农村土地流转规划篇1
【关键词】农村土地流转；规划体系；规划架构
随着社会的进步和市场经济的发展，并伴着我国全面奔小康目标的深度推行和城镇化建设的推进，我国已经跨入到了一个新的时代，新的发展规划问题和新的时论不迭的变换和更新。我国是农业大国，虽然说改革开放以来社会的到了很大程度的发展，但是生活在农村经济体制的人们还是占了我国人民生活的大部分，它不仅影响了我国城镇化进程的推进，而且还影响到了我国进一步的规划和发展。我国在改革开放初期实行的“先富带动后富”政策，很大程度程度上改变了人民的生活，拉动了经济的发展，但是随着时间的推进，城乡二元化的弊病越来越大，社会分层严重，隐性的矛盾也越来越突出和严重。
一、我国农村土地流转条件的现存问题
根据我国农村的现实状况分析，对于已经成型的城镇规划思路显然不能适应现代村城镇系统的发展和规划。对于我国基于农村土地流转条件下的村镇体系规划分析，没有很好的理论指导，也没有很好的成功案例给予提示和参考，而基于农村土地流转条件下的村镇体系规划分析又迫在眉睫，提出一个能够适应我国现实状况的有相对独立的，基于农村土地流转条件下的村镇体系规划理论十分必要和重要。
1.意义
从我国现实的大环境背景下可以看出，为了能够很快的统筹城乡发展，促进农村城镇化建设的进程，推动城乡一体化，提出村镇体系的规划具有十分重要的意义和影响。
从现实和科学的角度出发，我们知道，农村和城市间的差异很多，比方历史文化、经济发展、价值理念、人口结构、文化素质等。而且我国地域辽阔，各地农村都有着自己独有的北京文化和特色，这样，如何将这些统一的进行规划，建立一个统一的发展规划变的尤为困难。
2.现实状况
和城市规划相比较，我国基于农村土地流转条件下的村镇体系规划分析理论就显得严重的滞后和缺陷，村镇体系的规划分析不能照搬已经成型的城市规划发展道路，我国各个地域的城镇化进程程度和地域特征又各不相同，这从一定程度上制约了我国村镇体系规划的发展。
二、理论分析
1.基本概念
1.1村镇体系
村镇体系是指在一定的地区方位范围内，有相互之间的村庄和乡镇一起组合和整合并有机联系在一起的整体，它以聚落在一起的村庄和集镇作为节点，构成了相互依托的网络结构。按照我国现行的规划统筹方案，是从村庄到乡镇，再到县域，再到的城市的包含于关系，不同县域又根据人口的规模、地区范围、经济职能等将村庄和集镇进行分地域和分级，不同地域和不同级别的村庄和集镇又相互之间存在中十分紧密的联系。
1.2村镇体系规划
村镇体系的规划意义在于更好的协调各个地域人口、资源、经济等相互关系。通缩的讲，村镇体系的规划就是明确哪些村需要保留、哪些村需要迁建、哪些村需要合并、哪些村需要搬迁至中心村，可以明确每个村“一村一品”是什么特色，产业发展如何定位，是养殖、是特色种植、是商业、是工业、是交通运输业或是服务业为主导产业。提高集体建设用地节约集约利用水平，并引导农民居住向中心村镇、耕地向适度规模经营集中、产业向园区集中，实现耕地增加、用地节约、布局优化、要素集聚的目标，加快推进新农村建设和城乡一体化发展。
1.3农村土地流转
按照我国土地管理办法的规定，我国土地均属于国有性质，按照现实土地用途可以将其分为可耕种农业用地、建设用地和未利用土地。传统的土地流转的意思就是指土地的使用权变更或者土地的用途价值性质变更。对于土地流转和变更通常可采用土地承包、建设用集体征用等方法实现。
2.基本理论思路
对于如何更好的将基于农村土地流转条件下的村镇体系的划分析做好，本文在理论建设时采用了很多的方法法，例如收集现有村镇体系规划的成功案例的资料，和国内外适用于基于农村土地流转条件下的村镇体系规划的先进理论，并且通过相互比较、系统分析、实地调查、数据模拟、取精华弃糟粕等方法，坚持理论结合实际的理念，提出能够给予时展指导性意义规划分析理论。
在新时代的形势和政策的影响下，合理布局、节约土地、集中经济发展、统筹城乡发展，很好的将各个村庄之间、各个村庄和集镇之间、各个集镇和集镇之间的整体体系组织规划好，并将与之相关的外部环境的各个影响因素和发展要素合理统筹，使其对乡镇城市化进城后的城乡发展提供帮助，协调和促进不同层次、不同聚落的村庄和集镇的经济文化发展提供有利环境。
从上可以看出，为了使基于农村土地流转条件下的村镇体系能够更好的进行规划，落实和很好的执行统筹城乡发展理念是整个规划的重中之重和灵魂出发点。
3.法律法规和政策影响
为了能够很好的推进城镇化建设，我国在法律法规层面上也给了很大程度上的重视，例如对可耕土地资源的保护政策、对集体征用土地的相关补偿和限制政策，同时我国出台了《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，在农村土地因为村镇体系规划而流转变更的问题上，建设用地尽可能的不用可耕用地，并对已进行土地流转的农村居民给以一定的经济政策补贴，这很大程度上给基于农村土地流转条件的村镇体系规划带来了很好的接口和契机。另外我国还颁布了《镇规划标准》，在基于农村土地流转条件的村镇的体系规划时提供部分参考依据。
三、内容框架
1.内容依据
总的来说，基于农村土地流转条件的村镇体系规划内容的框架的建设要本着以下依据和基本原则理念进行：承上启下、突出重点、整体统筹、有机协调、因地适宜、多项均衡、协商互益等。
这里面包括了对于现有规划的承接和下一次规划的预设和指引；科学的进行人口和资源用地之间关系的重点规划，科学的进行产业发展和经济发展之间关系的重点规划，科学的进行基础建设和公共措施建设之间关系的重点规划；同时做好城乡之间的接入口，落实资源的合理化分配，并对敏感的生态保护区进行科学的规划指引；最后协调好各个单位、各个部门、各个组织方之间的关系，协调好不同集镇、不同村庄之间的关系，协调好政府与公众之间的关系，将规划过程中可能出现的问题尽量的考虑完全，同时提出发展战略，对可能发生的问题进行深层次的查找和探究，针对不可预知的或者无法考虑完全的问题尽量设置弹性的、可替代性的解决方案，因地制宜的、多项均衡的、全面科学的制定规划。
2.框架分类
2.1区位规划方式
区位规划方法是指可以将所规划县域根据各个村镇的特色和地区差异，经过整合，分成不同社会功能的地区，例如农业区位、工业区位、商业区位等。
这样的规划方法对于具有明显特征的适用地区，可以做到资源集中管理，并且在规划中能够很好的进行生态融合，可以将现有的村庄和集镇以生态元素的方式进行融合而不需要太大的改动，土地流转的过程也比较简单，涉及面小；但是这样的规划方法对于地区特征要素的依靠较大，例如将某地区规划为农业区位，就要要求该区域的土质条件、灌水或河流条件、农产品的运输、保存等。
2.2区域空间结构方式
区域空间架构是以交通线作为依托的，集中发展一个中心村，然后通过交通线由点向面的辐射，逐步将发展重点向外扩散，这样做能够很好的带动区域经济的发展，同时点和线的空间配合衔接的很好。
2.3区域经济扩散方式
区域经济模式，同区域空间建构相类似，不过它依托的是经济中心和经济特色发展线，这样做可以很大程度上的衔接村镇现有的经济体制，通过经济的发展逐步改变村庄和集镇原有的经济类型和经营模式，同时也可以和区域空间架构相结合。
四、总结
通过上文我们可以看出，基于农村土地流转的村镇体系规划问题已经十分严峻，现有的理论和结构框架都不能完全适应，所以在实际过程中，应当因地适宜，多种架构相结合，最终对目标村镇确立可持续性、建设性、最适宜的规划法案。
参考文献
[1]穆冶.基于现时代背景下县域村镇体系规划研究-以嘉荫县为例[D]，硕士学位论文，哈尔滨师范大学，2011（06）
[2]张旺峰.基于农村土地流转视角的县域村镇体系规划探讨-以临泽县为例[J]，西北师范大学学报，2012（02）：115-120
农村土地流转规划篇2
一、针对本县的实际情况制定相应措施
具体工作中，我们建立了合理的土地流转机制。把好“三关”，即申请关、合同关、登记关、立足“四化”，即农村土地承包长期化、土地流转市场化、土地流转高效化、形式多样化、土地流转法制化，促进农村土地合理有序流转。我们结合《农村土地承包法》制定促进土地流转的相关政策，农经部门统一规范土地流转合同并加强合同监管，建立起农村土地流转中介服务机构，使之能代表农民利益，给农民“国民待遇”，并对农村土地承包中的合同纠纷，做到及时处理，规范调处。按照依法治国方略，加强农村土地流转的法律法规建设，使农村土地流转走上依法管理轨道，完善农村土地制度，依法保障农民的主体地位及土地流炜关系。另外，还要加强执法力度，做到有法必依，违法必究，执法必严，确保党的农村政策依法落到实处，使群众反映的土地中“焦点”、“热点”问题得以及时处理。
二、已经完成的工作
(一)成立机构，制定措施
成立“镇新民居建设工作办事处”，以镇党委书记马占祥为主任，副镇长为常务副主任，镇武装部长、镇司法所所长、镇党委书记助理为副主任，城建办、拆迁办、财政所、农业办、国土资源所、南六村新民居建设负责人为成员的组织机构，下设综合办公室、项目建设办公室、征地拆迁办公室、城管科、财务科。办事处负责新民居建设规划的制定以及各项具体工作的实施，对小组成员进行了明确分工，制度上墙，并制定工作、学习、会议、纪律、办文、档案保密、政务信息等制度，确保了新民居建设工作的有序开展。
(二)选址测量，制定方案
1、根据中央、省、市关于新农村建设的总体要求，依照《城乡规划法》，按照我镇统筹城乡发展规划和空间布局的整体要求，对东辛园农村新型社区(腰站堡片区)新民居项目的建设进行选址、测量。目前，该项目已确定位于城市快速路南外环以南，许腰路以西，东辛庄村北侧，总占地面积415亩。并于7月28日，在区规划局、镇新民居办事处、东辛庄村委会的共同配合下，经过4个多小时的不懈努力，顺利完成对项目8个坐标点的GpS定位、标点钉桩、分辨地块、信息采集等测量定位工作，为下一步征地拆迁、新民居建设，提供了准确、可靠的数据依据。
(三)完成新民居建设用地的组卷工作
如：新民居周转用地使用、归还和村庄规划与新一轮土地利用总体规划衔接承诺、区镇关于新民居建设周转用地请示、村民代表大会记录及签字、新民居建设的镇村意见、土地复垦的拆迁协议、镇政府关于复垦的承诺、土地复垦项目的实施方案等。目前各项土地审报材料已基本准备就绪。
三、城乡建设用地增减挂钩工作中遇到的问题
(一)缺少经验、专项规划还需完善
我们在建设用地分配过程中缺少城乡建设用地增减挂钩专项规划作引导，一般都以土地利用总体规划中的一个章节为依据，而且与地方的村镇建设规划很不协调。在实际工作中，我们发现拆旧区的规划和实施大多数能按照土地利用总体规划修编的规程要求到位，但是建新区的规划大多数还是局限于本村的中心村或者集中居住地，并且发现规划中心村或者集中居住地所在位置的土地绝大部分是群众的承包地，根本没法调剂使用；有的地方新的规划与村镇建设规划形成“二皮脸”；有的地方拆旧区的补偿标准低，没有统一的补偿标准，只求拆除复垦到位；有些地方建新区的安排不考虑群众实际利益，远离种植的田块，布点不合理。
(二)各项指标的使用制度尚不完善
城乡挂钩工作一般是先易后难，逐步推进，重点是那些空置房、破旧房屋、废弃工矿，现在发现由于没有统一的补偿和安置标准。我们在实践中发现，除了对拆迁挂钩的补偿没有标准外，我们所实施的挂钩复垦也没有一个可行的规则，当然各地都按照实际情况制定了地方的土标准、土政策。在挂钩指标的使用过程中，由县统一调度，项目区所在镇区根本没有支配权，指标的使用分配没有启动有偿使用制度，形成实施与不实施一样。
（三）土地流转存在无序、失范现象
一方面有农民自身草率了事，缺乏法律意识。村委会、乡镇越俎代疱替农民签约；另一方面则是缺乏为农民土地承包服务的中介机构。土地流转中要尊重农民群众的意愿，公正、公平地维护广大农民的合法利益。
（四）某些地区还存在土地流转认识误区
有些下级领导本着“政绩观”的思想，一位求快，但极易形成占地——收益——再占地——再收益的恶性怪圈，致使保护耕地“红线”成了“弹簧线”。这已成为农村城镇发展面临一个具体问题。
四、关于实施挂钩工作的几点建议
(一)政府重视，深入宣传城乡挂钩政策
建立相应的考核、奖惩、检查、监督制度，制定严格的操作程序和科学的管理体系以及符合农村实际的补偿机制；积极宣传挂钩政策，增强干群开展挂钩工作的紧迫感和责任感，引导群众自觉参与到挂钩工作当中来，结合农村宅基地清理，将那些超标准占地的、无人居住的、破旧闲置的房屋摸清位置、数量，进而科学规划，要把挂钩规划与土地利用总体规划、村镇建设规划、经济发展规划相衔接，增强规划的可行性、可操作性，确保挂钩取得实实在在的效果，达到节约集约用地的目的。
(二)建立完善的资金保障体系，完善挂钩指标有偿使用机制
要出台挂钩指标有偿使用政策，建立专项的挂钩复垦基金和专门的管理体系。要充分尊重农民意愿，不得搞强制拆迁，切实维护被拆迁户的利益；新增耕地的利益分配要充分尊重群众意见，有针对性地进行新增耕地的再利用，做到公平、公正、公开，形成专门的利益分配机制。
（三）建立合理的土地流转机制
农村土地流转规划篇3
关键词：农村土地管理问题解决措施
土地是广大劳动人民生存和发展的最基本的生活保障，属于农业生产过程中最基本的生产资料。随着我国经济结构以及市场模式的不断改革，政府制定的关于农村的政策也在不断改进。一方面大幅度地提升了土地的效益；另一方面也提高了农民的生活水平。然而，农村土地管理中也存在一些问题。所以，土地管理部门一定要认真研究土地管理中存在的各种问题，结合当地的实际情况，采取有效措施来解决这些问题，从而促进我国农村土地使用的可持续发展。
一、我国农村土地管理过程中存在的问题
1、个别地区在农村土地管理认识上存在偏差
由于地方检查不够深入，政府往往存在主导违法用地的问题，国家政府进行修路、城市公共建设的用地面积与农村土地面积比例已经表现出失衡。一些土地面积较大的地区往往以建设农村新城、建设小城乡等理由对农村土地耕地进行大量削减，违法的开发商搞房地产也已从城市蔓延到农村，并有逐步扩大的趋势。
2、农民耕地矛盾日益突出
农民耕地矛盾主要体现在以下几方面：一是少数地区耕地荒芜。在我国市场经济的压力下，很多农民为了养家糊口纷纷涌入城市淘金。而外出打工的人数逐渐增多就导致农村的土地大面积荒芜，在这种情况下，虽然国家对农民政策进行了大力扶持，但是种田效益低下，土地效益徘徊不前，很多农民不再愿意去种田。二是有些地区出现无地可种情况。农村实行了土地联产承包责任制后，土地承包政策30年保持不变，农村人均分配土地不均衡，再加上我国实行计划生育之后，农村超生人口众多，不能及时分配到口粮田，就形成了家庭人口多而分配的地少。还有许多农户要求重新对土地进行调整或将耕地面积种植苗木和花卉，更有甚者是交易土地，造成耕地面积大量减少，严重违背国家政策。
3、农民无地问题目趋严重
土地作为一种商品，由于价格上涨具有增值的功能，农民子孙后代对土地拥有继承权。城镇化过程中，许多农民五彩缤纷、多姿多彩的梦想被击碎，农民失去集养老、就业、生活保障于一体的土地后，却不能和城里人一样拥有社会保障。在现行征地货币安置方式中，失地农民极易成为“种田无地，上班无岗，低保无份”的“三无”人员，成为新的城市贫民，同时也给社会稳定带来不安定因素。一次性补偿的标准，虽然相对于过去也“水涨船高”，但与土地非农升值相比，差之甚远。一旦补偿费用光，生活无保障，农民心理上不能接受。对此，农民反映强烈，不愿土地被征。
二、如何有效加强农村土地管理
1、政府有关部门加强对农村土地流转管理工作的监督
农村土地权流转工作是对现有农村生产关系适应新阶段农村生产力发展要求的局部调整，是对农村家庭承包制的进一步完善，对土地使用权流转的管理，是农业承包合同管理工作的延续和发展。这些必然要求县、乡（镇）相关的政府部门把农村土地流转管理纳入工作范围内，并制定切实可行的政策、措施对土地流转管理，规范我县农村土地管理工作。首先是确立土地使用权流转的具体范围、原则，规范流转的形式，明确流转的操作程序，规定对违规失范行为的处理办法；第二是规范流转合同，参照农业部第47号令，根据实际情况制定统一的农村土地流转合同文本，加强土地流转合同的指导、签订；第三是农经部门要恢复、覆行农业承包合同的签证、仲裁职能。
2、积极探索，不断提升土地流转的开发档次
一是以“三个有利于”原则，探索土地流转形式的多元化。即只要有利于土地资源的合理利用，有利于农户的增收，有利于农村经济的发展，不管怎么样的土地流转形式，都可以运用并推广。二是面向市场，努力提升土地流转的开发档次。坚持以土地流转为载体，加快结构调整的步伐，积极将流转的土地区域办成结构调整的“示范园”，办成应用推广新科技的“试验区”，办成财政增长的新型社区。同时，加强管理，促进和推动土地的有序流转。强化区（县）、乡（镇）两级农经管理部门工作职能，建立区县级农业承包合同纠纷仲裁机构，制定土地承包经营权流转的管理办法和经常性的工作制度，积极引导、实施、管理和监督农村土地承包经营权流转，及时调处农村土地承包合同纠纷。
3、严格加强农村宅基地规划管理
按照统筹安排城乡建设用地的要求和控制增量、盘活存量、合理布局、集约用地、保护耕地的原则，从严控制，用好用活农村建设用地置换政策，加强农村宅基地用地管理。在已确定的村镇建设用地范围内，结合新农村建设，做好村镇建设规划。凡是符合建房条件（或放弃原住房迁建）的，村民原则上不得原地改、扩、新建住房（危房改造除外），要引导村民向城镇集中或到规划的居民点建房。对不具备规划居民点建设的，尽量利用空闲地、老宅基地和荒坡地、废弃地等未利用地建房。同时，从严控制农村村民宅基地标准。全县范围内农业户口的村民依法享有使用集体土地建房的权利，但必须贯彻“一户一宅”的法律规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。村民已“一户多宅”或将原有住房出卖、出租、赠与他人的，不得再申请和审批宅基地。禁止城镇居民购买农村集体土地上的房屋和审批、占用集体土地建房。农村村民建房使用宅基地的面积标准以户口簿记载的农业户口人数计算：3人以内户（含3人）90平方米；4人户120平方米，5人以上户宅基地面积不得超过150平方米。农村村民是独生子女户的，增加宅基地面积3o平方米；是独生女户的，再增加宅基地面积20平方米。
4、规范农村规模化畜禽养殖用地
农村规模化畜禽养殖用地应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地应当符合乡镇土地利用总体规划，应坚持鼓励利用废弃地和荒山荒坡等未利用地，尽可能不占或少占耕地的原则，禁止占用基本农田。规模化畜禽养殖用地确定后，不得擅自将原土地用途改变为非农业建设用途。
我国是人民群众当家做主的社会主义民主国家，农民在全国人口中占着很大的比例，其权益直接关系到我国整个大局的稳定和发展。而土地是农民重要的生产生活资料，直接关系到农民自身的根本利益，所以在城镇化发展进程中，国家必须加大对农村土地的宏观调控力度，落实有关农村的各项政策，只有这样才能确保农村土地管理能够有法可依，农民的切身利益才能够得到保护。
参考文献：
农村土地流转规划篇4
关键词：农村;土地流转;路径探析
党的十七届三中全会指出:“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”在坚持和完善家庭联产承包责任制的基础上，发展土地适度规模经营，是实现土地经济效益最大化，实现农业现代化，提高农业生产效率的重要途径。
一、加快农村土地流转已成必然
在农村推进土地流转，是党中央结合我国目前农村发展实际，审时度势，作出的一项促进农业农村发展，增加农民收入的重要战略举措，是改革开放以来我国农村土地制度的又一次革命，集中体现了马克思主义与时俱进的时代精神，最大限度地调动了一切有利于促进生产力发展的积极因素，充分体现了科学发展观的丰富内涵，蕴含着深刻的哲学原理。
实行农地流转，本质上是为了促进农业农村发展，进而实现整个社会的全面发展和进步，是马克思主义的发展观。实行农地流转，必须始终遵循“依法、自愿、有偿”的原则，尊重农民意愿，土地的承包权还是归农民所有，农民依法享有土地流转权益，如土地租金，股权分红，就业优先等，从根本上讲是为了增加农民收入，体现了科学发展观以人为本的精神核心，体现了党全心全意为人民服务的宗旨。实行农地流转，是以稳定家庭承包经营政策为前提，贯彻并灵活运用了党的农村政策，不改变土地用途，因地制宜，灵活运用转包、出租、互换、转让、股份合作等多种流转形式，体现了全面协调可持续的科学发展观要求。实行农地流转，明确土地使用权限，使土地在村集体组织，农户与受地承包方三者之间流转，统筹兼顾了各方利益，实现了资源的优化配置，按照市场制度来规范和调节各方利益，正确运用了科学发展观解决问题的根本方法。
二、影响土地流转效益提升问题的分析
《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“加强土地承包经营权流转管理与服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”近年来，随着农业和农村经济的发展，特别是农业产业化经营的兴起和农村劳动力的转移，农村集体土地使用权流转的速度明显加快，规模不断扩大，由此引发的社会矛盾也不断增多。因此，引导、完善、规范土地流转行为，加强土地流转管理，增强各级干部和农民依法流转集体土地承包经营权的意识，为顺利推进农村改革发展创造有利条件，是当前摆在我们面前的重大课题。
三、加快农村土地流转的路径
“民以食为天，食以土为本”。土地是最重要、最基本的生产要素，是农民赖以生存之本，也是农业农村发展的根基，其价值无可比拟。为进一步优化农业生产结构，构筑新的农业生产格局，营造市场竞争优势，实现农业产业化经营新突破，必须做好土地流转这篇大文章，让土地真正“活”起来，为此，笔者建议在下一步的土地流转工作中，应从以下方面拓展思路：
（一）坚持六个原则，六种流转形式，六大经营模式。所谓坚持六个原则，就是坚持“稳制、分权、搞活”的原则（稳定承包责任制，分离所有权、承包权、使用权，放活经营权）；“依法、自愿、有偿”原则；“集中、规模、增效”的原则；“管理、规范、有序”的原则；因地制宜、分类指导的原则和利益兼顾，政府、农民、户主三方共赢的原则。所谓六种流转形式，就是要以市场为导向，以优化配置土地资源为目的，采取转让、出租、转包、入股、互换和托管等六种形式引导农民承包地有序流转，逐步实现产业向园区集中、农村土地向规模经营集中。所谓六大经营模式，就是要把实现土地适度规模经营，提高土地资源的利用率和产出率作为农村土地流转的出发点和落脚点，积极探索龙头企业带动型、合作经济组织推动型、主导产业引导型、集体经济互动型、流通市场发展型、种养能手扩大型等六大规模经营模式，推进农村土地规模经营，集约利用。
（二）着眼解放思想，着力创新观念。农村土地流转政策性强、涉及面广，关系到广大农民群众和各经营主体切身利益以及农村改革、发展和稳定的大事。
（三）建立服务机构，健全服务网络。一是建议成立县、乡（镇）农村土地流转领导小组办公室，负责农村土地流转的总体协调、全面监管、政策制定、形势分析、信息宣传、统计汇总和业务指导，确保农村土地流转工作有序推进；县一级政府应积极稳妥地开展农村土地流转工作的各种层次、各种类型的试点，抓好典型示范，并在试点取得经验的基础上全面推开。二是各县和乡（镇）要建立农村土地承包仲裁机构，配合司法部门协调处理和仲裁农村承包土地经营权流转过程中出现的各种矛盾和纠纷，为流转双方提供有关的法律、政策咨询和服务等，切实维护流转双方的合法权益。三是完善农村土地流转服务体系，尽快建立县、乡（镇）土地流转服务中心和村级土地流转服务站（由村干部负责），做好机构、职责、人员、经费四落实。
（四）建立耕地流转储备机制，推进土地招商。一是采用政策鼓励，对农民自愿放弃的承包地，可通过互换方式集中，由村级土地流转服务站托管，对托管的承包地，集体经济组织或村级土地流转服务站可以代为组织流转，流转收益归原承包方。二是围绕各地自然、气候、土壤等条件，因地制宜搞好农业产业规划，平坝地区要求规划到乡（镇），丘陵地区要求规划到村。三是依据规划的产业建设布局，按照“依法、自愿、有偿”原则，积极“内引外联”，通过实施项目带动，培育产业集群，走农业产业化道路，划定整体流转或区域性成片流转范围，建立耕地流转储备机制，在户主进行经营前，土地的原承包经营权不变。
（五）规范土地流转行为，妥善处理撂荒土地。农村土地流转涉及农民的切身利益，流转必须规范有序地进行。具体规范土地流转原则、形式、审批程序、土地用途，流转期限及土地级差等，以使农村集体和个人有法可依，有章可循；集体土地的发包、出租，必须由村级集体组织统一进行，农户不得私下进行。
（六）培育经营户主，促进规模经营。一是抓好现代农业科技培训，把有文化、懂技术、善经营、会管理的农民培育成种田大户，增强他们转入土地的欲望和能力。二是注重发挥种养大户、龙头企业和农技服务机构的作用，围绕当地优势特色产品，把农民组织起来，通过统一布局、统一质量标准、统一技术培训、统一品牌、统一销售，达到规模经营的目的。三是引导各种金融资本、城市资本、工商资本和民间资本等依法参与农村土地流转，单独兴办或与农民联办农业企业。四是引导和支持城镇职工参与土地流转，领办农业企业，对领办实体职工保留现有身份和待遇，享受正常晋薪晋级。五是消除户主的投资顾虑，对投资收益周期长的项目，二轮土地承包到期后原则上不作调整，根据当时的法律法规完善手续，继续稳定原承包农户的合同关系。
（七）发展优势产业，催生龙头企业。加快土地流转，实现规模经营必须有优势产业为依托，应按照“龙头催生基地，基地呼唤龙头”的发展思路，大力吸引龙头企业参与土地流转。
（八）完善政策激励措施，推动土地有序流转。
一是加大财政扶持力度。乡（镇）财政应及时出台扶持奖励政策，对土地流转较好的地方和放弃承包地的农户给予奖励或补助。改革财政预算制度，改进完善财政资金投入办法，优化财政支出结构，确保财政支农资金稳定增长，提高资金使用效率。
二是整合涉农项目资金。县土地开发整理、标准农田建设和农业综合开发等应与农村土地流转和规模经营紧密结合，建立规划整合、计划沟通、项目打捆、过程监督机制，不断探索财政支农资金整合使用机制，改进完善财政资金投入办法，形成项目跟着产业走，设施围绕基地建的格局，集中打造优势特色产业。
三是创新农村金融体制。金融部门应加强对规模经营的支持和服务，在
符合信贷政策的前提下，为龙头企业和基地建设提供积极的信贷和保险支持。
四是拓展经营范围。各类经营主体在进行农业结构调整，发展优势特色产业时，在不违背有关法律法规和政策规定、不破坏土地耕作条件的前提下，建议对其农作物种植、畜牧饲养、水产养殖、农业科技实验设施等视为农业用地。
五是合理流转农村集体建设用地。探索建立农村集体建设用地使用权流转制度。在符合土地利用总体规划和其他有关规划的前提下，集体经济组织可以利用已依法批准并取得集体土地使用权证的集体建设用地，从事法律法规未明确禁止的各种生产、经营活动。
六是加大农村劳动力转移就业力度。整合教育资源，利用农村劳动力转移培训（阳光工程）和扶贫免费技能培训补助等相关项目资金，大力开展农民工技能培训，切实提高农民素质和非农就业能力，加快农民职业化和市民化进程，为农村土地流转和集中创造条件，减少农民对土地的依赖。
农村土地流转规划篇5
【论文摘要】文章从我国农村集体土地使用权流转的制约因素出发，全面分析在土地流转制度创新设计过程中涉及流转的条件和范围、流转的方式、流转后的用途和使用年期、政府的角色定位和管理内容，以及流转中的土地收益分配等几个难点问题。
依据现行《土地管理法》及有关条例的规定，所谓农村集体建设用地，是指农民集体所有的、一般是地处农村的、并经依法批准使用的兴办乡镇企业用地、村民建住宅用地、乡(镇)村建设公共设施和公益事业建设用地。也称之为“农村集体非农建设用地”，或简称为“农村建设用地”、“集体建设用地”。在我们国家，集体土地向国有土地的“流转”只能通过国家征收这一种渠道实现，而国家对集体土地的征收又具有很强的行政色彩，因此，在我国所研究的“土地流转”，说到底是一种土地使用权的转让和流通。
近些年来，随着对我国农用土地的制度改革不断深入，笔者认为，我国农村集体建设用地流转制度创新必须在保持农村土地集体所有的基础上，在农民享有长期承包土地权利的前提下，通过赋予农民交易土地使用权的权利，允许农民在承包期内，根据国家有关政策有偿转让其土地使用权，实现土地优化配置，提高土地经营效率。在这些制度性创新研究中，关键是要正确处理制度创新中的几个制约因素和难点问题。
一、农村土地使用权流转制度创新中的制约因素分析
（一）农村土地使用权流转的法律约束机制
1．集体土地所有权主体不明确，使用权无法得到保护；
2．集体土地使用权的法律属性在立法上的迟缓不利于稳定农业和农村经济的发展；
3．承包经营权的法律属性不能适应稳定农村土地使用关系的需要。
（二）不同利益集团的行为决策方式的约束
1．中国农民传统观念与经济行为约束。当代中国农民的思想体系及价值观念仍处于低层次、低水平的发展态势之中。与此相适应的农户经济行为是：行为目标的多元化、生产行为的短期化以及决策过程的非规范化。因此，农村土地制度的改革与创新，必须充分估计到农民经济行为的特点及其对创新制度可行性程度的约束。
2．社会环境的缺陷影响土地制度创新。某些政府部门的行为不规范与宏观决策的多变性，导致社会信用水平下降，农民难以建立有效的长期利益预期。中国不合理的二元经济结构和城乡关系的对峙和冲突、弱化和侵蚀了农村土地制度创新的动力与冲突。
二、农村土地使用权流转制度创新中的难点分析
（一）流转的条件和范围
对于集体建设用地流转的范围和条件，当前国内经济界主要有四种观点。第一种观点认为应当按照城市规划区进行区分，城市规划区外的集体建设用地可以流转，城市规划区内的集体建设用地则不允许流转，应通过征地制度改革解决。第二种观点认为应当按照是否为新增建设用地进行区分，现有非农集体建设用地可以流转，新增非农集体建设用地则不允许流转。第三种观点认为只要符合土地利用总体规划的集体土地均可以流转。第四种观点认为，流转范围应当是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地。根据《土地管理法》，农业建设用地属于农用地范畴，不属于集体建设用地。因此，对于集体建设用地，应当按照土地利用总体规划和土地用途管制制度进行严格管理，只要是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地，均可依法使用和流转，不应分“圈内”“圈外”区别对待，也不应按是否属于公益性质来区分。为此，应明确规定，可流转的集体建设用地是指符合土地利用总体规划，已经依法批准为建设用地的农民集体所有土地；明确各级人民政府土地行政主管部门要严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，严格控制新增集体建设用地；使用集体建设用地进行开发建设，要纳入所在地市、县人民政府的供地计划。同时，土地是农民的重要财产，在符合规划和依法批准的前提下，土地所有者对其所有的建设用地有占有、使用、收益和处分的权利，有权决定是否流转和流转的形式；土地使用者依法取得的集体建设用地使用权，可以依照合同约定使用和流转。因此，集体建设用地使用权流转必须坚持土地所有者、使用者自愿原则，任何单位和个人都不得强迫集体经济组织流转土地，也不得阻碍符合条件的集体建设用地使用权依法流转。
（二）集体建设用地流转的方式
对于集体建设用地使用权的流转方式，目前主要有三种意见。第一种意见认为应当首先明确集体土地所有权人和使用权人之间的首次流转关系，这是土地使用权的来源和前提，其次才是土地使用权人之间的再流转关系。第二种意见认为应当包括出让、租赁、作价出资(入股)、联营和转让、出租等形式，并应分别明确各种形式的定义、操作程序等。第三种意见认为出让方式有特定含义，应主要规范土地使用者转让、作价出资(入股)或租赁土地使用权的行为。集体建设用地使用和流转确实包括土地所有者、土地使用者之间以及土地使用者之间两个层次的关系，前者属于土地所有者将土地使用权确定给单位或者个人使用，使用和流转的具体方式有作价出资、入股、联营等多种方式，今后实践中可能还会出现新的方式，有无必要规定具体的使用和流转方式，各地意见不完全一致。
（三）集体建设用地流转后的用途
对于土地用途，主要有四种意见。第一种意见认为只要符合规划，没必要对用途作特别限制。第二种意见认为应限制不得用于经营性用途。第三种意见认为应当明确经营性土地使用权使用和流转应当采用招标拍卖挂牌方式。第四种意见认为应当对商品住宅开发加以必要限制。集体建设用地使用和流转首先必须严格执行规划，在此基础上，还应当对集体建设用地用于商品房开发加以限制。如果允许使用集体建设用地进行商品住宅开发，在现实情况下难以实现控制房地产开发总量的要求，同时，由于产权形式复杂，也难以保证商品住宅交易的安全。为此，应给以相应限制，加强规划管理，明确集体建设用地使用权流转，必须符合土地利用总体规划，在城市、村镇规划区内的，还必须符合城市规划和村镇建设规划。不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建，集体建设用地使用权也不得流转。应明确规定严禁使用集体建设用地用于商品住宅开发，用于商品住宅开发的必须征为国有。
（四）集体建设用地流转后的使用年期
对于使用年期，各地有不同规定。既然允许集体建设用地流转，作为一种规范的用地方式，就应当考虑到取得土地使用权的开发建设和长期利用，具体年期由土地所有者与土地使用者协商确定，期限不宜过短；同时，集体建设用地使用权流转的年期也应与国有土地使用权出让最高年期相衔接，应当加以必要限制。因此，应规定集体建设用地使用权流转年限，参照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》执行，最高年限不得超过同类国有土地使用权出让的最高年限。
（五）政府的角色定位和管理内容
政府土地行政主管部门在国有土地使用权出让、租赁、作价出资(入股)等活动中具有双重角色，既是国有土地的产权代表，又是管理者。但在集体建设用地使用权流转管理中，所有者是农民集体组织，政府土地行政主管部门不再具有产权代表身份，只是流转活动的管理者和服务者。因此，在集体建设用地使用权流转过程中，政府土地行政主管部门必须准确界定自身的角色和职能，不宜介入确定使用者、签订合同等应属于产权人的事务，应简化管理程序，提供优质服务，加强监管。根据政府的职能和行政审批制度改革的要求，对于使用集体建设用地，应明确以使用许可代替项目审批，明确使用集体建设用地应当申请许可，取得使用许可文件后即自行确定土地使用者，并与土地使用者签订土地使用合同，办理土地登记。对于依照规定取得的土地使用权流转的，明确可以直接办理土地变更登记，无须再办理许可和审批。
（六）流转中的土地收益分配
农村集体建设用地流转中的土地收益分配，关系到集体建设用地流转制度运作的利益机制，是规范农村集体建设用地流转管理的关键问题。政府包括土地部门应从土地收益中拿一部分，并以政府有基础配套设施投入、土地部门有管理成本等作为分享土地收益的理由。在收益分配上必须考虑公平与效率兼顾以及依法原则，收益的首次分配应当是基于产权。对于集体建设用地使用和流转，土地所有者或者土地使用者处置属于自己的财产时，政府和土地管理部门作为管理者，无权直接分享产权人的处置价款。各级政府在集体建设用地上确实有基础设施配套等投入，但提供道路等基础设施应当是公民、法人依法纳税后政府应尽的职责，同时现阶段在土地利用和开发建设过程中，土地使用者还要另行支付基础设施配套费和相关税费，政府的这部分投入已有了回报，不宜再直接从集体建设用地流转收益中分享。为体现公平原则，政府可以通过适当的财税机制进行土地收益的二次分配和调节。应进一步明确规定切实保护土地所有者和使用者的土地流转收益。集体建设用地使用权流转不改变用途的，地方政府不应收取土地收益；改变用途增值的，地方政府收取的土地收益最高不超过土地总收益的10％，提倡免收土地收益，支持农村经济发展。
【参考文献】
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农村土地流转规划篇6
关键词:农村宅基地；现状；问题；管理
1农村宅基地的概念及其法律基本特征
宅基地是指建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物，不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。宅基地使用权是指自然人依法取得的在国家或集体的宅基地上所享有的建造房屋、居住使用的权利；宅基地包括建筑物的基地以及附属于建筑物的空白基地，一般是指自然辅助用房、庭院和历年来不用于耕种的生活用地以及生活用房中的生产场地。宅基地的使用权也应及于地下。
1.1集体所有我国1982年《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有”。
1.2使用主体特定即特定的宅基地仅限本集体经济组织特定的成员享有使用权。农村村民申请宅基地只可向本集体经济组织提出，特定村民申请取得宅基地后只可自己建房，不可将其出卖、转让。
1.3一户一宅根据我国《土地管理法》第62条第1款的规定，“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”从字面上看这条规定再明白不过了，如果一户农民拥有了两处以上宅基地当然就构成违法。
1.4不可流转性特定村民申请取得宅基地后只可自己建房，不可将其出卖、转让，也不可以抵押。
2我国农村宅基地的现状
我国农村宅基地管理直接涉及农民切身利益，是关系农村社会稳定和经济发展全局的大事，始终是基层土地管理的重点和难点。近年来，各地积极探索加强宅基地管理的政策措施，宅基地管理逐步走向规范，秩序明显好转，地方法规制度建设成效较为显著。但目前中国农村宅基地在用地及管理上，仍存在分布零散，点多面广，户均占地面积大，宅基地管理粗放等现象。具体表现为：
2.1村庄建设用地规模总量大，扩张快，集约、节约用地潜力大据国土资源部显示，截至2004年10月31日，全国村庄用地2.48亿亩，当年新增村庄建设用地38.20万亩，村庄建设用地总量呈不断增长趋势。但中国农村人口在不断减少，农村建设用地规模不降反增，农村人均居民点用地185m2，远远超过国家标准，农村宅基地利用粗放，集约、节约用地潜力大。
2.2宅基地需求总量下降，新增宅基地呈递减趋势随着土地使用制度改革的不断深化，土地用途管制制度以及农用地转用制度的严格执行，各地宅基地管理法规制度的不断建立和完善，以及土地集约高效利用，城镇化和城市化进程的加快。农村人口向城市转移以及城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的开展，宅基地需求总量大大减少。同时，因为积极推进中心村建设，加快了“空心村”改造，使得新增宅基地比例也相应地下降。
2.3宅基地流转日益活跃，但表现出明显区域差异随着我国城市化和工业化进程的不断加快，人口向经济发达地区聚集。城郊结合部宅基地流转空前活跃，但流转活跃程度及流转方式都表现出明显的区域差异。主要表现为：近郊较远郊更为活跃，离城市中心距离越近流转越活跃；工业区、农场周边的宅基地流转较为活跃；同时近郊主要是以宅基地和农宅的短期租赁形式进行流转，远郊且风光秀丽区域主要是长期租赁及宅基地和农宅买卖形式进行流动。
2.4居民点布局混乱，村容较差个体上表现为占地规模大,村内结构疏松,布局混乱,占用耕地较多,环境质量低劣。多数村庄建设缺少科学合理的总体规划,村庄的数量、规模、平面布局、空间结构、功能组合都缺少科学性,村庄建设不能合理控制和正确引导,更不具有任何约束力和内控力。
2.5用地行为违法多选址的盲目性、未批先占、少批多占和不批亦占用，土地审批不合法、一户多宅、一户占用多处房屋，这严重地违反《土地管理法》第62条和第81条的规定,在干部、群众中造成了很大的负面影响。
3农村宅基地管理中存在的主要问题
3.1相应的法律法规不完善，有关规定滞后，加大了宅基地管理难度关于农民宅基地管理的法律法规数量少，且效力层次低。宅基地的分配、使用在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整，其中关于宅基地使用权流转方面的规范性政策文件数量就更少。目前中国还没有一部调整农村房屋和土地方面的民事法律。近年来，部分地方虽然为了自身管理的需要，制定了相关的宅基地管理办法，但由于各地宅基地管理政策内容上的不统一，且有的地方的管理办法不够规范，加上各地管理力度上的差异，宅基地的管理效果差异很大。法律法规的不完善进一步增加了农村宅基地的管理难度，对土地行政执法和民事司法工作造成了很大的困难。
3.2农村宅基地的市场流转面临体制性制约，但经济利益驱使隐形交易的存在由于中国实行国家所有和集体所有的城乡二元土地所有制，在现行城乡分割的二元体制下，农村集体建设用地包括农民宅基地的市场流转面临体制制约。但因为经济利益驱动，农民与市民需求互补，农村景观和生态吸引力等原因，宅基地买卖，出租，抵押等形式流转已大量存在，形成了以自发流转为特征的农民宅基地隐形市场。隐形交易的存在反映了市场经济的内在要求，反映了城市化、工业化和经济发展的要求。但由于流转长期处于隐蔽状态，交易大多属于暗箱操作，扰乱了土地市场的正常秩序，加剧了土地权属混乱和产权纠纷，增加了土地管理的难度。
3.3“空心村”、空置住宅依旧存在从全国范围来看，农村闲置宅基地，村内空闲地依然存在，一户多宅比例不小，空置住宅面积将不断增加。由于现行分户条件严格，闲置宅基地数量较少；积极实施旧村改造，多数地方基本消灭“空心村”；申请宅基地审批条件更为严格，要求在原有宅基地和村内空闲地未利用完之前，不得批转扩大村庄规模，大面积村内空闲地数量较少。但对一些零星的边角空闲地消化利用难度较大。随着城市化进程加快，在目前相关配套改革滞后的情况下，农村住宅空置现象较为普遍。其主要原因在于村庄规划不合理，城镇化进程加快，人口老龄化及宅基地流转政策存在障碍等。
4如何规范宅基地的管理和制度建设，克服弊端
4．1加强宅基地法律、法规体系的建设和完善针对目前宅基地管理方面的立法滞后且法律效力低的问题，应该加强宅基地立法体系建设，尽快出台相关法律法规政策。以明晰宅基地产权，明确宅基地流转，收益分配以及宅基地登记发证等问题。鉴于宅基地的市场流转面临的体制，我们必须建立农民宅基地使用权流转制度，调整农村宅基地的产权设置。建立健康有序的农民宅基地流转市场，允许农村宅基地在城乡居民内自由流转，彻底打破城乡二元分割的土地利用机制。明确农村宅基地流转的形式包括买卖、租赁、抵押等。但土地流转制度建设的关键环节是合理的土地流转收益分配机制。农村宅基地流转收益分配涉及政府、集体土地所有者、使用者三者利益关系，必须正确处理。即绝对地租应归集体土地所有者，因国家投资的各类公共基础设施等产生的土地增值归政府收益，再次分配应归宅基地使用人用于对地上房屋投资的补偿。
4．2建立规范、有序的农村宅基地市场体系随着社会主义市场经济体制的建立，土地要素市场从无到有逐步建立起来，初步形成了土地市场体系的框架，但农村宅基地市场依旧是一片空白。为完善社会主义市场体系，协调大量潜在宅基地供需，必须建立农村宅基地市场。建立规范有序的农村宅基地市场，形成合理的价格体系，使价格在农村宅基地的有效配置中发挥基础性作用。
4．3农村宅基地超占部分实行有偿使用首先，通过对农用地的分等定级和农用地价格的评估，将农民实际使用的宅基地对号入座，确定其应向集体土地所有者交纳的租金数额。这样既消除了群众心中的不平，又增加了集体收入。其次,建立“宅田挂钩”管理机制，其实质就是不交宅就交钱。这主要是针对采取行政手段强行收回大量的超占宅基地执行难，容易引起矛盾冲突而采取的一种经济手段。对超过省、自治区、直辖市规定的宅基地使用面积标准的，一律交纳超占费。具体标准应按各地人大制定的《农民宅基地使用权登记条例》规定的标准执行。通过运用上述经济手段，宏观调控农民建房，尽量利用村内空闲地和山坡荒地，不用、少用耕地，尽量使用劣等地，不用、少用优等地。这既有利于规范农民建房用地,又能达到保护集体和国家利益的目的。
4．4引进市场竞争机制，多渠道筹措资金在村庄建设用地上，充分引进市场竞争机制，用经济杠杆来调节土地供给，促进村庄建设用地向高效、集约方向发展。宅基地整理资金可以是农民自筹，也可是通过向村民拍卖村内建设用地使用权所得收益；移民建镇等大规模的宅基地整理还可争取政府的财政支持和有关部门与企业的资助，对土地整理资金实行专款专用。宅基地整理除按规定由用地农民和单位负担外，还可通过建立激励机制，积极鼓励有意参与的个人和单位投入到宅基地整理中来，让农村宅基地整理成为全民性活动。
4．5对农村宅基地进行整理规划农村宅基地整理必须坚持统一规划、分步实施的原则。农村宅基地整理规划指的是村庄整理规划，即对某一村庄宅基地的利用进行重新安排，包括原有宅基地利用的调整，腾出宅基地的利用，规划扩大宅基地的定位等。
在编制农村宅基地整理规划工作中，要坚持高起点、高标准，认真贯彻建设新农村的指导思想。要以城乡一体化规划、农村现代化规划和城镇体系规划为依据，明确村庄建设的长远规划格局，实行定位、定性、定规模。对进行宅基地整理的村庄规划，要坚持以人为本，把改善农村居民的生活生产环境条件放在首位。要充分重视村内基础设施的配套和建筑物的合理布局。同时，还要注意处理好与原有建筑物的关系，特别是一些竣工时间不长的建筑，可以保留的尽量予以保留。此外，规划要走群众路线，要依靠村民参与，集思广益，充分尊重村民的意见。
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农村土地流转规划篇7
内容摘要我国农村集体建设用地政策的变迁，经历了从禁止集体建设用地流转到严格限制、有条件地允许，与从规范流转到建立城乡统一的建设用地市场两个阶段。对这一变迁过程，学界主流的观点认为其顺应了社会发展对土地政策变更的需求，有利于我国的城镇化发展和农民增收；也有学者反对允许集体建设用地流转。当前农村集体建设用地改革的大方向是正确的，但在实践中如何确定集体建设用地的入市范围和风险控制、如何确定农村建设用地规划和执行、建设用地入市后的利益分配等问题还有待进一步合理解决。
关键词集体建设用地建设用地入市统筹城乡发展利益分配
作者于建嵘，中国社会科学院农村发展研究所社会问题研究中心教授、博士。（北京100732）
农村集体建设用地问题，一直是农村土地改革的基本问题之一。近年来，特别是中共十八届三中全会以后，各地对此进行了一系列改革试点。其中最为重要的改革是建立城乡统一的建设用地市场，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。及时观察这些改革取得的成就和存在的问题，具有十分重要的现实意义。
一
农村集体建设用地，是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地，主要包括乡（镇）村公益事业用地和公共设施用地，以及农村居民住宅用地。其中，农村集体经营性建设用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地。自上个世纪90年代，伴随着乡镇企业倒闭后大量建设用地的闲置和我国城镇化迅速扩张，对建设用地需求的上升，一些地区开始出现私下流转农村建设用地的现象。如何对待农村集体经营性建设用地的流转，国家的相关政策有一个变迁过程。这个过程大体上可以分为两个阶段：
第一阶段，从不认可、限制到有条件的转让。1992年11月《国务院关于发展房地产业若干问题的通知》规定，集体所有土地必须先行征用转为国有土地后才能出让。也就是说，国家并不认可农村集体经营性建设用地的流转。1998年8月《土地管理法》修订时规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。2004年10月《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转。2005年10月《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》提出“增减挂钩”政策。
第二阶段，从规范流转到建立统一的土地市场。2008年10月《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出了集体土地和国有土地“同地、同价、同权”，建立城乡统一的建设用地市场等改革目标。
2009年8月《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》提出，加快农村土地确权登记，规范集体建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场。2012年12月《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》规定，严格规范城乡建设用地增减挂钩试点和集体经营性建设用地流转，农村集体非经营性建设用地不得进入市场。
2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，建立城乡统一的建设用地市场。2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议召开，会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地人市、宅基地制度改革试点工作的意见》，为落实上述《意见》，全国人大常委会2015年2月25日审议相关决定草案，拟授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。具体内容包括：
其一，暂时停止实施土地管理法第43条和第63条、城市房地产管理法第9条关于集体建设用地使用权不得出让等的规定，明确在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等人市、同权同价。其二，暂时调整实施土地管理法第44条、第62条关于宅基地审批权限的规定，明确使用存量建设用地的，下放至乡（镇）人民政府审批，使用新增建设用地的，下放至县级人民政府审批。其三，暂时调整实施土地管理法第47条关于征收集体土地补偿的规定，综合考虑土地用途和区位、经济发展水平、人均收入等情况，合理确定土地征收补偿标准，安排被征地农民住房、社会保障。加大就业培训力度，符合条件的被征地农民全部纳入养老、医疗等城镇社会保障体系。有条件的地方可采取留地、留物业等多种方式，由农村集体经济组织经营。
二
对农村集体建设用地政策的这一变迁过程，学界的看法不一。归纳起来，主要有以下几种代表性观点。
第一种观点，认为当前中国以行政控制土地流转的土地制度具有根本性的缺陷，市场应该在土地资源的配置过程中发挥主要的作用，政府的调控只是应对市场失灵的辅助手段而已。我国现行的土地配置模式是近20年来中国经济高速增长的奥秘所在，房地产市场繁荣和经济高速增长的背后是对农民土地权益的掠夺。这种行政主导的土地配置模式，已经在我国的经济和社会发展中引发了诸多极为严重的负面后果，如造成房价畸高和财富分配的不公平，各种政绩工程和权力部门用地导致土地浪费严重，引发大量社会冲突。总之，中国现行土地配置制度需要进行根本性改革，否则深化市场化改革、保障农民土地权利以及经济可持续健康发展等改革目标都是空谈。
中国金融四十人论坛(CF40)内部重大课题《深化经济体制改革重点领域一揽子方案》之子课题灶地制度改革与新型城镇化》报告提出，严控土地供给、严控市场需求的管理方式造成土地资源的价格扭曲，既不利于优化土地资源配置，而且还导致人地矛盾突出，城镇建设用地供给紧张。建议按市场原则建立土地计价交易的统一市场，在全国范围内实现占补平衡，通过市场机制来优化配置。
持该种观点的学者认为，土地市场化配置是落实农民土地权利的核心，土地资源的市场化是中国经济市场化改革的关键。当然，此次建设用地入市的改革力度较小，在市场化运作的表面之下依旧是浓重的行政控制色彩。第二种观点，对农村集体经营性建设用地入市总体上持支持态度，但同时提出对于这一政策调整的效果不可盲目乐观，必须对其可能带来的风险保持高度的警觉，强调要妥善解决入市面临的一系列问题。这是目前学界主流的观点，为大多数学者所认同。这部分学者之所以整体上还是支持集体建设用地入市，是因为集体经营性建设用地人市能提高土地资源配置效率，有助于农民增收，促进经济发展。周其仁认为，在现行的土地征收制度下，农民并没有对集体土地的处分权，在土地资源的使用和收益上并无自主权，因此也就无法获得土地出让后的大部分增值收益。“农地入市”可提高农民的议价权，打破土地市场被地方政府垄断的格局，推进土地制度改革。
对于集体建设用地入市可能带来的风险，也有学者进行了论述。很多学者指出，此次改革政策一出台就引来各界的欢呼，是一种没有考虑中国当前具体的政策环境和社会现实的盲目乐观。当前我国的建设用地人市面临着相关法律法规不健全，产权主体不清的宏观制度环境，在这样的制度环境下，建设用地入市很容易引发一系列问题，甚至带来土地管理的混乱。当前中国的建设用地面临的障碍和可能的风险被归纳为以下几个方面：一是土地产权归属不清；二是缺乏规范的收益分配机制，可能造成对农民利益新的损害，并引发社会冲突；三是造成地方政府财政收入的骤减，影响地方社会的稳定。
如项继权认为，集体建设用地平等人市会对我国现有的政治、经济体制带来一系列的冲击，但是传统的土地流转模式难以为继，即便面临各种风险，此次改革依旧很有必要，必须推行。对于如何应对改革可能产生的矛盾和风险，他从宏观治理体制的角度思考，提出需要进一步理顺中央和地方的财权事权关系，重建地方政府的财政来源和基础，改革地方政府机构，明确土地产权归属，制订农地分区保护规划，加快农村集体经济及基层组织体制的改革，以及强化司法保障等一系列制度性措施。
第三种观点反对集体建设用地入市的改革。目前持有这种观点的学者较少。他们认为，依靠集体建设用地流转缩小城乡差距是不切实际的，会在农村造成新的食利阶层和贫富分化，并引发一系列的社会问题。比如针对土地制度改革中呼声较多的“允许农村集体建设用地进入市场”的观点，陈锡文表示不赞成。他认为这样就破坏了制度，把农村建设用地应是自有自用的规则破坏了，国家承受不了这种压力。华生也认为，农地入市、集体土地自由流转以及城乡建设用地增减挂钩等，并不能从根本上解决现行土地制度制约城镇化发展的问题。
也有学者针对此次建设用地入市的改革，从理论上进行分析：首先，对十八届三中全会和2014年中央一号文件内容的含义，提出了与众不同的解读评论。认为一号文件提出的“引导和规范农村集体经营性建设用地入市”的说法，相对十八届三中全会提出的“建立城乡统一的建设用地市场”发生了方向性的逆转。原因在于十八届三中全会提出建立城乡统一的土地市场之后，很快实践中就出现了土地市场和土地政策的混乱。地方政府、企业、村社集体和农民试图将农地转化为建设用地，将一般建设用地转化为经营性建设用地，再通过所谓“城乡统一的建设用地市场”，以谋取巨大的差价利益。其次，认为农村建设用地本身没有多少价值，其价值是政策造就的，通过流转建设用地实现农村和整个社会财富巨大增值的观点是不切实际的。“农村宅基地这样的建设用地本身并无价值，其价值来自区位和国家对建设用地指标的控制。”再次，认为集体建设用地入市，不仅不会缩小城乡收入差距，反而会加大沿海和大中城市郊区农村与中西部农村之间的差距；同时，会削弱政府通过土地财政能够获得的财政资金来源，从而削弱政府改善基础设施的投资能力，让一部分本应进入公共财政的财富流人了个别农民的腰包，在农村创造出一个新的食利阶层。
三
笔者认为，当前农村集体建设用地改革的大方向是正确的。而且，新一轮深化改革极其重视顶层设计与基层实践的良性互动。但在实践中还有许多问题需要进一步深化。就当前各地的改革试验来看，如下几个问题需要特别重视。
第一，如何确定农村建设用地入市范围和风险控制问题。关于建设用地入市的改革，之前理论界和实务界一直有对其风险的担忧，很多人提出一旦放开建设用地流转，将会导致农民私下倒卖土地，变相侵占耕地等一系列问题。有鉴于此，此次改革试点采取“封闭运行、风险可控”的原则，坚守确保土地公有制性质不改变，国土资源部等有关部门将在宏观上对试点的推进实施指导和监督，按程序、分步骤审慎稳妥推进，确保试点工作顺利开展。
此次建设用地入市的改革试点，并未将所有的建设用地一并放开，只允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，与国有建设用地使用权同等人市。农村其他建没用地，包括公共设施用地、宅基地以及新增村镇企业用地都不能人市，列入城市规划范围内并拟用于非公共利益的农地也不能人市。而且也并非完全实现市场化、自由交易，人市的建设用地要符合规划、用途管制和依法取得的条件。入市范围限定在存量用地。企业要想取得建设用地，必须先经过政府相关部门的审批。
针对各方关注的宅基地和小产权房的问题，此次决议内容明确规定，只允许进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地，小产权房不能人市。在当前的政策下，即便是建设用地流人市场后，也不能进行住宅开发销售，只能进行产业开发。
而从流程上来说，稳步推进首先需要完善的顶层设计，制度、法律、政策框架的构建都必须跟上。众所周知的是，由于《土地管理法》的修订迟迟没有进展，土地征收范围的界定、土地补偿标准的提高都没有取得实质性的突破。朱启臻也强调，目前我国在土地制度改革上面临的一个最大困难就是“确权”，“如果不能明晰土地归谁所有，不管是征收还是人市，都会比较混乱。所以也必须加快这方面的探索，否则很多架在上面的问题都难以得到彻底有效的解决”。
第二，如何确定农村经营性建设用地的规划和执行问题。对农村经营性建设用地入市的另一个担忧是用地规划问题。现实中，由于规划性不强，一些利用农村经营性建设用地发展起来的项目出现了非常严重的乱和差的情况，特别是在一些公共设施建设方面，甚至影响到今后的发展。
由于法律的硬性约束，集体建设用地隐性流转大量存在，土地利用状态混乱，土地利用规划和城市规划的目标难以落实。地方政府对集体土地流转干预过大，导致中央的土地调控能力弱化，妨碍土地利用总体规划和城市规划的有效实施，并造成土地利用混乱，土地市场秩序受到干扰。另外，村委会行政权力时常纠缠在经济利益之中，导致农村建设用地的流转违背市场交易的自愿平等原则，使农村建设用地资源不能达到最优配置。
农村集体建设用地入市，必须做好规划管理工作，农村建设用地与城镇土地应统筹安排、统一规划。编制科学的土地利用规划，尤其是对资源性土地（基本农田和耕地）的使用与保护进行长期规划，积极推行《城乡规划法》，建构城乡一体的资产性土地（建设用地）利用格局，注重城市、集镇和村庄规划的有机协调。同时，应严格执行土地用途管制制度，加强建设用地入市的法律监督管理工作。对于已纳入城区规划范围内的集体建设用地，应与国有土地一样，必须严格按照城区建设规划要求进行建设。对于没有纳入城区规划范围的集体建设用地，可以由乡镇政府在村民参与的基础上，提出建设规划，报县级规划部门批准。
第三，如何解决农村建设用地入市后的利益分配问题。由于农村土地产权混乱，集体经济组织结构不完善，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益难以得到切实保障。集体建设用地入市，也是对一直以来土地流转带给农民的收益过低问题的回应。此次试点行政区域将适当突破现有征地补偿标准，以提高被征地农民分享土地增值收益的比例。但征地问题的改革并不仅限于单纯提高补偿标准，还要进一步加强土地流转的规范化、透明化。国务院有关部门将通过推行征地信息公开、完善征地程序等方式，加强群众对征地过程的监督。
除此之外，集体建设用地入市的利益分配还存在如下问题：第一，收益分配缺乏理论依据和实践经验，技术与理论支持体系研究仍显不足；第二，对收益分配的内涵、分配主体、分配方式，还存在诸多分歧；第三，现有试点的收益分配比例均由地方政府自己制定，缺乏统一完整的收益分配体系；第四，对入市后收益的使用缺乏应有的制约监督，欠缺统一规范的管理。上述问题如不能及时解决，必将使农村集体建设用地入市进程受阻。
在集体建设用地上展开的工业化、城市化，实际上创造了不同于当前政府主导的征地城镇化模式的利益分配机制。农村集体建设用地直接进入非农使用领域所创造的土地级差收益将被保留在村庄内部，而且由于保有土地集体所有权，农民能长久享有土地级差收入。建设用地入市流转，具体的收益实现形式，各个试点区域都在政策规定的框架内，在实践中进一步摸索。比如，此次改革之前比较有影响的“转权让利”模式、“保权让利”模式及两者的结合。此次改革中，作为北京唯一试点区域的大兴区，采用的是村民以集体土地入股、持续分红的模式。作为成都市城乡要素自由流动改革的先行试点地区之一，金堂县对如何赋予农民更多土地财产权利，实现农村资源资产化、资本化进行了探索。该县竹篙镇两个试点村的农民以土地入股，引进社会资本合作开发标准化厂房，开创了农村集体经济组织直接供地进行工业园区建设的先河。
笔者建议在收益分配试点探索的基础上，出台分类指导的政策和条例，以立法方式明确收益分配相关问题，同时推进农地产权制度改革，明晰产权主体，界定产权权能，规范土地产权交易，以保护农民的土地财产权。通过推进农村集体经济组织股份制改革，将目前产权主体不明晰的土地集体所有制，明确界定为农民按份共有的新型产权制度，从制度和法律上还权于民，真正赋予集体土地所有者选择自己财产人的权利，并明确农民个人对土地所有权的具体份额，以及由此产生的占有、使用、支配和收益权能。在此基础上，建立合理的土地收益分配机制，保障集体建设用地所有者、使用者、经营者和政府等多个主体的合法权益，为农村集体建设用地入市后土地收益分配的规范化、制度化提供法律保障。
集体建设用地流转收益应在以保障农民的权益为主的前提下，在政府、村集体与农民之间合理分配，既要维护村集体作为土地所有者的利益，又要重视农户作为土地使用者的合法权益。集体建设用地入市流转收益在分配的具体比例上应该向农民倾斜，剩余部分才归集体所有。此外，对于村集体所获的土地收益，应该明确规定其用途，要求账务公开，确定必须用于农民就业和养老保险部分的比例。
值得注意的是，目前，经济增长及地方利益成为许多地方政府的首要行为目标，“以地生财”、“土地财政”的盈利模式是各级地方政府发展地方经济的主要资金来源，东部沿海发达地区部分县、市的土地出让金收入，占到了其地方财政收入的一半以上。如果允许集体土地直接入市，“以地生财”的发展模式将受到政策和市场的双重挤压，意味着政府征地权力的丧失和财政收入的缩水。出于对自身利益的诉求与维护，地方政府在多大程度上能忠实执行这一政策还是未知数。比如成都、南京等地试点的实践表明，各地相继出台的所谓建设用地入市办法，除了形式上的热闹之外，并未取得实质性进展，也远未形成真正的建设用地入市流转制度。因此，基层政府以及少数干部的牟利动机与现行财政体制相互作用，阻碍了农村集体建设用地的入市交易，如果不能对政府利益加以约束，集体建设用地入市流转制度终将难以完善。
总之，将农村集体建设用地直接人市流转作为一项重要的制度创新加以确立并在全国推行，是完善城乡现代市场体系，统筹城乡一体化发展的客观要求，对于维护农民合法权益，巩固和完善农村土地管理制度，推动城镇化进程意义重大。应立足长远，实事求是、因地制宜，持续深化农村土地制度改革，积极稳妥地推动农村集体建设用地入市进程，有针对性地解决人市过程中出现的一系列问题，为农村集体建设用地入市制度的变革与完善创造良好的政策与社会环境。
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[11]竹篙镇：集体建设用地入市开新路．中国国土资源报，2014.7.18．
农村土地流转规划篇8
关键词：农村土地 流转 问题 对策
本文就鄄城县农村土地流转中存在的问题以及应采取的措施，进行梳理和分析，对处理好农村土地流转中各种利益关系，研究制定有效的政策措施，具有积极意义。
1.鄄城县农村土地流转中存在的问题
1.1鄄城县农村土地流转的现状
鄄城县位于山东省西南部，西北两面跨黄河与河南省毗邻，总面积1032平方公里，辖17个乡镇（街道），82万人，98万亩耕地，是部级生态示范区，全国粮食生产基地县。近期，对鄄城县闫什镇、旧城镇、临濮镇3个乡镇54个行政村进行了调查。调查结果显示，土地经营权流转总体上是符合国家政策要求的，但也存在不少问题，鄄城县农村土地流转一直呈现规模小、数量少、范围窄的特点，并且多是一种零星、分散式的流转。调查的54个行政村，共有1.5万户，承包其中发生流转行为的有320户，占3.2%，耕地流转面积2.2%。主要包括以下几种形式：
1.1.1无偿转包。农户在承包期内，自找对象，自行协商权利义务，自定转包期限，将种不了或不愿种的土地转包给愿意种又种得好的农户，接包方承担农业税（费）等。这种流转形式多发生在父子、兄弟及亲朋好友之间，一般为无偿转包，期限较短，流转面积较小，往往不经过集体办理任何转包手续，集体与原承包关系不变。这种不放弃土地承包权的流转形式约占整个流转形式的50%以上。如所调查的旧城镇10个村，这种流转形式占流转户的53%。
1.1.2低偿转让。即农户在承包期内，自找对象、自定转让期限，自议转让条件，将部分或全部土地转让给愿意种地的农户，耕种户除承担土地的税费外，付给原承包户一定的转让费。这种流转形式是本社区成员间的土地有偿或低偿流转，限期较短，转让费随行就市，改变或不改变原承租关系。
1.1.3地块互换。为了方便耕作与管理或发展某项专业性生产，通过集体出面协调，农户自愿协商的办法，将农户经营的地块相互交换经营权，兑换条件由双方商定或村集体出面调解，土地的承包权不变，流转期限具有一定的周期性。通过土地互换不仅解决了地块零散、不便耕作与倒茬的矛盾，还克服了统一布局规模经营的困难。如旧城镇杨楼村，1998年为发展规模养殖，村统一规划占地30亩，可供20户养羊1600只的养殖小区，通过养羊户与种地户的地块调整兑换，解决了小区占地问题。采用互换流转的办法，全镇共建起6个规模种养小区，涉及耕地200余亩。
1.1.4租赁经营。集体或农户将土地经营权租赁给社区外的企业、单位和个人，用于发展开发性农业，经营者一次性或分期付给集体或农户一定的租金。这种形式流转的土地一般是村集体难以发包的弃耕地或机动地，流转期限较长，履行租赁合同或协议手续。如闫什镇镇闫什村，1997年将120亩难以发包的撂荒地，以每年一万元价格租赁给该镇建筑公司，租赁期限为50年，并先付租金20万元。1998年公司饲养肉牛100头、猪200头，种植营养、优质西瓜等经济作物100亩，当年产值三万余元。在公司的示范带动下，闫什村农民兴起了特色种养业，共种植莲藕、辣椒200亩，还有10多户搞起养鸽、养貂等特种养殖。同时，闫什村集体用20万元租金打深井11眼，扩大水浇面积一千亩。这一成功实践说明，土地流转不仅为开发利用土地资源，扩展企业发展空间创造了条件，也为壮大集体经济走出了新路。
1.2鄄城县农村土地流转存在的问题
从调查的情况看，目前鄄城县土地经营权的流转基本处于初始探索阶段，尽管出现了多种流转形式的典型，对促进生产要素的优化组合，提高土地利用率，解决人地矛盾和发展规模经营发挥了积极作用，但也存在一些应引起注意与防范的问题。
1.2.1流转步伐不快。从典型调查的初步统计分析，土地流转面积不足6万亩，仅占总耕地2.2%，涉及320农户，也仅占总户数的3.2%，土地流转行为只是在局部或少数农户之间进行。
1.2.2流转行为不规范。流转行为普遍表现为流转合同不规范，权利、义务不明确；规模化流转对农民的风险保护不够；农户之间的小规模流转一般只有口头约定。部份表现为基层干部干预、强迫承包权人流转，不尊重农民的意愿，引发社会不稳定；承包权人脱离所在合作经济组织监督，未按规定报批或备案；发生纠纷时沒有权威机构调解、仲裁，流转双方相互扯皮。
1.2.3流转机制不健全。据调查，到目前农村土地延包基本完成。但县乡至今还沒有出台一个比较健全、完善和规范的土地流转制度和办法。
1.2.4土地纠纷调处体系不完善，难以保护农民合法权益。当前，化解农村土地承包纠纷主要有当事人协商、调解、仲裁和诉讼四种方式。农村承包土地纠纷具有标的额小、地域广、取证难、政策性强的特点，由于土地纠纷调处体系有漏洞，目前普遍存在土地纠纷村组织难以调解，相关单位不愿解决，仲裁机构无力裁决，法院不解决和成本高的现象，农民的合法权益往往难以得到保护，有的矛盾激化，影响了农村社会稳定。
2.规范鄄城县农村土地流转的对策
2.1加大宣传，拓展渠道，加快农村土地流转步伐
提倡和鼓励土地流转，一定要搞好正面宣传和引导，向农民讲清土地流转的优越性，让农民充分认识土地流转是市场农业发展的必然趋势，是解决人地矛盾的有效途径，是实现传统农业向现代农业转变的必要条件。要积极引导农民进行探索性示范试点，让农民看到流转的好处之后因势利导地推广。
2.2坚持自愿，加强管理，规范农村土地流转行为
首先，必须始终坚持依法自愿有偿的流转原则，不能盲目跟风推进，以行政手段推行农村土地流转。各乡镇党委、政府要加强土地流转管理，特别要处理好土地流转促进农业综合开发与保护基本农田的关系，处理好土地开发与保护群众权益的关系。同时，要制定规范的土地流转程序，提供格式规范的土地流转合同文本，实行流转合同登记备案制度，确保土地流转规范有序，制订正确的政策措施。有关部门要加强监督检查，依法理顺流转秩序，规范流转行为，打击违法现象，使土地流转走上健康、有序、规范、法制的轨道。
2.3培育市场主体，增强对流转土地的承接能力
首先，要逐步设立土地流转专项扶持资金和现代农业经营主体培育专项资金。奖励、补贴、扶持土地流转和农业规模经营，大力培育以家庭农场和新型农民专业合作社为主的规模经营主体，努力形成“规模化家庭经营+农民专业合作社”的新型农业生产经营体制。其次，加快构建服务“三农”的金融平台，积极探索信贷支农的重点，适度降低支农信贷利率。加快农业信用担保体系建设，鼓励行业协会、龙头企业、合作社组建农业信用担保公司，并建议财政按实际担保额给予一定的担保风险补助。第三，加大技术支持，帮助规模经营主体真正实现规模经营与集约经营，提高经营效益，发展现代农业，达到高产高效。第四，培育土地流转规模经营大户。以特色农业板块建设为契机，通过村委会协调、农户自愿协商相结合的办法，将农户经营的地块互换集中，发展规模特色农业。鼓励采取土地流转的方式把土地向种田能手集中，逐步培养种植专业大户。第五，大力扶持农村专业合作组织，探索“专业合作组织＋农户”的产业化经营模式。要制定更加优惠的政策，加大引导扶持力度，不断提高农民组织化程度，加快农村土地流转步伐。
2.4科学编制规划，提高土地资源效率
在推进农村土地流转中，要结合新农村建设，把编制乡镇规划作为基础工作来抓，为土地流转和产业化经营提供依据，使农村基础设施建设、城镇功能与土地流转、产业化经营相互配套和协调。乡镇规划编制应当按照因地制宜，统筹城乡发展，镇域范围统一规划、分步实施的原则，进行多方案比较，择优选择。编制乡镇规划要充分考虑人口、用地、经济发展要求，与建设项目、建设用地增减挂钩等问题一并考虑，通盘提出各建设地块控制要求，明确土地使用性质及其兼容性等用地功能控制要求，容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等开发强度控制要求，基础设施、公共服务设施、公共安全设施的用地规模、范围及具体控制要求。规划一旦制定，必须严格执行，任何人不得随意改变，对于违反规划的行为，必须予以查处和纠正，确保规划的实施。有关部门应抓紧做好农民土地承包权、土地经营权、宅基地使用权以及林权等的确权、登记和颁证工作，使农民的权益通过有形的法律文本得到体现和保障。
参考文献：
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[2]刘凌云，《土地流转改变中国农村》新财富，2009年11月
[3]孟勤国，《中国土地流转问题研究》法律出版社，2009年
农村土地流转规划篇9
1．农村土地的产权制度不够完善，由此诱发了大量土地违法行为，农民的合法权益得不到保障
主要体现在三个方面：首先是集体土地所有权很模糊，《土地管理法》第六十二条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者用于非农业建设”。一方面法律规定土地归村民集体所有；另一方面村民对自己拥有的土地没有处置权。缺乏处置权的所有权，不是真正意义上的所有权，正是这种土地所有权的被弱化，导致了农民集体在许多征地过程中处于弱势地位，合法权益得不到保障。其次就是农村集体土地所有权主体不明确，《土地管理法》第十条规定，“农村集体所有的土地可由村集体经济组织或者村民委员会管理，也可以由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理，也可以由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”由村民居委会经营、管理的，很难避免缺乏监督机制的村干部为了自己的私利，不做出损害农民土地权益的违法行为；由村民小组经营管理的，大多数村民小组无组织机构、法人资格和独立帐户，而且“集体”一词不是我国民法上的主体概念，本身在法律上就无主体地位，管理者自身也就不硬了。第三就是被弱化的所有权对所有权主体内部成员的约束也是软弱无力的。据调查，还有不少农民认为农村土地是属于国家的，虽然同为公有制的所有制形式，但国家与集体所有的制度本质仍是大有不同。正是由于忽视了这种不同和集体观念的淡薄，导致农村集体土地几乎成了农民的私有财产，谁占到了就是谁的，强行割占宅基地，土地权属纠纷层出不穷。而作为集体土地所有者的农民集体经济组织却无法处置自己的土地，严重丧失了所有权主体的所有权利，对内部成员的管理也就必须是松散的。
要改变这一现状，必然要触及我国土地产权制度的改革，强化农民集体土地所有权的权能，确立农民集体土地所有者的法律主体地位，强化农村土地集体所有的观念。土地是农民集体的，管理也是农民集体应尽的职责，充分调动所有权主体的主观能动性。
2.农村集体土地管理是一种静态管理，没有建立土地市场机制，土地缺乏流动性，土地的资产价值不能显化，土地利用效率很低
导致这一现状，有其立法上的主要原因，《土地管理法》第四十三、六十二、六十三条规定，“农村村民只能使用本集体经济组织农民集体所有的土地；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的不予批准”。所以在法律上是禁止农村集体土地流转的。这种静态管理模式阻碍了农村经济的发展：第一，它不利于农村城镇化建设的发展，小城镇建设需要大量农民向建制镇、集镇、中心村集聚，而缺少农村集体土地的供给，城镇化建设是不可能进行的。我国在加快城镇化建设步伐的同时，农村集体土地市场建设却滞后了。第二，它不利于发挥市场在资源配置中的基础性作用，土地作为生产要素，当然也离不开市场的优化配制。农民的集体土地的资产价值要显化，必须要通过市场运作，农民的土地收益才能得以体现。第三，允许农村集体建设用地依法流转，是农民集体最大限度实现所有权的强烈要求。只有让土地所有者和使用者在流转中获得土地收益，他们的积极性就会发挥出来，对土地管理、保护和利用就会重视，土地利用效率自然会得到提高。第四，允许农村集体建设用地依法流转，有利于形成农村土地市场，土地供应、需求的增加，必然加速土地资产的流通，从而促进土地交易市场化的建设。
由于我们现行法律禁止农村集体土地流转，时下城市郊区、集镇的农村集体土地只能隐形交易。因无规范的程序和标准的价格体系可参照，隐形交易就成了没有规则的交易，交易者的利益难免遭受损失，引发诸多土地权属纠纷，给社会带来不安定因素。农村集体土地流转还有一个非常重要的问题要解决，就是要防止借“流转”之名，行商品住宅之实，为切实保护耕地，必须要严格执行土地用途管制制度，严格按照土地利用规划确定的用途使用土地。土地利用总体规划就是农村集体土地能否流转的决定性门槛，要严把规划关。
3.农村集体土地的利用严重缺乏规划，管理很不规范，是土地管理中存在的另一个非常严重的问题
大部分的农村村庄，宅基地没有规划，房子不整，样式、座向不一，村庄里的道路弯弯曲曲，东抹西拐，两边又没有排水设施，污水满地横流，一到下雨天就根本无法行走，居住环境十分恶劣。这里面有其历史原因和体制问题，我认为主要有以下四点：
（1）尽管我国现行《土地管理法》花了很大篇幅强调土地利用总体规划，规定地方各级人民政府都要编制本级的土地利用总体规划，但到了乡一级的建制镇、集镇规划，村一级的村庄规划的编制几乎是空白，农村土地管理根本就无规划可依，也无规划可言。要想从根本上改变这个现状，必须要加强、加快农村集体土地利用规划的编制，加大规划的执行力度，树立规划的严肃性、法律性。
（2）农民的土地“私有”观念还根深蒂固，认为谁使用的土地就是属于谁的，许多村庄的宅基地都划分为一块一块，每户都“霸占”了一块，没有一个统一的规划。建房时宅基地界址不清，隐藏和出现了大量土地权纠纷，甚至大打出手、对簿公堂者也为数不少，这种无序的“霸占”导致农村村庄建设非常混乱。
（3）还有许多农民的封建迷信思想很严重，建房时都要请风水先生来选地址、定座向，时兴避邪，本来规划好好的宅基地，被分割的支离破碎。国土资源部门的科学规划执行严重受阻，从另一方面正好反映农村基层国土资源部门无得力执法措施可采用，执行力度也不大。
农村土地流转规划篇10
关键词：土地流转；农村；农业
中图分类号：D616文献标志码：a文章编号：1002-2589（2015）10-0099-02
在大力发展农业、建设社会主义新农村的背景下，有序推进农村土地流转，有利于优化农村土地资源配置、加快农村生产经营规模化发展、增加农民收入，对解决三农问题具有不可替代的作用。十七届三中全会后，农村土地流转取得长足发展，但受到诸多利益矛盾的制约，土地流转的推进困难重重。
一、农村土地流转面临的障碍
1.缺乏区域性定位
土地使用权的流转很多情况下是基于人口变化而非生产效率的需要。土地作为生产要素，存在如何提高生产效益的问题，需考虑如何调和提高土地生产效益与失地农民生存保障的矛盾。
我国地区间在政治、经济、社会等方面存在差距，在处理该问题时须结合各地实际。经济发展水平高的地方，当地农民思想觉悟较高，思考如何过得更好，对土地的要求具有一定的科学性，可以多考虑土地的效益问题。经济发展水平较低的地方，农民更多考虑如何活下去，应侧重农民的生存保障问题。必须意识到土地是农民的，必须尊重农民的土地权益。在大多数农村中，能够真正做到区域性定位的少之又少。
2.操作程序不够规范
当前规范健全的土地流转机制尚未建立，流转手续和流转程序方面凸显诸多矛盾。一些乡镇存在违背政策、政府行为不当以及流转利益纠纷等问题。很多农户采用“口头协议”私下进行土地转让，没有按正常程序和手续，即使有签订合同，在规定双方权利和义务时也形同虚设，为日后发生纠纷埋下隐患。
虚化的利益主体、分散的流转形式、无序的中介服务组织和落后的社会保障体系直接影响土地流转。有的地方政府违背农民意愿，依靠行政手段强制推进土地流转，盲目对流转下指标、定任务，在农地流转信息体系尚未建立的情况下，分散的农户流转土地时，在定价权上处于不利地位，直接损害农民承包经营权和农民利益，加剧农村土地使用权流动的复杂性和不确定性。
3.土地流转发展不成熟
农村土地流转已成为农村经济发展的一种普遍现象，然而农村土地流转市场极不成熟，未形成市场化运作的土地流转机制，阻碍农村土地流转进一步发展。
首先，流转市场机制不健全。我国既缺乏指导农村土地流转的系统性法规政策，又未形成和建立完善的土地流转市场机制，致使土地流转违背透明公开公平原则，交易成本过高，交易大多局限于本村“小圈子”内，交易量少，纠纷多，很多地方处于无序流转的状态。其次，缺乏有效的农村土地流转价格评估机制，土地价格无法体现土地价值。容易出现工商资本竞相压低租金，损害农民利益；部分农户流出土地时漫天要价，阻碍土地流转等现象。由于土地流转价格评估机制不完善，农户处于不利地位，难得到合理的土地流转价格。最后，农村土地流转中介服务组织匮乏，土地流转信息不对称，供需双方信息难以有效衔接，流转效率低下。
4.土地流转中政府定位不当
乡镇、村集体为实施农业发展规划，需集中一定耕地，于是采取以适当的租金统一向规划地内的承包户租用耕地的办法，使耕地集中成片，经过集体统一规划，配备必要的生产设施后，以招标方式由农民承包田间管理，该经营模式称为“反租倒包”。出让土地的收益远高于土地耕种收益，所以出让土地使用权的隐形市场普遍存在，土地承包的租金缺乏公开透明的分配，容易侵犯农民利益。
我国非农建设用地多数为国家征用，未清晰区分公益性与经营性的差别。征地与供地采用不同的制度模式，征地采用强制办法，供地采用市场经济的有偿出让原则，导致有些政府披着“合法性”外衣“以地生财”，严重损害农民合法权益。大批失地农民，不能得到赖以生存的经常性收入，成为无业游民，威胁社会稳定。
5.农村社会保障制度不够完善
农村土地流转作为土地制度改革的核心内容，离不开各种配套制度的支撑。当前土地流转不畅，与配套制度改革密切相关，特别是农村社会保障制度。土地流转的前提是农村剩余劳动力可以转移，城乡有别的户籍制度将农民工挡在城市之外，使之无法享受城市的社保、医疗、教育等公共品，只能继续依赖土地为保障。城市的保障住房体系将农民工排除在外，农民在农村的房屋由于受政策限制不允许流转，无法变现获得进城的发展资金。农村医疗保险和养老保险等缺位，一旦土地流转后缺乏风险救济和社会保障制度，无法抵御各种风险，农民对土地仍有很强的依赖性。在城乡分割的体制束缚下，农民拽住土地，宁愿抛荒也不愿流转。
二、完善农村土地流转的建议
1.适度有效地推进土地流转
随着农村经济和农业现代化发展，农村剩余劳动力向非农产业转移，决定农村要实行适度规模的土地流转。违背土地流转的自然规律，将会给农业生产、农村发展以及社会稳定带来影响。相当长时期内，土地仍是农民生活的基本保障。只有二、三产业发达，农村剩余劳动力向非农产业转移，失地农民有稳定职业及收入来源，才可能出现较大范围土地流转，实现土地的适度规模经营。
土地流转速度与水平要与农村社会保障体系以及农村公共服务系统的构建相匹配，要符合一定阶段的生产力发展需要，并与土地流转的管理水平和服务体系、农业经济体制形式相适应。土地流转不能盲目推进，更不能违背农民意愿，用行政手段和资本力量推动土地流转。我国地区间政治、经济和文化发展不平衡，推进土地流转时要因地制宜。经济发展水平高的地方，多考虑土地的效益问题。经济发展水平较低的地方，多考虑农民的生存保障。
2.加强对土地流转的监管
国家加强对土地流转的监控，不仅可以规范土地流转，而且能合理、高效地实现土地流转。当前农村土地流转的法律政策相对明确，关键在如何通过规范管理和健全的机制将其落到实处。
国家介入土地流转管理的模式，国外已有印证，国家拥有专业知识，可以规范引导土地流转行为，达到防止土地兼并、提升土地流转规划程度、提高土地利用效率的效果。对违反流转政策的行为予以制止，对地方政府“越位”行为予以监督。对流转中出现的新问题、新情况要及时总结和解决，并建立土地流转监控体系，实现土地流转规范化。
3.完善市场化土地流转机制
建立土地使用权的市场化流动机制是农村土地制度变迁的必然趋势，而完善中介服务组织是发展市场化机制的关键。中介服务组织在农地的供需双方之间起桥梁作用，在流转信息、流转过程、流转监管、流转服务和流转保障等各环节建立有效衔接的系统化机制，为土地流转提供全程指导和服务。建立健全土地流转机制，培育土地流转中介服务组织，为农民自愿流转提供有效的信息、咨询、经济补偿、委托、合同签订、纠纷调解等。此过程中，乡镇政府应该积极引导中介组织发展，充分发挥其职能，如土地流转的资格审查、合同签订、档案管理等；制订土地利用与流转的长远计划，做好土地的集中连片和整理工作，改善农田基础设施建设，为农地流转创造良好环境；推动土地承包信息化管理，建立土地流转信息化统计系统和信息平台，使土地流转管理逐步走向规范化和信息化。同时，加快完善农村土地流转价格评估机制，使供需双方更为合理、高效交易。
4.加快土地流转立法
农村土地流转还处在探索阶段，相关法律法规和政策都经历了从无到有，从不规范到逐渐规范的过程。针对土地流转问题，国家应尽快制定和出台农村土地承包法的实施细则，制定有关农村土地流转的法律、法规，明确界定土地产权；建立和完善土地承包经营制度、土地流转合同管理制度、土地流转登记制度；制定土地流转管理的具体办法，建立土地流转纠纷处理和解决机制；制定具有可操作性的土地流转实施细则，实施土地流转登记备案制和流转合同制，指导和规范流转行为；进一步明确对土地流转的补偿标准和利益分配，保护依法形成的土地流转关系和双方的利益；制定规范的土地承包合同管理实施办法等法律修改措施，确保农村土地流转制度的长期稳定，保护农民土地权益，促进土地流转健康有效发展。
5.完善农村社会保障体系
推进农村土地流转是个系统的工程，需要将社会发展的各项政策统一规划、联动发展，创造良好的制度和社会环境。最为主要的是在全国范围内建立中央与地方政府相结合、覆盖全部农村的社会保障机制，如最低生活、医疗和养老保障等制度。地方政府依据中央的政策和结合自身实际，建立和完善符合当地实际的社会保障体系。加大政策实施力度、探索多元化的农村社会保障基金来源，加快农村社会保障制度的立法进程。
三、结语
随着农村经济发展，传统农业向现代农业的转型，以及农村劳动力就业向第二三产业和城镇的转移，土地流转出现加速和适度规模经营的趋势。农村土地流转将是一个长期过程，积极有效的土地流转，有利于推动农业乃至国民经济持续稳步增长。
参考文献：
[1]郭晓鸣.中国农村土地制度改革：需求、困境与发展态势[J].中国农业经济，2011（4）.
[2]刘学侠.土地股份制：中国农村土地制度改革的方向[J].农业经济问题，2007（7）.