2003年“审计风暴”中所暴露出来的大量问题，或多或少都与预算法律责任制度的不完善有直接的关系。
（三）《财政违法行为处罚处分条例》的出台及其作用
也许正是针对这些问题，2004年11月5日国务院第69次常务会议上通过的《财政违法行为处罚处分条例》（中华人民共和国国务院令第427号）中，对于违反预算法的相关法律责任作出了一些具体的规定，它将于2005年2月1日起正式施行。
在这部新行政法规中，有关违反预算法的法律责任主要有以下几点：
（1）第二条将财政违法行为的处罚处分主体规定为“县级以上人民政府财政部门及审计机关”、“省级以上人民政府财政部门的派出机构”和“审计机关的派出机构”；对于有财政违法行为的单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，以及有财政违法行为的个人，“属于国家公务员的，由监察机关及其派出机构（以下统称监察机关）或者任免机关依照人事管理权限，依法给予行政处分。”
（2）第三条将“擅自将预算收入转为预算外收入”列入“违反国家财政收入管理规定的行为”，规定执收单位及其工作人员“责令改正，补收应当收取的财政收入，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分”。
（3）第五条将“不依照预算或者用款计划核拨财政资金”的财政部门、国库机构及其工作人员的责任规定为“责令改正，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分”。
（4）第七条则是直接针对违反《预算法》的行为所作的规定：“财政预决算的编制部门和预算执行部门及其工作人员有下列违反国家有关预算管理规定的行为之一的，责令改正，追回有关款项，限期调整有关预算科目和预算级次。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级处分；情节严重的，给予撤职处分：（一）虚增、虚减财政收入或者财政支出；（二）违反规定编制、批复预算或者决算；（三）违反规定调整预算；（四）违反规定调整预算级次或者预算收支种类；（五）违反规定动用预算预备费或者挪用预算周转金；（六）违反国家关于转移支付管理规定的行为；（七）其他违反国家有关预算管理规定的行为。”
《财政违法行为处罚处分条例》的颁布，应该说从一定程度上弥补了预算法律责任的不完善之处，有利于明确预算违法行为的相关责任，加强对有关部门的违法行为的约束，这是很有意义的。但这部行政法规仅仅是对有关部门的行政责任和相关人员的行政处分做出了具体和细化的规定，囿于其法律位阶的限制，不可能对相关主体和责任人员的民事和刑事责任作出规定，因此对于改善目前法律责任制度的缺失，其作用还是较为有限的。尽管如此，它的出台还是应当值得肯定的。从根本上完善预算法律责任制度，最终有赖于预算法实体性规范的综合、统一、细致和刚性化，有赖于财政收支和管理制度的配套，从而在实体和程序上进行双重控制，维护国家预算的严肃性和法律性。
（四）结论
《预算法》自1995年实施以来，对于我国强化预算的法律约束力，保证预算收支的严肃性，规范预算管理程序，明确预算管理职权，克服现实中存在的权责不清、管理和监督不力的现象起到了一定的促进作用。但是，随着我国经济的快速发展，经济领域出现了许多新问题、新情况，伴随着市场经济体制改革的深化，财政预算体制中的一些深层次矛盾日益显现，预算法律责任制度的欠缺就是其中的重要方面。因此，在预算法律制度的改革中，法律责任制度的完善也是题中之义。
完善预算法律责任制度，应着重以下几点：
1.应当对整个预算过程中相关主体及人员的违法行为及其他不当行为，应当承担的法律责任作出明确规定。
财经法律法规篇8
自国家和财政产生以来,也就同时产生了以法律手段调整财政关系的客观需要。然而,在中国和外国的古代法上,虽有大量的调整财政关系的法律规范,但主要由于当时的财政所依附的国家的专制性质,以及法律体系自身演化的历史局限性,诸法合体的古代法上不可能有财政法的独立地位。
近代的资产阶级革命掀开了财政关系变革的新篇章。资产阶级革命的结果,是新型的资本主义式的财政关系的确立。然而,在自由竞争资本主义时代,财政活动的范围被严格限制在“夜警国家”所要求的狭小区域,财政对行政的附属作用难以突破,所以,确立这种新型财政关系的法律规范主要是集中在宪法和行政法之中。从部门法的定位来看,这一时期的财政法主要属于行政法的范畴。
进入垄断资本主义阶段以后,随着国家职能的扩张,财政的活动范围也越来越广,财政在资源配置、收入分配和经济景气调整方面的作用也逐渐显现出来。由于财政对社会经济生活的影响日益增强,财政逐渐摆脱对行政的依附,开始具备自己独立的品格,财政的权力性由此凸现。[1]调整财政关系的财政法的性质和职能上也随之而发生变化,财政法的行政法色彩逐渐淡化,而经济法的色彩逐渐增强。
关于财政法地位的理解,前苏联的情况较为特殊。由于当时的经济集中程度非常之高,所有的货币资金往来关系基本上都被纳入财政管辖的范围。除了财政部本身的活动外,经济单位、银行和保险机关之间的经济往来也具有国家财务活动的性质。针对这种情况,有些学者认为,社会主义财政关系与资本主义时期相比已经发生质的飞跃,财政法应当被视为一个独立的法律部门,以调整统一的资金货币往来关系。也有的学者认为财政法是“相对独立的部门法”、“行政法的一部分”或者“综合部门法”的观点。争论的焦点,主要集中于财政法与行政法的关系、法律体系的结构中是否包括综合部门法等问题上。从发展过程来看,苏联在列宁领导下制定的第一部宪法的第五章就是预算法,从那时起就开始了社会主义国家预算法的研究;1926年,库特利亚列夫斯基教授的《财政法》一书问世,“走出了第一步”;1928年佐格拉科夫教授的《行政财政法》一书出版,认为财政法是行政法的一部分;经1938-1940年的大讨论,苏联科学院法学研究所公布了《苏联社会主义法制体系研究提纲》,指出应按所调整的社会关系的性质划分不同法律部门,财政法作为一个独立部门法的地位得以确立。[2]
中国建国之后,财政法学研究未能得到充分发展,有关我国法律体系的结构以及财政法在法律体系中的地位问题,尚未得到认真的讨论。改革开放以后,在我国学者自行编撰的第一部《中国大百科全书》法学卷之中,专列了比较详尽的“财政法”词条,并且在体例编排上独立于行政法和经济法,[3]反映了当时我国法学界占主导地位的观点,依然还受着前苏联法学界的影响。然而,随着经济法学的发展和日益成熟,自20世纪80年代中期以来,在几乎所有的经济法学教科书中,财政法都被列为专门的一章;专门的财税法教材也主动将自己归入经济法体系之下;[4]可见,把财政法作为我国经济法学体系中的组成部分,是我国法学界目前的主流观点。
其实,不论是将财政法视为一个独立部门法的前苏联时期,还是将财政法视为经济法体系构成的现代中国,学者们都注意到了财政领域两类不同性质的法律规范。如,前苏联学者认为,“苏联财政部系统中所包括的各种财政信贷机关间的关系,如果不直接与这些机关执行其职能——动员和分配货币资金,拨款,贷款,监督各单位遵守专款专用和节约国家资金的制度——相联系,则建立在国家管理的一般原则上,受行政法的调整……如果财政信贷机关作为一种进行财政活动的机关,作为一种受国家委托征集货币资金,对有关权力机关所批准的发展国民经济、教育和保健事业等措施进行拨款和贷款的机关,那么它们的活动以及因其活动而发生的各种关系,都由财政法调整。”[5]这说明,行政法在调整财政关系方面还是可以发挥一定作用的。
无独有偶,我国学者在论述财政法的属性时也实事求是地承认它与行政法的联系。如,有学者认为,国家的财政活动可以区分为两个不同的层次:第一层次是作为行政范畴的财政活动,其目的在于满足国家机关活动经费的需要;第二层次是作为经济范畴的财政活动,其目的在于调节社会经济。两者虽然都涉及经济领域,但后者涉及到经济领域的更深层次。反映到立法上,前者主要是关于国家财政管理机关的设置与职权、财政管理活动的原则、程序和制度,以及财政管理机关与社会组织或公民在一般性收支活动中的权利义务等,而后者所规定的主要是有关国家调节经济的一些财政政策方面的规定。前者是国家进行一般行政管理的法律,属于行政法的范畴,后者是国家调节社会经济的法律,属于经济法的范畴。在现实生活中,这两类法律一般都由国家财政机关负责执行,很难区分哪些规范是经济法性质,哪些规范是行政法性质,也没有必要区分。[6]
的确,随着政府职能的扩展,财政法的形式和内容都在发生变化,原先属于行政法的财政法现在开始具有经济法的色彩。然而这种转变不可能十分彻底,财政法与行政法的联系是不可割断的。我们认为,行政法在财政法中仍然发挥着基础性的作用,有关财政职权的分配、财政行为的作出、财政救济的实施等,都必须遵守行政法的一般性规定。从分类的标准来看,财政法的经济法属性往往不是体现在法律规范的外在形式,而是着眼于其内涵的价值取向和政策意图。这种宏观的政策目标必须借助现有的行政组织、行政行为、行政程序、行政争议处理机制等才能实现其功效。正因为如此,在财政法领域常常可以发现,有些法律规范从形式上看是一种典型的行政法律规范,但它在价值取向上又是服务于某种经济政策目的的。这些财政法律规范既可以称其为经济法律规范,又可以称其为行政法律规范,其“一体两面”的特征十分明显。正因为如此,我们认为,在法律体系中无论将财政法归入经济法或行政法都不是一个妥当的结论。事实上,财政法既属于经济法,又属于行政法,是经济法和行政法交叉综合的产物。
二、财政法的功能
财政法的功能是指财政法在调整财政关系过程中所表现出的一种外在功效。从学理上看,因为财政是财政法规范和调整的对象,所以财政法的功能应当区别于财政的职能。但从实践上看,在现代社会中,由于财政关系总是以财政法律关系的形式而存在,因此,财政职能的实现过程与财政法的实施过程在很多方面会出现重合。
在一定程度上,财政法是财政活动的一种外在形式,因此,财政法应当服务于不同历史条件下财政活动的内在需要。由此可以推知,在不同的政治经济体制下,由于财政活动的历史基础不同,财政法的功能也是不一样的。
在奴隶制和封建制社会中,财政的主要职能是获取财政收入,满足以君王为首的统治阶级内部基本的分配需要。受当时历史条件的限制,财政纯粹成为君主专制的工具,很难诞生出民主、法治等现代观念。由于财政权被定性为源自君权,因此,财政法的功能也就表现为通过强制手段,保障君权在财政领域的顺利实施。进入资本主义社会后,财政的收入支出职能虽然依旧存在,但财政法的功能却发生了不小的变化。由于政府财政权力来源于人民,因此,财政法的功能主要表现为防范政府滥用财政权力,损害人民的利益。财政民主主义、财政法定主义、财政健全主义、财政平等主义等,都是人民通过法律对政府财政活动提出的要求。尽管在资本决定一切的社会中,“人民”的范围实质上不可能扩展到一般的平民阶层,但是这一时期的财政法无论在形式上还是在理念上,对中国的财政法治建设都具有很好的借鉴意义。
中国没有经历真正的资本主义时期,在新中国建立之前,财政法也从未发挥过依民主机制规范政府财政权力的作用。新中国建立之后,虽然在经济上消灭了私有制,奠定了社会主义公有制基础,但在上层建筑方面,对如何保障人民行使政治经济权利重视不够。财政法理论上是人民当家作主的法律保障,但实际上,由于缺乏正常的民主参与和监督机制,保障政府财政权力的运作仍然是首当其冲的。改革开放以后,随着市场经济观念的深入人心,民主和法治成为时代的主旋律,财政法的内容和形式也发生了很大变化。总体来说,财政法的功能应当从绝对服务于财政职能,转向对财政权力施加控制,具体表现在如下三个方面:
1.财政权力授予功能
在公共领域,任何权力的存在都会导致支配性的效果,影响到人民的切身利益,因此必须从权力的来源上证明其合法性。根据我国宪法,一切权力来源于人民,任何公共权力的存在必须经过人民的授权。“授权”不是简单的政治口号,而应该是精致的法律程序。从根本上说,由于立法机关是由人民或人民选举的代表组成,法律的制定过程在理论上应当是人民意志和利益的体现,因此,当法律赋予有关机构一定的财政权力时,应当视为已取得人民的授权。
财政法的授权功能在财政组织法中可以得到明显佐证。财政组织法的存在,不仅仅限于规范相关财政主体的组织机构,更重要的在于依法授予该主体相应的职权。只有具备财政组织法上的依据,财政机关才能合法拥有财政权力。可以说,现代法治社会中,财政法的授权功能是财政活动的前提和基础。如果没有财政权力的存在作为前提,财政法的权力规范功能和监督功能都将失去意义。
财政法的授权功能最初表现为就具体事项所作的具体授权,这种消极行政的模式与自由市场经济时期的国家观是相适应的。财政机关只能在具体授权的范围内活动,不能越雷池半步。然而时至今日,随着财政职能的日益扩张,财政所面临的社会关系也越来越复杂,财政法的授权方式也不得不有所调整。如针对财政的经济景气调整职能,财政法不可能预见到未来经济发展的所有情况,具体授权难以有效发挥作用,一般性授权才逐渐被立法机关所承认和接受。
2.财政权力规范功能
财政权力一旦产生,就必须按照法治社会的要求进行规范。财政法的规范功能主要通过财政行为法、财政程序法及财政责任法表现出来。财政行为法一般规定各种财政行为的前置条件、实体标准、程序要求及法律后果,财政程序法则专门规定财政活动的具体程序。至于财政责任法,它是通过负面的法律责任督促财政机关依法履行职责,因而也能起到一种间接的规范作用。
除了规定标准、设置程序、负担责任之外,财政法还可以通过为权力划定边界而起到规范作用。例如,尽管一般性授权在财政法中越来越普遍,但并不意味着财政法对此完全放任不管。最起码的要求是,财政法应当为这种概括性权力设置上限。如果权力本身也是一种职责,那么下限的存在也必不可少。否则,权力就会真正成为不受约束的“利维旦”,对人民的基本权利构成现实的威胁。
当然,受认识水平的限制,规范只能是一个逐步完善的过程。在某个既定的时点上,权力边界的科学性总是相对而言的。然而,问题的关键不在于找到终极真理,而在于确认一种不断追寻真理的机制。只要财政法切实发挥自己规范财政权力的功能,财政法治的目标就会一步一步接近。
3.财政权力监督功能
财政法的规范功能和监督功能在目标上是完全一致的,都是为了防止财政权力的滥用和失范。但在具体方式上,前者主要通过制定行为准则而实现,后者则有意设置一种外在的强制,督促财政机关切实履行职责。
以财政监督法为例,其制定和实施的目的就在于监督财政权力的合法有效运行。按照财政监督法的要求,财政监督机关应当依法监督财政机关正确履行职责。如果发现违法行为,可以进行相应的处理甚至制裁。我国《审计法》的主要功能就在于此。
为了使财政法的权力监督功能更加深入细致,除了专门的财政监督法之外,财政法一般都赋予权力机关对财政行政机关、上级财政机关对下级财政机关的财政监督权。另外,财政相对人对财政行政机关提起的财政行政诉讼,也是人民藉司法途径监督财政权力的有效方式。
【注释】
[1]参见蔡茂寅:《财政作用之权力性与公共性》,载《台大法学论丛》第25卷第4期。
[2]参见李建英编译:《苏联财政法》,中国财政经济出版社1985年版,第19-39页。
[3]中国大百科全书出版社1984年9月版,第33页。
[4]参见张守文主编:《财税法教程》,中国政法大学出版社1996年版,第27-29页。
财经法律法规篇9
当前物权法的起草引起了学界的极大的兴趣，先是中国社会科学院法学研究所中国物权法研究课题组于2000年完成《中国物权法草案建议稿》[1]（以下简称社科院《建议稿》）。2001年末，中国人民大学民商事法律研究中心的学者也提出一部《中国物权法草案建议稿》（以下简称人民大学《建议稿》）。
关于所有权的分类是否采取所有制标准的问题，是这两部物权法建议稿最大的理论分歧所在。社科院《建议稿》主张：贯彻合法财产一体保护原则，放弃以生产资料所有制划分所有权的做法，不规定国家所有权、集体所有权和个人所有权，仅对土地所有权、矿藏所有权及公有物和公用物作特别的规定。因此，社科院《建议稿》中，关于所有权制度的章节设计是，一般规定、土地所有权、建筑物区分所有权、不动产相邻关系、动产所有权、共有，采取传统民法关于动产所有权和不动产所有权的分类作为所有权的基本分类。而人民大学《建议稿》则坚持所有制分类法，坚持按照生产资料所有制划分所有权。认为中国是公有制占主导的多种所有制经济形式并存的实行社会主义市场经济的国家，公有制占主导地位的制度特点决定了物权法必须对国家所有权和集体所有权作出规定。“廓清国家所有权、集体所有权的具体权利归属，乃是我国最重大的物权立法问题。”[2]在社会主义初级阶段，基本经济制度是公有制为主体，多种所有制经济共同发展，坚持社会主义经济制度是物权法的基本原则之一。因此，人民大学《建议稿》关于所有权制度的章节设计为：所有权通则、国家所有权、集体所有权、公民个人所有权、社团和宗教组织所有权、共有、建筑物区分所有权、优先购买权以及相邻关系。
笔者认为，社科院《建议稿》摒弃按所有制划分所有权的类型，采取合法财产一体保护的原则的做法是可取的；人民大学《建议稿》坚持按照所有制划分所有权的做法则显得相当地墨守成规。原因如下：
首先，人民大学《建议稿》关于所有权的规定，主要内容是规定国家所有权、集体所有权和个人所有权的财产范围，国有财产、集体财产的管理，以及明确对这些财产给予保护。这除了重复《宪法》、《土地管理法》、《自然资源法》以及《国有资产管理法》等现行法律除外，几乎没有别的实质内容。这种做法无非是为了表明法律对国家所有权、集体所有权与个人所有权的不同态度，以示公共财产尤其是国有财产与私人财产的不同地位。从立法的角度来看，在物权法中规定上述内容，也是不甚妥当的。第一，物权法在调整财产关系方面的主要任务：一是规定物权的类型并界定各物权的内容；二是规定各种物权的设立、变更、消灭的规则（即物权变动的规则）以及权利行使的规则。人民大学《建议稿》关于所有权的规定，只是在重复所有权的概念，既不是关于物权类型的规定，也不是关于物权变动规则以及关于权利行使的规定。第二，关于不同主体所有权的客体范围的界定，法律应当明确这样的规则：除了法律明确规定只能属于国家或集体所有的财产以外，均可成为公民个人所有的财产。法律不应当也没有必要对公民个人财产的范围作出规定。因为，这样的规定不仅有挂一漏万的缺陷，而且仍带有限制和歧视个人财产增长的色彩。限制甚至歧视个人财富的增长，则是与我国建设有中国特色社会主义理论相违背的。因此，人民大学《建议稿》关于公民个人财产范围的规定，完全是没有必要的。关于只能归国家或集体所有的财产范围，由于我国《土地法》和《自然资源法》已经作出规定，就不必在物权法中重复规定。如果在物权法中必须涉及，也应尽可能地简洁。对此，社科院《建议稿》采取的处理办法就比较可取，该《建议稿》只在所有权的一般规定中规定了“矿产资源归国家所有”，在“土地所有权”中规定了国家土地所有权和集体土地所有权。第三，关于国有资产的管理问题，因其属于公物还是非公物而在法律上有别。如属于公物应纳入行政法，而不应由民法规定。如不属于公物，在民事领域中自应与其他主体的财产具有同等的地位，没有特别规定的必要。如国家须加强对国有资产的管理，也只能通过国有资产的管理法。对此，社科院《建议稿》采取的处理办法也是比较可取的，该《建议稿》第63条规定：“公有物和公用物属于国家所有，不得转让，不得作为取得时效的客体。但已不再作为公有物或公用物的除外。”当然，公物是一个新的法律问题，我国理论界的研究基本上处于空白的状态，法律上应如何规定，其与我国现有的国有资产管理规范有何联系等问题，有待理论上进一步研究。[3]
其次，计划经济时代的财产权利制度的一个极大的弊病，是把以所有制为核心的财产权利按照权利主体的状况划分为不同的级别，给予他们不平等的地位。其中国家的财产权利（包括国企的财产权利）受到特别优先的保护，而一般公民法人的财产权利得不到应有的保护。从前苏联引进的所谓经典的社会主义民法学认为，社会主义国家所有权应当划分为三种不同的所有权，即国家所有权、集体所有权和个人所有权，这三种不同的所有权反映着不同的生产资料的社会化阶段，其中国家所有权反映着生产资料的最高社会化阶段，集体所有权反映着生产资料的一般社会化阶段，而个人所有权则反映着私人占有生产资料的阶段。因此，以国家所有权为代表的社会化所有制反映代表历史发展的趋势，故应得到优先保护，而集体所有权代表的社会化因程度不高，故应得到一般的保护，而个人所有权代表的是不符合历史发展趋势的私有制，故应被严格限制。正是基于这种意识形态的分析，以前的社会主义国家在宪法和民法中均规定，不同主体的所有权处于不同的保护等级，当然国家的所有权处于绝对优先的地位。国家财产和其他财产发生权属不明的争议而不能判明其归属时，该财产归国家所有；其二是，国家财产返还既不受时效的限制，也不受权利取得人是否恶意的限制。在改革开放之前，中国的民事法律政策民事司法实践也接受并运用了这些原则。在这一原则的作用下，一般公民、法人的财产权利实际上得不到应有的保障，这是无法否认的，法律规定的私有财产权利的法律地位，可以通过法律规定的公有制财产权利的法律地位的比较可以清楚地看出其差别。1982年的中国宪法在规定“社会主义改公共财产神圣不可侵犯”（第12条第1款）的同时，规定：“国家通过行政管理、指导、帮助和监督个体经济”。“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的继承权”。从这些规定中可以看出，私有财产权利在法律上不但不“神圣”，而且通过法律对私有财产权利规定的内容与其他财产权利的规定的比较可以看去，旧的法律意识总是把私有财产权利和一些不正当的事情联系在一起，故而要求私有制财产权利接受比公有制财产权利更严格的法律控制、监督和管理。很显然，私有财产权利在法律上处于被歧视的地位。
在经济体制改革之前，可以为私人取得所有权的财产，在中国被严格地限制在个人生活消费的范围之内。由于过去社会主义国家的意识形态认为，生产资料，即可以用来进行经营性活动的物质的私有制的根源，故社会主义国家只能实行生产资料的公有制。
这种旧的法律意识即使在改革开放之后很长的时间里还有很大的影响。由于法律对私有制经济的歧视由来已久，而且根深蒂固1978年以后产生的许多私有企业均采取了“挂靠”的形式，来逃避这种歧视待遇。所谓挂靠，即私营企业寻找一个政府部门或“公有制”组织如社团等，作为自己名义上的投资者或领导者，将自己作为它们的下属。这样做的目的，是为了在开业登记时将自己登记为“公有制”企业，以逃避法律对自己的歧视。挂靠的弊病非常多。因为名义上的投资者或者领导者常常在企业的开业中不出分文，但是却分得大量的利润，还常常向企业索取不当利益，在企业的运行中还常常乱指挥，扰乱了企业的生产经营，但是又不承担责任。这种中国特有的现象，对市场经济的发展损害很大。
在中国开始进行经济体制改革之后，建立在计划经济基础上的财产权利概念受到了根本的冲击。首先，中国在改革开放之后形成了多种所有制形式和多种经营形式，包括个体经济、民营经济、中外合资经济、中外合作经济、外商投资企业等，甚至国企业开始建立股份制企业，这些新的企业形式要求贯彻法律面前人人平等的原则，要求各种经济成分都能平等地得到保护。其次，1984年后，中国开始建立市场经济的经济体制，由于市场经济的本质是竞争经济，不平等地保护各种经济成分就不会形成真正的竞争，也就不会建立起真正意义上的市场经济。最后，民族的民主意识，、主体意识、权利意识的高涨，也要求自己的合法权利能够得到充分的承认和保障。
上各种因素的共同作用下，中国财产权利的立法逐步放弃了歧视非公有制经济财产权利的做法，正在向对各种主体的财产权利“一体承认，平等保护”方面发展。比如，（1）通过1979年制定《中华人民共和国中外合资经营企业法》等法律，确立了对外资企业财产权利更为优先的保护。（2）通过1986年指定的《民法通则》，初步建立了对各种民事主体的权利一体保护的原则。《民法通则》第5条规定：“公民、法人和其他财产权利主体的合法的民事权益受法律保护，任何人不得侵犯。”第7章对一切财产权利规定了同样的诉讼时效制度，废除了国家财产权利的追索不受时效限制的旧原则。（3）通过1988年制定的《中华人民共和国宪法修正案》，承认了私有财产存在的合法性和受法律保护的原则，确立了私营经济受法律保护的宪法基础。（4）通过1993年制定的《中华人民共和国公司法》等法律，确立了平等保护各种经济成分在投资取得经营利益方面的合法权利。（5）通过1995年制定《中华人民共和国房地产管理法》等法律，建立了中国在不动产法方面对各种主体的民事权利给予充分的、平等保护的法律。
尤其应该指出的是，中国共产党第十五次代表大会的政治报告中提出公有制有多种实现方式的论断，将非公有制经济作为国民经济的基础成分之一，这就为中国财产权利立法建立“一体承认、平等保护”的法律原则建立了非常坚实的政治基础。
最后，按照所有制标准划分所有权类型，是我国民法学理论由来已久的习惯。这种分类法源自于以下观念：一是所有权是所有制在法律上的体现，所有权的性质决定于所有制，并为巩固和维护一定的所有制服务。[4]按照这种认识，民法学将历史上的所有权分为奴隶主所有权、封建主所有权、资本主义所有权和社会主义所有权，将社会主义公有制基础上的所有权分为国家所有权、集体所有权和公民个人所有权。二是在社会主义国家，由于实行生产资料的公有制、国家所有权、集体所有权和公民个人财产所有权，无论是在主体上还是在客体范围上，无论在所有权的取得上还是在管理上，都具有明显的区别。尤其是国家所有权，由于其所反映的全民所有制所具有的特殊地位，因此，在法律上具有主体的唯一性和统一性，客体的无限广泛性等特征，其地位非其他类型所有权可比。
我国《宪法》对不同类型财产的规定就是上述观念的体现。1982年《宪法》明确规定，我国经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和集体所有制，公共财产具有神圣不可侵犯性，个体经济只是公有制经济的补充，法律保护个体经济和公民个人合法财产的所有权，对于个体经济，国家通过行政管理，指导，帮助和监督。由此可见，这是一种强调公共财产尤其是国家财产的特殊地位的法律观念。
随着我国经济体制改革的深入和社会观念的变革，上述观念以及立法逐渐发生着变化。1986年制定《民法通则》时，是否对国家财产采取特殊保护的原则，学界就有不同的看法。[5]最后，《民法通则》只规定，“国家财产神圣不可侵犯”，而且不是规定在“基本原则”一章中；在“基本原则”一章中则规定：“公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯”，法律上实现了对国有企业和集体企业、公民民事权益的一体保护。宪法对待非公有制经济的态度也正在发生变化，1988年《宪法修正案》确定私营经济作为社会主义市场经济“补充”的地位，1999年《宪法修正案》确定了社会主义初级阶段的基本经济制度是“公有制为主体、多种所有制经济共同发展”，赋予非公有制经济是社会主义市场经济的“重要组成部分”的地位。近年来，主张各种所有权一体承认、平等保护的呼声越来越高，表明人们对于不同形式的所有权的观念正在发生着更深刻的变化。
看到关于不同形式所有权的社会观念的变化是重要的。当前我国经济体制改革仍在不断深化，建立市场经济体制的任务尚未完成，政治体制也在变革之中。我国民事立法应当具有前瞻性，应当顺应这种观念变化的趋势，而不应拘泥于现有的体制。正如有学者指出的，物权法应当按照《宪法修正案》的精神，建立各种所有权一体承认和平等保护的原则。
参考文献：
[1]梁慧星主编：《中国物权法建议稿》，北京，社会科学文献出版社，2000年
[2]王利明主编：《中国物权法建议稿及说明》，北京，中国法制出版社，2001年
[3]孙宪忠著：《论物权法》，第291页，法律出版社，2001年
财经法律法规篇10
自国家和财政产生以来,也就同时产生了以法律手段调整财政关系的客观需要。然而,在中国和外国的古代法上,虽有大量的调整财政关系的法律规范,但主要由于当时的财政所依附的国家的专制性质,以及法律体系自身演化的历史局限性,诸法合体的古代法上不可能有财政法的独立地位。
近代的资产阶级革命掀开了财政关系变革的新篇章。资产阶级革命的结果,是新型的资本主义式的财政关系的确立。然而,在自由竞争资本主义时代,财政活动的范围被严格限制在“夜警国家”所要求的狭小区域,财政对行政的附属作用难以突破,所以,确立这种新型财政关系的法律规范主要是集中在宪法和行政法之中。从部门法的定位来看,这一时期的财政法主要属于行政法的范畴。
进入垄断资本主义阶段以后,随着国家职能的扩张,财政的活动范围也越来越广,财政在资源配置、收入分配和经济景气调整方面的作用也逐渐显现出来。由于财政对社会经济生活的影响日益增强,财政逐渐摆脱对行政的依附,开始具备自己独立的品格,财政的权力性由此凸现。［1］调整财政关系的财政法的性质和职能上也随之而发生变化,财政法的行政法色彩逐渐淡化,而经济法的色彩逐渐增强。
关于财政法地位的理解,前苏联的情况较为特殊。由于当时的经济集中程度非常之高,所有的货币资金往来关系基本上都被纳入财政管辖的范围。除了财政部本身的活动外,经济单位、银行和保险机关之间的经济往来也具有国家财务活动的性质。针对这种情况,有些学者认为,社会主义财政关系与资本主义时期相比已经发生质的飞跃,财政法应当被视为一个独立的法律部门,以调整统一的资金货币往来关系。也有的学者认为财政法是“相对独立的部门法”、“行政法的一部分”或者“综合部门法”的观点。争论的焦点,主要集中于财政法与行政法的关系、法律体系的结构中是否包括综合部门法等问题上。从发展过程来看,苏联在列宁领导下制定的第一部宪法的第五章就是预算法,从那时起就开始了社会主义国家预算法的研究;1926年,库特利亚列夫斯基教授的《财政法》一书问世,“走出了第一步”;1928年佐格拉科夫教授的《行政财政法》一书出版,认为财政法是行政法的一部分;经1938-1940年的大讨论,苏联科学院法学研究所公布了《苏联社会主义法制体系研究提纲》,指出应按所调整的社会关系的性质划分不同法律部门,财政法作为一个独立部门法的地位得以确立。［2］
中国建国之后,财政法学研究未能得到充分发展,有关我国法律体系的结构以及财政法在法律体系中的地位问题,尚未得到认真的讨论。改革开放以后,在我国学者自行编撰的第一部《中国大百科全书》法学卷之中,专列了比较详尽的“财政法”词条,并且在体例编排上独立于行政法和经济法,［3］反映了当时我国法学界占主导地位的观点,依然还受着前苏联法学界的影响。然而,随着经济法学的发展和日益成熟,自20世纪80年代中期以来,在几乎所有的经济法学教科书中,财政法都被列为专门的一章;专门的财税法教材也主动将自己归入经济法体系之下;［4］可见,把财政法作为我国经济法学体系中的组成部分,是我国法学界目前的主流观点。
其实,不论是将财政法视为一个独立部门法的前苏联时期,还是将财政法视为经济法体系构成的现代中国,学者们都注意到了财政领域两类不同性质的法律规范。如,前苏联学者认为,“苏联财政部系统中所包括的各种财政信贷机关间的关系,如果不直接与这些机关执行其职能――动员和分配货币资金,拨款,贷款,监督各单位遵守专款专用和节约国家资金的制度――相联系,则建立在国家管理的一般原则上,受行政法的调整……如果财政信贷机关作为一种进行财政活动的机关,作为一种受国家委托征集货币资金,对有关权力机关所批准的发展国民经济、教育和保健事业等措施进行拨款和贷款的机关,那么它们的活动以及因其活动而发生的各种关系,都由财政法调整。”［5］这说明,行政法在调整财政关系方面还是可以发挥一定作用的。
无独有偶,我国学者在论述财政法的属性时也实事求是地承认它与行政法的联系。如,有学者认为,国家的财政活动可以区分为两个不同的层次:第一层次是作为行政范畴的财政活动,其目的在于满足国家机关活动经费的需要;第二层次是作为经济范畴的财政活动,其目的在于调节社会经济。两者虽然都涉及经济领域,但后者涉及到经济领域的更深层次。反映到立法上,前者主要是关于国家财政管理机关的设置与职权、财政管理活动的原则、程序和制度,以及财政管理机关与社会组织或公民在一般性收支活动中的权利义务等,而后者所规定的主要是有关国家调节经济的一些财政政策方面的规定。前者是国家进行一般行政管理的法律,属于行政法的范畴,后者是国家调节社会经济的法律,属于经济法的范畴。在现实生活中,这两类法律一般都由国家财政机关负责执行,很难区分哪些规范是经济法性质,哪些规范是行政法性质,也没有必要区分。［6］
的确,随着政府职能的扩展,财政法的形式和内容都在发生变化,原先属于行政法的财政法现在开始具有经济法的色彩。然而这种转变不可能十分彻底,财政法与行政法的联系是不可割断的。我们认为,行政法在财政法中仍然发挥着基础性的作用,有关财政职权的分配、财政行为的作出、财政救济的实施等,都必须遵守行政法的一般性规定。从分类的标准来看,财政法的经济法属性往往不是体现在法律规范的外在形式,而是着眼于其内涵的价值取向和政策意图。这种宏观的政策目标必须借助现有的行政组织、行政行为、行政程序、行政争议处理机制等才能实现其功效。正因为如此,在财政法领域常常可以发现,有些法律规范从形式上看是一种典型的行政法律规范,但它在价值取向上又是服务于某种经济政策目的的。这些财政法律规范既可以称其为经济法律规范,又可以称其为行政法律规范,其“一体两面”的特征十分明显。正因为如此,我们认为,在法律体系中无论将财政法归入经济法或行政法都不是一个妥当的结论。事实上,财政法既属于经济法,又属于行政法,是经济法和行政法交叉综合的产物。
二、财政法的功能
财政法的功能是指财政法在调整财政关系过程中所表现出的一种外在功效。从学理上看,因为财政是财政法规范和调整的对象,所以财政法的功能应当区别于财政的职能。但从实践上看,在现代社会中,由于财政关系总是以财政法律关系的形式而存在,因此,财政职能的实现过程与财政法的实施过程在很多方面会出现重合。
在一定程度上,财政法是财政活动的一种外在形式,因此,财政法应当服务于不同历史条件下财政活动的内在需要。由此可以推知,在不同的政治经济体制下,由于财政活动的历史基础不同,财政法的功能也是不一样的。
在奴隶制和封建制社会中,财政的主要职能是获取财政收入,满足以君王为首的统治阶级内部基本的分配需要。受当时历史条件的限制,财政纯粹成为君主专制的工具,很难诞生出民主、法治等现代观念。由于财政权被定性为源自君权,因此,财政法的功能也就表现为通过强制手段,保障君权在财政领域的顺利实施。进入资本主义社会后,财政的收入支出职能虽然依旧存在,但财政法的功能却发生了不小的变化。由于政府财政权力来源于人民,因此,财政法的功能主要表现为防范政府滥用财政权力,损害人民的利益。财政民主主义、财政法定主义、财政健全主义、财政平等主义等,都是人民通过法律对政府财政活动提出的要求。尽管在资本决定一切的社会中,“人民”的范围实质上不可能扩展到一般的平民阶层,但是这一时期的财政法无论在形式上还是在理念上,对中国的财政法治建设都具有很好的借鉴意义。
中国没有经历真正的资本主义时期,在新中国建立之前,财政法也从未发挥过依民主机制规范政府财政权力的作用。新中国建立之后,虽然在经济上消灭了私有制,奠定了社会主义公有制基础,但在上层建筑方面,对如何保障人民行使政治经济权利重视不够。财政法理论上是人民当家作主的法律保障,但实际上,由于缺乏正常的民主参与和监督机制,保障政府财政权力的运作仍然是首当其冲的。改革开放以后,随着市场经济观念的深入人心,民主和法治成为时代的主旋律,财政法的内容和形式也发生了很大变化。总体来说,财政法的功能应当从绝对服务于财政职能,转向对财政权力施加控制,具体表现在如下三个方面:
1.财政权力授予功能
在公共领域,任何权力的存在都会导致支配性的效果,影响到人民的切身利益,因此必须从权力的来源上证明其合法性。根据我国宪法,一切权力来源于人民,任何公共权力的存在必须经过人民的授权。“授权”不是简单的政治口号,而应该是精致的法律程序。从根本上说,由于立法机关是由人民或人民选举的代表组成,法律的制定过程在理论上应当是人民意志和利益的体现,因此,当法律赋予有关机构一定的财政权力时,应当视为已取得人民的授权。
财政法的授权功能在财政组织法中可以得到明显佐证。财政组织法的存在,不仅仅限于规范相关财政主体的组织机构,更重要的在于依法授予该主体相应的职权。只有具备财政组织法上的依据,财政机关才能合法拥有财政权力。可以说,现代法治社会中,财政法的授权功能是财政活动的前提和基础。如果没有财政权力的存在作为前提,财政法的权力规范功能和监督功能都将失去意义。
财政法的授权功能最初表现为就具体事项所作的具体授权,这种消极行政的模式与自由市场经济时期的国家观是相适应的。财政机关只能在具体授权的范围内活动,不能越雷池半步。然而时至今日,随着财政职能的日益扩张,财政所面临的社会关系也越来越复杂,财政法的授权方式也不得不有所调整。如针对财政的经济景气调整职能,财政法不可能预见到未来经济发展的所有情况,具体授权难以有效发挥作用,一般性授权才逐渐被立法机关所承认和接受。
2.财政权力规范功能
财政权力一旦产生,就必须按照法治社会的要求进行规范。财政法的规范功能主要通过财政行为法、财政程序法及财政责任法表现出来。财政行为法一般规定各种财政行为的前置条件、实体标准、程序要求及法律后果,财政程序法则专门规定财政活动的具体程序。至于财政责任法,它是通过负面的法律责任督促财政机关依法履行职责,因而也能起到一种间接的规范作用。
除了规定标准、设置程序、负担责任之外,财政法还可以通过为权力划定边界而起到规范作用。例如,尽管一般性授权在财政法中越来越普遍,但并不意味着财政法对此完全放任不管。最起码的要求是,财政法应当为这种概括性权力设置上限。如果权力本身也是一种职责,那么下限的存在也必不可少。否则,权力就会真正成为不受约束的“利维旦”,对人民的基本权利构成现实的威胁。
当然,受认识水平的限制,规范只能是一个逐步完善的过程。在某个既定的时点上,权力边界的科学性总是相对而言的。然而,问题的关键不在于找到终极真理,而在于确认一种不断追寻真理的机制。只要财政法切实发挥自己规范财政权力的功能,财政法治的目标就会一步一步接近。
3.财政权力监督功能
财政法的规范功能和监督功能在目标上是完全一致的,都是为了防止财政权力的滥用和失范。但在具体方式上,前者主要通过制定行为准则而实现,后者则有意设置一种外在的强制,督促财政机关切实履行职责。
以财政监督法为例,其制定和实施的目的就在于监督财政权力的合法有效运行。按照财政监督法的要求,财政监督机关应当依法监督财政机关正确履行职责。如果发现违法行为,可以进行相应的处理甚至制裁。我国《审计法》的主要功能就在于此。
为了使财政法的权力监督功能更加深入细致,除了专门的财政监督法之外,财政法一般都赋予权力机关对财政行政机关、上级财政机关对下级财政机关的财政监督权。另外,财政相对人对财政行政机关提起的财政行政诉讼,也是人民藉司法途径监督财政权力的有效方式。
注释
［1］参见蔡茂寅:《财政作用之权力性与公共性》,载《台大法学论丛》第25卷第4期。
［2］参见李建英编译:《苏联财政法》,中国财政经济出版社1985年版,第19-39页。
［3］中国大百科全书出版社1984年9月版,第33页。
［4］参见张守文主编:《财税法教程》,中国政法大学出版社1996年版,第27-29页。