地方财政税收返还政策篇1
2000年颁发的有关所得税先征后返的三个文件
2000年1月11日,国务院颁发了国发[2000]2号文件《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》,通知要求各地区自行制定的税收先征后返政策,从2000年1月1日起一律停止执行。
2000年10月13日,财政部印发了财税[2000]99号文件《关于进一步认真贯彻落实国务院〈关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知〉的通知》,对上市公司企业所得税先征后返政策的执行时间作出新规定。通知中指出,各地对上市公司企业所得税先按33%的法定税率征收再返还18%(实征15%)的优惠政策将保留到2001年12月31日。从2002年1月1日起,除法律和行政法规另有规定者,企业所得税一律按法定税率征收。对于跨年度清缴入库的2001年度上市公司企业所得税可以在汇算清缴完成后于2002年度办理先征后返手续。2000年是国企脱困的关键一年,为了照顾企业及投资者的利益,财政部通知“先征后返”政策的取消延缓一年。
财政部在财会[2000]3号文《股份有限公司税收返还等有关会计处理规定》中指出,按照国家规定实行所得税先征后返的公司,应当在实际收到返还的所得税时,冲减当期的所得税费用,借记“银行存款”等科目,贷记“所得税”科目。换言之,在实行先征后返的公司中,返还的所得税应按照现金收付制确认。
上市公司所得税优惠政策
企业所得税的税收优惠,是指国家根据经济和社会发展的需要,在一定的期限内对特定地区、行业和企业的纳税人应交纳的企业所得税,给予减征或者免征的一种照顾和鼓励措施。“先征后返”政策的取消,并不会对那些享受其他所得税优惠政策的上市公司带来影响,符合“两高”等规定的上市公司可以继续保留所得税优惠政策。目前我国税制中和上市公司有关的所得税优惠政策主要有以下几种:
1、在国务院批准的高新技术开发区内注册的高新技术企业(简称“两高”企业),减按15%的税率征收所得税;新办的高新技术企业自投产年度起免征所得税两年。前者it、生物制药等行业的上市公司居多,后者则通常和上市公司的子公司有关。
2、经济特区内的内资、外资企业均按15%的所得税税率征收。在5个经济特区注册的上市公司,目前约有123家。这些上市公司中,如果母公司在经济特区注册而子公司在非税收优惠地注册,则合并会计报表中披露的所得税税率通常是15%-33%,该类公司并不少见。
3、民族自治区的地方企业,需要照顾和鼓励的,经省级人民政府批准,可实行定期减税或者免税。比如,宁夏自治区财政厅及税务局《关于我区上市公司企业所得税优惠政策规定的通知》规定,上市公司享受自治区政府确定税收优惠政策到期后,可再享受减按15%的税率征收企业所得税5年的照顾。
4、西部企业。为配合西部大开发,国家税务总局已构建起了促进西部大开发的税收优惠政策体系。包括对设在西部地区国家鼓励类产业的内资企业和外资企业,在一定期限内减按15%税率征收企业所得税等一系列的税收优惠政策。
5、第一批在香港发行H股的9家企业,仍按15%的优惠税率计征。他们分别是上海石化、青岛啤酒、昆明机床、北人印刷、鞍山钢铁、广船国际、仪征化纤、东方电机和渤海化工。
6、由中外合资企业改制而来的上市公司在上市后的一定期限内可继续享用对外资企业的优惠政策。比如灿坤实业在2001年中报中披露,根据《厦门市人民政府关于鼓励台湾同胞在厦门经济特区投资的若干规定》,公司从开始获利年度起,第一年至第四年免征企业所得税,第五年至第九年减半征收企业所得税;根据外商投资企业和外国企业所得税法的实施细则的规定,公司在上述税收减半期满后,若当年出口产值达到当年企业产品产值70%以上,可以减按10%的税率征收企业所得税。因此公司1996年至2000年减半征收,实际税率7.5%,2001年1月1日至6月30日实际税率10%.同时根据《外商投资企业和外国企业所得税法》,子公司上海灿坤实业有限公司2000年至2001年免税,2002年至2004年减半征收,即实际税率12%.
7、农业产业化国家重点龙头企业,将暂时免征所得税。11月7日,农业部、财政部、中国人民银行、中国证监会、国家税务总局等8部委联合确定了151家农业产业化国家重点龙头企业。
8、一些特定行业如信息业、公用事业的新办企业在开办以后的1-2年内可免税或减半征税,这种情况一般适用于上市企业下属新成立的子公司。比如,国务院颁发的《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》中规定,新创办软件企业经认定后,自获利年度起,享受企业所得税“两免三减半”的优惠政策;对国家规划布局内的重点软件企业,当年未享受免税优惠的减按10%的税率征收企业所得税。
9、其他。比如,企业利用废水、废气、废渣等废弃物为主要原料进行生产的可在五年内减征或者免征所得税;企业遇有风、火、水、震等严重自然灾害,可在一定期限内减征或者免征所得税。赤天化就属于利用“三废”而得到税收优惠的企业。
从目前上市公司情况来看,2002年1月1日后符合各类优惠政策规定的企业估计占上市公司总数的1/4左右。其中前几类上市企业可以减按15%的税率征收所得税,他们将成为继续享受所得税优惠的上市企业的主流,而且这些上市公司地区差异性明显,相当一部分集中在深圳、珠海、汕头、厦门、海南及西部地区。同时,预计明年1月1日先征后返政策取消后各行业所受影响不一。从影响程度来看,由于生物制药、it等行业的公司多属高新技术企业,其享受的税收优惠政策不属于本次清理的对象,所以预计受影响较轻;而建材、化纤、化工、房地产、服装、有色冶金和造纸等行业将受到较大影响,因为这些多属于传统产业,科技含量相对不如新兴产业,公司注册地在经济特区或部级高新技术开发区的所占比重不多。
分析上市公司企业所得税时应注意的几个问题
上市公司企业所得税的分析是个复杂的问题,为了更精确地分析“先征后返”政策取消对上市公司业绩的影响,本文在此提出分析所得税时值得注意的几个问题。
1、税收策划问题。比如,国务院2000年2号文规定“如确需通过税收先征后返政策予以扶持的,应由省(自治区、直辖市)人民政府向国务院财政部门提出申请,报国务院批准后才能实施”,一些上市公司可能充分利用现行规定的弹性来策划继续享受先征后返优惠。此外,尽管财政部规定先征后返政策将于今年年末结束,但上市公司仍然可能通过转移注册地、申请“双高”等策略进行税收策划,从而减轻“先征后返”政策取消对公司业绩带来的负面影响。为此,投资者不妨关注近期一些上市公司关于所得税政策方面的公告。
2、母公司和子公司所得税税率不一致问题。上市公司定期报表中披露的企业所得税税率经常是15%-33%,这表明母公司和子公司所得税税率不一致,其中一部分享受优惠,而另一部分则按33%的法定税率征收。目前我国所得税税率存在明显的地区和行业差异,而上市公司大多都是控股集团型企业,拥有多个控股、参股子公司,母公司和子公司又经常位于不同的地区或属于不同的行业,这些情况导致了母公司和子公司适用的所得税税率经常不一致。而我国目前会计报表上披露的主要是合并会计报表的信息,这就产生了披露的税率不单一的现象,同时也给所得税的量化分析造成了很大的困难。
3、所得税优惠的会计处理方法不一致问题。对于先征后返政策,各上市公司的会计处理方法不尽一致,有些直接按实际负担的15%计提所得税,有些将地方财政返还的18%部分计入补贴收入项目,也有一些将超过15%由地方财政返还的部分在利润表中所得税项下增列报表项目“财政返还收入”。后两种方法的所得税项目仍按国家统一税率33%计列。针对上述情况,2000年7月,财政部在财会[2000]3号文《股份有限公司税收返还等有关会计处理规定》中指出,按照国家规定实行所得税先征后返的公司,应当在实际收到返还的所得税时,冲减当期的所得税费用,借记“银行存款”等科目,贷记“所得税”科目。换言之,在实行先征后返的公司中,返还的所得税应按照现金收付制确认。实务工作中,许多企业收到财政返还部分通常是在第二年年初,根据上述文件精神,应冲减第二年的所得税费用。如果目前享受先征后返优惠政策的上市公司遵守这一规定,那么他们今年年末的所得税费用将按33%的税率计征。不过为了考虑各方利益,估计各上市公司在实际操作中仍会存在不同做法,或直接按实际负担的15%计提,或按33%的税率计征,待明年返还后再冲减,这又为分析税收政策变更对上市公司业绩影响造成了障碍。
4、应纳税所得额与会计利润之间存在差异。税法规定的计税依据是应纳税所得额,它与会计利润存在显着差异。比较典型的是,长期股权投资采用权益法核算的企业,按照会计制度,应在期末按照被投资企业的净利润以及投资比例确认投资收益,计入会计利润;但按照税法,如果投资企业的所得税税率大于被投资企业的所得税税率,投资企业从被投资企业分得的利润要补交所得税,并且在投资企业实际分得利润或被投资企业宣告分配利润时才计入应纳税所得。
地方财政税收返还政策篇2
关键词：财力分配；失衡；均衡转移支付制度
1994年以来的分税制财政体制改革取得显著成绩，突出表现为“两个比重”继续稳步提高，中央宏观调控能力显著增强，财政收入持续稳定增长。但现行财政体制侧重中央政府与地方政府间收入的“集中”划分，忽视省以下地方政府事权与财权的匹配，加之非规范的转移支付制度，我国政府间纵向财力失衡和区域间政府横向财力失衡问题严重，基层财政和落后地区财政困难的状况堪忧。而转移支付制度是有效平衡政府间财力差异的重要手段。因此，积极探讨我国政府间均衡转移支付制度的建立对解决我国政府间的财力失衡有重要意义。
一、当前我国政府间财力分配差异状况及转移支付的作用
(一)现行财政体制下我国财力分配差异较大。我国区域间政府财力分配明显失衡。一是区域间人均财政收入的差异逐渐拉大。按总人口计算，1994年我国东部、中部、西部地区人均财政收入比为2.30：1.29：1，到2005年扩大为2.54：1.40：1；最高的上海市人均财政收入7972元，是最低的西藏自治区的18.36倍。二是区域间人均可支配财力的差异日趋扩大。1994年我国东部、中部、西部地区人均可支配财力比为1.71：0.86：1，到2005年扩大为1.91：0.87：1；最高的上海市人均可支配财力9106元，是最低的湖南省的9.56倍。三是区域间人均财政支出的差异进一步扩大。1994年我国东部、中部、西部地区人均财政支出比为1.64：1.13：1，到2005年为1.56：0.85：1；最高的上海市人均财政支出9259元，是最低的安徽省的7.94倍。不难看出，现行分税制财政体制下的政府间财力分配能力差异明显。
(二)财政转移支付对缩小地区间政府财力差异的作用。自1994年实行分税制改革以来，为保证地方既得利益，国家制定了税收返还政策。即以1993年为基期年，以分税后地方净上划中央的收入数额为中央对地方的税收返还基数，基数部分全额返还地方，以后给予一定的增长返还。从1994年开始，税收返还与消费税和增值税的增长率挂钩，每年递增返还。关于税收返还的递增率，规定按当年全国增值税和消费税平均增长率的1：0.3系数确定。不久，为更充分调动各地区的积极性，将税收返还的递增率改为按各地区分别缴入中央金库的“两税”增长率的1：0.3系数确定。这种税收返还政策属于中央政府对地方政府的财力支持，在一定程度上保证了地方政府的财力。同时，我国为均衡地区间财力差距，促进公共服务均等化，在保留改革前结算补助等转移支付项目的同时，建立了政府间转移支付制度。现行中央对地方的转移支付分两类：一类是财力性转移支付。主要目标是促进地区间公共服务均等化，包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付和农村税费改革转移支付等。另一类是专项转移支付。旨在实现中央的特定政策目标，实行专款专用，包括一般预算专项拨款、国债补助等。1994—2005年，中央对地方转移支付总额增量为26288亿元。其中，东部2707亿元、中部11438亿元、西部12143亿元。随着中央财力的增强，中央对地方转移支付不断增加，2005年中央对地方转移支付规模达7341亿元，相当于1994年的15.9倍，年均增长28.6％。其中，财力性转移支付3812亿元，专项转移支付3529亿元。现行的转移支付制度在一定程度上缩小了地区间政府的财力差异。若以基尼系数测算，考虑税收返还后，省、市、区间财政收入差异程度有所下降，按照“1：0.3”计算的“两税”返还对缩小省、市、区收入差距也有所贡献。中央财政转移支付后，省、市、区间人均财政收入差异程度明显下降，基尼系数已下降到0.4以下。1999年后，财力性转移支付对缩小省、市、区间收入差异程度的贡献率逐步扩大，到2005年，考虑财力性转移支付后，省、市、区间财政收入基尼系数减少了0.105。可以说，一般预算收入存在明显差异。如果考虑税收返还，人均收入基尼系数则下降到0.457，说明考虑税收返还后地方收入不均衡的情况有所缓解。若再考虑财力性转移支付，基尼系数则下降为0.351，比人均一般预算收入的基尼系数下降了0.12，省、市、区间财力性转移支付均等化相对较明显。
通过以上分析可发现，我国当前政府间财力差异明显。各地区由于经济发展水平的差异，其财力集中能力也存在显著不同。虽然中央财政部门一直关注这种地方财力差异并采取了转移支付的办法来缓解地区间财力不平衡的问题，但地区间政府财力差异因地区经济发展差异而在很长时间内存在。因此，如何进一步完善我国的政府间转移支付制度显得十分必要。本文认为应建立以地区财力均衡为目标的转移支付制度，从而在制度上保障政府间财力的相对均等。
二、建立均衡转移支付制度的目标和原则
均衡的转移支付应实现以下目标：第一，解决财政纵向非均衡和横向非均衡问题，实现基本公共服务能力的均等化。纵向财政失衡实质是上下级政府间的自有财政收入与其承担的支出责任不对称出现的财政缺口。横向财政缺口是不同辖区政府在提供公共服务方面不能达到最低标准，某些地区与其他地区相比自然资源较为贫乏、税源较少、财政能力也相对较弱，有些地区支出需求相对较大，需要支出许多额外费用。这些地方政府不可控制的因素，会造成一些地区在同样的税制下无法提供与其他地区相同的公共服务项目，这就需要转移支付来解决。第二，解决地区间的外溢性问题。地方政府在提供公共产品时往往存在外溢性，某些公共产品的受益范围不可能被仅仅限定于地方政府的辖区内，如污染控制、跨地区的公路铁路、教育等。地方政府对这些项目的提供，往往会低于社会最优水平，这就需要中央的转移支付来调节。第三，促进资源合理流动。在没有矫正机制的情况下，劳动力和资源倾向于流入那些税收负担较低而公共服务较好的地区，这会造成不公平。通过均等化的转移支付制度可解决这一问题。
按照上述目标，我国政府间均衡转移支付制度的原则为：一是公平性。在制定转移支付政策时，要考虑实现全国范围内的公共服务供给水平均等化，实现公平目标。二是效率性。要体现出地区间组织收入的努力程度和支出效率，调动地方的积极性，提高我国经济运行的效率。三是客观性。在设计转移支付制度时，应尽可能使所选因素及数据具有客观性，减少人为操作，且在转移支付制度的运行中，根据社会政治、经济目标的变化，及时进行调整。四是稳定性。新的转移支付制度应尽可能公式化、公开化，使每个地区都可对其所得的转移支付额度有较准确的估计，以利于其制定预算，同时也可避免转移支付资金分配的随意性，杜绝“跑部钱进”现象的发生。转移支付制度必须有其相对的稳定性，如三至五年，便于各级政府制定较为长期的计划。五是法制化。均衡转移支付制度的总体结构、数量、规模、运行方式、计算方法、监督管理等都必须做到有法可依、有法必依，要制定相应的转移支付法来加以规范，使其具有高度的法制约束性和法制保障性。
三、建立我国均衡转移支付制度的政策建议
在实行分税制的国家，并不一定要求地方政府完全用自己的收入来弥补支出，通常是中央和上一级财政的收入大于支出，地方或下级财政的支出大于收入，其差额由中央和上级财政通过转移支付的形式予以弥补。目前，地区间公共服务水平差距呈进一步扩大的趋势，这固然与地区间经济发展水平的差异有关，但财政转移支付制度本身的缺陷才是其重要原因。针对财政转移支付制度方面存在“转移支付制度总体设计存在缺陷，形式过多，结构不合理”和“转移支付资金分配办法不规范、不公开、不透明”等问题，需进一步改革和完善转移支付制度。根据我国均衡转移支付的目标，应彻底取消税收返还等不规范的形式，将转移支付制度整合为三个基本形式：一般性转移支付、专项转移支付及政策性转移支付。一般性转移支付的政策目标是促进公共服务均等化，其均等化作用最为明显。在我国地区差距过大，中西部地区公共服务极不平衡的情况下，必须建立以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅、政策性转移支付为必要补充的复合性制度。
(一)逐步将税收返还并入一般转移支付形式中。在1994年分税制财政体制改革以后相当长的一段时间内，税收返还成为财政转移支付的主要甚至唯一的形式。但在财政部门所列的转移支付中，却找不到税收返还这一形式。按分税制的规定，这部分收入理应归中央所有和支配，但为了保护改革前的地方利益，才将这部分收入以税收返还形式转让给地方。很明显，其性质属于转移支付。当时采取税收返还形式，维护地方利益，是为分税制财政体制改革方案的顺利推行，这是必要的。但应看到，由于税收返还的数量大，又属于非均等化转移，它同实现公共服务均等化目标相悖。因此，不能将其永久化和固定化，甚至扩大化。目前已具备了弱化税收返还的条件，为减少阻力，还可规定一个过渡期(比如3～5年)，分步实施，逐步到位。然后将其纳入一般转移支付形式中，这必然会使财政均等化功能大大加强。
(二)科学界定专项转移支付的标准。一要科学界定专项转移项目的标准。要明确具备什么条件才能列为专项转移支付。通常看，列入专项转移支付的项目，应是具有外溢性、突发性、特殊性、非固定性等特征的项目。如，跨地区的江河治理，防护林带的建设，突发性的自然灾害和疫情的救治，特困县的脱贫救济，中央委托地方的项目。二要控制规模。专项转移支付只能是次要的、辅助的形式。因此，规模不能过大。当然，如果把准入的条件限制在具有上述特征的项目内，其规模必然不可能过大。三要将列入专项转移的项目经过科学论证和一定的审批程序。四要加强对专项转移支付项目的监督检查和绩效评估，防止被截留、挪用，提高其使用效率。
(三)加大一般性转移支付力度。现阶段，我国地区间财力差距较大，一些经济发达地区已具备了横向转移支付的能力。我国可仿照德国的做法，建立“均等化基金”，使较落后的地区能从中获得拨款。构建我国横向平衡的基本框架，应将各地区的人均财力与全国人均财力进行比较，如果一地区的人均财力大于全国人均财力，则需向“均等化基金”中缴款，相反则得到补助。“均等化基金”的聚集应采用循序渐进的办法，初期可将人均财力水平以上的部分按10％的比例计提，若为全国人均财力的2倍，则按30％的比例计提。对受补助地区，人均财力低于全国人均财力的部分则按40％的比例从中提取。
(四)整合专项转移支付资金。专项转移支付的政策目标应明确定位于外溢性项目和上级政府的委托项目。我国规范性的转移支付应在整合现行的专项转移支付的基础上构造。首先，应明确政府间事权和财权的划分，将专项转移支付分为三类，一是中央与地方共同拥有的，由中央按自己负担的份额拨给地方。二是由中央委托地方承办的事务，中央向地方拨付项目的全部支出。三是中央对地方兴办的事项认为有必要给予奖励和资助而拨给地方一定数目的资金。其余则不再安排专项拨款。将目前几乎覆盖所有领域预算支出项目的专项资金进行合并整合，主要集中于教育、基础设施、三农等，从而发挥有限资金的最大效率。其次，在转移支付中，应采用配套拨款和不配套拨款相结合的方式。配套比率的确定或中央政府的补助，应根据溢出的规模和中央政府对受援项目的偏好强度来确定，溢出规模越大、强度越高，配套比率就越高。同时，配套比率应根据地区的不同而不同，如果全国采用一个配套比率就意味着对贫困地区的歧视。因此，我国应对中、东、西部地区制定不同的配套比率。对于中、西部不发达地区应有较高的配套比率，即对地方的配套资金要求比例降低，尤其是对西部一些地区，配套比率应予以取消，也就是采用非配套的专项拨款形式。
(五)稳步实施政策性转移支付。政策性转移支付应明确定位于增进国家的内聚力，主要用于少数民族地区和边远地区。我国是个多民族的国家，民族地区的稳定性显得尤为重要。地区间差距的扩大，必然会影响到国家的内聚力。因此，国家必须对民族地区和边远地区进行额外的政策性转移支付，但其所占比例不应过大。由于中央政府对政策性转移支付的具体执行有极大的“相机抉择权”，因此，决策过程必须有透明度。
地方财政税收返还政策篇3
关键词：财政转移支付税收返还财力性转移支付专项转移支付
在我国，财政转移支付制度是以各级政府之间所存在的财政能力差异为基础，以实现各地公共服务水平均等化为主旨而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。向居民提供均等化的基本公共物品与服务，不仅是现代国家主权在民理念的重要体现，而且是国家政权及其财政合法性的基础和来源。因此，财政转移支付制度具有稳定器的功能，是处理中央政府和地方政府间关系、实现各地财力均衡和公共服务均等化、促进社会和谐的重要制度安排。
例如在2008年5月12日，我国四川汶川地区发生里氏8.0级特大地震，6月11日，财政部、民政部下拨灾后重建补助资金300亿元。财政部、民政部等部门要求地震灾区有关部门将中央财政补助资金与地方安排的救灾资金和接收的社会捐赠资金统筹安排，做好倒损房屋农户的住房重建工作，并对重灾区给予重点安排。但在自然灾害中，财政转移支付运作中还存在一些问题。
我国财政转移支付制度存在的问题及原因分析
我国的财政转移支付制度是在1994年分税制的基础上建立起来的，是一套由税收返还、财力性转移支付和专项转移支付三部分构成的、以中央对地方的转移支付为主的且具有中国特色的转移支付制度。近年来，随着制度的不断发展，转移支付的功能得到进一步发挥。但是，由于受到一些因素影响，我国财政转移支付制度仍存在一些问题，特别是转移支付结构本身制约了制度的发展。
（一）税收返还
税收返还是我国财政转移支付的主要形式，是地方财政收入的重要来源。因此，税收返还的设计合理与否决定了整个制度的合理程度。但是，我国的税收返还仍以维护地方既得利益的基数法进行分配，体现了对收入能力较强地区的倾斜原则，维护了较富裕地区的既得利益，与缩小地区间差距的主旨背道而驰。并且，税收返还虽然在名义上是中央财政收入，但实际上，地方财政对这部分资金具有最终决定权。
（二）财力性转移支付
财力性转移支付是为弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，由中央财政安排给地方财政的补助支出。财力性转移支付是缩小地区财政差距的重要手段，应是财政转移支付的主要组成部分。尽管2006年中央对地方财力性转移支付由1994年的99.38亿元提高到4731.97亿元，占转移支付总额的比重由21.6%提高到51.8%，但实际比重仍然较低。这主要是因为：我国的财力性转移支付中有相当一部分具有专项用途，易与专项转移支付混淆，也与其本身的均等化作用相悖。
（三）专项转移支付
专项转移支付是中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标而设立的补助资金，重点用于各类事关民生的公共服务领域。地方财政需按规定用途使用资金。2006年，中央对地方专项转移支付已由1994年的36137亿元增加到441158亿元，年均增长23.2%。专项转移支付的总量呈上升趋势并非好事，因为，在三种转移支付中，专项转移支付的问题是最多的。首先最突出的问题是其分配方式的不规范。现行专项转移支付分配方法没有按照因素和公式来计算拨款额和配套率，而是凭主观臆断或地方配套资金的高低来确定补助地区和拨款额，直接造成款项的分配过程不透明、项目设置交叉重复、资金投入零星分散，多头申请、重复要钱的状况时有发生。其次是资金使用效率低下。除了扶贫款、救灾款等少数几项之外，拖延、截留、挪用、挤占资金的现象非常普遍。
笔者认为，产生上述问题的最根本原因在于我国财政转移支付制度缺乏法律保障和有效的约束、监督机制。法制化是财政转移支付制度的重要基础，健全的法规是规范转移支付制度的有力保证。世界上许多国家普遍以法律形式、甚至通过宪法对财政转移支付制度作出明确规定。相较之下，我国现行财政转移支付制度的立法层次较低。从1995年财政部制订了《过渡期财政转移支付办法》，直到2002年改为《一般性财政转移支付办法》以来，我国现行的财政转移支付制度依据的主要是政府规章，并没有专门的或者相关的法律，客观上降低了转移支付制度决策和运作的民主性和规范性。不仅如此，我国没有专门机构对转移支付进行统一安排和管理，人大和审计部门对转移支付也缺乏有效的监督、审计、绩效评价机制，影响了制度的权威性。
规范我国财政转移支付制度
当前，在构建和谐社会的大背景下，必须立足长远，循序渐进地对我国的财政转移支付制度进行规范。近期目标应是逐步规范地方政府纵向转移支付方式，优化转移支付结构；远期目标应是在分税财政体制趋于完善的情况下，抑制各地区间经济发展的不平衡，实现公共服务的均等化。为此，笔者认为，有以下两方面工作亟待落实：
（一）推进财政转移支付制度的法制化进程
我国应积极借鉴别国成功经验，加快财政转移支付的立法进程。应进一步制定和完善有关财政转移支付的法律法规，如《财政法》、《预算法》和《财政监督法》等，对转移支付制度的原则、内容、形式、依据、用途和监督加以规范。特别是要尽快修改《中华人民共和国预算法》，增加有关财政转移支付的条款，赋予转移支付相应的法律地位。同时，应制定关于财政转移支付的单行法规，对转移支付的政策目标、资金来源、分配形式、分配程序和分配公式等作出统一规定。
（二）优化财政转移支付的结构
进一步优化财政转移支付结构的基本思路是在进一步扩大财政转移支付规模的同时，逐步扩大均等化转移支付和与特定政策目标相联系的专项转移支付的规模，消解非规范化的税收返还等补助形式，将转移支付的重心由税收返还和专项转移支付转向一般性转移支付。
1.税收返还。逐步缩小税收返还规模，在条件成熟时最终取消税收返还，是进一步完善财政转移支付制度的必然方向。可以保持现行税收返还运行方式不变，每年从对各地的税收返还额中分割一定的比例，结合中央部分资金组成中央对地方的一般性转移支付；或者保持税收返还基数不变，不再实行基数法运算的逐年滚动。这样可以获得一部分资金并结合中央的增量资金，组成中央对地方的一般性转移支付。
地方财政税收返还政策篇4
适应社会主义市场经济发展和城市管理重心下移的要求，进一步合理划分市与区财政收入范围，充分调动各级政府发展经济、培植财源、增加收入和加强城市管理的积极性；理顺税收征管关系，为企业改革发展和公平竞争创造良好环境，促进经济结构调整和持续稳定发展，建立市、区财源共生、利益共享、风险共担、共同发展的财政收入增长机制。
二、基本原则
（一）市对区的财政体制与中央对地方分税制改革以及省对市所得税收入分享改革相衔接。
（二）保持现行市对区分税制财政体制总体框架基本稳定。按财政收入属地原则，实行税收属地征管，按税种划分市与区财政收入范围。
（三）按照区级现行承担的事权，下划相应的财权，保持财权与事权相统一。
（四）规范统一，便于操作。统一市与各区固定收入税种和共享税税种划分、统一分享比例、统一属地征管、统一基期年核算；规范开发区财政管理。
（五）在保证既得利益的基础上，适应城市管理重心下移的要求，适当提高区级财力水平。
三、主要内容
（一）调整市级单列收入范围。除外地来肥建安企业、金融保险业、*卷烟厂和安徽移动通信有限责任公司共享税收入，以及储蓄存款利息个人所得税仍作为市级收入实行单列外，其余单列企业税收全部按属地下划各区。
（二）将省下划我市的中央企业和省属企业所得税按属地下划各区，列入市区共享范围。
（三）以2002年市区财政决算数为基础，考虑区划调整、企业纳税变更以及市级单列企业和中央、省属企业所得税下划因素，计算确定各区区级共享税收入基数和属地范围内共享税收入总数。
（四）统一各区共享税分成比例。四个城区和三个开发区分别实行统一的共享税分成比例。四个城区共享税统一按30%比例分成；三个开发区共享税统一按60%比例分成。
对各区因实行统一共享税分成比例与以2002年为基期年确定的各区区级共享税收入基数占属地范围内共享税收入总数的比例不同而造成对各区财力的影响，由市财政年终与各区办理结算。各区补助（或上交）数，按核定的基数以及各区当年共享税收入比上年的增减幅度作同比例增减，并以此作为下一年度补助（或上交）基数。
（五）省地税局直属分局在我市范围内属于我市收入范围的税收征管及收入缴库，按市对区分税制财政体制规定执行。属市、区固定收入的税种，分别解缴市、区财政金库；市、区共享税收入，按各区核定的共享税分成比例分别解缴市、区财政金库。同时，以2003年各区属地范围内实际征收缴入市级金库的区级固定收入数为基数，由各区定额上交市。
（六）逐步降低开发区共享税分成比例。从2005年起，三个开发区共享税分成比例每年降低5个百分点，到2010年实现城区与开发区统一共享税分成比例。2005-2010年期间，对三个开发区因降低共享税分成比例所减少的区级财力，由市财政年终结算返还给开发区，专项用于开发区偿还到期债务本息和建设性支出。
（七）改革城市维护建设税和城市教育费附加收入分配办法。城市维护建设税划作市、区共享税。2004年现行城市维护建设税收入缴库及各区城市维护费经费供给渠道暂维持不变；从2005年起，各区属地范围内征收的城市维护建设税（不含单列企业和行业随征的城市维护建设税）按核定的各区共享税分成比例分别解缴市、区财政金库。有关各区城市维护、管护、养护、建设及管理方面的收支基数，由市级各主管部门会同市财政局根据市、区城市管理事权划分情况以及财随事转、财随人走的原则，另行核定下达。市级城市教育费附加收入，按2002—2003年市实际下划各区的城市教育费附加支出数占市级城市教育费附加收入的比例，结合市与区教育管理方面事权划分情况，核定市对区城市教育费附加收入分配比例，具体比例另行下达。市对区按比例切块分配的资金，由市财政局配合市教育局按各区的在校学生数量比例切块下达给各区财政，由各区专项用于改善中小学办学条件和教育布局建设。
（八）重新核定各区所得税基数。各区所得税基数以2002年各区企业所得税和个人所得税实绩（全口径），乘以75%比例计算核定。从2004年起，各区实际入库所得税达到基数的，市按核定的所得税返还基数全额返还；达不到基数的，市相应扣减对区的所得税返还基数（企业所得税和个人所得税实行分别考核）。
（九）市区范围内耕地占用税和契税收入由市农税部门统一征收管理，收入全部作市级收入缴库。耕地占用税区级返还比例仍按原规定执行。各城区范围内征收的契税不予返还；三个开发区范围内征收的契税，按市财政已核定的基数，基数内收入全额返还，超基数部分按40%予以返还。政务文化新区范围内征收的契税暂比照开发区的政策，返还用于政务文化新区建设。
（十）取消各区体制递增上交，简化市、区财政结算。各区体制上交以2003年实际上交数为基数，实行定额上交，不再逐年递增。将市对区各项补助以及区对市各项上交进行合并相抵，核定各区定额上交（或补助）基数。
四、配套措施
（一）各级税务部门和人民银行*中心支行国库部门要配合财政管理体制改革工作，做好税收征管和金库管理的配套工作。税务部门要严格按照调整后的财政体制所规定的收入范围和分享比例，依法组织各项收入，分别解缴各级国库；同时，结合财政管理体制改革，进一步健全征管机制和手段，提高征管效率。人民银行*中心支行国库部门要及时调整收入入库程序，确保收入准确、及时入库。市财政和人民银行*中心支行国库部门要密切配合，加强资金调度，确保预算资金及时到位，保证各项重点支出需要。
（二）在本体制实施前，中央和省、市出台的税收优惠政策，按照“收入与支出（返还）相对应”的原则，收入归哪一级财政即由哪一级财政兑现；各区要对现行的税收优惠政策进行认真清理，凡优惠政策到期的，一律停止执行。实施新体制后出台的税收优惠政策，按“谁定政策谁负担”的原则兑现，重大项目需市、区共同负担的优惠政策，须经市政府研究确定。
（三）各区政府、开发区管委会要安排使用好市下划的财权，强化预算约束。要进一步强化预算管理，保证各项资金及时足额到位。各区政府要根据各自的实际情况，调整完善区对街道（乡镇）的财政管理体制。
（四）各有关部门要配合市对区财政管理体制改革，科学合理地分解细化市区两级的事权，并按财权与事权相统一、财随事转、财随人走的原则，合理确定下划各区的财力基数，进一步加快推进城市管理重心下移工作步伐。各职能部门要制定资金使用细则和监管办法，确保专项资金预算安排和及时到位，发挥资金的最大效益。
五、几项具体规定
（一）严禁利用税收先征后返政策进行“拉税”。从2004年起，严禁任何部门和单位对已在我市范围内进行生产经营的企业实行税收先征后返，要求（或吸引）企业跨区变更纳税登记。对违反规定的，一经查实，除给予通报批评外，市财政将按其对企业的税收先征后返还数额，相应扣减所在区财力。
（二）实行税收属地征管。所有独立核算企业，一律按属地原则办理纳税。对确因企业生产经营地点改变需跨区办理纳税变更的，对年地方收入超过30万元以上的企业，由市国税、地税部门按季将跨区变更纳税的企业名单以及企业前一年度分税种入库情况提供给市财政局，由市财政核实后相应调整有关区的财政体制基数。对年地方收入小于30万元的企业，不调整区级财政体制基数。非因企业生产经营地点改变，一律不得跨区办理纳税变更。
（三）关于市区范围内企业转移到3县进行生产经营的税收征管及收入分配。从2004年起，对原在市区范围内进行生产经营的企业转移到3县进行生产经营的，税收分配兼顾市与区、县利益。
对市区范围内的企业在3县设立非独立核算分支机构的，其税收征管和缴库级次不作改变，对企业的税收增量，按销售收入系数分配办法计算，市财政按30%比例补助给企业分支机构所在县，市与企业所在区按分成比例分别承担。
对市区范围内企业转移到3县进行生产经营，并实行独立核算的，其税收由所在县国税、地税部门征管，其中，增值税、营业税、企业所得税、个人所得税四个税种地方留成部分（以下简称“四税”）按7：3比例分别解缴市、县财政金库，其他税种全额解缴县级财政金库。对年税收收入规模（转移前一年度税收实绩之和，下同）在200万元以下的企业，市财政按企业年度实际缴纳“四税”收入地方留成部分的40%补助给企业所在县；对年税收收入规模超过200万元的企业市与县不另行结算。年终，市财政以转移企业实际缴入市级金库的“四税”收入数以及各区共享税分成比例对转移企业原所在区给予补助。
（四）规范开发区财政管理。从2005年起，3个开发区财政预算报经市政府常务会议审查后，报送市财政部门并表汇总，提交市人大审议批准后执行。年度预算执行情况实行审计报告制度。
六、实施时间
地方财政税收返还政策篇5
关键词:西部大开发;财政转移支付;税收返还
西部大开发战略提出于1999年6月,而它真正发展于2000年。西部地区在7年间发生了巨大的变化,取得了可喜的成就。本文以西部大开发以来的中央财政转移支付制度(简写为“转移支付”为研究对象,探询转移支付在西部经济发展中的作用。
一、西部大开发中转移支付的必要性
(一)解决各级政府间财力纵向不平衡,是实行转移支付制度的重要原因
税收和债务工具划分给中央政府集中了较大部分收入。在分税制改革之初的1994年,中央财政自给能力达166%,2000年中央财政经历改革后最艰难的时期,自给比例降到127%,此后,中央财力得到了稳定增长,2004年的184%是改革以来的最高水平。与之相伴,地方财力自给水平稳定在较底的水平,始终徘徊在50%、60%的水平,2004年地方财政自给能力仅为59%。由此可见,地方财力的收不抵支现象只能依赖于中央较为充裕的财力支持。
(二)解决地方政府间财力横向不均衡,是转移支付的另一个原因
地区之间的财政收入依据地区经济发展水平的差异表现出了多个层次,支出也存在很大的不同。中央的财政转移支付在地区之间的分配也存在较大区别。以2004年为例来说明。中央财政对全国31个省、市、自治区的平均补助为724元,在西部的12省市区中,广西只有621元,四川为619元,贵州恰为724元,可见西部部分地区的补助还处于较低水平。而当年上海市的人均财政补助高达2257元,浙江省也达到了773元。此外,图1还告诉我们东、中、西省市地区之间在人均财政收入和支出上存在巨大差异,地区之间东多西少的局面明显。这与西部大开发战略的实施初衷显然不符,财政转移补助支出协调区域经济发展的政策目标难以实现。
二、西部大开发中转移支付的现状
现行的转移支付制度源于1994年的分税制改革。当前,中央财政对地方的转移支付包括税收返还及原体制补助、专项转移支付和财力性转移支付三种形式。随着中央财力的不断增强,中央对地方转移支付不断增加,并且这一增加的趋势依旧十分明确。2005年中央对地方转移支付达到7330亿元,相当于1994年497亿元的14.7倍年均增长27.7%。西部大开发政策出台以来,中央逐年加大了对西部地区的转移支付的规模。依据转移支付的不同形式可以总结如下:
(一)税收返还和原体制补助
中央财政对地方的税收返还数额,以1993年为基期年核定;当年中央财政从地方净上划的收入全额返还给地方;1994年以后,税收返还额在基期年基础上逐年递增,递增率按全国增值税和消费税平均增长率的1∶0.3系数确定。2004年中央对地方税收返还及原体制补助4379.1亿元,其中西部地区占20%,中部地区占23%,东部地区占57%。2005年中央对地方的税收返还和体制性补助也达到4143.71亿元。
(二)专项补助
专项转移支付是财政转移支付中能够体现国家政策意愿的一种方式,影响专项转移支付的基本因素包括直接因素和间接因素:一是人员支出因素;二是经济发展因素;三是社会发展因素;四是其他政策因素。专项转移支付能够解决西部发展过程中的“瓶颈”,诸如交通、通讯等大型基础设施的兴建问题。专项转移支付资金具有的规模效应,一定程度上能把财政资金对西部地区的“输血”变为“造血”。2004年中央专项补助为3423.2亿元,其中东、中、西依次所占比例为14%、52%、34%。
(三)财力性转移支付
财力性转移支付是均衡地方财政能力的一种最为直接的方式。2005年中央财力性转移支付达到3812.72亿元,比2004年增长46.4%,其中用于中西部地区的比例高达90%以上。它的具体形式多种多样,此处着重谈到两种形式:
1.一般性转移支付
1995年中央财政开始对财力薄弱地区实施过渡时期转移支付办法,2002年过渡时期转移支付改名为一般性转移支付。就全国而言,从1995年的21亿元增加到2004年745亿元;就西部而言,中央财政对西部地区的一般性转移支付规模逐年增加,从2000年的53亿元增加到2004年的369.94亿元。
2.民族地区转移支付
为配合西部大开发战略,支持民族地区发展,从2000年起实施民族地区转移支付。民族地区转移支付的对象为民族省区和非民族省区的民族自治州。众所周知,西部地区很多地方本身便是民族地区的聚集地,因此,一直以来西部广大民族地区得到了中央财政的大力支持。民族地区专项转移支付资金不断增加,2000年25.5亿元,2001年33亿元,2002年39亿元,2003年55亿元,2004年达76.9亿元。
此外,还有“三奖一补”机制、取消农业税后的转移支付、调整工资转移支付等财力性转移支付形式,也在地区财力均衡上发挥着重要作用。
三、西部大开发中转移支付的问题
财政转移支付在西部大开发的实践中已经起到了积极作用,但在将西部地区开发推向深入的进程中也暴露出了一些问题,由于支付方式不规范等问题的存在,当前对西部地区的转移支付力度略显不够。主要表现在以下四个方面:
(一)财权与事权不匹配与财政转移支付模式单一
分税制改革以来,中央政府和地方政府之间事权的下移和财权的上移形成了一对矛盾,转轨时期西部地区庞大的事权和有限的财权之间的矛盾表现十分明显。随着地方经济的发展,地方政府管理经济活动的职责大大增加了,直接后果就是行政费用的支出增加。但自20世纪90年代以来,分税制改革等一系列政策的实行几乎把地方政府的财源剥蚀殆尽。地方对中央转移支付的依赖程度恰好能反映出来这种财权与事权不匹配的状况。1994-2005年中央对地方转移支付占地方财政支出总额的比重从12.7%提高到29.3%。其中西部地区更是由12.5%提高到51.1%,2005年以来依赖程度较高的省份是青海、、宁夏、甘肃、新疆,而他们恰好又都是西部的省份。
此外,当前我国均衡财力主要是中央对地方政府转移支付这一种方式,略显单一。随着经济的发展,均衡地方财力需要中央政府付出越来越大的成本,且这一支出有着较为明显的刚性特点,这就增加了中央政府的财政风险和支出压力。其实,西方发达国家在均衡地方之间财力状况方面,还存在省际政府之间的横向转移支付这种形式,某种程度上它的运行状况相当良好。
(二)税收返还、原体制补助与专项补助规模过大
税收返还、体制补助和结算补助是目前财政转移支付的主要内容。税收返还违背了公平原则和效率原则。税收返还以1993年为基期年,制定税收返还基数的时候,实质上已经默认了东南沿海省市和中西部省市以及老少边穷地区之间财政实力的差异。因此,采用税收返还方式进行转移支付,没有从根本上触及因历史、自然原因而形成的地区间财力差异问题和各地区所能提供的公共服务水平差异问题。
税收返还和专项补助在中央财政转移支付中的比重变化,可通过我国1999-2004年中央补助地方的细项分类加以说明。从图2可知税收返还比例自1999年以来虽成下降之势,但最低时还保持在35%之上,仍然处于转移支付各细项分类之首。专项转移支付也始终能够处于30%之上的水平。两者之和虽说已从1999年87.2%的水平降到2004年的60.4%,可谓降幅巨大,但依旧占据转移支付中的绝对多数。而有利于地区财力均衡的财力性转移支付才处于28%的水平,还不到总量的1/3。
(三)财力性转移支付有待进一步完善
财力性转移支付在均衡地区财力能发挥积极作用,但长期以来,我们采用基数法确定对不同地区的补助金额,这一方法直接导致了转移支付制度的失效。1995年我国初次采用因素法这种方式进行财政转移支付,它被称为“过渡期转移支付方法”。主要内容有:核定各省级地区的标准支出数,将其与1994年实有财力进行比较,凡财力不足而出现收支差额者,将其列入转移支付对象。
这种办法虽然是我国财政体制改革上的一大突破,为转移支付制度克服人为因素干扰奠定了基础,但由于它是两个不同体制的产物,在确定这一办法时要充分考虑地方的既得利益,因而这一转移支付制度也存在许多问题。如采用因素法的转移支付力度有限,其占中央财政支出比例太小,同时在技术方法、影响因素的选择和权数的分配上还不是很完善。
(四)转移支付缺乏法律支撑和监管机制制约
我国现行财政转移支付法律制度是以《中华人民共和国预算法》和《所得税收人分享改革方案》为法律基础的。这两部规范性文件均不是针对财政转移支付制定的专门法,充其量是对财政转移支付的法律确认。实践中多是以行政规章作为指导依据,与财政转移支付的实际需要相距甚远。
同时我们在实施转移支付的形式、原则,组成转移支付制度各部分之间的关系、各自的实施目标、资金的分配方法和拨付程序上依旧缺乏有效的监督机制,财政资金使用的监督主体还不十分明确。
四、对完善西部大开发中转移支付政策的思考
(一)明晰财权与事权的划分,探索新形势下的转移支付模式
财权与事权的不一致是分税制以后的突出问题。为了使地方政府不会因为缺乏财力而使事权得不到有效落实,需要思考如何丰富地方财源。地方有必要建立健全的税收体系,可以通过地方主体税种的构建,适当增加地方政府在税收立法、执法、司法上的一些权利。西部地区解决这一问题任务更为繁重,可以给予西部地区地方政府更多的政策优惠,如赋予地方政府扩大资源税的征收范围和提高其比例的权利等。进一步完善共享的增值税、所得税相关事宜,保证地方财力有一个稳定的来源。
探索创新省级之间横向转移支付方式。德国政府采用了一种为世人称道的成熟的横向转移支付方式,在国际上有着广泛的影响,我们可以在立足国情的前提下,学习德国层次清晰、结构合理的横向转移支付方式。也许囿于体制的原因或者是地方经济发展的水平,一时间无法建立起严格意义上的横向转移支付,至少我们多了一种使各方财政平衡的不同思路,待经济进一步发展,条件成熟后完全可以尝试一下这种支付形式。
(二)减少税收返还、原体制补助与专项补助的比重
降低税收返还等在转移支付中的比例有利于地区财力的均衡。税收返还的数额巨大,每年有3000多亿元,建议将其中的一部分拿出按因素法进行分配,而不是按地方基数方法分配。这样可以减小税收返还所带来的扩大地区财力效果的情况,一定程度上平衡东部与中西部之间的财力状况。
与此同时,借鉴发达国家财政补助中成功的经验,降低专项补助的规模,当中央提供专项资金时,明确方向,但要减少地方的配套资金提供的比例和范围,不使专项资金流向富裕的地区造成新的不公平现象。
(三)规范财力性转移支付的方式
财力性转移支付规模有待进一步提高,随着我国体制改革的深化,采用公式法的支付方式应成为主流方式,使它在均衡地区财力上发挥更大的作用。同时,进一步规范“因素法”在转移支付中的使用。根据美国等西方国家的经验和我国实际,用于促进地区经济协调发展的转移支付,应更多地考虑地区差异因素。这些因素可以大体归为三类:一是自然因素,包括各地区的面积、人口、种族和气候等条件;二是经济发展水平,包括各省区人均gdp,人均财力、投资占gdp比率等变量;三是公共服务水平因素,例如教育、卫生、基础设施等供给水平。
(四)加强转移支付的法律支持和监督机制完善
要完善相关的法律、法规,这是监督任何资金的基础。转移支付资金也不例外。首先,应进一步修订《预算法》,明确转移支付在预算中的地位、作用及表现形式;其次,应制定《政府间转移支付法》,明确实施转移支付的形式、原则,资金的分配方法和拨付程序,以及违反时进行处罚的标准等;再次,可以考虑在即将出台的《西部大开发法》中明确中央财政转移支付对西部地区的优惠和少数民族地区的特别照顾。
同时,要对转移支付资金进行全过程监督,并提倡多部门的共同监督,构建起由各级人大、审计部门、财政内部监督部门和社会所组成的监督体系。
参考文献:
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地方财政税收返还政策篇6
一、我国财政转移支付制度的现实考察
经过20多年的改革开放，我们初步建立起了一套具有中国特色的财政转移支付体系。
（一）我国政府间财政转移支付的形式
在现行财政体制下，中央与地方政府之间的转移支付（补助）形式主要有以下几种：
1.一般性补助范畴：体制补助与体制上解。这是从原分级包干制中保留下来的，即在实行分税制之后，中央对地方的补助继续按原体制规定执行，原体制地方上解按不同体制类型继续上解中央：实行递增上解的地区，继续按原规定递增上解；实行定额上解的地区，按原确定的上解额，继续定额上解；实行总额分成的地区和原分税制试点地区，暂按递增办法，即按1993年的实际上解数，核定一个递增率，每年递增上解。从1995年开始，中央财政取消了对各地区体制上解（中央）的递增率，实行定额上解的办法。
2.中央财政对地方财政的税收返还。税收返还是指1994年分税制财政体制改革中，为了保护地方既得利益，中央把在1993年按新体制计算的净增加的收入全部返还给地方。税收返还的办法是首先核算中央对地方的税收返还基数，核算公式为：r＝c＋75％v－s
其中：r为1994年中央对地方税收返还的核定基数；c为消费税收入；v为增值税收入；s为1993年中央对地方的下划收入。式中右边的两项之和（c＋75％v）是新体制下分税种划分后把原来的共享收入份额转化为中央收入的数量；s是原体制地方已得的份额。两者的差额r，就是按照新税制规定中央从地方净上划的收入数额，这个数额全部返还给地方。1994年以后，税收返还在这个基数上逐年递增，递增率按增值税和消费税的平均增长率的1：o.3系数确定。1994年后，如果中央净土划收入达不到1993年的基数，则相应扣减税收返还数额。1994年以后中央对地方的税收返还额按下式计算：
3.中央财政对地方财政的专项拨款。此类拨款是指在中央与地方预算中，不包含在地方财政体制规定的正常支出范围内，由中央财政根据特定用途及地方的特殊情况，由中央财政拨付给地方财政的专项资金。如特大自然灾害救济费、粮油加价款补助、边境事业费补助、支持不发达地区发展资金、“三西”专项资金等。
4.中央财政与地方财政年终结算补助与上解。为了保持财政体制的相对稳定性，对一些由于体制变动、企业或事业单位隶属关系的变化、预算执行过程中中央新出台的政策措施等因素引起中央和地方财力转移的事项，以及一些不在收支包干范围内的项目实行年终结算，有的是中央补助地方，有的是地方上解中央，它是包干体制的一种补充。
（二）过渡期转移支付办法的实施与改进
实行分税制财政体制后，虽然中央政府集中的收入增加了，但是，中央政府实际上可以用于调节地区间差距的财力并没有显著增加，转移支付的效果不明显。主要原因在于中央的调节能力受制于现行的财政资金转移方式。现行的财政资金转移主要由基数法来确定，只能增加，不能减少。这就意味着中央从执行分税制所集中的绝大部分收入，仍要按照各的基数返还到原地区。这样做虽然保证了每个地区的既得利益，但中央政府却只能依靠有限的收入增量，来考虑地区之间的平衡，效果自然十分有限。此外，税收返还的基数中包含了原体制中的不合理因素，而且在逐年滚动的过程中，这些不合理因素还在继续扩大。针对上述情况，1995年制定并实施了“过渡期转移支付办法”，其基本内容是：
1.按影响地方财政支出的因素，核定各地的标准支出数额。凡地方财力能够满足标准支出需要的，中央不再转移支付。对地方财力不能满足支出需要的，再对财政收入进行因素分析，凡财政收入达不到全国平均水平的地区，收入努力不足的部分，由地方通过增收解决相应的支出需要；凡财政收入达不到全国平均水平或通过增收仍不能解决其支出需要的，中央根据转移支付资金的总额和各地的财力缺口分配转移支付资金。
地方标准财政支出主要采取分类因素计算法加以测算，将财政支出分为人员经费、公用经费、专项支出和其他支出四个部分，分别采用不同的计算办法，计算的依据主要是国家有关财政支出的规定和影响财政支出的客观因素。凡是国家有明确规定支出标准和开支范围的，一律按国家的有关规定核定，地方自行颁布的支出规定和制定的开支标准，均不予承认。对国家没有颁布支出标准的项目，运用多元回归分析法，将各省区的现实数据作为样本点的经验数据，选择相关因素进行回归分析，确定各因素对有关支出的影响权数，建立地区间相对均衡的支出方程（支出模型），并据此计算该类的均衡支出。
2.对地方收入努力程度的考核。由于目前缺乏用于计算标准收入的各地区税基资料。因此，对各地收入努力程度的测算也只好采用计量经济学的分析方法，即根据各地区当前的收入水平确定影响财政收入的各因素的权数，从而得出反映各地区平均收入能力的回归方程，以此计算各地区平均收入能力，将其作为标准收入。然后，用各地区1994年实际收入与标准收入进行比较，实际收入小于标准收入的，视为收入努力不足地区，并根据差额相应扣减其转移支付补助。因资料有限，在收入努力程度测算中，仅对影响地方较大的增值税和营业税两项收入进行测算。
3.建立对民族地区的政策性转移支付。为了既贯彻公正、规范的原则，同时又能将有限的财力首先用于解决最紧迫的问题，过渡期转移支付制度除了对全国30个地区按统一因素、统一公式计算转移支付外，还针对民族地区的财力状况，建立了对民族地区的政策性转移支付，以解决民族地区存在的突出的财政矛盾。
过渡期转移支付办法经过1995年试运行后，在吸收有关方面合理建议的基础上，1996、1997年和1998年又作了三次改进和完善。
1996年的改进措施主要是：（1）改进了客观性转移支付的计算办法，以“标准收入”替代“财力”因素。标准收入测算范围包括增值税、营业税、农业税、农业特产税、资源税、土地使用税。（2）改进了标准收入的测算方法。尽可能向“经济税基×平均有效税率”的规范做法靠近；无法取得相关经济税基数据的，采用多元回归方法；既无税基数据又难以建立回归方程的，按照一定的客观标准，将全国该项目实际收入分解到各省区；其余部分以实际数视同标准数。（3）完善了激励机制。一是建立收入增长激励机制。凡地方收入未达到全国平均水平的地区，适当扣减转移支付补助数，而对收入增长率高于全国平均水平的地区，另加一定奖励。二是调整财政供养人员奖惩力度，对财政供养人员未超标的地区，给予更多的奖励，对超标的地区，则给予一定处罚。
1997年对过渡期转移支付办法作了以下改进：（1）标准支出方面，增加了高寒因素，按照各地（省会城市）当年10月至次年4月期间日平均气温。并参照取暖支出的实际情况，划分出五类地区，根据各地行政单位取暖费决算数，分别核定每类地区的年人均取暖费标准。（2）增值税标准收入估算方面。鉴于增值税测算中没有考虑征税成本、企业规模、经济结构等因素，对计算结果进行了适当调整。（3）关于政策性转移支付，以标准财政支出为基础，在客观性转移支付基础上，增加民族地区政策性转移支付系数，具体办法是，根据民族地区有增长弹性的收入（包括地方收入和税收返还）满足标准支出的程度，分档核定政策性转移支付系数。（4）再次调整财政供养人员的奖励力度，对财政供应人员实际数低于标准数的地区，差额部分的奖励比例由原来的20％提高到80％。
1998年，在保持过渡期转移支付办法总体框架的情况下，标准化收支的测算面进一步扩大，并针对财政数据口径的变化，对部分项目的测算方法进行了改进。标准收支测算结果更趋合理，一是扩大了标准收入测算面，按照“税基×标准税率”的方法测算屠宰税、车船使用税。二是标准支出测算改动较多：（1）适当调整了标准财政供养人员测算口径。将离退休人员从财政供养人数中分离出来，据实计算。为了提高标准财政支出测算的准确性，将财政供养人员按省、地、县三级分别测算。（2）彻底改革了公用经费的测算办法，采用全国统一的人均公用经费标准和各地区财政供养人数为公用经费的两个因数，辅之以适当的成本差异系数计算确定。（3）用因素法计算确定车辆燃修费。根据标准财政供养人数和全国行政事业单位人车比例，计算确定各地行政事业单位标准车辆数；同时根据各地行政事业单位标准车辆数和单车年耗油量、价格以及单车修理费定额，计算确定车辆燃修费应支数；按照海拔高度修正系数和路况情况调整系数进行调整。（4）用病床数和医技人员因素计算确定卫生事业费。（5）考虑城市人口、城区面积等因素，测算城市维护建设费。
二、我国财政转移支付制度的评价——问题分析
过渡期转移支付办法立足于我国国情，在客观因素的选择和具体计算方法的确定方面，现实性、政策性较明显，可操作性较强，比较科学、规范，首次采用现代计量经济学的方法，是我国财政体制改革的又一次突破，标志着我国财政工作决策进一步科学化、合理化。但是，与社会主义市场经济体制和全国各地社会经济协调均衡发展的要求相比，还有不小的差距，与国外规范、稳定、科学的财政转移支付制度比较差距更大。其主要问题是：
（一）中央对各地税收返还额的确定方法缺乏科学依据
税收返还是我国无条件财政转移支付的主要形式，为了保护各地区的既得利益，分税制改革方案中中央对地方的税收返还额按基数法确定，原体制的补助和上缴办法仍然保留（以过去某一年的收入和支出作为基数）。形成了一省（地）一率、一省（地）一额的非常不规范的转移支付制度；按“基数法”确定税收返还既不考虑各地区的收入能力和支出需要的客观差异，也缺乏比较合理的客观标准。鼓励了地方讨价还价行为，不能解决长期以来形成的各地区间财力的不均问题。
（二）转移支付形式不规范
在现行的财政转移支付体系中，除了少量的按均等化公式计算的转移支付外，绝大部分财政资金是采用税收返还、增量返还、体制补助、结算补助等形式分配的，基本上起不到均等化作用。各种转移支付形式的政策指向不明确，错综复杂，极不规范。
（三）转移支付随意性大
在分税制国家里，有条件拨款（专项补助）的范围一般都限定在具有明显的外溢性、需要两级或多级政府共同分摊其成本费用的某些基础性项目和公益事业项目内，专项补助资金的分配使用一般都有基础设施建设法规或单项事业发展法规作依据。与之相比，我国目前的专项拨款范围太宽，几乎覆盖了所有的预算支出科目，并且补助对象涉及到各行各业，到处“撒胡椒粉”；同时，不少专项资金的分配使用缺乏事权依据，亦无相应的基础设施建设法规和单项事业法规可依，费用分摊标准和专项资金在各地区之间的分配方法都缺乏严格的制度约束，随意性大，客观性差，难免出现资金使用的分散、浪费和低效率。
（四）转移支付调节功能微弱
我国目前的转移支付在促进地区间基本公共服务水平的均等化，对各地区的财政能力和财政需要之间的差距进行调整方面的功能作用非常有限：（1）从无条件转移支付着，中央政府对地方的税收返还和补助按“基数法”确定，不仅起不到调节地区间财政经济能力差距的作用，而且因“基数”中包含了旧体制的不合理因素，在逐年的滚动过程中，不合理因素还有扩大之势。并且，税收返还的使用权掌握在地方政府手里，即使它有不合理之处，中央政府也无法改变。（2）专项补助有相当大部分被用于救灾等特殊政策目标，宏观调控作用甚小。（3）在目前这种形式下，地方政府基本上处于简单的收入接收者地位，不能充分调动和发挥地方政府的积极性，无法有效地促进地方公共产品和服务的供应。
（五）转移支付力度不足
以1993年为基数的税收返还方式，由于“保存量，调增量”，加之省以下财政体制不规范，使得横向调节力度不够，不利于缩小业已存在的地区差距。表现在：（1）沿海与内地省份财政收入基数差距，将使两类地区经济差距拉大。（2）税收返还与“两税”增长率挂钩的本意难以实现。目前的分税制遵循的是增量累进原则，因此即使在一个地区增值税、消费税增长速度与全国平均增长速度相等的情况下，对地方税收返还比例也是递减的。由此可见，“基数法”的影响将是长远的，发达地区与落后地区的差距会随着各年返还额的变动而越拉越大。落后地区只有在发达地区有较高的增长速度，上交中央财政较多的情况下，中央财政通过转移支付手段支援内地，才有可能缩小与发达地区的差距。但自1995年启动的以均等化为目标的过渡期转移支付制度，因中央财力的限制，调节力度也很有限，1995年中央从增量财力中只能拿出20亿元，1996、1997年30亿元、1998年40亿元，对30多个省、市、区来说可谓杯水车薪。以上事实足以表明，若不改变各地区在原包干体制下形成的不合理的存量财力差距和专款分配办法，仅靠有限的中央增量财力在地区间的二次分配，不能缩小地区间财力差距，这与国家实施西部大开发战略，存在尖锐的矛盾。
三、建立科学规范的财政转移支付制度的构想
我国现行的财政转移支付制度存在的上述问题应当在改革过程中逐步改进和完善。
（一）我国政府间转移支付模式的选择与建立原则
1.关于转移支付模式选择。国际上转移支付的基本模式有两种：一种是单一纵向转移支付制度，即单一的自上而下垂直的转移支付，目前世界上多数国家采用这种模式。另一种是以纵向为主，纵横交借的转移支付制度。其中，纵向转移支付侧重于解决纵向非均衡问题，而横向转移支付侧重解决横向非均衡问题。这两种模式各有利弊，单一纵向模式操作简便，具有稳定性和透明度，但对下级政府强制色彩较浓；纵横交错模式，由于地方政府参与了转移支付过程，体现了地区间的相互支援关系，利于鞭策后进，鼓励先进，但操作较复杂。从今后发展趋势看，我国应采取纵向为主、纵横交错的转移支付制度。但现阶段，根据我国国情，鉴于我国一直采用单一纵向转移支付形式，并有一定的实践经验，与此同时，转移支付目前应着重解决纵向非均衡问题，因此，可以在此基础上使之法律化、弹性化，增加透明度，减少随意性，逐步健全单一纵向转移支付。而纵横交错的转移支付制度，与完善的分级财政体制一样，都应是比较长期的目标。
2.建立规范的财政转移支付制度应遵循的原则：（1）科学性原则。我国财政转移支付制度要参考国外成功经验并结合我国实际情况认真研究、仔细权衡、精心设计，力求科学、合理，并易于操作。（2）法制化原则。在建立新型财政转移支付制度时，要特别强调法制化原则，运用立法手段来保证这一制度的运作，将其包含的数额确定，支付形式、方式，监督管理及预算、决算都以法律的形式确定下来，做到有法可依，有法必依。（3）规范化原则。我国以往财政体制下的转移支付之所以没能形成一套完整的体系，一个重要原因就在于其规定和做法杂乱无序，很不规范，因此新转移支付制度从形式到内容都要符合规范化要求。（4）公正性原则。即在核算测定转移支付资金来源和使用时，从制度上保证对不同地区一视同仁，不搞偏袒或歧视。（5）透明性原则。新的转移支付制度必须改变过去那些决策主观、操作模糊的做法，在转移支付总体安排和各类补助的因素测算、公式设计、标准核实以及支付的各个环节都要坚持公开、透明。（6）配套性原则。要把转移支付制度与落后地区的制度改善和创新、优先在中西部地区安排资源开发和基础设施建设项目、理顺资源性产品价格体系、变地区倾斜政策为产业倾斜政策等有机地结合起来。
（二）完善我国财政转移支付制度的构想
1.用“因素法”潜代“基数法”。采用基数法确定各级地方政府的财政收支基数，其不合理性是显而易见的。抛弃基数法，采用国际上通用的因素法将是一个必然的选择。因素法的基本特点是，选取一些不易受到人为控制的、能反映各地收入能力和支出需要的客观性因素，如人口数量、城市化程度、人均gdp、人口密度等，以此确定各地的转移支付额。为了鼓励各地加强税收的征管，提高地方上增加收入的积极性，可考虑收入努力因素，如各地财政收入占gdp的比重。因素法有利于提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性，规范中央与地方之间的财政关系，提高财政管理的科学化程度。
2.选择适当的转移支付形式。世界各国的政府间转移支付，大都采取复合型，即多种转移支付手法综合地运用。一般说来，这些形式大致可分为一般性转移支付、专项转移支付和分类转移支付三类。一般性转移支付是不附带使用条件或无指定用途的转移支付，其目标是重点解决各级政府之间财政收入能力与支出责任的不对称问题，使接受转移支付的地区能有足够的财力履行政府的基本职能，提供与其他地区大致相等的公共服务。专项转移支付大多带有定向支援、定向加强和委托办理的性质和特点。分类转移支付，一般只是指定转移资金的大的使用方向，而不规定具体的使用项目，接受此种转移支付的政府拥有一定的决策权。在选择新的转移支付形式时，上述三种当然都应加以考虑。但就我国近中期的实际情况看，当转移支付的模式确定后，似应建立一种以一般性转移支付为重点，以专项转移支付相配合，以特殊性转移支付作补充的复合型形态为宜。（1）鉴于我国各地区之间存在的巨大差异，在一个相当长的历史时期内，对一般性转移支付的设计与实施，显然是我国规范化转移支付制度的重点和难点所在，也是能否逐步实现各地区公共服务水平趋于均等化和社会经济均衡发展的关键性因素。从我国实施情况看，1997年，中央对地方的财政资金净转移额（税收返还补助一收入上解）为2302亿元，占整个政府支出的25％，占地方财政支出的比重达35.15％。由此可见，即使在当前规范化的转移支付制度尚未建立和实施的条件下，类似于一般性转移支付的税收返还，已经成为我国财政体制中一个至关重要的组成部分。当以“因素法”为基准，以各地区公共服务水平均等化为基本目标的转移支付制度建立之后，一般性转移支付在我国财政分配中的重要地位与作用就更加突出。（2）专项转移支付在新的、规范化的转移支付制度中也是不可或缺的。近些年来，中央对地方的专项性拨款有上百种之多，数额也有几百亿元，其中包括特大自然灾害救济、特大抗旱防汛补助费、支援经济不发达地区的发展基金等等。显然，在设计、实施新的转移支付制度时，必须对这种状况进行清理、整顿和归并。（3）为了解决现实经济生活中以及各地区的特殊情况，应该有一种特殊性的转移支付形式。就是在某些地区遭遇严重自然灾害、非意料严重事变之时，以及中央出台的重大政策对地方利益造成严重影响时，上级政府对下级政府提供的一种特殊补助。以免因非预料因素的出现而打乱正常的转移支付程式和秩序。其所需资金，主要来源于中央的财力储备。
3.逐步规范转移支付形式。（1）逐年降低直至最终取消税收返还。基本思路是：现行税收返还运转方式不变，每年从对各地的税收返还额中切出一定比例，结合中央拿出的部分资金，组成中央给地方的均衡拨款资金。切块的比例可以酌情确定，比如起始年为10％，以后逐年增大切块比例，如每年增加2个百分点，切到一定比例，可以实现并轨，向规范体制过渡。适度调整返还数额，既在一定程度上保证了转移支付的资金来源，又削弱了返还基数中的不合理因素，能够在一定程度上缓解并缩小目前地区间公共服务能力的差距。（2）逐年扩大一般性转移支付量，以使地方能有足够的财力来履行应承担的支出责任，从而使不同省区的居民均可享受到水平大体相当的基本社会福利或公共服务。（3）清理现行分散在各个预算支出科目中的专项性补助，将其逐步规范为“整块拨款”和“配套拨款”。今后，随着政府间事权和职责的划分，应对专项拨款项目进行调整，凡属地方事权范围内的应由地方自行解决，中央对地方的专项补助应主要用于一些特殊情况，如救灾、扶贫、国土整治、环境保护、跨地区的基础设施建设项目等，并且与均衡拨款协调起来，改进分配方法，提高财政均衡功能。
4.完善过渡期转移支付办法。根本的解决办法应当是在标准收入和标准支出测算方面采取规范化的公式法。标准收入可用财政收入能力来表示，它是指各地在同等的征税努力程度下所应该取得的财政收入。通过对标准收入的测算可以排除原“基数法”中由于某些地区因征收管理不严所造成的收入减少。测算的结果是各地的理论财政收入能力，其方法是尽可能采用按各税种的税基进行计算的方法。先找出可作为税基的数据，分别以每种税的税基乘以税率，得到各税种应得的收入，对那些目前缺乏税基统计数据的税种，暂时按财政预算收入占gdp的比例进行计算，然后加总就是该地方的理论财政收入能力。其公式为：re＝∑ti×ri＋gdp×re
其中：re为理论财政收入能力；ti为某种税种的税基；ri为某税种的税率；re为平均财政收入率。
标准支出可用财政支出需求来表示，它反映的是能够保障各地提供公共服务的能力。因此在评估财政支出需求时，主要选择与行政事业支出相关性强的因素，主要应包括：人口，这是体现公平原则的基本要素；国有单位职工占人口的比重；人口密度的倒数，该因素与财政支出呈负相关；人均gdp，这反映经济发展不同地区财政支出水平的高低。
计算各地财政标准支出公式是：ex＝ee（a＋b×ps／p＋c×a／p＋d×gdp／p）×p
其中：ex为理论财政支出能力（即财政标准支出需求）；ee为人均财政支出水平；p为人口；ps为国有单位职工人数；ps／p为国有单位职工人数占总人口的比例；a为面积；a／p为人口密度的倒数；gdp／p为人均gdp；a、b、c、d均为系数。
地方财政税收返还政策篇7
**市目前的财政转移支付制度是于1994年分税制改革时建立并在近几年逐步得到完善的。财政体制改革时，湖北省在重新划分中央和地方财政收入的基础上，相应调整了原有的财政包干体制下的转移支付形式，建立了省政府对**市地方政府的税收返还制度，初步形成了以税收返还、专项补助等为主要内容的财政转
移支付体系。近几年，为配合中央其他政策的实施，又相继建立了诸如调整工资转移支付、社会保障转移支付等多种形式的转移支付。
(一)**市财政转移支付制度运行情况
转移支付归纳起来主要有两类，即财力性转移支付和专项转移支付。财力性转移支付主要包括税收返还、一般性转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、农业税免征和取消农业特产税转移支付、缓解县乡财政困难转移支付。
财政转移支付项目表
性质
项目财力性转移支付(f)/专项转移支付(s)
“两税”返还f
所得税基数返还f
一般性转移支付f
农村税费改革转移支付f
农业税免征和取消农业特产税转移支付f
缓解县乡财政困难转移支付f
调整工资转移支付f
专项转移支付s
1、税收返还
1994年实施分税制财政管理体制改革后，实施税收返还，将中央通过调整收入分享办法集中的地方收入存量部分返还地方，保证地方既得利益。目前中央、省对**市的税收返还包括增值税、消费税两税返还和所得税基数返还。
“两税”返还是为了保持地方既得利益，将原属于地方税源的上划给中央的增值税和消费税按照一定计算方法确定后，按来源地原则返还给地方政府。“两税”返还额以1993年中央增值税与消费税为基数，从1994年起对比上年增加部分按1：0.3的系数返还地方。2、一般性转移支付
根据所依据的政策、测算时所考虑的因素以及政策目标和资金功能的不同，省对**市的一般性转移支付分为激励性(一般)转移支付和政策性(一般)转移支付两种形式。激励性(一般)转移支付主要是在保持已形成的市财力基数的一般性转移支付资金存量不变的基础上，将一般性转移支付资金增量中的一部分作为激励性(一般)转移支付，鼓励地方进一步发展经济，壮大财政收入规模，提高财政收入质量，做小财政供养系数；政策性(一般)转移支付主要是保证党和国家的各项重大政策在**市得到全面贯彻落实。对两类转移支付补助的具体分配和测算，按照规范化与透明化的要求，采用因素法，实行公式化计算，纳入省及县(市)两级预算管理。
(1)激励性转移支付
激励性转移支付用于支持地方经济发展，保障干部职工工资发放、机构正常运转、社会保障等公共支出、偿还政府债务以及支持经济发展。激励性转移支付由地方一般预算收入增长激励性转移支付、工商四税激励性转移支付、市州本级支持县域经济发展激励性转移支付、财政改革与管理量化考核激励性转移支付和烟草销售激励性转移支付组成。
①地方一般预算收入增长激励性转移支付
地方一般预算收入增长激励性转移支付以地方一般预算收入增长为计算依据，主要考核市一般预算收入的完成情况。某地地方一般预算收入增长幅度达到一定的水平，省给予激励性转移支付，具体计算办法用公式表示为：
mi=[(fi-f)/∑(fi-f)]*m
其中：
mi为某地享受的地方一般预算收入增长激励性转移支付；
fi为某地一般预算收入可比增长率
f为全省同类地区地方一般预算收入平均增长率；
∑(fi-f)为全省县(市)(fi-f)为正数之和，当某地(fi-f)<0时，该地不享受地方一般预算收入激励性转移支付；当某地fi<0时，该地下一年度fi按两年平均数计算。
m为全省地方一般预算收入激励性转移支付总额。
②工商四税激励性转移支付
工商四税激励性转移支付以工商四税(增值税、营业税、企业所得税、个人所得税)增长为计算依据，主要考核地方工商四税的完成情况。其主要计算指标为按财政供养人员计算的人均工商四税增长幅度和工商四税增长绝对额。
对**市，工商四税增幅超过16个市(州)的平均增长水平，根据其省级工商四税增收绝对额，省财政按省分成当年增量的5%给予奖励。
③市州本级支持县域经济社会协调发展激励性转移支付某市本级支持县域经济发展激励性转移支付=[该市所辖县市享受省收入激励性转移支付之和+该市本级对所辖县市财政补助增加额]×省转移支付补助系数
④财政改革与管理激励性转
移支付
部门预算、国库集中支付、收支两条线、政府采购四大改革，是建立在公共财政的基础，进一步加强财政监督管理，是
市场经济机制对财政运行的客观要求。为了促进各市积极推进财政改革与管理，省财政专设财政改革与管理激励性转移支付，转移支付资金分配按**市财政改革与管理工作的考核结果确定。财政改革与管理激励性转移支付，50%作为市财力，50%用于财政系统推进四项改革工作的人员培训、宣传发动、必要的设备购置等支出，并接受审计监督使用。
⑤烟草销售激励性转移支付
为了支持我省烟草工业的发展，省委、省政府对各市支持烟草行业发展、完成烟草年度销售目标任务情况进行考核，并通过转移支付实施奖惩。
烟草销售激励性转移支付的考核以省烟草公司下达各市(州)支持烟草公司销量计划和卷烟年销售收入计划为责任目标，并适当考虑卷烟销量比上年实际销量增减的因素，用公式表示为：
某市州卷烟销售激励性转移支付=[(某市州年销售卷烟实际完成数-某市州年销售计划指标数)/全省各市州销售卷烟超计划之和×50%+(某市州省产烟年销售收入实际完成数-某市州省产烟年销售计划完成数)/全省各市州省产烟销售收入实际完成超计划之和×35%+(某市州年销售卷烟实际完成数-某市州上年卷烟销售实际完成数)/全省各市州卷烟销量超上年之和×15%]×省对市州烟草销售激励性转移支付之和
(2)政策性转移支付
政策性转移支付包括：省集中税收增量返还政策性转移支付、农村义务教育政策性转移支付、公检法司政策性转移支付。义务教育、公检法司政策性转移支付专项用于保证教师、公检法司干部工资的正常发放和机构的正常运转；省集中税收增量返还政策性转移支付，用于推进乡镇综合配套改革和支持市域经济发展。
①省集中税收增量返还政策性转移支付
省集中税收增量返还政策性转移支付着力于提高地方财政基本保障能力，支持其经济的发展。具体为：省财政对**市2004—2008年调整和完善分税制财政体制省集中增量财力，给予全额返还。用公式表示为：
某税种省集中增量财力=(该年该税种完成数-2003年该税种完成数)×(现行财政体制省分享比重-2002年体制调整前省分享比重)
当省集中某税种财力为负值时视为零值，不与省集中其他税种增量财力相抵。
②农村义务教育政策性转移支付
近几年来，由于我省部分县(市)行政区划变更，新洲区、黄陂区、江夏区、蔡甸区这些原属县(市)管理的农村中小学划入**市城市区管理，为体现均衡性，将这些城区管理的农村义务教育纳入全省农村义务教育政策性转移支付范围，总的原则是按学生数进行分配，同时按总人口计算的人均财力进行补助系数调整。
农村义务教育政策性转移支付包括义务教育经费财务困难补助、缺编人员经费补助、超编人员经费补助、奖励补助。用公式表示如下：
某地义务教育政策性专项转移支付=该县(市、区)义务教育经费财力困难补助+该市义务教育缺编(或超编)人员经费补助+该市义务教育奖励补助
③公检法司政策性转移支付
公检法司政策性转移支付资金用于弥补公检法司部门基本运转经费不足，通过转移支付，切实提高政法部门基本经费保障能力。主要根据政法标准人员经费需求、标准公用经费需求、政法标准政法人员、财政困难程度等因素测算的。计算公式如下：
某县(市、区)政法需求缺口转移支付=该县(市、区)政法经费需求缺口×政法需求缺口转移支付系数
其中：
某县(市、区)政法需求缺口=该县(市、区)公检法司标准需求-该县(市、区)政府公检法司标准财政投入
政法需求缺口转移支付系数为100%
3、农村税费改革转移支付
我市农村税费改革转移支付主要由农村税费改革固定性转移支付与农业税免征取消除烟叶外农业特产税转移支付组成。按照《省委办公厅省政府办公厅关于调整完善农村税费改革几个政策性问题的通知》的规定，农村税费改革转移支付资金，安排用于农村义务教育的，应不低于固定性转移支付资金的60%，农村义务教育补助资金应安排10%用于农村义务教育危房改造。
4、缓解县乡财政困难转移支付
为进一步缓解县乡财政困难，结合实际情况，我省从2005年起增加缓解县乡财政困难转移支付。具体是省对市实行“两奖一补”。
对产粮大县给予奖励
对产粮大县按一定因素给予奖励，其目标是调动县乡政府支持粮食生产的积极性，稳定粮食播种面积和粮食产量，以减轻产粮大县财政压力。
对乡镇撤并工作给予奖励对补缴乡镇事业基本养老保险资金缺口给予适当补助。
为了促进县乡政府积极稳妥地推进乡镇综合配套改革，鼓励乡镇事业单位积极转制，与财政解除供养关系，2005年省财政对补缴乡镇事业人员基本养老保险存在的资金缺口一次性给予适当补助。
计算公式为：
某市补缴乡镇事业人员基本养老保险资金缺口补助
=[该市乡镇事业人员补缴基本养老保险资金需求额-省对该市“两奖一补”之和]×省转移支付补助系数+人均补助水平偏低调增补助
地方补缴乡镇事业人员基本养老保险资金需求额
=该市乡镇事业人员数的标准×补缴基本养老保险的人平标准
5、调整工资转移支付
调整工资转移支付的目标是通过中央对地方的适当补助，缓解财政困难的中西部地区和老工业基地由于增加工资和离退休费而形成的财政支出压力，促进调整收入分配政策在全国范围内的贯彻落实。
1999年—2003年，中央四次增加机关事业单位职工工资和离退休人员离退休费，出台发放一次性年终奖金和实施艰苦边远地区津贴政策。中央对地方四次调资转移支付，每次补助地方的数额确定后，以后年度均作为基数定额补助。
6、专项转移支付
与财力性转移支付不同，财政专项转移支付资金在拨付时即指定了使用方向，其使用必须依照相应的要求，除专款专用外，还包括事先确定好具体的项目和所需资金，以及拨款的对象和拨款的时间
，有时还必需配套相应资金等。我市专项转移支付资金用于公共支出、地区均衡发展等方面的支付比重较大，大多用于国家要求重点保证的支出项目，如社会保障、教育、卫生医疗、支农、粮食风险基金、天然林保护工程等生态环境建设等公共领域。
(二)2004年至2006年**市财政转移支付制度的总量情况
1、财力情况2、转移支付总量情况及分析
为支持**市经济的持续快速发展，中央、省①对**市的转移支付力度在不断加大。按宽口径计算(将税收返还和原体制补助计入全部转移支付)②，中央、省对**市转移支付总量2004年为74.04亿，到2005年增加到84.82亿，2006年则达到105.09亿。专项转移支付金额也逐年上升，2004年为3.66亿，2005年为7.8亿，2006年则达到12.89亿，占比从2004年的4.95%上升到2006年的12.26%。
二、**财政转移支付制度的作用及效果
(一)对地方财力的弥补从市本级情况来看，2004至2006三年市本级转移支付总额占地方财政收入的比例分别为：67.25%，58.69%，67.86%；转移支付与市本级总支出之比分别为36.44%，34.1%，36%。可见，转移支付资金为我市地方财政提供了额外的收入来源，弥补收支差额，增强了地方财政满足社会公共需要的能力。
(二)对政策目标的贯彻
转移支付资金的拨付与使用确保了政策目标的落实与贯彻。
以社保障专项转移支付资金为例，社保资金的常规项目有50多个，广泛分布于公共卫生，劳动就业，社会保险，社会优抚，社会福利，社会救济与其他专项多个方面。此外，2006年，**市还拨付农村税费改革转移支付资金2.8亿元，确保农村义务教育经费需要和乡镇机构正常运转；对“三农”投入20.85亿元，重点支持农田水利等农村基础设施建设，综合开发高标准农田，推进农产品精深加工，农村公路、小城镇建设，发展农村教育及文体事业，农村社会保障，农村合作医疗制度建设，落实各项惠农政策。
三、**财政转移支付制度存在主要问题分析
近年来，上级部门非常重视**市的经济发展，每年安排大量的转移支付资金，**市社会事业和经济建设都发生了显著变化。但是，随着财政体制改革的不断深化，特别是分税制已实施十多年，当前财政转移支付也暴露出一些不容忽视的问题与弊端。
(一)转移支付确定方法不科学
“基数法”即“存量不变，增量调整”。从一般性转移支付来看，“基数法”限制了一般性转移支付的作用。此外，省级政府对地方的税收返还和原体制补助仍贯用按“基数法”确定，专项拨款有不少也采用“基数法”分配，只能增不能减。“基数”未能具体考虑我市体制、经济结构、自然环境和人口状况的发展等因素影响，忽视了不同地方的收入能力和支出需要的客观差异，缺乏合理的客观标准，导致了不规范的分配模式。不但不能解决长期以来形成的各地区财力不均问题，而且使现行的地方转移支会制度依旧保持原体制的分配格局，起不到平衡地区间财力的作用。
(二)转移支付形式不规范
现行的省以下财政转移支付方式有税收返还、原体制补助、专项补助、一般性转移支付、各项结算补助和其他补助等，种类过多，错综复杂，政策指向不明确，多年沿袭的财政体制利益交错，得不到良好的解决。转移支付形式种类繁多，补助对象涉及各行业，缺乏统一、严密的制度，资金分配的标准或依据尚不够科学，造成专款的分配过程不透明，资金零星分散，难以发挥财政资金的规模效应。这种多形式转移支付制度，不可避免地使各级政府所承担的公共事务划分不稳定，省以下地方各级政府所承担的公共事务与其财力不匹配。
从专项补助来说，由于专项转移支付涉及基础建设、教育科技、农村农民、文化卫生、社会保障、劳动就业等较多方面，有的专项过多，如卫生专项转移支付几近巧立名目，杂乱无章；有的专项太少，如基础教育、科研、环保等方面，资金零星分散，难以重点突出。同时，上级专项补助地方支出的项目几乎涵盖所有预算科目，有的项目设置依据不足，失去政策导向作用；有的分类不科学，交叉重复，改变了原意；有的用途不明，事权界限模糊等等。并且，专项资金的分配使用缺乏事权依据，分配方法缺乏严格的制度约束，随意性大，客观性差，容易发生“寻租行为”。
(三)影响地方预算的完整性
目前由于上级政府在安排补助下级专项补助资金时的预算不细化、用途较模糊，而且预算管理不透明、资金分配随意性较大，致使下级政府无法全面掌握上级补助地方支出的规模和种类，在年初的预算安排中也无法准确编入上级补助的收入和支出预算。对于地方来说，每年的转移支付是不可预测的，年初不能知道转移支付的数量，无法和地方自主财力一起统筹考虑使用。同时，不稳定的专项转移支付分配，使下级财政对上级财政的转移支付难以准确预测，在编制年度预算时无法纳入当年的财力安排，影响了预算的全面性和完整性。
此外，中央有些属于自身职能范围的支出政策，中央只通过转移支付安排一部分资金，其他的要求地方安排配套资金。由于地方的财力年初预算已经有所安排，如果安排配套资金，对地方预算将造成较大冲击。
(四)增加地方政府利息负担
再者就是转移支付的拨付不及时，地方不得不靠银行贷款使资金按时到位，由此背上沉重的债务和利息负担，更增加了地方的财力紧张程度。如社会保障专项转移支付，由于地方自身社保基金收不抵支，和自由财力不足，必须依靠上级财政专项转移支付来提供保障，如果上级财政的专项转移支付资金不及时到位，下级为按时兑现落实政策，除财政拿出一部分进行补助外，大部分基金缺口需向银行贷款解决，因此背上了沉重的债务包袱和利息负担，更为为严重的是，地方财政并未将债务收支列入预算，因此债务负担自然也就成为地方财政的无形缺口，当勉强维持政府运转的地方财政在偿还债务的情况下，必然挤占用来保工资、保运转、保稳定的资金，甚至诱发专项资金的违规和错位，严重侵蚀财政的根基。
四、创新现行财政转移支付制度的若干建议
创新现行的财政转移支付制度，首先要实现转移支付制度的功能复位。财政转移支付制度的主要功能就是纵向或横向平衡财政。但是，中国现行的财政转移支付的这种作用并不明显：财政转移支付的的趋势是向财力发达地区集中，转移支付资金中真正用于均等化的不多，没有起到保证最低社会公共服务的作用。产生此现象的一个重要原因在于转移支付的规定和做法杂乱无序，很不规范。因此，要调整并规范财政转移支付，使转移支付制度从形式到内容都符合规范化要求。
(一)短期思路：调整规范，合并相类似的项目，将已固化的专项并入一般性转移支付等
简化转移支付种类，实行规范的转移支付形式，首先应分类处理，将具有一般目的转移支付性质的资金纳入过渡期转移支付，以确保资金的公平合理分配。对具有专项转移支付性质的资金，应纳入专项拨款的范围，根据成本补偿或其他原则，针对特殊政策目标进行分配。同样，决算补助也要根据情况，能进体制基数的进基数，对其中具有财力补助性质的资金要纳入过渡期转移支付中。再次是应结合外部环境的变化和转变管理机制的要求，清理现行专项转移支付项目，使项目的设置更科学、合理。该项工作的重点为：规范政府行为，取消不合理的专款项目，如用于支持生产性企业的科技三项费用等；将部分具有财力补助性质、宏观调控作用不明显的专项补助改为一般财力补助，作为中央对地方一般转移支付时考虑的调整因素。具体上，可将现有专项转移支付项目分为取消类、整合类、固定数额类、保留类等四种类别，并分别处理。对到期项目、一次性项目以及按照新形势不需要设立的项目，予以取消；对使用方向一致、可以进行归并的项目予以整合；对每年数额固定，且分配到各省数额固定的项目，调整列入财力性转移支付；对符合新形势需要的项目继续予以保留。目前中央财政加大对教育、社会保障、医疗卫生等关乎民生的社会事业投入力度大多采取增加专项转移支付的方式，这是符合当前政策和管理方式需要的。从长远看，管理制度完善后，一些专
项转移支付可以自然形成地方支出基数，相当于财力性转移支付。
(二)长期思路：纳入到整个财政体制的完善中考虑，通过体制完善促使转移支付功能复位
1、改革现有行政体制
一级政府一级财政的结构是分税制最基本的体制要素，这样可以保持各级政府在财力上的相对独立性，较好发挥激励约束的作用提高各地方政府的积极性和水平。从我国目前财政体制看，五级政府、五级财政造成基层财政困难、主体税种缺乏、难以进一步推进分税制改革等问题，需要首先简化财政管理级次。这样做会使财政级次与政府级次出现一定时期、一定程度上的不对应，但从长远看是应该最终对应起来的。简化财政级次之后，乡级政府随着事权的大量减少，一般应转为县级政府的派出机构，而市级政府由于其事权与财权同县级政府趋于一致，也需要改变原来的上下级关系，成为平级政府。同时，要做好精简政府人员工作，使财政供养人口同扁平化后的政府级次相适应，减轻财政负担。
2、改革财政管理体制
一是合理划分各级政府的事权与财权。在市场经济下，公共财政要求必须按公共物品的层次性来规范各级政府间的事权范围。即全国性的公共物品由中央政府来提供，地方性的公共物品由地方政府来提供，这是划分政府间事权的最基本的原则。对于财权的划分，要兼顾公平与效率原则。即凡是对流动性生产要素所课征的税，使用累进税率的、具有再分配功能和经济稳定功能的税收归入中央税；属于地方税的则是一些对不流动的生产要素所征收的税收和在经济循环中比较稳定的税收；受益税和使用税则可根据受益范围分属于各级政府。在此基础上确立我国地方转移支付的范围。二是合理划分税收收入，建立和扩充地方政府的主体税种。现在地方主体税种只有营业税，应进一步发展城建税、房产税等地方税种。只有深化财政体制改革，省以下转移支付制度才能真正完善起来。
3、统一转移支付标准额度
转移支付的最终目标是消除贫富差距，实现社会公平，这并非一朝一夕所能实现的。因此，在设计目标时，笼统地提出财力均衡或社会公平是远远不够的。转移支付目标的确定，应立足长期发展，针对地区间存在的财力差距，通过科学、规范的转移支付制度和一系列政策措施来满足社会共同需要，实现公共服务均等化为目标，从而消除地区间贫富差距。
用公式核定转移支付标准额度是规范化转移支付的主要标志，是世界各国经过多年探索得出的共同经验，当然也是我国完善财政转移支付制度的首要步骤和改革关键，为了更好地优化转移支付政策的目标与运行，必须逐步由基数法向因素法过渡。采用“因素法”的关键问题是如何科学、准确地找出影响和决定各级政府收支的基本因素，主要有基础因素(包括人口、土地、自然环境、行政机构等)、社会因素(包括市政建设、教育、卫生等)、经济因素(包括人均gdp、价格差异、通货膨胀等)。在此基础上，按照各因素对地方财政收支影响程度的大小确定统计标准，并以此作为测定地方政府潜在税收能力与支出需求的宏观依据；然后根据地方的税源、税种以及税基、税率等测算出各级地方政府的理论收入；最后根据上述二者的差距推算出转移支付的额度。这样不仅可以有效地排除人为因素的影响，使政府转移支付的额度较为公平合理，避免“基数法”模式下的利益冲突与磨擦，增加转移支付制度的科学性与透明度，而且可以有效解决基数法中存在的区域不均、目标模糊、效率低下等问题，从而大大提高有限转移支付资金的使用效率。
地方财政税收返还政策篇8
一、税权划分不明确、不合理
多年来，政府与市场的职能一直没有界定清楚，政府包揽太多的状况始终没有改变，中央与地方的事权也划分不清。分税制改革的重点是划分收入，但中央与地方事权划分不清的问题并没有得到解决。1994年的分税制改革是在政府职能尚未完全转变，中央与地方的事权尚不明确的条件下实施的，因而税权划分不明确、不合理。主要表现在：过分强调中央财政的宏观调控能力，而没有兼顾地方政府的利益，造成税权过于统一；地方几乎没有任何立法权，税收的灵活性受到抑制，致使地方“费挤税”现象严重，分配秩序十分混乱。随着社会主义市场经济的发展，现行的税权划分体系在运行中所暴露的缺陷不断增多，与国民经济发展的矛盾日益突出。
二、基层政府财政陷入困境
分税制使基层政府财源缩减，只能把筹资目光集中于农业。分税制改革中一项重要的制度变革，就是把一些原来由地方财政支配的收入划归中央政府所有，从而改变了地方财政收入的来源结构。在这一制度安排下，基层政府为了自身收入的稳定，就把筹集收入的关注点由1994年以前的偏向工业，部分地转向了农业。但是，规范的农业税数量是有限的，难以提供基层政府正常运转所需要的资金。处于财政级次最低层的乡镇财政，在巨大的支出压力下，为了弥补财政收支缺口，不得不在制度外采取非规范的筹资行为，形成了“费大于税”的局面。继之而来的农村税费改革，使得已经大大降低了的基层政府收入来源进一步枯竭，使乡镇政府机关的运作只能依靠上级的转移支付。特别是对于以农业为主的地区，取消农业税对基层财政的影响更大。过多的财政层次也导致处于分税体制末端的基层财政收入来源有限，不稳定。省以下，特别是县乡两级处于政府级次的末端，转移支付链条过长，在经过了多级次财政的缺少透明度的转移后，到政府级次末端已所剩无几。基层政府职能转换使得政府资金缺口加大。省以下地方政府还要承担额外职责，如工资调整须由地方负担的部分等。职能范围的扩大加剧了基层政府的收支矛盾
三、转移支付模式不当，转移支付力度不足
我国现行财政转移支付形式有税收返还、体制补助、结算补助和专项补助等。其中，前3种形式属于无条件财政转移支付，专项补助属于有条件财政转移支付。我国目前采取的主要形式为税收返还，即无条件财政转移支付形式。从实际运行情况来看，这种形式对弥补地主一般性财务不足、实现纵向财政平衡发挥了重要作用。但其自身存在的局限性也带来了一些问题：
1．政策引导能力不强，不利于国家实施宏观调控。由于无条件财政转移支付对资金的使用中央政府没有明确规定，其使用权掌握情况来看，这种形式对弥补地方一般性财力不足、实现纵向财政平衡发挥了重要作用。但其使用权掌握在地方政府手中，中央政府无法利用它来实施国家产业政策和调节地方政府支出行为。
2．不利于发挥地方政府的积极性。在目前这种形式下，地方政府基本上处于简单的收入接受者地位，对地方政府提供公共物品和服务缺乏激励机制。
3．不利于节约支出和提高财政资金使用效率。与转移支付模式不当相应的一个问题，是转移支付力度不足。以1993年为基数的税收返还方式，由于“保存量，调增量”加之省以下财政体制不规范，使得横向调节力度不够。不利于缩小业已存在的地区差距。主要表现在：沿海与内地省份财政收入基数差距使两类地区经济差距拉大以及税收返还与全国平均增长返还挂钩的本意难以实现。目前的分税制遵循增量累进原则，因此即使在一个地区增值税、消费税增长速度与全国平均增长速度相等的情况下，对地方税收返还比例也是递减的。这样一来，1993年的基数影响将是长远的，发达地区与落后地区的差距会随着各年返还额的变动而越拉越大。落后地区只有在发达地区有较高的增长速度、上解中央财政较多的情况下，中央财政通过转移支付手段支援内地。才有可能缩小与发达地区的差距。但对任何一个地区来讲，本地区增长速度快于全国平均增长速度时，其返还比例递减将更为迅速。若现行政企不分问题得不到解决，在地方利益的驱动下，发达地区有可能达到一定增长速度后，放松征收管理。而近几年内落后地区经济高速增长的可能性较小，且同样存在即使基数较低也不愿意增长过快的状况。
鉴于现行分税体制中存在的上述问题，我们应当从以下几个方面来完善我国的分税制。
一、选择更为合适的分税制模式，健全分税制财政体制
世界主要国家多数已采用分税制，各国分税制的具体模式千差万别，但是从国家财政收入的初始分配来看，分税制模式主要可归纳为三类：彻底分税、联邦与地方分权型，以美国为典型；中央地方兼顾型，以德国和曰本为代表；中央集权型，如法国、韩国等。我国的财税体制应该既能保证中央有较强的宏观控制能力，又能充分调动地方积极性，因此，我国分税制的方向必须是“中央地方兼顾型”的模式。
在经济转型期，我国加强财政的宏观控制能力非常必要，也很紧迫。在市场经济体制下，如果中央没有足够的财力作后盾，宏观调控将成为一句空话。如果财政调控经济的能力削弱了，国家必然要赋予国有经济参与调控国民经济的重大任务，那样不利于政企分开，不利于现代企业制度改革。
但是随着经济市场化进程深入，政府的事权又逐步过渡到以地方为主，如各地方的基础设施建设，支柱产业的形成与发展，市场体系的培育，以至于下岗失业人员的安置等，已主要靠地方政府运用自身财力来努力实现。而且，一般事权以地方为主更有利于提高政府职能效率。?这就是说，我国的财税体制模式要求财政政策和立法权的高度集中与地方财力使用的高度自治有机结合：税收立法等权限主要集中于中央，税收初始分配上中央占主要部分，而国家财力的最终使用则主要由地方支配，从而表现出“初始财力与事权非对称，最终财力与事权相统一”的双重特征。从这个意义上说，我国分税制的理想模式应该是非对称分税制，这种分税制模式与较为完善的转移支付体制配套运行，将保证“中央地方兼顾”。
二、统一事权与财权
为完善分税制，必须对我国一直坚持的中央财政与地方财政收入划分上的内涵不清的财权与事权统一的原则进行修正。在进一步明确事权、财权范围的基础上，实现财力使用权与事权的统一，构建中央对地方的转移支付制度，以有效调节地方经济乃至国民经济运行。长期以来，我国一直在事权模糊的前提下，对中央与地方的财力划分坚持财权与事权统一的原则，这样在实际执行中，中央一旦集中就将出现财权与事权的双重集中，统得过死；一旦放权，又将出现财权与事权的双重断裂，形成中央与地方的分割，调控紊乱，从而陷入统“死”放“乱”的怪圈。改革以来，我国实行了行政性的简政放权，致使我国中央财政集中程度始终偏低，宏观调控能力弱化。为此，必须打破财权与事权整体统一的定式，实现财力使用权与事权统一。事权以地方为主，财权以中央为主，由此形成初次分配中地方财力与事权的不对称，其收支缺口，通过中央对地方转移支付来弥补，从而实现财力使用权与事权统一，并实现中央对地方的有效调控。
在划清事权的基础上，要实现事权的清晰和财权与事权的统一。要进一步完善省级以下的分税制，赋予地方政府一定的税收权和发债权。1994年开始执行的分税制改革是不完善的分税制。第一，它只是在中央和省级两个层次上实行，省级以下的地方政府还没有纳入分税制体系，必须进一步完善。第二，税收权包括立法权、征收权、减免权等，目前大部分税收权集中在中央政府，与以前“分灶吃饭”的财政体制没有太大的差别，地方政府只是中央税收政策的执行者，对本地的税收权十分有限。要进一步扩大地方政府的税收权，以便地方政府实现税收手段对本地经济的调控能力；加快建立和健全地方税收制度体系，以实现地方财政收入的合理增长。第三，对地方财政预算外收支，必须严格约束在合理、适应的范围内；把一部分预算外收支纳入预算内收支；与其让地方政府用收费、摊派等行为实现收入的增加来弥补财政预算的缺口，不如赋予地方政府一定的发债权，实现权利与义务的统一，毕竟乱收费乱摊派是把地方公共产品的负担全部压到当代人身上，而发债则可以实现负担在后来享用地方公共产品居民与当代居民之间的合理分配。
三、完善转移支付制度
地方财政税收返还政策篇9
(一)地方政府财政权力较小，地方财政收入增长缓慢虽然自实行分税制以来，山东省地方财政收入呈现出增长态势，但总体来看大部分年份不及地方财政支出的增长速度。在实行分税制的前两年1995和1996年，地方财政收入的增长幅度相对较大，超过30%，但随后几年有较大幅度的下降，最低年份只有6．46%。另一方面，地方财政支出则呈刚性增长态势。见表1。由于山东省各级财政的财力偏小，致使地方政府财政供给能力较差。从表2可以看出，省级财政自给能力最弱，平均只有62%。市级财政自给能力较强，十一年来平均维持在82%。县级财政平均为69%，财力较为紧张，缺口较大。
(二)收入划分不科学，地方分享收入比重较低山东省中央、省与市以下主要税种划分情况如表3。这种划分方法，存在一定的不合理性:(1)中央和省级收入较多，市、县级收入较少。中央和省级将主要税种集中，共享税集中比例也较高，占有财政资源较大，而基层财政所占有的财政资源相对较少，造成基层地方财力严重不足。如潍坊市净上解中央、省90亿元，上解资金过多，造成地方财政的紧张。另一方面，从图1可以看出，山东省地方税收收入中营业税占了近一半(43．44%)，成为地方税收收入的主要来源，而增值税只占29．95%，作为第一大税种的增值税大部分交于中央。由于营业税主要来源于第三产业，对营业税的过多依赖会影响产业的均衡发展。(2)各级地方政府缺乏主体税种，对非税收入依赖严重。2010年山东省非税收入达599．85亿元，占地方一般预算收入的21．8%，在非税收入中，土地出让收入又占有较大比重，这也是山东省的普遍现象。
区域经济发展不平衡，财政收支区域差距较大
(一)地区间财政收入差距较大我省排名第一的青岛市2010年财政一般预算收入为452．61亿元，占全省一般预算总收入的16．46%，收入总量比莱芜、日照、聊城、德州、菏泽五市的总收入还多。从区域上看，山东省东部地区的财政收入情况要大大好于中部地区和西部地区①。东部地区四个市的地方一般预算总收入达到1011．11亿元，大于中部地区六个市的地方一般预算总收入741．29亿元和西部地区七个市的一般预算总收入693．46亿元。见表4。
(二)东西部地区人均财政收入差距不断拉大2005年东部地区人均一般预算收入为1490元，西部为694元，相差796元，2009年东部地区人均一般预算收入为3014元，西部地区为1486元，相差1528元，绝对差距呈逐年扩大趋势。人均一般预算收入差距在各地市之间表现更为明显，2009年青岛市人均一般预算收入最高，为4435元，是菏泽市人均一般预算收入的6倍。见表5。
(三)县乡财政收入不均衡地市内部的县乡财政收入也存在一定的不平衡。以潍坊市为例。2010年，2个县级市的地方财政收入寿光市32．3亿元、诸城市31亿元，分别位居全省第3位和第5位。其中另外有7个县市区地方财政收入超过10亿元，在全省144个县市区中处于中等以上水平。同时2个县区排名在100名以后，其中坊子第106位，临朐第113位，收入规模最大的市是最小县的7．5倍。全市乡镇财政发展也不均衡，其中，地方财政收入超过3亿元的有2个街办，分别是寿光市密州街办3．1亿元、诸城市圣城街办3亿元，超过2亿元的有2个街办，分别是高密市朝阳街办和诸城市龙都街办，均为2．1亿元。但地方财政收入不足300万元的有6个乡镇，其中3个乡镇不足200万元。贫困县安丘市2010年，地方财政收入完成60466万元，按总人口计算，人均地方财政收入638元，不到潍坊市人均水平2333元的1/3。可用财力121391万元，按财政供养人员25658人计算，人均可支配财力4．73万元，比潍坊市人均水平低4．72万元，仅为潍坊市的一半。同时，安丘市2010年市本级财政收入完成35162万元，增长13．2%;镇级财政收入完成25304万元，增长33．2%，镇级收入增速较快，但各乡镇间发展也不平衡，从地方收入总量看，超过6000万的有2个乡镇，500万以下的有6个乡镇。从收入增幅看，10个镇收入增幅超过30%，2个镇增幅偏低。
(四)财政支出水平也存在明显差异山东省地方财政支出也存在明显的东中西部差距，2010年东部地区四市财政支出占到全省的31．73%，而其人口只占全省的28．83%。青岛一个市的财政支出占到全省的12．85%，比西部地区聊城、滨州和菏泽三市的财政支出总和还多。因而，青岛市的财政自给能力最高，自给率为85．01%，位居全省第一位;淄博市为80．44%，位居第二位;济南市以79．01%，位居第三位;最低的是菏泽市，只占45．3%，比青岛市低35．14%。
转移支付制度不规范
(一)现行的转移支付制度未能实现调节地区财政收入差距的目标目前，山东省省级对下级的返还性收入主要是各项税收返还，这是按照税制改革时确定的保各地既得利益的原则以税收来源地为基础进行分配的，既与公平分配目标无关，也不存在特定的财政调控目标。如山东省潍坊市作为一个东部经济发达地区，2010年收到上级返还收入258781万元，占上级转移支付的26．1%，包括增值税和消费税返还167854万元，所得税基数返还66482万元，成品油价格和税费改革税收返还18001万元，营业税基数返还4221万元，电力石油石化有色金属中央四大部门企业税收返还2223万元。而滨州市2010年收到上级返还收入107195万元，占上级转移支付的18．5%，包括增值税和消费税返还65204万元，所得税基数返还30013万元，成品油价格和税费改革税收返还1681万元，营业税基数返还9524万元，电力石油石化有色金属中央四大部门企业税收返还773万元。相比而言，滨州市所得的一般性税收返还更少一些。
(二)省本级财政资金有限，调控能力弱化目前山东省财政转移支付资金虽然初具规模，但与需要的资金规模仍然存在较大差距。这一方面是由于中央对省级转移支付力度不够，更重要的原因在于省级财政能力有限。省本级财政收入占全省地方财政收入的比重持续偏低，1994年分税制财政改革后，该比重为14．32%，2002年的所得税、营业税分享改革虽然提高了省级财政的比重，达到15．69%，在一定程度上提高了省级财力集中程度，但经过一年的博弈调整，2003年又下降至13．61%。与此同时，省级财政却承担了较多的支出责任。由于省本级财力不足，对下转移支付规模只得被动缩小，影响了省级财政的调控能力。
(三)一般性转移支付所占比重较小，支付办法缺乏科学性和规范性现行的转移支付结构中，一般性转移支付办法普遍缺乏科学性、规范性。一是省、市在计算确定对设市、县基本转移支付财力时，大多以财力缺口和人均财力的差异来确定，没有过多地考虑经济发展水平、人口状况、预算外财力等综合因素，转移支付补助办法相对简单。二是转移支付不能有效缩小区域内横向财力差异。尤其是市对县财政管理体制，基本是执行省对下的管理体制，实施“一刀切”管理，对区域内各县的经济条件差异和财力差异考虑较少。三是一般性转移支付所占比例较小。以山东省冠县为例，2010年冠县共收到上级各类转移支付资金92049万元，其中:返还性收入6682万元，占转移支付资金总额的7．2%;一般性转移支付52617万元，占57．2%;专项转移支付32750万元，占35．6%。虽然从表面上看，一般性转移支付所占比重较大，但由于其用途繁多，留给地方自己支配统筹使用的资金比较少，增量不大。冠县2010年工资性、均衡性、税费改革以及县级财力保障转移支付31003万元，占转移支付总量的33．8%，同时调整工资转移支付、均衡性转移支付、税费改革转移支付每年固定不变，县级基本财力保障转移支付仅比2009年增加了2980万元，而具有专项用途的一般性转移支付和专项转移支付增量达到2亿多，县级可自由支配的财力较少。
(四)专项转移支付收入占上级补助收入过大，且使用不规范专项转移支付数额过大，而相当部分专项转移支付并未体现出特定的政策目标，涉及了几乎所有的本属下级政府支出范围的支出项目。2010年，潍坊市专项转移支付收入占上级转移支付的39．9%，滨州市专项转移支付收入占上级转移支付的40．3%，由于专项转移支付往往需要地方政府配套经费，具有更大的资金配套能力的发达地区更易获得资金流入，而一些经济落后地区，由于缺乏资金安排配套，反而加重了地方财政负担，调节能力大大减弱。另一方面，专项资金使用不规范。一是资金分配缺乏比较规范的标准和依据，存在“撒胡椒面”现象，存在“讨价还价”甚至“人情款”的问题，导致资金使用效益低，难以发挥专项拨款应有的引导和配置作用。二是专项转移支付的立项审批不规范，项目的确定和范围选择不尽合理。比如一些本应由基层财政承担的事权项目由省本级财政安排了专项拨款。三是相当一部分专款没有专用。有的被用于发放工资，成为吃饭钱;有的被用于购买小汽车，有的甚至成了部门的小金库，至于决算补助和其它补助，随意性更大。
(五)转移支付资金存在截留现象，加剧了基层财政困难由于不少市本身的财政实力十分薄弱，特别是近年来一些地改市的地级市更是困难重重，难以对所管辖的县进行帮扶，有的还要从下级财政集中财力。因此，对省级财政下达的转移支付资金首先被用于满足市本级相对较高标准的支出需求，或被用于市级的发展支出，致使能用于县级财政的转移支付资金更加短缺，使得县级政府履行的事权与其可用财力高度不对称，致使基层财政困难进一步加剧。有时存在分配下达转移支付资金时直接下达到了县级财政，但一些市级财政却又通过财政结算的方式从享受省级转移支付补助资金的县级财政集中财力，使县级财政的实际可用财力大大低于名义财力，县级财政仍无法通过省级财政的转移支付补助弥补财政收支缺口。
(六)对转移支付资金的拨付和使用情况缺乏有效的监督和制约机制按照现行预算编制方法，专项转移支付资金省级财政列补助市县支出，市县财政列上级补助收入。专项转移支付资金下达后，基本上不要求专门就某项资金上报决算。此外，对专项资金是否做到专款专用，上级政府不能及时准确地掌握信息，即使在发现不按原定用途使用专款甚至违规使用专项拨款问题后，对违反规定的地方政府也没有相应的处罚措施，助长了挤占、挪用等违规使用专项转移支付资金的不正之风。由此导致了在资金使用和安排上的主观随意性，影响了转移支付制度的政策效应。
“省直管县”体制存在缺陷
中共中央、国务院的《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》(简称中央一号文件)，明确提出要推进省直接管理县(市)财政体制改革。遵照这一文件，山东省2009年全面启动省直管县改革试点工作。实行“省直管县”财政体制后，简化了财政管理层次，扩大了县级经济和财政权限，发挥了省级财政的调控能力，有利于实现县级之间公共服务均等化。但从实际情况看，“省直管县”体制还存在一些问题，需要进一步完善。
(一)并未缓解财权、财力与事权不匹配矛盾1．省级财政方面。根据“省直管县”财政体制要求，省级要负责对直管县下达财力性转移支付和专款县级配套部分的补助，进一步加大帮扶力度，提高直管县的基本公共服务保障能力;县级的财政资金项目也直接向省级申请，由省财政予以审批和拨付。这些相对试点前都是额外的资金压力。相对于增收的财政收入，省级财政增加的额外支出数额更大，负担更重，省级财政所承担的县级财政经济与社会管理职责实现起来比较困难。2．市级财政方面。“省直管县”财政体制改革取消了市级政府集中直管县财力的权利，不再参与分享直管县的税收收入和各项非税收入，减少了财力来源;同时，根据规定，市财政要继续支持直管县发展，保证县财政的既得利益，帮扶政策要继续贯彻实施。这使得市级财政在损失了既得利益的同时，还要继续履行原来的支出职责，财权与事权不对称，其调控能力大大减弱。3．县级财政方面。“省直管县”财政体制改革实施后，市级对县级的扶持力度减小，一些原来市级负担的各项民生配套，市级只负担2008年基数，对以后提标的部分市级不再负担，各项民生配套项目市级也不再对省管县进行补助。而且按照上级有关政策要求的民生支出的提标配套项目，除省级负担部分，市级对省直管县不再增加补助，其余提高标准增加的支出全部由县级负担，使县级财政难以承受，财政收支压力巨大。以曹县为例，曹县新农合，2010年以来，各级财政补助标准由100元提高到200元，即便市级配套资金全部到位，县财政每年仍要增加新农合配套资金2500万元，负担很重。2011年曹县地方财政收入虽有所增加，但新增的地方财政收入全部用于新增政策性支出尚不能满足需要，再加上原本由市级财政负担的各项政策性支出的配套部分现全部由县承担，使得县级财政的支出压力骤然增大，财政收支矛盾越来越突出。
(二)增加了省级财政管理压力“省直管县”财政改革改革后，直辖县的增多增加了省级管理幅度和难度，给省级财政增加了压力。山东省全省财政体制由以下层次构成，一是省辖市管理体制，包括除青岛外的16个地级市;二是省直管县财政体制，如原省辖市下辖的县，即试点的20个县，由原来的17地市扩大到37个市县，增长一倍多，管理幅度明显加大，难度也在增加。省级财政管理部门面对37个情况不同的直管单位，要做出有针对性的工作安排部署并且都要直接下达，还合理分配资源，发挥使不同地区、不同市、县经济社会均衡协调发展的调控作用，下级单位的工作进程反馈和完成情况也直接向省汇报，使省财政的工作程序和工作量都大幅增加;在行政体制不变的情况下，省级财政要想在短期内管理好新增的这么多县，准确了解各县的财政情况，是比较困难的。而且与地级市相比，省级财政在距离上也不占优势，在加强对县级的直管上容易出现缺位的问题。当前省管县改革并没有增加省级财政收入，只是调整了省以下的财政资金的分配比例，在省财政收入不能大幅增加的条件下，省级政府需要集中更多的资金来满足各级财政需要，在短期内必然给省财政带来压力。
(三)市级与县级财政管理体制变化巨大，两者矛盾公开化“省直管县”财政体制改革前，市级财政站在整个地市范围的立场，基于区域协调发展的规划和目标制定政策，市域内部竞争相对弱化和隐蔽。改革后，对于市级来讲，虽然规定市级不再参与省直管县的税收收入分享，不再集中县级的新增财力，并且还要继续对省直管县进行各项补助，但在实际执行中，直管县与原所属市在财政上处于平级状态，不可避免地发生了利益的争夺，在争取财力、资源、发展机会等方面存在竞争关系，影响了城区经济中心的发展空间和速度。同时，市财政在制定发展规划和经济政策时，必然会优先考虑其自身城区建设的培育和发展，培植市本级财源，帮扶县域发展的积极性已大不如前。在实际执行中，市级在不集中省直管县的收入同时，对县也没有增加多少财力，反而减少甚至停止了对省直管县的财力支持。
(四)区域性公共产品的提供不能得到有效保证“省直管县”改革后，地级市不再直接管理县财政，地级市的财政资金来源减少，财力下降相对较多，地级市继续供给区域性公共产品将出现困难。一些本身应由地级市提供的区域公共产品，由于地级市财力的弱化，地级市不愿再提供这些公共产品。改革后由于各级政府支出责任划分还不明确，地级市可能会以财力不足而推卸支出责任，导致区域性公共产品供给出现困难。加之，垂直管理部门的财务管理体制还没有完全理顺，一些公关产品供给处于财权与事权监管上的“真空”地带。同时由于“省直管县”体制对县级扩权的激励，各县出于自身经济利益的考虑，提供本不属于这个行政层级应该供给的公共产品。而有些公共产品的受益只局限在有限的范围内才是最有效的。受益范围大的公共品需要层级较高的政府承担支出责任，而受益范围小的公共品需要层级较低的政府来承担支出责任。当某一公共产品需要对应的政府层次提供而这个政府却无法提供时必然导致公共品供给的低效率。
(五)县级财政面对省、市双方“上级”，工作难度增大参加“省直管县”改革的20个县，县级财政发展层次较低，与上级财政相比，其在机构设置、技术设施、人员素质、与省财政工作衔接等方面都存在一定的限制因素。而在“省直管县”财政体制改革的背景下，县财政局各项业务直接对接省财政厅，以目前的情况来看，在现有的人员和技术设备配置下，县财政的综合管理能力尚不足以完成财政体制改革，实现其政策目标。同时，“省直管县”财政体制改革后，一方面，县财政直接受省财政管理和监督，对省财政负责，县财政的财力、资金都由省财政核算、拨付，发展项目、优惠支持政策的管理和审批权都在省财政，需要向省财政接洽业务和相关事宜;另一方面，由于行政体制尚未改革，市财政在区域发展政策制定协调、业务监管指导和人事任免方面仍是县财政的上级单位，在日常行政管理中还要受到市级一定程度的影响和制约。县财政与省、市两方上级沟通业务信息所需设备、资金等的支出增加了行政成本，造成行政效率和资源损失。
(六)诱发县级政府短期行为，增加县级运行成本一是财政扩权容易诱发县级政府的短期行为。对于扩权后的县级政府，很有可能由于省级部门监督约束的不到位而出现经济人的短期行为，给财政资金和行政管理带来效率损失，最终导致财政管理秩序的混乱和政府行为的异化，并将制约县域经济的发展。二是县级财政管理成本增加。“省直管县”财政改革后，在行政层级上，市县之间的级别并没有改变，同时，县还要处理好与省级之间的关系。县承担着行政上向市负责、财政上向省负责的双重角色，县级需要不断地协调与两方的关系，让县级政府需要付出更多的运行成本。
“乡财县管”体制有待完善
地方财政税收返还政策篇10
一、文献综述
学术界已经有相当数量的文献对我国分税制改革及其所引致的地方财政问题进行了研究并取得了一定的成果，简述如下。http://
孙德超、阎宇（2009）指出，1994年分税制改革是在财政包干制致使中央财政收入占财政收入总额的比重日益偏低的背景下出台的，它在较短的时间内提高了“两个比重”，但也遗留了许多问题，迫切需要在规则和行为两个方面深化改革。主张要以合理、明晰、稳定及协调的规则规范和约束中央与地方财政关系调整中央和地方的博弈规则。
王小毅（2009）基于公共政策普适性与特殊性辨证关系的理论视角分析了我国实施分税制的政策环境的权力分配模式、基层自治、制度转型期等三方面的特点，提出了从三个层面解决基层政府财政困难问题：完善分税制，明确事权、财权；优化行政架构，减少行政层级；逐步培养自治观念，转变分权模式。
余晓羽（2008）以分税制为出发点，对我国中央税收和地方税收之间的税收博弈关系进行了详细的分析，着重思考和反省了我国税制改革中出现的一些问题，并就此提出一些可供参考的意见，主要有：在税种划分方面应受益原则、便利原则、效率原则和集散原则；税权划分应把握税收立法权和税收征收管理这两方面；要健全中央和地方财力与事权相匹配的体制等等。
苗连营、程雪阳（2009）分析了分税制改革后地方政府财政困难的问题及其后果，并且讨论了利用地方政府公债解决地方财政困难的可行性，发现破解地方债务黑洞的最为根本且亟须的策略是要依据立宪主义的基本精神进一步深化分税制改革。
二、分税制的含义
分税制，是指在明确划分中央和地方政府职责和支出范围的基础上按照税种划分中央与地方预算收入，正确处理中央和地方政府之间的财权、财力分配关系的一种财政体制，是分税分级财政体制的简称，这种体制通过划分中央和地方税收收入来源和管理权限，进一步理顺中央与地方财政分配关系，充分调动中央与地方财政的积极性。
分税制的重点在于“四个分”。一是“分税”，即中央政府和地方政府在划分事权的基础之上进行财政分权，将所有税收种类分为中央税、地方税和地方共享税。中央税全部归于中央财政收入，地方税全部归于地方财政收入，中央与地方共享税按照一定的比例在中央财政收入和地方财政收入中分配。二是“分管”，即中央政府管中央的财政预算收支，同时下放财权，赋予各级地方政府一定的自主管理本级财政预算收支的权利。三是“分社”，即各级财政均分设国税和地税，并且划分两部门的职责，国税负责中央税和中央地方共享税的征管及相关工作，抵税负责地方税的征管及相关工作。四是“分列”，即各级政府构成一级独立的预算，中央制定中央政府各年度预算，各级地方政府制定本级政府各年度预算。
三、分税制改革引致的地方财政问题
1、地方政府财政困难、入不敷出
分税制改革的主要目的是增加中央财政预算收入在总财政收入中所占的比重，从而增强中央对整个国民经济的宏观调控能力。但是，在分税制实行十多年后，一个凸显的问题就是地方财政预算收入占总财政收入的比重大幅下降，地方财政困难的现象日益普遍和严重。1993年到2004年间，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重从78%下降到42.7%，但中央政府的比重却由22%上升到57.2%。而地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却一直维持在70%的水平。
（1）原因分析。第一，中央和地方税收收入划分不合理，地方政府财政收入来源减少。分税制改革后，政府将大多数税收收入数额大、收入稳定的税种都归入中央税或者中央与地方共享税，而留给地方政府的大多是税收收入数额少的税种，这样的制度设置直接导致地方财政收入总量上的减少。比如铁路运输、国家邮政、工农中建四大股份制商业银行及各地方银行和外资企业及非银行金融企业所得税、营业税全部归入了中央税，这使得地方政府享受不到地方商业银行、国家邮政的地方机构等的所得税和营业税，但这些机构的营业税和所得税又往往是分税制改革前地方财政收入的主要来源之一。第二，地方政府财权和事权不相对称。分税制改革后出现的一个普遍现象就是事权、财权划分不清，事权维持了改革前的状况，而财权却主要划归中央。这样就导致事务上的管理由地方政府负责但却没有相关管理支出的收入来源。比如，分税制改革后将各地方银行和外资企业及非银行金融企业等企业所得税、营业税划归为中央税，但是这些企业由于地处地方，其相应的管理事务仍由地方负责，这就使得地方的财权和事权不对称。第三，地方政府缺乏其他的融资机制。1995年开始实施的《预算法》第二十八条规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”因此，分税制改革后地方政府在收入来源减少的情况下不能通过发行地方债券等融资手段获得额外的现金流入，因此，地方财政的现金流周转不能通过其他的融资手段得到缓解。
（2）后果分析。第一，地方财政困难导致地方财政支出结构不合理。分税制改革后地方财政收入减少，财政困难，但预算法规定地方财政不允许出现赤字，必须预算平衡。于是便导致地方财政将有限的收入投入到对经济发展见效快、对gdp增长贡献大的项目中去，比如大型基本设施建设等，而减少了对农业、教科文及卫生等公共事业项目的投入。分税制改革后地方财政的支农支出和科教文卫支出的比重成整体下降趋势，这不利于我国提高教育、医疗保障水平，改善民生，提升产业结构。第二，地方政府乱收费现象严重，预算外制度外收入增加。分税制改革后地方政府收入减少，同时预算法又规定地方政府不可以发行地方政府债券，这促使他们通过预算外和制度外收入的渠道来增加收入，乱收费现象也就日趋严重。地方预算外财政收入占全国预算外财政收入的比重从1992年的55.7％上升到1998年的94.7％。乱收费会加剧增加人民负担，加重社会矛盾，不利于社会稳定；预算外收入和制度外收入的不合理增加不利于财政预算的监管和透明化。第三，地方财政困难导致腐败增加。分税制改革后地方财政为了增加收入，都想尽办法多争取中央财政的转移支付，腐败现象也大幅增加。这将不利于财政资金配置效率和政府管理效率的提高，也不利于我国政党的建设。
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2、地方政府缺乏税收立法权
我国分税制改革仅仅赋予了地方政府以地方税的征收权和一些具体措施的制定权，相关税收的立法权和政策制定权全部集中于中央，地方税的税基和税率也完全由中央政府确定。因此，地方政府在税收征管方面的自由度就很少，无法根据地方各自不同的经济发展状况、人民生活水平来调节税基和税率以提高征税的综合效果，无法通过适当的地方税收立法来规范税收征管制度。
3、省级以下分税制不完善http://
目前的分税制改革只是重点改革了中央政府和省级政府间的财政收入支出分配关系，但对省级以下各级政府分税制的改革的落实并不到位。我国的行政管理层次很多，省级及省级以下的有省、市、县、乡四级。根据分税制的要求，省级政府及其以下各级政府之间也要有明确规范的税收收入和支出的分配关系。省级以下政府在这点上的改革并不完善，分配关系也不明确，这与我国行政管理层级过多也是有关的。
4、中央对地方税收返还政策加剧地方间不公平
如前文所述，在分税制改革之后，中央政府为保护个地方政府的既得利益格局，设置了中央对地方的税收返还政策。1993年中央净上划收入全额返还地方，1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增。税收返还政策的标准默认了起点上的不公平，经济发达、税源充足、基期净上划收入多的地区以后每年税收返还的数额就多；而经济落后、税源不足、基期净上划收入少的地区以后每年税收返还的数额就少。这样实质上加剧了不同地区地方政府之间的财政收入差距。
四、解决方案
1、完善分税制各项制度设计
（1）完善税收收入划分办法。地方政府财政困难的一个很重要的原因是中央和地方政府税收收入划分的方法不尽合理，地方的税源少、税额少。因此要将税收划分合理化，增加地方税收收入来源，调动地方增收积极性。
（2）合理划分中央和地方的事权、财权。中央和地方政府的事权划分应充分考虑各级政府的职责范围、事务的性质及管理的效率三方面因素，既做到各级政府都各尽职责又能最大化各级政府的管理效率。同时，确定中央政府和地方政府的事权划分后再确定各级政府的财权，必须做到事权与财权的相互匹配，事权有财权的支撑，财权也有相应的事权为依据。
（3）加强地方的税收立法权。中央政府可以在把握关键立法权的同时赋予地方政府一定程度的地方税种立法权，这样可以增强地方政府在税收征管过程中的自主权，提高征管效率和税收的综合效果。