农村产权抵押融资篇1
关键词：农村产权；抵押融资；外部利润；约束条件；制度变迁
中图分类号：F301.1
文献标识码：a
文章编号：1009-9107(2012)04-0008-05
一、问题的提出
目前，我国的农村和农业发展面临着资金不足的瓶颈，对农村的金融支持不足，其中最重要的因素是抵押物不够。为缓解农户“融资难”，十七届三中全会提出，“扩大农村有效担保物范围。”2008年10月，中国人民银行、银监会联合出台《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》(银发[2008]295号)，在中部六省和东北三省选择部分县(市)，开展农村金融产品和服务方式创新试点。2010年5月，“一行三会”出台《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》(银发[2010]198号)，提出“探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务”。在政策的推动下，全国各地开展了多种形式的农村产权抵押贷款试点(目前可交易的农村产权主要有：林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农业类知识产权、农村经济组织股权等，本文考察的农村产权是指农民拥有的最重要和最主要的财产，即土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权)，探索农村金融机制和产品的创新，如重庆开县的土地流转经营权抵押贷款、福建明溪县的农村土地经营权抵押贷款、宁夏平罗县的“存地证”质押贷款、湖南浏阳市农民房屋抵押贷款以及四川成都市和浙江宁波市的“两权一房”抵(质)押贷款等。
从农村土地金融的角度，理论界对农村产权抵押融资制度的性质、诱因等进行了讨论。张德粹认为，土地金融通常是利用土地为长期信用的担保品，而作长久性金融流通的措施，通称为土地抵押信用。罗剑朝等认为，农地金融是以农地作为信用保证(抵押)而获得的资金融通，其实质是发挥土地的财产功能，将固定在土地上的资金重新动起来，使其进入流通领域，以扩大社会资金的来源。关于农村产权抵押融资兴起的原因，王兴稳、纪月清认为，只有在农地的价值足够高并且其生存保障功能很弱的时候，金融机构才愿意接受农地作为抵押物，农地金融才能得到发展。褚保金、陈畅认为，城市化带来农村资产增值、城乡一体化社会保障体系对土地保障功能的替代、抵押缺失致使“外部利润”凸现、政府建立资产“所有权”表达机制和风险防范机制等是农村资产抵押化的制度背景和前提条件。吴文杰认为，建立以土地抵押为特征的农村土地金融制度，有利于为农业发展注入资金，有利于农村土地资源的优化配置，对整个农业的发展具有重要的现实意义。尽管农村产权抵押融资的制度变迁有一定的合理性，但仍存在许多问题。农地金融制度创建属于外生性制度变迁，必须考虑到构建中制度成本以及运行中交易费用以及风险等方面的约束。在制度约束下，各地探索选择以政府主导为主的强制性制度变迁路径，使得农村产权抵押融资各参与主体间出现利益失衡，影响政策实施效果。邓纲认为成都农村产权抵押融资制度改革试点，依然存在一些如社会保障统筹的基础尚未完全建立、政府担保的负面作用尚需观察、司法系统对抵押的法律效力尚未给予正式确认以及农村产权交易市场发展不完善等问题。
尽管现有研究对农村产权抵押融资制度变迁的性质、意义与问题等进行了探讨，但是从新制度经济学的理论出发，对农村产权抵押融资制度的生成和发展进行系统解析的研究成果比较缺乏。本文运用新制度经济学理论，对农村产权抵押融资制度变迁的动因及约束条件进行制度经济学分析，从中得出完善农村产权抵押融资制度的政策启示。
二、农村产权抵押融资制度变迁的动因
(一)外部利润：农村产权抵押融资制度变迁的内在动因
新制度经济学认为，制度创新是制度主体根据成本一收益分析进行权衡的结果。如出现预期的收益超过预期的成本，一项制度就会被创新。由于存在潜在利润或称外部利润，一项新的制度安排能够实现潜在利润或把外部利润内在化。农村产权抵押融资的出现，可视为一种新的制度产生，也是制度变迁的主体内化外部利润的结果。近年来，城乡外部环境发生了很大的变化，加快了农村产权抵押融资制度的生成和发展。特别是经济发达地区，城市化带来的农村土地价值的提升并形成了交易市场，城乡一体化社会保障体系的建立使得农村土地的保障功能逐步弱化。在新的制度背景下，一方面，农村产权抵押权的实现，增加了金融机构、政府部门的经济利益和社会利益；另一方面，农村产权抵押融资的产生，节约了农户、金融机构、政府之间打交道的成本，节约了交易费用。因此，从新制度经济学角度来看，农村产权抵押融资制度生成的外部利润主要包括：抵押权实现后的收益及其分享、节约的交易费用。
(二)同意一致性：农村产权抵押融资制度变迁的重要基础
农村产权抵押融资篇2
关键词：农村产权抵押;金融创新
一、杨凌农村产权抵押贷款试点的主要内容
（一）农村产权抵押贷款“杨凌模式”
“杨凌模式”的建立，切实解决了示范区农村产权的确权颁证、流转以及涉农贷款风险补偿问题，实现了农村产权抵押物全覆盖，有效化解了涉农抵押难问题。
1、建立了完善的运作体系。杨凌示范区已成立农村产权抵押贷款工作领导小组，成员主要包括示范区金融办、杨陵区政府、示范区国土局、示范区农业局、示范区财政局、示范区规划局、示范区法制办、杨凌现代农业示范园区建设管理中心、中国人民银行杨凌支行、杨陵区人民法院等单位，全面负责示范区农村产权抵押贷款工作。各成员单位具体分工如下：杨陵区政府负责制订抵押登记和管理办法，并做好组织实施工作;示范区金融办负责制订农村产权抵押融资的具体实施办法，研究设立风险补偿资金，建立农村产权抵押融资风险补偿机制和激励机制，协调金融机构开展农村产权抵押融资业务;财政部门负责对风险补偿资金设立、流转试点经费提供财政支持;国土资源管理部门、农业部门、房产管理部门负责制订相关抵押登记管理的办法;各金融机构负责制订农村产权抵押贷款的具体操作细则。
2、制定出台配套制度，引导金融产品创新。以《关于支持继续办好杨凌农业高新技术产业示范区若干政策的批复》为指导，杨凌示范区管委会制定出台了《农村产权抵押贷款试点实施意见》、《农村土地经营权抵押融资管理办法》、《农村房屋抵押融资管理办法》、《大棚、养殖圈舍等地上附属产权及生产设施抵押借款管理办法》和《活体动物、果园、苗木等生物资产抵押融资管理办法》等文件，明确农村产权抵押贷款抵押标的物涵盖农村土地经营权、农村房屋、农业生产设施、活体动物及果树、蔬菜大棚、农业企业股权、商标专利知识产权、应收账款等有形无形资产，引导金融机构开办“金土地”土地经营权质押贷款、“宅贷通”农村住宅房抵押贷款、“蔬宝通”温室大棚抵押贷款、“摇钱树”苗木抵押贷款、“畜宝通”活体动物抵押贷款等农村信贷创新产品，强力支持农业发展。
3、确权颁证，办理抵押登记。分别由农业、畜牧、国土、房管等相关部门对抵押资产进行确权颁证，办理抵押登记。在人民银行杨凌支行的积极协调下，免除了土地部门对每户按规定要收取的数千元测绘费，颁发了房屋产权证及他项权证等，推进农村金融创新进程。
4、设立农村产权交易中心，促进产权流转。杨凌示范区管委会设立了农村产权交易流转中心，建立农村产权交易平台。及时收集和各类产权流转交易信息，组织产权流转、招拍挂等交易活动。
5、引入农业保险机制，发挥保险保障功能。杨凌示范区管委会与人保财险陕西省分公司签署战略合作协议，启动政策性农业保险创新试点，对参与抵押试点的活体动物、苗木、果树等生物资产由人保财险实行应保尽保。已实现了政策性奶牛、能繁母猪保险全覆盖，设施大棚蔬菜参保大棚5000亩，与3家养殖企业合作开展生猪、秦川肉牛保险试点，有效发挥了农业保险的保障作用。其中，“银保富”设施蔬菜保险产品，除大棚主体、大棚内农作物因自然灾害等原因受到损失外将获保险保障外，大棚经营者因遭受意外伤害导致身故、残疾、烧伤的，保险人依照条款约定，将属于被保险人所欠贷款本金余额内的保险金优先支付给贷款金融机构，剩余部分的保险金支付给受益人，从而保障发放贷款金融机构的资金安全。
6、建立风险补偿基金，缓释信贷风险。由杨凌示范区和杨陵区政府两级财政共同出资200万元设立农村产权抵押融资风险补偿基金，对挂牌交易的抵押物三个月内未能流转或再流转后金额不足以归还贷款的，按照应还款额的80%及时进行代偿，由风险补偿基金管理机构向抵押人追偿后再注入风险补偿基金。
7、规范细化操作流程。杨凌示范区所涉及四类农村产权抵押融资操作流程分别严格按照《杨凌示范区农村土地经营权抵押融资管理办法（试行）》、《杨凌示范区农村房屋抵押融资管理办法（试行）》、《杨凌示范区农业设施抵押融资管理办法（试行）》和《杨凌示范区生物资产抵押融资管理办法（试行）》四个管理办法实行。农村产权抵押融资操作流程描述如下：
以上政策措施的出台，实现了农村资产的确权与流转的结合，最终形成了贷款申请―确权颁证―银行受理―价值评估、抵押登记并在农村产权交易中心备案―贷款发放―贷款偿还（不能偿还贷款时抵押物进入产权交易中心挂牌交易）等一整套贷款流程。（二）杨凌农村产权抵押试点取得成效
从试验效果来看，农村产权抵押融资拓宽了农户、农村中小企业抵押物范围，扩大了农村信贷规模，提升了农村金融服务效率，初步探索形成了农村金融内生性发展模式。
农村产权抵押贷款“杨凌模式”的主要成效体现在：
1、攻克了涉农贷款抵押物的确权与流转难题。由于涉农资产的管理涉及到政府多个主管部门，产权多样且分散，其确权、颁证与流转是老大难问题，也是涉农贷款无有效抵押物的关键所在。杨凌模式的成功做法无疑攻克了这道难题，且实现了涉农资产抵押的全覆盖，为信贷资金的及时投放铺平了道路。
2、实现了较大额涉农信贷资金的无障碍投入。按抵押物评估价值一定比例发放贷款，满足了涉农企业与农户从事规模种养业对大额信贷资金的需求，弥补了农户小额信用贷款资金较小的缺憾，实现了较大额涉农信贷资金的无障碍投入。
3、促进了现代农业产业的快速发展。农村产权抵押贷款业务不仅满足了涉农企业、农户季节性和投入周期长的农业资金需求，推动了土地的集约化经营;而且，激活了农村静态存量资产，使农民依靠土地资本获得信贷资金致富，农民专业合作社和涉农企业凭借自有资产融资发展产业，促进了农村金融制度、机制和产品创新，激发了农村经济活力。
在农村产权抵押贷款“杨凌模式”的支持下，占地8.3万亩的杨凌现代农业示范园区已初具规模，设施蔬菜生产基地已建成日光温室4800多座、中棚4300多亩，建成猕猴桃精品示范园1500亩，大批涉农龙头企业建成投产。但在实施过程中由于部分机制不健全等原因也有金融机构信贷资金损失的问题，通过以下案例进行分析。
二、案例分析
（一）典型案例
（二）案例说明
自2009年12月起，杨凌示范区开始探索农村产权抵押融资创新试点。这几年试点工作成效比较显著，但是不应忽视的是，农村产权抵押贷款实际操作过程中仍存在着一些问题，影响和制约了示范区农村产权抵押融资工作的进一步开展。上述案例反映出了示范区农村产权抵押融资工作的部分问题，对其中存在的两项典型问题予以分析说明。
1、政府支持措施不到位。杨凌农村商业银行五泉支行之所以向这三家专业合作社发放大棚产权抵押贷款，其中一个重要的原因是杨凌示范区管委会及杨陵区政府为鼓励农村产业可持续发展，设立了农林产权抵押保证金专户，并口头承诺若信贷资金产生风险，政府将补偿80%信贷资金。但是，当这三笔大棚产权抵押贷款发生逾期后，政府承诺资金并未到位，致使五泉支行信贷资金产生较大损失，共计116万元无法收回。
在杨凌示范区开展的农村房屋产权、农业生产设施、生物资产等多项工作也存在类似隐患。若信贷资金发生违约情况，即使能够收回作为抵押物的房屋、苗木、活体动物等，也难以在农村产权交易市场成功流转。因此解决好农村产权抵押贷款中流转方面的问题成为农村产权抵押贷款持续发展的关键因素。
三、案例启示
（一）杨凌农村产权抵押融资试点工作中存在不足
杨凌示范区在农村产权抵押融资试点中大胆创新，不断盘活农村资产，助推了杨凌现代农业的发展。农村产权抵押融资试点提升了示范区农村金融服务效率，但因受制于种种因素，目前仍存在着一些实际问题。
1、风险补偿机制不健全
杨凌示范区和杨陵区政府两级财政共同出资设立农村产权抵押融资风险补偿基金共计200万元，用于弥补农村产权抵押贷款的资金损失，但是在实际操作过程中风由于在设立风险补偿基金时，并未相应地出台配套风险补偿具体办法，即使出现农村产权抵押融资风险问题，需要动用风险补偿基金时，没有明确的申请和使用流程，使风险补偿金未能弥补金融机构信贷资金损失。同时随着辖区农村产权抵押贷款笔数增大、金额增多，金融机构风险随之上升，风险补偿金从2009年设立之后一直没有追加，资金量相对不足。2、农村产权流转体系不健全
（1）土地流转制度有漏洞。杨凌是我省最早推动土地流转的地区，由政府主导，推行合并调整、反租倒包、企业租赁、自愿互换、入股合作等五种土地流转土地流转过程中有涉及多方主体，包括：土地流出方--农民;土地流入方--种植大户、合作社、农业企业等用地单位;土地流转管理部门--政府各级管理机构），初步形成了土地流转治理网络。
在实地调研中掌握到土地流转管理方面还存在一些细节问题：一是宣传不到位，导致农民缺乏对土地流转和土地银行的认识，增加了土地流转的难度;二是缺乏系统规范的土地流转相关文件，缺乏全方位多角度对整个土地流转过程进行明确系统规定的文件;三是青苗补偿标准不完善，粮食作物在不同的生长阶段耗费的种植成本以及能够带来的收益是不同的，因此设置赔偿标准时应该按照粮食作物的不同阶段有不同的赔偿标准。
（2）农村产权交易中心作用未发挥。政府主导与市场决定之间缺乏有效的连接，尽管设立了农村产权交易中心，但没有市场需求的有效配合。市场的建立和繁荣需要一定的利益驱动，而目前农村产权流转后的规模经济效益还没有真正体现。杨凌农村产权交易中心的设想尚停留在理论层面，又因农村产权抵押贷款违约情况较少，对可能存在的现实问题并未真正得到相关部门重视及有效解决。
3、产权价值评估办法不明确
杨凌农村产权流转中心对农户和中小企业抵押物的确权登记以及价值评估等工作都存在一定的缺陷。截止2014年8月，杨凌示范区尚无专门为产权抵押贷款服务的产权价值评估机构。抵押物价格由政府制定或者涉农企业、农户与放贷金融机构协商决定，易产生人为压低抵押物价值的情况，势必影响涉农企业和农户进行产权抵押的积极性。
4、保险发展滞后且农户参保意识弱
示范区保险发展较为滞后，尚不能较好地满足农户、合作社等防范农业风险的需求。并且据调研了解，部分农户参保意识较弱，认为购买农业保险是多此一举或者青苗补贴太少，不少苗木抵押物未投保。
5、农村信用环境较差
农村产权抵押融资试点在一定程度上推进了新农村建设发展，公民诚信观念和信用意识有所提高。杨凌示范区农村产权抵押风险控制良好，但是仍应当清醒认识到当前农村整体信用环境较差，部分农民信用观念淡薄、对自身信用重视程度低，不利于农村产权抵押融资试点工作的进一步开展。
（二）杨凌示范区农村产权抵押融资支持措施
虽然农村产权抵押担保存在若干风险，但其在扩大农村担保物范围、降低农民贷款门槛方面无疑是积极有益的，为此应从法律、政策、资金保障等多方面进一步推动农村产权抵押担保的实践。针对杨凌示范区农村产权抵押融资试点工作中存在的问题，特提出以下建议：
1、建立政银企联动机制。农村产权抵押融资试点工作牵涉组织层级、参与主体较多，在信贷风险防控方面，金融机构难以独立完成持续动态化的跟踪监测，必须依靠密切配合、高效联动的机制对风险进行反馈、判断和处置。同时应实现风险控制前移，及早消除管理性风险、尽量减少经营性风险对农户利益造成损害。因此要进一步发挥政府主导作用，建立政银企联动机制，切实提高风险管控水平，在出现经营风险初期能够实现及时反馈和快速介入，通过实施土地经营权再流转等有效手段，为化解金融信贷风险提供保障。
2、健全风险补偿机制，提高农户参保意识。农业生产受自然环境的影响较大，风险系数较高，由此扩大农业保险覆盖面对促进示范区农村产权抵押融资试点工作具有重要意义。应从积极扩大农业保险险种和覆盖面，切实提高农业保险保障水平，争取农业保险良好发展环境等方面多管齐下，积极稳妥推进示范区农业保险发展。
农村产权抵押贷款使农户获得了农业生产的资金，一定程度上降低了金融机构的风险，但是农户面临的农业固有风险依然客观存在。万一发生农业灾害，不愿参保的部分农户损失较大，部分农户购买农业保险则保险公司需承担较大损失。因此应当构建多层次、多元化的农业风险保障体系。强制实行农业灾害保险，可由保险公司、再保险公司及政府三方分担保险损失，这样可有效地化解农村产权抵押融资的相关风险。保险公司与再保险公司按照业务要求予以赔偿，政府应运用财政资金设立农业补偿基金，结合农业灾害及保险公司赔偿情况，向农户及保险公司予以适当的补偿。
3、完善农村产权流转体系。规范的农村产权交易中心应该成为多方主体参与、利益共享的平台，实现农村产权和市场的有效对接。要切实做好土地流转的供求登记和信息，接受双方质询，落实契约关系，办理合同签证手续。针对示范区实际存在的抵押物流转难问题，首先可以考虑在借款人申请农村产权抵押贷款时要求其提供能够联系合作的下游企业名录，若信贷资金无法顺利收回，抵押物由其下游企业接手的可能性较在流转中心盲目寻找下家应更大些;其次，对于已进入流转中心的抵押物定价的问题应该予以关注。信贷资金发生不良，金融机构依照约定收回抵押物，赋予其对抵押物的定价权，更好地结合市场需求规定抵押物的价格，更有利于其弥补信贷资金的缺口。
农村产权抵押融资篇3
一、工作目标
（一）总体目标：年，在稳步推进林权抵押贷款的同时，积极启动农村居民房屋和农村土地承包经营权抵押贷款，到2015年末，全县农村“三权”抵押贷款达到30亿元。
（二）阶段目标：年，全县农村“三权”抵押贷款完成2亿元；2012年、2013年、2014年、2015年每年完成“三权”抵押贷款7亿元。
二、工作内容
（一）农村“三权”抵押贷款释义
农村居民房地产权抵押贷款：指对辖区内的农户自然人自愿以本人或第三人所有的修建在集体土地上的房屋抵押发放的贷款。
农村土地承包经营权抵押贷款：指在不改变土地所有权性质、不改变土地用途和不损害农民利益的前提下，以借款人持有的农村土地承包经营权作为抵押担保申请的贷款。
农村林权抵押贷款：指在不改变林地所有权及林地用途的前提下，对辖区内的经济组织、农户自然人自愿将其依法可以流转的森林、林木的所有权、使用权和林地使用权抵押发放的贷款。
(二)农村“三权”抵押贷款对象、条件及用途
1.贷款对象：主要是全县范围内的农户、企业及农民专业合作社。
2.贷款条件：①信用程度好，无恶意不良信用记录；②从事的生产经营活动必须符合国家法律及政策规定；③在本辖区内有固定的居住场所，有合法稳定的收入来源，有合理的贷款用途；④借款人年满18周岁，身体健康，具有完全民事行为能力；原则上男性借款人年龄与贷款期限之和不超过60周岁，女性借款人年龄与贷款期限之和不超过55周岁；⑤有固定的经营场所，生产设施齐全，懂技术、会管理。⑥所经营的项目不改变原林地、土地用途。房地产权、土地承包经营权、林权权属明晰，有合法有效的权属证明材料；⑦生产经营正常，具备盈利能力，能按期还本付息；⑧承贷机构规定的其他条件。
3.贷款用途：主要用于发展种植业、养殖业、林业、渔业、农副产品加工业、流通领域等农业产业化项目，以及满足农业产前、产中、产后服务支农资金需求。
(三)农村“三权”抵押贷款操作流程
借款人申请承贷机构调查、审查、审批借款人、担保人、承贷机构签订贷款合同“三权”主管部门办理抵押登记承贷机构发放贷款借款人偿还贷款。其中：
1.提交贷款申请。借款人以书面形式向当地承贷机构提交借款申请及相关资料。抵押贷款提交资料（一式三份）包括：①借款人、抵押人及财产共有人的身份证明（身份证原件及复印件）；②借款人户口簿及结婚证（原件及复印件）；③“三权”证原件及复印件（林权证、房地产权证、农村土地承包经营权证）；④抵押人同意抵押、处置的书面承诺；⑤所在地村（居）委会集体经济组织出具的同意依法处置抵押物的承诺；⑥借款用途资料等。
对有以下特殊情形的,需同时提供相关资料:①共有财产作抵押的，需提供共有人的同意抵押、处置的书面承诺或证明；②以土地承包经营权作抵押的，须提供发包方同意农村土地承包经营权抵押的书面证明；③通过转包、出租、入股流转方式取得农村土地承包经营使用权抵押的，须提供原承包方同意的证明材料；④以土地承包经营权入股成立的经济组织，须提供全体股东同意抵押、处置的书面承诺或证明。
2.“三权”评估。金额在100万元以内（含100万元）的贷款，其抵押物价值认定原则上不需要专业评估机构评估，由抵押双方协商确定；金额高于100万元的贷款，可委托有资质的专业评估机构评估，评估费按照最低标准执行。
3.办理“三权”抵押登记。农村居民房地产权抵押报县国土房管局、农村土地承包经营权抵押报县农委、农村林权抵押贷款报县林业局办理抵押登记。抵押登记需提交的资料以市国土、林业、农业主管部门出台的抵押登记实施细则为准。
（四）农村“三权”抵押贷款承贷机构
中国农业银行梁平支行、中国邮政储蓄银行梁平支行、农村商业银行梁平支行、银行梁平支行是我县农村“三权”抵押贷款业务的主办银行，鼓励和支持其他金融机构、小额担保贷款公司开展农村“三权”抵押贷款业务。
（五）农村“三权”抵押贷款办理时限
农村“三权”抵押贷款承贷机构要认真梳理流程，提高办贷效率，在贷款资料齐全的情况下，从借款人申请到审批，原则上不超过7个工作日。
三、建立和完善农村“三权”抵押贷款配套机制
（一）加快确权工作进度
县国土房管局要加快推进农村居民房屋确权登记颁证工作，要进一步加大农村居民房屋确权颁证重要性的宣传力度，让群众理解、支持并积极参与；要加大对乡镇（街道）工作队伍的培训指导力度，不断提高工作质量和效率。各乡镇（街道）要加大工作力度，配套工作经费，确保尽早完成农村居民房屋确权颁证工作。对需要办理农村居民房屋抵押贷款的农户实行优先确权颁证。同时，要进一步做好土地承包经营权、林权改革的各项配套工作，建立健全农村“三权”确权颁证档案管理机制，加强档案资料的管理，为“三权”抵押工作的顺利开展夯实基础。
（二）激发农民创业热情
加快农村土地流转、户籍制度改革等各项农村改革，大力发展和扶持农业产业化龙头企业、微型企业、农民专业合作社、种养大户，积极主动为其提供信息、技术、资金服务，帮助其经营上规模、管理上台阶，激发农民创业热情和资金需求，降低信贷风险。
（三）加强信用环境和法制环境建设
在全县开展诚信宣传教育，通过信用及相关金融知识的宣传普及，不断提高农村经济主体信用意识；要加强农村信用体系建设，完善农户个人电子信用档案，建立农村信用信息共享机制和风险管理体系，逐步形成“农户+征信+信贷”模式，营造良好的农村信用环境。承贷机构要加大“三权”抵押贷款贷后监督力度，定期对发放贷款进行跟踪检查。相关司法部门依法受理和妥善审理、执行有关农村“三权”抵押贷款的纠纷案件，积极向市级主管部门争取司法公证工作试点县，充分保障各方合法权益。
（四）深入推进农业保险业务
鼓励保险公司创新农业保险业务，扩大种植业、养殖业、林业保险业务范围。支持农业产业化龙头企业、微型企业、农民专业合作社、种养大户进行投保，将涉农保险投保情况作为银行授信要素，不断提升农业保险的渗透度。深化银行机构与担保公司、保险公司合作，鼓励借款人投保人身意外伤害保险、对贷款抵押物进行投保。
（五）妥善处置农村“三权”抵押贷款产生的不良资产
加快建设农村综合产权交易体系，由新梁公司下属县新农农业产业发展有限公司，负责处置承贷机构因开展农村“三权”抵押贷款产生的不良资产。农村“三权”抵押物在处置时应首先在本集体经济组织内进行转让，如本集体经济组织内无法处置，县新农农业产业发展有限公司可以对有关抵押物进行收购、变卖或流转。
（六）对农村“三权”抵押贷款损失进行适当补偿
县财政局设立农村“三权”抵押融资风险补偿专项资金。根据《市农村“三权”抵押融资风险补偿资金管理暂行办法》的规定，对承贷机构因发放农村“三权”抵押贷款而产生的损失，按认定损失35%的比例予以补偿。
四、农村“三权”抵押贷款工作要求
（一）强化组织领导
农村“三权”抵押贷款工作是破解农民融资难的重要途径，能有效促进农业农村工作的快速发展和农民增收。各乡镇（街道）、县级相关部门、单位务必高度重视，强化协调配合，切实加大工作力度，抽调专人负责农村“三权”抵押贷款工作。县政府成立农村“三权”抵押贷款工作领导小组，由县政府分管领导任组长，县金融办、法院、发改委、经信委、财政局、国土房管局、农委、林业局等部门，以及县人行、银监办、农行、邮政储蓄、农商行等金融机构和县小额担保贷款公司有关负责人为成员。领导小组负责“三权”抵押工作的组织、协调、指导和督查。领导小组办公室设在县金融办，负责日常工作，并建立“三权”抵押贷款工作联席会议制度，由县金融办定期召集小组成员研究解决工作中的重大问题。各乡镇（街道）也要相应成立工作领导小组，建立“主要领导亲自抓、分管领导具体抓”工作机制，坚持典型示范、全面推进的原则，做好贷款服务，确保农村“三权”抵押贷款工作在全县推开。
（二）明确工作分工
县国土房管局、县农委、县林业局要结合实际完善抵押登记办法，简化登记程序，及时办理抵押登记。县财政局负责农村“三权”抵押融资风险补偿专项资金使用和管理，并研究制定风险补偿资金管理办法，努力做到管理规范、分配合理，提高贷款积极性。县农委牵头研究农村“三权”抵押贷款不良资产处置办法。农行、邮储银行、农商行等金融机构和县小额担保贷款公司，在金融监管部门的指导下，结合实际制定和完善农村“三权”抵押贷款管理办法或操作流程，并探索开展“三权”打包抵押，即将林权、房权、土地承包经营权“二合一”或“三合一”作为抵押物进行综合评估认定价值，有效解决农村专业大户融资需求。县法院要严格依法及时稳妥审理涉及农村“三权”抵押贷款的案件，依法保障金融债权，切实维护各方合法利益。各乡镇（街道）、其他相关部门要积极支持配合县级业务主管部门工作，确保“三权”抵押贷款工作的顺利开展。
（三）广泛宣传发动
通过广播电视、报纸、网络、手机短信等多种形式广泛宣传农村“三权”抵押贷款的目的、意义和典型事例等，并结合“三进三同”、接农亲、万元增收帮扶等活动，以宣传手册的形式，将农村“三权”抵押贷款的有关条件、申报材料、贷款额度、贷款程序等内容宣传到每家每户，积极动员、鼓励广大农户贷款发展农业产业，在全县营造良好的舆论氛围。农行、邮储银行、农商行等金融机构及县小额贷款担保公司，要深入基层，面向群众，营销“三权”抵押贷款等涉农信贷产品。
农村产权抵押融资篇4
关键词：农地抵押贷款；江西省；农业产业升级；抵押机制创新
一、引言
以2008年中国人民银行下发《关于加快推进农村金融产品和服务方式创新的意见》为标志，农村土地抵押融资在全国各地逐步推广，其范围包含农村土地产权、农村承包土地经营权和收益权、集体建设用地使用权、农房使用权、合作社股权等。近年来，国内学术界关于农地抵押的模式创新研究逐渐深入。
一些学者总结了国外农地抵押经验，如罗剑朝（2015）总结了发达国家（如德国、美国、日本等）等和发展中国家（南非、印度等）的农地抵押模式，并从多方面总结出造成发达国家与发展中国家农地抵押效益差异化的原因；一些学者研究国内个别农地抵押模式。如汪险生（2016）就融资渠道、抵押品处置方式等方面比较了宁夏同心县与平罗县的区别，并就两者的共性问题提出解决措施。
还有学者总结了国内外农地抵押模式。如程郁、王宾（2015）在编著的《农村土地金融的制度与模式研究》，除探讨发达国家农地金融的经验启示外，还分别攥写我国浙江省宁波市、湖州市、黑龙江克山县、吉林省沿边农村、甘肃省陇南市等地的农地抵押报告。阎庆民、张晓朴（2015）分别从农村集体经营性建设用地、农村集体资产、农村承包土地、农民住房财产、土地流转与信托机制五种抵押模式进行案例分析并提出改革意见。
与已经推广农地抵押的省份相比，江西省的农地抵押业务较为落后，且目前还没有学者就江西省的实际情况提出适合发展的农地抵押模式。因此，本文首先分析了江西省推广农地抵押的现状，并结合定性和定量两角度分析其重要性，接着对国内外农地抵押的推广进行总结，最后结合江西省的实际情况提出建设性的意见。
二、江西省农地抵押贷款现状
江西是农业大省，农业资源丰富，生态优势明显。全省土地总面积16.69万平方公里，其中全省耕地面积4633.71万亩，水面面积2500万亩，可供抵押的农地资源丰富。但从全国范围来看，无论是在推广时间上，还是在贷款数量上，江西省农地抵押贷款较为落后，以较为普遍的三种农地抵押物为例，江西省和全国的推广情况如表1所示。
但从表1可以明显看出，近几年江西省政府也在积极尝试。一农村承包土地经营权为例，2014年江西省政府下发《关于印发江西省农村土地承包经营权确登记颁证工作方案的通知》，全省展开了土地承包经营权确定登记工作。截至2014年底，全省111个有确权任务的县（市、区）、1426个乡镇整体推行了此工作。
江西第一笔土地承包经营权抵押贷款于2014年在新余市开展，贷款金额为100万元，抵押物为350亩耕地的承包经营权，贷款期限为2年。
三、在江西省推广农地抵押贷款的意义
（一）完善江西省农村金融体系
作为我国的农业大省，江西省农村金融的发展却严重滞后，这导致农户贷款渠道较少、取得贷款较难、农业规模化发展难以推广，严重制约了江西农村经济的发展以及农民收入的提高。而抵押土地融资被认为是完善农村金融体系的重要渠道。
（二）有利于保障农业长期投资的资金来源
2016年江西省公布《江西省人民政府办公厅关于金融服务“三农”发展的实施意见》，提出到2018年时，省农村信用联社及其他农村中小金融机构每年至少增加农业贷款400亿元；农行江西省分行和邮政储蓄银行江西省分行每年至少增加农业贷款60亿元。然而，要达到这一目标，对资金来源结构以储蓄为主的金融机构而言是较为困难的，农业存在的潜在风险和较为长期的资金需求让金融机构望而却步。因此在贷款过程中，金融机构往往需要农户抵（质）押才会发放贷款。而相比其它的抵押产品，稳定的土地资产有利于支持长期融资。因此，在江西省推广农地抵押的重要意意义之一就在于发挥土地的长期融资功能，为江西的的农业产业转型提供长期、稳定的资金支持。
（三）促进江西省r业产业升级、向规模化、集约化发展
未来农业生产的发展方向必然是农业规模化经营。2016年，江西省规模以上的农业企业实现销售收入4320亿元，同比增长9.7%，高于全省GDp和全省规模以上工业企业的增长速度。由此可见规模化农业所能产生的经济价值是巨大的。因此，支持承包土地的经营权流转和抵押，有利于江西省的土地资源向农业大户集中，带动农业产业的规模效益，促进江西农业产业结构升级。
（四）推进江西省的新型城镇化建设
进行农村土地流转将有利于推进江西省新型城镇化的过程。目前，大量农民进城务工，导致农村出现大量荒地。据江西省统计年鉴，农业产业就业人口总占例由2011年的34.4%下降至2014年的30.8%，乡村的就业总人数由2013年的1653.78万人下降至2014年的1617.89万人。逐年减少的农村劳动力使得大量农地处于空闲状态，没有充分利用土地资源，造成资源浪费，不利于江西省农业的发展。而农地抵押则可推动农村土地流转，充分利用农村的闲置土地，推进农业的规模化、集约化发展，以此推动江西省的新型城镇化建设。
四、在江西省推广农地抵押贷款的建议
（一）建立健全支撑制度体系
1.完善相关法律法规
在推进农地抵押贷款的过程中，应该逐步完善相关的法律法规，为农地抵押提供良好的制度保障，破除农村土地抵押的体制机制障碍。在修改法律之前，可通过出台地方性行政规定或推行试点工作。
2.首先推广合作社的形式，之后逐步完善土地管理平台
合作组织作为农地金融业务的中间平台，发挥着互助支持防范风险、提高信息对称程度、降低交易成本的重要作用。美国、德国、韩国等国家要求农户必须加入合作社才能获得抵押贷款；宁波江北区各街道的土地流转服务中心则提供经营权价值的认定服务，并且要求在收到材料后的5个工作日内办完抵押登记手续。在推广合作组织之后，可以建立起集资金流、信息流的农地金融综合服务信息平台，如台湾地区在推广农地金融的过程中开发了农地银行信息和服务平台，除提供信息外，也搭配客服体系，以便供求双方获取正确且值得信任的信息。
（二）完善相关机制
1.科学设计农地抵押的估值方法与抵押率
农地抵押的估值和抵押率的设定直接关系到贷款额度的大小，是借款人取得所需资金量大小的依据，也是金融机构控制贷款风险的重要手段。以土地承包经营权为例，有市场法、未来收益法和成本法等方法进行估值，具体使用哪种方法需要根据实际情况。就抵押率而言，金融机构为了防范风险而控制抵押率。通常情况，农地贷款的抵押率不超过70%，如湖南汉寿规定贷款额度不得超过土地经营权及地上附属物估价的60%，宁波、吉林延边的抵押率最高也不超过60%。江西省在推行农地金融的过程中，需要引导金融机构设定恰当的抵押率，一方面充分发挥农村土地抵押增信的能力，另一方面又要做好风险防控。
2.贷款要与其它信贷要素相协同
农业生产周期较长，经济价值较低，且容易收到灾害的影响，这与传统的金融行业追求的低风险、高收益相背。因此，在产品设计方面，需要考虑借款期限、额度、用途等其他贷款要素，让农地抵押真正服务于农业发展。江西在设计贷款要素时可以借鉴国外的经验。在美国、德国、日本等地区，农地抵押贷款主要是阶段对土地改良、农业设施建设等长期投资问题，美国、中国台湾地区农地抵，押贷款短期在3～5年，德国和日本的短期贷款在10年左右，而长期贷款期限一般可以达到30～60年。
3.注重抵押品的处置变现
抵押品的处置变现是农地金融中重要的一环，可以进行押品处置是农村承包土地经营权作为抵押物的前提，也是金融机构资金安全的有效保障。抵押品的处置方法较为灵活，各个地区的试点方法也尽不相同。如江北区规定当代开无法偿还、且抵押物无人购买时，农村土地承包经营权和股份合作社股权由股份经济合作社分别按照不高于原价值的70%和60%收购；而黑龙江克山县和肇东市更是有所创新，其规定农户要用其承包耕地申请1年期贷款，需要其与金融机构签订2年的土地经营权抵押合同，本年度农户未能按期偿还地暖，金融机构将把第2年经营权流转给他人。
4.以担保合作的方式来降低风险
因为当前存在农地产权不稳定、农地流转市场发育不完善以及农地抵押权难以实现等问题，在现实操作中农地抵押实际上是采取了与其它方式联合发挥防范信贷风险的作用。目前在试点过程中主要有“信用+抵押”、“保证+抵押”、“反担保+抵押”、“信托+抵押”、“土地证券化+抵押”五种担保模式。就目前江西省的实际情况来看，可先种模推广前三种模式，等到成熟后再尝试后两种模式。
5.加大农业保险的支持力度
农业生产易受到自然灾害和病虫害的影响，因此需要有农业保险的保障。如湖州长兴县在推行农地抵押贷款的过程中，政府充分考虑了农户负担的问题，按照省财政、县财政、农户2：4：4的比例承担保险费，鼓励抵押贷款借款人参加农业保险，大大降低了市场价格波动对种植的影响。
（三）推动抵押产品的创新
1.扩大抵押品的范围。押品的范围不仅仅指其抵押的土地，还包括土地上的固定设施，地上种养物等。将地面附着物纳入土地经营权抵押资产计价范围，相当于扩大了农业可抵押资产的范围，让大量沉睡的农业资产能够充分滚动起来。比如在湖州市长兴县，对于市场效应比较好的芦荟、湖洋等产品也可以联合估价抵押。
2.专门设立支持农业大户的贷款。
3.推广农地抵押贷款的重要目的之一就是促进土地向农业大户流转，推动农业向规模化、集约化发展。因此，为农业大户专门设计一套贷款机制将有利于达成此目标。在一点上，农业银行湖北分行具有可以借鉴的经验。无论是在贷款准入原则，还是贷款金额，年限上，其都体现直接支持专业大户的倾向。比如在贷款准入原则上，其明确要求贷款对象为通过土地流转或其他方式承包大面积土地并有意开展农业规模经营的客户，同时在文件中规定了一系列的量化指标，如从事农业种植业生产经营时间不低于两年，种植面积不低于6.67公顷，特色经济作物不低于2公顷等。
参考文献：
[1]罗剑朝，庸晖，庞玺成.农地抵押融资运行模式国际比较及其启示[J].中国农村经济，2015（03）.
[2]汪险生，郭忠兴.承包型土地经营权抵押贷款的实践探索――基于对宁夏平罗县与同心县的比较分析[J].农村经济，2016（06）.
[3]程郁，王宾.农村土地金融的制度与模式研究[m].中国发展出版社，2015.
[4]阎庆民，张晓朴.农村土地产权抵质押创新的实现路径[m].中国经济出版社，2015.
[5]胡细英，朱慕熔，谭婷.江西农村土地承包经营权抵押贷款模式研究[J].江西林业科技，2015（04）.
[6]张清勇.台湾地区的农地银行政策及其启示[J].中土地科学，2012（12）.
[7]邓爱珍，陈美球.农村集体经营性建设用地入市流转面临的现实问题与对策探讨――以江西省赣县为例[J].土地经济研究，2015（01）.
农村产权抵押融资篇5
一、农村土地抵押制度的渊源
长期以来，学术界一直存在一种狭隘而偏执的观念，认为抵押法律制度全部继受自西方法律制度，在中国古代并无相应的法律资源可以汲取。这对古代农村土地抵押制度的研究无异于舍本求末，更与现代农村土地抵押法律制度的需求南辕北辙。若仅了解现代抵押制度的西方背景，并不能深刻地体悟西方化的抵押制度在中国的现实土壤中实行的难易，亦不能清醒地认识农村土地抵押的乡土因素，更不能很好地构造新型农村土地抵押法律制度。因此，深入到纵向的历史中去厘清农村土地抵押制度的源流与继受，是科学解读农村土地抵押制度的应有之义。
（一）“当”“抵”“押”和“抵当”的渊源
中国古代虽不曾有近代大陆法系民法中的各类担保物权概念，但存在与担保物权功能相似的物上担保制度，如传统社会中以土地为媒介的“当”“抵”“押”和“抵当”等形式。“当”，古作“??”，从字形上分析，其起源应该与土地有关系。[1]《说文解字》曰：“当，田相值也。”也就是土地和土地价值相当、对等之意。《广雅释诂三》曰：“抵，推也。”唐代中期以前，“抵”的诸多含义中未有一种是表示财产担保。财产担保概念“抵当”之形成，最初出现于唐代，属于国家处罚的一部分，乃“以财物抵消债务”之意，但其效力局限于私人欠下的官债。[2]北宋中期，“抵当”具有了私法上的担保意义，民间社会在接受“抵当”一词的基础上对其引申、转化，用来表述借贷担保，同时官方设立了“抵当所”作为担保借贷机构。在传统民事经济关系中，“押”也是表达借贷担保的概念之一。在清代田宅契约关系中，“典”与“押”的不同在于：前者债主付出金钱后对田宅有管业权，而后者债主出借金钱后仅仅是押存业主的前手田宅契约凭据或商业铺底字据；前者交易后的状态是债主对物产进行掌管和经营，后者交易后的状态仅仅是债主保有物产的凭证以限制业主对该房产的处分。从不转移占有的角度观之，“押”较为接近今日所使用的“抵押”一词。
古代有关土地或田宅的抵押，在历代法典、各朝传世契约文书、各类判牍等史料中均有记载。虽然古代抵押习惯法规则杂乱且不成体系，国家也未从立法层面进行系统化归置，但其业已形成独具中华法系特征的农村土地抵押制度，其中不少内容蕴涵着人类制度文明的共同经验。具体而言：其一，保障亲邻先买权体现出明显的地缘共同体色彩。以地缘和血缘相结合的乡族共同体社会结构影响着法律主体民事行为的展开。典当田宅须先问亲邻，这点在五代直至宋元的法律中均有体现，虽然明清时期相关法典并未作规定，但在习惯法中也得到人们的普遍遵循。其二，强调法律关系的一体性，而忽视担保物权的从属性。在古代的田宅担保法律关系中，不存在担保物权关系和债权关系两个相对独立的法律关系，担保和借贷融为一体，并无主从之分，即担保物权并不从属于债权。与之相反，罗马法和日尔曼法中，担保物权具有较强的从属性特征。其三，在公示方法上，以田宅作抵一般须向债权人交付分家文书、房契等权属证明，以实现公示，说明田宅无纠葛，保障交易安全和实现对善意第三人的保护，但并未建立起以公示为目的的不动产登记制度。古代农村土地抵押形式的灵活性与多样性，一方面从社会实证角度验证了农村土地抵押的可行性，另一方面也证明古人重视地权交易之金融功能。农民融资，既可通过借贷方式，亦可通过地权交易方式实现。[3]
中国石油大学学报（社会科学版）2016年6月第32卷第3期杨柳春风，等：农村土地抵押的历史源流与现代继受（二）近代农村土地抵押规则的传承
清末民国时期，既往的民间抵押习惯规则与西方的抵押制度相互融合。[4]民事抵押规则逐步脱离习惯法秩序，回归国家民事立法层面。无论是立法者，还是司法裁判机关，都在试图以统一的、体系化的抵押规则规范民事交往活动。虽然近现代意义上的抵押权并非中国古代“抵”或“押”等形式自然演进的结果，但固有的本民族习惯法秩序对中国近代抵押法律规则的建构产生了深远的影响。
《大清民律草案》是中国第一部由国家正式制定的近代化法典草案，其“第三编担保物权”分别规定了抵押权、土地债务、不动产质权和动产质权四种制度，土地债务、不动产质权是典型的德国法中的担保物权类型。在抵押权的表述方面，《大清民律草案》的立法者并未完全抄袭德国或日本民法中的表达，而是尊重中国民众语言习惯，选择了之前的民间习惯中已经大量运用的“抵押”一词。南京国民政府在《大清民律草案》的基础上制定了《中华民国民法》，该部法律从中国的实际情况出发，舍弃了以担保物权命名并统领各类型物的担保的立法体例，在“第三编物权”中平行地规定了抵押权、质权、留置权和典权这四类物的担保类型。对土地债务和不动产质权的删除以及对典权的纳入反映了立法者对中国国情与文化传统的尊重。
二、近代农村土地抵押制度的特征
（一）农村土地抵押制度：封闭的习惯法转向成熟的农地金融法
古代的农村土地抵押制度基本上反映为一种民间习惯法秩序，土地抵押一般发生在亲邻之间，这与中国古代农村社会的乡土环境相契合，也反映出一定的封闭性。农村土地抵押融资实为佃户为获取小额资金而与乡村货币持有者进行的一种简单交易。农民的资金来源，主要包括典当、借贷、抵押、赊欠、预售农产品以及召集合会等，而农村资金大量外流、农村高利贷猖獗、典当业衰落、合会难以召集、私人放贷者惜贷等状况，使农民只能将契上所载田地房产用于抵押。乡土社会的封闭性，加之缺少土地的规模经营和农村金融组织，使得农村土地抵押很难与金融业和农业的发展相融合。古代农村土地抵押的习惯法秩序完全适应于彼时的农村生产与生活秩序，一旦离开乡土社会的基础条件，其融资习惯便难以发挥作用。
为推进现代农村金融制度，民国时期制定了诸多农村金融方面的法规，包括一般法规和特别法规两类。一般法规主要包括契约法、动产出质法、不动产抵押法、限制高利贷放款法等。特别法规所包含的范围较为广泛，包括《中国农民银行条例》（1935年5月制定）、《合作社法》（1934年3月制定，1939年12月修正）、《合作金库规程》（1936年11月制定，1938年2月修正）和《农仓业法》（1935年5月制定）等等。此外，还成立了中国农民银行和合作金库，由中国农民银行办理土地抵押放款，甚至着手以农民银行为基础筹备土地银行。然而，现代农村金融机构的出现，并没有有效解决农民的资金不足问题。一方面，官僚和地主通过巧取豪夺不断兼并农民的土地，并收取地租；另一方面，土地的高度集中使得农民无地化趋势加剧。囿于当时的地权结构，土地融资形式往往表现为对农民购赎耕地放款、土地改良放款和土地重划放款。农村金融组织的资金来源主要以发行土地债券为主，但是在长时期的战争环境下，以发行土地债券吸收社会游资，无异于缘木求鱼。南京国民政府在构建现代农村土地金融制度的过程中，更多地强调公权力对金融机构的控制与管理，忽视农民对土地的私权利主张和多层次的资金需求。
（二）传统生产经营方式阻却农村土地抵押制度的纵深发展
农村土地抵押融资与传统的农业耕作模式之间具有明显的排斥性。自宋代始，直至民国时期，中国农业生产运营模式整体上属于小农经济范畴。[5]即使拥有较多土地的大地主也是将土地分散给诸多佃农经营，再收取地租。此种小农生产经营方式本身并不需要多少经营资金，农村土地抵押后用于农业投入和发展的情形较为少见，其大多是为了还款以及满足因自然灾害形成的资金需求，具有不得已为之的色彩。所以，农村土地抵押实际上是贫苦农民为获取小额资金而采取的一种消极方式，其财产价值极为有限。故而，抵押权人接触的大多都是农村的小额货币持有者，基本没有商业性金融机构。这在一定程度上制约了农村土地抵押制度的发展，也标志着农村土地抵押制度在中国的衰败。农村土地抵押作为一种比较娇贵的融资方式，需要农业经营组织的发展、土地流转规模的形成和农村金融制度的引入等基础条件。小农家庭传统农耕方式的阻却，加之农民视土地为最重要的家庭财产的“恋土情节”，使农村土地抵押制度最终难以很好发展。因此，只有当土地流转产生一定的规模、农业经营组织成长到一定阶段以及农村金融制度发展到一定程度时，农村土地抵押制度的扩张与运作才具有现实意义。
（三）农村土地抵押制度未与近代农业的发展、金融组织的成长相结合
中国的小农经济与别国的小农经济相较，农户的借债率很高，青黄不接时，不靠借贷农民便无法免于饥寒冻馁之忧。在内地的农村地区，现代银行机构极少，农业贷款一般来自个人（商人或地主）。1932年，江西的7家近代银行投入农户的贷款仅占到其贷款总额的0078%。始于20世纪20年代的农村合作社，原本能够成为农民与银行体系的媒介，但数量不多，且侧重于将大多数信贷发放给经济实力较强的农民；而钱庄亦倾向于为当地商业提供资金。因此，农业贷款的放贷人一般是富农、地主以及商人，起着使部分农业剩余又回到农民手中的作用。需要现金的家庭，用土地来借钱。对于短时间内可以偿还本息的小笔借款，可抵押土地作为担保；对于数额较大的贷款，因较长时间内无法偿还，则可能不得不把土地所有权转让给债权人。可见，农村土地抵押制度依然停留在一种为民间货币余缺调剂的简单状态，尚未与金融组织以及近代农业的发展相结合。
三、现代农村土地抵押制度的继受
（一）农民土地的权利配置：土地上公权与私权的博弈
中国古代农村土地权利结构中最为显著的特征是土地的终极所有权归属国家，国家拥有对土地行使最终处分的权利，而土地使用权由土地持有者长期享有，此制度特征贯穿于整个封建社会发展与演变的始终。新民主主义革命后，先通过土地改革将土地分配给农民，之后又以集体化的方式将土地从农民手中集中，并以农村集体名义经营，由此形成国家、集体和农民高度合一的结构模式。农村土地集体化的过程并非一蹴而就，此过程大致经历了初级社（土地所有权归农民）、高级社（按份共有的集体土地所有制）、人民公社（抽象的集体所有）和1982年宪法规定的农村集体所有四个阶段。国家、集体和农民关系模式的最终成型，为之后相关的土地制度改革设定了某种路径依赖。
20世纪70年代末期以来的农村家庭联产承包责任制改革，通过改变既往的集体统一经营和统一分配的农村土地生产模式，使农民从国家和集体的依附关系中逐步抽离，土地逐步回归农民。国家具有宏观管理权（如保障粮食安全、规范农村秩序和维护农民权益等）和终极权威（如掌握农村土地的征收权），农村的土地所有权归属农村集体组织，农民进行土地的具体经营并享有其收益。上述农村土地上的国家、集体和农民三者之间的权利分离，为土地流转创造了条件，农民拥有了更多土地权限，可以依照市场需求和自身意愿在法律许可的范围内对土地进行处置。但是，国家权力边界的模糊性、集体权利的不确定性和农民权利的欠保障性特征仍在较大程度上制约了农村土地抵押依照市场经济的逻辑进行良性运行。这突出表现在两个方面：其一，所有权主体缺位。农民虽享有土地承包经营权和宅基地使用权，但与所有权仍存在明显差异。实践中至少出现集体土地所有权人、集体土地所有权人的代表、集体土地使用权人等诸多与农村地权相关的角色，上述角色都可能成为法律承认的潜在或直接的当事人。其二，国家与市场共生导致残缺的土地处置权。国家控制着土地的最终归属，农民可依据市场需求理性选择土地使用权的流转模式（包括抵押），但作为所有者的农村集体组织无权买卖土地，更无权改变土地用途。农村集体组织和农民享有一种国家与市场共生导致的残缺的土地处置权，土地的抵押或其他流转形式，皆不能逾越国家权力所规定的所有权或使用权之界限。
（二）土地所有权并非农村土地抵押运行的地权秩序所需之必要条件
受自然经济、皇权专制和宗法制度等因素影响，传统中国社会公权力嚣张，私权利萎靡。中国各个历史时期农村土地所有权和使用权的关系呈现互动式演变：土地使用权和所有权相分离――土地所有权占核心地位――土地所有权限制使用权――土地所有权对使用权的制约逐步放松――土地使用权相对独立――土地使用权的长期化。[6]既往对土地抵押的认知，存在一种保守观念，认为唯有土地所有权可以抵押，但中国古代社会的实践却表明了农村土地使用权抵押的可能性。在国家所有权比较强势的时期，历代政府通过对土地占有状况的调整保证税收增长和社会稳定；而当国家所有权趋于弱化时，政府的目标是通过鼓励土地使用权的长期化来实现对土地名义上的长期占有。古代所充当抵押者，既可以是土地本身，亦可以是以土地为媒介的权利。除土地所有权之外，若以“用益物权――担保物权”的维度观察，用益物权类型还可区分为地上权、永佃权、典权、地役权等。历史的经验表明，封建社会的土地制度变迁都是在所有权既定的情况下发生的，土地制度的改进并不必然以所有权的变革为先决条件，在所有权结构不变的情况下同样存在着制度改进的空间。前述中国古代的实践亦表明，土地所有权并非农村土地流转的地权秩序所需之必要条件。从法律上看，在国家垄断土地所有权的大前提下，完全可以通过高效而灵活的地权秩序，实现对农村土地的有效利用。
国外建立农村土地抵押融资制度，其前提貌似是土地私有制，即农民以土地所有权为抵押来融通资金，然而，真实的情况是土地所有权并非农村土地抵押运行的地权秩序所需之必要条件。以英国为例，封建社会早期，国王是全部土地的最高所有者，个人只能通过保有地的形式持有地产。[7]英国农民对土地的权利是在坚持全部土地的终极所有权属于国王或国家的前提下，通过制度创新来实现的。其特点是超越对抽象的所有权的执著，注重对使用权的各种制度创新，实现土地使用效益最大化。
由中国的国情和现实需要观之，土地制度结构的第一层次是所有制，第二层次是权利构成。现行农村土地抵押制度必须以公有制为前提，也就是说土地制度结构的第一层次是锁定的，土地制度改革只能在第二个层面寻求突破，即实现土地所有权与使用权分离，并根据实践的需求推进土地使用权形态的多样化。中国《土地管理法》等法律法规基本确立了以土地所有权和土地使用权为核心的土地权利制度。《物权法》将土地物权区分为土地所有权和土地他物权，而后者又可分为土地用益物权（包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权和地役权）和土地担保物权（如土地承包经营权抵押权和建设用地使用权抵押权），由此构建了全新的土地权利制度。现实的农村土地权利体系具有封闭性和内生性，土地被当作生存手段，而非商品，更非资本。农村土地抵押的出现能够打破地权结构固有的制度刚性与路径依赖，在主体层面上，就土地权利而言，农民不再以弱势的姿态面对农村集体或国家，至少在用益物权层面真正实现私人与私人之间平等的权利构造。农村土地抵押在国家政策层面逐步获得肯定，各地区抵押实践也已初见成效，其所积累的实践经验为制度变革奠定了现实基础。中国传统土地权利制度安排中，土地担保制度设计不足，在农村抵押制度改革中，应明确农村土地的抵押权能，并以抵押融资的方式实现农村土地的资本化，充分发挥农村土地的财产功能。
（三）强化农村土地使用权的地位
考察中国古代的土地法律制度可以发现，不仅所有权与使用权分离，其他所有权权能与所有权分离也是土地所有权制度发展的必然要求。具体而言，占有权、使用权、收益权和处分权皆属于土地所有权的权能范畴。中国古代二者的分离程度较为成熟，诸多土地权能已逐渐发展成为一种独立的权利且可以进入土地市场流转，如土地租赁权抵押、土地永佃权抵押等。一个国家采取何种形式的农村土地制度，既受制于各国农村土地资源的自然属性，也反映着各国土地制度的历史传承。无论是以德国、美国、英国为代表的资源丰富型国家，还是以日本、中国台湾地区为代表的土地资源相对有限的国家和地区，在农村土地制度的总体演进过程中，都旨在从“道”上不断丰富农村土地本身的权利属性，从“术”上不断完善农村土地的经营形式。国外土地方面可以用来抵押的种类很多，包括所有权、地上权和永佃权等。[8]中国台湾地区也可以在地上权、农育权和典权等用益物权上设定抵押。[9]
现行法律制度中农村土地的所有权权能与所有权之分离并未成熟，很多权能不能独立于农村土地所有权而存在。农民不享有土地处分权，仅享有对土地的使用权以及建立在使用权之上的占有权和收益权。土地所有权权能分离的不充分成为制约中国农村土地抵押的重要因素。传统法律观念中，土地所有权具有优越性和绝对性。在将以土地所有权保护为中心的土地立法转变为以土地的现实利用主体保护为中心的土地立法方面已逐步取得共识。中国城镇实行国有土地使用权有偿出让和抵押制度，已取得较大的土地效益，“土地财政”为发展城市经济提供了坚实的物质基础。如何激发农村土地使用权的担保权能、提高农村土地的利用效率成为农村土地立法面临的重要课题。农村土地立法须不断提升土地使用权人的法律地位，扩充其所享权能，土地用益物权的类型也须根据实践需求不断被立法所肯定。
（四）农村土地抵押的本质：权利抵押
农村产权抵押融资篇6
一、农村土地抵押制度的法律分析
(一)土地抵押的客体是土地使用权
权力永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会文化观念。中国现阶段的农村土地权利设计，亦不能超出建立在当下农村生产力发展水平基础上的农村社会组织结构和基本利益格局，更不能脱离农民在土地权利问题上的文化观念和习惯心理。现行立法要做的不是去改变农村的土地所有权形态，而应在确保集体土地所有权的基础上考虑如何改造集体土地产权制度，以激发其财产权权能和拓展农民土地权益实现途径。法国的农地用益权可以通过转让、出租和抵押等方式流转。日本连续出台《日本农地法》、《日本农业经营基础强化促进法》和《日本新农业基本法》等有关农地改革与调整的法律法规，以鼓励包括抵押，在内的土地使用权流转，提高农地利用效率。俄罗斯于2002年通过《俄罗斯农用土地流通法》，允许农用土地买卖和抵押邻国越南实行土地国有，特别重视农地使用权流转的法律制度建构。根据其1988年的土地改革和1993年稼越南土地法》，农民被赋予五项土地使用权，包括转让权、交易权、出租权、继承权和抵押权。1995年雄重南民法典》第五编对土地使用权流转制度进行了详细规定，其涉及土地使用权的租赁、抵押、转让和继承等内容《越南民法典》确认了土地使用权的物权性质，并在土地全民所有的宪法原则下，为适应土地商品化和资本化的需求设训一了包括抵押在内的一套土地使用权流转法律制度。各国允许农村土地使用权以抵押等多种方式流转的法律规定，表明各国在不同的农地财产权及人地矛盾下，在盘活农地资源、提高农地利用效率方而的努力是一致的，以适应现代化农业国际竞争体系下农地规模经营和农业融资的需求。
中国现行的土地法律制度实行的是土地国家所有和集体所有的二元结构，且土地的国家所有权抵押和集体所有权抵押，皆被立法所禁止。长期以来中国《宪法》和《土地管理法》等法律法规对两种土地所有权有不同的规定，尤其在两种土地使用权方而存在较大差异。对同样的权利(土地使用权)应当给予同等的保护。对城乡土地使用权的差别对待，有违法律的一般公平性。
在中国，国有土地使用权的主体不受限制，而集体土地使用权的主体具有身份性，必须是具备农村村民属性或农村集体组织属性的单位和个人。中国《宪法》第10条明确规定:土地的使用权可以依照法律的规定转让。中国的土地所有权不得转让和抵押，根本无法发挥财产的市场配置作用。相反，若欲充分利用土地，则必须赋予土地使用权转让和抵押的权利。与西方国家充分发挥土地所有权的权能不同，在中国真正激发土地财产权能的权利类型是土地使用权，而非土地所有权本身。故而，所谓的土地抵押，在法律设定上仅可能是土地使用权的抵押，而非土地所有权抵押。土地的市场化可以促进土地权利形态的多元化。新时期农村集体土地产权改造的现实主义路径为保持《宪法》中国家和集体的土地分有制度，建立城乡所有不同土地的统一使用权的复式体系。换言之，基于不同土地所有权而保留统一的土地使用权，建立农村土地使用权在现代市场经济中的长期法律准则是当前农村土地改革的重要任务，农村土地使用权抵押法律制度的设训一也应在农村土地改革的制度框架内完成。
(二)不同类型的土地使用权具有不同的抵押能力
土地使用权具有不同的类型，不同种类的土地使用权具备不同的抵押能力。国有土地使用权可以出让、转让、出租和抵押，即法律按照不动产用益物权的模式设计运作，但对农村集体土地使用权而言，则不能享有用益物权的某些权能，尤以抵押权为甚。
(三)具体形态的土地使用权能否抵押取决于立法选择
现行立法上，农村土地抵押的制度安排主要存在土地抵押权利的行使范围过窄和土地抵押权的类型较为单一的问题。究其缘由主要由现行立法设计上对农村土地担保的制度供给不足所致。虽然1994年《城市房地产管理法》和1995年钊旦保法》皆对土地抵押权作了规定，但是立法者对农村土地使用权的抵押却予以严格控制，除了以乡镇、村企业的厂房等建筑物作抵押和以四荒地土地使用权作抵押两种特殊情形外，农村土地抵押被立法一概禁止《担保法》第37条规定耕地不得抵押;《农村土地承包法》第32条规定土地承包经营权可以依法转包、出租、互换、转让或者以其他方式流转，但未明示抵押属于其他流转方式2005年最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第巧条规定:承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。从逻辑关系上判断，转让较之抵押更具有彻底，因为抵押并不必然导致土地承包经营权的转移。土地承包经营权的转让尚被立法所允许，土地承包经营权的抵押自然不应被立法所限制;所谓的承包经营权抵押禁止，亦根本无法实现，却徒增债务人的交易成本和交易风险。
《2007年制定的称吻权法》，标志着中国特色农村土地物权制度体系基本形成，但仍存在土地抵押权类型单一的问题。土地抵押权范围限定过窄和土地抵押权类型单一，成为推进农村土地资本化的制度漳碍。为充分利用土地资源的交换价值功能，大陆法系和英关法系国家在创设土地抵押权制度方而，比较注重土地抵押权形式多样化的制度供给，以满足土地所有人、土地持有人和土地利用人从不同方而进行补给性产权交易的需求，实现产权交易成本的最低化，以达到生产、投资预期收益的最大化。农村土地抵押的可能J胜，完全取决于立法者在法律上是否解禁。在立法破冰之前，在政策层而己经开始逐步放宽。如Zoos年中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合的《关于加快农村金融产品和服务方式创新的意见》规定:财产权益归属清晰、风险能够有效控制、可用于贷款担保的各类动产和不动产，都可以试点用于贷款担保。2009年两机构又联合发文《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》(银发[2009]92号)，明确提出有条件的地方可以探索开办土地经营权抵押贷款。中共中央和国务院于2014年印发的《关于全而深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》明示:允许用承包土地的经营权向金融机构抵押融资，赋予农民承包经营权抵押、担保权能，同时将选择试点地区推进农民住房财产权抵押、担保、转让。可以预见，有关立法部门必将推动修订相关法律法规，进一步完善和落实农村土地抵押的制度规范。
二、中国农村土地抵押运行的实践样本
国内多个地区己经展开土地承包经营权抵押试点，如重庆江津、宁夏罗平县、山东的寿光和枣庄等。土地承包经营权抵押己成为联结农民和金融机构之间的有效桥梁，但囿于国家层而尚无统一的立法，各地的探索与实践并无统一的规范，概括而言，主要包括以下模式。
(一)罗平模式存地证抵押
罗平模式是指农民以村为单位成立土地信用合作社，在不改变土地用途的前提下农民将自耕地存入合作社，合作社再将土地承包经营权贷给经营大户或企业，并收取贷地费，而农民以收取存地费的形式取得土地收益土地信用合作社接收农户的存地、收取贷地费和向农民发放存地费。农民所持有的存地证可以用作抵押物，并且《罗平县土地合作社章程》第21条规定:本社存地人以存地证为本人或他人担保、抵押的，须经理事会同意，否则无效。农民可以用手中的存地证抵押融资，事实上实现了土地承包经营权的抵押。
(二)江津模式股权抵押
江津模式，即以土地承包经营权入股组建公司，然后以股权抵押。以江津市牌坊村为例，76户农户以308亩土地的土地承包经营权以及1万多株果苗所有权入股成立公司。政府成立农业担保公司向金融机构担保，由金融机构提供给该公司贷款60万元，公司以其股权为抵押，向担保公司提供反担保。该模式既实现了土地入股进行规模经营的需求，又解决了金融机构不愿意贷款给单户农民的问题。农民以土地承包经营权入股，公司以股权为抵押向金融机构获得贷款。
(三)寿光模式承包经营权直接抵押
所谓寿光模式，是农户直接以承包经营权进行抵押。2009年山东潍坊《寿光市加快农村金融改革发展的政策措施》规定，允许承包经营权抵押。为确保承包经营权直接抵押的运行，一方而进行土地财产权登记确权;另一方而对提供贷款业务的金融机构给予财政支持，提供承包经营权抵押贷款服务的金融机构可获1.5%的风险补偿奖励。
(四)枣庄模式合作社土地经营权抵押
枣庄模式是指农民以自己承包的土地入股，由合作社统一经营，合作社又以土地使用权证作抵押向银行贷款冈。集体土地所有权不变，农民持有土地使用权证并拥有抵押的权利。为确保土地经营权抵押的实现，在市、区、镇三级建立农村土地使用产权交易机构，同时成立农村土地资产评估事务所，对交易土地的产权价值进行评估，以此规范交易行为，并提供客观公正的参考价格。
从上述土地承包经营权抵押的实践经验可以看出，罗平模式和江津模式是变通的土地承包经营权抵押，前者乃依托土地信用合作社的存地证抵押，后者实为股权抵押模式。寿光模式和枣庄模式是真正意义上的直接的土地承包经营权抵押，也是交易成本最小的模式。上述抵押模式的运行，既是中国现阶段土地承包经营权抵押的有益探索，也充分证明了土地承包经营权抵押制度设立的可行性。
就宅基地使用权抵押而言，土地使用者以抵押农村房产的形式连带抵押宅基地使用权。农民因为从事农业生产或商业经营缺少资金，便用自己的房屋作抵押，向金融部门申请贷款，此种现象长期以来屡见不鲜。随着农村房屋的抵押，宅基地使用权一并抵押，此种行为显然为中国《物权法》所禁止。但是，为解决经济运行中存在的农民贷款抵押担保难问题，一些地方政府明确认可了农村房屋抵押权的设定，如浙江省2007年《嘉兴市农村合作金融机构农村住房抵押借款、登记管理暂行办法》和2008年《湖州市农村住房抵押借款暂行办法》等。根据地随房走规则，只要是上附房屋及其他附着物合法转让，宅基地使用权便自动随之转让。以2005年沪东省集体建设用地使用权流转管理办法》为例，该办法第4条明确规定:农村住宅用地使用权不得流转，但因转让、出租和抵押地上建筑物、其他附着物而导致住宅地转让、出租和抵押的除外。可见宅基地使用权也会附随地设定抵押权。2008年《成都市关于加快灾后城乡住房重建工作的实施意见》中特别为灾毁住房的农户提供的信贷支持措施为:灾毁住房的农户可以宅基地使用权和拟建房屋产权作抵押，向市和县农村产权流转担保公司申请提供贷款担保，经审核批准后由金融机构发放农村灾后住房重建专项贷款。
抵押的形式在集体建设用地流转的实践中不占主流，集体建设用地更多的以转让、出让、入股和出租等形式流转。针对集体建设用地使用权流转入市的事实，近年来国家己经先后在安徽芜湖、江苏苏州、河南安阳、浙江湖州、广东顺德以及上海等地展开试点网。2005年广东省己经正式允许集体建设用地直接进入市场交易2008年四川省成都市成立了农村产权交易所，并陆续出台了《成都市集体土地上房屋交易登记管理暂行办法》、《成都市集体建设用地使用权交易规则》、《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》和《关于开展农村集体建设用地基准地价评估工作的实施意见(试行)》等规范性文件。重庆市也于2008年成立了农村土地交易所，制定了《重庆市农村土地交易所管理暂行办法》。上述规范性文件和各地区实践中，土地使用者一般以抵押房产的形式连带抵押土地使用权。
三、完善中国农村土地抵押制度的对策
(一)修订相关民事法律，使之与农村土地抵押的制度设计相衔接
中国《宪法》并未禁止农村土地使用权的流转，但有些现行法律法规和文件却禁止农村土地使用权的抵押并在实践中被实际遵守。除废除上述不合时宜的规范性文件以外，应修改《物权法》、《担保法》、《土地承包经营法》和《土地管理法》中禁止农村土地抵押的法律规定，立法上应赋予农民对农村土地占有、使用、收益、流转及抵押、担保权能。同时，可考虑将农村土地使用权抵押合同纳入中国《合同法》范畴，由国家制定和颁布统一的农村土地使用权抵押合同示范文本，使之在性质、基本条款和程序方而定型化，明确规定双方当事人的权利义务关系和违约责任。
(二)健全农村土地使用权登记和公示制度
中国在逐步实现农村土地市场化与资本化过程中，应同时逐步健全农村土地使用权登记和公示制度。根据中国《物权法》的规定，不动产物权应办理登记，未经办理登记手续的不能生效或对抗第三人。以宅基地使用权为例，宅基地是农民赖以生活的基本物质资料，其得失对农民生活具有重大影响，本应办理权属登记。但是，实践中宅基地使用权权属登记可由使用权人自行选择，大多由村委会自行确认，宅基地的真实抵押状况不可能通过土地登记簿的记载予以反映。健全农村承包经营权、宅基地土地使用权和集体建设用地使用权的登记和公示制度，既是实现农村土地市场化和资本化的迫切需要，也是维护交易安全、确保交易第三人利益的现实考量。
(三)建立农村土地银行等政策性金融机构
以农村土地抵押所融通的资金，一般都投向农业，具有周期长且利润较低的特点，一般的商业银行不愿办理农地抵押贷款。口前，世界上许多国家都普遍建立了以农村土地抵押为特征的农地合作金融制度。关国于1916年成立的联邦土地银行(Feder一alLandBanksFLBS)正式成为政府农业信贷体系的重要组成部分，德国的土地抵押信用合作社以贷款协助农民购买土地、开垦土地、兴建水利和道路等。许多发展中国家的政府也建立了具有政策性金融机构性质的农地金融组织。如成立于1920年的印度土地开发银行，以土地抵押的方式为农民提供5一10年或更长期的贷款，以购买价值更高的农业设备、改良土壤和赎}叫地主扣押的土地等，成立于1966年的菲律宾土地银行，政府持有86%的股份，为农户提供中长期信贷支持。为顺利实施农村土地抵押融资，可考虑通过设立专门的农村土地银行或改造现有的农村信用合作社、中国农业发展银行等方式，建立政策性金融机构来支持农地金融业务的展开回。
(四)构筑农村土地抵押融资制度的风险防范机制
农村土地要素的市场化不是完全的自由放任，而对银行的金融风险和农户的生存风险，农村土地抵押融资法律制度设计过程中可能发生的风险须通过多边利益保障机制加以防范和救济。以因农地抵押所带来的土地集中问题为例，越南政府虽然鼓励和发展土地使用权自由市场，但是也预见到可能会使土地分配的不平等加剧，其仍有一套防止集聚土地的规章制度加以限制。该运行机制的框架理应包括:1)抵押人利益的维护机制，例如失地个体农户的社会保障问题。2)抵押权人利益的维护机制。3)投资者利益的维护，例如，农业投资的税收优惠。4)土地金融监管体系和担保风险分散体系的建立。5)社会公共利益的维护，例如土地用途的管制、国家粮食安全与土地储备等问题。
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农村产权抵押融资篇7
关键词：两权抵押；法律困境；建议
中图分类号：F321.1文献识别码：a文章编号：1001-828X（2016）033-000-02
根国务院《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发[2015]45号以下简称《意见》）和全国人大常委关于对国务院推动农村“两权”抵押贷款试点县行政区的授权立法精神，自治区拉萨市曲水县、林芝市米林县成为农村承包土地经营权抵押贷款试点县，曲水县同时被确定为农民住房财产权抵押贷款试点县。的正式试点时间截至目前已近一年，农村“两权”抵押贷款试点在推进速度任然较为缓慢，如2016年3月才完成首批农民住房财产权抵押贷款发放，原因是农民和银行等各个层面的顾忌和担忧，尤其是法律制约因素和银行本身的困境制约着“两权”抵押贷款试点工作的持续推进。
一、“两权”抵押贷款试点工作开展情况
按照国务院《意见》和人民银行总行“两权”抵押贷款试点工作会议精神，自治区人民政府于2016年1月组织召开了自治区“两权”抵押贷款试点工作会议。会议成立了自治区农村承包土地经营权抵押贷款试点工作指导小组和农民住房财产权抵押贷款试点工作指导小组。并对人民银行拉萨中心支行、银监、保监及自治区相关部门的职责进行了明确。及时启动了“两权”抵押贷款试点工作。目前，曲水县全面完成全县五乡一镇17个行政村，6816户农村宅基地及地上住房确权登记颁证工作。曲水县宅基地使用权、住房所有权确权率100%，宅基地使用权、住房所有权颁证率达93.49%。米林县正稳步推进土地承包经营权确权登记发证工作。截至2016年6月末，曲水县农村承包土地经营权抵押贷款余额129万元；共涉及28户；曲水县农民住房财产权抵押贷款余额273万元；共涉及20户。
二、“两权”抵押贷款试点的法律困境
“两权”抵押贷款无疑能充分激发三农的活力，盘活农村信贷市场，助推农村经济发展。的两个县作为全国的“两权”抵押贷款试点县，在推进“两权”抵押贷款工作时也遇到确权登记工作难度大，土地流转机制不完善、抵押物评估处置变现难、风险分担和补偿机制作用有限等全国试点县所面临的共性问题。其中的重要因素之一是法律保障的滞后性。现行法律的滞后性与政策的灵活丰富形成了鲜明的对比，在尚未得到立法支持的前提下，“两权”抵押贷款在制度上面临着一系列的法律难题，存在较大的法律风险，制约着金融机构开展“两权”抵押贷款的积极性，导致这项政策在全国进展较为缓慢。结合新规具体内容，农村“两权”抵押贷款法律困境主要表现在：
（一）试点地区法律授权合法性依据不充分
不管是地方试点还是顶层设计，“两权”抵押试点的首要问题就是合法性不足。我国《立法法》第13条规定在宪法学理方面仍然存在一定的问题。《宪法》第62条详细列举了全国人大可以行使的15项法定职权，其中我国宪法并未明确规定全国人大可以授权国务院暂时调整适用法律。以往的立法没有这样的规定及其授权，是否符合宪法的基本原则和宪法精神有待探讨。为了改革发展稳定大局，以后是否还会出现同样需要授权的大批区域。试点地区的法律授权方式，是否符合宪法的法治原则，是否会影响到我国法制的统一和尊严有待思考。
（二）试点做法缺乏普通法律的认可
法律更加强调农用地的社会保障功能，均对农村产权抵押融资作出了禁止性规定。现行的《担保法》、《物权法》规定，除法律规定可以抵押外，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。《农村土地承包法》只规定通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、转让或其他方式流转，未明确是否可以抵押。虽然，目前农村“两权”抵押试点得到了国家政策层面上的认可，但在法律相关条款尚未修改的情况下，直接影响到农村“两权”抵押贷款的合规性问题。《物权法》第182条规定的“房地一体”的双向统一原则与《物权法》和《担保法》有关宅基地不得抵押的明确规定形成鲜明矛盾。故以农民住房财产权抵押时将面临抵押无效的法律风险。现有的司法解释亦不认可该抵押合同的法律效力。立法保障的缺失成为金融机构开展农村“两权”抵押贷款的最大障碍。
（三）“三权”法律概念界定不清晰
国务院的《指导意见》是按照“所有权、承包权、经营权三权分置和经营权流转”要求。而在《农村承包土地经营权抵押贷款试点暂行办法》中，作为抵押物的标的还是承包土地的经营权，而不是承包权。但我国《物权法》及《土地承包法》中的法律条款表述均为“土地承包经营权”，并没有将承包权和经营权予以区分。同时，目前我国颁发的土地权属证书只有《农村集体土地所有权证》和《农村土地承包经营权证》两种，从土地权属证书来看，承包权和经营权目前仍然是一体，农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权三权分置在法律层面没有明确界定，不利于承包权的保护和经营权的流转。在抵押登记及抵押物处置时也将存在法律概念界定不清晰而引发纠纷的可能，最终有可能会使农民的“承包权”得不到应有保护。
（四）金融机构信心不足
当前，“两权”抵押贷款的银行困境一部分是由于法律障碍造成的。如宅基地使用权主体的法律限制在银行就是抵押权变现困难问题。而“两权”资产变现难也是当前商业银行最大的顾忌。同时，宅基地使用权设定期限的法律矛盾反映的是银行如何评估宅基地价值的问题，由于在期限上农村住宅和城市住宅存在本质的差别，在评估的时候无法照搬城市住宅模式，让银行究竟贷给农民多少问题无法确定，使得银行的积极性严重受挫。
（五）试点法律朔及力、效力范围和适用时间
一是法律溯及力。“两权”抵押贷款新规只对发生在调整期内的农村“两权”抵押贷款产生法律效力，对于“两权”抵押贷款新规出台前发生的类似法律行为没有溯及力，金融机构不能因办理农村“两权”抵押贷款而享有优先受偿权。二是法律效力范围。全国“两权”抵押试点共计278个县级行政区，农村“两权”抵押贷款只有在上述的试点县级行政区试行才受法律保护，其它地区在未得到全国人大特别授权不得开展。三是法律适用时间。授权立法具有期限，本次“两权”抵押贷款新规试点时间只有两年时间。即试点县级行政区域内发放的“两权”抵押贷款只有在此时间段才适用新规而不受《物权法》和《担保法》的限制。期限届满将由国务院提出修改相关法律法规建议或者继续授权的意见。
三、依法有序推进“两权”抵押贷款试点建议
在依法治国的背景下推进农村土地制度改革，这是关乎农村发展根本的法治化举措。按照十八届四中全会关于“重大改革须于法有据”的要求和国发[2015]45号文“依法有序”的原则，要坚持立法与改革决策相衔接，通过立法确保农村“两权”抵押贷款于法有据、顺利实施。
（一）加强农村产权的法律保护力度
立法是有效进行农村土地流转的根本保证。一是通过立法明晰产权。产权不明晰是妨碍农村土地流转最主要的障碍。因此，通过立法明晰所有权、承包权和经营权关系。通过立法将承包权和经营权主体具体化，切实保障农民的合法权益。二是尽快修改相关法律。在全面总结试点经验做法的基础上，尽快修改相关法律。由于涉及法律较多，不可能同时作出修改。如何在法律修改之前顺应改革要求，既合法又回应政策的变化是当前需要深入调查研究的难题。根据特别法优于一般法的原则，当务之急是先修改《农村土地承包法》相关条款，确保在处理因土地承包经营权抵押纠纷时能做到有法可依，有效防范相应的法律风险。三是确保农户产权抵押合法化。尽快修改限制宅基地及农村住房流转的相关法律规定；纠正法律自身现有的矛盾之处，修改完善农村土地承包经营权流转办法，取消对农村产权抵押中的不合理限制，在不改变土地用途的前提下，建立符合我国农村需要的农村产权抵押融资法律保护制度。
（二）政府加强“两权”抵押贷款政策引导
农村“两权”抵押贷款试点工作是一项政策性很强的工作，政府要做好群众的宣传、教育、组织、引导工作。督促相关职能部门各司其职。依法开展土地登记确权工作，搭建土地流转服务平台，健全土地流转的管理与监督机制，制定统一的土地征用补偿标准。政府应加强对土地流转抵押程序、宅基地收回程序和失地农民保障方面的引导和规范。进一步加强政策性扶持，提高农村产权抵押融资风险基金的配备比例，支持农村产权抵押融资的有序发展。加强政策性衔接，鼓励金融机构积极投入“两权”抵押贷款试点工作，在全力维护农民合法权益前提下，妥善处理好农民、农村集体经济组织、金融机构、政府之间的关系，稳步推进“两权”抵押贷款试点工作，让党的惠民政策真正惠及到农民，确保在“最后一公里”中，不“截留”、不“缩水”、不“走形”、不“变味”
（三）完善农村“两权”抵押贷款配套制度
权利明晰是农村土地“两权”抵押融资的必然前提，一是要进一步完善农村土地确权、登记、颁证制度；二是要规范农村土地流转交易市场，完善市场机制，积极探索农村产权流转的市场化道路；健全的土地流转交易市场更易于使银行的抵押权得以实现；三是要健全农村产权评估机制，通过建立评估指标体系，提高土地价值评估准确度，为金融机构提供公平公正的土地价值评估。四是引入风险补偿和分担机制。提高政府对风险补偿基金的出资比例，进一步强化风险补偿，另一方面鼓励和引导保险机构开发“两权”抵押贷款保险品种，分散“两权”抵押J款的风险。建立健全农业保险体系。
（四）加强金融机构对“两权”抵押的支持力度
“两权”抵押贷款是当前最新的政策改革，保证改革的顺利推进是政府和人民共同的愿望。但是因我国农村土地的特殊性与商业银行的经营原则存在一定的矛盾，商业银行涉农信贷意愿不大。为防止由于坏账导致银行积极性受挫而引发一系列问题，政府应当在“两权”抵押贷款发生违约、金融机构实现抵押权较困难时，实施抵押物收购或对金融机构进行贷款补偿，弥补参与“两权”抵押贷款试点金融机构可能出现的处置亏损和不良贷款。使银行从不肯贷、不敢贷、保守贷转为愿意贷、放心贷、积极贷。银行业金融机构应进一步加强社会责任意识，特别是地方性银行业金融机构，要充分发挥地缘、人缘优势，通过走特色化道路，积极推动“两权”抵押贷款的业务的发展。为农村普惠金融体系的建设贡献自身力量。
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农村产权抵押融资篇8
关键词：土地产权抵质押；法律制度；风险机制
1农村土地产权抵质押贷款的现状
1.1农村土地产权抵质押贷款的必要性与可行性
（1）发展农村金融的需要
实施农村土地产权抵质押贷款对于发展农村金融以及农村经济发展都具有非常重要的意义。目前，一些经济较发达的地区已经陆续实施了该项措施，这在一定程度上解决了农户抵押品不足的问题，缓解了农户的资金需求难题，在很大程度上改变了原有的传统生产模式，转变为规模化、集约化生产，加速了产品的生产进程，提高了农村金融发展水平，对农村经济发展起到了一定程度的带动作用。
（2）完善农村信用担保体系
目前农村的信用担保体系是靠政府的行政力量强力维护的，从现行农村金融担保机制的运行经验上看，多数的担保机构面临着担保资金不足，很大程度上都需要政府伸出援助之手来划拨担保资金。将农村土地产权进行抵质押贷款也就是说有足够的抵押物进行抵质押，能够有效地应对和化解潜在的金融风险，这无疑是完善了农村的信用担保体系。
（3）法律制度层面
上土地产权能否成为有效抵押品存在分歧第一种观点认为，土地产权具有经营性价值，在获得有效授权和土地流转权的基础上可以成为有效的抵押物。第二种观点认为，土地产权抵质押受制于当期的法律制度，法律层面没有明确的法规条例来规定约束这项行为。第三种观点认为，政府应该修订有关法规条文来赋予土地产权的财产权能，使土地产权成为有效合法的抵押物。第四种观点认为，从农村土地使用价值、经营价值低方面考虑，很难实现抵质押物贷款所固有的风险防范功能。
1.2农村土地产权抵质押贷款的主要模式和实施效果
当前我国农村土地产权不稳定，农村土地产权交易市场不完善，以致于农村土地产权抵质押权难以实现。现实中很少将农村土地产权作为独立的抵押物，大多数情况下将农村土地产权与其他担保方式相结合，共同起到约束信贷风险的作用。在实践中，我国的农村土地抵质押贷款模式主要分为以下几种：
（1）“信用+抵押”模式；（2）“保证+抵押”模式；（3）“反担保+抵押”模式；（4）“信托+抵押”模式；（5）“土地证券化+抵押”模式。其中“信用+抵押”模式是一种较为简单的融资模式，主要以农村土地产权作为抵质押品向商业银行进行贷款融资的我行为。“保证+抵押”模式是指农户将自己的土地产权折价入股的形式加入土地合作社，政府为入股土地合作社的农户分发土地使用权证，农户凭借它方可向商业银行进行贷款融资。“反担保+抵押”模式是指农户将土地产权抵押给第三方企业，以第三方企业为担保向商业银行进行贷款融资，当农户在规定期限到期时不能归还借款时，第三方企业可通过其抵押的土地产权进行竞标，通过所获得的土地产权流转收益来清偿债务，在债务偿清之后才能将土地产权还到农户手里。
1.3农村土地产权抵质押贷款风险防范的困境
农业生产的特殊性和脆弱性决定了进行农村土地产权抵质押贷款融资业务风险的存在。当前，各地在推行抵质押贷款业务时变相推出了抵质押加上担保贷款业务，旨在将融资的风险降到最低。可是在一下几个方面仍然存在风险防范的困境。
（1）农业的弱质性。农村土地产权抵质押贷款的还款主要来源与经营土地的收入，可是对于农业来说，一个亘古不变的法则就是农业极易受自然灾害的影响，抵御风险能力较差。一旦自然灾害严重影响到农户土地的收入，放贷机构将会损失稳定的第一还款来源，会给放贷机构带来巨大的经济损失。
（2）评估农村土地产权价值不明确。第一，我国地域辽阔，土壤、气候、人文环境、经济水平差异大，评估农村土地产权价值时会因地制宜，难以形成一套统一的农村土地产权价值评估标准，以致于不同地区的农村土地产权价值不具有可比性。其次，我国土地产权市场不健全，价格形成机制不完善，难以形成土地产权的公允价值。最后，对于评估土地产权的价值，我国缺乏专业的评估团队，在评估土地产权价值时存在不足。土地产权评估价值有误差，对可贷款的资金金额就会有影响。
2农村土地产权抵质押贷款存在的问题
2.1法律保障的问题。缺乏明确有效的法律保障是农村土地产权抵质押贷款存在的首要问题。虽然有以上五种抵质押模式，看似已经将风险水平降到很低，一旦发生农民归还不上贷款时，缺乏有效的法规条文来补偿这些风险造成的损失。同时，又有《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国物权法》这样的法规规定农村土地产权权利禁止抵押，使农村土地产权抵质押难以获得保障。
2.2农地交易市场存在问题，缺乏有效的价格形成机制。前面提到过会有诸多因素影响土地产权价值的评估，缺乏一套统一的被大众所公认的评估标准。农地流通转让的交易市场不规范，交易的活跃度也严格影响农村的贷款规模，以及农村经济的发展状况。
2.3风险分散机制不完善，风险不可控。对于当前政府政策支持下金融服务不健全、农村信贷保险机制发展不完善、农业保险不完备、农村的社会保障机制也有待提高情况下，农村土地产权抵质押贷款对于放贷机构收回贷款来说的确潜藏着巨大风险。
3农村土地产权抵质押贷款的相关建议
针对以上提出的问题，给出以下相关建议：
（1）针对农村土地产权抵质押贷款给予法律的支持和保障，制定相关法律条文来使农地抵质押权的保障得以落实。例如，《物权法》、《土地承包法》以及《担保法》的相关法律使农村土地承包经营权、转让以及抵质押流转过程中的权益划分更为明确，使得对土地用途的管理更为严格，农村土地抵质押后的经营权益更为明确，经营权利更为有效。
（2）落实评估土地价值机制，完善土地产权的评估价值以及农地交易市场机制。在有效的供需平衡作用下，以公开的挂牌竞价和登记的农村土地确认权为基础，构建一套覆盖整个农村体系的农地产权定价基本信息系统。
（3）建立农村土地产权抵质押业务与担保、保证、保险、信用等多种业务相结合的多层次风险防范体系。前面提到的5种模式主要是抵质押业务与其中一种业务结合以降低风险，在两种业务结合的情况下风险抵御水平不显著，试想将3种或3种以上的业务进行结合会将风险水平大大降低。
参考文献
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[2]吕静，农村产权抵押贷款:制度设想与现实障碍[D].西南财经大学硕士学位论文，2013年10月。
农村产权抵押融资篇9
[关键词]农村产权抵押贷款两权一房
一直以来，农村产权抵押被认为是解决农村金融供给不足的有效措施。目前，我国农户最有价值的资产可以分为两类：一是农村土地承包经营权,二是宅基地使用权。2006年福建三明、宁夏同心等地就开始了此类尝试。此后，湖北荆门、山东枣庄、湖南邵阳、浙江温州等许多地方也相继开展。2009年，中国人民银行和银监会在《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发〔2009〕92号）的文件中提出“有条件的地方可以探索开办土地经营权抵押贷款”，并选择了一些地区作为试点，浙江宁波就是其中之一。改革中，各地试点取得实际效果，但也引起了一定的争议。一方面，现行法律明确规定农村房屋、土地承包经营权不得用于抵押。另一方面，对于农村产权抵押可能产生的风险，各方观点不一。
在此背景下，本文将针对宁波市江北区“两权一房”抵（质）押贷款案例的分析，进一步提出政策建议。
一、“两权一房”抵（质）押贷款开展现状
“两权一房”抵（质）押贷款指农村股份经济合作社股权质押贷款、土地承包经营权质押贷款、农村住房抵押贷款。
股份经济合作社股权质押贷款最高可达其所提供质押股权面额的80%，贷款期限最长为一年。农村土地承包经营权质押贷款是以农村土地承包经营权人为服务对象，贷款金额最高可达其所提供的农村土地承包经营权质押评估价值的60%，其价值则由该区街道(镇)农村土地承包经营权流转中心认定。贷款期限灵活，根据生产周期和实际经营需求确定。农村住房抵押贷款是以农村住房抵押贷款担保方式申请贷款的一种贷款方式。需要指出的是，由于农村住房的土地只有使用权，因此在抵押贷款之前，必须先取得江北区建设部门负责办理的农村住房抵押贷款申请核准表。贷款额度根据该住房在抵押期内的折旧、价格变化及处理费用等情况确定，原则可达评估价值的60%。贷款期限较长，短期贷款最长可达一年；中长期贷款一般为1年至3年；最长不超过5年。
宁波市江北区与2009年先后了《关于开展江北区农村“两权一房”抵（质）押贷款工作的试行意见》和《关于印发农村两权一房抵（质）押贷款工作激励机制实施意见的通知》，并要求各相关单位起草与之配套的政策文件。至此，江北去的“两权一房”抵（质）押贷款正式开展。同时，也采取了一系列的保障措施，如成立专门的工作组、建立抵押贷款风险基金等，为贷款的顺利开展提供了可靠的支持。“两权一房”抵（质）押贷款，实施以来，较好的解决了有地生钱、有股生钱、有房生钱的问题，为辖区农民筹集资金。促进创业增收开辟了一条新路，有效的解决了融资难的瓶颈。2010年上半年，江北区累计贷款余额达8368.49万元。
二、“两权一房”抵（质）押贷款制度存在的问题
“两权一房”抵（质）押贷款的开展尽管取得了骄人的成果，问题也依然存在。
1.农户抵押物的法律依据缺失
从目前金融产品创新的情况看，“两权一房”抵（质）押贷款已经突破法律。但由于我国土地的公有性质及土地承包经营权对于保障农民生活的特殊意义，目前我国的相关立法采取了严格限制的态度。显然,现行法律对以家庭承包方式获得的土地承包经营权、流转所得的土地承包经营权以及农民房屋进行抵押持否定态度，在金融产品创新过程中必然会遭遇法律障碍。
2.贷款及相关保障制度不完善
贷款实施的过程中，具体贷款细则和发放标准有待完善。对作为整个贷款制度重要组成部分的违约贷款处理阶段，没有明确规定，对于违约贷款的具体处理机制措施也无章可循。同时，由于缺乏相关的保障担保机制，贷款风险较大。商业银行等金融机构尚未进入，而农村信用社则完全暴露在风险之下。农村信用建设也相对滞后，对实施过程中遇到的问题考虑不足。
3.抵押合同的法律效力问题没有根本解决
在对农村产权抵押融资的法律禁令依然有效的情况下，抵押合同纠纷一旦诉至法院，法官面对法律与政策的冲突又当如何判断?尽管全国各地的改革试点中普遍强调在办理抵押前的确权和发证，但权利的登记不过是农村产权的合法性公示，为流转提供操作便利，并不能因“有证”推出抵押合法的结论。纠纷一旦诉至法院，当事人一方若提出抵押违法、合同无效的主张，法院要做出完全符合法律规定和政策要求的判决无疑是一件棘手的事情。
三、进一步推广发展“两权一房”抵（质）押贷款制度的政策建议
1.加快立法,明确农地经营权抵押范畴
为使农地承包经营权、农房抵（质）押贷款更具现实意义，建议有关部门尽快破除土地承包经营权抵押法律障碍，把权益具体化、法制化，赋予农民更加充分、完整且有保障的权利。具体措施如下：抓紧修订、完善相关法律法规和政策，使农村享有土地占有、使用、收益、处理四种权益，允许土地承包经营权用作抵押进行融资；认真做好集体土地所有权的确权登记颁证工作，根据具体情况把土地所有权明确到户；完善承包经营权登记和承包经营权证书制度，以登记的方式公示，把这项权力真正落实到农户、落实到地块，提高其公信力。
2.加快农业生产保障制度建设
政府财政部门建立专门的贷款损失保障或补偿机制。在贷款发生违约、农村信用社实现抵（质）押权较困难时，实施抵（质）押物收购或进行贷款风险补偿，弥补农村信用社可能出现的处置亏损和不良贷款；保险部门要在现行法律法规的框架内开设土地承包经营权抵押贷款保险品种，以降低农村信用社发放土地承包经营权抵押贷款的风险，实现贷款风险分散转移。创造条件使金融机构愿意进入农村抵押贷款市场。
3.加快建立和完善农村信用担保机制
采取“财政补贴引导推动化商业运作”的方式，建立地方政府主导型信用担保公司，为农户的抵押贷款提供担保。具体措施是在财政政策优惠的引导下，针对农户贷款创业的不同类型、具体情况以及专业知识，建立不同类型的信用担保公司提供信贷担保以及其他综合性的服务。通过这种方式，为金融机构进入农村市场疏通渠道，减少来自抵押物的贷款风险。
参考文献：
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农村产权抵押融资篇10
关键词：农村金融；信贷担保；担保物；担保机制
文章编号：1003-4625(2010)06-0061-04 中图分类号：F830.6 文献标识码：a
一、引言
现阶段我国农村信贷业务中存在着农民“贷款难”、银行“放款难”、农民“还款难”、银行“收款难”四难问题。这四难问题的症结是农民担保物缺失、担保体系未形成、贷款风险控制机制未良性发展。如何解决这些问题，如何在制度层面予以创新和改进，这对加快农村信贷业务发展意义重大。
二、我国农村信用贷款目前存在的问题
(一)农民“贷款难”
农民“贷款难”主要原因是目前担保物的缺乏和农村担保体系未形成。一方面农户本身的财产有限，无合适的资产为贷款作抵押、质押担保。从农村信贷的实际情况看，农民的主要财产是宅基地上自建的房屋和承包的耕地，对于宅基地上的建房，多数银行或因房产手续不全，或因难以清收变现，一般都不接受这样的抵押物，这就造成农民向银行贷款时很难以房屋作为抵押物；对于农民承包的土地，法律规定土地承包经营权不允许转让，所以，土地和房屋抵押的法律基础不存在，难以为贷款作抵押、质押担保。另一方面由于农村的本身信用环境较差，愿意给别人做担保的人越来越少，农村担保体系难以建立，造成农民“贷款难”。
(二)银行“放款难”
当前，银行向申请贷款农户“放款难”的主要原因不在于银行放贷能力，而是由于目前许多金融部门为了防范信贷风险，规定贷款必须实行存单等规定的有价证券、不动产等抵押，或者由保证人担保，而农民没有房地产权证、固定资产所有权证等抵押物品，根本无法办理抵押手续，造成抵押物缺失，故银行不能放款。
(三)农民“还款难”
农业抗风险能力低，受自然因素、市场因素的影响较大。比如，中国最近几年自然灾害频繁发生，2006年南方的旱灾，2007年重庆的水灾，2008年年初的雪灾和地震灾害，2010年西南五省的旱灾，都给我国的农业生产造成了巨大的损失，直接影响农民的经济收入，由于农民没有其他固定收入，只能拖欠贷款资金，从而一部分经济损失会转化为信贷资金借贷危机。同时，由于部分农民信用观念淡薄，经常出现逃废债务等现象，银行为减少信贷风险，设置了繁琐的贷款手续或是不愿意向农民贷款，也导致农民“贷款难”。
(四)银行“收款难”
在农村信贷促进农村经济发展的同时，回收难制约着农村信贷业务的开展。究其原因主要是农民资产少、担保物缺失。根据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)和《中华人民共和国担保法》(以下简称《担保法》)的规定，农民以宅基地上的房屋作抵押是有效的，但是抵押权的效力不能及于该房屋占用范围内的宅基地使用权，一旦债务人不能清偿债务，债权人只能以抵押房屋的建筑材料作为动产优先受偿。将房屋拆除后以建筑材料还债，大大降低了房屋的价值，银行回收贷款困难。因此，银行虽然有借款人用农村房屋设定抵押，却难以诉讼、执行、收贷。此外，因农民的道德风险隐患、贷款前和贷款后的信息不对称等原因也致使银行到期难以回收贷款。这是现阶段我国农村信贷陷入发展瓶颈、发展脚步渐缓的主要原因。
三、突破担保瓶颈，完善农村信贷担保机制
如何解决上述农村信贷中的四难问题，使农村信贷达到惠农、使贫困户脱贫的目的，需要突破担保瓶颈，积极探索新的担保方式，完善农村信用担保机制，以促进农村信贷业务良性发展。
(一)突破担保融资瓶颈，探索新的担保方式
突破担保融资瓶颈，农村信贷机构应该成立专门的信贷担保部门，聘请具有专业知识、经验丰富的人员负责信贷担保业务的开展，突破传统信贷抵押担保方式，积极探索适合农村发展现状的新的担保方式，分散和规避银行信贷风险，使我国农村信贷业务步人一个良性发展的轨道。
1 积极探索农村宅基地及地上房产抵押担保方式。《担保法》第34条第1项规定了“抵押人所有的房屋和其他地上定着物，可以抵押”，但同时该法第37条第2项也规定了“耕地、宅基地等集体所有的土地使用权，不得抵押”。按照上述规定，农民的宅基地只可自己建房，不可流转，不可出卖、转让，也不可以抵押。虽然以宅基地上的房屋抵押是有效的，但是抵押权的效力不能及于该房屋占用范围内的宅基地使用权，一旦债务人不能清偿债务，债权人只能以抵押房屋的建筑材料作为动产优先受偿。基于这种实际情况和法律规定上的限制，金融机构等债权人一般不愿意接受借款人用农村房屋设定抵押。《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)制订时为了维护现行法律和现阶段国家有关农村土地政策，并为今后修改有关法律或者调整有关政策留有余地，规定了“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定”。因此，在农村信贷业务中，宅基地上的自建房产是大多数农民家庭最有价值的不动产，但因我国目前法律规定农村宅基地不能流转，因而影响了宅基地上自建房的流转、抵押，致使其价值没有最大化发挥，直接影响了农民的创业、致富。所以，应加快农村宅基地及地上房产流转的相关立法试点工作，使农村宅基地及地上房产能够抵押流转，以利于农民向银行抵押融资。以浙江嘉兴实施的农民以农村住房作抵押向银行贷款的制度为例，嘉兴市2007年出台了《嘉兴市农村合作金融机构农村住房抵押借款、登记管理暂行办法》，以帮助农民解决申请贷款过程中最大的难题――抵押难。因为农村住房只有集体土地使用权证，无房屋所有权证，产权不明晰，过去农民很难以农村住房作抵押向银行贷款。但自2007年11月开始，嘉兴农民可以用自己的住房办理房产抵押贷款。实施该办法后，在嘉兴拥有农村住房所有权的个体工商户以及具有完全民事行为能力的自然人，均可以以农村住房抵押担保方式申请贷款。在办理相关手续后，农民就可获得信用社或农村合作银行贷款期限至多不超过5年的抵押贷款，贷款额度则不超过农村住房评估价值的70％。目前，该办法已在秀洲区和嘉善县试点。通过这种方式，大大提高了农村宅基地使用权的使用效益，扩大了农村信贷抵押物担保范围，为农民融资、创业、致富提供了有效的途径。
2 土地承包经营权抵押贷款。《中华人民共和国农村土地承包法》对土地承包经营权的期限做了明确规定，“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林地的林地承包期经国务院林业行政主管
部门批准可以延长”，“承包期满，农民可以继续承包”。从相关土地承包经营权抵押贷款试点的实施情况看，该种抵押方式对农民，尤其是对农村种粮专业户、林业专业户、花卉种植专业户提供了融资抵押平台。土地承包经营权抵押贷款不仅能有效突破农民贷款抵押担保难这一瓶颈，而且能够盘活农民的固定资产，激发农民创业的热情，同时也相应增强了金融机构对农民加大放贷的信心。鉴于该种信贷担保方式的优越性，2008年10月15日，十七届三中全会闭幕三天之后，中国人民银行、中国银监会下发通知，决定在中部六省和东北三省开展农村金融产品和服务方式创新试点。通知要求“创新贷款担保方式，扩大有效担保品范围”；“原则上，凡不违反现行法律规定、财产权益归属清晰、风险能够有效控制、可用于贷款担保的各类动产和不动产，都可以试点用于贷款担保”。
3 农作物收益抵押及农产品浮动抵押担保方式。实践中，抵押权的实现往往耗时过长，而通过家庭承包方式承包的土地多为耕地，其中基本农田所占比例极大。耕地(含基本农田)多以种植粮食或其他短期农作物为主，时间紧、季节性强是其经营特点。抵押权实现拖时间久了，容易导致错过种植季节，最终造成耕地抛荒的后果，这不利于耕地的保护，也不利于农村经济的发展。我国《物权法》的突出创新是创立了动产浮动抵押制度。动产浮动抵押制度的创立使农产品不但可以成为固定抵押的标的，而且可以成为浮动抵押的标的。允许农作物抵押，无疑能够便利农民融资，特别是浮动抵押允许以将来成熟的农产品作为抵押物，这就使农民在青黄不接时也可以用其农作物将来的收益抵押融资，解决农业融资难问题，加快农业发展速度。比如，农村创新抵押贷款方式的试点县黑龙江齐齐哈尔依安县，该县农民只要具有土地经营权，并将其经营合法取得期限三年以上的耕地经营权附带地上农作物为债权担保，就可到银行进行申请抵押贷款。根据年租地平均租金经营期限+土地上农作物净收益的原则，依安县农委、乡镇经管站与贷款人参照市场价格协商对土地经营权抵押价值进行认定。贷款金额一般不超过土地经营权抵押认定价值的70％，期限为一年，主要用于农业生产、农机购置、农业开发等方面。这种灵活可行的贷款方式，切实解决了农民贷款难的问题，进一步促进了农业增效、农民增收。
4 积极探索担保公司担保方式。政府应将国家投入农村的部分资金与农村信贷实际情况结合起来，建立以政府财政资金为主导，社会资金参与的农户贷款担保公司，协同其他商业担保机构在农户申请贷款时对其担保。另外也可以建立龙头公司出面为养殖户进行担保，以实现公司和农户的双赢。目前，这种“公司+农产”的贷款模式已在安徽省遍地开花，其县域覆盖率已达到60％。比如安徽省萧县70多户养鸡农民通过“公司+农户”的模式，陆续获得3万元至5万元贷款，不用任何抵押。因为这些养鸡专业户作为当地一家大型农业产业化龙头企业符离集刘老二烧鸡有限公司的上游供应商，农行有针对性地设计出这款金融产品，由公司作担保，为农产统一发放贷款，贷款专款专用于养鸡项目。这种创新的担保方式极大地提高了农村金融服务水平，拓宽了农民融资致富途径，是解决农村资金供求矛盾的一个有力举措。
5 保证人担保方式。推广农户联保网络组织，即保证人制度，由信贷人的邻居、村民或亲戚等三至五人对贷款作信用担保，增加监督力量，形成一个利益共同体。凡发现信用贷款转借他人、移用等不正常情况的，要及时采取相应的制裁措施，包括取消信用户资格、强制收回贷款等，以有效地控制小额信用贷款的风险。例如现在我国农村信用社大力推行的“五户联保”贷款机制，加保小组的农户既是借款人又是担保人，每一成员均对其他成员的借款承担连带保证责任。如果其中一户出现风险，其他农户必须代偿，否则在下一放款期，此联保小组成员将全部无法取得贷款。这种方式不但有效降低了银行信贷风险，也解决了农民“贷款难”问题。
6 积极探索农村信贷保险方式。
依托农村合作经济组织构建相互制农户信贷保证保险，对因农业风险(如洪水、干旱等自然灾害)、贷款项目失败以及意外事故导致借款人的财产受损、人身伤残或身故，从而最终使得借款人(投保人)无法履行还款义务时，由保险人承担给付保险赔偿金的责任。农民通过购买农户信贷保证保险使得他们能从金融机构获得贷款，虽然购买农户信贷保证保险会增加农民的经济负担，但是，相对于保险费来说足够的贷款对于农户来说更为重要。由于保险机构参与分担风险，扩大了承担风险的主体，提高了贷款当事人的抗风险能力，同时也给信用社提供了保障，使农村信用贷款风险由保险机构和金融机构共同承担。以安徽省政府出台农村“信贷+保险”试点工作为例：一是以地方特色种植业、养殖业产品为试点品种，先行在1－2个农业大县开展草莓种植信贷保险试点。二是依托农险机构和农村银行，为从事试点产品生产的种养农户提供相应的保险服务和信贷服务，并给予利率优惠。三是试点产品保费比照政策性农险给予财政补贴，按省财政25％、市财政25％、县财政30％比例配套，农民自行承担20％。通过保险机制和信贷机制的联动，转移农民因自然灾害、意外事故不能如期还贷的违约风险，解决农民因无担保、无抵押而造成的“贷款难”问题。
(二)完善担保机制，促进农村信贷良性发展
我国农村经济基础比较薄弱，要灵活运用担保方式，在一个成熟、透明和信用量化的市场里，保证人担保较之抵押物担保交易成本更低。但在信用普遍不高，农业风险较高和农村信贷风险很大的市场里，物保更为稳妥。因此，银行要灵活运用各种新型担保组合方式，以多种担保手段相结合的方式，探索适合农村特点的担保机制。
1 动产担保和不动产担保相结合。动产抵押，也就是指贷款人对于银行不转移占有而供作债务履行担保的动产，在借款人不履行债务时，银行予以变价出售并就其价款优先受偿的权利。动产抵押基本上具备了不动产抵押所具有的一切属性。但动产与不动产相比动产是可自由移动的物，是比不动产丰富多样而其价值又不亚于不动产的物。不动产抵押贷款是指借款人将其不动产抵押给出资人，由出资人按其评估价值的一定比例支付贷款，借款期限届满并借款全部偿还时，撤销抵押权而终止借款的法律行为。作为农村市场农民所拥有的动产一般比不动产数量多、易处置，但动产价值低、损耗快，不动产数量少，但价值高、处置难，二者各有优缺点，农村信贷机构可以在信贷担保时使动产担保和不动产担保相结合，以达到防范风险、化解风险之目的。
2 质押和抵押相结合。抵押与质押是两种完全不同的担保方式：第一，抵押与质押的标的物不同。抵押的标的物传统上是不动产(现代立法，也包括部分动产)，而质押的标的物是动产与权利。第二，对于抵押与质押中标的物是否转移占有不同。在抵押
法律关系中，抵押的标的物是不转移占有的，仍由抵押人占有、使用、收益。抵押权人的权利在于有权干预未经其同意的债务人对抵押物的处分，并有权追索该标的物，以及优先受偿权。而质押中，作为标的物的动产与权利是要进行转移占有的。在质押合同设立后，债务人要将标的交付债权人占有。动产要交付占有，而权利也要变更权利证书，如专利权证、商标权证等权利，并能使占有人根据此证享有利益的权利证书，才能起到担保的效果。因此，质押担保因标的物转移占用，所以银行信贷风险小、易处置、易回收，但就我国农村的现实情况，农民所拥有的质押物数量少、价值小，单一质押，能申请的贷款金额小，不能充分发挥农村信贷利农、惠农的效果。抵押物标的物不转移占有，农民在抵押期间仍可收益、使用、占有抵押物。但发生不良贷款时，银行处置难度大，因此，要质押和抵押相结合，产生互补优势，最大限度发挥担保物抵押作用，降低银行信贷风险。
3 保证人和抵押物相结合。保证担保是具有代为清偿债务能力的法人及其他组织或公民(自然人)可以做保证人。在我国农村，保证人担保中因农村信誉体系尚未建立，农村信贷法制不健全，农民法制观念淡薄，在保证人担保的信贷方式中，存在着保证逃避还款责任，不履行担保义务的现象。造成银行回收债权难，银行信贷风险大，诉讼、执行难。同时，因保证人在农村贷款中承担的风险大，农民不愿意作为保证人。因此，保证人担保和抵押物担保相结合的担保方式能够消除保证人顾虑，减少其还款责任，也降低了银行的信贷风险，有力促进银行贷款的发放和回收。
4 农业保险和抵押物担保贷款相结合。银行出于对控制信贷风险的考虑，要求农民贷款时应提供相应的抵押物或担保物。然而，我国农村信贷担保体系尚不健全，在土地不能抵押，房产手续又不全的情况下，农作物收益抵押及农产品浮动抵押存在遭灾毁损的风险，可以按抵押物的价值对其办理抵押物财产保险，一旦抵押物发生风险，农户可以从保险公司获得的损失偿还贷款，减少银行信贷风险。
5 养老保险金与保证人相结合。农村养老保险缴费证(手册)质押贷款指的是已参加农村养老保险的居民，直接用自己持有的或借用他人的《农村养老保险缴费证(手册)》作为质押物，依据一定程序和规定到有关部门办理正式贷款手续。所贷款项主要用于农户生产、生活中急需解决的重要事项。借款人均要求是当地农村养老保险的参保对象(被保险人)，出质人则规定不一。养老保险金是农村农民的固定收益，但是价值小，可以申请的贷款数额小，因此养老保险金可以和保证人担保的方式相结合。
6 担保公司与抵押物担保相结合。农村担保公司的担保，因其注册资金少，承担风险的能力较弱，并且因该担保方能申请贷款数额小，对农村专业户的扩大再生产起不到应有的金融支持力度。为此，设定担保公司与抵押物担保相结合的方式，担保公司和贷款人提供部分抵押物担保联合担保，这样，贷款农户即可以申请到大额贷款，发展经济，也能减少抵押人和担保公司的担保风险，达到风险共担，和共赢的发展局面。
7 担保公司与保证人相结合。采取担保公司和保证担保的复式担保，有利于化解风险，弥补单个担保的弊端，为经济发展起到良好的促进作用。
通过上述对担保方式的灵活组合运用，突破担保瓶颈，完善担保机制，能更好地为银行防范、化解信贷风险，有力地促进农民生产经营的扩大再生产。因此，灵活的担保机制是破解农民“贷款难”和银行“收款难”问题的有效途径。同时，在农村信贷市场中也要逐步建立信用评级体系，广泛开展“信用县(区)”、“信用乡镇”、“信用村组”、“信用农户”、“诚信单位”、“诚信个人”等评比活动。并大力宣传金融法律法规，使农民知法守法，营造依法贷款、依法还贷的法律氛围，破解法院诉讼难、执行难的局面，促进农村信贷良性发展。