税收与财政收入的关系篇1
关键词：中央；地方；“两税法”；“分税制”
中图分类号：F812.42文献标识码：a文章编号：1003―4161(2009)03―0076―05
1.引言
中央与地方关系的问题历来是中国最为复杂的问题之一。从根本上讲，中央与地方关系是建立在以集权与分权划分为中心的物质利益基础上的社会政治组织关系。“中央和地方关系是建立在一定利益基础之上的国家利益和地方利益之间的一种关系”；就国家结构形式而言，在单一制国家，中央与地方财政关系主要表现为中央与地方政府的财权和财力划分及其相互关系。在联邦制国家，中央与地方财政关系主要表现为联邦与成员国之间，成员国的中央和地方之间以及联邦、成员国、地方之间的财权和财力划分及其相互关系。“所谓的中央和地方的关系，主要指一定的国家政权组织形式下的中央政府与地方政府之间的权力分配及统属关系”。国家的各项职能是由各级政府共同承担的，为了保证各级政府完成一定的政治经济任务，就必须在中央政府与地方政府、地方各级政府之间，明确划分各自的财政收支范围、财政资金支配权和财政管理权。同时，为了加强全局性事务的管理，克服地方保护主义，还必须在制度上确立和加强中央政府的权威。
现代财政学明确提出了两个重要的概念，即财政管理体制和税收管理体制，它们指的是通过一定法律的形式确定各级政权对财政收支或税收的权、责、利的分配方式，实质是处理财政资金分配和管理上的集权与分权、集中与分散的关系问题。财权、财力在各级政府间的分配量度，直接关系到中央、地方政府各自利益的满足程度或实现标度。每一次财政税收制度变更既是对中央政府与地方政府的利益关系的重新调整，同时也是中央与地方利益博弈的结果和反应。财政税收体制决定了中央政府与地方政府的财政收入的获取与分配，从而影响着各级政府经济利益和政治利益的分配。因此，财政的集权分权是中央地方关系确立、调整的重要内容。从美国独立战争的始因到联邦宪法的出台以及修改，从苏联的高度集权到南斯拉夫的极度分权，无不与财政集权分权有关。“正是获利能力无法在现存的安排结构中实现，才导致了一种新的制度安排(或者更旧的制度安排)的形成”。回顾中国历史，从唐“两税法”、明“一条鞭法”，到清“摊丁入亩”，直至1994年的“分税制”改革，都是统治者为了处理中央与地方的矛盾所采取的措施，是中央与地方在经济利益博弈上的集中反映。本文由唐“两税法”、1994年“分税制”人手，探讨中央地方博弈对财政税收制度变迁的影响。
2.中央地方博弈下的唐“两税法”
2.1 “两税法”
在隋的基础上，唐以中央尚书户部四司与太府、司农二寺和(府)州、县的地方行政官员为架构基础，建立了一套严格的中央集权财政管理体系。原则上，中央政府严格控制着制税权，地方上的税收都要上缴到中央，地方州县、边军每年所需的开支也得按户部规定，由税收中留拨一部分充用。唐前期财政税收制度“统收统支”的特征十分明显。在以尚书省户部为中枢的管理体制下，唐初各财政机构皆能长期有效地各司其职，发挥“上下相辖，无失遗”的互制作用，为唐朝前期的政治、军事和经济活动提供了稳固的财政后盾。安史之乱爆发后，唐朝这套严格的中央集权财政管理规范体系遭到了巨大的冲击，中央财政面临巨大的危机和挑战。
公元780年，唐德宗接受宰相杨炎的建议，实行“两税法”改革。“两税法”的主要内容：①“以资产为宗”，即按土地、财产的多少来确定应纳税额。②“费改税”，把当时混乱繁杂的税种和各类收费合并统一起来，归并为户税与地税两种。③“以征收货币为主”，规定除田亩税以谷物形式交纳外，其他一律折合成钱币交纳。④“统一征收时间”，两税法规定每年纳税时间分夏秋两季。此项政策改革将唐中期以来名目繁多的杂税统一为户税和地税两种，故称“两税法”(另有一看法认为，唐自此以后的税收每年分夏秋两季征收，夏税不得超过六月，秋税不得超过十一月，故称“两税法”)。
两税法是中国古代一次具有重要意义的赋税制度改革。两税法将唐中期以来名目繁多的杂税统一为户税和地税两种，并规定“此外敛者，以枉法论”，既简化了征税名目，又可使赋税相对稳定，在一定时期内保证了国家的财政收入；同时从制度上杜绝了官吏从中作弊乱摊派的可能，使人民的负担有所减轻。两税法规定贵族、官僚、客户、商人都要交税，这就扩大了税源(这也是制定两税法的目的之一)，此外客户纳税，反映了其地位由非法到合法及其人身依附关系的相对减轻。两税法把原来按丁征税转入按贫富征税，立法原则较为公平，很显然比租庸调制一律按丁征税合理，反映了中国古代赋役制度发展的基本趋势即收税标准以人丁为主向以土地为主的转变，奠定了唐后期到明代中叶赋税制度的基础。
2.2 “两税法”与中央地方政府博弈
唐“两税法”这样一场后来证实既牵涉到广大税户又涉及各级政权的财政利益再分配的重大改革，为什么会发生并能在短期内顺利付诸实施?学者们开展了许多卓有成效的研究。在传统研究角度的基础上，20世纪以来一批研究人员从财政税收角度对“两税法”进行了重新的审视。较多学者从唐中央因税源短缺而形成的财政困难状况角度，来说明“两税法”改革的背景和目的。郭虚中认为：“唐朝统治者改革税制的主要目的在于解救财政危机，保证中央政府的收入”。黄永年指出，两税法把以往的“非法赋敛”并入两税，纳入中央的控制范围；中央派人确定各州税额并划分其上供、送使、留州份额，这些“新规定新措施，无一不是反映了中央对地方的财权之争”；“实施两税法的主要意图就在于从财政税收来解决中央和地方的经济矛盾”。
20世纪80年代末以来，陈明光从重建中央与地方的财权税收关系的角度，对“两税法”改革的财政背景和目的做出多层次的申论。通过将政府财税权分解为制税权、财税使用权和放免权三个层面加以对照分析，陈明光认为唐朝在安史之乱后实施“两税法”包含着重建中央与地方分割赋税权益的新方式的现实意义。唐朝前期中央政府集中了大部分的财权，州县的财赋自极其有限。这种财权分割关系与唐前期中央集权比较巩固的政治形势是互为因果的。“安史之乱”以后，由于动乱时期中央政府的临时性放权和地方政府势力的急剧膨胀，引起了唐中央与地方的财赋关系分割对象的变化，直接导致了以前由中央直接控制的制税权和赋税放免权实际下移地方。陈明光归纳认为：唐中央通过推行两税法，采取“以支定收”的方法，严格
核定了州、使两级预算的收入项目及其数量界限，同时中央也确定了自己的两税收益数量，这便使中央财政完成了与地方财政“划分收支”的程序，理顺了自安史之乱以来中央与地方之间混乱不堪的财税体系，达到了限制地方财权、增加中央财权的目的。
3.中央地方博弈下的“分税制”
3.1 财政包干体制
1978年改革开放以前，我国实行计划经济体制。与此相适应，这一时期我国基本上实行的是高度集中的计划财政体制，主要实现形式是统收统支体制。十一届三中全会后，我国进入了由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的新阶段。1980年，在中央和各省之间的财政分配关系方面，我国开始对大多数省份实行“划分收支，分级包干”的财政包干体制。从1982年开始逐步改为“总额分成，比例包干”的包干办法。1985年实行“划分税种，核定收支，分级包干”的预算管理体制，以适应1984年两步利改税改革的需要。1988年为了配合国有企业普遍推行的承包经营责任制，开始实行6种形式的财政包干，包括“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”和“定额补助”。放权让利是这一时期财政管理体制的主要内容，人们将经济转型时期的这一财政管理体制形象地称为“分灶吃饭”。分灶吃饭、财政大包干这种分权制财政体制，本质上属于中央政府与地方政府之间的委托一关系：中央政府的财政收入是通过地方政府征收的，中央的收入不仅仅取决于其与地方政府之间协商达成的分配比例，还依赖于地方政府收取财政收入的积极性和主动性。这一时期，中央与地方的关系开始从建国初的中央政府占绝对的领导指挥地位逐渐转变为地方政府能够有权有实力同中央政府进行讨价还价的一种博弈格局。
3.2 财政包干体制对中央地方利益关系的影响
财政包干体制改变了计划经济体制下财政统收统支的过度集中管理模式，体现了“统一领导、分级管理”原则，支持和配合了其他领域的体制改革，激发了地方的经济活力。但在中央地方财政关系的处理上，财政包干体制问题十分突出。
3.2.1 “两个比重”显著下降，中央宏观调控能力被严重削弱。
20世纪80年代以后，中国出现持续性的高速经济增长。1980～1990年间，我国国内生产总值平均增长率为9.5％，但经济的高速增长并没有带动和促进国家财力的同步增长。相反，“两个比重”即财政收入在国内生产总值中的比重和中央财政收入在财政总收入中的比重却明显下降。1979年第一个比重为28.4％，到1993年已经下降为12.6％；第二个比重也由1979年的46.8％下降为1993年的22％。财政包干体制包死了上交中央的数额，导致中央财政在新增收入中的份额逐步下降，宏观调控能力弱化。“20世纪80年代末90年代初，中国的中央财政陷入了严重危机，由于财政收入占GDp比重和中央财政收入占整个财政收入比重迅速下降，中央政府面临前所未有的弱中央状态”。中央财政收入的比例不断下降，导致中央政府在资金使用上捉襟见肘，国防、基础研究和各方面必需的建设资金严重匮乏，中央政府对宏观经济的调控能力被严重削弱。
3.2.2 中央权威遭遇挑战，“弱中央”问题突出。在向下分权性质的财政包干体制下，中央财政要依靠地方财政上缴过日子，中央政府应尽的职责要靠地方政府的“支持”来履行，中央甚至到了要向地方借钱的地步。中央政府曾于20世纪80年代两次通过设立“基金”(分别是“能源交通基金”和“预算调节基金”)向地方政府“借钱”。名为“借”，实为“取”，就是要地方“作贡献”，全国财政会议经常变成了中央向发达省份的“募捐”会，中央政府应有的权威被淡化。“到20世纪90年代初期，财政分权让利政策的结果便是使得中央政府的经济调控和行政管理能力大大下降，从而导致‘国家能力’被严重削弱，已经超过了分权的底线”。
3.2.3 中央“抽调资金”、地方“明挖暗藏”，财政包干体制缺乏必要的稳定性。面对财政收入不稳定和资金捉襟见肘的尴尬局面的不断出现，中央政府不得不频繁地去修改、甚至去破坏现行的财政包干体制。为了扩大在财政收入总额中所占的份额，中央政府曾采取多种措施频频从地方财政“抽调”资金，还陆续出台一些被戏称为“中央请客，地方拿钱”的增收减支措施，致使财政包干体制变得很不稳定，挫伤地方积极性。面对中央对财政体制不断做出的单方面的随意修正，地方也发展出一系列应对中央的策略性办法，采取“打埋伏”和“拉上补下”的办法(即将超额部分隐瞒不上报或留作下一年弥补增长不足部分)，以增加同中央政府的对下年度指标的“谈判”能力，使地方政府所掌控的财源不断增加。中央“抽调资金”与地方“明挖暗藏”的行为极大地加深了双方的戒备心理。那个时期中央相关政策文件的一些措辞可以清晰地揭示这一时期中央与地方财政关系中存在的巨大摩擦。例如，国务院1988年的多个文件中的结尾处反复有这样的文字：“各地实行财政包干办法以后，要认真执行国家规定的各种财政、财务制度。凡应当征收的税款要按时、足额收上来，不能违反税收管理权限，擅自减税免税”。中央对地方政府财政收支行为缺乏必要监督和控制手段的问题显而易见。
3.2.4 包干体制“讨价还价”特征明显，缺乏法律依据，随意性强。在财政包干体制下，全国缺乏统一的财政体制，讨价还价特征明显，随意性很强。前财政部长项怀诚说：“在分税制改革之前，我们的财政体制始终处于多变的、不稳定的状态之中。1993年之前的40多年里。变动了不下15次，最短一次财政体制只维持了一年”。实践中，包干制具体包括收入递增包干、总额分成、总额分成加增量分成、上解额递增包干、定额上解、定额补助，另外还有五五分成的分税制试点等形式，各地方差异很大。这种状况，被形象地比喻为“一省一率”的财政体制。这些并存的中央与地方之间的非制度化的一对一谈判式的各种财政体制，由于对地方财政收入增长弹性不一致，体制形式的选择本身也存在机会不均等、信息不对称和决策不透明等问题，很可能导致财力分配的不合理。财政分配体制类型过多和频繁变换，造成了地方对中央极大的不信任，导致中央地方互相问的猜疑。而且，中央和地方财政关系的调整往往通过中央的“决定”、“通知”来传达和执行，缺乏相应的法律依据，使财政分权方案更多表现为是中央和地方谈判妥协的结果，随意性很强。
3.2.5 “穷中央、富地方”，地方预算外收入膨胀。在中国，预算外收入并不是财政分权改革的产物，它在计划经济时期就已经存在，但是那个时候的规模比较小，与改革后期不可同日而语。在20世纪80年代中央与地方财政分权之后，基层政府及其各部门开始从国家利益体系中分化出地方和部门利益，预算外收入迅
速演变成为一个庞大的地方收入来源。根据国家统计局的数据，由于预算外资金的增长，到1992年全国预算外资金的规模为3855亿元，是当年预算内财政收入的97.7％。正如国务院的文件提醒的那样，“把预算内的收入转移到预算外，或者私设‘小金库’”其实已经成为地方政府的重要收入来源。地方承包之后，有这样一种心理：我增收一块钱，你还要拿走几毛，如果不增收不就一点都不拿了吗?于是出现了“藏富于企业”、“藏富于地方”的现象，给企业减免产品税，造成“不增长”，然后通过非财政途径的摊派收取费用。结果是，虽然生产迅速发展，而间接税(产品税)收不上来。如此，中央收入被“包”死了，“包”到了中央财政困难的窘境。而地方的日子相对于中央财政要好过得多。“小河有水大河干”，在一些发达省份成普遍现象。
3.3 中央地方利益博弈下的“分税制”改革
从1994年起，我国在全国范围内推行分税制财政体制。具体内容包括：根据中央与地方事权划分状况，明确划分中央与地方支出责任；按税种划分中央与地方收入范围；分设中央和地方两套税务机构；建立政府间转移支付制度等。1994年的财政分税体制改革，是建国以来利益格局调整最为明显、影响最为深远的一次。“分税制”对中央地方利益格局关系产生以下重大影响。
3.3.1 “分税制”彻底改变中央与地方的博弈地位，突出了中央财政的主导地位。1994年实施的分税制改革，动因是中央政府谋求更大的财政控制权。分税制的目的很明确，就是让中央政府重掌财权。有了财权，中央才能更好地“渗透”到社会的每个角落，才能控制住地方政府，才能从宏观上调控经济的发展。通过“分税制”改革，中央集中了控制了中央税、共享税以及地方税的立法权。集权性质的“分税制”改革为中央政令的统一提供了财政上保证。分税制财政体制改革前，中央有求于地方，特别是有求于那些“财大气粗”的沿海发达地区。改革后，地方有求于中央，这既包括那些不发达省份和少数民族地区，也包括那些沿海发达地区，没有中央财政的税收返还和财政援助，这些省区也是无法维持下去的。利益双方博弈地位的改变有利于强化中央政府对地方政府行为的调节与控制，使中央财政在宏观调控中处于主动地位。
3.3.2 “分税制”改革改变了原来财政包干下多种体制形式并存的格局，减少了财政税收政策执行和实施的随意性和不确定性，使中央和省级政府间的财政分配关系相对规范化。“分税制”以后，中央和地方的预算收入采用相对固定的分税种划分收入的办法，财政分配关系得到初步理顺。“分税制”改变了原来中央与地方无休止的一对一谈判和讨价还价的做法，实现了全国财政税收体制的统一。
3.3.3 “分税制”改革明显提高中央政府财政收入比重，大大增强中央政府宏观调控能力和转移支付能力。中央财政收入占全部财政收入的比重，从1993年的22％上升到2003年的57.47％。2008年，全国财政收入61316.9亿元，比2007年增加9995.12亿元，增长19.5％，中央财政收入33611.92亿元，增加4999.97亿元，比2007年增长17.5％。
中央与地方的财力出现逆转的关键在税种的划分上。“分税制”将税种划分为中央税、地方税和共享税三大类。通过分税制改革，收入来源稳定、税源集中、增收潜力较大的税种，大都被列为中央固定收入或中央与地方共享收入，而留给地方的几乎都是收入来源不稳定、税源分散、征管难度大、征收成本高的中小税种。诸税种中规模最大的一种――企业增值税被划为共享税，其中中央占75％，地方占25％。通过这种划分，中央财政收入比重迅速提高，中央和地方由“三七”变为“”。此后十年间，这个水平一直得到保持，而同期中央地方财政支出却基本保持在“三七”的水平。
4.结语
财政税收制度是一个特定的历史范畴，其变迁在很大程度上可以归结为各级政府间的权力利益博弈。1994年中国实施的分税制改革，目的是加强中央政府对税收来源的控制、提高地方政府征税的积极性，解决中央和地方之间长期存在的利益矛盾，谋求中央政府更大的财政控制权。分税制改革规范了政府间的财政分配关系，提高了中央财政的地位，强化了中央政府宏观调控的能力。从这个意义上讲，尽管“分税制”的推行遭到部分地方政府的“强烈反对”，依靠政治核心权力上的优势，中央政府最终取得了这场财政集权改革的胜利。但历史告诉我们，中央政府和地方政府之间的博弈较量还会长久存在下去。“分税制”实施以来所暴露出的财权与事权不对称、预算外收入加速膨胀、省以下财政体制不健全，县、乡财政比较困难等问题和现象说明，财政税收制度的改革还远远没有结束。
注释：
①谢庆奎.中央地方政府体制概论[m].中国广播电视出版社，1998:60.
②李治安.唐宋元明清中央和地方关系研究[m].南开大学出版社，1996:1.
③L.e.戴维斯，D.C.诺斯.制度创新的理论：描述、类推与说明[a].财产权利与制度变更――产权学派与新制度学派译文集[C].上海三联书社，1991:296.
④一般认为，“两税法”实施的根本原因是由于唐后期均田制遭到破坏导致原租庸调制失去存在基础.
⑤郭虚中.福建师范学院历史系第二次科学讨论会[J].历史研究，1959.12.
⑥黄永年.论建中元年实施两税法的意图[J].陕西师大学报.1988，(03).
⑦陈明光.两税法与唐朝财政管理体制改革之我见[a]汉唐财政史论[C].岳麓书社.2003.
⑧赵忆宇.分税制决策背景回放[J].望新闻周刊.2003，(37)
⑨王绍光.分权的底线[m].中国计划出版社，1997.
⑩张闫龙.财政分权与省以下政府间关系的演变[J]社会学研究，2006，(3).
⑾赵忆宇.分税制决策背景回放[J].望新闻周刊，2003.(37)
⑿据赵忆宇《分税制决策背景回放》透露，早在1987年的中央经济工作会议上，时任政治局常委、国务院副总理姚依林就曾提出过分税制的设想，因直接触及了地方的利益，遭到几个省的强烈反对而告终；即便到了1993年分税制实施前，广东省委还给中央写报告，要求单独实行“包干”.
参考文献：
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[5]科斯等.财产权利与制度变迁一产权学派与新制度学派译文集[m].上海：三联书店，1991.
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[7]王绍光.分权的底线[m].北京：中国计划出版社，1997.
[8]谢庆奎.中央地方政府体制概论[m].北京：中国广播电视出版社，1998.
税收与财政收入的关系篇2
「关键词非税收入；非税收入征收；非税收入管理；综合预算
为规范非税收入管理，我省做了大量卓有成效的工作，很多经验在全国得到推广，《湖南省非税收入管理条例》是我国第一部规范非税收入管理的地方性法规，标志着非税收入管理已逐步走向法制化、规范化管理的轨道。但非税收入管理也还存在诸多问题，有待研究解决。
一、政府非税收入管理存在的问题
1、非税收入管理理论缺失
税收、收费、价格、利率、工资等都是国民收入分配和再分配的手段，共同构成国民收入分配的手段体系，它们之间相互制约，从不同角度独立发挥作用。市场经济条件下，税收和收费都是调节国家、企业和个人分配关系的手段，其中税收是为了保证国家机器正常运转，满足社会公共需要和实施经济控制的主要手段。收费的主体虽然也是国家，但从目前情况看，实际执行主体是诸多部门和单位，在很大程度上体现着部门的权力和利益。收费属政府行为，强调的是成本补偿和谁受益、谁负担等原则，与等价交换无关，主要调节政府与企业或个人之间的分配关系。价格的执行主体是市场，价格的高低是市场的晴雨表，反映市场商品或劳务的供求关系，遵循等价交换原则，主要调节企业之间或个人之间的分配关系。用价格原理调节政府与企业之间的分配关系，必然产生政府权力商品化，导致乱收费行为的泛滥。目前实际工作中都将行政事业性收费比照价格办理，将行政事业性收费的性质界定为价格范畴。这是多年来，多次进行收费整治，但仍然没有走出治理———膨胀———再治理———再膨胀的恶性循环怪圈的最根本的原因。
2、非税收入管理政出多门
现行政策规定，行政事业性收费由中央和省两级审批，按隶属关系分别由国务院和省级财政、物价部门组织实施。其中项目管理以财政部门为主会同物价部门进行审批，标准管理以物价部门为主会同财政部门进行核准；涉及农民利益的收费要经农民负担监督部门审查同意；基金由财政部门负责；经营服务性收费由物价部门负责。现行地方收费主体有地方财政、交通管理、国土管理、工商管理、卫生监督、公安、司法、城建、环保、教育等多个管理部门，每个部门各有收费名目，而且一个部门收取多种费。这种相互交织、多头管理、多头控制的规定看起来非常严格，实际执行中漏洞很多。一是收费管理主体为两个或多个管理部门，原本是分工协作、互相配合，结果是互相牵制、互相制约，甚至扯皮，内耗较多，收费管理重复与空档同时存在；二是把行政事业性收费项目与标准管理分开，单位行政事业性收费管理与“服务性收费”分裂，行政事业性收费与基金分开，人为割裂收费管理的内在联系，实际操作中难以区分，不便管理；三是一些行政事业单位搞有偿服务，实行服务性收费，出现行政事业性收费项目取消之后或行政事业性收费不能审批的项目，作为服务性收费出现，加大乱收费治理难度。
3、非税收入管理缺乏全国统一的法律规定
我国在政府非税收入管理方面尚未制定统一的法律或行政法规。《预算法》以及《预算法实施条例》基本不涉及政府非税收入管理内容。当前，有关非税收入管理的规章制度大多是一些政府部门分散或联合发文的决定、办法、通知，法律级次较低，不易协调，实际贯彻执行难以得到充分保障。一些地方虽制定了地方性法规，但是没有全面涵盖非税收入管理内容。而且在这些政府文件和地方性法规中，还有一些是以“预算外资金”为管理对象，对非税收入的分类没有统一明晰界定；对违犯非税收入管理的人或事缺乏明确的责任追究和相应处罚或惩治的制度规定，非税收入在征收、征缴过程中还时有不规范行为发生。法律规定的缺失，使得非税收入管理难上加难。
4、非税收入管理缺乏全国统一的分类口径
财政部收支科目分类改革方案将非税收入分为政府性基金收入、专项收入、资金收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入及其他收入八类。《湖南省非税收入管理条例》将政府非税收入分为行政性收费、事业性收费、政府性基金（附加）、罚没收入、国有资产和国有资源收益及其他非税收入，社会保障基金、住房公积金暂不纳入非税收入管理范围。各省分类各不相同。以法律形式规定非税收入分类口径、科学划分非税收入范围是做好非税收入征收和统计工作的基础。
5、非税收入数额总体规模偏大
据专家估算，2004年全国非税收入突破1万亿元，大约为10523亿元，相当于同期全国财政收入的39.8%；中央政府非税收入约为1627亿元，占本级财政收入的11.2%；省及省以下各级政府非税收入为8896亿元，占本级财政收入的74.8%.按市场经济的基本原则，政府主要以税收方式筹集履行公共管理和服务职能所需资金，非税收入只是政府收入的补充。与大多数市场经济国家中央政府（联邦）非税收入一般占本级财政收入10%以下、省（州）级政府非税收入占本级财政收入的20%左右、市县级政府非税收入约占本级财政收入的20%-50%相比，我国中央政府和地方政府非税收入约占本级财政收入11%和75%的比例明显偏高，一些市、县政府非税收入甚至超过税收收入，政府非税收入总体规模偏大，税收与非税收入的比例关系不合理。
二、加强政府非税收入管理的思考
政府非税收入运行中存在的诸多问题是多方面原因长期积累形成的。从长远看，必须深化经济、行政体制改革，切实转变政府职能，建立、健全非税收入管理法律制度，从根本上解决非税收入管理不规范的深层次矛盾，建立与市场经济条件下公共财政体制相适应的科学、规范、有序的政府非税收入管理制度。从近期看，应当积极总结非税收入管理的成功经验，结合各地实际情况，对非税收入管理做出科学合理的制度设计和政策安排。
1、加快非税收入管理的法制建设
目前，非税收入的立项、定标、征收、票据管理和资金使用等环节，尚没有一套完整、统一、规范、系统的全国性法律制度。特别是由于一些上位法的限制，地方在规范非税收入管理方面存在许多阻力。应推动非税收入管理国家立法工作，尽快以国家法律形式对非税收入的性质、分类、范围、征收管理、票据管理、资金管理、监督检查、法律责任做出明确规定。
2、明确非税收入范围和分类口径
科学界定非税收入范围，统一非税收入的分类口径，是做好非税收入征收管理工作的基础。目前之所以全国缺乏准确的非税收入统计数据，就是因为各地非税收入范围界定不一，非税收入分类方法不一。
3、统一非税收入管理部门
国家应明确非税收入统一纳入财政管理，改变目前多头管理格局。财政部门代表政府统一管理非税收入；行政事业性收费项目和标准的审批管理统一归口中央和省两级财政部门负责；政府性基金由中央财政部门负责集中管理；公益金、国有资源有偿使用收入由中央和省两级财政部门会同有关部门管理；专营（卖）收入集中由中央有关部门统一管理，适当照顾地方利益；国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、罚没收入、政府接受捐赠收入、主管部门集中收入、财政资金利息收入由同级财政部门负责管理。
4、建立非税收入统计报表体系
政府非税收入在财政收入尤其是地方财政收入中的地位已经从“拾遗补缺”演变为占据“半壁江山”。管理规模巨大的非税收入已成为各级政府加强宏观管理、推进依法理财的重要内容，而宏观管理决策有赖于一个科学的、准确的、及时的非税收入统计报表体系的建立。必须运用科学的统计理论和方法，通过对非税收入基础数据资料的搜集汇总、归纳整理和分析研究，为客观认识非税收入的现状和发展变化趋势、为各级政府和财政部门进行非税收入规范管理决策提供参考。建立非税收入统计报表体系，一方面可提高非税收入管理透明度，增进政府与公众之间的沟通和理解，公众通过了解非税收入状况及其使用情况可增进对政府非税收入征收的理解和支持；另一方面，通过规范的非税收入统计报表体系，财政部门对政府非税收入及其发展趋势了如指掌，能更合理地统筹安排财政资金，提高财政资金的使用效率，提高非税收入管理水平，改变目前部分非税收入管理游离于预算之外，由部门自收自用、脱离财政监管的状况。尤为重要的是，非税收入统计报表体系的建立可以改变目前要数据报不出，要情况说不明的窘迫局面。
税收与财政收入的关系篇3
【关键词】非税收入收缴管理问题及建议
一、非税收入收缴管理中存在的问题
（一）非税收入监管的法规依据不健全
目前，非税收入管理主要依据财政部下发的《关于加强政府非税收入管理的通知》和《关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》等规范性文件及各地下发的管理办法，非税收入管理缺少一套完整、系统的法律法规。一些地方性的行政法规中对非税收入管理规定比较笼统，未具体明确人大、财政、审计、监察、人民银行等部门在非税收入征收政策制定、收缴管理、预算计划执行、监督检查等方面具体的管理职责，没有形成一套完整、系统的征收管理机制、支出运行机制和监督制约机制。
（二）非税收入管理缺乏有效监督机制
非税收入征收主体多元化，收入项目多，涉及面广，收缴管理方式、要求不尽相同，但在非税收入管理上，尚未建立全国统一的非税收缴管理机构。同时，财政部门集非税收入计划安排、征缴、使用、监督职责于一体，掌控着非税收入收支进度，自身难以对非税收入征收缴库过程进行有效监督。人民银行国库对非税收入收缴过程中征收机关、银行的管理和监督上缺乏有效手段和监管依据，难以履行有效监督。
（三）非税收入收缴流程不科学，非税收入入库不及时
目前，除了就地缴库、委托（收）的非税收入能够实现收入直达国库外，采取集中汇缴方式收缴的非税收入至少要经过2个以上中间环节才能划缴入库，非税资金入库不及时。同时，非税收入的财政专户管理方式为财政人为干预非税收入入库提供可能，财政专户中的非税收入成为财政各时段调节预算收支进度的“蓄水池”和“调节器”，导致财政专户中的非税收入不能全部入库，极易产生延迟缴库、漏缴、科目互串、挤占挪用等现象。
（四）非税收缴过渡性账户开立过多、管理不规范
一是财政部门多家银行多头开立非税收入收缴专户。如财政部门以“非税收入、代管资金、社保基金、污水处理费、地方水利建设基金、林业基金”等名义开立用于非税收缴财政专户多达数十个。二是财政专户归集的资金比较复杂，既有预算外管理的非税收入，也有预算内管理的政府性基金收入、专项收入等未缴入国库的资金。并且，财政专户中的非税收入未按非税收入科目核算，收缴运行透明度低，财政、国库部门无法对非税收入整体收缴情况进行统计，导致统计数据失真。三是有的银行对财政专户核算不合规，将其放在“其他机关团体活期存款”或“活期存款”科目下开设一般结算账户核算，逃避缴存财政性存款，导致商业银行的流动性增加和贷款的增加，影响国家宏观调控政策的执行；
（五）非税收缴信息化程度不高，增加了收缴过程的管理难度
目前，地方财政部门推行的非税收缴系统自成体系，该系统与财政票据电子化管理系统、银行代收系统、以及财税库银横向联网系统（tipS）没有对接连网，未能实现非税收入的自动申报、征收、划款、收纳、入库、账务核对等收缴运行信息的一体化处理，也无法实现非税收入收缴信息在执收单位、财政、银行、国库之间的互通共享，财政、国库等相关职能部门无法对非税收入收缴、入库的情况进行有效的监测和监管，增加了收缴过程的管理难度。
（六）非税收入统计数据不准确影响对宏观经济的分析判断
非税收入是公共财政收入的重要组成部分。由于非税收入占地方财政收入比重高，非税收入的收缴游离于相关部门的监督，未能及时缴入国库，纳入财政预算管理，导致非税收入统计数据不准确，直接影响政府对宏观经济情况的分析把握。
二、完善非税收入收缴与管理的建议
（一）建立健全非税收缴管理法规制度
一是制定《非税收入征收管理法》、以及《非税收入管理条例》，统一非税收入征缴方法、管理模式、收缴业务流程，对非税收入的征收管理、票据管理、资金管理、账户管理、退付管理、监督检查、法律责任等内容作出明确的规定，使非税收入收缴、管理有法可依、有章可循。二是修订完善《预算法实施条例》、《国家金库条例》及其实施细则，明确非税收入纳入财政预算管理，实行收缴分离、收支分离和国库集中收付制度，明确人民银行国库对在财政部门账户开设、财政性资金管理的参与权、检查监督权以及违规处罚权，使非税收入征缴和管理工作走上法制化、规范化轨道。
（二）完善征管机制，规范非税收入收缴行为
一是建立全国统一的非税收入征收管理机构，代表政府部门主管非税收入的征收工作，负责制定并监督非税收入的规章制度的执行、指导地方开展非税收入的征管业务，负责行政事业收费和政府性基金的减免审批等事项，及时解决非税收入征缴中出现的问题，确保非税收入的应收尽收、及时入库。二是强化相关部门的监督职能。要建立人大监督、审计、财政、国库多位一体的非税收入监管体系，合理分配相关部门的监督职权，提高政府非税收入的监管力度。
（三）进一步推进非税收入收缴管理信息化
加强财政、人行、非税征收部门的协调，推动建立全国统一的非税收入收缴管理信息系统，并提升系统管理功能和收缴效率，使其支持poS机刷卡缴款、网上银行缴款等新型缴款方式。同时，要推动非税收入收缴系统与财税库银行横向联网系统（tipS）对接连网，实现非税收入从申报、征收、收缴、入库、对账等电子化处理，真正做到执收单位、银行、财政和国库之间实现信息资源共享，实现政府非税收入的集中管理和动态监控。
（四）深化非税收入的收缴管理改革
一是进一步推进国库集中收付改革，将政府非税收入全部纳入国库集中收付范围，实现所有政府非税收支由国库集中收缴和集中支付，提高资金使用效率和运用透明度。二是要更好地整合非税收缴信息，注重对非税收入数据的分析和利用，增强宏观调控的针对性和有效性，发挥国库的促进、监督和反映的作用。三是按照新《预算法》推动全口径预决算管理，实现非税收与税收收入的统一预算编制、统一预算安排、统一预算执行，量入为出，强化预算约束，进一步规范政府非税收入的收支行为。
（五）加强对非税收入收缴入库和支出的监督管理
一是规范银行非税收入收缴专户的管理。明确银行经收的非税收入一律使用“待结算财政款项”科目下设置的专户核算。二是要加大力度清理规范非税收入财政专户，能归并的尽可能予以归并，能撤销的尽可能撤销，并严格控制新开设财政专户。对属于预算管理的收入应转入国库，对待清算的资金转入国库单一账户下分账核算管理。三是人民银行要加强对银行划缴非税收入情况的监督检查，对欠缴、占压违规行为依据相关法律法规进行严肃处理。
参考文献
[1]辛书举.非税收入收缴管理中存在的主要问题及管理建议[J].金融会计，2012，（3）.
税收与财政收入的关系篇4
我国自实行分税制财政体制以来，中央政府和地方政府在财政收支权力的划分上逐步稳定下来，这对于激励地方政府发展经济具有积极作用。但是，分税制改革的最初动因是要解决财政包干制下两个“比重”(财政收入占国民生产总值的比重和中央财政收入占总财政收入的比重)下降的弊端，分税制在调整中央和地方之间关系的过程中没有实现财权与事权的统一与匹配，同时，分税制只是规范了预算内财政收入的运作方式，并没有对预算外和非预算资金进行更加规范化的管理，导致地方政府拥有很强的激励通过扩大预算外收入，把对地区经济的“援助之手”变成“攫取之手”［1］。自1986年颁布并经1998年和2004年两次修订的《土地管理法》将通过土地市场出让土地使用权的行为合法化以来，土地出让收入越来越成为地方政府收入的重要来源，2010年全国土地出让收入达到29109.94亿元。并且，各地城区面积和基础设施建设的扩大、通过土地开发出让和转让取得收入，都是地方政府在分税制财政体制约束下主动采取的行为方式，一些地方政府土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。可见，分税制财政体制这一制度使中央和地方的财政收支状况发生显著改变的同时，也极大地改变了地方政府的行为方式，财政收支的不平衡使地方政府把眼光投向了他们手中最大的经济资源———土地。本文分析了分税制财政体制与土地财政之间的内在逻辑关系，并通过实证分析为理论推理提供经验支持。
二、文献综述
我国目前有许多文献对土地财政的定义、土地财政形成的原因以及对策进行了多方位的探讨。对于土地财政的定义，邵绘春认为，土地财政是指地方政府的财政收入主要依靠土地的运作来增加收入，是增加财政收入的重要来源［2］。程瑶认为，土地财政是指地方政府利用土地所有权和管理权获取收益进行的财政收支活动和利益分配关系，包括政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资等方式获得收益来直接或间接增加财政支出能力的行为［3］。对于土地财政的成因以及与财政体制之间的关系，易毅指出，财政体制、土地征用制、土地融资制和政绩考核制是土地财政形成的体制诱因［4］。刘正山认为，土地财政的直接原因是分税制财政体制，在财权上收而支出权不断下放的财政财政体制下，地方政府想到的最好办法就是“土地财政”［5］。张德元指出，分税制改革导致地方政府的财政收支平衡很容易被打破，进而导致“逼官征地”［6］。陈志勇和陈莉莉通过对地方政府土地性财政收入占地方预算内外总收入的比重与地方预算内收入占全国总预算收入的比重这两个变量进行实证分析，表明这两者之间存在长期均衡关系，而且两者的变化方向相反，表示地方政府预算内正式收入无法正常获取时将通过土地性财政收入弥补［7］。黄小虎指出，土地问题，就其本质来说，是财政问题和金融问题［8］。王文建和覃成林认为，在中国式财政分权和以GDp增长为政绩考核依据的政府竞争这两种体制约束下，各地区地方政府拥有了更强的激励扩大预算外收入，加大对地区经济的攫取［9］。吴群和李永乐通过对财政分权、地方政府竞争与土地财政进行实证分析认为，分税制激励了地方政府通过土地财政扩大预算外收入，同时，地方政府为增长而竞争的努力进一步驱动了地方政府依赖土地取得财政收入，并且主要通过吸引外商直接投资获得税收来实现［10］。当前的研究主要是集中在对土地财政的概念、原因以及对策等方面进行理论研究，财政体制往往作为土地财政成因的一个方面进行分析，对两者之间关系进行具体深入研究的比较少，特别是进行实证分析的不多。本文从现有文献出发，结合我国土地财政和分税制财政体制的现状与特点，对两者之间的相互关系进行实证分析。
三、土地财政与财政体制之间关系现状分析
分税制财政体制和我国土地财政问题有着密切的关联，分税制财政体制是土地财政形成的重要制度原因，反过来，土地财政形成后，又会扭曲地方政府的行为方式，强化和激励地方政府对土地财政的依赖，对我国财政体制改革形成强力的阻碍，不利于财政体制的改革与完善。两者之间的关系可以简单描述为:首先，在分税制财政体制下，由于事权下移和财权上收，使得中央与地方财权与事权不平衡，地方政府面临着巨大的财政压力，促使地方政府通过土地出让获取预算外收入———土地出让金来解决财政资金的不足。其次，地方税收体系不健全，强化了地方政府对土地的操作行为。与土地相关的营业税以及房产税、城镇土地使用税、土地增值税和耕地占用税等税种既是地方独享税，又是地方政府税收收入的主要来源，于是地方政府在利益的推动下，通过扩大投资占用土地，发展工业、房地产以及建筑业，以获得城市扩张、土地占用以及房地产开发带来的税收。最后，土地出让等收入作为地方政府的预算外收入，具有自主的支配权，当土地财政性收入在地方政府财政支出中占的比重越来越大时，与其他财政资金相比，地方政府更偏好运用可以自主支配的土地出让金来解决财政资金不足的问题，从而进一步强化地方政府对土地财政的依赖。
(一)事权与财权的不对称，促使地方政府
通过“土地财政”来解决财政资金不足的问题在分税制财政体制改革之前，我国实行“分灶吃饭”的财政包干制，这一财政体制虽然调动了地方积极性，大大促进了经济发展，但它限制了中央政府的收入增长，使得中央财政收入不能随GDp的增长而增长，结果是中央财政收入占全部财政收入和GDp的比例不断下降。1993年，中央财政收入只占全国财政收入的22%，严重限制了中央财政对经济的宏观调控作用。为了解决上述问题，1994年中央开始实施分税制改革。
1.通过分税使财权层层上收
分税制只对中央和省级财政的收入划分作了规定，对省以下的收入划分则由省政府决定，在中央分税的示范下，从中央到省、市级政府都有提高财政资金集中度的强力冲动。从1995—2009年，中央财政收入占国家财政总收入的比重平均为52.3%，且没有下降的趋势，2009年中央财政收入占国家财政总收入的比重是52.4%。通过分税制改革，中央集中了大量的地方财政收入，造成了“财力上收”的效应。
2.地方政府支出责任过大，事权层层下移
分税制改革只是明确了中央与省之间的财政收入关系，但对各级政府之间的事权划分却没有加以明确规范，中央和地方的事权和财权划分不清，导致了若干事权从中央向地方政府甚至基层政府的层层下移。地方政府不仅需要承担建设性支出以及为重大工程配套资金、非公益性事业单位各种非公益性支出、行政性支出，而且还要承担由于国有企业乃至一般公共部门改革所带来的各种社会保障支出，以及各种企业亏损补贴和价格补贴等，地方财政支出占整个国家财政支出的比重逐步上升。从1994—2009年，地方财政支出占总支出的比重平均为72.3%，且2004年后地方财政支出责任一直有上升扩大的趋势，2009年地方财政支出占总支出的比例达到了79.9%。
3.在财权上收、事权下放的过程中并没有伴随着足够的财政转移支付
首先，目前的税收返还以维持地方既得利益的基数法进行分配，体现了对收入能力强的地区的倾斜原则，不利于实现财政均等化。其次，一般转移支付规模小，税收返还和专项转移支付规模偏大。2009年，财政转移支付总额(含税收返还)为22945.61亿元，其中专项转移支付为9966.93亿元，占转移支付总额的43.3%。因此，分税制导致地方财政收支“剪刀差”，使地方政府的财政收支严重失衡，地方政府作为理性“经济人”的独立利益主体，有追求预算最大化和自身利益最大化的强烈动机，在不能从财政体制内取得收入缓解财政资金不足的情况下，地方政府只有通过体制外财政活动获得财源。并且与转移支付作为一种被动收入、不能为地方政府所掌控相比，地方政府更倾向于能主动获取收入以增加可支配收入。由于实行分税制后，土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有，于是，地方政府把眼光投向了土地这块“肥肉”。地方政府土地出让金收入的规模无论是绝对值还是相对值都在不断攀升，绝对值由1998年的507.70亿元，增加到2010年的29109.94亿元，占地方财政收入的比重则由1998年的10.2%提高到2010年的71.7%。
(二)地方税收收入体系不完善与对土地的依赖，强化与固化了地方政府对土地财政的依赖
首先，我国地方税收体系不完善，地方缺乏稳定收入来源的主体税种，且缺乏税收自。从地方税收收入结构来看，以营业税、增值税和企业所得税为主，财产税所占的比重很小。2008年地方税收入总计为23255.11亿元，其中营业税为7394.29亿元，增值税为4499.18亿元，企业所得税为4002.8亿元，分别占总收入的占31.8%、19.35%和17.21%。而西方以财产税为地方税主体税种的国家，如新西兰、美国、加拿大，在2006年，财产税占地方税收收入的比重分别为90.1%、71.4%和94.9%。其次，现行税收体制下，由城市扩张、土地占用以及房地产开发带来的税收，如城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、契税等都属于地方独享税，全部归地方所有，并且地方的主要税收收入来源营业税也与房地产业和建筑业的发展密不可分，2009年营业税为9013.64亿元，同比增长18.2%，占地方本级财政收入的27.7%，而其中房地产和建筑业营业税分别增长了38.6%和23.8%。因此，土地也是地方政府增加预算内财政收入最重要的工具。这就导致在连续的工业化、城市化的口号下，地方政府大量征用土地，不断扩张城市规模，发展城市建筑业和房地产业。各地方政府循此也就逐步形成了以土地为手段增加财政收入的思路。
(三)地方政府能够依赖土地财政解决财政收支不平衡问题时，反过来又会激励地方政府对现行财政体制的维护
土地财政其实并非我国特有现象，很多发达国家也都依靠“土地财政”，但他们主要通过对存量土地征收物业税、房产税的方式取得财政收入。这样既体现了公平性，也保证了政府有相对稳定的财政收入。而我国“土地财政”则主要是通过对增量土地的操作来取得财政收入，一方面通过招、拍、挂等方式收取土地出让金，另一方面地方政府通过土地进行招商引资，以获得企业进入后的税收，在结合我国地方政府官员政绩考核、晋升与GDp增长挂钩这一制度的情况下下，地方政府实际上变成了一个地区性垄断企业，而现行的“土地财政”能够最大化地方政府的短期财政利益。因此，我国的土地财政虽然难以持续，但也由于符合地方官员的短期利益而难以对现行土地财政制度进行改革。
四、土地财政与财政体制关系的实证分析
从上面的分析可知，土地财政和财政体制具有一种双向的相互作用，一方面财政体制诱发了土地财政，另一方面土地财政又强化了地方政府对土地性财政收入的依赖，对我国分税制财政体制的改革与完善形成阻力。下面对两者之间的关系进行实证分析。
(一)模型的设定与变量的选取
基于以上的理论分析和本文研究的目的，建立如下的经济计量模型:lnY=c+β1lnQK+β2X+μt(1)模型(1)中，被解释变量Y代表土地性财政收入，解释变量QK、X分别代表地方财政支出缺口和土地性财政收入在地方财政支出中占的比重，c是常数项，μt是残差项。被解释变量，即土地性财政收入，是表示土地财政规模的指标，它包括土地出让金、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税。解释变量QK，即地方财政支出缺口，它表示的是地方政府本级财政支出与本级财政收入的差。解释变量X，是土地性财政收入在地方本级财政支出中所占的比重。它是表示地方财政支出资金来源结构的一个变量，代表着地方财政支出对土地性财政收入的依赖程度。
(二)数据来源
本文采用的数据样本区间为1994—2009年(如表1所示)。
(三)实证分析
1.协整分析
本文采用aDF检验方法对序列lnY、lnQK和X进行单位根检验。检验结果表明，序列lnY、lnQK和X都存在单位根，是非平稳序列，并且它们的一阶差分序列也均存在单位根，是非平稳序列，但它们的二阶差分都可以在5%的显著水平下拒绝原假设，不存在单位根，是平稳序列，即序列lnY、lnQK和X均为2阶单整序列。因此，lnY、lnQK和X可能存在协整关系。对同属2阶单整序列的lnY、lnQK和X进行最小二乘估计(oLS)，模型的估计结果如表2所示。用aDF检验判断残差序列的平稳性，检验结果如表3所示。由表3可以看出，aDF统计量值小于5%显著性下的临界值，由此可知，该残差序列不存在单位根，属于平稳序列。因此，lnY、lnQK和X之间的协整关系成立，协整向量为(1，1.00，4.51)。
2.Granger因果关系检验
对具有协整关系的序列lnY、lnQK和X进行Granger因果关系检验，滞后2期的检验结果如表4所示。表4的结果表明，在5%显著水平下，lnQK和X是lnY的Granger原因，而在10%显著水平下，lnY也是X的原因。
(四)结果分析
首先，从表2、表3可以看出，F统计量达到3145.00，说明计量模型(1)在整体上是显著的，同时，拟合优度达到0.99，Dw值也表示不存在序列相关，残差序列是平稳的，这都说明模型(1)里变量之间的协整关系是充分可信的。结果显示，地方财政支出缺口和土地性财政收入在地方财政支出中所占的比重对地方财政性收入的增长都有正的、显著影响，这与前面的理论分析是相符的。地方财政支出缺口对土地性财政收入影响的弹性系数接近1，即地方财政支出缺口每增加1个百分点，土地性财政收入增加0.99个百分点，接近于1。土地性财政收入在地方财政支出中的占比每增加1个百分点，地方财政性收入会增加4.51个百分点，这验证了我们前面的理论分析，即地方政府在事权与财权不对称，财政出现赤字时，地方政府会通过土地财政来弥补财政资金的不足，并且，当地方财政性收入在地方财政支出中的占比越大时，就会更大地激励地方政府寻求土地性财政收入来保证财政支出，并且影响是巨大的。其次，从Granger因果关系检验可以看出，土地性财政收入和土地性财政收入在地方财政支出中的占比互为Granger原因，说明土地财政与分税制财政体制之间存在着相互反馈的作用机制，这也验证了我们前面的结论，即土地财政又会强化地方政府在支出中对土地财政收入的依赖，对现行财政体制的改革与完善产生不利的激励。
税收与财政收入的关系篇5
一、我国非税收入的概念、现状、问题及成因分析
【一】非税收入的概念
非税收入是相对于税收而言的一个新的概念，是指凭借国家权力、国有资源所有权、政府对社会提供的一定服务和政府信誉，依据国家法律、法规和规章收取、提取募集的行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、国有资产资源收益、各种专项收入、其他收入等非税收收入（资金）。换言之，它是指政府为实现特定目的或提供某些产品（服务），依据国家法律、法规和省以上政府确定的项目、标准，向单位和个人征收的政府性资金。它几乎涵盖了除税收以外的所有政府收入，是政府财力的重要组成部分，对促进地方社会和经济发展起着非常重要的作用。具体包括：（1）行政事业性收费；（2）政府性基金，包括资金、附加、各类专项收费；（3）国家机关按照规定向下级、所属单位集中的收入，具有行政管理职能的行业管理机构向所属企业提取的管理费；（4）国家机关、事业单位的国有资产、城市基础设施、国有资源的经营、有偿使用、出租、变卖收入；（5）事业单位用财政性资金或国有资产对其他单位投资或参股所得的投资回报或分成收入；（6）国家机关或以国家机关名义接受的捐赠收入；（7）社会团体等非企业组织受行政机关委托或代行行政职能收取的行政事业性收费、政府性基金，代行行政职能的社会团体收取的会费（法律、法规有规定的，从其规定）、接受的捐赠资金；（8）电台、电视台播出广告取得的广告收入；（9）公益金和发行费收入；（10）罚款和罚没收入；（11）其他应纳入"收支两条线"管理的财政非税收入。以上11类非税收入除传统的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入外，首次将国有资源收入、行政事业单位资产收入、收入和社会团体会费收入等纳入"收支两条线"管理范围。随着我国公共财政体制的建立，应逐步淡化和取消原有的预算外资金概念，尽快建立起非税收入管理机制。建立政府非税收入的新理念，淡化预算外资金概念，是全面深化"收支两条线"改革的必然结果。非税收入，顾名思义是除财税部门征收的税收收入和职能部门依法收取的涉税收入以外的其他财政性收入。这一概念自2001年国务院93号文正式提出以来，其内涵一直处于探索之中。
【二】基本现状
据不完全统计，近年来我国大部分省份财政性收入增长缓慢，但非税收入却增长相对较快，总额已经达到或超过同期地方税收收入，高达50％以上，甚至更多，成为名副其实的"第二财政"。目前，对政府非税收入的管理仍然沿用老办法即按照预算外资金进行管理，这种过时的征管运行机制，难以适应新形势下非税收入急剧增长的需要。"经济行为根源于更广泛的政治体制之中"。行政体制改革长期滞后，政府行使职能上"缺位"与"越位"并存，政府过度分散理财，使政府对非税收入的分配难以有序进行。"五龙治水"，多头并管，导致非税收入出现了"收费项目不清"、"收了多少不清"、"花了多少不清"和"花在什么地方不清"的"四不清"现象，资金数额巨大的非税收入,长期分散在各部门、各单位之内,游离于财政预算管理之外,屏蔽于政府监督之外，导致财政资金流失,弱化了政府对资金的宏观调控能力，大大的降低了非税资金的使用效益。解决此种诸多现状的办法就是，必须建立非税收入新机制，规范非税收入管理，把非税收入置于国家财政经济的宏观调控之下，纳入财政预算内体系进行管理，最大限度地保证财力的集中，以满足政府实施公共管理和提供公共服务的资金需要。
【三】存在的问题
加强非税收入管理是我国市场经济条件下理顺政府分配关系、健全公共财政管理职能的客观要求，也是当前财政管理工作的重点。近几年，我国在加强政府非税收入管理，建立健全监督管理制度等方面进行了有益探索，但还存在法制不健全、体制不完善、管理不够规范、监督处罚不严格等问题，造成收入流失、分配失控、监督失灵。突出表现在：
1、思想认识不统一。少数部门、单位和工作人员，对非税收入的财政属性缺乏应有认识，把收取的非税收入视为单位自有资金，对政府调控、财政管理非税收入有抵触情绪。
2、是执收行为不规范。执收执罚部门多、环节多、项目多、标准不一，有的将部门和单位的局部利益凌驾于全局利益之上，该取消的项目不取消，不该减免的越权减免，擅自调整征收范围、提高征收标准、搭车收费等现象屡禁不止。
3、是征管主体不明确。多头征收、多头管理，"群龙无首，五龙治水"，征收成本高，"收费养人"现象严重。例如土地、交警、交通和房产等部门。
4、是资金管理不到位。非税收入在政府部门和单位中存在较浓厚的"自收自用、多收多用"色彩，严重苦乐不均。在预算管理上存在预算内外"两张皮"，大量非税收入在财政体外循环。非税收入难以形成可用财力，削弱了财政的管理职能和政府的调控能力。
5、是监督机制不健全。非税收入的管理缺乏统一、完整、规范的法律规范，非税收入立项、收入征管和支出安排存在较大随意性，缺乏有效的监督机制，对管理中出现的违规行为也缺乏强有力的约束。
【四】形成的原因
根据我国非税收入迅猛增长、居高不下、继续上扬、不断扩张的情况与问题，分析和考索其成因不外乎以下几点：
1．政出多门，行政体制改革滞后是非税收入扩张的内因。
按照现行政策规定，行政事业性收费实行中央和省两级管理，按隶属关系分别由国务院和省级物价、财政部门组织实施。其中项目管理以财政部门为主会同物价部门，标准管理以物价部门为主会同财政部门；涉及农民利益的收费要经过农民负担监督部门审查同意；一些数额较大的收费称之为"政府性基金"，由财政部门会同有关部门管理。在一些相关文件中还赋予了地方政府出台审批附加费、建设费、基金的职能。这种相互交叉、多头控制规定的运行机制，在现实经济生活中执行起来漏洞很多：一是把收费项目与标准管理分开，收费管理与"政府基金"分开，人为地割裂了收费管理的内在联系；二是行政性收费与事业性收费按同一原则进行调控，脱离实际；三是管理收费的不同部门，由于所处地位不同，分析处理问题的出发点存在差异，加之对国家机关的法律约束普遍乏力，一些收费在中央得不到批准就往往分散到地方进行审批，在一个部门得不到批准就到另一个部门审批，以一种名目得不到批准就换个名目审批，因而形成非税收入的扩张。
这种政出多门的机制，往往是受行政体制的直接制约，既有行政也有财政。行政体制改革长期滞后，政府行使职能上"缺位"与"越位"并存，一直钳制着政府分配行为。由于政府与市场的分工界定模糊不清，各级政府的事权划而不清，界而不定，政府部门之间职责交叉严重。因而，在体制转轨和政府职能转换过程中，每次体制变动都会衍生出一些靠非税收入"吃饭"的部门，行政机构陷入了精减──膨胀──再精减──再膨胀循环之中。预算内财力无法满足规模庞大的政府日益增长的开支需要，于是非税收入就成了支撑政府运转的一种无奈的选择，从而使非税收入从一开始就埋下了不断扩张的种子。在非税收入权力缺乏约束、规范和监督的情况下，必然导致权力的滥用和非税收入的泛滥。
2．按需取费，财权分割是非税收入扩张的深层原因。
现阶段审批收费的依据缺乏科学的合理的规定，一般说来，审批收费以法律法规为依据，而法律法规依据什么设立收费，并没有严格规定。加之现有法律法规对收费作出具体规定的情况不多，因而在现行政策中，国家机关哪些行为可以收费，哪些行为不能收费，缺乏统一明确的界限，实践中一般由业务部门向主管部门提出收费申请，审批机关依据财政拨款支持程度确定。弥补机关经费不足实质上就成为审批收费的基本依据。经费不足收费补，在一些部门和地方已成为抓管理、搞建设、铺摊子、争机构的通常做法。在具体操作上，财政部门核拨经费又往往与收费挂钩，单位实施后，相应抵扣单位核拨经费，国家机关进一步向市场收费，推动非税收入规模急剧扩张。
按需收费与财权分割、财力分散密切相关。政府理财对非税收入既摸不清底数，也不能集中使用，各个部门一旦拥有了财权，收费就"自动"地膨胀起来。大量资金体外循环，造成政府财力分散。政府收入本应是集中性的收入，但却由于财权的分割而使财政性资金被分散到各部门、单位自收自支。预算集中度降低，根源于财权分割，其作用力反过来必然导致非税收入的扩张。
3．收支挂钩，部门利益人格化是非税收入膨胀的现实原因。
现行收费体制是谁收费、谁使用，收费主体支配收费资金，即收支挂钩。目前，收费资金收支挂钩大致有两种形式：一是差额返还。收费单位将收费资金实行专户储存之后，财政部门扣除10%一30%的比例，分批返还给收费主体，收得越多，返还的越多；二是全额返还。财政部门根据收费单位编制用款计划将专户储存的全部收费资金分批拨付给收费主体。这种收支挂钩的收费体制与单位利益联系紧密，是现行收费过多过滥、急剧上升、膨胀不止、企业和居民不堪重负的现实原因。
在市场经济条件下，其财权相对集中统一，其利益唯一来源于预算经费的供给。可在财权分割的情况下，各部门又多了一条获得利益的渠道，即凭借权力收取各项费用，而且基本不受约束和监督，相当一部分收费收入转化为个人的福利收入。部门利益异化为个人利益的人格代表，从而个人的动机在支配部门的行为，收费的多少与单位的福利水平、个人收入息息相关。为保住和扩大既得利益，各部门竞相行使分配职能，收费规模日益膨胀，有的部门收费达到了登峰造极的地步。交警、土地等部门。一些部门在攀比效应的驱使下，竞相向财政伸手，财政负担非但没有减轻，反而形成政府分配主体多元化，资金管理分散，肢解了财政职能。
4．政府过度分散理财，是非税收入混乱状况的总根源。
现行收费体制是一种多家理财机制，由于政府调控社会物质利益关系不力，整个社会分配关系，包括非税收入的分配难以有序进行。突出表现：一是财政分配职能被肢解。财政不能囊括该由政府收取的所有经济剩余，财政不能提供完整的公共服务，再加上机构编制管理与经费管理脱节。造成依靠收费大量养人，如国土部门，全系统都靠收费保持正常运转。二是无序分配越来越突出。出现了扭曲的国民收入第三次分配──干扰分配。
按正常的步骤，国民收入分配分两步进行，即初次分配和再分配。目前，还在以权力分配为核心的带有灰彩的分配，即第三次分配，而第三次分配的过程恰恰是"政府过度、分散理财、分配无序"借以实现的过程。
二、构建非税收入管理机制的意义、必要性、思路和理性思考
【一】意义
党的十六届三中全会明确提出了"建立公共财政体制，实行全口径预算管理"的要求，2004年《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》进一步指出："要完善集中统一的公共财政体制，逐步实现规范的部门预算，统筹安排和规范使用财政资金，提高财政资金使用效益；清理和规范行政事业性收费等政府非税收入。"非税收入是政府财政收入的一个重要组成部分，是保障地方政府正常运转，促进社会经济事业发展的重要财力。规范非税收入管理是党中央、国务院作出的重大决策。长期以来，相对于税收管理而言，我国非税收入管理一直比较薄弱，尚未形成一套规范化的管理机制。按照建立健全公共财政管理制度的要求，改革现行非税收入管理体制，进一步加强非税收入管理，规范非税收入征收管理工作，按照"所有权属国家、使用权在政府、管理权在财政"的原则，构建非税收入管理新机制，是深化"收支两条线"改革，加大"非税收入专户"管理力度，完善部门预算编制和国库集中支付制度的重大举措，对优化经济发展环境，推进依法行政，提高依法理财水平，增强政府宏观调控能力具有十分重要和深远的意义。同时，对从源头上预防和治理腐败，推进党风廉政建设也具有一定的现实的意义。
【二】必要性
当前财政改革的重点，是推进预算编制改革，并以此为切入点，推进国库集中支付、政府采购、零基预算、综合预算等各项改革，建立与发展社会主义市场经济相适应的公共财政体制框架。非税收入既是财政收入的重要来源，也是部门预算的重要组成部分。要实现真正意义上的部门预算，就必须对非税收入实行统一征收，统一编制预算，统一安排支出。只有这样，财政的职能才是完整的，政府的宏观调控能力才能得到增强，社会的再分配才能公平、公正，部门单位之间苦乐不均的现象才能缓解。如果不把非税收入纳入财政统一管理，部门预算改革就难以真正到位，综合财政预算编制就名不符实，政府采购和国库集中支付也就不能落实到位，公共财政体制框架的建立就无从谈起。规范非税收入征收管理，构建非税收入管理新机制，就显得尤为必要，当务在即，不得不然。因此，它是实现公共财政体制的重要基础，必须切实有效而积极稳妥地推进并尽快实现。
【三】总体思路
推进非税收入改革，应从理顺分配关系入手，增强中央和地方的财力；健全钢化财政职能，合理规范收入分配，建立严格的政府非税收入管理机制；减轻农民、企业、居民的不合理负担，保持正常的分配秩序；坚持综合协调、相互配套、创新制度，形成合理的非税收入结构和体系。
为此，这次改革的总体思路是,要对现在各级政府及其所属部门和行政事业单位的收费,区分不同类别和不同情况,采取"一清、二转、三改、四留"的措施。国家财政收入采取税收和非税收入两种形式同时并存。对于非税收入的改革，需要从总体上正本清源，还税或费的本来面目。实行"分源而治、分流而治、分类而治、分项而治"，做到理其源、清其流、正其类、定其项，不失为一种可供选择的思路。这样，大部分名为费实为税收收入，可纳入税收管理，小部分属于费的项目，仍维持收费，纳入预算内或预算外管理。至于各种乱收费、乱集资、乱罚款，则理所当然地在改革中予以废止。通过一系列清理整顿，我国的非税收入体系，大体由税和非税两大部分和若干项目构成。
鉴于上述思维观念，针对非税收入交织于预算内、预算外、制度外、体制外的无序现实状况，尤其是乱收费加重了农民、企业及城市居民的负担，所以务必在清理整顿规范过程中，要从源头抓起，凡属名为费实为税的收费项目，纳入税收管理；几属自立名目，擅自收取的收费，一律予以取消；凡属附加收入、政府性基金，应纳入现有税种之内或开征新税；凡属需要保留的规费、罚没收入、国有资产收益等，从项目、范围到标准，严格予以规范。这样，必然大大地削减收费、基金项目，增强税收功能，同时使游离于财政预算管理之外的主要非税收入项目，大部分纳入预算内管理，保留在预算外管理的只是少数经核准的项目。
【四】理性思考
非税收入改革的理性思考，应该从"定性、定位和定量"三个层面来着手与深入。
非税收入是由不同类别、项目组成的，它的形成经历了由小到大、由预算内挤向预算外、制度外、体制外的变化；它的规模经历了费挤税、费大于税及衍生出"三乱"的变化。它的负面效应已经远远地超过其积极作用（如直接冲击税收、加重各负担、减低资源配置效率、滋生腐败、破坏分配秩序、甚至引发乡镇基层政权稳定等）。为恢复非税收入的本来面目，强调"定性、定位、定量"的理性思考有助于正本清源，充分发挥非税收入的作用。所谓（1）定性，就是要界定税、费、价的区别，税是政府为提供公共服务，而以国家政治权力向法人或居民的强制性征收，而费是政府为提供个别的、特定的服务而对指定对象收取的费用，是服务对象自愿要求服务的付费。这种服务的特点是必须依据政府的权力才能实现，而且是因政府进行社会管理的需要而进行，是行政事业单位进行经营的收费，不属于政府进行社会管理的需要。因此，从总体上说，凡属提供公共服务所需的财力，应通过行政事业性收费来筹集全部或部分财力；凡属经营所需的财力，应通过市场以价格的形式取得补偿。应明确非税收入的主体是政府，非税收入属于政府行为，非税收入的目的是实现政府的社会经济管理职能，非税收入的实质属于财政性资金。非税收入与税收有明显的区别，如收取的依据不同、服务的范围和对象不同、收入使用方向不同、形成过程不同、分配的方式不同等。当然，非税收入作为政府收入分配体系的组成部分，并不是税收的对立物，而是互为补充，是以政府为主体的再分配形式，具有明显的专用性、补偿性、公益性、服务性等特征，同时反映出经常性与不稳定性并存、公益性与补偿性并存、集中性与分散性并存。而所谓（2）定位，主要是摆正非税收入在财政体系中的地位和作用，正确地认识其在社会主义市场经济体制下的发展趋势，作到总体把握、分别界定，各就其位。实际上，非税收入是我国财政收入的有机组成部分，是税收收入的不可缺少的补充形式，它在地方财政中越来越占有举足轻重的地位。非税收入同时又是政府一项具有很大潜力的财源，它直接影响财源结构和财政收支结构的合理化。此外，非税收入是发展社会公益事业，加强客观调控的重要手段，其所处地位在改革中进一步显露出来，离开它，政府的许多目标不易实现。所以，非税收入至少具有五大作用：优化资源配置和价值补偿；发展社会公共事业和提高公益服务水平；调节各经济利益主体行为；规范分配渠道和理顺分配关系；制止收入流失和增加财政收入。至于（3）定量，就非税收入而论，由于项目众多，它们设置的目的、范围、标准及管理方式不同，有些可以定量，有些则不宜定量（如罚没收入），而只能根据历史经验数据推算。据此，可采取下列方法，从量上规范非税收入：
第一，对于全部用于某些准公共项目的非税收入，按照公共产品有效供给的两个收入条件确定收取标准：一是效率的总和边际条件，即公共产品对各消费者的边际价值和等于其供给的边际成本；二是成本分配的个人边际条件，即个人按其从消费公共产品取得的边际利益支付"边际"付价。
第二，对于在提供公共服务过程中的局部补偿性收费，如规费收入，应按市场定价的工本、手续费收取，不能变相涨价或附带乱收费。
第三，对于调节外部经济的收费，外部效应在市场机制下不一定产生资源的有效配置，政府模拟市场机制干预使之向帕累托效率收缩，也是提供一种特殊的公共服务。但政府的强制征收仅限于把私人边际成本提高到社会边际成本的水平，以实现其外部效应的内在化。
第四，对于违反国家法律法规等公共管理行为强制征收的罚没收入，其罚款标准和没收规定是法定的，其中罚款标准一般参照历史数据及违规需要确定。
第五，对于多种资源性付费收入，可根据市场价格、利率、租金、成本等因素合理确定。例如土地出让金实际上是地租的资本化，即地租除以利率；财政性资金贷款收入，按利息公式计算；国有住房房改收入由房租或建造成木决定。
第六，对于所有者权益等产权性非税收入，诸如小企业出售收入、国有企业上交利润、国家参股控股公司分派股利红利等，分别由企业市场价值、经营状况和董事会决议确定。
所有非税收入，在实行分类、分项，区别其性质、目的、范围的基础上，定量的重要内容之一，是科学地确定提取标准、费率，禁止擅自提高收取标准，任意扩大收取范围，制止向农民、企业加重负担。
三、构建新型非税收入管理机制的目标设想和基本框架
【一】目标设想
探索建立新的非税收入管理制度。非税收入改革的目标是将纳入财政收支两条线管理的"资金"变为政府的非税"收入"管理，为实施规范的部门预算和国库收付制度打好基础，并努力实现收入"税收"化、支出预算化、专户"金库"化、管理网络化。改革非税收入征缴制度，取消各单位财政分户，逐步建立"单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹"的非税收入统一征收管理体制及其相互配套的方略、政策、制度等运行机制。
1、改革的方向政府非税收入管理改革方向
近年来，各级财政部门在政府非税收入管理方面进行了有益探索，并积极付褚实践，初步建立了非税收入管理政策和制度框架。但是，目前我国非税收入管理还处于探索阶段，对非税收入理论的认识和研究还不深入，与规范化、法律化、制度化管理的要求存在很大差距。应当借鉴国外非税收入管理经验，并结合我国实际，加强调查研究、不断总结经验、完善政策、健全制度。针对当前非税收入管理面临的问题，下一步应按照政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四项职能的要求以及建立和完善公共财政的发展方向来构建非税收入新机制，从而加强对非税收入的规范有序、适时有效的管理。
2、指导思想非税收入改革中，坚持正确指导思想，主要体现下述几点：
（1）树立立足长远观点。要摆正眼前利益与长远利益的关系，解决好急功近利的思想倾向和短期行为，在聚财上下功夫，理顺分配渠道与分配关系，积极稳妥地推进非税收入的改革。
（2）树立全局观点。要将非税收入改革置于国家财政经济发展的全局来衡量，摆正政府与市场、政府与企业、中央与地方的整体与局部关系，摒弃那种狭隘的地方保护主义、本位主义和分散主义的倾向，据此引导非税收入改革纳入市场经济快速发展的轨道。
（3）树立效益观点。分配结构优化，分配秩序良好，实现效益最大化是非税收入改革的核心内容。通过改革，要促进传统的粗放型经济增长方式向集约型经济增长方式转变，促进提高财政收入的"两个比重"，最大限度地保证财力的集中，以满足政府实施公共管理和提供公共服务的资金需要。
（4）树立调控观点。当前在非税收入改革中，不能只停留在浅层问题的解决上，要标本兼治，把它不断引向深入。通过改革聚财形式，尽可能做到合理负担，减轻社会负担，增强国家调控能力，合理地配置资源，维护公平与社会稳定。
（5）树立依法治财观点。要把非税收入管理寓于政府经济管理之中，要切实加强检查监督和打击、惩治的力度。应与转变政府职能、加强法治建设、立法与执法、执法与管理紧密相结合，使非税收入管理真正走上规范化、法制化、现代化的轨道。
3、基本原则
在我国的非税收入中，合理的和不合理的，合法的和不合法的混杂在一起，给非税收入改革、构建新机制均带来难度，为此非税收入改革和规范管理必须遵循以下原则：
（1）总量控制、规模适度原则。在社会主义市场经济条件下，税收是整个财政收入的主体，而非税收入只能居次要地位。对那些不通过税收来解决资金问题的社会公益性和补偿性的事业，通过收费来解决。因此，非税收入只能是在一定范围、一定期限内运用，而且总的规模应逐步压缩，参照国外中等收入发展中国家非税收入的比重，我国的非税收入控制到20%左右为宜。
(2)治乱减负、综合治理原则。按照社会主义市场经济体制的要求，应建立科学、合理的社会经济分配制度、扭转多头参与国民收入分配的格局，形成以税收手段筹集政府公共收入，辅之以少量必要的非税收入，这样一种国民收入分配体系，从根本上制止向企业和城乡居民乱收费，乱罚款和乱摊派的"三乱"之风，减轻企业和城乡居民的额外负担。
(3)预算管理，严格监督原则。各级政府的财力，不论是采取税收，还是采取非税收入方式聚集的资金，都应通过财政预算，并取得人民代表大会的审议通过，建立统一财政预算下多种预算方式和管理办法的新体系，以保证人民群众对各级政府财政收支的监督和约束。
(4)统筹兼顾，分级管理原则。目前的分税制财政体制尚处于过渡性质，地方税收体系建设尚未真正建立起来，费改税只能是成熟一个改一个。因此非税收入包括收费、基金仍然是不可缺少的，需要统筹兼顾，伴随着分税制的逐步完善，妥善解决各级政府间分配关系，使之各得其所。
(5)科学理财，依法办事原则。科学处理税费关系，实现以税聚财，集中理财，改变目前财权、财力在部门间过于分散的状况，增强财政宏观调控能力。非税收入的改革与管理，必须以法律为依据，对非税收入的设立、运用、管理都必须经过全国或省人民代表大会或其常委会批准，以一定的法律程序规范分配秩序。
【二】基本框架
1、组织机构
根据部分地方实践经验和借鉴外国的做法，务必从中央到地方，从地方到中央，上下结合，要求各级政府成立相应的非税收入征收管理机构，具体来讲，设立国家非税收入管理局，由财政部直接管辖，主管全国的非税收入监督和管理工作；设立省市县级非税收入征收管理局，由各级政府相应的财政部门直接管辖，负责本行政区域里的非税收入征收管理和监督工作。
非税收入征收管理局是政府专门实施非税收入征收管理的专司职能机构，为财政部门直接领导和管理的副部厅处科级事业单位，其人员实行公务员管理。
在政府非税收入征管主体确定以后，要根据政府非税收入从立项到监督管理的各个流程，重新界定中央与地方、财政部门与其他部门、政府非税收入征管机构与财政部门各内设机构的管理权责，形成统一领导、分工明确、各负其责、协调配合的组织管理体系。
2、职能职责非税收入征收管理机构的职能职责，随着实践的不断深入，会逐步得以完善。其主要工作职责如下：
（1）贯彻落实国家、省人民政府、财政部、财政厅有关非税收入征收管理的法律、法规、规章和制度，并根据上述法律、法规、规章和制度，参与研究拟定非税收入征收管理的具体实施办法；
（2）依照有关法律、法规、规章、制度和实施办法的规定，负责行政性收费、事业性收费、政府性基金（附加）、罚没收入、国有资产和国有资源收益、其他非税收入的征收管理和直接征收，组织、委托和督促各执收单位做好非税收入的征缴工作，负责非税收入减免审核和申报事项；
（3）核定行政事业单位非税收入年度征收计划，衔接相关部门和执收单位的非税收入预算；
（4）负责非税收入征收管理系统的网络建设与维护，操办非税收入的核算与统计和"非税收入汇缴结算户"资金的清算与划解，拟定非税收入统筹方案；
（5）负责非税收入票据的印制、保管、发放、核销、检查等日常管理工作；
（6）考核相关部门和单位非税收入征收管理工作，拟定非税收入征管工作表彰、奖励方案；
（7）参与非税收入的清理整顿和已取消（或调整）的非税收入项目和标准的督查落实工作；
（8）开展非税收入日常监督和专项稽查，依法查处各种违反非税收入征收管理规定的行为；
（9）指导非税收入征收管理工作，总结和推广各地非税收入征收管理工作经验；
（10）负责本机构思想政治、行政事务等工作，完成上级交办的其他工作任务。
根据上述工作职责，按照精简、高效、务实的原则，各地各级非税收入征收管理局可以下设相应的若干个司、处、科、股、办，即文秘、征管、票据、核算处、稽查等二级内设机构。一般情况下，其职能职责如下：
文秘主要负责全局的综合协调、文秘管理、行政事务、党团工青妇等综合性工作。
征管主要负责教科文、经济建设、农业、外经、行政政法、社会保障、企业、资产管理与绩效评价、综合等归口单位的非税收入征收管理工作，参与研究拟定行政性收费、事业性收费、政府性基金（附加）、罚没收入、国有资产和国有资源收益、其他非税收入征收管理的具体实施办法。
票据及核算主要负责非税收入的票据管理、结算、核算以及征管系统的管理工作。
稽查处主要负责非税收入日常监督和专项稽查工作。
四、加快构建新型非税收入管理机制的对策、内容、举措和建议
【一】对策
非税收入是财政收入的重要组成部分。根据党的十六届三中全会关于改革公共财政体制的要求和我国非税收入管理的严峻形势，必须对非税收入进行彻底的清理整顿和收缴规范，逐步建立"单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹"的非税收入统一征收管理体制，是构建政府非税收入运行机制的一项最基础的工作，已经是箭在弦上，不得不发。
【二】内容
非税收入清理整顿和收缴规范管理制度改革主要包括以下几个方面的内容：
1、全面清理收费项目，收费行为公开透明
加强收费审批管理，从严控制新收费项目的出台，在收费项目上实施"阳光政策"，发实减轻农民、企业和社会负担。建立非税收入项目库，统一编制项目代码，项目全部核定至直接执收的部门、单位必须严格按核定的项目收取，收取时将具体的收费依据、标准、范围对外公示，实行亮证收费。
2、建立非税收入票据管理体系，加强收费源头监管
票据管理是非税收入征收管理的源头，以票据为"龙头"，实现以"票"管"收"，将票据管理权限最低设置要求，集中于省级财政部门的非税收入征管机构，由其负责票据的印制、发放、使用、核销、稽查等制度的制定工作。针对目前非税收入票据种类繁多的现状：（1）清理归并票据种类。除保留少量专用票据外，主要使用《非税收入一般缴款书》。（2）改革票据管理方式。缴款书的购领、对账、核销等工作全部由计算机自动控制和完成。实现票据管理工作的现代化、信息化和全过程的实时监督。
3、改进征缴方式，实行票款分离
改革非税收入的征缴方式，实行非税收入"单位开票、银行代收，按级分成，实时入库（或专户）"的征缴方式。根据目前非税收入征收管理的实际情况，对不同的非税收入项目采取不同的征收方式。可采取直接解缴和集中解缴两种方式，以直接解缴方式为主。现行纳入预算管理的非税收入直接缴入国库。在条件成熟时，所有非税收入从现行的分别缴入国库或财政专户的方式逐步过渡到全部直接上缴国库的方式。
4、严格减免审批，建立收入激励机制
非税收入的减免必须严格按照政策执行，按规定程序报批。一是非税收入的减免贯彻分级管理的原则，严格按规定程序审批减免；二是将减免权限集中于政府；三是实行减免申报制度，需要减免的单位或个人向非税收入管理机构提出申请，非税收入管理机构按规定权限审批。任何单位或个人无权擅自开设缓征、减征和免征的口子。
对超额完成征收任务的部门、单位给予适当的奖励，并纳入部门预算支出范围，对无特殊原因未完成征收计划的部门、单位，则相应追减其当年支出预算。既要防止无特殊原因应收未收，也要防止乱收。
5、建立健全监督检查机制
为确保非税收入管理规定的贯彻落实，提高非税收入管理效率，应进一步健全非税收入监督检查机制。一是健全财政监督机制。各级财政部门要在加强对非税收入日常检查的基础上，按照财政部有关文件规定，开展非税收入年度稽查工作。二是积极配合审计监督，将非税收入纳入审计范围。三是发挥社会监督作用。每年编制全部行政事业性收费和政府性基项目目录，向社会公布，接受社会监督。四是加大查处力度。对非税收入监督检查中发现的问题，要严格按照国家有关财政法规进行处罚处分。
6、深入国库集中收付制度改革
在预算的编制方面，编制包含税收收入和非税收入的部门预算，按照部门预算的编制要求，统一政策、统一标准，统筹安排，实行全口径的综合预算。在资金拨付方面，实行国库集中支付制度，资金的使用直接支付到商品、劳务供应商或用款单位。
【三】举措（以安徽省为例）
目前，安徽省由于领导重视，认识一致，思想统一，总揽全局，具有超前意识，转换思维定式，采取了一系列行之有效的得力举措，着力开展政府非税收入管理改革，已经初步建立了政府非税收入管理体制新框架。这一新体制还需要在实践中不断丰富和完善。一是要加快建立政府非税收入征管体系。指导全省各地成立政府非税收入征管机构，确保政府非税收入实现统一征收、依法征收，提高征收效率。鉴于实际情况，要正确处理好政府非税收入征管机构与其他执收部门的关系，建立科学合理的激励与约束机制，增强征管主体与受托单位的责任感和积极性。二是要重新界定部门职责。在政府非税收入征管主体确定以后，要根据政府非税收入从立项到监督管理的各个流程，重新界定财政部门与其他部门、政府非税收入征管机构与财政部门各内设机构的管理权责，形成统一领导、分工明确、各负其责、协调配合的组织管理体系。三是要健全政府非税收入项目管理体系。在对现行所有的政府非税收入项目进行清理整顿的基础上，结合税费改革情况，对现行政府非税收入重新核定征收标准、征收范围和明确执收单位，造册公布；对还未开征的新的收入项目，及时办理报批手续，建立起较为科学合理的政府非税收入项目管理体系。四是要加快规章制度建设。要按照《安徽省政府非税收入管理办法》，对现行的预算外资金管理制度进行全面清理、修正和补充，以形成包括立项制度、审批制度、征收制度、预算制度、执行制度、监督制度等在内的较为完备的政府非税收入管理制度体系。五是要完善预算管理改革。按照"所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政"的原则，完善政府非税收入预算管理体系，制定政府非税收入分期分批纳入预算管理计划，逐步实现政府非税收入与税收收入的统一预算编制、统一预算安排、统一预算执行，提高政府非税收入使用效益。六是要健全监督检查机制。积极采取听证、论证、公示等办法，充分发挥财政、审计、社会中介组织等专职机构的职能作用，建立起严格规范、高效运作的融事前、事中、事后监督检查为一体，经常性监督检查与专项监督检查相结合的监督检查机制，严厉查处乱收乱罚行为，确保政府非税收入依法征收、依法管理。七是要健全政府非税收入统计分析和绩效评价制度。按照政府非税收入的收支分类，改革统计分析方法，健全政府非税收入统计分析报告制度和绩效评价制度，对政府非税收入的规模、结构、负担和收支运行情况进行科学测度，对政府非税收入的管理绩效进行科学考核，切实提高政府非税收入管理水平。
【四】建议
推进政府非税收入管理创新，就是要按照公共财政体制建设的要求，打破原有预算外资金管理的"老框框"，明确政府非税收入范围，深化政府非税收入收缴改革，强化政府非税收入预算管理，构建政府非税收入运行机制，打造政府非税收入管理信息平台，加快政府非税收入法规制度建设，初步建立起公共财政下的政府非税收入管理新体制，实现政府非税收入管理的科学化、规范化和法制化，促进经济持续协调健康发展和社会全面进步。具体来讲有四点。
1.重塑主体，即成立专门的政府非税收入征管机构，承担起政府非税收入征管主体职责。目前，河南、湖南、四川、河北、天津、海南、内蒙古、安徽等地在开展政府非税收入管理改革试点时，已率先设立了政府非税收入征管机构，主要负责政府非税收入的征管，计划的编制、执行，决算的审核、汇编，以及政策执行情况的检查和执收稽查，并对下进行工作指导。为全面推进政府非税收入征收管理改革，应要求全国都自上而下成立政府非税收入征管机构，并正确处理好政府非税收入征管机构与其他执收部门的关系。要积极创造条件，逐步将征管权限收归政府非税收入征管机构所有，确保政府非税收入实现统一征收、依法征收，提高征收效率。在机构重塑中，对政府非税收入征管机构的性质及其权责作出统一规定，切实增强政府非税收入征管机构的权威性。同时，也要建立激励与约束机制，增强征管主体与受托单位的责任感和积极性。
2.加快法规制度和管理信息化建设。一方面，要加快法规的立法进程，制定相关法规，就政府非税收入的性质、范围、分类、立项、征收、管理以及支出规范等作出明确的规定。在此之前，国家应鼓励各地先行制定符合当地实情的法规性条例或管理办法（湖南颁发了管理条例、安徽颁行了管理办法等）。另一方面，要按照政府非税收入管理的需要，对现行的预算外资金管理制度进行清理、修正和补充，以形成包括立项制度、审批制度、征收制度、预算制度、执行制度、监督制度等在内的较为完备的政府非税收入管理法规制度体系。在管理信息化建设上，以"金财工程"收入管理系统为依托，根据政府非税收入管理的内容，兼顾与其他财政业务管理系统相衔接，设计开发出以政府非税收入监管子系统为核心，银行代收子系统为前台，票据管理子系统、会计核算子系统、单位执收台账子系统、单位对账查询子系统为辅助的政府非税收入管理信息系统，为实现政府非税收入管理透明、运转高效提供技术支撑。
3.推进三项改革。一是票据管理改革。针对现行政府非税收入票据种类繁多的状况，改革票据使用种类和使用办法，建立起以票证合一的"政府非税收入一般缴款书"为主体、专用票据为辅助的新型政府非税收入票据体系，充分发挥票据的源头控管作用，实现"以票管收、以票促收"，督促单位依法收取。二是收缴管理改革。进一步清理银行账户，统一财政专户管理，由政府非税收入征管机构开设政府非税收入汇缴结算专户，取消单位收入过渡账户，从账户管理上堵塞执收单位转移截留政府非税收入和私设"小金库"、账外账的漏洞。同时，按照"收支两条线"管理改革的要求，创新征管方式，大力推行"单位开票、银行代收、财政统管"的征管办法，实行票据使用与执收项目相结合，票据发放与专户管理相结合，票据管理与稽查相结合，切实做到"收缴分离、罚缴分离、收支分离"。三是预算管理改革。按照"所有权属国、使用权归政府、管理权在财政"的原则，完善政府非税收入预算管理体系，制定政府非税收入分期分批纳入预算管理计划，逐步扩大政府非税收入预算管理范围，改进政府非税收入预算编制办法，细化政府非税收入预算收支项目，强化政府非税收入部门预算和完善综合财政预算管理，逐步实现政府非税收入与税收收入的统一预算编制、统一预算安排、统一预算执行，提高政府非税收入使用效率。
税收与财政收入的关系篇6
关键词:非税收入;征收管理;规范化
非税收入是政府参与国民收入初资分配和再分配的一种形式,是政府收入体系的重要组成部分。财政部的《关于加强政府非税收入管理的通知》(以下简称通知),从适应市场经济和建立公共财政体系的要求出发,对非税收入的政策界限、管理机制、分配秩序都作了明确的规定。根据《通知》精神,省、市、县都相继出台政策,对政府非税收入机制作了进一步的规范。经过几年的运行,非税收入征管秩序日趋合理,但由于整个非税收入征管体系涉及的方面比较多,相关配套制度改革的进程不一,因此也存在一些问题,本文结合工作实际,作一些探讨。
一、非税收入征管中存在的主要问题
1.非税收入不等于非应税收入,非税收入的征收也包含了应税收入的内容。应税收入是指应当缴纳相关税收的收入,是税收法律关系主体的权利、义务所共同指向的对象,也就是征税对象,是属于税收相关法律调整的范畴;而非税收入的征管应当属于财政法律法规调整的范畴,它们分别属于不同的征管体系。但事实上,非税收入征收的内容也包含了部分应税收入(剔除应纳税款),这在财政部《通知》中很明确,其第5条规定,“政府非税收入来源中按照国家有关规定需要依法纳税的,应按税务部门的规定使用税务发票。并将缴纳税款后的政府非税收入全额上缴国库或财政专户。”由于税收和非税收入在征管方法、收入管理、使用票据、信息平台等方面还存在着诸多差异,因此,要确保应税收入(剔除税款)上缴,还需要财政、税务、金融、征收机关等部门的相互配合。
2.非税收入的征收混合了财政分配和市场分配的收入内容,因而非税收入管理难度增加。财政部的《通知》中关于政府非税收入的定义,从公共财政的角度明确其必须具备的两个方面的特性:收入必须是依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得;支出必须是用于满足社会公共需要或准公共需要。由此而言,不是说非税收入征管主体取得的除税收以外的所有收入都属于政府非税收入,如,部分行政事业单位取得的经营服务性收入。政府非税收入属财政分配行为,而经营服务性收入属市场分配行为。这部分收入内容显然与政府职能的转变滞后和机构改革的进程有关,也就是说,具有市场经营服务特征的职能没有及时从相关行政事业单位的职能中有效剥离。从另一角度分析,某些经营服务性市场的发育也需要一定的时间和空间,而原有的资源配置方式形成的积淀资产也需要充分加以利用,但这部分收入及其支出行为不再具有公共性是毋庸置疑的。财政部、国家计委在2001年前后多个将部分行政事业性收费转为经营服务性收费文件中也明确其“不再具有政府公共管理和公共服务性质”、“不再体现政府管理职能和行为”等等,而按照建立健全公共财政体制要求定义的政府非税收入管理范围,也显然不会包括这部分收入,因此它不属于非税收入征收管理的内容,但在实际工作中它的确存在,并且在使用票据上和征收管理上与部门非税收入融合在一起,增加了非税收入支出管理的难度。
3.非税收入管理与财政预算管理在资金范畴上不一致,使得非税收入征管和财政管理工作不衔接,出现纰漏。理论上,现行非税收入征收管理的范畴是按照公共财政体制的框架要求确定的,其立论基础是“公共产品”和“市场缺陷”理论,包含了社会主义市场经济条件下体现公共财政特征的具体内容,因此如前所述其征收内容不一定完整,反映现阶段相关征收主体的全部收入。而财政预算管理活动是依据《预算法》开展的,更为强调的是对政府收支活动的全面管理,以体现预算的完整性。按照现行编制部门预算的要求,实行部门预算后,收入要一个笼子。预算管理资金的内容包括所有的财政性资金,即预算内资金、预算外资金和其他资金。因此,两者在管理资金范畴上有一定的差异,也就是说,属于财政预算管理的资金,不仅包含政府非税收入,所以在资金清算环节不注意衔接容易出现差错。
4.在某些行业,非税收入征管与税收征管政策不协调,职责不清,易造成征管的盲点、漏洞。按照财政部、国家税务总局《关于加强教育劳务营业税征收管理有关问题的通知》、《关于医疗卫生机构有关税收政策的通知》等文件精神,教育机构和非盈利性医疗机构按照国家规定的价格标准收取的费用,从法律意义上确认是应税收入,应按规定办理免税手续。对教育收费,文件还特别强调“各类学校(包括全部收入为免税收入的学校)均应按照《中华人民共和国税收征收管理法》的有关规定办理税务登记,按期进行纳税申报并按规定使用发票。”按照政府非税收入的相关理论,教育机构、非盈利医疗机构提供的是特定公共服务、准公共服务,是政府非税收入,应纳入政府非税收入管理体系。在实际工作中,这两个系统普遍使用财政票据,而医疗机构服务收入也没有真正作为财政性资金来管理,财政部门也无法对应纳税收入的情况予以认定,因此由于征管界限模糊,在非税收入征管和税收征管上还存在着盲点、漏洞。
5.非税收入中应税收入的源头管理问题。按照收入实行源头管理的原则,非税收入和税收“以票管税”一样,也强调“以票管费”,并且在账户体系、收缴方式等环节上也相应进行了控制。实际操作中,对应税收入项目,税务部门也强调“以票管税”,非税收入征收主体应依法使用税务票据。但税务部门管的“税”仅仅是指税收而不是全部收入,也就是说只要你按应税收入申报纳税,它不会管你是否已收到了相应金额的收入,是否已将税后收入全部缴入非税收入指定的账户。按照现行的征管体系,双方征管信息很难做到信息共享,从而使双方管理活动更为协调有序。这里最主要牵涉了使用的票据问题,使用了财政票据应按照非税收入管理体系的模式操作,但票据的使用和流转会不会因此使国家税收流失呢?税务部门的依据是按照《中华人民共和国发票管理办法》,那么两者之间还可以有共同的源头管理吗?
二、非税收入征管上存在问题的原因分析
上述非税收入征管方面存在的问题,具体分析主要有以下几个方面原因:
1.政府职能规范和转变滞后所致。按公共财政的要求,把政府不该管的、不属于社会公共需要领域的事务让位于市场,彻底实现政府职能的转变和归位,是我们追求的目标。但实现这一目标是一项系统工程,也需要一个很长的过程,既涉及体制方面的原因,也有经济和社会以及市场发育多方面因素的考虑。
2.资源配置不当的历史问题所致。财政的主要职能之一是通过财政支出分配活动,由政府提供公共物品或服务,引导社会资金的流向,弥补市场的缺陷,最终实现全社会资源配置的最优。但由于计划经济时代财政职能的缺位,造成全社会资源配置不当,部门职权大管辖的钱物多,所获的政府资源也最多,现在经营性国有资产收入也最多。
3.事权与财权不对称所致。也就是说,政府拥有的财权能不能保证政府正常的事权。尤其是一些经济欠发达的县区,没有足够的财力保障,致使政府的正常职能无法行使,公共服务水平偏低,是制度外收入形成的一个重要因素。
三、完善和规范非税收入征收管理的思路
从长远着想,必须进一步完善非税收入征管的法律体系,以改变现行存在的非税收入的性质、范围、征收、管理以及支出规范不明晰的现状。但从目前来看,笔者认为,应亟待解决的有以下两个方面:
税收与财政收入的关系篇7
（一）地方税收体系的内涵
早在2000年，时任财政部税政司司长的解学智司长，在其《公共收入》[1]一书中明确指出，地方税收体系是在财政管理理论的指导下，由层次分明多样的地方税种、税权明晰、税制合理以及征管独立等方面构成的有机体系。主要研究地方税收的立法权、政策解释权、征管权以及税制结构的设计权等内容，所以税权划分是地方税收体系的核心内容。发达国家之所以没有出现我国地方税收体系在税收规模、结构等方面的问题，原因就在于联邦政府与地方政府之间的事权、财权以及税权的法制化划分是地方税收体系完善的根本前提和保障。各国赋予地方政府相应的税权已成为世界性趋势。
（二）财政联邦制的内涵
财政联邦制又称作财政联邦主义（FiscalFederalism)，其核心内容是处理中央与地方的财政分权关系问题，作为优化财政关系的一种规范性制度。实际上，财政联邦制与联邦制政体并没有必然的相关关系，而是借用在政治学当中联邦制政体的分权含义，而纳入到经济学当中的与财政分权相关的概念。这种财政领域的分权化趋势其实主要得益于欧洲联盟的建立以及对中央政府合法地位的质疑。美国伯克利加州大学经济系教授Y.Qian[2]，将财政联邦制的基本特征提炼为以及下几点：第一，政府内部存在层级体系；第二，政府间存在权力划分，各级政府在权力范围内充分享有独立的自；第三，地方自制度化，对中央政府形成权力制约并且使政府承诺具有可信的持续性；第四，地方政府按公共产品的受益范围确定职责和支出范围，保持商品、要素跨区自由流动的全国的统一市场；第五，各级政府预算硬化。
（三）财政联邦制下地方税收体系的理论依据
地方税收体系的研究必须置于财政联邦制的理论框架之下，单独存在的地方税收体系不具有任何理论价值和现实意义。在财政联邦制下构建地方税收体系是必要的，这种必要体现在以下几个方面：首先，地方政府提供的公共产品更符合帕累托最优效率。这不仅是因为地方政府更了解居民的显性和隐性偏好，从而能够提供更加有效率的公共产品，而且还因为政府相应的公共产品范围的缩小而减少讨价还价与搭便车行为。其次，地方税收地方性公共产品的财力保障。尽管地方在财力的获取上拥有多种形式，然而无论是从国际趋势上，还是从筹资的经济成本和社会成本上，税收的本质特性必然决定了其在地方财政收入中的主导地位。值得指出的是，不同辖区居民的不同的偏好和受益范围决定了不同辖区的不同公共产品需要，从而决定了不同的公共产品价格（即缴纳不同的税收）。因而，地方政府拥有本辖区内的地方税权是保证公共产品有效供给的基础。
二、财政联邦制下地方税收体系的国际比较分析
（一）国外地方税权划分的比较分析
1．美国
作为联邦制政体的美国，联邦、州、地方三级议会各自可以在联邦宪法范围之下确定相对独立完善的税收体系，包括立法的通过、开停征权以及税率调整和税收减免权。政府以立法形式明确界定各级部门的事权、财权以及转移支付制度，以此作为税权划分的前提保障。各级政府税权的独立性是相对的，要受到上级法律的监督与约束，但这种相对是在地方政府本机税收充足的前提下运转的。
2．日本
对于单一制政体的日本，其按三级政府层级划分中央、都（道、府、县）和市（町、村）三级税权。其特色是全国税收的立法权和征收权集中在国会，而管理和使用权则较为分散，地方有权对地方税开征或停征以及调节税率，对中央政府的依赖性较弱。地方有权审批为特殊需要而开征的法外地方税，中央的“课税否决制”能够约束地方开停征法外地方税种的权力。
3．法国
在税收立法上，法国现行宪法规定“各种税收的范围、税率和征收方式一律由法律作出规定”[3]，税收要素以及税收分配都由政府在统一的税法中明确界定。税收的立法权以及中央税的征收权集中在中央，地方政府只对法定的地方税拥有征收权、税率调整权、税收减免权以及一定范围内对零星税种的开停征权。
4．德国与加拿大
德国基本法通过明确界定联邦、州以及地方三级政府的事权来作为税权划分基础的，这种划分是将税收的立法权集中、对收益和征收权分化。而加拿大是通过联邦宪法、法律以及两级政府间的税收协定来对税权进行划分的。地方税收制度可在联邦宪法的范围之下由地方批准生效。
（二）国外地方税种设置与归属的比较分析
1．美国
美国政府根据三级政权分设三级税制体系，分别拥有所得税、流转税和财产税三大主体税种。联邦政府主要征收财富流量和存量部分以及一部分流转税（消费税、遗产税、关税、赠与税），其中的所得税与社保税占到其财政收入的九成之多。而对于涉及到州政府和市镇政府的地方税收（图1），州政府采取以销售税为主、所得税为辅的税制，前者占总收入的43%，后者为28%。地方政府主要针对财富的存量部分征税，财产税占收入的七成以上。
2．日本
日本依照行政体制将税收分为国地税。现行税制中设计了57个税种，各级政府采用的是双主体结构。三级政府分别采用的是以所得税、以居民税与事业税以及以居民税和固定资产税为主体的税制结构。日本的地方税收中，所得税占据52.7%，财产税占31.6%。[4]中央由于收入较多，对地方实行转移支付以缓解收入压力。
3．法国
法国实行的是抛弃了税种共享和税源共享的彻底分税，只将税收划分为中央税和地方税，分设为国地税两大体系，前者涵盖了税源较大的税种，但同时也采用了科学规范、行之有效的政府间转移支付制度。
4．德国与加拿大
德国将小税种作为三级政府各自的专享税，将占据七成收入的较大税种定为共享税，同时采取转移支付制度进行调节。从图2中可以看到，德国的州政府税收主要来自所得税，二者比重超过州政府税收的一半以上。加拿大的三级税制也是分别以所得税、销售税和财产税为主体而设置的，加拿大的第三级政府税收中，财产税收入高达94.9%（图3）。
（三）国外地方征管体系的比较分析
美国设有分别隶属于本级政府的三级税收征管机构负责本级税收，机构之间不存在行政隶属关系。日本在税收征管上也实行三级税务机构负责本级税收，并分属于国税系统和地税系统。法国在税务机构的设置上采用一套税务机构统一征收，之后再返还地方，德国的税收征管是由各州的财政总局负责，其内部分设联邦和州管理局，分别征收各自的业务。在加拿大，税务管理也是分设三级相互独立的税务机构，其中的联邦税务系统本身又被划分为三级管理。
三、财政联邦制下地方税收体系的国际经验借鉴
（一）国外地方税权划分的经验借鉴
1．税收立法权是一切税收权力的合法性源泉。由于宪法是一切法律的立法基础和依据，税收的合法性从而必须先在宪法和法律上得到合法的承认，进而能够保证税权划分的稳定性、权威性和透明性。2．地方所拥有的税权不是无限的，而是一定的。从国际比较中可以发现，完全独立的地方税收立法权是不存在的。各国或是选择法外地方税立法权，或是选择中央的最高否决权，地方税权在法律上也是受到最高司法权对其征税权力的有效与否进行制衡的。3．健全的法律体系是维持税权划分的有力保障。税权划分并非恒久不变，而是随着条件的变化而变化，所以税权划分在实现法制化的同时，更应注重与弹性化相结合。4．政府职能决定政府的事权范围，进而决定着政府间的税权划分。只有合理划分税权才能保证地方性公共产品（支出责任）有效供给的可能性。5．税权的划分要注重调动地方政府发挥征税的积极性。一定程度的立法权限和征税权限能激发地方政府的经济动力。6．中央政府掌握大部分税收收入，通过恰当的转移支付制度实现对地方税权的补充和制衡。各国实际上都采取中央对地方的税收调整制度，以便更好地贯彻中央的政策意图。
（二）国外地方税种设置的经验借鉴
无论地方政府的税收立法权的范围是多大，法律都赋予了地方政府稳定的主体税种，作为财政支出的财力保障。税种和收入的划分必须与政府所承担的事权职责为依据。地方税收入通常也占到全国税收总额的二至四成，占本级财政收入的六至七成，在有效调动地方积极性的同时，还通过规范的转移支付制度进行再分配调节。在我国现阶段，地方财政尤其是基层财政相当困难，从法律上赋予地方稳定的主体税种，构建地方相对独立的地方税体系并辅之以规范的转移支付制度来保证地方必要的、稳定的税收收入和公共产品供给是当前税权划分改革的重中之重。
税收与财政收入的关系篇8
关键词：GDp财政收入相关性差异性
地区生产总值（GDp）和财政收入，是反映一个地区综合经济实力的两个重要指标。GDp是一个国家（或地区）在一定时期内新创造价值的总和，也称增加值。它是反映国民经济总体发展规模和结构的总量指标。财政收入是国家参与社会产品分配所取得的收入，也是GDp初次分配和再分配的结果。二者关系是相互影响，互为依存的。经济增长决定财政收入的提高，财政收入是经济增长的动力。如何准确把握它们内在联系及发展规律，对于推进区域经济协调、可持续、健康发展，具有重要的现实意义。本文就对GDp和财政收入的关系进行初步探讨。
一、财政收入与GDp关联性分析
（一）财政收入与GDp总量关系
GDp与财政收入总量呈正相关发展。随着国家宏观调控政策的不断调整，市场经济逐渐向好，我区主导产业发展良好，全区经济总量和财政收入不断扩大，GDp从2000年的13.05亿元增加到2012年的71.66亿元，增长5.5倍；财政收入从2000年的1.16亿元增加到2012年的12.02亿元，增长12.4倍。郊区GDp和财政收入的增加与全市、全国趋势一致。2012年全市GDp达602亿元，比2000年增长6.4倍，财政收入也由2000年的8.06亿元，增加到2012年的141亿元，增长17.5倍；全国GDp达519322亿元，比2000年增长5.8倍，财政收入也由2000年的13395亿元，增加到2012年的117210亿元，增长8.8倍。由此可见，GDp和财政收入总量是同步增长，表明财政收入的提高是以经济总量的扩张为基础的。
（二）财政收入与GDp增速关系
一般而言，财政收入与GDp增速的变动方向是一致的，GDp增速上升，财政收入增速上升；GDp增速下降，财政收入增速下降。因此，财政收入增长是建立在GDp增长之上的，并且两者之间存在互动的关联性，只有经济的持续增长才能保证财政收入的稳固增长。随着经济的快速发展，我区GDp和财政收入不仅在总量上不断扩大，在相对量上也持续快速增长。2012年，全区GDp增长9.7%，与2000年相比，年均增速14.8%；财政收入增长19.87%，与2000年相比，年均增长21.5%。除2001年我区财政收入增幅比GDp增长低以外，其他年份都是经济增长快，财政收入就高速增长。
（三）财政收入与GDp的弹性分析
财政收入弹性是指财政收入增长与GDp名义增长率之比，即GDp每增长一个百分点所对应的财政收入增长率。用公式表示：
财政收入弹性系数=财政收入增长速度/GDp增长速度
财政收入弹性系数小于1时，表明财政收入的增长速度慢于GDp的增长速度，对于涵养税源有利；当财政收入弹性系数大于1时，表明财政收入的增长速度快于GDp的增长速度，对增加财政收入有利。财政收入弹性的高低决定了财政收入与经济增长是否同步或协调发展。根据郊区2000―2012年GDp和财政收入的增长速度等有关数据可以算出这些年财政收入的总量弹性变化较不稳定。最高在2008年达到7.6，最低在2001年降至0.6，除2001年弹性系数小于1外，其他年份系数都大于1。可见，这些年总体上财政收入的增长速度快过于GDp的增长速度。
（四）财政收入与GDp占比关系
财政收入占GDp比重处于什么状态为宜，国际上并没有通行的标准。一般来说，随着经济的发展，财政收入占GDp比重是逐步提高的，而达到一定比例后则趋于稳定。目前，大部分发达国家财政收入占GDp比重达到30-40%，发展中国家基本上处于20--30%。从2000年以来我区财政收入占GDp比重呈现稳步上升态势，2012年，我区财政收入占GDp比重为16.8%，比2000年高7.9个百分点，比2005年高6个百分点，但很不稳定，波动较大，其中2001和2005年两个年份是下降态势。
二、财政收入与GDp差异性分析
从理论上讲，财政收入来源于税收，经济总量决定财政收入的规模。经济的增长速度与经济效益的高低直接影响财政收入的增量。经济快速发展，是财政收入增长的基础。一般来说，财政收入的增长和GDp的增长是同步的，但受诸多因素影响，财政收入增长与GDp的增长不同步。
（一）经济结构的影响
GDp总量是由第一产业（农业）、第二产业（工业、建筑业）及第三产业各行业增加值之和构成，而税收总量则是税务部门依据不同的税率、不同的税种对经济活动各行业征收的总额。从产业结构看，一般而言，GDp中一产比重越高，财政收入占GDp的比重越低；二产比重越高，财政收入占GDp的比重越高；三产比重越高，地方可控财力越强。由于经济结构的不同会导致税收总量征收的差异。
（二）收入分配因素的影响
GDp是反映一个国家或地区在一定时期内新创造价值（增加值）的总和，财政收入是GDp初次分配和再分配的结果。从初次分配看，各部门创造出增加值之后，形成国家、企业、个人三部分收入。而从再分配中，初次分配后的企业和个人的部分收入又通过所得税、财产税等形式上缴财政。因此财政收入归根结底来自GDp，GDp总量扩张是影响财政收入增长的主导因素。
（三）经济效益因素的影响
从财政的征收对象看，财政收入不仅与增加值有关，而且与增加值的构成项目有关，如企业所得税只能从盈余中征收，企业效益好，所得税就多，反之就少，即使两个企业从事同一个行业，所创造的增加值一样大，但由于两个企业效益状况不一样，从这两个企业征收到的税收就可能有很大差异，这种状况也反映出增加值与税收的不同步现象，这种情况可能出现在企业，也可能出现在不同地区的GDp与财政收入的量化关系上，最终导致GDp与财政收入增长不一致。
（四）统计核算原则与税收入库的差别
GDp核算中的一个基本原则是“应统”的原则，即采取的是权责发生制原则，在经济活动中，只要权责发生改变，就应进行统计。但税收入库则是实际发生的征税额，采用的实际收付制。统计核算原则与税收入库的另一个差别是：并不是所有记入GDp的项目都进行征税，而进行纳税的项目也并不都记入GDp。例如，对教育、卫生、政府机关等非赢利性单位提供的服务，GDp计算了这些单位的增加值，但税务部门并没有对这些单位进行征税。
（五）统计计算方法的差异
税收与财政收入的关系篇9
【关键词】非税收入；非税管理权；配置
【中图分类号】F810.43【文献标识码】【文章编号】1004—518x（2012）08—0241—05
非税收入是指除税收以外由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或通过提供特定公共服务、准公共服务，取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。非税收入是政府财政收入的重要组成部分，包括行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、公益金、国有资产（资源）有偿使用收入、国有资本经营收益、主管部门集中收入、以政府名义接受的捐赠及财政资金产生的利息收入等，不包括政府公债收入、社会保障基金和住房公积金。非税收入概念的提出及相关政策措施的实施，改变了过去预算外资金的管理模式，是我国推进财政管理体制改革的重大创新，对于深化财政管理思想，构建科学、高效的公共财政体制，提高财政管理水平具有巨大的促进作用。我国自1994年分税制财政体制改革以来，非税收入发展迅速，已成为促进经济社会发展的重要财力，有的地方甚至达到或超过了税收收入。但是，在我国非税发展过程中，许多地方存在着项目繁多、乱收乱罚、规模过大、结构失衡等问题，企业和社会负担过重，严重损害了党和政府形象，也不利于经济社会的稳定和持续发展。造成上述问题的根本原因，就在于我国非税管理体制尚未理顺，各级政府机关的非税管理权未能进行科学的定位和有效配置。
一、非税管理权的定位和含义
首先，从权力内容来看，非税管理权是政府财政收入权的组成部分，这是其基本的定位。财政收入权是政府取得和管理财政收入的相关权限，包括税收管理权和非税管理权。一般来说，税收管理权仅指税收收入取得方面的权限，不包括税收收入的使用或支出权，该部分权限属于预算权的内容。同样，非税管理权，也仅指与政府取得和管理非税收入相关的权限，不包括非税收入的使用权。关于非税收入的使用及其相关权限，应从财政支出角度单独加以考察和规定。需要注意的是，非税收人是政府提供特定公共物品或准公共物品的资金来源，其所取得收入的性质和用途在许多情况下具有事先规定性，如行政事业性收费、政府性基金等。因此，非税收入的取得与其使用往往具有密切联系，致使许多人在考虑非税管理权时，将非税收入的取得权与使用权也联系在一起，认为非税管理权中应包括这两方面的内容。笔者认为，根据综合财政预算及非税收支两条线的管理原则，为强化非税管理的规范化、科学化，在非税管理及其权限设定上应将非税收入的收缴与使用完全分开，从而使非税收缴部门单位和管理机构放下包袱，集中精力提高业务水平，简化和理顺各种利益关系。为此，应将非税使用权排除在非税管理权的内容之外。
其次，从权力分配来看，非税管理权是一种执行权（或行政权），应与非税立法权、司法权分立。根据财政法定主义要求，非税管理必须依法办事。有法可依是非税管理的前提条件。制定非税相关的法律法规，属于中央及地方有关国家机关的权限，并且该权限应当与执行非税法律法规即非税管理部门的权限分开。同时，非税管理过程中相关主体的违法犯罪行为应交由专门的司法机关处理，以保障非税法律法规的正确实施。这是一种较为成熟的分权治理模式，也是我国当前的法治现实，非税事务没有必要打破它并重新分配或组合相关的权力。国内一些学者不时将非税管理权以各种形式泛化，以至将非税立法权甚至非税司法权一并纳入非税管理权的做法，在理论与实践上均是有问题的。其重要原因之一是，权限的划分总是与相应的权力主体相对应，权限划分不当，必然形成权限配置失当，从而引起权力运行中的种种问题。事实上，我国非税管理实践中巧立名目、乱收乱罚等许多问题，正是非税权限分配与行使不当所致。
总之，非税管理权作为一种财政收入权、执行权，是指政府取得和管理非税收入相关的各种权力。这些权力可进一步划分为立项权、标准确定权、解释权、收缴权、调整权、减免权、检查权、审计权、监察权等。理解这一概念时我们应注意三点：一是非税立项权包括立法机关的立项权与管理机关的立项权，前者是立法机关的固有权力，后者来源于立法机关的法律授权。换言之，非税管理权中的立项权并不包括立法机关的立项权，它仅是法律对政府及其相关部门依法设立非税项目的授权，如无法律明确授权或立项法律依据，任何政府部门和单位均不得设立非税项目。二是依法适当取得非税收入是非税管理的中心内容，因此非税收缴权是非税管理权的核心，其他各项权限都或多或少与非税收缴权相关，在其前后左右发挥相应的作用。三是监督权是非税管理权的重要内容，但仅限于执行权范围之内，本质上属于行政监督权，包括非税管理机关对非税缴款义务人、代收部门单位的监督权（如检查权等）和监察、审计机关等对非税管理机关、代收部门单位的监督权（如监察权、审计权等）。立法机关、司法机关与社会公众等对非税管理的外部监督权，是非税监督体系的重要内容，但并不是非税管理权的组成部分。
从理论上看，税收收入是政府收入的主要来源，一般为80%以上，非税收入是政府收入的必要补充，一般不超过20%，但随着政府级次的降低，非税收入所占比重逐步提高。从各国经验数据来看，非税收人在中央财政收入中的比重一般为10%以下，在省级或州政府财政收入中的比重在20%以下，在县（市）级政府财政收入中占30%以下。我国财税体制及历史原因所造成的地方非税收入比重过高，严重冲击着税收的主体地位，必须对收费、基金、罚没收入等各项非税项目进行清理整顿，以使其回归合理地位，严格限定在提供准公共物品及正当行政管理需要等范围之内，发挥其应有而恰当的作用。从我国国情来看，中央与地方政府非税收入所占比重应分别控制在10%与20%左右，同时应对非税管理权进行合理配置与规范。
二、非税管理权配置的理论依据
非税管理权作为一项重要的财权，应与税收管理权一样在中央与地方各级政府之间进行科学的划分与合理配置，以理顺非税管理职权，规范非税管理行为。这种划分与配置应遵守非税管理的内在规律与理论逻辑，主要包括以下三个方面：
（一）政府职责、事权与财权的递推关联机制
1.政府职责是非税管理权的理论起点和最终目的
现代财政学认为，市场失灵导致公共物品不能供给或供给不足，需要政府组织财力来提供，以满足社会需要。所谓公共物品是指消费上具有非竞争性和非排他性的产品和服务。根据其性质不同，又分为纯公共物品和准公共物品。纯公共物品是指具有完全的非竞争性和非排他性的产品和服务，如国防、国家行政管理等；准公共物品是指不完全具有非竞争性和非排他性，但社会成员普遍所需要的产品和服务，如教育、交通、社会福利等。这些公共物品是用来满足社会成员的公共需要的，其受益范围具有一定的区域性，有些为全国性的，如国防、外交等，有些属于地域性的，如城市建设、社区管理等。政府提供公共物品以满足社会需要的职责应当与其政权管辖范围相一致，以确保该职责履行的合理性、可行性和效率。因此，公共物品的区域性特征决定了其应当分别由中央政府和地方政府来提供。为此，需要将政府职责在中央与地方之间进行划分，确定中央与地方政府职责，它们是政府非税管理权的出发点，也是最终目的。
2.政府职责的实现需要政府事权来保障
政府为履行其提供公共物品和服务的职责，必须具有从事相关事业的权力，即必须有相应的事权，如有权建设军队、训练警察、招聘公务员、建设机场、修桥铺路、举办市政工程、开展文化体育事业等，这些事权是政府履行其职责的保障。并且，政府职责与其事权应当对应，所有的职责都应当有相应配套的事权。因此，中央政府与地方政府承担的职责不同，其应拥有的事权也应不同。可见，政府职责决定政府事权。也就是说，政府职责的种类、大小，决定了政府事权的种类、大小。并且，政府事权应当由行政法、财政法等相关法律作出规定。我国目前的问题主要是中央与地方政府的职责划分不清，导致了中央与地方政府的事权难以划分清楚。同时，政府履行相关职责需要什么事权、其权力的边界在哪里、制约机制如何建立等，也是亟待解决的问题。
3.政府事权的实现需要政府财权来保障
政府行使事权需要相应的财权作保证，没有财权则事权将会落空。常言道，巧妇难为无米之炊，有多大的财权办多大的事。人们常说，财权应当与事权相适应，但财权并不决定事权，而是决定事权可能的实现程度，构成对事权的保障或限制。
政府财权包括财政收入权和财政支出权两个方面。税收与非税管理权均属于财政收入权的组成部分，是政府取得财政收入的重要根据。财政支出权主要体现为预算支出权，即将有关财政支出通过预算来安排，同时相关预算主体享有执行预算、从事相关工作或事业的权力和权利。财政收支及预算的制定与执行即为政府财权运行的基本形式，它能保障政府事权得以实现。
（二）政府财权、财力与非税管理权的递推关联机制
财权分为财政收入权与财政支出权，财力一般指财政收入的数量与结构。财政收入权的目的主要是形成实现事权所需要的财力，而财力则是财政支出权的基础和保障，并通过它进一步保障事权及政府职责的实现。可见，财力与财权密切相关，它来源于财政收入权，又服务于财政支出权。换言之，财权（收入权）是财力的前提，财力是财权（支出权）的保障。因此，为了通过财权（收入权）形成财力，就必须将其进行适当划分并配置给相关的职能部门和单位。为此，我们应将其区分为税收管理权和非税管理权，并通过它们形成的财力来保障财权（支出权）以及事权的实现。从非税管理权的相关系列来看，财权（支出权）、财力与非税管理权的关系构成一种递推的关联关系，即政府财权（支出权）政府财力非税管理权（收入权）。这一关联机制与前述政府职责政府事权政府财权的关联关系对接，构一个政府职责政府事权政府财权（支出权）政府财力非税管理权（收入权）的完整关联机制，在这一关联机制中前一项对后一项形成需求，后一项对前一项进行保障，并最终保障政府职责的实现。在这里，政府职责是一切相关权力的出发点和目的，政府职责与事权、财权等权力之间的关联与保障机制，是进行非税管理权划分与配置的基点与根本理论依据。
上述关联机制中强调相关职责、权力与财力之间的匹配或对应，无论对中央还是地方政府莫不如此。但是，根据综合财政预算及收支两条线管理原则的要求，这里的关联对应属于相关职责、权力与财力之间的总体对应，而非职责、权力等进一步分解之后的分散对应。例如，关于财权与事权的对应，应为税收管理权和非税管理权合在一起总体上与财政支出权及事权相对应，而不能将税收与非税分解开来分别对应，更不能对其进一步分解并进一步分别对应。
（三）宏观调控机制
在现代市场经济中，市场机制对社会资源配置和经济运行发挥着基础性作用。近年来各国经济发展的事实证明，宏观调控对保障国民经济健康稳定发展具有十分重要的促进作用，也日益受到各国政府、社会与学界的高度重视。在我国经济法学界，宏观调控被认为是国家管理经济的一种新型职能，行使宏观调控职能的国家机关被称为宏观调控机关，它们由法律所赋予的对国民经济总体进行调节与控制的权力被称为宏观调控权。一般来说，国家进行宏观调控主要运用计划、财税、金融等政策工具，运用这些手段进行调控的权力被相应称为计划调控权、财税调控权、金融调控权等。政府的非税管理权属于财税权的一个重要组成部分，能够与税收管理权等其他财税权一起用于对国家经济总量、结构及运行进行调节与控制，是国家宏观调控机制的重要一环。
政府非税收入与民生紧密相关，为了充分有效发挥非税管理权的宏观调控作用，非税管理权的划分与配置应当考虑国家宏观调控的需要。为此，在非税管理权的划分与配置中应为宏观调控预留空间，并使之成为国家财税宏观调控的重要抓手。宏观调控权力一般应授予中央级国家机关才能较好地发挥作用，这就决定了在非税管理权划分与配置时，应将非税管理的立项权、标准确定权、减免权等重要权力集中于国务院、财政部、发改委等中央级国家机关，而非税收缴权、检查权等具体权力应在中央与地方政府机关之间进行适当分配。此外，地方之间的地理位置、经济发展水平、资源状况等各种差异也是划分和配置非税管理权时应考虑的重要因素，并在一定程度上体现在宏观调控之中。
综上，在非税管理权划分与配置时，应以政府职责、事权、财权（支出权）、财力、非税管理权之间的关联匹配机制和宏观调控机制作为基本的理论依据。这其中，满足政府职责的需要既是非税管理权划分与配置的出发点，也是其最终目的。同时，还有一个需要关注的重要问题，即相关权力中的权力能力与行为能力的联系与差异，应使两者尽量达成一致，以实现非税管理权配置的预定目标。
需要说明的是，许多学者在分析非税或税收管理权的形成依据时，并未遵守上述层层递进的逻辑，而是将政府的事权或职责直接与非税或税收管理权相联系，认为“地方事权的大小决定地方政府税收的管理权限”、“中央政府和地方政府税收的管理权限的划分和设立。要以确定中央政府和地方政府事权为基础”，或者“地方政府提供的公共产品和服务的数量及质量，构成设立地方税收管理权限的依据”等。这种跳跃式的分析思路，容易导致脱节，难以实现精准到位的税收或非税管理权配置。
三、非税管理权配置的基本原则
非税管理权配置是非税管理体制中的核心问题，其配置是否得当，体系是否完整，将直接影响政府非税收入的收缴管理与规范。就全国来说，中央与地方政府的非税管理权构成一个完整的有机体系。该体系的设计与非税管理权的具体配置，不仅要遵守非税管理权配置的理论要求及注意事项，还应遵守如下几个基本原则：
（一）受益公平原则
政府非税收入主要为准公共服务提供资金来源，应根据准公共服务的受益范围相应确定其管理权限和进行权力配置，此为非税管理权配置的受益原则。一般而言，凡全国性受益的准公共服务，其非税收入的收缴管理权就应当归中央；而受益范围如果在某区域，则其非税管理权就应当分配给地方。另一方面，非税管理权与税收管理权之间也有个合理分配的问题，应遵循公平原则。即公共物品的受益如能区分主要受益者与次要受益者，则应赋予非税管理权；难以区分主次受益者的，则应赋予税收管理权，以保证相应的财政负担在各主体之间的公平分配。此为非税管理权配置的公平原则。这一原则再次说明，进行非税管理权配置必须以政府职责为中心，在各种财权的统一安排中对非税管理权进行定位和配置。
（二）适度分权原则
适度分权包括两方面的内容。一方面，非税管理权应适当集中于中央。这是因为中央政府往往是国家意志的转达者或执行者，拥有无可比拟的权力，通过其对非税收入进行管理，可有效降低非税收入的收缴成本，并且还可提高收缴效率。显然，中央政府是强有力的组织，可确保非税收缴管理活动的有序进行。另一方面，我国人口众多、地域辽阔，不同地区经济社会发展情况存在着很大差异，为促进各地科学安排经济社会事业发展，在非税管理权配置上应适当分权，实行分级分类管理，以强化非税管理的针对性，充分调动地方的积极性和创造性。
（三）宏观调控原则
非税的设立、收缴、免减、缓收、停收、标准及范围调整等措施对经济社会活动具有重要的调控作用。例如，近几年为减轻全球金融危机的冲击，降低企业和社会负担，国家先后多次取消几百项行政事业性收费项目，有力地促进了经济社会的稳定和发展。因此，非税管理权的重要权力应集中于中央，以便于宏观调控。但是，对具有地方特色、不具有全局性影响的非税管理权应赋予地方。另外，一些地方非税管理权可置于中央的严格监督之下，如赋予中央政府审查权、备案权、否决权、纠正权等。当然，中央还可以非税调控指导意见，供地方政府参考。这些权力或措施，也是非税宏观调控的一种间接体现。
（四）经济效率原则
非税收入是国家参与国民收入分配的一种方式，其管理权在中央与地方之间的配置状况，将影响相关的经济社会生活，从而影响经济社会资源的分布和流动，进而影响资源的配置效率。同时，非税管理权的配置，特别是收缴管理权配置，会直接影响非税收缴管理的成本和效率。例如，收缴管理权集中于财政部门是较有效率的安排，而分散赋予不同国家机关或部门则收缴与管理（特别是监督）的成本可能较高。因此，非税管理权的配置应有利于经济资源的有效配置以及非税的收缴管理效率。这是一个辩证统一的过程，并非越集中越好，也非越分散越好，只有适度才好。然而，何为适度应具体分析，需因地、因事、因时制宜，确保其科学性和有效性。
税收与财政收入的关系篇10
【摘要】地方税体系是指由地方税收制度结构、地方税收管理权限以及相应的地方组织机构与运行保障机制所构成的税收分配运行系统。地方税体系的健全是未来财税领域重要的改革内容。本文分析研究了当前地方税体系现状，提出了逐步健全地方税体系的建议。
关键词地方税体系；地方税制；主体税种
【作者简介】李昳，内蒙古财经大学硕士研究生，研究方向：财政理论与政策研究。
一、地方税体系概述
地方税体系就是指由地方税收制度结构、地方税收管理权限以及相应的地方组织机构与运行保障机制所构成的税收分配运行系统。一般来说，地方税体系就是地方税收分配运行的系统，属于地方财政管理体制的范畴，主要包括在各级政府间事权支出范围划分确定的基础上，合理科学地划分中央与地方的税权，设置地方税收制度的结构，确定地方税收规模与比重，也包含采用先进的征收管理手段，合理设置地方税收组织机构与加强税务人员业务培训等基本内容。其中，以事权、支出范围与财权划分作为主要内容的分税制是地方税体系存在的前提与基础，由税源分散、功能各异的各个地方税种所构成的税收制度结构是地方税体系的主要内容，而科学先进的税收征管制度也是地方税体系落到实处的必要保证之一。
二、地方税体系现状及问题
自分税制改革以来，我国的综合国力保持明显上升势头，财政收入占GDp比例不断上升，地方收入也在持续增加。据财政部数据显示，1994～2000年，地方收入增幅达89%。但同时也出现了“财权重心上移、管理权重心下移”的现象，基层财政困难日益凸显，虽然中央转移支付在一定程度上缓解了这方面的矛盾，但并未根本解决。另外，这几年在资源制约条件下，不动产对整个经济的影响越来越大，与此有关的对“土地财政”的指责之声不绝于耳，很多讨论认为由于分税制导致地方财政收入不足，才使得地方政府把更多的注意力放在办企业、搞建设项目、抬高地价以增加土地批租收入等短期行为上。造成体制方面不顺的一个重要原因和基本事实是我国地方税体系改革滞后，没有形成真正的分税制。
（一）税收立法权过于集中，不利于地方行使职能
目前，我国在地方税体系建设上缺乏基本依据和规范，在中央与地方的税收立法权和管理权、地方税种开征及调节范围等重大问题上没有做出权威、具体的规定。例如，房产税、城镇土地使用税问题，目前世界上超过130个国家和地区有房地产税或类似税种，大多数国家或地区对房产、土地不分设税种，房地不分割，统一征收房地产税或财产税。在大多数国家和地区，房地产税作为地方税，地方政府或议会都有确定税率和计税依据等方面的自主权。
另外，从统计数据看，我国2001～2006年地方政府预算收入占全国各级政府预算收入的比重为45.1%～47.7%，而地方财政支出占全国财政总支出的比重为69.5%～75.3%。这种比例的失衡，也揭示了地方政府税权与事权的不平衡。
（二）地方税收收入规模较小，与地方财政支出需要有差距
自我国税制改革以来，除营业税、企业所得税、个人所得税等几个共享性质的税种以外，大部分地方税种收入规模小、税源分散、征收难度大。这种格局的突出表现为地方税收收入占整体税收收入、地方财政收入和地方财政支出的比重均偏低。据统计数据显示，1995～2006年全国地方税收收入占地方财政支出的比重为33.1%～38.8%，远远低于国际70%～80%的标准水平。而在现实经济社会发展过程中，地方政府又承担了大量的发展重任，比如辖区义务教育、公共卫生和道路、农田水利、基础设施建设等，让地方政府“心有余而财不足”。由此看出，地方税收收入规模偏小，造成财力匮乏，难以保证地方财政经常性支出的需要。
（三）地方税制结构不合理，缺乏有影响力的主体税种
据统计显示，1996～2004年，我国地方与中央共享的税收收入所占比重每年均在75%以上，地方税收入所占比重每年均在26%以下。而在这些属于地方税体系的10余个税种中，收入规模能达到百亿元的仅有城市维护建设税和房产税。从目前税制结构看，在地方税种收入中，共享税占比过大，地方税占比过小，这种情况限制了地方税在经济发展中的职能发挥。可以说，现行地方税体系缺乏对地方财力具有决定性影响且长期稳定有效的主体税种。这种现象会造成地方税收收入不稳定，规模难增长，进而诱发各种各样的地方费，最终导致削弱地方政府自主调控经济的能力。
三、健全地方税体系的建议
从我国地方税改革方向上看，我们应把握世界税制改革与发展趋势，借鉴各国税制改革的成功经验，结合我国基本国情，兼顾税收效率与税收公平的原则，科学选择地方税主体税种，构建主辅税种合理配置、收入调节功能互相协同的地方税体系，适应社会主义市场经济，加快地方税体系公平、科学、法制化进程，为经济社会全面协调可持续发展创造科学的税制环境。
（一）税权划分法制化，赋予地方政府一定的地方税种设置权力
从西方各国的情况来看，以法律的形式将中央与地方的税权划分确定下来是一种普遍做法。按照公共产品受惠效用的外溢性理论划分，全国性公共产品由中央政府来提供，地方性公共产品由地方政府来提供，几个地区共同受惠的公共产品主要由有关地区联合提供。西方财政在各级政府之间将收入与支出都加以明确划分，保证各级政府都有独立的收入和支出，法律为各级政府财政活动范围提供了基本准则和依据，从而避免了中央和地方政府之间讨价还价、互相扯皮的现象。从我国的实际出发，税权的纵向划分应遵循中央有选择性集权与地方适度分权相结合的原则，配以转移支付等相应的财政补助制度，建立各自相对独立的税收体系。在税权划分法制化环境下，形成以中央集权为约束、地方政府积极履行职责、各级政府达到公平和规范的良性局面。而科学划分地方各级税收，选择和确立地方税主体税种，是构建地方税收体系的关键。
（二）巩固和完善营业税主体地位，加强地方税的配置作用
以营业税作为地方主体税种，主要出于以下考虑：一是营业税税基坚实，税源丰富，增长潜力大，能够保证地方财政收入稳定增长。2003年，地方营业税占地方税收入的42%，2008年该税种所占地方税收入的比重达到了55.7%，同时营业税税收范围覆盖了整个第三产业。随着国民生产总值的提高，第三产业发展壮大，营业税可为政府收入持续增长提供可靠保证。二是营业税属于服务业税，便于地方征管，对促进地方经济发展至关重要，适合作为地方税的主体税种。营业税作为地方税的主体税种，调节目标具有明显的区域性特征，既兼顾了中央政府调控全国经济的目标，也不会抢了中央税源而影响中央政府的财政收入。三是从营业税的税基特点看，它的坚实度和广度，仍然为地方政府对配置资源及产业结构调整发挥着非常重要的作用，势必成为引导地方资源配置的主体税种，地方税体系以营业税为主、财产税等为辅的构建形式在一定时期内将会长期存在。营业税的改革，主要是扩大征收范围和调整税率差异，以区别产业和行业。
（三）改革财产税和个人所得税，发挥分配调节功能
财产税的税基具有不可移动性、地域性和普遍性，是理想的地方税税基。在一些经济较发达的省份，非公有制经济对国民生产总值和财政收入的贡献已超过50%。因此，对辖区内的财产课税，极大地体现了负税与受益对等的原则，企业和居民理应承担相应的纳税义务。另外，鉴于财产税税基的非流动性和直接性等特点，其税收收入稳定可靠、不易波动且便于地方监控和征管，能有效弥补营业税的功能缺陷。
随着社会经济发展，个人收入项目、规模变化很大，也使得个人所得税在公平效益上被大打折扣。本着重视弱势群体的生存和发展要求、促进社会和谐发展为核心的原则，个税改革的中心应该是调整所得税征收范围和税率，修订扣除标准，建立按个人实际情况分类，工薪、劳务、奖金等“打包”相结合的综合个人所得税制度。通过调整征收范围，使个税的征收与现实生活更贴近；通过调整税率，解决个税存在的“逆调节”问题。
（四）改革资源税和环境税，促进经济发展方式的转变
资源税改革和完善的重点，在于扩大征收范围，强化收入功能，兼顾级差调节。我国目前的资源税征税范围仅限于矿产品和盐等，对环境保护和资源能源节约利用的促进作用未能完全发挥，因此应扩大资源税的征收范围，增加资源税的税目。资源税改革不仅会增加地方财政收入，增加企业成本，而且在稳定资源省份财政收入，体现税源和税收一致性，发挥地方政府转变经济发展方式的主动性和积极性，提升地方社会发展水平、人均收入水平以及基本公共服务水平方面，在提升政府社会责任意识，提升企业纳税责任意识，促进资源节约、环境友好的和谐社会建设等方面，都具有一定的现实和历史意义。征收环境税的根本目的在于提高国民的生活环境质量，而不是为了增加税收或增加消费者的负担，其本意是从源头上遏制污染源的产生，同时倡导绿色消费，实现环境保护与经济发展相协调。可考虑建立独立的环境保护税种，将现行的排污、水污染、大气污染以及对工业废弃物、城市生活垃圾废弃物、噪音等收费制度改为征收环境保护税，以充分发挥税收对环保的促进作用，让企业承担更多的社会责任，让更多消费者承担应有的公民责任。
（五）改革城建税，体现国家发展小城镇和新农村建设的战略
目前的城市维护建设税是一种附加征收税种，凡缴纳消费税、增值税、营业税的单位和个人均为纳税义务人，而且市区、县城、乡镇税负不一。应改革和完善城市维护建设税，一是改变城建税附征性质，改变税种名称，设置为独立税种，将城市维护建设税改名为城乡建设税，这样更能反映其征收对象、范围和税款的用途，以体现国家大力发展小城镇和新农村建设的战略方针。二是扩大征收范围。凡在中华人民共和国境内所有享受公共设施、社会公益服务并有生产经营收入的单位和个人，不分内外资企业，都是城建税纳税人，均应缴纳。三是修改计税依据，按照城建设施收益与税收负担相一致的原则，将纳税人销售（营业）收入作为城建税的计税依据。四是科学设定税率。中央可设置幅度比例税率，设置最高限和最低限，可参照现行城建税实际税负，保持持平或略有提高。
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