行政综合管理制度篇1
第一条为整合行政审批资源，方便企业、群众办事，进一步创新行政服务中心运行机制，深化“效率革命”。根据《行政许可法》和市政府《关于进一步创新和完善区县行政审批服务大厅运行机制的指导意见》精神，结合我县实际，特制定本办法。
第二条行政审批项目或审批办理事项较少的县直审批职能部门（含市垂直管理部门）适用本办法。
第二章综合服务窗口的设置
第三条设置原则：按照“精简效能、整合资源、便利办事”的原则设置综合服务窗口。
第四条设置的程序：
（一）各审批职能部门向行政服务中心提出书面申请，经行政服务中心管委会审查，并报县政府审核批准；
（二）经县政府批准后，行政服务中心管委会统一在行政服务中心设置综合服务对外办事窗口，并对外公示。
第三章运行方式
第五条各审批职能部门书面委托行政服务中心管委会集中统一对外受理、办理、送达行政审批事项，原部门不得再直接对外受理。
第六条行政服务中心管委会借（聘）用政治业务素质高、服务意识强的人员派驻综合服务窗口具体代委托部门为群众和企业提供常年的接件、代办服务。
个别时段性审批业务量大（如换证换照、年审年检等等）的部门，在集中开展阶段性工作时要及时与行政服务中心衔接并派相关科室人员临时进驻综合服务窗口，统一对外办理相关审批事项。
第七条各审批职能部门要具体明确一名熟悉本单位审批项目政策和流程的科室负责人为审批联络员，负责部门与综合服务窗口日常工作衔接，业务指导和承办本部门的承诺办理事项。
第八条各审批职能部门要按照市县政府的有关规定充分授权。凡符合审批条件，不需要专家论证技术经济评审，现场勘察审验、公开听证、集体研究、政府批准等重大复杂审批事项要授权综合服务窗口人员受理、办结；凡承诺办理事项由综合服务窗口人员统一初审受理，并移送部门联络员在承诺时限内按部门审批程序办结后再交综合服务窗口人员统一向企业和群众送达审批决定，确保一个窗口对外。
第九条各审批职能部门行政审批专用章移交综合服务窗口，并授权窗口工作人员保管和按规定使用。
第十条行政服务中心综合窗口按月向相关委托部门移交业务档案资料，并自觉接受委托部门的业务指导和工作监督。
第四章监督管理
第十一条各审批职能部门要定期对综合服务窗口工作人员进行政策、法规、业务培训等，不定期的检查审批业务的开展情况，发现问题及时纠正、并对审批结果负责。
第十二条行政服务中心管委会要明确专门科室具体负责综合服务窗口工作，并严格按照县政府的有关规定和行政服务中心的运行规则加强对综合窗口的日常管理，确保综合服务窗口依法、公正、高效办事。
第十三条各审批职能部门要按委托事项相应承担综合服务窗口的运行经费，具体数额每年与行政服务中心管委会商定。
第五章附则
行政综合管理制度篇2
2015年3月，中央编办下发关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见，确定滕州市为试点城市之一。为做好试点工作，枣庄市编办专门组成改革试点调研组，认真研究探索滕州市试点方案，积极创新和实施推进相关改革工作。
一、有关综合行政执法实践情况
市县跨部门综合执法情况。2003年12月，省政府下发《关于在枣庄市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》。2004年，市、区（市）据此组建了城市管理行政执法局，随后，枣庄市政府制订《枣庄市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》，全面实行城市管理领域跨部门综合执法。2014年，县级整合工商局、质监局设立了市场监管局，实行部分市场监管领域综合执法。2015年3月，中编办确定滕州市为综合行政执法体制改革试点城市，省编办于8月批复了《滕州市综合行政执法体制改革试点工作方案》。
市县专业领域综合执法情况。2010年改革，市、区（市）统一组建文化市场综合执法机构，2014年改革，市、区（市）统一组建了农业综合执法机构，均实行专业领域综合执法。
镇域综合执法情况。2013年12月，为深化滕州市滨湖镇行政管理体制改革试点工作，设立了滕州市滨湖镇综合执法办公室，根据授权或委托开展镇域综合执法试点工作；目前，全市其他乡镇尚未单独设立综合执法机构。2015年9月，市编办向市编委建议在镇（街）推进综合行政执法体制改革工作。
存在的主要问题。据统计，目前市级共有事业执法机构37个、编制603名、人员556人；各区（市）共有事业执法机构143个、编制2395名、人员2895人（含编外583人），区（市）事业执法机构在编人员与同级党政机关公务员数量比为7：10；全市在镇域执法在编人员近2100人，其中乡镇在编人员占三分之一左右，每乡镇平均33人。另外，据市法制办统计，2014年全市共受理审查行政复议案件315件，办理行政应诉案件208件，参与房屋征收补偿安置、土地权属纠纷等协调会议130余次，处理各类涉法纠纷386起。
虽然通过多年改革和实施综合执法、相对集中行使行政处罚权在遏制执法队伍无序膨胀、规范执法行为、完善执法规章制度等方面取得了积极成效，但从现有执法机构队伍数量上分析得出，基层行政执法一些领域仍存在执法队伍过多，有的部门有多支执法队伍实行多头执法，不少部门普遍存在交叉执法和重复执法，执法工作中存在着“看得见的管不了、管得了的看不见、应该管的不想管”等突出问题，主要因素有：
一是多数部门执法机构队伍不规范，人员身份情况复杂。比如：在名称上，有的叫大队、站、所、中心，有的叫局（分局）、科、室等；在身份上，有的是公务员、参公人员、事业管理人员和专业技术人员，有的是劳务派遣、工人、临时人员等；在人员编制上，有的使用行政编制、参公事业编制、事业编制，有的没有编制；在财政经费形式上，有的是全额，有的是差额或经费自理；在执法资格上，有的是持证执法，有的是协助执法等。
二是市区执法事权不明确，执法主体不统一。多数法律法规界定的执法事权为县级以上政府部门，分级职责不明确，比如：省市级政府部门应主要负责标准制订、指导协调及跨区域重大案件查处等，县级政府应落实属地管理责任，强化执法职责和执行能力。特别是市、区（市）两级政府部门的执法机构都有执法权，由于市区执法事权不明确，执法范围、形式不一，随意性大，重复执法时有发生。另外，县域综合行政执法权集中后，部门的监督、监察职责界定也很难明确。有的部门内设机构、事业机构都有检查、监察、处罚等执法职责，有的是行政机关委托事业单位或其他组织执法，多数部门行业领域也未实行综合执法。
三是执法机构队伍社会形象亟需提升。近年来，各级政府在简政放权、改善公共服务水平等方面的社会满意度逐年提升，但执法机构队伍仍然是社会关注焦点。从有关部门开展的年度行风政风评议和社会满意度调查情况看，多数执法机构的评议和调查连年倒数，社会影响较大。
二、综合行政执法体制改革试点情况
全省综合行政执法体制改革座谈会后，编制部门联合有关执法部门组成专题改革工作组先后对滕州市28个执法部门（单位）和部分镇街进行调研。全面了解滕州市行政执法基本情况、存在问题、意见建议等。又赴常熟、嘉善等地考察，学习借鉴青岛西海岸新区、胶州市一些好的做法。在此基础上，多次到省编办沟通汇报，不断完善方案。《方案》还先后征求枣庄市和滕州市两级党委、政府主要负责人、分管负责人的意见。2015年7月，枣庄市编委向省编办呈报了《滕州市综合行政执法体制改革试点工作方案》，8月底，省编办批复了该方案。2016年1月，滕州市委、市政府召开综合行政执法体制改革试点动员大会，印发了《滕州市综合行政执法体制改革试点实施意见》，配备了综合行政执法局领导班子，着手开始人员编制划转工作，试点改革工作启动运行。
（一）综合行政执法领域范围
1、跨部门综合行政执法。《方案》明确在市城市管理局、市城市管理行政执法大队集中行使的5个领域基础上，将城乡规划、住房建设、国土资源、建筑业、人防、防震减灾、民政、文广新、旅游服务业、商务、粮食流通等11个领域的全部或部分行政执法权纳入综合执法。
2、专业领域综合行政执法。考虑到部门、行业和专业领域特点，《方案》明确保留了部分专业性强、技术支撑要求高的专业领域行政执法，分别是：市场监管执法、环境保护执法、安全生产执法、卫生计生执法、交通运输执法、农业执法，这些领域。
3、其他行政执法。《方案》明确对于暂未纳入市级跨部门综合行政执法、专业领域综合行政执法的部门，如社会保障、食品药品、水利渔业等，将其承担的行政执法权统一调整，归并到一个部门内设机构或执法机构，实现部门内部行政执法权集中，避免部门内部执法权分散、多头执法、重复执法。
（二）整合执法机构编制资源
《方案》明确将城市管理局的职责并入市综合行政执法局。整合市城市管理局、市城市管理行政执法大队及国土资源、人防、文化市场、旅游、粮食流通等执法职责和机构，组建滕州市综合行政执法局，为市政府直属行政执法机构。市综合行政执法局下设执法大队，内设22个执法中队派驻镇（街）和经济开发区开展综合执法，1个直属中队负责重大执法任务和跨镇（街）执法活动等。按照“编随事调、人随编走”原则，将人员编制相应划入市综合行政执法局及执法大队。
（三）推动执法重心下移
滕州市综合行政执法局向各镇（街）和经济开发区派驻执法中队。派驻执法中队实行双重管理体制，日常管理以镇（街）和经济开发区为主。各镇（街）和经济开发区设立综合行政执法办公室，与派驻执法中队联合办公。综合行政执法办公室做好执法信息事前预警、发现上报以及执法联络配合等工作，组织协调辖区内综合执法、市场监管、环境保护、公安等部门派驻执法机构及镇（街）、经济开发区工作力量开展联合执法。
推动执法重心下移既是中央和省里要求，也是下步工作推进的重点和难点。《方案》还提出了健全完善工作机制，进一步科学理顺政府职能部门与市级、镇街综合行政执法机构职责关系，加强事中事后监管，强化“监管和执法”长效措施。
三、下步对策建议
实行跨部门跨行业综合行政执法体制改革，是推进依法行政、建设法治政府的要求，政府实施事中事后监管的有效手段，直接关系到普通百姓的切身利益。对促进经济发展、规范市场秩序、加强城市治理、优化社会环境、保护公众利益等方面将产生积极的影响，既是政府部门实施社会管理和服务的体制性调整，也是由“人治”转向“法治”的机制性改变。
（一）继续推进政府“大部门”体制改革、事业单位分类和行政审批制度等改革，为开展综合行政执法打好基础
一是继续深化政府“大部门”体制改革。要通过考核、评估、督查、审计等形式推进“大部制”体制改革落实，巩固政府机构改革成果，防止“大部门”体制“虚化”，明合暗分，改革不到位。继续推进经济管理、市场监管、社会保障、公共服务等“大部门”体制改革，科学核定市县行政编制总量和工作部门限额，切实精兵简政，为开展综合行政执法梳理好机构编制资源，打好改革基础。
同时，按照中央关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的要求，为统筹改进城市管理工作，主动适应新型城镇化发展需要和人民群众生产生活的需要，进一步理顺综合执法与城市管理体制，建议城市管理局与综合行政执法局合署办公，列入政府工作部门，设立的综合执法大队为综合执法局附属机构，单独明确为执法专项编制，经费形式为财政拨款，人员工资标准按照省委办公厅、省政府办公厅《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》（鲁办发〔2015〕9号）执行。整合后，执法机构中的公务员、参照公务员其人员身份不变，新进人员参照《公务员法》规定实行凡进必考。
二是努力推进承担行政职能事业单位分类改革。坚持政事分开的原则，推动行使行政职能事业单位和具有执法职能事业单位的行政职能和执法职能剥离，交由行政机关或执法机构行使，为整合执法机构创造条件。
三是不断完善行政审批制度改革。要适时动态调整市县政府行政审批目录清单、权力清单和责任清单。探索制订执法权力目录清单和公共服务事项清单等，为综合执法机构提供执法职责依据。
（二）建立部门间协调配合工作机制，为开展综合行政执法提供机制保障
一是建立市县政府综合行政执法联席会议制度。试点城市要建立以市县分管领导为组长，相关部门主要负责人为成员的综合行政执法联席会议制度，协调区域内综合行政执法工作，研究解决综合行政执法过程中出现的新情况、新问题。综合行政执法联席会议要加强协同执法机制，实现跨部门综合执法、专业领域执法和其他行政执法力量机动调剂、优势互补，形成全市执法一盘棋格局。可采取由分管市县长兼任综合执法机构党委书记，加强对涉及综合行政执法部门的统一领导，县级综合执法局局长可高配副县级。
二是坚持服务为先的原则，建立综合执法服务平台。综合执法要体现出不仅仅是依法治国的需要，更重要的是为人民群众提供公共服务，也要提升并改变综合行政执法机构队伍的形象。建议参照公安机关110服务平台模式，整合县域执法部门的举报电话、公共服务平台等资源实行网上运行，在县级政府建立综合执法和公共服务110或111平台，统一受理区域内所有违法和能力范围内的公共服务，全面梳理并公布综合执法和公共服务清单，加大宣传舆论，营造良好氛围。同时，派驻执法机构也可参照公安派出所、警务室的设置模式，推动执法力量下沉。
三是建立部门联动协作机制。为指导好市县政府有效开展综合执法工作，省级政府各行业主管部门要根据部门行业管理特点，把握好行政决策、执行执法和监管服务的关系，制订全省年度行政综合执法检查建议方案，确保行业法律法规在市县层面有效实施。在具体执法活动中，综合行政执法机构在执法活动中发现有重大治安、安全隐患的，应当及时通报相关业务主管部门，或者向政府报告并提出相应对策建议。对于执法工作中发现的重大案件线索，综合行政执法机构可会同相关业务主管部门召开专题会议，研究案情，商讨对策，联合执法。
四是建立基层执法联动制度。乡镇统一设立综合行政执法办公室，作为执法平台，承担乡镇区域内各类执法活动的综合协调、依法查处和管理服务等职责。按照“资源共享、就近支援、协同应对、求同存异”的原则，统筹组织领导，整合执法资源，完善运行机制，耦合监管盲区，协调解决执法难点，组织联合执法和协同执法行动。
（三）各级党委、政府及各有关部门要高度重视综合行政执法，为开展综合行政执法营造良好环境
行政综合管理制度篇3
一、理顺管理体制，健全管理机制，形成自上而下的三级城市管理新模式
（一）成立县城市管理委员会。为加大对城市管理工作的领导力度，成立了由县长任主任，有关县领导任副主任，相关职能部门主要负责人为成员的平邑县城市管理委员会，委员会下设办公室，办公室与县城管执法局合署办公，主要负责城市管理的组织领导、统筹协调、日常监督、检查考核等工作，形成了上下互动、左右联动、全方位齐抓共管的城市管理格局。（二）再造综合执法新架构。一是稳妥推进综合行政执法体制改革。在原城管执法局的基础上，组建了县综合行政执法局，将涉及住房城乡建设、环境保护、工商管理、交通管理，水务管理（含水利、渔业、水保）、食品药品监管、城乡规划、国土资源、发展改革、人民防空、防震减灾、林业、文化、旅游、粮食等领域的全部或部分执法职责划归县综合行政执法局，有关行政处罚权由县综合行政执法局统一行使，并调整为政府工作部门，明确了县综合行政执法局的职责范围、执法程序以及行政处罚的主体资格。同时，对县综合行政执法局执法人员进行充实调整，核定编制360名，划转人员197人，为执法工作顺利开展提供了保证。二是深化城市管理体制改革。将市政公用设施运行（道路、排水、照明）、城市公共空间秩序、城市地下空间管理、供水、供气、供热等职责划入城市管理部门，建立健全地上地下设施建设运行统筹协调的城市管理体制机制，进一步构建了“大城管”新格局，构筑了全新的管理模式，为城市管理步入长效化、规范化和法制化奠定了坚实的基础。（三）完善基层执法机构。在13个镇（街道）设立综合行政执法办公室，与县综合行政执法大队派驻的执法中队合署办公。按照人口、执法工作量等因素，核定5-11名编制不等。县综合行政执法局向各镇街（开发区）现行配置具有行政资格的执法人员4-6名，各镇街（开发区）综合行政执法办公室相应配置执法人员。综合行政执法办公室主要负责辖区内综合执法的组织协调、应急指挥、联合执法等工作。完善执法联动机制，由镇街（开发区）统一指挥和调度县直部门派驻的所有行政执法队伍，搭建“资源统筹、联合执法”的镇街（开发区）综合执法平台。
二、规范权力运行，实现制度引领，打造权责明确城市管理执法新体系
（一）构建权力运行新体系。一是划转相关部门行政权力。综合执法体制改革中将住房城乡建设、环境保护等16个领域的15个职能部门的793项行政处罚权和行政强制措施调整到县综合行政执法局行使，并要求职能部门负责综合执法权力有关依据的清理，明确执法依据和标准，一并提供给县综合行政执法局，进一步规范了权力运行，为文明执法提供了理论基础。二是重新修订综合执法局三定方案。编办对综合执法局“三定”规定进行重新修订，赋予职权，厘清与相关部门的职责边界，依法建立权力和责任清单，向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制。三是编制镇（街道）权力清单。各镇（街道）均保留行政权力事项83项，其中行政处罚8项、行政强制4项、行政征收1项、行政给付3项、行政裁决2项、行政确认1项、行政监督19项、其他行政权力45项。进一步划清镇（街道）行政执法权限、明确镇（街道）行政执法责任、理顺镇（街道）行政执法体制，为建立权责明确、行为规范、保障有力的镇（街道）行政执法体制奠定了坚实的基础。（二）构建规范化管理新体系。一是推行执法制度规范化建设。出台了《行政处罚案件审理工作规则》《行政处罚程序》《执法规范》《案件审理制度》等执法制度，实现了综合行政执法的标准化、程序化、法制化。目前，国土、林业、水务、文化、规划等领域已基本实现专业化执法。二是推行执法程序规范化建设。按照执法办案信息化要求，加快网上办案系统建设，将执法办案全过程通过“六个网上”实现“四个规范”。即“线索网上登记、立案网上受理、文书网上生成、质量网上控制、审批网上分级、结案网上存档”，实现“程序规范、文书规范、审批规范、结案规范”，以“标准化车间作业”的方式，确保执法公开、规范、高效。三是推行执法中队规范化建设。按照“四统一、五到位”的要求，执法中队实现了统一教育培训、统一装备投入、统一执法规范、统一建设标准，基本完成了办公场所、人员配备、执法装备、工作职责、工作机制五到位。（三）构建“数字城管”管理新体系。整合住建、交警、城管、工商、交通等部门力量，实现统一运作、联合执法。树立“互联网+”理念，打造“智慧交通”模式，累计投资300余万元建成数字城市管理系统，实现与“雪亮工程”数据共享，将175处县城主次干道、学校、超市商场、公交站台等城市管理关键部位视频监控纳入数字城管视频平台。依托平台成立城市管理监督指挥中心，将发现的问题批转到不同业务部门处理。通过整合管理资源，克服了多头管理、条块分割的弊病，实现了从单兵出击到协同作战、从多头管理到统一管理的转变。
三、强化部门联动，凝聚执法合力，构建协调顺畅综合
执法新机制出台了《平邑县关于进一步加强综合行政执法协作配合的意见（试行）》，进一步明确了部门和镇街的职责权限，健全工作机制，加强协作配合。（一）明确职责权限，加强协作配合。一是明确部门职责权限。要求相互配合、密切协作，合理划分职能部门与综合行政执法部门职责权限，妥善处理好职能划转后监管与处罚的关系，切实构建事前预防、事中检查、事后查处有机结合的长效监管机制。二是落实镇（街道、开发区）属地管理责任，按照属地管理的原则，镇（街道、开发区）统一指挥和调度县直部门派驻的所有行政执法队伍，搭建“资源统筹、联合执法”的综合执法平台。（二）成立领导小组，加强工作推进。成立综合行政执法领导小组,建立领导小组会议制度，加强综合行政执法部门与相关行政管理部门、司法机关、镇（街道、开发区）的协作配合，定期研究解决综合执法过程中的重大问题或争议事项，推进综合执法相关工作。（三）健全工作机制，完善相关制度。建立了巡查、发现、制止、抄告、综合执法案件移送、基层联合执法、综合执法信息共享、行政执法与司法衔接、相关责任追究等9项工作制度，进一步明确了案件移送程序，信息共享内容，司法衔接过程等，实现执法信息“互通有无”，构建“综合执法+联合执法”的执法监管体系。
四、坚持民生导向，做好结合文章，营造城市管理良好发展的新态势
（一）动与静结合实现“两提升一改善”。在城区交通基础设施建设中，将动态交通和静态交通通盘考虑、双管齐下，实现了通行能力、停泊能力大提升和交通秩序大改善。一方面，“路口渠化改造”使机动车通行能力大提升。一是最大限度拓宽靠近路口的道路宽度，将右转车道转向口提前设置，并将右转车道向前延伸部分设为直行车道，实现了右转车辆不受红灯限制，也为直行车辆增添了一个车道，此举提高路口车辆通行能力20—30%。二是增设左转待停区，在左转弯车道增加数米长的白色虚线框，向左前方延伸到道路中间，此举使一个红绿灯周期可多通行3至4辆车。三是路口设置安全岛，安全岛内铺设红色沥青、栽种景观植物，岛上方建有钢结构张拉膜遮阳棚，引导行人自动进“岛”等候通行，不仅实现了机动车和非机动车分流，还绿化美化了路口环境。另一方面，按照“合理布局、充分设点、尽力便居”的原则，利用商业区、公园、广场等车流密集场所周围的闲置空地，新建永久停车场和临时停车场10处，提供停车位1100个；在部分道路两侧科学施划停车位5000余个，配套相应的引导标识和管理制度，有效缓解了城区停车难问题，乱停乱放现象基本遏制。（二）快与慢结合提升居民的出行舒适度。将公共交通“快捷系统”与骑行步行“慢行系统”统筹谋划和设置，取得了互相补充、互相支撑、相得益彰的效果。一方面，公交以“快”字当头。确立了“让公交成为群众出行首选，让群众等车时间不超过8分钟”的公交服务标准。目前，县城公交车运行总数达到105辆，运营线路7条，建设公交港湾候车亭90个、停车站点牌150个，运行里程达到112.5公里，形成了“双环嵌套，多线兼顾环绕”的公交线网格局。另一方面，绿道以“慢”字为要。在浚河、兴水河和部分主干道建成全长约58公里的11条慢行绿道，将各个生态公园和县城广场绿地连接成线，形成绿网相连、绿脉相通、绿道相接的城市生态景观系统和慢行系统。同时，将公共自行车与公交、慢行绿道紧密结合、相互支撑，在住宅小区、商贸区域等人流较多的地段重点布局，设立了55个公共自行车服务点，投放了1100辆自行车供居民在绿道骑行。（三）堵与疏结合取得多赢效果。“堵”即管制、强制、处罚，通过必要的形式依法予以惩戒；“疏”即教育、劝告、引导，从理性上将其不规范转变为规范。平邑县坚持“堵疏结合、服务民生”的原则，采取有力措施解决占道经营等管理难题。一方面，铁腕治堵。针对占道经营影响交通和市容问题，采取依法行政与服务监督相结合的措施，坚决取缔道路沿线违法搭建的棚户和违章摆放的摊点。同时，加大对涉牌涉证、超员、超速等严重交通违法行为的查处力度，保障了道路交通安全。另一方面，科学疏导。站在群众角度思考问题，对占道经营在坚决取缔的同时，广泛听取居民意见，充分征求商贩建议，将城区7处闲置空地进行平整，设置了年货市场和临时菜市场。
行政综合管理制度篇4
关键词:法治;法治理念;城市管理综合执法;依法治国
1 法治及其理念的价值诠释1.1 法治的概念法治理念,是关于法治的原理、精神及法治化的操作技术,它构成了一个国家或一个时代的法治理论的基本框架。因此,理解法治的概念是对法治理念的把握和解释。法治概念是在历史上产生的,在不同的国家和时代,它具有不同的具体内容。我国春秋战国时代就已开始关于法律在社会中的地位以及在治理国家中的作用的争论。著名的“儒法之争”,很重要的一个内容就是治理国家主要是靠法律,即“圣人之治(即人治)”还是主要靠个别贤明的君主,即“圣法之治(即法治)”。在西方,第一个主张依法治国者,可以说是思想家亚里士多德。他在著名的《政治学》一书中,认为“法治应该包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”在目前我国学术界对于“法治”的理解和认识异常活跃,纷纷提出了对法治精义的看法和解释。有学者通过认同西方社会亚里士多德以来对法治的几乎超越历史和时代的基本解释,认为法治的基本精义在于法的至上地位和法的善德质素,后者决定着前者,更具有根本意义。法的至上地位意味着不仅只有手段的功用,而且有目的和价值意义;法的善德质素要求法治不只在实施层而,更在立法层面。同时,法治作为价值理想,与自由、平等、正义、秩序、效率、民主等多元价值具有亲合关系。有学者从价值理念的角度出发,认为法治除了“治国方略”之外,是一种理性的办事原则,是一种理性的法制模式,是一种理性的法律精神,是一种理性的社会秩序。1.2 社会主义法治理念社会主义法治理念是体现社会主义法治内在要求的一系列观念、信念、理想和价值的集合体,是指导和调整社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督的方针和原则。把握社会主义法治理念,必须从中国社会主义国体和政体出发,立足于社会主义市场经济和民主政治发展的时代要求,以科学发展观和社会主义和谐社会思想为指导,深刻地认识社会主义法治的内在要求、精神实质和基本规律,系统地反映符合中国国情和人类法治文明发展方向的核心观念、基本信念和价值取向。
2 城市管理综合执法与法治2.1 城市管理综合执法是法治的具体实践从中国法治化进程的实践来看,中国法治化进程是由国家启动的,基本上是以政府推进为主的政府推进和社会演进结合型。从根本意义上,反映了市民社会与国家二元化的必然要求。“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略的理论深入和展开需要国家和社会的回应,需要在实践中具体地操作中国法治化道路选择,需要理论与实际的结合,而城市管理综合执法则是法治理念在城市管理中的具体实践。城市管理是依法治市、依法行政的重要组成部分,也是城市人民政府的重要职能和永恒课题。城市管理综合执法根源于市场化改革的推动、行政机构精简和行政处罚的执法法治化要求,以解决在城市管理领域中比较混乱的行政处罚行为,《行政处罚法》将综合执法中的集中处罚纳入了法治化的轨道。城市管理的法治化在一定程度上是一个国家法治水平的体现,是法治社会成熟与否的标准。城市管理综合执法是社会主义法治理念在地方行政区域的具体实施,它使法治理念得以启动和深入,使法逐步由纸上的条文融入了公民的生活中,从而为法治国家最基本的“制度与人”良性互动关系的形成奠定了现实基础。2.2 城市管理综合执法是法治的具体化,与法治政府具有密切关系城市管理领域综合执法作为行政执法体制改革的突破口以及改革方向之一提出后,从中央到地方各级政府给予了高度重视。2000年9月,国务院办公厅就继续做好相对集中行使行政处罚试点工作再次发出了专门通知,要求各省政府从贯彻依法治国方略、全面推进依法行政的高度,充分认识实行相对集中行使行政处罚权制度的重要意义,认真研究适应社会主义市场经济要求的行政执法体制。综合执法作为城市管理体制改革的新模式,其与依法行政,建设法治政府之间存在着密切的联系。首先,城管综合执法与责任型政府关系密切,责任行政要求行政系统行使职权时权责对等,行政执法权高效有序地运作,这是因为,“良好的法律秩序是法律规范实施的结果,也是检验是否厉行法治的一个重要标志。”城管综合执法将以往分散行使的行政执法权相对集中,明确执法主体及其权限和责任,为“政府权力再造”奠定了良好的基础。其次,城管综合执法也体现了治理型政府的要求。治理型政府以“最好服务、最高效率”为目标,城管综合执法在一定程度上改变了以往行政处罚领域的三乱现象,使无序变为有序,保证行政管理体制的统一和稳定,有力地推动法治政府的建设。同样,依法行政也对综合执法提出了更高的要求,执法人员在执法时必须要做到秉公执法、文明执法,杜绝粗暴执法,从而为政府树立良好的行政执法形象。
3 城市管理综合执法的现状及展望在中国推进依法治国的进程中,如何具体实现法治的方略,体现法治的价值和要求是对我国法制改革与发展的一个巨大的挑战。城市管理综合执法的开展和深入,作为依法治国在地方行政区域内的法治实践,为中国法治化的实现提供了一条符合实际的道路。3.1 城市管理综合执法的现状(1)立法不足,法律滞后。行政执法,顾名思义就是行政机关贯彻执行法律的活动。行政执法离不开法律适用,当行政机关在行政执法活动中将抽象的法律规定具体运用于人、行为和事实并对自然人、法人和其他组织的权利义务作出判断和决定时,就属于法律适用。城管综合执法作为行政执法的一种模式,在其执法的过程中也必然涉及法律适用。不同的行政执法模式各有其执法依据,就目前各地城管综合执法的法律现行的立法并不能完全适应城管综合执法的实际,在诸多方面存在不足:①中央立法过于原则,欠缺可操作性;②地方立法位阶较低,权威性不足;③执法依据分散,处于“借法执法”的尴尬局面;④部分执法依据存在着相互冲突的现象。(2)管理部门行政执法职能交叉、职责不清。综合执法机关的行政处罚权来自于行政职能机关的转让,各行政职能机关都交出一部分行政处罚权给相对集中行政处罚权的实施机关,由其独立行使,变多家执法为一家执法。然而,这种转让并不是传统理论中的依法转让,其理论基础和法律依据还不完善,在实践的过程中也产生了一些问题:①行政管理权与综合执法权完全割裂,管理与处罚难以衔接。“有关行政职能部门与综合执法机关之间的职责冲突,从某种程度上说对执法产生了很大的影响,这种影响甚至比相对集中行政处罚权之前的职责交叉问题还要大。”②综合执法部门与原职能机关执法职能转移不完整,执法界面不清晰。根据行政法的理论,一个完整的行政处罚权是不能被分割的,而相对集中行政处罚权制度在部分职责职权的划定上,却分割了政府有关职能部门的行政处罚权。(3)执法主体定位不准,执法手段不足。现在执法队伍的执法主体资格是根据《行政处罚法》第16条的规定,在国务院法制办批复后,通过各级政府的规章和规范性文件予以确定的,由于相对集中的行政处罚权原来是由其他的法律或法规明确授予其他行政主管部门,因此,在行政处罚权执法主体资格转移过程中就存在着法律间的冲突。特别是试点工作实施以后,一些新颁布或修改的法律法规对相对集中行政处罚权范围内的行政处罚权仍明确规定授予其他行政主管部门,这也给综合执法队伍的执法主体资格带来了问题。在管理上依然采取运动式的监管模式,而且执法手段较为单一,整治效果不明显。城市管理行政执法部门在行使行政处罚权的实践中,还面临一个相同的难题:作出行政处罚决定以后没有行使行政强制权的权力,城市管理难以有效的进行。3.2 城市管理综合执法的完善途径法治是一个目标,是一个庞大的、理想而又可以实现的目标,而实现这个目标的过程是漫长的、艰苦的,这个过程由一系列活动所组成,是旨在实现法治的一系列具体活动的总和。充分认识到我国城市管理综合执法的现状及实现理想法治目标的必然性,更加紧迫地推进法治的进程,要着重从以下方面做起:(1)改革管理体制。“从法治的发展角度着眼,如果一种制度设计是值得并具有一定可行性的,我们就必须为它的建构迈出第一步,哪怕会遭遇种种阻力,甚至阻力过大而使得这一步走歪了。毕竟,任何制度文明的发展都是在学习、矫正、积累的过程中完成的。”一个城市的管理工作,特点是城管行政执法体制是否科学合理,直接关系到城市管理工作的成效问题。因此,研究确立科学合理的城管行政执法新体制,对于提高城市管理行政执法效率至关重要。通过职能、权力、机构、人员的转变与调整,以及罚缴分离、收支两条线、统一执法程序和文书等配套制度的建设,使权力彻底与利益脱钩、真正与责任挂钩,从而最终建立一整套符合市场经济要求的行政管理体制。(2)制定法律规范。任何一项制度都离不开法律的规范,尤其是对于以行政权重构为核心的城管综合执法制度而言,更需要立法权的全面规范。关于城市管理综合执法的地方性法规可作全面立法的立法选择,“所谓全面立法就是指在一部或若干部法律、法规中对行政综合执法与相对集中行政处罚权作出系统规定,并将有关的主体、内容、程序等全部列举出来。”法规具体可包含以下几方面内容:①主体地位问题;②人员设置问题;③执法手段问题;④执法职能及范围划分问题;⑤执法程序问题。(3)重塑执法理念。城市管理综合执法要按照建设法治政府、责任政府、服务政府的要求,切实改变“重处罚轻服务”的现象,实现由管理向服务的转变,树立权利本位、以人为本的执法理念,在执法方式上做到多样化、人性化、社会化,做到执法公开、公平、公正、公信,保障社会公众的知情权、参与权、监督权,加强内部监督制度建设,做到权力与利益脱钩、与责任挂钩,全面提高队伍和人员的素质,从而为适应市场经济要求的行政管理体制的确立与完善作出贡献。
参考文献
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[2]孙莉.依法治国论[m].武汉:武汉大学出版社,1997.
[3]孙笑侠.法的现象与观念[m].济南:山东人民出版社,2001.
行政综合管理制度篇5
关键词：权责发生制；综合财务报告；受托责任；政府会计
“十二五”规划提出“进一步推进政府会计改革，逐步建立政府财务报告制度”。财政部于2010年正式《权责发生制政府综合财务报告试编办法》，并选择了11个省市进行了试点，2012年试编范围扩大到23个省份。党的十八届三中全会明确提出要“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，并将政府综合财务报告制度提高到夯实国家治理体系和治理能力现代化的重要基础的高度。2014年12月，财政部正式了《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，明确了权责发生制政府综合财务报告改革的总体目标、主要内容以及时间表、路线图等。通过分析试编工作的基础和现状，对进一步做好政府综合财务报告工作进行了一些思考。
一、关于推进权责发生制政府综合财务报告的现实意义
我国政府财政报告实行的是以收付实现制为基础的决算报告制度，主要是为了反映各级政府及职能部门年度预算执行情况，准确反映年度预算收支情况、起着加强预算管理和财政监督的作用。但随着经济社会发展，政府职能向服务型政府的迈进，仅实行决算报告提供的信息无法科学、全面、准确反映政府资产负债的全貌，以及政府部门服务运行成本，不利于强化政府资产管理、降低行政成本、提升运行效率、有效防范财政风险，难以满足建立现代财政制度、促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化的要求，编制权责发生制的政府综合财务报告有如下重要意义。
一是摸清家底，为决策者提供准确的信息支撑，有效防范财政风险。随着经济社会环境的发展，我们面临的内外部环境和风险日趋复杂，为促进政府财政收支的长期可持续性发展，决策者在做出经济决策时，不仅需要了解政府当期的财政收支，更需要准确判断政府未来的收支走势。相关决策的信息支撑不能仅依赖于反映预算执行情况的政府财务报告。通过会计制度的改革，建立起能够全面反映政府当前及未来一段时间的财政能力和责任的政府会计制度，不仅有利于决策者准确判断政府财务状况和经济运行走势，立足长远、统筹规划、又能充分发挥财政促进经济社会发展的作用，也有利于有效防范财政风险。
二是全面反映政府受托责任履行情况，推进服务型政府的建立。建立服务性政府的一项重要目标是提高政府绩效、降低行政运行成本，目标的实现必然要求政府会计能够准确核算反映政府各部门、各业务活动的成本与费用。通过引入权责发生制、客观、准确的核算政府提供公共产品和服务的成本费用，可以正确评价政府活动的成本，促使政府不断提升公共服务水平与运行效率。
三是提高公共财政透明度，实现阳光财政。透明度是衡量政府治理水平的重要标准之一。不同于企业，政府作为特殊的会计实体，其责任委托方是广泛的社会公众，对社会公众而言，政府财务报告是公众作为委托方用来评价受托方责任业绩的重要来源。由于信息不对称的存在，必然对会计信息的来源和质量有更高的要求。为满足社会公众的信息需求，不仅要求建立科学合理的政府财政财务信息披露机制，更重要的是还要确保信息通俗易懂，能被广泛的社会公众理解和接受，帮助财务报告使用者更好的理解政府财务状况和运营情况，切实提高财政透明度。四是提高政府财政管理水平。近年来，对于权责发生制综合财务报告的改革一直处于探索阶段。试编过程既是积累经验、发现问题解决问题的过程，同时也是培养人才的过程。在探索中既能发现现行预算会计管理中的问题，为完善预算会计制度提出具有操作性的建议，同时也便于培养一批既熟悉财政财务管理又通晓政府财务会计的人才，为政府财政管理水平的提升奠定坚实的基础。
二、权责发生制政府综合财务报告试编工作中存在的问题
1、关于合并范围的界定不清晰政府综合财务报告的编制实际是报表合并的过程，对于哪些主体应纳入政府综合财务报告是合并中的重要问题，直接影响财务报告反映信息的相关性。根据财政部2012年颁布的《政府综合财务报告试编办法》，纳入合并范围的主体包括三个方面，一是本级政府财政；二是纳入部门决算管理范围的行政单位、事业单位、社会团体；三是土地储备资金、公益性国有企业、物资储备资金等。这种划分方法对相关主体缺乏清晰的界定标准，导致在试编过程中，各级政府对合并主体的划定存在一定的主观性。由于各地合并标准不统一、范围不一致，导致地方政府间的综合财务报告数据缺乏可比性。
2、现行政府财务报表体系不全面我国现行的预算会计报告体系包括资产负债表、收入支出表及附表、会计报表说明书。尽管现行政府综合财务报表覆盖的预算单位范围广，但报表体系比较单一，缺乏反映政府运营成本和绩效评价的财务报表，且较多的依赖于预算会计信息，对于具有注释性、解释性和分析性的非会计信息没有给予足够的重视。现行财务报表体系的全面性与发达国家存在一定的差距。例如，美国州和地方政府年度综合财务报报包括概况、财务和统计数据，虽然财务报表是核心内容，但其报告体系中也包括大量非会计、非定量的内容。一些发达国家的政府财务报告中还提供政府或有负债以及政府承诺信息等。在当前政府财务公开状况下，社会公众作为委托方难以对政府受托责任履行情况进行全面、客观的评价。
3、权责发生制的运用具有局限性现阶段我国权责发生制政府综合财务报告的编制，是以收付实现制为基础的预算会计提供的一系列相关报表为原始数据，经过技术性的调整汇总编制而成。由于缺乏系统的会计准则及会计制度进行规范，因此编制方法还比较粗糙，属于一种技术性的不同报表项目汇总调整合并。综合财务报告中权责发生制的运用不是对于日常业务核算，而仅仅是对报表相关项目的调整，即“调表不调账。这导致了试编工作中权责发生制确认基础的运用具有一定的局限性，因为其运用不是针对业务核算本身，而是仅局限于报表调整。4、内部债权债务的合并抵消难以做到准确全面编制政府综合财务报告需对内部事项进行合并抵消，防止重复计算资产、负债、收入、费用。现行的做法是年终进行调账，对政府内部各部门之间的债权、债务进行合并抵销，抵销后的最终结果由财政部门汇总反映。由于不同的核算主体对于同一业务的处理方式不尽相同，抵销处理过程必然存在人为估算，以及信息不对称的存在，合并抵消处理时必然会存在遗漏、不全面、重复反映的情况，影响合并报表的准确性。5、编报人员会计核算水平有待提升权责发生制政府会计引入了部分管理会计的理念，强调预算管理中政府的受托责任与透明度，因此会计核算比收付实现制度下的预算会计更加复杂，对财政会计的业务要求也更高。再则，受现行预算会计管理范畴的制约，当前政府会计所涉及的一些业务，如公共储备物资管理、政府公共基础设施资产管理、政府公职人员养老负责管理等业务对于相当一部分财政会计来说还比较陌生，这都会增加改革推进的难度。
三、有关思考和建议
一是加快建立政府会计准则体系。通过政府会计准则体系，明确政府综合财务报告的合并范围、合并标准、内部交易业务处理规则。综合财务报告的合并范围、合并标准决定着报告提供的信息整合过程和信息范围。传统预算会计立足点突出强调政府作为信息提供者，改革后的政府综合财务报告的立足点则是从信息提供者转向了信息需求方。立法部门、政府和社会公众等不同信息使用者的需求，国家治理的宏观需求，财政资金的流向和结果，以及政府行为的作用范围等都是影响合并范围的因素，而合并标准决定了被合并方的哪些信息能够进入合并财务报告，直接影响到合并范围和财务报告信息含量。国际上不同国家采用不同的合并标准，我国需要在充分考虑财政管理体系、治理目标等基础上，适当借鉴国际经验，对合并标准做出恰当的选择。此外，政府内部交易的类型、交易金额的大小，内部业务抵销分录的全面性和科学性直接影响到政府综合财务报告信息的准确性。为此，在编制政府综合财务报告的过程中，需要制定专门的内部交易的会计处理准则。二是建立政府综合财务报告的强制审计与披露机制。通过外部审计和监督降低委托风险，提高政府综合财务报告的透明度与可信度。建议参照企业的做法，对政府综合财务报告尤其是政府的资产负债情况进行审计监督。通过外部审计，真实反映政府的债务规模、结构及增减变动情况，并对政府的运行成本及财政的可持续能力做出评价，提出促进财政持续健康发展的建议。同时建立强制披露机制，定期向社会公开政府综合财务报告，不仅有利于增进社会公众对政府财政工作的了解，还可以通过公众监督倒逼政府改革，采取措施降低政府运行成本及债务风险。可以借鉴成熟的国际经验，实现政府综合财务报告与审计报告的整合与阳光财政目标完全吻合。向委托方提供经审计的可靠、相关、全面的政府综合财务报告是接受市场约束和监督的前提，也是发挥市场在资源配置中的决定性作用，建立问责政府、效能政府的前提。三是加大培训力度、提高财政会计专业胜任能力。权责发生制政府综合财务报告的编制是一项政策性强，涉及面广且技术性高的工作，对专业化知识要求较高，为了保证编制工作的顺利进行，相关部门应定期组织会计人员进行多渠道的综合培训，使会计人员对纳入合并范围的业务有全面的认识和掌握；加强调研的力度，通过交流学习，增进各地区和和部门的之间的互动和配合，培养知识全面的复合型人才队伍，为推动政府会计改革提供有利支持，确保权责发生制综合财务报告工作的顺利开展。
参考文献：
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[5]冯任佳：关于建立权责发生制政府综合财务报告制度的思考[J].经济研究参考，2014（05）.
行政综合管理制度篇6
1法治及其理念的价值诠释1.1法治的概念法治理念,是关于法治的原理、精神论文及法治化的操作技术,它构成了一个国家或一个时代的法治理论的基本框架。因此,理解法治的概念是对法治理念的把握和解释。法治概念是在历史上产生的,在不同的国家和时代,它具有不同的具体内容。我国春秋战国时代就已开始关于法律在社会中的地位以及在治理国家中的作用的争论。著名的“儒法之争”,很重要的一个内容就是治理国家主要是靠法律,即“圣人之治(即人治)”还是主要靠个别贤明的君主,即“圣法之治(即法治)”。在西方,第一个主张依法治国者,可以说是思想家亚里士多德。他在著名的《政治学》一书中,认为“法治应该包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”在目前我国学术界对于“法治”的理解和认识异常活跃,纷纷提出了对法治精义的看法和解释。有学者通过认同西方社会亚里士多德以来对法治的几乎超越历史和时代的基本解释,认为法治的基本精义在于法的至上地位和法的善德质素,后者决定着前者,更具有根本意义。法的至上地位意味着不仅只有手段的功用,而且有目的和价值意义;法的善德质素要求法治不只在实施层而,更在立法层面。同时,法治作为价值理想,与自由、平等、正义、秩序、效率、民主等多元价值具有亲合关系。有学者从价值理念的角度出发,认为法治除了“治国方略”之外,是一种理性的办事原则,是一种理性的法制模式,是一种理性的法律精神,是一种理性的社会秩序。1.2社会主义法治理念社会主义法治理念是体现社会主义法治内在要求的一系列观念、信念、理想和价值的集合体,是指导和调整社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督的方针和原则。把握社会主义法治理念,必须从中国社会主义国体和政体出发,立足于社会主义市场经济和民主政治发展的时代要求,以科学发展观和社会主义和谐社会思想为指导,深刻地认识社会主义法治的内在要求、精神实质和基本规律,系统地反映符合中国国情和人类法治文明发展方向的核心观念、基本信念和价值取向。
2城市管理综合执法与法治2.1城市管理综合执法是法治的具体实践从中国法治化进程的实践来看,中国法治化进程是由国家启动的,基本上是以政府推进为主的政府推进和社会演进结合型。从根本意义上,反映了市民社会与国家二元化的必然要求。“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略的理论深入和展开需要国家和社会的回应,需要在实践中具体地操作中国法治化道路选择,需要理论与实际的结合,而城市管理综合执法则是法治理念在城市管理中的具体实践。城市管理是依法治市、依法行政的重要组成部分,也是城市人民政府的重要职能和永恒课题。城市管理综合执法根源于市场化改革的推动、行政机构精简和行政处罚的执法法治化要求,以解决在城市管理领域中比较混乱的行政处罚行为,《行政处罚法》将综合执法中的集中处罚纳入了法治化的轨道。城市管理的法治化在一定程度上是一个国家法治水平的体现,是法治社会成熟与否的标准。城市管理综合执法是社会主义法治理念在地方行政区域的具体实施,它使法治理念得以启动和深入,使法逐步由纸上的条文融入了公民的生活中,从而为法治国家最基本的“制度与人”良性互动关系的形成奠定了现实基础。2.2城市管理综合执法是法治的具体化,与法治政府具有密切关系城市管理领域综合执法作为行政执法体制改革的突破口以及改革方向之一提出后,从中央到地方各级政府给予了高度重视。2000年9月,国务院办公厅就继续做好相对集中行使行政处罚试点工作再次发出了专门通知,要求各省政府从贯彻依法治国方略、全面推进依法行政的高度,充分认识实行相对集中行使行政处罚权制度的重要意义,认真研究适应社会主义市场经济要求的行政执法体制。综合执法作为城市管理体制改革的新模式,其与依法行政,建设法治政府之间存在着密切的联系。首先,城管综合执法与责任型政府关系密切,责任行政要求行政系统行使职权时权责对等,行政执法权高效有序地运作,这是因为,“良好的法律秩序是法律规范实施的结果,也是检验是否厉行法治的一个重要标志。”城管综合执法将以往分散行使的行政执法权相对集中,明确执法主体及其权限和责任,为“政府权力再造”奠定了良好的基础。其次,城管综合执法也体现了治理型政府的要求。治理型政府以“最好服务、最高效率”为目标,城管综合执法在一定程度上改变了以往行政处罚领域的三乱现象,使无序变为有序,保证行政管理体制的统一和稳定,有力地推动法治政府的建设。同样,依法行政也对综合执法提出了更高的要求,执法人员在执法时必须要做到秉公执法、文明执法,杜绝粗暴执法,从而为政府树立良好的行政执法形象。
3城市管理综合执法的现状及展望在中国推进依法治国的进程中,如何具体实现法治的方略,体现法治的价值和要求是对我国法制改革与发展的一个巨大的挑战。城市管理综合执法的开展和深入,作为依法治国在地方行政区域内的法治实践,为中国法治化的实现提供了一条符合实际的道路。3.1城市管理综合执法的现状(1)立法不足,法律滞后。行政执法,顾名思义就是行政机关贯彻执行法律的活动。行政执法离不开法律适用,当行政机关在行政执法活动中将抽象的法律规定具体运用于人、行为和事实并对自然人、法人和其他组织的权利义务作出判断和决定时,就属于法律适用。城管综合执法作为行政执法的一种模式,在其执法的过程中也必然涉及法律适用。不同的行政执法模式各有其执法依据,就目前各地城管综合执法的法律现行的立法并不能完全适应城管综合执法的实际,在诸多方面存在不足:①中央立法过于原则,欠缺可操作性;②地方立法位阶较低,权威性不足;③执法依据分散,处于“借法执法”的尴尬局面;④部分执法依据存在着相互冲突的现象。(2)管理部门行政执法职能交叉、职责不清。综合执法机关的行政处罚权来自于行政职能机关的转让,各行政职能机关都交出一部分行政处罚权给相对集中行政处罚权的实施机关,由其独立行使,变多家执法为一家执法。然而,这种转让并不是传统理论中的依法转让,其理论基础和法律依据还不完善,在实践的过程中也产生了一些问题:①行政管理权与综合执法权完全割裂,管理与处罚难以衔接。“有关行政职能部门与综合执法机关之间的职责冲突,从某种程度上说对执法产生了很大的影响,这种影响甚至比相对集中行政处罚权之前的职责交叉问题还要大。”②综合执法部门与原职能机关执法职能转移不完整,执法界面不清晰。根据行政法的理论,一个完整的行政处罚权是不能被分割的,而相对集中行政处罚权制度在部分职责职权的划定上,却分割了政府有关职能部门的行政处罚权。(3)执法主体定位不准,执法手段不足。现在执法队伍的执法主体资格是根据《行政处罚法》第16条的规定,在国务院法制办批复后,通过各级政府的规章和规范性文件予以确定的,由于相对集中的行政处罚权原来是由其他的法律或法规明确授予其他行政主管部门,因此,在行政处罚权执法主体资格转移过程中就存在着法律间的冲突。特别是试点工作实施以后,一些新颁布或修改的法律法规对相对集中行政处罚权范围内的行政处罚权仍明确规定授予其他行政主管部门,这也给综合执法队伍的执法主体资格带来了问题。在管理上依然采取运动式的监管模式,而且执法手段较为单一,整治效果不明显。城市管理行政执法部门在行使行政处罚权的实践中,还面临一个相同的难题:作出行政处罚决定以后没有行使行政强制权的权力,城市管理难以有效的进行。3.2城市管理综合执法的完善途径法治是一个目标,是一个庞大的、理想而又可以实现的目标,而实现这个目标的过程是漫长的、艰苦的,这个过程由一系列活动所组成,是旨在实现法治的一系列具体活动的总和。充分认识到我国城市管理综合执法的现状及实现理想法治目标的必然性,更加紧迫地推进法治的进程,要着重从以下方面做起:(1)改革管理体制。“从法治的发展角度着眼,如果一种制度设计是值得并具有一定可行性的,我们就必须为它的建构迈出第一步,哪怕会遭遇种种阻力,甚至阻力过大而使得这一步走歪了。毕竟,任何制度文明的发展都是在学习、矫正、积累的过程中完成的。”一个城市的管理工作,特点是城管行政执法体制是否科学合理,直接关系到城市管理工作的成效问题。因此,研究确立科学合理的城管行政执法新体制,对于提高城市管理行政执法效率至关重要。通过职能、权力、机构、人员的转变与调整,以及罚缴分离、收支两条线、统一执法程序和文书等配套制度的建设,使权力彻底与利益脱钩、真正与责任挂钩,从而最终建立一整套符合市场经济要求的行政管理体制。(2)制定法律规范。任何一项制度都离不开法律的规范,尤其是对于以行政权重构为核心的城管综合执法制度而言,更需要立法权的全面规范。关于城市管理综合执法的地方性法规可作全面立法的立法选择,“所谓全面立法就是指在一部或若干部法律、法规中对行政综合执法与相对集中行政处罚权作出系统规定,并将有关的主体、内容、程序等全部列举出来。”法规具体可包含以下几方面内容:①主体地位问题;②人员设置问题;③执法手段问题;④执法职能及范围划分问题;⑤执法程序问题。(3)重塑执法理念。城市管理综合执法要按照建设法治政府、责任政府、服务政府的要求,切实改变“重处罚轻服务”的现象,实现由管理向服务的转变,树立权利本位、以人为本的执法理念,在执法方式上做到多样化、人性化、社会化,做到执法公开、公平、公正、公信,保障社会公众的知情权、参与权、监督权,加强内部监督制度建设,做到权力与利益脱钩、与责任挂钩,全面提高队伍和人员的素质,从而为适应市场经济要求的行政管理体制的确立与完善作出贡献。
行政综合管理制度篇7
目前，在国务院下发的规范性文件中，既有"相对集中行政处罚权"的称谓，也有"综合行政执法"的称谓，在法制实践中似乎二者没有进行严格的区分。例如__市关于城市管理相对集中行政处罚权的规则名为《__市城市管理综合执法细则》，而杭州市相对集中行政处罚权的规则名为《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》。基于这种法制实践，有的学者即将这二者不加区分地进行研究。参见关保英著：《执法与处罚的行政权重构》，法律出版社，20__年版，第17页。
但事实上，这两者的概念是不同的。综合行政执法这个概念要远比相对集中行政处罚权的概念内涵外延都要宽泛。相对集中行政处罚权，是指根据《行政处罚法》第16条的规定，将若干行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关行使，行政处罚权相对集中之后，有关行政机关不再行使已经集中由一个行政机关统一行使的行政处罚权。综合行政执法，则是指在行政执法过程中，当行政事项所归属的行政主体不明或需要调整的管理关系具有职能交叉的状况时，由相关机关转让一定职权，并形成一个新的具有独立法律地位的执法主体，对该事项进行处理的执法活动。
综合行政执法这个概念要远比相对集中行政处罚权的概念内涵外延都要宽泛。相对集中行政处罚权集中的只是行政处罚权，而综合行政执法则"综合"的不仅仅是行政处罚权。但综合行政执法究竟综合哪些行政执法行为存在不同意见。大致说来，可以分为如下三种：第一种，最广义说，认为综合行政执法不仅综合所有的行政执法行为，还可以综合行政管理行为；关保英著：《执法与处罚的行政权重构》，法律出版社，20__年1版，第17页。第二种，广义说，认为综合行政执法综合的是所有的行政执法行为，包括行政处罚、行政征收、行政强制、行政许可等等。青锋著：《行政执法体制改革的图景与理论分析》，载《__政法学院学报》，20__年第1期，第82页。第三种，狭义说，即认为综合行政执法综合的是行政调查、行政处罚和行政强制。此即为我们所主张的观点。原因如下：
其一，综合执法是相对于分散执法而言的，指的是执法的方式。所谓行政执法，是指行政机关依照法律的规定对行政管理相对人实施的影响其权利义务的外部具体行政行为。而行政管理行为则是一个大概念，行政管理行为既可针对外部相对人，也可以针对内部工作人员。因此，最广义说认为综合行政执法可以综合行政管理行为的理由是不够坚实的。
其二，广义说认为综合行政执法在本来意义上应当包含行政执法外延所涵盖的内容，这种观点从纯粹的行政法理论层面上来讲是没有问题的。不过，如果综合行政执法的"综合"是指由多数相关机关的一定职能转让给一个独立的执法主体，而不是指多数相关机关的联合执法，那么行政许可是无法"综合"的。因为行政许可是指在法律规范一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，经依法审查，通过颁发许可证或者执照等形式，依法作出准予或者不准予特定的行政相对人从事特定活动的行政行为。姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》(第二版)，高等教育出版社、北京大学出版社20__年版，第257页。行政许可的特征在于，行政许可一般禁止的行为，都是与公共利益关系密切的行为，需要纳入法律规制的范围。通常情况下，该行为都是专业化程度很高的行为，而从事该行政许可的工作人员也必须具有较高的专业知识，而各类行政许可所涉及的专业千差万别，是不太可能综合起来的。我国《行政许可法》移用《行政处罚法》第16条的规定是不太合适的，这也就是为什么根据《行政处罚法》第16条开展的相对集中行政处罚权的工作有声有色，而相对集中行政许可权的工作开展不起来的根本原因。《行政许可法》颁布之后，现实中进行过相对集中行政许可权的实践，仅仅是将各类行政许可集中到一个大厅，实行"一站式"服务。实际上，由于行政许可的专业化程度很高，这种集中行政许可到一个大厅的方法也行不通，大厅仅仅能接受申请人的申请材料而已，真正的审查还得到行政许可的实施机关去，因此反而给相对人带来更多的麻烦。而行政征收是指行政机关对相对人征收税、费以及对财产的无偿取得等行政行为。行政征收存在与行政许可一样的原因，专业化程度很高，不适宜进行"集中"或"综合"。事实上，现代行政的专业化程度越来越高，技术性越来越强，公务人员都是按照职位分类来进行管理和分配工作的，大多数的行政行为都不适宜进行"集中"或"综合"。能够集中或综合的是一些专业化程度相对较低、技术性相对简单的行政行为。这一点应该成为我们"集中"事项的一条标准。
其三，行政处罚权的集中有法律的明确规定，也是有必要也是可行的。国务院推行相对集中行政处罚权的初衷，就在于解决行政执法机构多，行政执法权分散的问题。经过多年的试点和全国推行，实践也证明了该制度对于解决行政管理中长期存在的多头执法、职权交叉重复和行政执法机构膨胀等问题，降低行政执法成本，就目前而言确实起到了十分重要作用。例如，北京市宣武区组建城管监察大队后，200人承担了原来由400多人承担的执法任务。大连市城市管理综合执法局成立后，撤销了原来的18个独立执法单位，精简了14个监管合一单位的人员编制，执法人员由原来的1023人缩减为400人。参见曹康泰：《积极推进相对集中行政处罚权工作不断改革、完善现行行政执法体制》，载《相对集中行政处罚权工作读本》，中国法制出版社20__年版，第53页。
其四，从行政过程论的角度来看，行政调查、行政处罚与行政强制这几种行政行为是紧密联系在一起的。行政处罚决定前需要展开行政调查，在行政调查中很可能需要进行行政强制，而行政处罚决定后也很可能需要强制执行。因此，行使相对集中行政处罚权的行政主体将行政调查权、行政强制权也集中起来是必要的，同时在法理上也是成立的。
其五，综合行政执法综合行政处罚权、行政调查权和行政强制权，并不违反《行政处罚法》的规定和精神。《行政处罚法》第16条规定："国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。"这里的"有关行政机关的行政处罚权"应该并不仅仅是指行政处罚决定权，因为在现实的行政行为的运作过程中，根本不存在单纯的行政处罚行为，行政处罚行为永远与其他行政行为尤其是行政调查和行政强制行为纠缠在一起。《行政处罚法》便规定了行政处罚过程中所涉及的行政强制行为。其第37条规定："行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。"该条中的"检查"便是行政调查，并且包含有强制检查。第51条规定："当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：(一)到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；(二)根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；……"这种措施便是典型的行政强制了。所以，第16条中的"行政处罚权"除了行政处罚决定权之外，还应该包括行政处罚前的行政调查以及行政处罚后的强制执行权。
因此，我们认为，目前综合行政执法所综合的职权类型应该是行政处罚权、行政调查权和行政强制权的综合。
二、行政执法权进行综合的必要性
综合行政执法是将各个不同属性、不同种类的行政专业执法队伍组合在一起的执法，是提高行政管理执法效能的必然趋势。
(一)综合行政执法是城市发展的客观要求
城市管理作为城市建设和城市发展的基础，必须在适当超前的前提下来适应社会和经济发展的需要。但是，长期以来城市管理仍然停留在各自为政、自成一体、孤军作战的阶段，缺乏宏观上的协调和统一，城市管理的综合效应和整体效应未能得到充分发挥。如管理体制不合理、管理方法不科学、管理手段不先进等，与日新月异的现代城市发展不协调。为了适应城市社会化、现代化发展的要求，使城市管理与改革开放、经济发展相适应，逐步与国际城市管理接轨，客观要求完善城市的综合管理体系，在各执法主体发挥自身作用的同时，通过综合执法，使其产生新的、不同于专业执法功能的新作用，以解决错综复杂的综合性很强的具体的城市管理问题。
(二)综合行政执法是完善城市管理机制的有效载体
城市管理体系内部诸要素的胶着状态，制约着城市管理水平的提高与进步，影响着城市管理功能的发挥。目前城市管理上过分偏重垂直封闭、单向专一的管理模式，缺乏横向联系与互通，没有充分发挥好各职能部门的协同作用和基层政权的推动作用。同一座城市有众多的行政管理部门和执法队伍在同一个平面上管理城市，随着立法的发展，行政执法队伍还会增加。由于一些职能部门管理制度不健全，管理权限不清晰，或受部门利益的驱使，导致有利争着罚，无利都不管，重复处罚，重权轻责，推诿搪塞，执法主体权责不清、相互掣肘的现象，不仅侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益，同时给城市管理留下漏洞和薄弱环节。长此以往，各职能部门容易产生工作不力、敷衍塞责、推诿扯皮、阳奉阴违等不良风气，使城市管理系统的整个工作在低水平的重复状态下徘徊，依赖临时突击应付检查。建立充满活力的城市综合管理行政执法系统，可以使城市管理内部诸要素的组合合力达到合理、最佳状态。
(三)综合行政执法涉及到执法权力重新配置的必要要求
综合执法的深层次问题实际上涉及到执法权的重新配置，这实际上牵涉到我国行政组织法上的一些重要问题。我国行政组织法的规定存在两个方面的问题：
其一，我国行政组织法主要是笼统、大范围上规定了各级人民政府的职权，而没有对不同行政机关在行使权力的关系作出规定，如《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第61条规定："乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：(一)执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，决定和命令；(二)执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；……"当两个以上行政机关为某一事项的管理权限发生争执时，我国的行政组织法就不能提供明确的依据。也就是说，我国行政组织法只规定了静态的行政机关的职权，而并没有规定动态的政府机关之间职权的关系。
其二，我国行政组织法中缺乏关于人民政府职能部门的权限的规定。一些重要的职能部门的权限找不到行政组织法上的依据，如公安机关的权限、税务机关的权限等等，在实际运行中似乎存在各自的权限范围，其实在行政组织法上没有依据，基本上都是根据行政管理单行法的规定来确定职权范围的。如林业行政管理机关就根据《森林法》和地方立法机关制定的森林管理规则而确定权限的。行政管理单行法不是从行政机关的职权划分来进行立法的，而是根据某一行政事项的需要来进行立法的，因此为了保证完成目标，常常将一个行政事项交由若干行政机关共同行使职权。如《海洋环境保护法》第5条就规定了6个行政职能部门可以在海洋环境保护行政管理中发挥作用。这种规定必然会带来此一事项管理中不同行政机关之间职权的交叉。
现代行政事务纷繁复杂，变化万端，如果没有系统的行政组织法的科学合理的划分各职能部门的权限，必然会导致非常多的职能交叉。因此，行政组织法应对行政组织的静态构成和动态构成都进行合理的规定，比如说可以规定职能部门之间的关系，规定在何种行政事项的管理中以何种行政机关为主。行政组织法不仅要建立政府行政系统中的静态系统，更重要的是要建立政府行政系统的动态关系。综合执法体制实际上就是要建立起以某类行政处罚行为为中心的统一性关系，若能够通过行政组织法将这种关系建立起来，那么，任何综合执法行为都会是一种法律行为，而不纯粹是一种受政策制约的行为。从而，如有关的行政组织法中规定了经济、文化、教育、卫生、体育、城建、环保等行政职能机关一样，综合执法局也作为人民政府的职能部门之一反映到行政组织法中。
综合行政执法体制正是针对目前我国政府体制中存在的行政管理纵向效率低下和横向关系矛盾突出的问题而提出的新型执法体制。综合行政执法体制的优点，在于打破"条块分割"，实现区域性的行政资源整合，规范行政执法，提高行政效率。当然，它的出现是对原有的行政体制的挑战，两者之间的冲突不可避免。城市管理综合执法机构一经批准成立，就具有独立的行政执法主体资格，作为本级政府的一个行政部门，在辖区范围内综合行使行政执法权。城市管理综合执法意味着对行政职能的重新调整，对行政处罚权的重新配置。
三、综合行政执法的运行机制
(一)执法依据
1、《行政处罚法》及相关政策性文件的规定
综合行政执法的法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》第16条的规定："国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。"综合行政执法也是从该法颁布以后实施的。这很明确的说明综合行政执法是一种法律行为，是法律范畴内的东西。不过，该条授权显得有些单薄，因为这一条文所授予的权力只是对行政处罚权的集中，而这里的行政处罚并不一定是法律设定的行政处罚权的行政处罚，而很可能是下位规则设定的较为广泛的行政处罚。
法律范畴的行为应该纳入到法制的轨道，而我国调整综合行政执法的却都是规范性文件。国务院先后下发《关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》(国发〔1996〕13号)、《关于全面推进依法行政的决定》(国发〔1999〕23号)、《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》(〔20__〕63号)、《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔20__〕17号)、《关于设立__市城市管理综合执法队伍的公告》等等。这些规定都是政府行政机关的行政政策，连行政法规的标准都谈不上。
所以，我国的综合行政执法是在未经充分论证状态下的产物，即在对行政机构体系及行政机构中的行为等进行改革和调整时，先不制定法律规范，而是由政府行政系统进行改革，采取"改革先行模式"。基本采取上级机关制定原则方向，下级机关发挥主动性和创造性的方式进行的。
2、各个试点城市的专项立法
在开展综合行政执法试点的城市，大部分是通过国务院授权的方式，也有的是采取地方立法的方式。有的在讨论综合行政执法制定地方性法规的问题，但就目前情况看，调整行政综合执法最高的法律形态主要是地方政府规章。上海市关于文化领域的综合执法、关于城市管理领域的综合执法，长沙市城市管理综合执法同样是由市政府规章调整的。20__年5月8日起施行的长沙市人民政府令第62号《长沙市城市管理综合执法试行办法》。__市政府于1999年6月颁布的《关于推进城市管理综合执法试点工作的决定》明确了12个具体问题：其中有综合行政执法的主要制度，包括队伍性质、队伍名称，此外，还有队伍建制、队伍规格、人员编制、管理体制、执法范围、持证上岗、职责分工、经费供给等重要制度。专项立法将综合执法的事项统一在一起予以规定，既非常完整又容易操作。但是专项立法涉及的是"块块"范围内的事务，各个综合执法试点城市各自制定自己范围内的综合行政执法的决定，造成了各自为政，与法制统一的原则相悖。有地方立法权的城市制定的规章或地方性法规由于没有国家法律、行政法规作为依据，也无现成的经验可以借鉴，不足以应对综合行政执法实践工作中的新情况、新问题。
到目前为止，全国人民代表大会和常务委员会并没有关于综合行政执法的比较细致的规定，原则一点的专门规定也没有。
(二)性质
综合行政执法除了具备行政执法的一般性质如强制性外，另外还具有一些较一般行政执法不同或者程度更高的性质，大致可以概括为：
第一，侵益性。综合行政执法所行使的行政处罚权和行政强制权，都是以国家强制力为后盾，对行政相对人的权益能够造成很大不利影响的行政行为。这种影响是直接的，而且是剧烈的，尤其是综合行政执法的相对人是那些缺乏社会保障、生存维艰的弱者时，尤为如此。因此，在综合执法时，执法人员应注意教育与处罚相结合的原则；而且违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不得予以处罚；执法行为要符合法定程序，不得随意处罚和强制。
第二，职能综合性。综合行政执法权主要是跨部门之间的横向职权的综合。一般来说，行政执法是行政主体本职能范围内的执法，如工商行政机关对工商领域行政管理法规的执行，证券监管行政机关对证券领域行政法规的执行等。国家在设立行政机构时是以行政职能为基础的，每一个行政机关的权力行使也只有在本职能范围内才是有效的，否则将构成越权无效。然而，综合行政执法则不同，它的整个执法过程显示出了强烈的职能综合性，如一个综合行政执法机关可以同时行使两种以上的职权，如北京市综合执法机关就可以同时行使工商、环保、城建、交通等部门的行政职能。这种职能的综合性，反映了现代行政随着社会的复杂程度的提高而日趋多样化，但不论如何综合，都需要遵循职权法定原则。
第三，准司法性。综合行政执法具有准司化性。在一些英美法国家，行政机关基本上不享有行政处罚权，对违法行为人的处罚决定权基本都由普通法院来行使。将行政处罚决定权司法化具有一定的长处，但我国是大陆法体系，从目前现实讲，实现行政处罚司法化几乎是不可能的，正如有的学者断言："由法院来控制和行使处罚权，既无必要，也无可能"。肖金明：《行政处罚制度研究》，山东大学出版社20__年版，第95页。但是，实现行政处罚决定权与行政违法行为调查权、申请权的分离却是可行的，综合行政执法可以在一定程度上实现违法行为调查权、申请权与处罚决定权的分离，有效地实现了权力监督和制约，可以为我国今后建立更加科学的行政权力运作制度提供宝贵经验。
(三)范围
目前，在城市管理领域综合行政执法所综合的职能范围包括：市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权；城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权；省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，载《相对集中行政处罚权工作读本》，中国法制出版社20__年版，第37-38页。这种综合职能范围由七类确定的职能和一个兜底条款所构成，俗称"七+x"。
这个综合的职能范围是在我国目前的法制实践中逐步摸索形成的，也只是一个相对确定的范围，究竟综合行政执法综合的范围如何确定，尚是未定之数，在各地的实践中也存在较大差异和较大争议。我们认为，综合行政执法既然要进行横向职能的综合，降低执法成本，提高执法效率，那么就应该尽可能将能够进行横向综合的行政职能都予以综合。也就是说，除去不可以综合的之外，其余的都应该综合。具体来说，可以按照以下几个标准来确定某项职能是否综合：
第一，专业化程度。现代行政随着社会分化的加剧，其功能也呈现不断分化的趋势，因此，行政的专业化程度也越来越高。在行政执法中，有些整个领域(如药品监管、证券监管、消防等)的专业化程度都很高，有些领域中的一些事项专业化程度很高(如环境监测、食品卫生检验等)，这些专业化高、技术性很强的领域和事项就不适合进行综合，而专业化程度不高、技术性相对较弱的领域和事项就适合进行综合。
第二，是否属于垂直管理。由于综合行政执法进行的横向职能的综合，因此如海关、国税等垂直管理的职能就不能综合，而属于地方管理的职能则可以进行综合。
第三，是否属于剩余职权。剩余职权相对于固有职权而言的，任何一个行政职能部门都享有一种基本的职权，否则在组织法就没有设立的必要，这种职能就构成其固有职权，固有职权不能被剥离出来。而剩余职权则是除了固有职权之外，行政职能部门所附带享有的职能，这种职能是可以被剥离出来，进行综合的。
第四，是否属于专属执法权。专属执法权是指法律明确规定某项职能由某行政机关行使，其他机关不得行使的执法权。如公安机关对人身自由的处罚权、强制权和税务机关的税收强制征管权，这都是专属执法权，不得综合。
(四)程序
综合行政执法具有很强的强制性，属于侵益性行政行为，对行政相对人的权利容易造成不利影响，因此，综合行政执法机关应该遵守其它行政职能机关所遵守的程序规则。也就是说，综合行政执法机关应该遵循现代行政程序制度。目前各地所颁布的综合行政执法相关规范性文件中一般都专门规定了执法程序，而这些程序规定大都与我国现行法律规定的程序规则保持一致。一般来说，综合行政执法的程序规则应该包括以下几个方面：
第一，说明执法依据。综合行政执法机关在实施执法行为时，必须向相对人说明执法依据。各地有的规定综合行政执法机关在执法过程中必须遵守法律、法规和规章，有的列举了综合行政执法机关可以适用的法律、法规和规章。无论如何，执法依据是执法的根据所在，必须向相对人说明，否则相对人有权拒绝。
第二，表明执法身份。目前，各地关于综合行政执法的身份的规定并不一致，导致身份的表征也不一致。有的地方规定了综合执法人员执行公务时，应统一着装，佩戴执法标志，出示行政执法证件。有的地方则没有规定统一着装，只规定了持证上岗。我们认为，综合行政执法的身份应该予以明确，让相对人知晓，最好能够进行全国统一着装和持证上岗，明确其综合行政执法的法律身份和地位。
第三，告知权利和听取申辩。综合行政执法机关在对相对人拟作出行政处罚决定时，应告知其具有提起行政复议和行政诉讼的权利，如果拟对相对人做出较大数额罚款、吊销许可证或执照、责令停产停业三类行政处罚时，应告知相对人有听证的权利。而且，综合行政执法机关应该听取相对人的申辩，并就做出的行政处罚决定说明理由，并将理由记录在案。
第四，内部职能分离。综合行政执法机关应在其机关内部实行职能分离，内部设立行政处罚调查机构、行政处罚决定机构和行政处罚执行机构，在进行综合执法时应进行职能分离，不同的人员担任不同的职责，不应交叉，以保证执法的公正性。
第五，一事不再罚。《行政处罚法》规定了一事不再罚原则。其内涵是对于行政相对人同一性质的违法行为行政主体只能处罚一次而不能处罚两次以上。应当指出，当事人实施同一违法行为违反了两个以上的法律、法规或者规章，综合行政执法机关也只能对其处罚一次。综合行政执法工作中，这种情况的出现频率较高，应严格遵循一事不再罚原则。《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第12条规定："同一违法行为同时违反若干法律﹑法规﹑规章规定的，城市管理行政执法机关应按其中最重一项进行处罚，不得重复处罚。"这种规定值得商榷。对同一违反行为违反两个以上法律、法规、规章规定的，不得重复处罚是正确的，但不应该按照其中最重一项进行处罚。而应该按照规范性法律文件的效力等级来分别处理，尽量按照效力等级较高的规范性法律文件来进行处罚。
第六，行政处罚执行程序。首先，应有统一印制的处罚决定书；其次，应出具省级财政部门印制的罚款收据。《行政处罚法》第49条规定："行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。"这一规定在某些地方出台的规范性文件中没有得到执行，比如说《杭州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第15条规定："城市管理行政执法机关实施行政处罚时，应遵守下列规定：……(二)使用财政部门统一印制的罚款收据；……"而并未规定必须出具由浙江省财政部门统一制发的罚款收据。再次，将罚没收入上缴财政。
第七，关于综合行政执法中行政强制的程序问题。《行政处罚法》只规定了行政处罚的程序，而行政强制的程序则没有规定。我国的《行政强制法》尚在起草之中，因此，如果在其他法律法规中存在关于某一类型的行政强制的程序，则应该遵循其规定；如果目前的法律法规就某一类型的行政强制没有规定，则综合行政执法机关应遵循正当行政程序原则，一般包括：告知和听证、文书阅览、理由附记和处分基准的设定与公布。〔日〕盐野宏著，杨建顺译：《行政法》，法律出版社1999年版，第191页。
城市管理综合行政执法程序流程图
四、当前城市管理综合行政执法中存在的问题
(一)法律法规依据不足
据我们的统计，城管综合执法的中央一级立法的依据包括：6部单行法律、6部行政法规、4部部位规章。各地主要的执法依据还是地方性立法，包括地方性法规和地方规章。不过，这些规范性法律文件中明确将具体职权赋予城管综合执法组织的比较少，城管综合执法绝大多数是所谓的"借法执法"，通过行政机关内部文件的职能划转来为城管综合执法组织提供执法依据。
按照职权法定的原则，职权的授予都应该通过法律或者法律授权的法规来确定。目前，能够为城管执法找到的直接依据仍然是《行政处罚法》第16条的规定，但是该规定只是一个关于相对集中行政处罚权的授权性的程序性规定，远不足以给城管综合执法提供足够的依据。没有一部全国性的《城市管理法》或者行政法规，北京市也没有一部地方性法规，城管综合执法的实体法依据仍然付之阙如。缺乏统一权威的法律法规作为依据，导致城管执法工作在实践中备受质疑，而且执法缺乏统一性和规范性，执法过程中的法律适用经常发生冲突。
如果制定一部《城市管理法》的时机尚不成熟，那么北京市的地方性法规应尽快出台。令人欣喜的是，《北京市实施城市管理相对集中处罚权的办法》已经出台，为北京市综合行政执法提供了一个地方规章依据。不过，该《办法》仍然存在诸多方面的问题，包括我们课题组调研过程中所发现的一些问题仍然在该草案中未能解决，需要进一步吸收各方面意见尤其是群众意见、部门意见和专家意见，予以完善。
(二)执法职权不清
由于缺乏统一、明确的法律法规依据，必然带来的问题就是职权不清。以北京市城管综合执法组织为例，职权不清表现在两个方面：
一是北京市城管综合执法组织所承担的职权与其他部门的职权存在诸多交叉。市、区县两级城管监察组织现有的综合执法职权范围，是根据北京市市政管理委员会、北京市机构编制委员会办公室联合下发的《关于明确市、区县城管监察组织具体行政执法权划分的通知》(京政管〔20__〕342号文件)，这一行政规范性文件进行职能划转所形成，共涉及13个方面的行政领域，涉及相关法律、法规、规章条款共300项。规模如此大、涉及事项如此庞杂的职能在一个行政规范性文件中进行划转，必然会出现职能划转界限不清楚的情况，结果导致城管职能与其他部门的职能出现交叉、重叠或者空白。现实中，城管系统的工作人员对此有着十分清醒的认识。在我们针对城管队员的问卷调查中，对于城管部门的职权与其他部门的职权是否存在交叉的情况这一问题，96.4%的城管队员认为存在交叉情况，其中49.7%的队员认为存在很多交叉。可见，城管综合执法组织与其他部门的职能界限不清楚是一个很严重的问题。
职权不清的第二个表现，就是城管执法组织行使的在行政权力类型不清楚。除了按照《行政处罚法》第十六条所规定的相对集中行政处罚权之外，北京市城管综合执法组织还享有少量的行政强制权。按照根据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔20__〕17号文件)的规定，城市管理领域可以集中行政处罚权的范围，主要包括：市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施。据此，市容环境卫生管理方面的权可以相对集中由综合行政执法组织行使。根据北京市市政管理委员会、北京市机构编制委员会办公室联合下发的《关于明确市、区县城管监察组织具体行政执法权划分的通知》(京政管〔20__〕342号文件)中规定：市容环境卫生的两个案由违法建设和擅自设置户外广告的权可以集中由北京市、区县城管组织行使，相关条款是《北京市市容环境卫生条例》第二十七条规定："……责令限期拆除；逾期未拆除的，经区县人民政府批准，并可按照违法建筑物、构筑物的面积每平方米处300元以上3000元以下罚款，其他设施可处工程造价1倍的罚款。"三十六条规定："……责令限期拆除；逾期未拆除的，，并可处1000元以上1万元以下罚款。"
可见，行政规范性文件中明确规定少量的行政强制权也可以集中由北京市城管组织行使。实际上，根据我们的调查，除了行政处罚权和行政强制权以外，北京市城管组织在实际上还行使行政调查权。对于相对集中行使处罚权的上述13个方面行政领域，北京市城管组织基本上都享有行政调查权，表现在北京市城管组织通过日常巡逻检查来发现违法事实，并在调查中享有一定的即时强制权、行政处罚权和处罚后的强制执行权。例如在行政调查中，为了查清相对人违法事实，城管综合执法机关会运用一些强制措施，如强制扣押等。
城管综合执法机关所享有的职权范围不清楚、职权类型也不清楚，缺乏法律法规的明确规定，导致现实中城管执法范围和执法手段不确定，既不利于城管执法部门的执法，也不利于调整相对人的行为预期，大大缩减了城管执法的规范性和安定性。比如说城管执法组织所拥有的行政强制权较少，而实践中基于执法的需要又必须采取一定的强制措施，由于没有法律依据容易引发相对人的抵抗。城管执法组织现在采取的行之有效的办法就是与警察联合执法，以及向人民法院申请强制执行，但是这两种方式都会大大增加执法成本，本来城管执法组织就可以解决的城市管理问题，却仍然需要两个以上的执法机关来实施，实际上削弱了综合执法的功能。
(三)执法体制不顺
目前，在综合行政执法试点推进过程中，反应最突出的问题就是行政执法机构的法律主体资格问题，屡屡引发学界和群众的质疑，也造成了执法机构执法时的"名不正，言不顺"的尴尬困境。过去有段时间，行政执法机构既有政府部门，又有法律、法规授权的单位；既有固定的常设机构，又有临时性的非常设机构；既有行政机关，又有事业单位、企业或政企合一的单位行使执法权的情况。执法主体类型比较混乱，但是目前这一局面已经得到改观，开始走向统一化和规范化。
1、目前各地的实践模式
行政执法在我国的实践过程经过了以下三个阶段：单独执法；联合执法；综合执法。当前全国综合行政执法实践中，各城市在综合执法机构设立上形成了不同的模式。
有的是独立设置类型，即城市管理综合执法机构独立设置。一般采用三种形式:其一，郑州、__等地。市或区直管城市管理综合(行政)执法局一块牌子；其二，__、杭州、吉林等地。市及区挂城市管理行政执法局和城市管理行政执法支(大)队两块牌子。这里的局是市或区政府负责城市管理综合执法的行政机关，队则是以局的名义具体执法检查的部门；其三，北京市。市挂城市管理综合行政执法局，各区只挂城市管理监察大队。
有的是合署设置类型，即实行城市综合管理行政机构和城市综合执法机构两块牌子、一套班子。其中深圳、南京、长沙、青岛等市或区分别在城管办的基础上增挂了城市管理行政执法局(总队、支队、大队)。
很多地方都在市一级成立城市管理综合行政执法局，但是该机构的具体隶属关系则存在较大差异。譬如，北京市采取的是将城市管理综合行政执法局挂靠在北京市市政管理委员会的模式，很多地方则挂靠在城建部门。成都市在实践中则探索出一套管理顺畅、执行有力、责任明确、管理与执行互相配合的综合执法体制，值得研究和借鉴。
2、综合行政执法机构的行政主体资格问题
根据行政组织法定和行政职权法定的原则，综合行政执法机构的组织地位和职权范围应当由法律以及行政法规加以规定。我国的《宪法》和《地方人大和地方政府组织法》中对于各级政府的职权都作了明确规定，综合我国宪法和行政组织法可知：地方各级政府根据工作需要和精干的原则，报经上级政府批准后，有权设立和调整其工作部门，并报本级人大常委会备案。地方人民政府的工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。
但是，目前这些组织法律最严重的弊端是不同层级政府职权雷同、机构设置上下对口，形成了上下一体、僵化的行政组织体系，缺乏弹性和灵活性。根据法律保留原则的发展日益扩大化和层级化，在行政组织法领域，行政机关的法规保留已经替代了法律保留，行政机关可以根据实际需要更加灵活的设置相应的行政机构，执行特定业务。
试点中的综合行政执法停留在城市综合管理执法的领域，由于我国的直辖市以及省会城市和较大的市根据宪法和组织法的规定，作为一级政权组织形式管理一定区域内的一切行政事务，主要的任务就是贯彻执行中央和上级的法律、法规、规章和政策，可以这样理解所有的城市政府都有执法的法定义务。但是，我国并不存在严格的地方自治制度，因此城市的自治性立法在《立法法》中没有明确，导致在国家与地方公共团体的关系上存在事务和权限分配不明的问题。
另外，综合行政执法权的法律依据主要是《行政处罚法》和国务院的相关规定。考虑到行政执法权概念的外延较之"相对集中行政处罚权"要适当拓宽，还应该包括与行政处罚权行使相关的其他行政行为。由于处罚权的行使必然要涉及到对于相对人财产和人身的一些强制措施，因此有必要将行政强制措施纳入到行政执法的范畴中来，在《行政强制法》的制定过程中应该并为将来的综合行政执法权的法律依据留下足够的法律空间。
(四)执法人员素质有待于进一步提高
城市规模有大小，层级有区别，区域有差异，经济水平有落差，管理任务有轻重，一个城市到底有多少城管执法人员才算科学合理，至今没有一个定论。目前一些部门凡有核定编制的，一般都按照人口多少以及聚集程度、地域范围大小、经济发展水平的高低、财政收入状况等因素来确定。城管组织的工作人员的各方面素养仍然有待于进一步提高，这主要表现在以下几个方面：
第一，编制较乱。国务院的文件一直强调城市管理综合行政执法队员的身份必须是公务员。虽然再三强调，但是由于行政编制的有限，各地城管综合行政执法队伍中仍然有相当比例的人员不是公务员,而是属于事业编制。这些人员进入执法队伍的方式和途径多种多样，不像公务员那样逢进必考，文化素质和法律素养良莠不齐，难以胜任执法任务。
第二，人员来源多元化。据有关研究人员对北京市城管组织的调查，北京市80%的城管队员从事城管工作之前在环卫、部队、工商、园林以及其他企事业单位工作，其中市容占22.2%，工商占13.9%，园林占4%，其他企事业单位占18.9%。谢海宏：《城管思想政治工作问题分析及对策探讨》，载《北京市城市管理综合行政执法调研报告汇编》(20__年度)。现在城管队伍的来源十分多元化，其教育背景、工作经验和人生经验都各不相同，其思想观念和价值标准也各不相同，在进入城管执法队伍之后又没有进行严格统一的培训，这种多元化的个体必然会对执法队伍的统一协调性产生不利的影响，执法观念不一致会影响执法效率。
第三，人员素养有待进一步提高。执法业务水平有待提高，法制观念和法律素养需要进一步加强培训。在我们针对城管队员的抽样问卷调查中，发现城管队员对城管综合执法的法律依据、执法模式、执法方式等问题上都有较好的认识，但也存在不尽人意的地方。执法人员的素养需要进一步提高，需要加大培训的投入。
(五)执法不规范
1、执法行为不规范，在程序上存在很大的随意性
通过法律实现社会公平正义的过程中，程序公正发挥着特殊的作用，它是实体公正的一个保障机制。
行政程序通过设定行政行为的规则，从内部制约行政权力的行使，是一种较任何外部的制约更有效的自律机制。城管执法在执法程序上表现出很大的随意性，违反行政程序的行为更是屡见不鲜。主要表现在：
首先，面对违章，许多城管执法人员习惯于当场处罚不开《当场处罚决定书》、收缴物品不开取缔单。
其次，在进行处罚时，有的不经法定程序调查取证，便径直下达行政处罚决定书;有的不告知当事人享有申辩权和诉讼权、不制作决定书、不送达有关文书;有的罚款不给收据、罚单或非法收据、罚单等。
最为严重的是，执法人员不遵守法定程序，违规操作的现象时有发生。行政执法是极富严肃性的行政行为，执法应当是公平、公正和公开的。对同样一种违法行为，应当是给予同样的处理，但实际执法过程中却不能做到。在实际操作中，有的执法机关中的执法人员滥用行政自由裁量权，假公济私，公报私仇，。有的执法者在执法办案过程中，为了能够在短时间内办结案件，就不顾法定的程序，野蛮办案。这些违反法律程序的操作是导致当前行政诉讼案件数量急增的原因之一。另外，在正常行政执法中，非法行政干预日益增多，使执法人员不能依法办事，只能按照上级领导或上级机关指示办事，或者放弃处罚，或者从轻处理，或者从重处理。于是，一些违法行为没有受到应有处罚而继续存在。同时，城管执法存在执法随意性，存在讲交情处罚不公等现象。
2、城管执法中的短期、突击行为十分突出
过于依赖"运动式"工作方式，"应付性"执法现象突出。一些行政执法部门平时对自己管辖范围内的问题不想为、不作为，遇到上级部署的专项执法检查，则应付应付，名曰拉网式、地毯式检查等。一些执法者见中央提出了要求、发出了号令，便积极行动，风声一过则放任自流。
同时，在执法方式上，职能单一，人员不足，加之习惯的作用，执法部门多采取联合"突击"和"运动"式的执法方式，缺乏经常性的、规范化的管理，由此造成"突击整治-放松管理-回潮-再突击整治"的局面，人们说这叫"经常性工作突击做、突击性工作经常做"，走入了低水平循环往复的"怪圈"。
这种短期和突击行为使得许多执法行为似潮起潮落，缺乏稳定性和连续性，直接导致了政府的工作措施难以落实。
3、执法监督制约机制和人员培训体系不完善
行政执法中，就是伴随行政权的扩张，行政执法权也呈扩大趋势，执法权的行使者的内部自我约束机制相对缺乏，外部监督又表现出软弱无力的倾向。
目前，一少部分区、街办事处城管组织对队员只使用不管理。办事处城管组织对队员只使用不管理，不注重队员思想素质、业务水平的提高。由于市城管委对非直属城管监察队伍无人、财、物的管理权，制定的一些教育、培训计划难以切实落到实处，队员缺乏统一、有效的思想教育、业务培训，导致非直属城管监察队伍队员素质难以提高，影响了城管监察队伍整体形象的提高。
五、前瞻性思考
综合行政执法目的的实现以及当前综合行政执法中存在的问题的解决，要继续深化综合行政执法体制改革，在改革中完善综合行政执法体制。
(一)明确综合行政执法的功能定位
综合行政执法虽然存在诸多问题，但是解决这些问题的办法不是走回头路，而是继续深化综合行政执法体制的改革。如果要变革综合行政执法体制，首要的便是明确综合行政执法的功能定位。
综合行政执法的功能目标应定位于社会公共秩序的维持机关。一个国家的权力机关首要的使命便是保障国家内部的法律秩序，正是基于建立秩序的需要，国家建立了刑罚体系和行政罚体系。在过去，国家依赖公安机关来执行刑罚体系和治安处罚体系，便足以维持一个国家的公共安全和公民个人人权；然而到今天，社会越来越复杂，变动越来越频繁，出现了许多国家刑罚体系和治安处罚体系所没有也无法容纳的影响正常公共秩序的行为，这些行为既不构成犯罪，也不能没有危害公共安全、构成治安管理秩序的违反，却又影响公共秩序，如工地噪音、路边摊贩、叫卖假证照、乱贴小广告、沿街叫卖盗版光碟书籍等等，对于这类街面影响公共秩序的行为，便应该纳入综合行政执法局的管理范围。
因此，综合行政执法的最终功能定位应是对没有违反治安管理秩序却又影响公共秩序的轻微的行政违法行为的管理。也就是说，综合行政执法机关应以维持社会秩序作为主要职能。综合行政执法的管辖范围包含三个标准：第一，没有违反治安管理秩序却又影响公共秩序的轻微的行政违法行为。综合行政执法机关应该与警察机关一起构成维护公共安全和公共秩序的两大支柱。警察机关侧重维护公共安全，综合行政执法机关则侧重于维护公共秩序。按照这一标准，在警察权与综合执法权之间进行合理的分工，警察权的执法依据是《治安管理处罚法》，而没有纳入该法规定的其他轻微行政违法且影响公共秩序的行为应单独予以立法规制，制定《综合执法法》或者《社会秩序法》，由综合行政执法主体执行。第二，该轻微违法行为发生在公共场所。所谓的公共场所，是指提供不特定的公众使用的场所，而不是指提供特定主体使用的场所，包括街道、公园、河川、广场等。在公共场所必定需要一定的公共秩序，如果该轻微违法行为发生在私人自治和社会自治领域，则并不需要公权力机关的干涉。第三，该轻微违法行为的"轻微"，除了在程度上不够成治安管理秩序的违反之外，还应该指其专业水平不高。也就是说，十分专业的违法行为需要单项执法部门去处理，综合执法部门能够集中处理的是不那么专业的违法行为。比如说，环保部门的执法一般来说涉及到十分专业的环境监测技术，但是如果涉及到晚上施工工地的噪音这种简单的环境问题，便可以将其纳入到社会秩序的范畴内，交由综合执法机构去解决。
可以借鉴德国的经验，成立类似于德国秩序局的综合执法主体。在德国，实施处罚权的主要有三个部门：警察、秩序局、税务局，但能上街执法的是警察和秩序局。因此，秩序局就成了除警察之外的主要行政执法部门。秩序局相对集中行使规划部门、卫生部门、工商部门或者环保等部门的行政处罚权。例如，在汉堡市的7个大区下都设了秩序局，它主要负责居民身份登记、养老与医疗保险、消防、交通、运输、兽医与食品监督、环保等相关事务；集中行使了规划、卫生、建设、交通、工商、环保等许多部门的行政处罚权，其他行政执法部门发现违法行为后，可以调查有关事实，获取相关证据，但最终都应当将案卷移送秩序局，由秩序局统一作出行政处罚决定，秩序局也可以根据自己上街执法进行执法检查，并根据获得的相关违法证据作出处罚决定。通过专门的综合执法立法，在每个城市成立类似于德国秩序局的综合行政执法主体，明确其职权范权，实现与警察职权的衔接。青锋著：《行政执法体制改革的图景与理论分析》，载《上海政法学院学报》，20__年第1期，第84页。只有明确了综合行政执法机关的功能定位，才有可能从根本上为其生存、发展提供理论上和法律上的根据。
(二)综合行政执法机关内部实行职能分离
综合行政执法机关实行内部职能分离，其内部设置按照"局队分离"的原则予以设置。北京市城管综合行政执法局的经验值得推广。北京市城管综合执法局设有执法总队，执法总队作为市局的一个直属执法队伍。按照"局队分离"的原则，执法局负责行政案件的审理和裁决，而执法队则专门负责执行。
根据"职能分离"和"局队分离"的原则，综合行政执法局的人员配备应该相应分为行政执法官和执法队员。综合行政执法局配备若干具备相当专业技术知识的行政执法官(设立行政执法官的资格准入制度)，负责审理案件和做出行政处罚决定，执掌行政执法程序进程，这些行政执法官都享受公务员待遇；而在各级综合行政执法局所配备的执法队，执法队员可通过向社会公开招聘等方式，录用品行端正、身体健康、适应行政执法要求的人员充任执法队员，执法队员实行事业编制，负责实施行政调查和行政强制。并且，在行政执法官和执法队员之间建立流动机制，执法队员经过培训、通过资格考试合格，便可成为行政执法官。
(三)综合行政执法应建立全国统一的执法队伍
综合行政执法依照法律的规定可以属地管理，经费和人员都由当地的县级以上人民政府管理，但综合行政执法局的基本结构和行为模式应该由法律予以统一规范。
各级政府应当支持相对集中行政处罚权机关依法履行职责，并从机构设置、人员编制、执法经费方面予以保障。从城市管理执法的特点出发，应当考虑全国城市管理执法人员统一着制式服装和佩戴执法标识问题，将其纳入国务院允许的的着装范围。在保障城市管理行政执法人员依法履行职务的人身安全方面，大中城市政府可以借鉴沈阳市的经验，由公安机关在城市管理行政执法机关设立派出机构，依法履行公安机关在城市治安管理方面的职责，从而与综合行政执法形成相互协助相互配合的良性互动机制。
要加强对综合行政执法机关的人事领导和业务培训，建立一支有力的执法队伍，同时要提高行政执法人员的法律意识，提高法律知识水平。对于专门执法人员应该建立资格准入制度。为了保障执法有效、公正合理，应当在经济上保障综合行政执法机关的经费来源。各地财政应有综合行政执法的专项经费，认真执行处罚与收缴分离的法定原则。应当配备与履行行政执法任务相匹配的行政执法装备，树立规范执法的良好形象。同时，要加强程序制度建设，提高执法人员的法律政治素质和业务素质。
(四)顺应大部制的潮流，扩大综合行政执法的领域
党的十七大在部署未来的行政管理体制改革别指出，要"加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制"，这是一种有别于以往改革的新思路，为综合行政执法体制改革的深化指明了方向。
所谓"大部制"，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。部门设置一方面要考虑专业事务由专业部门管理，同时要考虑关联业务由大部门集中管理，以避免部门间相互扯皮。根据这一原则，大部门体制应该予以普遍化。
就综合行政执法而言，目前，除了在城市管理领域进行了综合行政执法之外，还存在文化领域的综合行政执法和农业领域的综合行政执法。
行政综合管理制度篇8
结合当前工作需要，的会员“航航企业”为你整理了这篇2020年度综合行政执法局行政执法工作总结范文，希望能给你的学习、工作带来参考借鉴作用。
【正文】
2020年以来，我分局以《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》、《法治政府建设与责任落实督察工作规定》为引领，按照《中共衢州市委全面依法治市委员会办公室关于印发2020年度法治衢州建设考核评价细则的通知》要求，坚持以新时代中国特色社会主义思想为指引导，全面贯彻党的和二中、三中、四中、五中全会精神，抓住依法行政工作主线，全面推进法治政府建设。工作中坚持以人为本，切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，全面履行综合执法职能，不断提升和创新城市管理水平，现将2020年度行政执法情况总结如下：
一、法治政府建设工作完成情况
（一）依法全面履行政府职能
一是推进政务公开。推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开；加强政策解读和舆情回应，建立健全政务舆情监测、研判、回应机制。按照要求深化浙江政务服务网建设，推进浙江政务服务网行政处罚系统建设，完善浙江省综合行政执法办案系统的应用。二是推进信用体系建设。进一步推进社会信用体系建设，落实“信用浙江”建设各项职责，落实“黑名单”制度和信用信息报送制度。
（二）完善依法行政制度体系
一是认真开展立法工作。积极参与《浙江省综合行政执法条例》《衢州市农村住房建设管理条例》的立法工作以及《中华人民共和国行政处罚法》《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》修订工作，提出相应意见。二是加强行政规范性文件管理。严格执行评估论证、公开征求意见、集体审议决定等制定程序，加大行政规范性文件备案审查工作力度。
（三）健全重大行政决策机制
一是做好重大行政决策合法性审查工作，贯彻落实《浙江省重大行政决策程序规定》和《衢州市人民政府重大事项决策程序规定》，凡作出的重大行政决策均按规定执行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序。目前共对268件案件进行法制审核，对12件重大执法决定进行重大案件集体讨论。二是发挥法律顾问作用，进一步完善政府法律顾问工作机制，不断提高法律顾问工作的服务质量和效果。三是加强行政机关合同管理，认真贯彻落实行政机关合同管理“五统一”制度。
（四）严格规范公正文明执法
一是深化行政执法体制改革，以抢抓浙江省综合行政执法体制改革试点契机，以系统化改革思维、集成化改革理念整体推进改革，积极探索并实践大综合一体化全覆盖“一支队伍管执法”。从源头发力，横向做”简法“赋能，厘清执法机构职责权限，减少执法队伍，纵向做”沉法“放权，推进执法重心向乡镇（街道）下沉，减少执法层次，组建综合行政执法队，按照精简、统一、交通原则，统筹优化各乡镇（街道）、各部门机构设置和职能配置，对应公安派出所管辖区域，设立9支高效公正文明的综合执法队，将90%以上执法力量下沉到一线，率先在廿里镇将市容环卫、城乡规划、市政公用、安全生产等19个领域749项行政处罚事项整合归一。不断深化“四有六化”，建立健全”大综合一体化“运行管理机制，以”1+X"大执法（大治理）模块推进综合行政执法改革落地，完成全区22个乡镇（街道）全覆盖，实现行政执法权、责、能有机统一，推动案件办理质、量、效同步上升。二是进一步优化“四个平台”建设，完善综合执法平台运行机制，全面提升基层统筹协调能力和基层社会管理服务水平。三是严格规范行政执法，全面推行行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核“三项制度”。四是规范辅助人员管理，严格落实协管员管理制度，明确协管员适用岗位、身份性质、职责权限、权利义务、聘用条件和程序。2020年利用掌上执法平台开展各类检查3110次，共办结一般程序案件262件，罚没2760349.24元；简易程序826件，共处罚金12220元，案件涉及工商、规划、市容、绿化、建筑、市政公用等多个领域。
（五）加强法律业务学习
一是全面落实依法治国基本方略和《纲要》精神，加强法律基本知识的学习，把队伍建设放在首位，以“政治强、业务精、纪律严、作风硬、执法公”为标准，牢固树立服务经济发展的理念，建立健全学习制度，广泛开展以《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《行政强制法》等为主要内容的学习教育活动，组织队员积极参加市局组织的各类培训学习，积极引导队员系统学习综合法律知识和专业法律知识，采取走出去、请进来的方式，提高培训质量，通过学习教育，增强执法队员的法制意识和依法行政观念。二是强化考核，确保依法行政工作履行到位。把依法行政工作和执法业务作为考核的重点深化落实，做到一级考核一级，层层落实到位。以考核推动执法队员自学加强法律业务的学习。
（六）强化行政权力有效监督
一是完善行政监督机制，执行行政执法案卷评查职责，落实行政执法积分制工作，每季度配合市局完成积分制案卷评查工作，并将该工作列入年度考核。二是认真开展行政复议工作，高度重视行政复议工作，积极开展各中队执法工作的监督管理。认真贯彻执行《中华人民共和国行政复议法》，畅通行政复议解决行政争议的渠道，依法办理行政复议案件，严格按照复议工作流程和时限向行政复议机关提交行政复议答复书。2020年共收到行政复议案件6件，均由当事人撤回行政复议。
（七）努力化解矛盾纠纷
一是创新行政执法方式，推广运用说服教育、劝导示范等非强制性执法手段。高效践行“721工作法”，深入基层、扎根一线，变被动执法为主动服务，变末端执法为源头治理，广泛运用“城管老娘舅工作室”平台化解城市管理中一些用执法手段不能完全解决的矛盾纠纷。今年共开展执法服务“六进”活动12次，发放宣传单5000余份，协助社区成功调解职能范围内纠纷60余起，不断提升群众满意度和执法和谐度。二是依法办理信访事项，依法办理署名有效初信（访）事项，按期核实、督查交办信访事项，推行通过法定途径分类处理信访投诉请求清单制度，做到事事有回应、件件有落实。
二、工作中存在的问题
2020年以来，我分局扎实开展了法治政府建设工作，认真履行了职能职责，大力地推动了依法治理，依法行政工作，取得了明显成效。但在工作中仍存在一些短板和不足，主要表现在：
（一）综合行政执法体制改革还需深入探索。行政执法体制改革中在应对新问题、新困难面前，深度创新探索不足，行政执法工作仍也有待加强。
（二）执法队伍中专业人才匮乏。特别是缺乏法律型、技术型人才,在日常管理、执法办案过程中对法律的专业把控不够准确，技术鉴定分析不到位，容易造成案件办理的偏差。法制工作力量较薄弱，公职律师配备和法制审查等依法决策机制贯彻落实仍待加强。
三、下一步工作措施
（一）大力加强法治宣传工作。坚持“谁执法、谁普法”的原则，认真做好法治宣传工作，营造良好的社会法治环境。严格执行会前学法制度，做到执法人员人人知法、懂法、守法，营造良好的学法氛围。要建立健全法治宣传网络，创新法制宣传形式，搞好法制宣传月、宣传周的宣传活动，大力宣传市容环卫、城乡规划、建筑工程、燃气管理和安全生产等方面的法律法规。加强对《中华人民共和国城乡规划法》、《城市市容和环境卫生管理条例》、《建设工程质量管理条例》、《浙江省燃气管理条例》、《衢州市城市市容和环境卫生管理条例》、《衢州市城市绿化条例》、《衢州市餐厨垃圾管理条例》、《衢州市居住小区违法建筑分类处置办法》等法律法规的学习、宣传和教育，加大普法力度，切实抓出成效。
2.深入推进依法行政工作。坚持依法执法、依法管理的理念，坚持依法办事、按章理事、管人问事，使综合执法工作在法治轨道上运行。组织执法人员学习《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》《浙江省综合行政执法全过程记录规定》，并在执法工作中遵照执行，实行执法过程全记录、信息公开、法制审核制度，严格执行市、区两级关于行政调解工作的相关要求，将各类矛盾和纠纷化解在基层。同时，进一步做好行政复议、行政诉讼工作。
3.不断强化综合执法工作。以市容秩序专项整治为抓手，持续开展城市乱象治理，不断提升城市管理水平和城市形象。加大城市环保执法力度,进一步加强扬尘污染、焚烧秸秆、油烟污染、露天烧烤、渣土运输车辆抛冒滴漏、污水直排的专项整治；强力查处建筑工地违规作业、露天焚烧、油烟超标排放等违法行为，提升城市空气质量；进一步加强城市噪声污染的专项整治，强力查处城区经营性行为、违规夜间施工所发出超标噪声等违法行为，营造宁静的城市生活环境；进一步规范占道经营、车辆停放秩序，确保市容市貌整齐有序；进一步加强户外广告监管，规范户外广告设置，提升户外广告品位；进一步加强违法建筑控制和查处力度，努力实现“新违建零增长、旧违建负增长”的目标。
行政综合管理制度篇9
以科学发展观为统领，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导。以“为人民健康服务，为经济发展服务”为宗旨，以《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国执业医师法》《中华人民共和国职业病防治法》《医疗机构管理条例》《公共场所卫生管理条例》等相关法律、法规为依据，整合卫生监督资源，建立职责清晰、分工明确、相互衔接、协调配合的卫生监督综合执法工作机制，不断加大卫生监督执法力度，切实履行卫生监督职责，维护人民群众健康权益，促进和谐社会建设。
二、基本原则
坚持以人为本，卫生监督综合执法工作遵循精简、统一、廉洁、高效的原则。坚持科学发展观，坚持一支队伍对外，整合卫生监督执法力量，实行“条块结合、以块为主、划片设置、综合执法”增强服务意识，严格依法办事，促进依法行政。
三、主要任务
卫生监督综合执法的主要任务概括为：综合执法、加大力度、严格管理、统一规范、加强督查。
（一）推进卫生监督综合执法
实行卫生监督综合执法，根据依法行政、综合管理、提高效能的要求。依法监督医疗服务市场、公共卫生秩序和健康相关产品等。通过集中行使法律、法规赋予卫生行政部门的行政执法权，统一对外实施卫生监督综合执法，避免执法分散和效率低下，提高执法效能。
（二）加大对民营医疗机构的监管力度
参照依法执业诚信示范医院评比标准以及市卫生局不良执业行为记分管理制度规定，按照《医疗机构管理条例》及其《实施细则》等相关规定。制定民营医疗机构医疗质量监管方案，对所有民营医疗机构进行彻底清查，全面了解民营医疗机构技术准入、人员资质、传染病防控、医疗广告、医疗质量等方面的工作情况，并将检查结果进行评比，成绩优者授予医疗质量优秀单位称号，成绩差者予以公示并督促整改。
建立民营医疗机构监管“五项制度”和“两项机制”五项制度”即医疗服务信息公示制度、依法执业承诺制度、信息变更实时报告制度、法人约谈制度、检查结果通报制度；两项机制”即民营医疗机构引导扶持机制和退出机制。
（三）严格卫生监督队伍管理
坚持公开选拔、择优任用的原则；二是建立监督人员的培训管理制度，卫生监督综合执法的全面履行需要一支强有力的执法队伍。应进一步加强卫生监督队伍管理。一是统一行政执法资格管理。明确卫生监督人员准入条件。严格实施岗前培训和在职培训，明确培训形式、内容和要求；三是完善卫生监督人员的考核制度，建立考核和奖惩机制。通过完善资格、培训和考核管理制度，严格队伍管理，不断提高卫生监督人员的思想政治素质、法律素质和专业技术水平。
（四）统一规范执法行为
严格卫生监督人员着装标识、证件证章与编号管理，按照《卫生监督制、着装管理规定》以及《关于进一步规范卫生监督制、着装管理的通知》等有关规定。统一卫生监督执法形象。推进卫生监督执法规范，依法强化各类执法行为的管理。
一是统一规范卫生行政许可行为。向社会公开卫生行政许可的项目、内容和依据，建立健全卫生行政许可程序和管理制度，统一卫生行政许可文书和档案管理要求，完善行政许可监督制约机制；
二是统一规范卫生监督执法检查。进一步明确卫生监督执法检查的管理制度，统一规范卫生监督执法检查的程序和要求；
三是统一规范卫生行政处罚行为。按照《行政处罚法》卫生行政处罚程序》和《卫生行政执法文书规范》等有关规定。统一卫生行政处罚程序和执法要求，规范行政处罚自由裁量，统一卫生行政处罚文书种类、填写要求和编号管理；
四是统一规范卫生行政强制行为。确保卫生行政执法的统一性和规范性。
（五）加强执法监督与稽查
加强对卫生行政执法的监督和管理。一是统一落实卫生行政执法责任制的各项规定；二是统一规范卫生行政执法考核评议的内容、要求和标准；三是统一明确卫生行政执法过错责任的认定条件和责任追究的标准和程序；四是统一规范卫生行政执法稽查的内容、程序和稽查标准。通过规范对卫生执法的监督与稽查工作，按照《卫生行政执法责任制若干规定》《卫生监督稽查工作规范》卫生行政执法考核评议办法》和《卫生监督执法过错责任追究办法》等规定。进一步增强卫生执法人员依法履行职责的观念，完善行政执法监督制约机制，促进卫生行政执法统一、高效的管理体制与运行机制的形成。
四、综合执法主要内容
实施辖区内卫生监督工作，市卫生监督所拟定全市综合执法工作规划和年度计划。对区级卫生监督工作进行指导和督查。各监督科室对所辖片区的各专业卫生监督工作，实施统一监管、综合执法。具体工作职责如下：
（一）依法监督管理医疗机构、妇幼保健机构、采供血机构的医疗服务行为及其执业人员的执业活动。查处违法行为；
（二）依法监督管理传染病防治工作。
（三）依法开展实验室生物安全监管工作。
（四）依法监督管理消毒产品、生活饮用水及涉及饮用水卫生安全产品等健康相关产品的卫生。
（五）依法监督管理公共场所、职业健康监护、放射工作场所、学校卫生等生活、生产、学习环境的卫生。
（六）依法查处各类大案要案；
（七）指导区级卫生监督机构工作；
（八）督导区级卫生监督机构开展打击非法行医活动；
（九）对区级卫生监督机构开展专项整治活动进行督导检查；
（十）对区级卫生监督机构和人员的执法行为进行稽查；
（十一）受理查处举报投诉；
（十二）负责辖区内突发公共卫生事件的核实、处理和上报；
（十三）负责辖区内重大活动的卫生保障；
（十四）负责辖区内卫生监督信息的收集、汇总、审核及上报工作；
（十五）负责国家、省市卫生行政部门布置的卫生监督抽检工作；
（十六）负责辖区内卫生监督员的培训和教育工作；
（十七）实施法律法规授权的卫生行政许可工作；
（十八）负责对行政相对人进行卫生指导与服务。
（十九）承担上级交办或督办的卫生监督事项；
（二十）承担法律法规赋予的其它监督管理职责。
五、综合执法具体实施
卫生监督综合执法是卫生监督体制改革的重要目标，卫生部《关于切实落实监管职责、进一步加强食品安全与卫生监督工作的意见》卫监督发103号）指出。深化医药卫生体制改革和依法行政管理的必然要求，也是执法实践的需要。卫生监督机构尤其是基层机构实施综合执法，实现资源整合和共享是解决当前监督执法所面临突出问题的有效途径，也是提高执法效能的重要举措。
充分利用现有的有效的卫生监督资源，为进一步加大医疗服务市场的监管力度。同时避免出现多头执法、重复执法、执法效率低下、执法力量薄弱等问题，改变以往分散单一的专业执法模式，加强以区域责任制为主的职责分工，形成“条块结合，以块为主”片区管理执法模式，确保纵向不重叠，横向不交叉。新的执法模式不仅在职能上体现综合执法，更有利于培养综合型的执法人才。
每片区管辖三个行政区，市卫生监督所对外勤监督科室职责及人员进行调整。将全市15个区划分为五大片区。每片区配置6-8名监督员，实行片区内卫生监督综合执法。遵循分片管理，责任到人的原则，由各片区责任人负责片区内各专业卫生监督工作的落实，组织机构仍以“科”作为建制单位，片区负责人即为科长。纵向上，科长负责原承担的专项业务工作的协调、联络、汇总、通报。横向上，科长对所管辖片区内卫生监督工作总负责（职业卫生与放射卫生监督单列、另指定一名医疗专项监督工作联络员）五位所领导分别参与各片区内卫生监督工作。
各监督员（责任人）具体负责各单位的监督检查、整改落实和违法行为查处工作。各科室对辖区内直管单位监督覆盖率应达100%民营医疗机构监督频次每年不少于4次。各监督科室负责人主要负责部署、安排、指导、督促科室人员保质保量完成各项监督执法任务。
六、保障措施和工作要求
（一）提高法律意识。全面提高卫生执法人员的素质和执法水平。要认真学习宣传卫生法律法规的规定，不断增强法律意识和法制观念，牢固树立依法行政的意识，不断提高依法行政的能力和水平，善于运用法律手段管理卫生事务，依法办事，依法决策，依法处理问题，为全面推进卫生监督综合执法规范管理创造条件。
（二）争取政府支持。尽力解决和改善卫生监督执法办公条件，为卫生监督综合执法工作提供强有力的支持。
（三）加强制度建设。不断加强和完善卫生监督综合执法、队伍管理和监督稽查等相关配套制度建设，编制《市卫生监督综合执法工作规范》逐步建立健全规范卫生监督综合执法运行机制，为推进卫生监督综合执法规范提供制度保障。
（四）加强队伍建设。及时补充和整合监督执法人员，设立相关科室，落实岗位责任制。加大卫生监督人员教育培训力度，通过岗前培训和在岗经常性培训，提高卫生监督人员的思想素质、法律素质和技术业务素质，培养一支既熟悉卫生法律法规、又熟悉各领域专业知识的复合型卫生执法队伍，以适应日益完善的卫生监督体制和综合执法的需要，
（五）规范执法行为。行使行政执法检查权和行政处罚权时，应当依照法定职责、法定程序，并按照卫生部《卫生行政执法文书制作要求》使用和制作法律文书。
行政综合管理制度篇10
文化市场规范化建设的要求诌议文化市场规范化建设的要求诌议文化市场规范化建设的要求诌议精品源自地理科
为贯彻落实中央和省委关于加强文化市场管理工作的一系列部署要求,进一步深化文化市场综合执法改革,加快建立统一、规范、高效的文化市场管理体制和运行机制,为建设文化强省营造良好的环境,《山东省文化厅“十二五”文化改革发展规划》提出,“十二五”初始期间,我省将利用2-3年的时间,在全省实施“山东省文化市场综合执法规范化建设工程”。
实施文化市场综合执法规范化建设工程的内涵实施文化市场综合执法规范化建设工程的具体要求
理顺全省文化市场管理工作领导体制机制。实现文化市场规范有序管理的基础和关键是理顺全省文化市场管理工作领导体制机制。按照中央和省委要求,加快整合完善执法队伍,合理划分职责权限,理顺职责关系,进一步形成职责明晰、分工明确、相互衔接、协调配合的文化市场综合执法运行体制和机制。目前,我省已经成立了省文化市场管理工作领导小组,负责统一领导全省文化市场管理和综合执法工作,由涉及文化市场管理和执法的省级15个部门(单位)组成,按照分工共同做好文化市场综合执法工作。同时,各市、县(市区)也将建立领导小组,进一步完善市、县级文化市场管理工作领导机制,统一领导本行政区文化市场管理和综合执法改革工作。调整和完善文化行政部门和文化市场综合执法机构。在建立健全领导体制和运行机制的基础上,调整和完善文化行政部门和文化市场综合执法机构,整合后成立的文广新局是文化市场行政许可管理责任主体,负责行政许可、审批、备案工作。健全覆盖全省的文化市场综合执法机构是实现全省文化市场规范执法的有效抓手,也是确保全省文化市场长治久安的保障。各市、县(市、区)将在整合原有文化、广播影视、新闻出版(版权)执法队伍的基础上,设立集中统一的文化市场综合行政执法机构,加快取得执法资格,完善内部机构设置,不断提高人员依法执法、规范执法的水平和能力,下大气力提高文化综合执法人员的思想素质、政治素质和业务素质,努力建设一支政治强、业务精、纪律严、作风正、形象好的文化市场综合执法队伍。加强和完善体系和制度建设。巩固发展前段文化市场综合执法改革的成果,加强和完善体系和制度建设是文化市场综合执法改革的重要保障。在全省文化市场综合执法改革推进到纵深阶段时,就要在制度、体系建设上狠下功夫,确保规范执法和依法执法。一是建立综合执法统一标识。根据文化部的有关要求,在全省统一使用文化市场综合执法专用特定标识,统一文化市场执法的证件、工作服装、文书格式和车辆喷图式样等装备和设施,进一步突出文化市场综合执法机构的“统一执法”特征,树立起全省文化市场执法队伍的公众形象。二是建立综合执法制度体系。建立健全文化市场执法业务、岗位责任、协调协作、信息通报、绩效考评等制度,使文化市场管理各项重要工作有章可循,形成运行规范、协调顺畅的管理机制。三是建立文化市场技术监管体系。充分运用现代科技手段,在现有的网吧监控平台基础上,加快建设省、市、县三级文化市场技术监管中心,完善覆盖全省各个文化市场门类的文化市场实时监控系统,建立文化市场监管基础数据库,提高文化市场监管效能,推动文化市场管理工作信息化、数字化,实现技术监管和人工监管的有效结合。四是建立综合执法保障体系。加强文化法制建设,认真贯彻落实文化市场综合行政执法管理的法规规章,建立文化市场管理政策法规保障体系,完善财政投入保障机制,建立文化执法与公安执法联动机制,确保文化市场执法活动顺利进行。