土地空间规划篇1
关键词：土地规划；空间数据质量；质量问题修复；多边形
规划空间数据质量存在问题，将影响国土部门对它的应用。土地规划数据建库过程中会产生大量的碎片多边形，形成大量的多边形拓扑错误，进而导致数据的不准确性、不一致性、不确定性等质量问题，在数据成果质量检查阶段采取行之有效的措施进行质量检查发现错误并对错误进行修复是保证规划空间数据库质量的重要手段。
1土地规划数据库特点
土地规划数据成果内容丰富，包含空间数据（矢量数据和栅格图形数据）、规划表格、规划文本及元数据等。土地规划数据库除具有一般GiS数据库的时间特征、空间特征、属性（非结构化）特征外，还包括面向规划、共享性、一致性三个最显著特征。土地规划数据库是面向规划的，数据库中数据内容受土地利用规划业务规则的严格约束，如各规划要素的面积需满足各类规划指标的调控要求，土地规划用途空间布局满足规划要求的对应关系，市、县、乡级规划数据库在内容和空间上能够有效衔接；土地规划空间数据库具有数据共享性，土地规划空间数据库要能够与其他平台进行资源整合和共享，如“金土工程”、“一张图”工程等；规划数据库的一致性主要指规划成果之间的一致性。
规划数据库的特点决定了规划数据库质量控制的难度。对规划数据库的质量控制一般包括建库过程质量控制和质量检查质量控制。根据质量检查结果，对质量问题的修复，是规划数据库质量控制的关键。只有当质量问题修复工作完成，并顺利通过规划空间数据库质量检查，才能说规划空间数据库的质量控制取得了成功。
2数据质量问题分析及修复流程
土地规划空间数据质量问题类型多，涉及的对象多，关系复杂。正确合理分析引起错误的源，理清各质量问题之间的关系是质量修复的前提。规划空间数据库的某些图层，存在着基础图层与衍生图层的数据继承关系，基础图层的有些质量问题会传递到衍生图层中，转化为新的不同类型的质量问题。如土地规划用途区的行政范围和属性信息，影响其他规划要素类的布局范围、属性中行政区代码取值等；目标年规划要素的数据，是以基期现状要素为基础形成的，其布局规则，受基期现状要素的约束。此外，数据完整性质量问题，引起数据准确性、数据一致性质量问题；空间位置方面的质量问题，引起图属一致性问题，如多边形图层重复、重叠、缝隙质量问题，必然会导致属性一致性和图属一致性质量问题。
对于某项质量问题的修复，不仅牵涉到存在质量问题的对象，还会关联到与之相关的其他对象，甚至引起其他质量问题。如对土地规划用途区内图斑重叠问题的修复会影响到基本农田保护区与土地用途区的一致性；其次规划数据质量元素之间存在关联，空间图形数据的修复会影响到图属一致性及规划成果间一致性，如对建设用地管制区图层内缝隙的修复会导致图属不一致，应先修复图形空间问题，再修复属性问题；最重要的一点是规划空间数据库基于土地规划编制的，对其质量问题的修复，不能违背土地规划编制要求，要紧扣规划主题，以土地规划规则为基本原则修复空间关系。
3数据质量修复关键技术
3.1碎片多边形修复
建库过程中的叠加、分割、合并等空间处理过程，极易导致图斑产生数量众多的碎片多边形。这些碎片多边形面积细碎，严重影响数据库的进一步分析使用。碎片多边形修复主要将面积小于用户给定阈值400m2的小图斑删除、归并等数据综合操作，删除操作主要针对超出行政区边界的碎片多边形。数据归并应考虑空间上的几何邻近、专题属性上的语义相近、权属一致性，还应考虑规划内容规则约束，要将这四方面因素结合起来综合处理。空间上的几何邻近通过图斑的拓扑邻近共享边长来定义，专题属性上的语义邻近度，在土地规划用途分类二级分类中，与耕地语义邻近程度从高到低排序为园地、林地、草地、其他农用地、城乡建设用地、交通水利用地、其他建设用地；在三级分类中，水田在语义上邻近程度从高到低为水浇地、旱地。权属一致性规则，是指碎片多边形与要合并的面要素应属于同一行政区，因此在碎片多边形处理前，应保证要素权属单位信息准确，无跨行政区的要素；规划内容约束是指要严格控制规划建设用地规模、保证耕地保有量。
在实际操作中，首先通过权属和规划内容设定不能合并的图斑，优先合并语义相近图斑再合并几何邻近图斑。采用python脚本语言编写基于arcobject组件的合并碎多边形的工具处理自动合并的碎片多边形，再用人机交互方法合并权属和规划内容限定不能合并的图斑。
3.2典型多边形拓扑错误修复
土地规划数据库建库过程中不可避免地会产生大量拓扑错误，常见的多边形拓扑错误有多边形自相交、多边形重叠、多边形间存在缝隙，这些错误主要存在于土地规划用途区、土地规划地类、规划基本农田保护区、建设用地管制区图层中。对于多边形拓扑错误的修复仍要以规划规则约束为中心，多边形拓扑错误修复会引起面积、权属等属性的改变，进而影响上下级指标一致性、空间数据与非空间数据的一致性等。多边形自相交，可直接将凸出的部分擦除，凹进的部分合并。多边形重叠处理之前，应保证其行政区代码属性准确，首先计算重叠部分的面积，重叠部分的面积小于最小图斑面积的，将相互重叠多边形中面积较大的多边形对面积较小的多边形进行擦除；重叠部分的面积大于最小上图面积的，进行人机交互处理。层内多边形存在缝隙，首先用该多边形擦除行政区图层，将结果图层更新到该多边形图层中，然后根据面积判定规则进行缝隙的处理。面积小于最小上图面积的缝隙视为碎片多边形，按碎片多边形的处理方法进行综合；面积大于最小上图面积的缝隙，进行人机交互处理。
4结束语
本文基于土地规划业务规则，在分析规划数据库特点的基础上，对规划数据质量问题来源及数据库修复流程进行分析，探讨了碎片多边形修复技术及典型多边形拓扑错误修复技术，利用arcGiS强大的空间分析功能及灵活的组件开发功能，高效地处理规划空间数据多边形质量问题。该技术应用在望城区、邵东县、海南省文昌市等土地规划建库工作中，取得了良好的效果。
参考文献：
[1]张浩.土地利用总体规划空间数据库质量控制方法研究[D].南京大学，2012.
土地空间规划篇2
一、编制国土空间规划的重大意义
1、国土空间规划是推进生态文明建设的关键举措
自党的十八大以来，以同志为总书记的党中央站在战略和全局的高度，将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业的总体布局，为努力建设美丽中国、实现中华民族永续发展，指明了前进方向和实现路径。国土空间规划就是作为生态文明建设的关键举措而提出的，并在《中共中央、国务院关于生态文明体制改革总体方案》中作为一项重要的制度建设内容予以明确。在《若干意见》中再次提出，国土空间规划“是加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措”。
改革开放以来，我国社会经济快速发展并取得了巨大的成就，但扩张型、粗放式、唯增长论的发展方式造成了生态系统退化、环境污染严重、资源能源约束趋紧的严峻局面，直接关系到人民福祉和民族未来生存和发展，因此，生态文明建设成为我国新时代建设和发展的重要战略性任务。党中央提出五位一体的总体布局，并且强调“必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式”。
《若干规定》进一步明确：“坚持生态优先、绿色发展，尊重自然规律、经济规律、社会规律和城乡发展规律，因地制宜开展规划编制工作；坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线，强化底线约束，为可持续发展预留空间。坚持山水林田湖草生命共同体理念，加强生态环境分区管制，量水而行，保护生态屏障，构建生态廊道和生态网络，推进生态系统保护好修复，依法开展环境影响评价。”并将其作为国土空间规划编制中“提高科学性”的重要内容。并且提出，到2035年，“基本形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，安全和谐、富有竞争力和可持续发展的国土空间格局”。以此对照生态文明体制改革的基本理念，可以非常清楚地看到，这些要求既是落实生态文明建设的具体内容和手段，同样也是实践生态文明建设的空间保障。
国土空间规划工作通过整体谋划新时代国土空间开发保护格局，对国土空间这一稀缺资源在多种可能使用之间进行配置，并且通过对各类开发保护建设活动的空间管制来实现国家发展战略。因此，生态文明建设的要求应当成为国土空间规划工作的核心价值观，并在此基础上建立一整套的评价标准和操作规则，从而发挥国土空间规划在国家生态文明建设中的基础性作用。
2、国土空间规划是实现高质量发展和高品质生活的重要手段
中国特色社会主义进入了新时代，推动高质量发展既是保持经济持续健康发展的必然要求，也是适应我国社会主要矛盾变化和全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的必然要求，更是遵循经济发展规律的必然要求。党的十八大以来，党中央直面我国经济发展的深层次矛盾和问题，提出创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，提出通过经济转型和高质量发展，有效配置各项发展资源，促进经济结构的全面升级；通过提高生产要素、生产力、全要素效率，而不是靠要素投入量的扩大，提升经济的活力、创新力和竞争力，从而实现“以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”，更好地满足人民日益增长的美好生活需要的发展，给人们群众带来更多的获得感、幸福感、安全感。
我国经济现在正处在高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。这就要改变我国经济长期建立在劳动力、土地和环境低成本的基础上各类生产要素不断扩张型投入的发展模式。但经济转型并不是一蹴而就的，转型的过程也充满着反复、危机和痛苦，原有的经济增长模式仍惯性式地发挥作用。国土空间规划通过国土空间资源的配置、管控，在国土空间开发保护中发挥战略引领和刚性管控作用，推动、促进、保障甚至在一定程度上“倒逼”发展方式的转变。正如今年两会期间在参加内蒙古代表团审议时所强调的：“要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线”。
《若干意见》进一步明确，国土空间规划“是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园的重要手段”。因此，国土空间规划要“综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间”，“坚持陆海统筹、区域协调、城乡融合，优化国土空间结构和布局，统筹地上地下空间综合利用，着力完善交通、水利等基础设施和公共服务设施，延续历史文脉，加强风貌管控，突出地域特色。坚持上下结合、社会协同，完善公众参与制度，发挥不同领域专家的作用。运用城市设计、乡村营造、大数据等手段，改进规划方法，提高规划编制水平。”
3、国土空间规划是促进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求
“国家治理体系和治理能力现代化”，是中国共产党回顾总结我国改革开放以来的历程和经验之后，提出的全面深化改革的总目标之一。国家治理体系和治理能力现代化的实质就是是国家治理体系制度化、法治化、规范化、程序化，从而不断提高国家治理的执行力和效能，改变我国现代治理体制和公共政策中碎片化、短期行为、部门主义和地方主义以及由此带来的治理成本高、效率低、矛盾多的弊端。这种现象在空间治理方面同样存在，正如《若干意见》所指出的那样，“各级各类空间规划在支撑城镇化快速发展、促进国土空间合理利用和有效保护方面发挥了积极作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突，审批流程复杂、周期过长，地方规划朝令夕改等问题”。国土空间承载着社会经济的各项活动，相互之间相互协同又相互作用，因此只有建立统一的规划体系才能保证各项活动的有序开展，从而更好地实现国家发展的战略目标。因此，《若干规定》提出，国土空间规划“是保障国家战略有效实施、促进国家治理体系和治理能力现代化、实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求”，“建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系是党中央、国务院作出的重大部署。”由此可以非常明确地看到，建立国土空间规划体系并监督实施，承载着不断推进全面深化改革目标实现的重大职责。
从这样的角度来看，一方面，“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’”，并构建起以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的“五级三类”空间规划体系。在规划的内容上，“全面落实党中央、国务院重大决策部署，体现国家意志和国家发展规划的战略性，自上而下编制各级国土空间规划，对空间发展作出战略性系统性安排”各层级的规划要“明确规划约束性指标和刚性管控要求，同时提出指导性要求。制定实施规划的政策措施，提出下级国土空间总体规划和相关专项规划、详细规划的分解落实要求，健全规划实施传导机制，确保规划能用、管用、好用。”
另一方面，要“发挥国土空间规划体系在国土空间开发保护中的战略引领和刚性管控作用，统领各类空间利用”“按照谁组织编制、谁负责实施的原则”，落实规划实施的主体责任，并提出“严格执行规划，以钉钉子精神抓好贯彻落实，久久为功，做到一张蓝图干到底。”“规划一经批复，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，防止出现换一届党委和政府改一次规划。下级国土空间规划要服从上级国土空间规划，相关专项规划、详细规划要服从总体规划；坚持先规划、后实施，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动；坚持‘多规合一’，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。相关专项规划的有关技术标准应与国土空间规划衔接。对国土空间规划编制和实施过程中的违规违纪违法行为，要严肃追究责任。”
二、国土空间规划编制存在主要情况及问题
1、国土空间规划中存在的主要问题，从我国国土空间规划的发展过程可以看出，在多种因素的影响下，我国国土空间规划中存在许多问题，主要如下：各种规划职能分工不明晰，从空间规划发展历程来看，由于不同部门的规划顶层设计不同，他们的侧重点也不同，就如同空间规划的初期，主要就自然资源进行探索并对其进行功能分区，但是这样的空间分区会导致综合性国土空间规划不足，各类的规划职能不清，我国的国土空间分区在国家和省级层面以上构成了城镇体系规划，国土规划主体功能区规划这三种分区方式，再者在国土空间分区过程中，各部门各司其职，部门之间的协调性差，对经济社会与社会发展的规划在实际工作中主要是政府上层建筑决定的，这些以经济社会为代表的规划层的空间性的内容较少，这些层面的空间规划专业性强都是由负责部门进行组织编制，但是他们的各司其职缺乏协调性。
2、规划上下层及功能存在的交叉，随着规划层级的不断增多，规划过程中简单重复现象较多，因为在工作中这些层级的差异性较小，所以不同层级间重复功能多导致效率低下，规划不合理，另外除了土地利用总体规划外在其他规划的工作中，上下级的工作不明确，上级规划对下级的规划的约束性较弱，对下级规划指导性不强，而土地利用的总体规划是通过从上级到下级的层层指导与约束，但是其他层面如经济社会层面，自然资源方面体现出的上下级指导功能较弱，约束力不足。
3、规划实施机制与法制化的规划建设有待提高，对于国土空间规划，我国相关的法律法规建设不完善，并且规划实施机制有待健全，目前我国现在的规划类型几乎是编制实施与监督三位一体，缺乏科学民主的决策和制约机制，公众无法积极参与其中，并且随着我国规划类型不断增多，政府的审批工作也越来越多，这与政府进行改革的初衷不符，有待寻求新出路。
三、新时代县级国土空间规划编制的方法
以新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立和贯彻落实新发展理念，坚持“绿水青山就是金山银山”，坚持生态优先，绿色发展，坚持高质量发展，安全发展。围绕“两个一百年”奋斗目标，以有效提升国土空间治理能力现代化水平为抓手，强化国土空间规划对各专项规划的指导和约束作用，合理调控经济社会发展及其建设布局与国土资源生态环境承载之间的关系，促进合理开发、充分利用和有效保护国土空间资源，强化国土空间用途管制，加快国土供给侧结构性改革，提升国土空间治理能力。
1、坚持生态优先，底线管控。
以资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价为约束，坚持目标导向、问题导向和治理导向相结合，坚持底线思维，优先布局关系区域生态安全、粮食安全、环境安全、生命安全、经济安全和文化传承等国土空间，协调衔接三条控制线划定，促进人与自然和谐共生。
2、坚持以人为本，协调发展。
坚持以人为本，落实经济社会发展要求，保障科学发展目标的落地，通过国土开发利用方式转变促进发展方式转变。完善人地挂钩机制，协调优化各类用地规模、结构、布局和时序，助力实现基本公共服务均等化。
3、坚持顶层引领，统筹配置。
坚持全域规划，统筹考虑城乡和区域资源、生态、环境和经济社会发展需求，按照促进生态健康、生活宜居、生产便利的要求，统筹配置基础设施和公共服务，确保形成功能清晰、协调有序的国土空间开发利用格局。
4、坚持前瞻布局、用途管制。
根据全县发展的阶段性特征，正确处理当前与长远、局部与整体、发展与保护等关系，处理好绿水青山就是金山银山的关系，统筹考虑城乡融合、区域协调、可持续发展等相关需求，保持规划前瞻性和规划一张蓝图绘到底的定力。完善国土空间用途管制制度，将用途管制制度扩展到所有自然生态空间，从严控制各类建设占用自然生态空间。
四、县级国土空间规划编制服务组团城市建设的对策与建议
1、加快开展前期评估，全面掌握“多规”的差异。从统筹山水林田湖草的角度出发，贯彻落实新发展理念，加快开展国土空间规划编制系统性分析评估，对现行主体功能区划、土地利用总体规划、城市总体规划、环境保护规划等各类空间性规划进行综合性、系统性评估，科学分析“多规”差异，全面掌握现行各类空间性规划之间存在的突出矛盾和问题，为加快推进县级国土空间规划编制工作夯实基础。
2、注重“多规”有效衔接，摸清全县国土空间底数。在科学分析“多规”差异的基础上，结合城市发展的全新定位，充分利用农村地籍调查、“三调”等调查成果数据，全面摸清县级国土空间的底数，切实做好现行主体功能区划、土地利用总体规划、城市总体规划、环境保护规划等各类空间性规划之间的有效衔接，突破自然资源领域各类国土性规划的“壁垒”，形成“多规合一”的格局。
土地空间规划篇3
2019年9月20日，由中国城市规划学会城市总体规划学术委员会主办，银川市自然资源局、中规院（北京）规划设计公司联合协办的“2019年中国城市规划学会城市总体规划学术委员会年会”在宁夏银川市成功举办。来自重庆、成都、武汉、深圳、银川、青岛等市县自然资源部门负责人、同行业界及专家学者近400人出席会议。
在中央提出建立“全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系”的背景下，总体规划如何明确自身定位，推进自身理论和技术体系的深刻变革，已成为规划学界关注的焦点问题。本次学委会年会以“新空间新总规”为主题，旨在探索新的国土空间规划体系下市县层面总体规划的理论与实践。针对“新”的会议主题，各发言人分别从各自角度进行了回应，“新”主要体现在四个方面：落实了新时代的新发展理念，贯彻了构建国土空间规划体系的新任务，体现了构建国家治理体系和治理能力现代化的新要求，回应了人民群众对美好生活的新期待。
国土空间改革是国家系统性、整体性、重构性改革的重要组成部分，将对城市发展产生深远影响。市县国土空间规划作为落实国家、省级空间规划的关键环节，如何组织开展规划编制工作，是当前的焦点问题，也是难点问题。现将此次参会培训的心得体会汇报如下：
一、对表看齐，理清我区国土空间规划编制思路
在本次会议上，重庆、成都、武汉、深圳、银川等市自然资源部门负责人先后分享了各自国土空间规划编制的最新成果。汇报内容涉及城乡规划转型、国土规划体系构建、生态空间格局构建、国土空间用途管制和国土规划数据支撑等多个方面的积极探索。我区应高水平高标准编制和实施新区国土空间规划，全面提升新区规划水平，科学引领城市发展和品质提升。
二、瘦身总规，建立我区新的国土空间规划体系
按照“管什么就批什么”的原则，对市县国土空间规划，侧重控制性审查，重点审查目标定位、底线约束、控制性指标、相邻关系等，并对规划程序和报批成果形式做合规性审查。上位规划是通过下位规划贯彻、体现和传递，而不应直接拿上位规划来管理和督查，新的体系应是分级审批、分级授权、分级督查，真正对建设情况的督查依据应该是详细规划。建议在新区的国土空间规划编制过程中适当简化原城市总体规划（眉山环天府新区经济带规划）中规划部分的内容，为专项规划留下接口。
三、多规合一，构建我区高水平空间规划管理体制
新的国土空间规划编制应该是“合一”的，且须把握四个原则：一是深入浅出。变革过去不同类型规划“深入深出、浅入浅出”的问题。规划内容应深入，深研问题、找准方法、明确路径；规划成果要浅出，要言不繁、大道至简；二是发挥优势。过往不同类型规划有不同的特点与优势，要发挥城乡规划深入研究城市问题的能力，发挥国土规划强化管控和约束传导的体制优势，扬长弃短、优势互补，提升综合水平；三是补齐短板。无论城乡规划还是土地规划，都不能认为用过去的“两把刷子”就可以承担起新的国土空间规划编制任务，多规是“合一”而不是“拼一”，“合”是内外互通，是以生态文明的新思想、新理念、新理论，内外一致地指导规划编制；四是突出特点。不突出特点的规划是没有价值的，合一的规划还应凸显城乡规划的精髓，突出城市发展的特色。
四、要素创新，制定适宜我区发展的国土空间政策
土地空间规划篇4
2021年，国土空间规划股将紧紧围绕局党组“三大提升、五大攻坚”行动，自觉主动融入“全面提升年”主题实践活动，以个人能力执行力提升带动规划工作提质增效，以股室整体担当作为争先创优，特制订2021年股室提升计划。
一、提升目标
（一）加强思想政治教育，提高政治站位
（二）加强专业知识学习，提高服务质效
（三）加强作风纪律建设，提高担当作为
（四）加强工作联动协调，提高团结协作
二、提升内容及措施
（一）狠抓学习充电，提升能力素质
1.系统学习政治理论，增强政治意识和理论素养，坚持思想引领实践。一是到2021年底，全员至少通读系列重要讲话15篇，做好笔记30页，深刻领会治国理政新思想、新理念。二是组织股室人员利用周三夜学时间学习中国共产党党史，做好学习笔记20页以上，切实做到学史明理、学史增信、学史崇德、学史力行。三是加强新政策学习，利用空闲时间认真学习党的五中全会精神，国家、省、市、县“十四五”规划，了解新发展、新理念、新要求，重点把握新时代自然资源管理新形势、新特点、新要求。四是加强新形势新要求对接，学习并贯彻落实国家、省、市、县重大会议精神，融入自然资源管理及日常空间规划业务，认真研读政府工作报告，做到紧跟时代与时俱进，服务生态文明建设和高质量发展大局。
2.重点学习政策法规，将《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》、《四川省市县国土空间规划编制指南》、《四川省镇域国土空间规划编制指南》、《四川省村规划编制导则》等与空间规划相关的法律法规、政策文件及技术规范装订成册，每周组织股室人员轮流领学、学习讨论，熟练掌握规划调整程序和法定要求，努力提高规划政策法规和专业知识水平，为精准高效服务提供政策法律支撑和必要知识储备。
3.辅助学习规划技能，组织股室人员学习掌握县、乡镇、村国土空间规划技术规程，熟悉控制性详细规划编制的技术路线和编制指南，熟练掌握运用arcjis、CaD等业务软件套合叠加各类图件，熟悉规划地类和用地分类对接，确保项目选址精准落地，不越红线。
4.外出学习优秀案例，通过走出去、引进来等办法，学习考察周边市县及省外优秀成功规划案例，实地了解规划过程，增长规划见识素养；加强知名规划团队、大专院校规划专家的联系，经常做好与市局和兄弟县区的沟通交流，及时把握国土空间规划工作动态；落实以老带新，以具体案例帮助年轻同志提升写作技巧，提升整体写作水平和规划专业水准。
（二）狠抓行动落实，提升服务质效
国土空间规划牵涉方方面面，是一项打基础、重前瞻的技术工作，必须提前做好规划布局布点指引，需要把准社会发展大势、预判建设需求形势、落实重大决策部署。
1.关注热点需求，把空间留足留够。根据省厅文件精神认真研读文件，提前思考谋划，将2021-2022年急需用地的重点项目纳入近期国土空间规划实施方案，建立台账和矢量数据库，留足规划用地空间，确保提前介入，重大项目没有政策障碍。
2.瞄准职能职责，把规划编实编好。列出时间表和路线图，重点做好县级国土空间总体规划、村规划试点和镇域国土空间规划编制，结合本地实际搞好功能定位、空间布局布点指引等工作，确保规划能落地、好实施。
3.加强分工协作，把服务精准到位。明确股室人员武定方案，厘清内部分工协作界限，制定受理事项台账，每周一将工作任务纳入工作责任清单，时限办结，周五检查督促完成情况，工作做到周清月结；同时，对疑难杂症组织会商，对困难问题集体研究，确保团结协作，精准高效。
（三）狠抓克难攻坚，提升规划保障
当前，由于上一轮土地利用总体规划2020年底使用期限已满，上一版城乡规划不是法定规划，正在编制的国土空间规划还未形成正式成果，正处于国土空间规划过渡期，各种紧缺规划的编制一时难以到位，亟需抓紧解决规划中出现的缺规矛盾和问题。市局已将国土空间规划攻坚纳入2021年“三大提升、五大攻坚”行动之列，足见对空间规划的高度重视。
1.总规控规同步推进，相互完善补充。县域国土空间总体规划计划5月底形成初步成果，回水-花家坝片区控详规和江南城区控详规同步编制，也必须在5月底形成初步成果，特别是要明确江南城区、回水-花家坝片区的道路体系、竖向设计，结合地形地貌优化空间格局，并与总规相衔接。
2.村规镇规同步试点，累积经验良法。瞄准2023年全县镇（乡）域国土空间规划编制全覆盖、村规划应编尽编的目标，今年必须按规定的时间节点和要求完成白驿岫云村村规划试点并通过审查备案，启动元坝、歧坪、白驿3个镇域国土空间规划编制，探索办法，积累经验，为明后两年大范围编制乡村规划奠定坚实基础。
3.编规联网同步建设，坚持软硬兼施。“一张图”系统是空间规划体系建设的“软件”，规划编制是空间规划体系建设的“硬件”，要在4月底前完成我县国土空间规划“一张图”系统建设实施方案编制、落实经预算并送县政府投资评审中心评审，5月完成需求论证和招标采购，6月底启动建设，与国土空间规划编制审查同步推进，确保按时按要求通过“一张图”系统上报并审查备案。
4.内外协作同频共振，打通堵点痛点。加强各股室之间的沟通协调，对需要其它股室支持协助事项重点清单，多些韧性与执着，能当场落实的立即落实销号，不能当场落实的追踪销号完成，不能长期过拖过磨，不了了之；对其它股室需要我们支持协作事项，多些理解与耐心，不推诿不扯皮，按时按要求支持到位，决不能因为工作怠慢而贻误工作。
二、存在的困难
一是工作头绪多，股室人手不足，急需加派人员；二是股室人员规划业务不熟，对规划法规政策一知半解或知之甚少，规划系统性、专业性把控不足；三是工作系统性、统筹性把握不好；四是深入现场调研不足，
主要措施
1.结合《城乡规划法》、《土地管理法》（最新修订版），对规划编制审批流程，耕地保护、农用地转用、宅基地审批、土地征收、违法用地处理等深入学习研究。
2.结合中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的学习，明确国土空间规划的时代背景、体系要求和目标任务，通过整合“一张底图”实现“多规合一”。
3.主动投入党史教育，通过党史学习发扬共产党人艰苦奋斗、顽强拼搏、无私奉献、服务人民的精神，以昂扬斗志、蓬勃朝气努力克服工作中的各项困难，创造工作佳绩。
土地空间规划篇5
关键词：武汉；地下空间；土地管理
中图分类号：F293.2文献标识码：a文章编号：0439-8114（2016）22-5992-03
Doi：10.14088/ki.issn0439-8114.2016.22.065
ResearchonUndergroundSpaceLandmanagementinwuhan
ZHoUHao1，LiYan-xin1，Qintao1，GUYing-min2
（1.wuhanplanning&ResearchandexhibitionCenter，wuhan430014，China；2.HubeiBohanRealestateCo.，Ltd.，wuhan430070，China）
abstract：withtherapiddevelopmentofeconomyandsociety，urbanareasarefacingthedifficultiesoflandscarcityinChina.asthecentralcityincentralChina，wuhanarefacingtheprominentcontradictionbetweenlandandpopulation，undergroundspacelandusehavebecometheeffectivewaytoalleviatethiscontradiction.By2008，thetotalconstructionofundergroundspaceinwuhanwasabout22millionsquaremeters，whichgreatlypromotedtheintensiveuseoflandresourcesinwuhancity.expansionoflanduseinundergroundspacemadehigherrequestsonthelandmanagement.therefore，bysummarizingthestatusquoofundergroundspacelandmanagementinwuhan，theproblemswereanalyzedandproposalsforenhancingtheleveloflandmanagementofundergroundspaceinwuhanwereputforward.
Keywords：wuhan；undergroundspace；landmanagement
随着经济社会的不断加快，土地成为了决定城市发展的关键性资源，而不少城市面临着土地资源稀缺的困境。传统“摊大饼”式的扩张路径显然已无法满足城市空间发展的新要求，故而越来越多的城市将空间发展的目光由平面转向立体，地下空间土地成为了新型战略资源。但与地表土地管理相比，地下空间土地管理仍显滞后。在缺少国家层面明确管理规定的情况下，上海、杭州等经济发展较快、地下空间开发较多的城市充分发挥地方立法权职能，针对地下空间土地管理制定出台了具有指导与实践价值的政策法规，有效促进了地下空间土地开发与管理工作[1]。作为华中地区中心城市的武汉，是区域重要的经济、社会、文化中心，加强城市地下空间土地开发也是缓解武汉市土地资源短缺的重要途径。2013年5月，《武汉市地下空间开发利用管理暂行规定》正式颁布，有效指导和规范了武汉地下空间的开发利用。但与国内先进城市相比，武汉地下空间开发仍然存在供应方式单一、制定标准粗略等问题。因此，有必要开展武汉城市地下空间土地管理研究，吸取国内先进城市的管理经验，以提升武汉市地下空间土地管理水平。
1武汉地下空间土地管理现状
在国家及部委出台有关地下空间土地管理政策法规后，和国内其他重点城市一样，武汉市也对地下空间利用法制化进行了探索。《武汉市地下空间开发利用管理暂行规定》的正式颁布，对武汉市城市地下空间开发利用进行了整体规范。土地管理及相应的产权登记管理各为其中一章，对地下空间土地使用权的定义、土地供应方式、出让金标准、出让年限、土地流转、产权登记进行了规定，比较详细地明确了各项要求，为武汉市城市地下空间土地管理工作提供了制度支撑。
1.1规划现状
目前，武汉市地下空间用地规划主要涵盖“总规+专项”两个层次：一是《武汉城市总体规划》（2010-2020），其要求“集约高效利用土地资源，鼓励地下空间有序开发利用与地上空间开发相结合，建设完善的地下交通系统、地下生命线系统、地下人防系统、地下市政o施系统、地下公共设施系统，形成现代化的地下空间综合利用体系。”还对地下空间开发利用优先开发区域进行了明确，即“地下空间的利用应优先满足公共利益需要，优先安排公共空间、公共设施、市政基础设施。地下空间的开发要优先考虑繁华商业区、交通枢纽、人口稠密区等需求量大的地段。二是《武汉市主城区地下空间综合利用专项规划（2008-2020年）》，确定了武商武广片、循礼门片、汉口火车站片、王家墩CBD片等地下空间重点开发区片，并完成了部分片区的控规编制，有效指导了武汉市重点片区的地下空间开发工作。
目前，武汉市已全面启动新一轮的地下空间专项规划编制工作，正在编制的《武汉市地下空间综合利用专项规划》将对武汉市城市地下空间总体建设目标、建设基本原则、建设实施重点予以明确，并系统地对地下交通、地下防灾、地下公共空间、地下市政等制定布局规划，加速推进武汉市城市地下空间开发利用。
1.2交易管理
供应方面，武汉市地下空间土地供应方式有划拨、“招、拍、臁背鋈谩⑿议出让等。其中，符合划拨目录的采用划拨方式供地；工业用地、经营性用地采用“招、拍、挂”出让方式；地下交通、市政公用设施附属的工业、经营性地下空间采取协议出让方式。价格方面，除划拨方式取得外，“招、拍、挂”出让起始价和协议出让价款按不低于出让时相同主导功能用途、土地级别、使用年限的地上建设用地市场价格标准的30%收取；此外，连建项目地下建设用地起始价与地上部分一并计入总起始价。
1.3审批管理
审批管理方面，用地审批基本延续地表建设用地的审批内容和程序。但对于不同地下空间类型有不同要求：对于连建地下工程，其用地审批手续随地面建筑一并办理；对于单建地下工程，应当按照规定单独办理国有建设用地使用审批手续。
1.4登记管理
登记管理方面，武汉市地下空间土地登记也基本延用地表土地登记程序和要求。但根据调研显示，目前武汉市地下空间土地登记业务较少，其中，对于连建地下空间仅在产权变更时提出登记需求，并按照相关要求完成登记；对于多数未发生产权变更的地下空间并未要求进行登记；单建地下空间则由于武汉此类建设项目较少，完成登记的项目更是屈指可数。
2武汉地下空间土地管理可能存在的问题
2.1政策法规还需进一步细化
作为武汉市地下空间开发利用的纲领性文件，《武汉市地下空间开发利用管理暂行规定》虽然能对武汉市地下空间土地管理起到一定指导性作用，但是在土地供应、权属登记等方面的规定还比较笼统，且《规定》第三十五条要求“市规划、土地、房屋、建设、民防等行政主管部门应当根据本规定，制定有关地下空间开发利用的规划审批、土地供应、权属登记、建设管理、日常使用等方面的实施细则”。但截至目前为止，有关地下空间土地管理和土地登记实施的细则还未出台。
2.2地下空间单建工程土地供应方式单一
按照相关规定，武汉市地下空间土地供应方式应包括划拨、协议出让和“招、拍、挂”出让。但在实际操作过程中，连建地下空间土地因大多与地上建筑为同一主体且多为一并开发，因此绝大部分采取“招、拍、挂”出让或协议出让方式供应；单建地下空间则因开发成本较高，收益较低，多以划拨或者协议出让方式供应。截至目前，武汉市以“招、拍、挂”形式供应的单建地下空间为数不多，大多是以划拨形式供应，供应方式比较单一。
2.3地下空间土地出让价格制定标准过于简单
目前，武汉市地下空间土地出让（含协议出让）起始价主要按照《武汉市地下空间开发利用管理暂行规定》要求，即“按照不低于出让时相同主导功能用途、土地级别、使用年限的地上建设用地市场价格标准的30%收取”。但随着地下空间土地利用类型的不断增多以及利用深度的逐渐提高，单一标准的定价规则并无法充分反映不同地下空间土地的级差地租，从而导致土地价值得不到充分体现。同时相比于先进城市，武汉市这一标准也过于粗略。例如上海市按照地下商业、地下办公、地下工业、地下车库等用途编制了地下空间基准地价表，对地下空间土地基准地价进行了分层定价，不仅能提供不同用途的地下空间土地定价依据，还能充分体现不同用途的地下空间土地价值，避免地下空间土地资产流失浪费[2]。
2.4土地登记无法反映三维特点
目前，武汉市土地登记主要采用二维地籍模式，即通过平面土地测量，借助二维关系划分各宗地彼此界限，在衡量单位上是以平方米来计算。但地下空间土地因其特有的空间特性，二维地籍模式无法全面反映地下空间土地的三维特点，因此可能会导致土地权利认定纠纷，带来法律风险。
3加强武汉城市地下空间土地管理的相关建议
3.1制定有关地下空间土地管理的全面实施细则
以《城乡规划法》、《土地管理法》、《物权法》等上位法为法律依据，严格按照《武汉市地下空间开发利用管理暂行规定》要求，制定有关地下空间土地管理的全面实施细则。在满足武汉市地下空间发展方向和现实管理需求的前提下，以促进“两型社会”建设、提升城市地下空间土地利用为原则，对比现有地上土地管理相关规章制度，制定出台全面的有关地下空间土地管理实施细则。可从规划、供应、交易、登记等方面对地下空间土地管理进行细化，出台《武汉城市地下空间土地管理实施细则》，进一步提高日常管理的操作性。
3.2建立高效、协调的地下空间土地管理专业机构
作为城市重要的土地资源，地下空间土地在城市发展过程中具有重要地位，尤其在当前城市划定城市边界的前提下，其具有不可估量的利用潜力。但与地上土地开发不同的是，地下空间土地开发利用具有不可逆性，开发难度大，涉及部门广，因此土地管理面临更加复杂和艰巨的工作。因此，为确保武汉市地下空间土地得到合理、有序的利用和管理，建议成立由国土规划、发改、建设、交通、民防等多个单位组成的地下空间土地管理专业机构[3]，负责全市地下空间土地开发利用发展战略研究、政策法规制定、开发项目审查评估，以解决日常管理过程中出现的一些突出问题。通过建立高效、协调的体制机制，促进武汉市地下空间土地的科学、合理利用。
3.3创新武汉市城市地下空间土地管理模式
进一步推动武汉市城市地下空间开发利用，推动城市地下空间土地管理模式创新，重点要从供应方式、价格制定、登记确权等方面入手。
3.3.1土地供应方式在满足《武汉市地下空间开发利用管理暂行规定》相关要求的前提下，进一步创新地下空间土地供应方式。例如，为落实武汉“停车场年”建设，鼓励社会开发建设面向社会提供地下停车场，可采取划拨或者协议出让的方式供应地下空间用以修建地下停车场。再如，对于城市重点区域的经营性地下空间土地供应，在严格目前规定的需以“招、拍、挂”出让的基础上，可进一步事先确定规划建设方案，即对地下土地实行“带方案出让”，如此确保项目开发严格按照规划方案实施，以满足区域功能，实现长远效益。还可采取“带项目出让”的方式鼓励开发利用城市地下空间，以促进地下土地交易实现。除此之外，还可探索租赁、竞价招标等多种土地供应方式，以实现城市地下空间土地交易、提高土地符合利用率的目的。
3.3.2土地价格制定为平衡“鼓励地下空间开发”和“实现地下土地价值”两者之间的关系，应进一步细化土地价格制定标准。例如，按照地下土地使用用途，τ糜谏桃怠⒐ひ怠办公等不同用途的地下空间进行分类定价，对具有停车、避难等公益性的地下空间给予适当优惠；按照地下土地开发层数，对不同层的地下土地进行分层定价，可借鉴其他城市定价方式，如青岛规定的“其地下一层土地出让金按地表同用途土地评估备案楼面地价的1/3收取；地下二层的土地出让金按地下一层标准的1/2收取；地下三层及以下不再收取土地出让金[4]。”此外，还可按照地下空间土地供应区位（离中心城区远近）、成本（开发难度大小）等因素进行差异化定价。
3.3.3登记确权为避免城市地下空间土地权属不清所引发的纠纷矛盾，需进一步完善细化土地登记确权管理。例如，土地确权勘界阶段，引入三维坐标进行地下空间土地分层精确测绘，不仅对平面“四至”进行明确，还对每层地下空间纵向信息予以明确[4]。登记造册阶段，对于连建开发项目，在与地上建筑一并办理登记管理的同时，应在登记证书上注明地下空间利用类型和各层面积、三维界限等地理信息；对于单建开发项目，实行分层登记管理，即对每一层都作为独立宗地予以登记，并注明利用类型和面积、三维界限等地理信息。通过三维地籍信息，可明确地下空间的产权情况，防止产权纠纷[5]。此外，还需结合当前不动产统一登记推进工作，加快城市地下空间土地和建筑的统一核定和管理，积极探索登记规则，推动城市地下空间不动产统一登记，同时加快登记信息化系统建设，实现高效、便捷的登记管理。
参考文献：
[1]张勇，刘素玉，李昊，等.武汉市地下空间土地权属利用的法律政策[J].地理空间信息，2014（4）：119-123.
[2]王瑞，曹操，王超领.上海城市地下空间权利设置与土地管理研究[J].上海地质，2009（3）：20-23.
[3]王志薇.北京城市地下空间土地管理问题的对策研究[D].哈尔滨：哈尔滨工业大学，2014.
土地空间规划篇6
关键词：土地利用规划；地方分权化；中央政府；法律制度
中图分类号：D922.34文献标识码：a文章编号：1672-3104（2013）06?0097?06
土地利用规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件对土地开发、利用、治理、保护目标，在空间和时间上所作的战略性布局和统筹安排。《土地管理法》和《全国土地利用总体规划纲要（2006―2020）》强化了中央对土地利用总体规划的控制。土地利用规划长期处于集权控制之下，中央规划管理部门直接决策，参与地方规划编制与审批，而中央的指导也属于技术性的，规划的内容则安排得过细、缺乏弹性。在土地利用规划决策权过分集中在中央的背景下，地方政府对规划制度的需求无法体现，导致地方政府成为中央政府土地利用规划法律政策实施的异己力量。地方政府主导的城市规划权和中央政府主导的土地利用规划权形成了激烈博弈的局面。笔者认为，土地利用规划权的日趋地方化有其实质上的合理之处。在经济转型背景下，中央政府能否在适度集权模式下充分发挥地方的优势，通过中央与地方合作，在发展中协调中央与地方的权力配置，对提升中央土地利用规划权力实施效果具有重大意义。
一、我国土地利用规划权配置的现状
及弊端
目前，我国土地利用规划权力配置沿用计划经济体制传统，即土地利用规划的编制、管理权力集中于中央政府。在立法上，《土地管理法》第17条规定：
“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”第18条规定：“下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标。”此外，《全国土地利用总体规划纲要（2006―2020）》提出，地方各级人民政府应按照下级规划服从上级规划的原则，组织修编土地利用总体规划。省级土地利用总体规划要强化战略性和政策性，重点确定本行政区域土地利用的目标、指标和任务。地级和县级土地利用总体规划要突出空间性和结构性，合理调整土地利用结构和布局，重点明确中心城区和城镇建设用地区的范围。乡级土地利用总体规划要提高针对性和操作性，重点将土地用途落实到地块。由此可见，在土地利用规划决策结构方面，中央政府和主要土地利用规划决策者存在“中心化”现象，地方决策主体则处于边缘化地位，从而削弱了其他弱势决策主体的话语权。中心化现象会产生土地利用规划中责权不对称、言路堵塞、信息无法及时传递和反馈等一系列弊端，从而导致土地利用规划决策成本的增大和决策失误概率的增加。从深层次看，该结果系因规划体制与现行的政府土地利用规划事权严重脱节，无法实现技术与体制之间的平衡所致。
（一）信息不对称
中央在土地利用规划决策方面的过分集权化会产生信息不对称。从土地经济学视角看，在权力主导型的宏观调控制度下，调控的合理性建立在政府掌握充分信息和知识的假定之上。随着知识的高度开放并走向公共性，这种优势并不必然存在。由于中央政府及职能部门不占有关于土地利用规划的全部相关信息，因而不可能制定出一个整合规划。土地利用规划的整体协调方式不能掌握其所需要整合的不同城市活动的分散知识。关于适合用作商业、住宅和工业发展适当地点的知识基本由不同的市场主体所掌握，而这些信息也不可能集中收集到一个中央调制机构。因此，中央政府几乎没有理由对土地利用模式进行微观管理。[1]中央政府在规划决策时所拥有的信息只是各地方总和信息的一部分，因为中央规划者是根据自身的偏好以及编制规划的需要来确定所搜集的信息，并排除了自己不感兴趣或不易获取的信息。地方政府的利益诉求在中央的土地利用规划编制中被化约，必然会导致中央土地利用规划决策缺乏科学性与可行性。
（二）地方利益诉求被忽略
土地利用规划要想达到良好效果，既要体现地方经济发展的要求，又要在全国范围内进行土地利用的综合平衡。这就意味着，中央和地方都要参与到土地利用规划编制的过程中，这种中央和地方政府同时参与规划的优点在于考虑了国家和地方的利益。[2]在中央规划集权体制下，地方政府的合理诉求无法在中央的土地利用规划法律与政策中得到回应，因而土地利用规划法律政策实施过程中难免会发生中央与地方意志的碰砺、冲撞甚至激烈对抗。中央政府为了强制推行其土地利用规划法律政策，难免要加大执法力度，扭转地方政府的不配合、不协作。在一定条件下，由此产生的问题是在执行中央土地利用规划法律政策上，地方政府有时以受控制的角色搞“上有政策，下有对策”，表现出反向控制的倾向。在分级调控权的范围内实施区域性调控政策时，地方政府会在自身利益驱使下对中央土地利用规划调控政策与法律进行歪曲执行，如“你有政策我有对策”替代性执行、“阳奉阴违”象征性执行、“搞土政策”附加性执行、“断章取义”选择性执行，还有“虎头蛇尾”敷衍性执行。以保障性住房规划为例，保障性住房规划与具体城市有关联，并且需要地方政府予以具体实施，说到底，保障性住房规划是个地方性的事务。但是中央出台的规划法规政策仅突出了对保障性住房用地的强制性保障，并未赋予地方政府参与决策权。当前，全国保障房开工建设的任务重、时间紧，保障房用地规划任务层层分解，各地都领到了数量不小的责任目标①。各地方政府为此都大感力不从心，如果对中央保障性住房规划落实不力，还会被问责。在这种情况下，中央政府并未根据特定条件的变化而动态地进行适度调整各地保障房土地利用规划指标，也没有赋予地方灵活确定保障性住房用地规划自。因此，地方政府在保障性住房规划方面的积极性一直不高。
二、域外土地利用规划地方分权化
立法模式及其启示
（一）英国地方土地利用规划权制度模式
1.中央规划权对地方的影响
英国的规划体系为国家层的规划政策导则，区域层的区域规划导则，地方层的结构规划、地方规划和单一发展规划。在中央政府一级，环境部是城市规划管理的主管，此外，交通部、通商产业部、历史遗产部、农业水产部等部门也同时参与地方政府的规划指导监督。各级地方政府都设有相关的区域及土地利用规划部门进行规划管理及开发控制。地方政府拥有土地利用规划的决定权，而中央政府可以通过修改初始规划法、规划行政文书、规划审查结果上诉重审、特殊情况下的自治权限的强行介入、自治权限外特定区域的设定、补助金制度的设立等途径，对地方的规划管理审查权进行干预。[3]而且，从中央主管部门相关指导性的行政文件的频率和内容范围等实际情况看，中央主管部门对地方规划制定和实施进行的政策和及时的指导是全面而具体的。从中央政府与地方政府关系来看，英国的土地利用规划是在地方自治的前提下，中央政府仍具有较强的影响，中央政府拥有制定与修改政策准则的权力，这也是左右地方政府开发管制的重要权力。
2.地方在规划中的自治权
在英国，开发管制乃是地方当局接受开发者的申请并进行决策，决策过程由地方议会听取地方规划师专业与行政意见后加以决定。此外，地方当局以土地使用政策准备的开发计划作为决策的参考，但是开发计划并非有法定约束力的计划。县委员会和区委员会都作为地方规划当局行使法律授予的权力。根据2004年《规划与强制购买法》，如果在某一区域内既有县委员会又有区委员会，国务大臣可以命令，在该区域内设立一个联合委员会，行使地方规划当局的职能。[4]英国的地方规划均由地方政府规划部门自行编制，地方规划内容是全面而详细的（如卡迪夫1997年地方规划），内容涉及从宏观政策直至地块规划要求等。这种规划并没有三年、五年或十年规划目标的概念、而是一年一稿、每年都要根据社会经济发展的不同情况进行相应的修改。[5]土地利用规划结合地方政府架构的变化，改变过去一套顽固的、例行的和官僚的程序规划体系，更强调地方政府效能的发挥和社会公众的参与，强调可持续发展原则的贯彻执行。随着2004年《规划与强制购买法》的颁行，在新的规划体系中，国家尺度的规划政策导则被更为简洁的规划政策描述取代，区域尺度的区域规划导则被法定的区域空间战略取代，地方尺度的地方规划被地方发展框架取代（包括地方发展方案、地方发展文件以及社会参与文件）。在空间规划中存在一种“第三条道路”的方式强调网络性、关联方式以及需要多层级部门整合和地方治理的合作形式。英国在土地利用规划决策中的地方自治模式很好地解决了中央政府的宏观调控和地方政府的独立自主之间的平衡问题。
（二）德国土地利用规划地方分析化模式
1.中央与地方规划编制权的共享
在德国，联邦空间规划的主体是联邦政府城市发展房屋交通部与各州（通过州空间规划）部长联席会议共同编制。编制规划时要听取各州的意见。[6]在德国的空间规划体系中，区域规划是位于州空间规划以下的实现联邦州内不同区域发展目标的一种功能性规划。联邦空间规划法要求那些包含了多个高度聚集中心的州编制区域规划，并要求区域规划与其上、下级规划之间建立“交互反馈机制”。
2.中央政府规划权力行使的辅原则
在中央与地方规划权力关系中，中央政府的规划决策处于地方的辅助地位。中央负责的区域规划与州空间规划的任务不完全相同，区域规划以土地利用为核心，旨在完成以下目标：补充和实现具体的联邦空间规划和州空间规划原则、目标；总览区域内部的结构和发展问题，制定特定目标，适当顾及地方政府规划；根据区域发展需要，协调上级项目，并把项目宗旨结合到区域规划中。根据《联邦建设法典》，地方城市土地利用规划的任务是计划和控制涉及建筑及其他用途的土地，是很具体、很独立的规划，而只有在规划过程的最后阶段才涉及联邦州的相关规定。
（三）荷兰地方土地利用规划权制度模式
根据欧盟辅原则，荷兰2008年出台的《空间规划法案》也规定了上述原则。当更高的利益处于危险之中时，中央和地方政府会以比以前更为强势的手段来干预土地利用规划。可以说，荷兰中央空间规划权的关键就是协调，立法更多地赋予了地方政府空间规划自治权，后者表现为以开发为中心、空间规划分权、放松管制以及分区管制外的地方实验项目。
1.以开发为中心
空间规划以开发为中心意味着空间规划从保持现状向可持续发展的开发转变。这导致的一个重要后果就是荷兰废除了第四次备忘录强调的中央政府限制性干预，这为在农村建设住房提供了广阔空间。中央政府不再直接干预规划，取而代之的是允许地方政府决定其认为是负责的空间规划行为。
2.分权化
空间规划分权化意味着对规划任务的重新分配。在《国家空间战略》中，地方政府、社会团体、市民和私人行为者已经明确被邀请参与到土地规划中来，从而保证对地方空间规划达成共识以及规划政策执行具有广泛的支持基础。《国家空间战略》加强了地方活力，中央政府只有在国家或国际利益受到威胁时才能对空间开发设置限制。
3.放松管制
随着社会和政治上对中央空间规划权的不断抵触，地方政府、个人和企业规划自由的呼声日益高涨。从2008年《空间规划法案》实施以来，规划权力层级正在逐渐简化，地方政府的规划决策程序变得更加便捷，提升了地方政府规划决策的效率。另外，新法案对于中央政府、省级、市级政府的责任分配更加清晰。地方政府出台的城市法案优先权在不断扩大：中央政府对关键城市网络节点和阿姆斯特丹南轴以及5个国家关键项目――鹿特丹中心、海牙中心、乌特勒之中心、阿纳姆、布雷达进行投资建设。所有的城市政府都可以行使土地开发优先权；中央与市政府有权签署集中发展城市的合作协议。在这种合作关系中，中央与地方政府都将不得不做出妥协与让步，这意味着中央的规划决策必须为地方政府规划制定和解释留有合理的空间。[7]
4.分区管制外的实验项目
由于中央政府本身只能启动小规模的建筑工程和活动，因而地方政府的首要义务是保证中央目标的实现。所谓试验项目是指中央政府采用立法、投资或合作的形式促进与帮助地方规划项目的有效实施。因为中央政府当然不能期望将空间规划责任转嫁给地方政府并听之任之。其目的是为地方政府行使土地利用规划权提供清晰的指引，以及在工具性和参与性干预之间完成立法地位的转换。在该实验项目中，各层政府均将中央政府视为必要的且权威的空间规划参与者，中央与地方政府共同参与空间规划决策，以指导程序、提供实验空间、支持开发创新能力，提供财政刺激和决定规划项目开发治理。
（四）域外规划分权模式对我国的启示
英国、德国和荷兰均为土地利用规划立法的代表性国家，对我国具有以下几点启示：第一，上述国家土地利用规划权配置的立法趋势表明，在地方自主的格局下，土地利用规划权日趋地方化。前述国家的土地利用规划法律都采取了中央与地方自上而下与自下而上相结合的规划民主互动机制，强调下位规划的特色与个性、自主性，防止上位规划对下位规划的过度限制。第二，中央与地方土地利用规划权的配置采用辅原则。中央土地利用规划不能无限制地对地方土地利用规划加以约束，而应为地方土地利用规划保留足够的自主空间。第三，规划涉及的事项与地方自主性事务之间关联程度越高，地方政府的参与程度就应当越大。土地利用规划权在中央和地方合作框架里，国家与地方结成地位对等、互相协商的合作伙伴；而地方政府在获得部分土地利用规划决定权的同时，也需要承担相应的规划义务。第四，中央与地方规划权呈现动态的配置，立法通过赋予地方土地利用规划适度的立法权，使地方政府的规划决策随着地方的社会、经济和环境变化，富有及时回应性。
三、构建我国地方土地利用规划权
制度的基本思路
（一）地方政府分享土地利用规划权力的意义
1.市场经济需要地方参与土地利用宏观调控
地方政府参与是土地利用规划决策对市场失灵做出的必要回应。在经济转型背景下，地方政府更加靠近土地市场，在组织上更能体现地方的诉求。将土地利用规划权更多留给市场，或者追求纵向行政系统内部的自愿合作，能够达成多层级政府规划管制内的共识。赋予地方政府合理的土地利用规划决策权，有助于地方政府基于地方公共利益诉求，密切关注民众的规划权利问题，并为其提供正规的疏通渠道。实践证明，赋予地方适度的土地利用规划决策权有助于贴近公众的需要，实现土地利用规划目标。
2.表达地方发展的合理诉求
赋予地方政府参与宏观调控决策权有利于表达地方合理发展诉求，其理由是：公共物品是分级次的，不同级次的公共物品从提供的效率来看又是不尽相同的。随着地区差异的增大和市场的一体化倾向，中央与地方之间在土地利用规划中呈现出极为复杂的利益冲突，将使规划权力的配置逐步突破中央集权的管理边界。[8]在土地利用规划中，地方政府的价值性被充分张扬，能够充分调动其在地方治理中的积极性，实现地方的主体性和责任性，使其在土地开发系统中依据所处区域的社会经济发展情势，制定符合地方情况的土地利用政策，应对各种现实的挑战，完成土地关系调整的权变。
3.促进地方的制度实验与制度创新
分权改革和市场经济的发展使地方政府在微观领域内获得了较大的配置资源的权力，地方成为相对独立的行为主体和利益主体。中央政府只有在“中央―地方”这一“委托―”关系中设计“激励相容约束”的制度机制，才可能使地方政府按照自己的期望行事，减少其对策性的道德风险。[9]在土地利用规划领域，我国的土地市场化改革的特点是个针对地方放权让利的过程，也是使地方政府成为“中心”的过程。地方政府土地利用规划试验和试错的方法已经成为土地利用规划逐渐适应新挑战的普遍方法。因为，转型时期土地利用关系的动态性使规划立法一方面由于经验、理性的局限不可能制定得绝对刚性，不得不选择富有弹性的规划立法；另一方面，由于缺乏足够的创新知识，中央政府通常要借助地方政府对土地利用规划制度进行创新“实验”，以便对其加以事后的立法追认或立法调试。
（二）地方土地利用规划权改革的制度设计
1.赋予地方土地利用规划的自治权
根据《城乡规划法》第4条的规定，“县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。”据此，立法需要厘清土地利用规划权纵向配置的各个层级，土地利用规划必须建立在尊重地方自、“剩余权力归地方”的基础之上，只有在土地利用规划政策与地方社会经济发展目标相适应，地方政府才会积极配合中央政府土地利用规划政策的实施。
我国幅员辽阔，各地土地资源与利用需求差异较大。土地利用规划应当因地制宜，中央应当适度放权给地方，以便地方政府能够对当地社会经济发展需求做出及时回应。借鉴其他国家的成功经验，我国立法应当加强中央和地方政府共同规划的责任。首先，国家和省级规划应当注重宏观性、战略性，国家规划明确国家宏观战略与目标，提出土地利用规划的原则性问题；省级规划根据国家规划目标与各省实际提出具体的规划条例，国家应给予各省一定的自；地市级规划应注重协调性，具有上下沟通的作用。[10]其次，地方政府规划参与权具体形式分为多个层次，包括中央政府在行使土地利用规划权时应当听取地方政府的意见，这是较低参与层次的形式；地方土地利用规划决策参与程度较高的形式还有参与起草、取得地方政府的同意、组成制定规划的共同组织等。最后，对规划法律中强制的内容，例如生态环境和历史文化遗产保护的规划，地方当严格按照中央政府土地利用规划实施执行；而对于指导性的内容，则可以根据地方不同的情况尊重地方政府的自主选择行使土地利用规划权力。
2.中央与地方规划权力的动态配置
《土地利用总体规划编制审查办法》第17条规定：“省级土地利用总体规划，应当重点突出下列内容：……规划实施的机制创新。”基于转型时期土地利用规划立法的动态性，2000年国土资源部出台的《土地利用规划实施管理工作若干意见》提出了深入调查研究，搞好试点示范，积极探索实施规划的有效机制和途径，要求各级土地行政主管部门要根据经济社会发展需要和客观情况变化，有针对性地开展调查，研究解决规划实施中的问题。近期要重点围绕实施西部大开发、加快城市化发展、加强生态环境建设等规划实施中出现的新情况、新问题，搞好规划实施试点。各省、自治区、直辖市可以相应开展规划实施试点工作。
借鉴荷兰规划实验项目的立法经验，立法者应当明确：即使在可以明确、详细规定规划权力的情况下，中央土地利用规划法律也往往要预留一定的制度创新空间给地方。在经济转型期，土地利用规划立法应当采用“宜粗不宜细”，使用委任立法、“空白立法”和“例外立法”技术。这种立法技术的弹性适应了转型时期土地利用规划政策多变性的特点，便于地方政府灵活地行使土地利用规划权。同时，地方实验立法如果出现对社会的消极影响，需要及时纠正，以便保持规划的公平正义。因此，必须保证地方政府土地利用规划权的行使受到中央土地利用规划法律与政策的约束和指引。
3.加强规划中地方与中央的民主互动
实现目标的行政权力与制度的交往权力可以通过一种功能性权力分立而建立起来。因为民主法治国的任务不仅仅在于平均的分配政治权力，而且通过对它的合理化而剥去其暴力性。[11]中央和地方应当按土地利用规划效率原则分配权力，寻找激励和约束配置的最优机制，在地方更具有信息优势和效率时就应给地方更多的规划权力空间。从博弈论的视角考察，中央与地方的协商民主关系实质就是要改变以往的中央与地方“对立”思维，强调二者互动，且在建构公正和互动范式时重视民主原则的作用。民主是手段，互动是目的。通过立法在中央与地方间建立一个集体选择的平台，在这样的平台上，对权力的分配、行使、监督、调整在集体选择规则下的完成行为与权力的选择；各方可以有效地显示地方的偏好，最大程度地协调地方利益与全国利益的冲突。[12]因为中央宏观调控的制度化过程与地方层面的制度化过程经常交织在一起，中央制度与地方制度会不可避免地冲突，这些会对中央制度的执行产生影响。当中央层面对地方层面已经发挥作用并且已经变成制度的方式记录不充分时，就可能发生中央/地方制度的不协调与冲突。查韦斯认为，中央政府与地方政府存在五种互动类型，从最协调到最不协调：互补性、适应性、替代性、压抑性和竞争性。[13]在中央与地方土地利用规划权配置方面，如果权力下放到地方，低层级土地利用规划常用来实现它们的土地利益目标，这样就有可能出现地方的目标与国家的目标不一致；或者虽然一致，但是行为却表现出与目标不一致的情况。此时，高层级或上一级的土地利用规划容易被低层次群体所忽视或拒绝，而低层次的土地利用规划即使效力较弱，甚至没有强制措施，也会得到人们的遵守。[14]
基于以上分析，我国立法可以借鉴德国空间规划法中地方分权的立法经验，加强中央与地方的互动和反馈机制，中央与地方在土地利用规划权配置上要注意寻找统一性和多样性这两个同样值得追求的“黄金分割点”。具体而言，地方政府应当保障中央制定的土地利用规划总体目标的实现，中央政府也应当建立与地方政府沟通协商的程序规则，倾听地方政府在土地利用规划中的合理诉求。
注释：
①例如，2013年，青海要完成17.62万套保障房建设目标，上海新开工和筹措保障房总体目标为1500万平方米，江苏确定的保障房建设计划包括新增公租房、廉租房15万套、经济适用房6万套等。
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土地空间规划篇7
关键词多规合一；改革；空间管控；规划体系
文／沈迟目前我国有法定依据的各类规划就有80多种，非法定规划更是不计其数。
2014年，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，“多规合一”试点是深化改革的一项要务，旨在推动国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划的相互融合。这项试点如果广泛推进，有望强化政府空间管控能力，实现国土空间集约、高效、可持续利用。
多规矛盾由来已久
据城市规划学会统计，目前我国有法定依据的各类规划就有80多种，非法定规划更是不计其数。从分类上看，有综合性规划，如发展规划；有建设计划型的规划，如交通运输规划、产业规划；有控制性规划，如环境保护规划、生态规划等。政府、企业的各类建设、管控和治理行为，绝大多数都先编制规划，规划的重要性不言而喻。
在各类规划中，发展规划以及一些地方重要的战略规划是由政府甚至是党代会提出；城市总体规划由地方政府编制、通过人大审查、再经过有审批权的上级政府组织各相关部门联合审查后审批；控制性详细规划由城乡规划管理部门组织编制，当地人民政府负责审批；土地利用规划、环境保护规划则由行业主管部门主持编制和审批。由于各类规划在实际编制过程中，出发点、实施人、监督者不同，规划之间的矛盾由来已久。比较明显的表现有：不同规划之间的矛盾，例如城市规划和土地利用规划在对城市发展应该占用的土地大小、位置的矛盾；不同地区规划之间的矛盾，例如京津冀规划之间的矛盾等。不太明显但也有矛盾的如环境保护规划和产业规划之间的矛盾、水（利）系统规划和生态保护规划的矛盾、交通系统规划和城市规划之间的矛盾等。
由于各种显性的、隐性的矛盾，法定的、非法定的规划之间的矛盾，使各实施主体“选择性”实施规划的自由裁量权过大，在各地建设当中因为规划有矛盾而消耗的成本太高。为解决各种规划的矛盾，国家发改委于2004年就提出在江苏省苏州市、福建省安溪县、四川省宜宾市等六个市县开展“三规合一”（发展规划、城市规划、土地利用规划）试点工作，由于当时规划在空间上的矛盾不甚突出，上级政府、人大对规划执行的监督不够严格，使得试点工作并未得到全面推行。直到现在各种规划之间的矛盾，尤其是各种涉及空间的规划之间的矛盾愈演愈烈，成为各地发展建设的普遍障碍。2014年中央新型城镇化工作会议和新型城镇化规划再次提出要开展“多规合一”，在中央高层的重视之下，发改委、住建部、国土部和环保部联合发文在全国28个市县开展“多规合一”试点，各地积极响应，“多规合一”的工作才在各地如火如荼地展开。
“多规合一”的新探索和成效
上海、广州、厦门：几规合一初见成效
上海实践的核心是将国土局和规划局合并，成立规划和国土资源管理局，并由其组织编制土地利用规划，实现“两规合一”，确保土地利用规划和城市规划的衔接。按照坚持城市总体规划确定的城市发展方向、空间结构、城镇布局和重大市政基础设施安排基本不变的总体思路，依据国家下达的新一轮土地利用总体规划指标，同步实现规划建设用地和基本农田保护任务落地。
广州“三规合一”初衷是解决规划实施层面的问题，以区为单位进行“三规合一”编制，由广州市统筹。依据发改委确定的建设项目排序，布局建设用地，确定“三规合一”的建设用地规模控制线及相关控制线，形成“三规合一”最终成果。
厦门则由市主要领导亲自任组长、组织协调各相关部门梳理调整了现有的各个涉及空间界限的规划，逐一协调修改实现各类界限的重合，不仅释放了50多平方公里的“沉淀”建设用地指标，还进一步结合行政审批制度的改革，实现了从项目立案到规划许可证阶段的审批时间由53个工作日压缩到10个工作日，用地许可阶段申报材料由25项减少至6项，大大提高了行政效率。
各地目前的普遍做法
各地目前主要还是关注空间界限的整合，通过各种手段把各种规划的界限统一起来，实现空间一张图管理。武汉通过规划和国土局的合并，实现了“规”“土”在编制机构内部的合一。广东顺德则是合并了发改、规划和统计局，国土、城建和水利局，再通过完善规划编制组织、统一技术方法和规划逻辑基础来实现“三规合一”。多数地方还是靠成立“多规合一”的领导小组，协调各部门职能所涉及的空间管理界限，实现“一个规划、一张图”。这样做最明显的成效一是目前所有涉及空间界限的规划不“打架”了；二是因为规划统一了，原有“沉淀”的建设用地指标被盘活了，这是各地最希望得到的效果；三是结合行政审批改革，提高办事效率有了现实基础。对“多规合一”前景的未雨绸缪思考
城土环合一，“沉淀”的土地用完后怎么办？
把因为城、土、环不一致而沉淀的用地潜力挖掘出来是目前大多数城市推进“三规合一”工作最大的动力。“多规合一”实现以后，今后的建设用地指标在土地利用规划中仍然紧缺，仅仅是规划同时乃至统一编制，并不能解决根本问题。
如何应对不同规划的不同弹性？
土地规划当中建设用地指标由国家分配到省以后，国土部还有一定的指标以应急用；而省国土部门给各地分配指标时大多也留15%左右的机动指标。但城市在编制总体规划时到某个规划期时用地规模是个定量，在国土管理部门自上而下确定的规模限定下，城市规划还要确定每一块土地的具体用途。城市规划的刚性如何应对土地利用规划的弹性仍有待解答。
不同主管部门的规划主次如何区分？
城市规划、土地利用规划的编制都提出要相互协调，但又都有一个谁先谁后，谁实际上服从谁的问题。一般后编制的规划都要把现在已经有的经过协调和批准的规划作为前置条件，一个规划因客观条件发生了变化需要修改，而属于不同部门主管的其他规划大多数时候都是不可能同时修编的，要求经修改（编）的新的规划去服从一个将来也要修编但目前还没有修编的既有规划，显然也是不合理的。
多规不协调的根源分析
不同部门编制规划的出发点和目标的不同是多规不协调的根源。简单表述如下：
国民经济和社会发展规划由政府的发改部门负责编制，是对地区重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出5年计划规划，为国民经济发展远景规定目标和方向。
城乡规划由政府城乡规划管理部门负责，主要是为了规范城市规划区内的建设活动。
土地利用规划则是为了落实土地宏观调控和土地用途管制；其主要任务是确定耕地保护底线、占保平衡原则、建设用地范围和规模，是自上而下的严格的管控规划。
城乡规划、土地利用规划编制办法的上位规划法《城乡规划法》和《土地管理法》都提到这两个规划需要以国民经济和社会发展为依据，而这两个规划的编制办法却没有明确这点。
环境保护规划只是在《环境保护法》第13条里提到，“国务院环境保护主管部门会同有关部门，根据国民经济和社会发展规划编制国家环境保护规划，报国务院批准并公布实施。县级以上地方人民政府环境保护主管部门会同有关部门，根据国家环境保护规划的要求，编制本行政区域的环境保护规划，报同级人民政府批准并公布实施。”虽没有编制办法出台，但不少地方在2年前已经开始试行。
其他行业规划多数也是以各自为政，比较典型的是原铁道部“十二五”规划，在预计“到2015年我国城镇化率将达到51.5%”的情景下做出了超乎寻常的铁路建设规划。
由于“经、城、土、环”四个规划的内容涉及发展整体部署，范围覆盖行政管辖地区，实施采用“政府负责、部门落实”的垂直管理方式，受编制内容、审批机构和监督方式等环节的影响，容易造成规划内容交叉、标准矛盾、实施分割、沟通不畅等“失衡”或“打架”的现象。
上述四个规划如果还不抛弃部门管理的狭隘概念，综合规划真正做到统揽全局，部门的行业的规划做到服从整体，科学定位规划的地位并辅之以技术手段的进步，规划“打架”的情景将会再次重演。
变革与创新是“多规合一”的根本出路
树立系统全局思维，建立国家空间规划体系
目前我国尚未建立全面的国家空间规划体系是各类规划依据打架、目标打架、标准打架的根源。国家的整体目标、近期目标，地方的分区目标都没有建立一个完整的体系，各项规划即便想找到依据也很难。因此，“多规合一”的顺利实施还有待建立国家空间规划体系，树立系统的全局思维，解决各项规划无据可依的现实需求。
各类规划要摆正位置，各司其职
在发展规划方面：《宪法》中明确了国民经济和社会发展规划的最高规划地位，但其科学性（尤其是各地和各行业的规划，如前面提到的原铁道部“十二五”规划）由于普遍的下位规划在制定目标时参照上位规划平均目标层层加码广泛受到质疑、对各类规划的指导和衔接也很有限，而各地发展规划内容和深度也没有明确的标准。需要补充空间规划内容，加强科学性论证，真正起到统领全局、指导分区和行业规划的作用。
城市规划要在如何既有刚性又有弹性，增加科学性，减少主观性方面下功夫。
土地利用规划本是行业规划，层层指标叠加的做法看似严密却禁不住拷问。如2000年以后，进入城镇化快速发展阶段，尽管城市建设用地和农村宅基地占用农田地面积大幅增长，但粮食产量已经实现了“十一连增”，仅仅从节约土地，保住耕地面积底线的原则出发编制的规划难以服众。并且建设用地指标的分配一般掌握在上级政府手中，难免出现以偏盖全、不合理地分解指标的现象。一旦如此，其他规划如何与之衔接而又保持科学性呢？
目前各地的环境保护规划还是由各地自行组织编制，除了涉及生态红线、环境分区界限以外尚未和其他规划有其他交叉．但实际上并非如此。例如环境保护目标的确定，就不能从当前的水平推导是不是继续改善，而要以经济社会发展目标出发预测未来可能的碳耗、污染物排放等，环境保护规划如果不结合发展规划，环境目标可能就是一句空话。一旦用环境目标反馈到发展规划，则产业负面清单的编制可能就随着发展规模的扩大而更加严格，这样又会影响到城市的产业结构，要求其他规划调整发展速度或结构。
其他行业，如水利规划、交通规划等不仅要考虑本行业的发展，更应该考虑投入与收益、社会与生态的正负效益之比，以及与当时地方的发展水平匹配的问题。此外，各类规划技术和方法也要进行大幅度地创新，弥补各自的不足。结语
当前，“多规合一”虽然取得了良好的开局，但仅仅靠近期空间上的统一解决不了根本问题，尤其是城市建设用地不足的问题。5年后，甚至不到5年，老的问题依旧会产生。真正的“一本规划”不仅仅是“一张图”，而是成系统的对未来的不断修正的、进步的、细化的谋划。
主要
参考文献
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土地空间规划篇8
[关键词]空间管制；城市规划；“成长管理”理论；“反规划”理论
随着社会经济的快速发展和社会主义市场经济体制的不断完善,城市规划对城市所在区域的土地和空间利用的战略指导作用越来越体现出公共政策的本质属性。《城市规划编制办法》规定:城市规划应当“划定禁建区、限建区、适建区和已建区,并制定空间管制措施”。但这只是一个原则性规定,在从事城乡规划工作时,我们应该从哪些方面来思考各类区域的划分？如何使其更具科学性和可操作性？同时，空间管制仅仅就是城市土地的空间区划和管制？有没有更切实可行的操作模式和方法？本文带着这些疑虑对城市空间管制问题进行了如下探讨：
1传统城市规划编制方法中存在的问题
从源头上说，我国的城市规划编制方法是在计划经济体制下形成的，以“性质―规模―空间布局”为模式的物质空间规划。作为城市政府建设管理城市的公共政策，城市规划在指导城市健康有序、公正公平发展和平衡城市政府短期行为方面，发挥了积极作用。然而，由于传统城市规划编制方法上的缺陷，导致城市面临诸多问题（如城市边界无限蔓延，生态平衡遭到破坏等）得不到妥善解决。那么，传统的城市规划编制方法存在哪些缺陷呢？
1.1城市发展规模预测与城市发展需求不相适应
基于现行规划编制方法的城市空间发展规划是一种建立在人口规模和用地规模之上的空间布局。随着社会的转型和快速的城市化，城市规划在城市人口和用地规模的预测上存在着明显的偏差。很多城市在确定人口和用地规模时，往往掌握资料不全面，预测方法欠科学。同时，由于城市人口流动性大，统计口径不统一，而用地规模预测又带有很强的主观臆断性，往往造成要么规划期末城市用地突破规定指标，要么造成大量土地闲置。虽然城市规划对人口和用地规模的控制对防止城市过度扩张有一定的积极意义，但现行的人口和用地规模及人均用地指标确定的科学性仍然值得思量。
1.2对城乡空间区划的空间管制重视不够
现行的规划体制偏重于城市建成区的用地布局和控制，并对城市用地进行安排，一般划分为九大类用地，在此基础上再进行细分。无论是哪一层次的规划，规划都对用地性质、规模等指标进行了严格控制，特别是控制性详细规划，每一地块都给出了具体的数值。但在现实社会中，一块土地往往以一种功能为主，兼顾其他功能，其他功能的用地怎样操作控制呢？就算对每一用地都赋予数值（上限或下限），而这个数值的科学性又在哪里呢？是否与当地实情相宜？这些问题均值得商榷。同时，城市土地具有商品属性，规划时应给予投资者一定的选择权，过度的控制必会抑制投资者的热情，从而导致城市土地无人问津。近年来，随着城市规划法制建设的加强，执法力度的加大，过死的规划控制必然造成城市的实际开发建设受阻，最终影响城市健康发展。
1.3环境保护利用规划严重滞后
不明智的土地利用和用地布局对城市用地结构和功能提出了严峻挑战。具体表现为城市生态景观支离破碎、自然水系污染严重、生物栖息地和迁徙廊道遗失。随着城市社会经济的发展，城市用地的扩张和市政设施建设是不可避免的，但必须认识到，土地是一个完整的生命系统，是有结构的，有不同空间格局和不同生态功能的有机体。协调城市与生态系统的关系绝不是一个量的问题，更重要的是空间格局和质的问题。因此，当前城市规划的一个巨大挑战是：如何在有限的城市土地上，建立一个战略性的既能充分发挥每块用地价值又能为人们生活居住提供一个安全高效的生态环境，为城市留出足够的发展空间，以保护城市文化和构建安全的生态网络。
目前，城市规划在土地利用、道路交通和市政基础设施等方面考虑比较科学，而对城市所处区域生态环境的整体保护显得比较苍白。往往仅把城市污水处理达标、大气污染治理、城市垃圾处理等方面作为环境保护规划的主要内容。这种被动的补救式的规划方式，显然不能适应城市有机发展对生态环境的渴求。城市应该是所在区域内整体生态系统中的有机组成部分，没有区域生态的和谐，就没有城市存在的基础环境保障。因此，仅从城市内部考虑是不能解决城市整体生态环境保护问题的。
针对以上问题，近年来，规划界和学术界展开了前所未有的有益探索，均试图在现行的规划体制下寻求问题的突破，从而提出了城市空间管制这一论题。然而，这种基于城市土地区划的城市空间管制方式方法是否科学？依据是什么？区划与城市生态环境、规划弹性有什么关系等问题则值得我们探讨。
2城市空间管制规划对策
2.1对策一：以“成长管理”和“反规划”理论为编制空间管制规划的理论基础
研究城市规划编制中城市空间管制的目的是：针对传统城市规划土地使用方面的上述问题，通过对区域土地的空间整体使用战略划分和微观层面的用地控制，以解决城市发展与生态环境保护的矛盾、城市发展空间的弹性问题。在这一方面，源于美国的城市“成长管理”理论为我们提供了有益启示。其思想核心是把握城市开发的地点、时机和程度，在城市不该生长的地方坚决制止生长，在城市可以生长的地方控制开发的量和度，两个方面相辅相成。20世纪六七十年代，该理论在北美地区得到广泛的推广和应用。
与“成长管理”理论同出一脉，很具相似特点，目标导向均为城市环境保护和城市发展空间弹性问题，只是侧重点不同的是“反规划”理论，其重点为生态基础设施建设。“反规划”是城市规划与设计的一种新方法，即城市规划与设计应该首先从规划和设计非建设用地入手，而非传统的建设用地规划。“反规划”理念是相对于传统城市规划理论而言，它们之间的关系类似于城市设计中的“图―底”关系。如果把“城市与生态环境”比作“图―底”的话，传统城市规划理论是将城市作为“图”，着重研究城市建设用地布局规划，将生态环境作为“底”；而“反规划”则是“图一底”互换，将生态环境作为“图”，先行研究非建设用地布局规划[1]。
值得强调的是“反规划”理论的生态学内涵，它为城市的生态环境保护提出了行之有效的实践模式。其生态学理念是：在自然生态评价的基础上，确定生态敏感性分区及生态适宜度分区，对城市生态基础设施加以保护，在规划、完善非建设用地布局的基础上，再安排建设用地布局规划[2]。即先将城市生态基础设施保护控制起来，作为维护城市持续发展的自然生态基础加以保护，从而使城市生态基础设施得以延续和发展，为建构城市良性循环的生态系统打下基础。
从以上两种理论模式可以看出，其研究思路是：城市规划应对不可逆的城市环境（即城市不该生长的地方）进行严格控制，对城市建设用地（即城市可以生长的地方）进行适度的开发建设，并对城市建设用地内的生态环境进行合理保护。笔者认为，规划师首先应该转变常规的规划思维模式，对传统的规划编制方式进行调整，让其转变为：首先对城市及周边环境进行宏观的空间管制，其次是对保障城市生态安全格局的微观强制性要素进行严格控制，最后才是传统意义上的城市规划模式（即“性质―规模―用地布局―专项规划”模式）。
2.2对策二：建立完善的城市空间管制体系
2.2.1空间管制内涵
管制是现代管理的延伸和发展，它强调多层组织机构或多集团的对话、协调与合作，促进跨区域协作、多行业合作发展，有效补充政府管理调控与市场运行的不足；管制可全面综合改善社会发展环境，建立多元化的管理模式，完善相应的权益分配规则和行为规范；管制具有明显的层次性和部门性。城市空间管制是指对城市内部及周边事关全局或不可替代要素，特别是弱势要素进行的强制性或引导性的规划控制，具体体现为：对城市应该做什么，禁止做什么，应该怎么做的问题。它是协调城市内部与周边要素的关系等重大问题的原则和政策，是城市空间协调发展的基础。
2.2.2空间管制内容
城市规划是对城市各种资源进行有机整合，协调和引导各要素在城市空间内合理布局，以实现社会资源的优化配置，最终达到整体资源效益的最大化。城市空间管制是伴随城市规划而来，是对城市规划要素进行度和量的控制。因此，城市空间管制的内容可以概括为：城市空间资源要素，如土地、水体、植被、矿藏等；城市土地利用属性，如性质、范围、开发强度等[3]。
2.3对策三：寻求科学的编制方法和成果
对城市所在区域用地进行全面的资源评价，制定空间资源区划，确定分区发展和保护的区域；在空间资源区划基础上制定空间利用区划，并对各类区域从用地使用功能角度进一步划分，进而对各类功能区提出管制要求。
2.3.1加强空间资源区划
《城市规划编制办法》原则性的规定了“禁建区、限建区、适建区和已建区”四大空间区划类型。但每个城市、每个地区的具体情况不同，考虑到分区的合理性和可操作性，规划时可以根据不同的现实情况和研究层面进行更为具体的划分。空间资源区划一般从城市及周边的地形地貌、地质水文、生态敏感区和土地利用现状4个方面对城市空间资源进行综合评价,并从宏观层面确定可供城市发展的空间和生态保护范围，从而引导城市建设在一定的合理空间内进行，并与城市生态保护相互协调。城市空间资源区划一般分为生态敏感区、生态缓冲区、开发控制区和强制控制区等四个区域与编制办法规定相对应[4]。后两者是城市的发展区域，生态敏感区是生态保护的范围，生态缓冲区为两者之间的过渡区域。
2.3.2强化土地利用区划
空间资源四级区划是从资源管理角度对城市整体空间使用做出的方向性规定，而土地利用区划则是在空间资源区划的基础上确定用地的使用功能，以便指导具体的土地利用和建设。土地利用区划应坚持以下原则：(1)协调原则:协调土地利用规划与城市总体规划，为宏观层面的城市空间管理提供理论支持；(2)粗线条控制原则:在宏观尺度上对城市空间进行用途划分，不追求过于细致的分类，为土地使用留有一定弹性和余地；(3)强化控制原则:以有效保护环境和引导建设集中发展为目标，加强对非建设用地的管理与控制；(4)生态优先原则:结合城市的自然和人文属性，按照保护自然生态环境和人文遗产优先原则实现城市的可持续发展[5]。如对城市适建区内用地再次划分为工业集中区、商业中心区、居住区和城市公共绿地等，并对每个区域进行建设强度的规划控制。
这种逐级划分和分层控制的规划思想解决了城市规划编制中用地规模确定缺乏弹性的问题。它在结合城市实际发展条件的基础上，提出用地规模的上限和下限范围及土地利用的最大范围，为城市发展对土地需求量的增长留出了弹性，在区域范围内协调了城市空间拓展与生态保护之间的矛盾。
这种宏观意义上的空间管制方式在城市规划成果中的体现为：传统意义上的城市空间管制图（城市已建区、适建区、限建区和禁建区区划图）和城市用地开发强度控制图（容积率控制图、建筑密度和高度控制图、绿地率控制图等）。
2.3.3加强对强制性要素的控制
城市规划强制性内容是在2002年建设部颁布施行的《城市规划强制性内容暂行规定》中提出的。强制性内容涉及区域协调发展、资源利用、环境保护、风景名胜资源保护、自然与文化遗产保护、公众利益和公共安全等方面，它们是正确处理城市可持续发展的重要保证。城市的强制性要素，既不同于强制性条文，也不同于强制性内容，它是对城市规划强制性内容中刚性最强的部分进行的提取，是对城市发展中各类空间要素的概括和总结，是保证城市安全、健康、可持续发展的重要因素，同时包含了强制性的要求和措施。
通过对城市规划相关法律法规、技术标准和实践经验的总结，本文从众多的城市要素中选取最为重要的作为城市的强制性要素，并通过对各要素的量刚（每一要素对城市发展影响力与作用力大小）评估，筛选出以下四大类强制性要素：自然生态保护要素、文化遗产保护要素、基础设施要素和公共服务设施要素[6]。
针对不同的强制性要素，城市规划可以制定相应的管理办法或管制措施，而对于城市管理而言，微观的空间管制措施可以概括为控制线管理，将不同的强制性要素统一纳入空间控制线的控制管理之中，即为常规的六线控制图。传统的控制线规划图，往往只是简单的对每类要素进行宏观意义上的控制，强调每类强制性要素的重要性，多只有技术措施，而没有具体的刚性指标，缺乏可操作性，实施效果较差。因此，为加强城市空间管制效能，规划中的六线控制图必须进一步深化，规划成果必须要具体界定出每类控制线的范围、面积等刚性指标，而控制线内的每类指标则可上下浮动，以体现出城市规划的弹性和与城市管理的适应性。
3结语
城市空间管制所涉及的内容繁多而复杂，而传统的城市空间管制方式往往只限于宏观层面的研究，缺乏微观层面的要素控制，更没有提出可行性的量化标准。因此，实施难度大，可操作性差。笔者认为城市空间管制应是宏观区划和微观要素控制相结合，应对每一层次的控制提出具体可行的量化指标、实施原则和措施，并在城市建设管理中强制执行，这样才能体现出城市空间管制的作用和意义。宏观控制和微观控制相结合的城市空间管制方式真正意义上实现了“成长管理”和“反规划”理论的实践要义，并为城市的生态环境保护及城市规划弹性留出了余地，最终为城市的可持续发展铺平了道路。
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土地空间规划篇9
【关键词】城市形态；城市结构；互馈机制；一体规划
1“两轴两带多中心”的城市形态
1.1城市土地利用决定城市空间结构
城市是由许多不同群体来建设和维护的：家庭、商业、企业、机关、市政公务等等，每个群体为各自的利益选择生存空间，在公共方面，从城市基础设施，到公共的建设（如学校、街道、绿化等）来调节城市功能布局，落实于城市用地，即城市土地利用模式决定城市空间结构。
城市结构即城市土地利用形态，亦即城市的土地使用性质与开发强度。城市土地利用对交通运输的作用主要表现为城市用地功能布局，决定城市交通的结构。城市中心商业、居住综合功能用地，适合发展大容量轨道交通；城市休闲、别墅用地适合地上公路交通。不同的城市结构及布局决定城市骨干交通方式的选择。城市土地利用模式决定了城市形态格局，城市交通与土地利用以互动发展整合城市用地结构，实现城市形态的布局。
1.2轨道交通——新城市空间结构的骨架
城市交通直接关系到城市用地结构，城市交通与城市土地利用相互制约和相互促进。随着城市化水平不断提高，人口剧增，城市范围的扩展往往也是随交通条件的改善逐步向延伸。交通方式决定土地利用模式，从步行时代、马车时代、汽车时代到轨道交通建设时代，城市结构由单中心同心圆向轴线、多中心模式演变，城市用地模式经历了单中心向区域、卫星城镇发展的过程。城市交通可达性的提高，促使地区经济活动被吸引到交通走廊上来，改变城市空间布局，引导城市土地利用沿交通轴变化，交通条件的变化改变了城市土地利用形态和空间结构布局。
城市轨道交通比其他交通方式节约用地，并可集约化利用城市土地，合理的用地功能分区和用地模式为轨道交通提供和疏散客流。由于轨道交通沿线土地开发的廊道及辐射效应，延展了城市空间范围，形成城市用地沿轨道交通走廊向城市区域外延布局，以轨道交通车站及节点为中心、线路为发展轴、路网为覆盖区的分级土地利用结构布局，构成了城市新的空间形态。
1.3北京“两轴两带多中心”的城市形态
《北京城市总体规划（2004年—2020年）》构建了北京市空间布局，即为“两轴两带多中心”的北京城市空间新格局。“两轴”是指传统中轴线和长安街的延伸；“东部发展带”北起怀柔、密云，重点发展顺义、通州、亦庄，东南指向廊坊、天津；“西部生态带”与北京的西部山区相联系，既是北京的生态屏障，又联系了延庆、昌平、沙河、门头沟、良乡、黄村等；“多中心”是指在市区范围内建设不同的功能区，分别承担不同的城市功能，以提高城市的服务效率和分散交通压力。规划明确未来城市布局以轨道交通为依托，形成轨道交通为轴的新城市空间结构，北京“两轴两带多中心”的新城市形态将依靠轨道交通网络实施。
2城市轨道交通与土地利用的一体演变
2.1城市交通与土地利用的良性循环
城市形态的演变是交通与用地的一体演变，城市交通与土地利用以互馈机制协调发展。由于城市交通和土地利用共存于一个循环体，在互相制约和相互促进中，构建了城市形态。土地开发利用增加交通出行需求，交通设施的改善增加土地利用的可达性，影响社会活动的选址，再次刺激新的土地开发，并再次开始土地利用与交通系统的互相循环，直到趋于平衡或某个外部因素介入为止（如新交通方式的选择）。未来新的循环中，轨道交通与土地利用的一体演变搭建城市结构框架。由于轨道交通的介入，可达性的提高，城市用地得到优化，改善城市交通与用地矛盾，保护了城市环境，轨道交通与土地利用的互动发展，使城市形态的演变实现了交通与用地的良性循环。
2.2轨道交通与城市土地利用互馈作用
土地利用的类型决定交通需求生成量，不同用地类型，对交通的需求类型和量不同，工业用地客流需求为固定时段，在上下班时段客流集中，形成高峰；商业用地交通需求为非固定时间，休息日、节假日形成高峰，平时则无或只有小高峰，交通需求相对均衡分布；居住用地直接影响交通运输量，高峰时段要求高，非高峰时段客流较为均衡。
土地利用强度影响和决定交通方式，土地开发强度改变交通需求，交通影响土地开发强度；土地开发强度增加，交通生成量随之增加。开发强度降低和分散，交通出行随之减少。土地利用程度越高，客流集中对轨道交通需求量越大。轨道交通车站周边土地收益距车站由近及远而由大变小，车站各种用地收益大小依次为：商业用地、办公用地、居住用地、工业用地，客流也依据用地类型增减。
可见，轨道交通与土地利用的互动关系，需要合理的一体规划来实施城市空间结构布局。
2.3北京地铁13号线与沿线北段土地利用互动发展以回龙观站为例。经过对回龙观站北2km用地（共计1774.53万m2）进行调查和研究显示，1996年前该小区住宅用地主要是乡镇宅基地，96年规划为经济适用住宅新区，住宅用地开发由96年的4.1％增加到目前的40％以上（表1）。由于小区定位为经济适用房，住户绝大部分是工薪阶层，出行目的以上下班为主，因此，用地类型导致“鸟雀”型客流结构，形成客流分布极不平衡，伴随着后期规划住宅开发及新增入住（表2），小区人口高达10多万，据相关调查数据显示，龙泽站、回龙观站和霍营站80%以上乘客出行的目的为上班，而其他时间几乎无乘客，客流在特定时间、特定方向形成高聚集的特点，造成现状高峰小时客流“不堪重负”，但从目前地铁13号线运营能力来看，近期高峰小时发车6对，而初期设计能力为15对/时，远期为30对/时，远未达到设计能力。
3城市轨道交通与土地利用一体规划的城市空间布局
3.1城市轨道交通与土地利用的一体规划
轨道交通与土地利用一体规划是指两者的互馈机制。城市轨道交通规划与土地利用规划统一规划，可以实现城市交通与土地利用的有机结合，优化土地利用和满足交通供需，避免各自独立、相互脱节的城市结构。
轨道交通与土地利用互动发展，在城区和分别为“客流引导型”和“规划引导型”。“客流引导型”轨道交通建设大多从高密度市中心穿过，带来大面积拆迁，以轨道交通建设为契机，整合旧城土地利用结构，创造城市的新景观。“规划引导型”的城市公共交通建设在土地综合开发利用方面具有积极意义，公交线网覆盖区一体规划以线网覆盖区土地利用按用地类型定量比例控制，优化城市结构，控制城市人口规模，保证线网客流。
然而，轨道交通车站周围，特别是端点站周边土地开发利用，将逐步形成区域性中心、次区域性中心以及边缘性中心，配套的商业和其他经济活动，吸引人流乘坐轨道交通快运系统，并平衡和疏散客流。对于“规划引导型”的轨道交通建设，可以利用轨道交通建设整合土地结构，实现客流和优化用地相结合；对于“客流引导型”可借助一体规划调整土地使用性质，在改变城市交通现状的同时为旧城改造带来新的契机，使城市形态沿轨道交通走廊演变。
3.2轨道交通支撑北京“两轴两带多中心”的城市形态
由于北京交通压力来自于居住、工作以及商业土地利用间的定向通勤，反映在高峰时段的需求大于供给，发展大容量的公共交通系统，同时结合调整居住、工作、商业等土地利用结构，成为实现城市空间格局的关键。以城市轨道交通为骨干的城市交通发展战略是新城市结构布局的基础和脉络。
以轨道交通建设为契机，优化土地利用，把轨道交通与土地利用一体规划和实施，必将成为北京城市形态由“环线－多中心”向“两轴－两带－多中心”演变的重要依据和手段。北京2020年规划确定新城市空间结构以轨道交通为发展轴，意旨轨道交通建设带动沿线土地开发和利用，以轨道交通与土地利用联动发展构筑新的城市空间结构。
3.3轨道交通节点形成城市组团的中心结构
车站作为轨道交通网络节点和客流集散点，土地属高密度开发地区，并吸引和带动周边地区经济发展，为商家带来利润，促进人口和居住用地集聚；车站周边土地利用结构的重新调整，带动沿线土地开发，成为城市建设发展的开发轴，进而带动城市的定向延伸。特别是大型枢纽站土地高密度综合开发利用的结果将逐步发展为区域中心，缓解了城市中心人口的高集聚，并有可能形成新的城市景观。轨道交通与土地利用一体规划是多因素影响的系统工程，线网规划必须分类分层考虑，一体规划设计以点（车站），线（线路）、面（线网）作为不同层次和类型逐一规划设计。轨道交通车站750m服务范围内用地的混合开发中，当高密度居住开发超过土地面积的一半时，混合土地开发规定要有相应的商业或零售业开发，这种居住、办公及商业混合土地开发将会减少新的出行产生量。各种土地利用性质中，以车站为中心依次布局商业、办公、住宅、工业的用地，在发挥土地效益最大化的同时，为轨道交通提供和平衡客流，使土地利用与轨道交通在互动发展中形成良性机制，以两者的联动开发构筑新的城市形态。
4结论
轨道交通是以车站为节点串珠状发展带动沿线土地开发，线路作为城市发展轴，引导城市沿线路定向延伸，而线网的结构和规模改变影响着城市的形态和面貌。按照轨道交通站点、线路和线网进行分级分类考虑土地利用模式，以轨道交通网络布局构架城市形态。城市土地利用的有机分散和聚集，改变了单中心城市的功能布局，轨道交通与公共交通接驳点（枢纽站）将逐步成为未来城市区域中心，在调节城市用地功能的同时，奠定了城市空间结构的基础，城市轨道交通与土地利用一体规划，则是实现城市空间布局的依据。北京轨道交通规划和建设是实现新城市结构的依托。“两轴两带多中心”城市形态以轨道交通网络为支撑，依托轨道交通线路的建设逐步形成轴－带－中心的城市空间格局。
参考文献（References）
1施仲衡,全永，马林.以新的发展观迎接大城市交通问题的挑战[J].都市快轨交通，2004,17，（3）：1-3.
土地空间规划篇10
关键词:土地规划 修编 探讨
土地利用总体规划是实现土地资源优化配置和部门间合理分配的有效方式,是落实土地管理法的重要手段。随着土地管理作为国家宏观调控手段运用的不断深入,不可避免地对作为土地管理依据的土地利用总体规划编制提出更高要求,正值现行土地利用总体规划修编之际,对规划修编方法进行探讨,具有重要的现实意义。
一、 土地利用总体规划的发展历程
第一轮覆盖全国范围的土地利用总体规划编制工作于1987年开始展开,到1992年前后在全国普遍推开,规划的目标年为2000年。该轮规划主要思路是借鉴农业区划成果、国土规划成果和联合国粮农组织(Fao)《土地利用规划指南》,以控制建设用地总规模,协调各部门用地需求为重点,提出实现“一保吃饭,二保建设”的规划目标。
第二轮土地利用总体规划是在1997年全国宏观经济调控和严格保护耕地的环境和政策背景下,结合中央《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》和修订《土地管理法》的需要,在全国范围内开展了第二轮土地利用总体规划的修编工作(即现行土地利用总体规划)。该轮规划基期年为1997年,规划目标年为2010年,并远景展望至2030年。其重要特点是形成了一套较为成熟的土地利用总体规划编制技术路线和规程及规划控制指标体系,建立了乡、县、市、省和国家的五级土地利用规划体系和管理方法,为保护耕地尤其是强化对基本农田的保护,节约利用土地资源,合理控制建设用地规模特别是规划建设占用耕地数量,兼顾社会效益、经济效益、生态效益的统一,保障经济社会全面、协调、可持续发展奠定了坚实的基础。
第一、二轮土地利用总体规划的编制与实施,加强了对耕地尤其是基本农田的保护,保障了经济建设合理的用地需求,一定程度上带动了区域之间、城乡之间的协调发展,优化了生产力布局,提升了经济发展的质量,改善了生态环境建设,促进了经济社会的可持续发展。但是由于社会经济、技术和政策制度因素的影响导致规划适用性不足,规划管理的风险与难度加大,由于在规划理念上过分强调对农用地,特别是耕地的保护,对保障国民经济发展必须的建设用地强调不够,对生态环境变化的影响和需求研究不多,对社会的变化和需求考虑的不多,没有将土地利用规划作为促进国民经济健康发展,保护生态环境,协调社会关系,贯彻土地可持续利用的基本手段。土地利用规划理论体系,没有从宏观(哲学层次、科学层次)到微观(技术层次)的系统理论,而是诸多理论混杂,让人无所适从,规划编制研究和学科建设严重落后于规划实践,已明显制约了规划工作的发展。
二、新的规划理念和理论
在新的形势下,面对参与国民经济宏观调控的新要求,新一轮土地利用总体规划修编应当有新的规划理念、规划理论、规划方法,才能完成历史赋予我们的使命。
1.新的规划理念:理性发展
新一轮土地利用总体规划应该按照“五个统筹”的要求,在确定规划指导思想、原则、规划目标、建设用地指标分配时,妥善处理好“经济、社会发展与资源保护”、“人与自然和谐发展”等方面的关系,在规划修编的操作过程中树立全局观念、弹性观念和动态观念。在确定规划的目标时,必须紧紧围绕人口、资源、环境和经济发展协调发展这一中心议题,由经济发展的单目标模式向经济、社会与资源环境协调发展的多目标模式转变,保证土地资源永续利用,真正实现经济发展目标、社会进步目标和生态环境改善目标的高度协调统一。
2.新的规划理论:空间规划、可持续发展
为适应新形势和新的规划指导思想的需要,新一轮土地利用总体规划修编应大胆借鉴和吸收相邻学科如城市规划、地理学、经济学、社会学、环境科学、系统科学等的相关理论。
(1)空间规划理论
土地利用规划,是综合协调资源供需矛盾,统筹土地利用结构、布局和区域协调发展的中长期空间规划。空间规划最基本的特征是地域性。上轮土地利用总体规划采用的基本模式为“用地指标调控与规划分区相结合”,其着重强调的是规划对用地数量的指标要求,而缺乏空间布局约束,在规划的分区方案中,对分区内部土地利用的要求过于笼统,不能承担起有效的控制分区内部用地的功能。
因此,新一轮土地利用总体规划修编应借鉴西方空间规划的理论如:“田园城市”理论、“绿化带”制度、中心地域理论、“开发轴系统”理论等,根据国家和区域经济社会发展战略,按照资源禀赋和区位比较优势,完善土地利用总体规划等空间规划和各专项规划,并制定相应的土地利用和供应政策,进而充分发挥市场配置资源的基础性作用,有效地整合资源,优化空间布局,促进区域经济的分工协作和协调发展。规划修编要由上轮主要分配建设用地指标、定建设用地规模与速度向控制环境容量、开发时序、控制建设标准转变。本轮的土地利用规划应该是在协调和平衡经济发展、公众利益、环境以及规划部门等各方利益的前提下的空间规划,应当着重注意农用地,特别是基本农田,各类建设用地,生态环境保护用地的空间安排和布局,确定其开发利用时序,并通过较大比例尺的地图如用1:1万确定城镇合理发展边界,引导地方政府提高城区建筑密度,实现现有城区土地利用效率的最大化,保护自然生态环境和基本农田,从而解决城镇无序扩张、优质农地严重流失等问题。
(2)可持续发展理论
可持续发展是指一种既满足当代人的需要,又不损害后代满足其未来需求能力的发展。其中最本质的问题是不损及我们所依赖的资源与环境。而土地是人类赖以生存的宝贵资源,在正确的管理下,可以不断更新和利用。反之,它会退化、耗竭。故对土地的开发利用,要限制在土地人口承载力的限度内,同时采用人工生态措施(包括邻域或更大的区域),确保土地持续利用。
目前,土地资源可持续利用与土地利用规划有机结合研究的国际趋向表现为应用生态经济学观点研究土地利用规划,使经济生态化,生态经济化,协调经济发展、生态环境与土地利用之间的关系,保持良好的生态环境与土地利用之间的关系,在保持良好的生态环境条件下促进土地利用的合理化。
土地是一切社会、经济活动的基础和资源,同时也是生态系统的重要组成部分。任何土地利用规划的目标无非是建设发达的经济、健康的环境和高质量的生活,因此强调人与环境“和谐相处”、“不可再生资源永续利用”的可持续发展也就应当成为当前我国土地利用规划的主题。在制定土地利用规划过程中把土地可持续利用的思想和理念贯彻进去,实现土地生产力的持续增长和稳定性,保证土地资源潜力和防止土地退化,并具有良好的经济效益和社会效益,即达到生态合理性、经济有效性和社会可接受性。
三、新的规划方法
要做好新一轮土地利用总体规划修编,除了要用新的规划理念、规划理论外,应当按照规划修编的要求,尝试采用一些新的规划方法。
1.评价方法
规划实施评价:按照国土资源部的要求,在新一轮土地利用总体规划修编前,各地必须对上轮规划的实施效果进行评价,做出是否进行规划修编的结论性的意见。从目前开展的情况来看,效果并不理想,原因是国土资源部并没有给出一个较为详细的评价指标体系和评价方法,各地只能按照自己的理解进行,表格、数据五花八门,无法进行汇总和统计。因此,有必要统一和规范土地利用总体规划实施评价的指标体系和评价方法。
环境影响评价:按照我国去年颁布实施的《中华人民共和国环境影响评价法》的要求,土地利用总体规划也要进行环境影响评价。但如何进行土地利用总体规划的环境影响评价目前还缺乏具体的规程和办法,还需要进行统一和规范。
2.系统工程方法
土地利用总体规划是着眼于调控宏观经济运行和经济社会可持续发展的高层次、综合性的规划。土地是经济社会发展的基本物质载体,是国家最主要、可调控的资源,这一特点决定了土地利用规划在更高层次、更宽领域发挥作用的必要性和有效性。土地利用总体规划编制的过程是多目标的统筹协调过程。因此,在规划过程中采用以数学模型为主要手段的系统优化方法就成为必然。可以运用不同的规划方法来解决,按这样的思路,规划的适用性会大大提高,规划对地方社会经济的发展一定会有很好的保障作用和促进作用。
3.应用地理信息(3S)技术
本轮规划修编要在地籍数据库的基础上建立土地利用规划数据库和土地利用规划管理信息系统,作为修订规划成果的主要载体,使规划修编与规划管理信息系统建设同步进行,提高规划管理水平,从而提升整体规划的技术水平。
这两个数据库和规划管理信息系统的建设应当以地理信息技术为基础,重点普及遥感技术、GiS技术、GpS技术等现代化手段,使土地规划从野外调查、资料搜集、信息处理、计算模拟、规划成图到监督实施全过程实现信息化。同时,基于土地规划中需要解决的许多问题如资源优化配置、地区经济社会同人口、资源、环境协调发展等,因此,要特别重视将决策支持系统技术引入土地规划,通过人-机交互系统,为决策者对半结构化问题进行有效决策支持,提高决策的透明度与决策的科学性。
4.公众参与
土地利用总体规划作为国家的宏观规划,其编制应该是各级人民政府的事情,而不是国土资源管理部门的部门规划,因此,规划的编制应由政府主导,各有关部门、有关专家和相关社会群体共同参与,规划的主体要由以政府各职能部门和规划管理部门为主向以政府规划部门和社会重要研究机构为主转变。公众参与不仅是像上轮规划一样为了提供信息资料,而是要参与规划目标、指标的分配和确定,规划方案的拟定、协商和协调。
四、还需要把握的几点
1.必须寻找一个能够满足土地利用总体规划管理功能的地理信息系统平台;
2.土地利用规划体系中的各级规划必须在同一个平台上联网运行;
3.可以与土地管理其他业务工作数据成果顺利接口;