城市治理的意义篇1
关键词：城市社会网络；城市；城市社会治理
中图分类号：C912文献标识码：a文章编号：1003-1502（2017）01-0117-05
社会网研究是社会学的一个重要分支领域，它是一种关于社会结构的理论观点，也是一套分析方法和技术。很难说社会网理论是从城市社会中发展出来的理论，但相关的大量实证成果都来自对城市的研究，因此我们也可以说城市社会网络研究是社会网理论的主体组成部分。城市社会网络研究兴起于现代西方的工业化和城市化，从网络角度反映出城市社会结构的特点。我国目前正处于大规模城镇化的进程中，城市社会网络研究就显得尤为重要与有意义。
一、城市社会网络研究关注城市个人关系网络
早在20世纪二三十年代，英国人类学家就发现，现实生活中的社区联系往往超出实际界限，主观划定的社区不能真正反映现实，他们由此将社会网络作为一种分析工具研究小渔村、家庭等社会单位。初期的社会网络研究主要是用于小群体，后来被运用到社会科学的许多领域。
在社会网理论的发展过程中，一些研究者开始应用社会网的理论视角、方法、概念来研究城市社会问题。工业化引发的大规模城市化使社会学家将关注点集中于城市，其中，城市人际关系解组是当时社会学家研究的焦点之一。城市化进程使陌生人定居在偶尔相遇的聚集地，加之受现代主义理性牢笼控制的市场经济的影响，现代都市生活盛行一种消解情感、疏离的生活方式，带来的结果就是城市社区的人际关系淡化，凝聚力和归属感减弱。研究人员担心移民在离开原住地后，会在大城市中陷入孤立和绝望的境地。然而20世纪中叶英国人类学家对城市移民的研究发现，移民不但在新的城市中找到了紧密的支持性联系，而且他们同故乡仍然保持着密切的关系。不仅城市移民具有由乡村部落、居住地和工作地组成的复杂的支持性网络，城市居民的社会网络也不再局限于邻里。随着信息技术的发展，地域对于人们交往的限制越来越小，当代城市居民不再完全是一个地域共同体或亲属群体的成员，而是众多的、特殊化的、以兴趣为基础的社区成员。社会网络研究者认为如果将人际关系放在一个有限的城市邻里地域中，会错误地宣称城市居民处于隔离和孤立的状态，他们开始研究一种网络意义上的，以个体为中心的非正式的关系网络。
20世纪60年代以来，劳曼、韦尔曼、费希尔等一批学者进行了许多有关个人网络的研究。以韦尔曼为代表的研究发现，城市人际关系具有非地域和稀疏密度的特点，网络一部分由亲属组成，他们的关系是紧密联系性和广泛支持性的，一部分由朋友、邻居和同事组成，他们的关系是松散联系的、伙伴式的、特殊化支持的，也是与其他社会圈子相关的。其后，学者们又将个人网络与社会支持、求职、社会资源和社会资本获得、社会问题讨论等方面联系起来。美国学者格兰若维特根据人与人、组织与组织之间由于交流和接触的不同，将关系分为强弱不同的类别。社会经济地位相似的个体之间发展出强关系，而弱关系是在群体之间发生的。由于群体成员相似性较高，所以通过强关系获得的信息往往重复性很高，而弱关系分布广泛，可以跨越社会界限去传递和获得信息。格兰若维特进一步指出，在寻找工作中，能充当信息虻谋囟ㄊ侨豕叵怠C兰华裔社会学家林南通过对格兰若维特“弱关系”的拓展与修正，发展出了社会资源理论，其核心意义是：社会是不同群体和阶层的组合，弱关系的作用是将不同阶层拥有不同资源的人们联系在一起，而真正促进人们地位流动的是个人在社会网络中可以运用的其他人的资源，即社会资源。社会资本这个概念是由法国社会学家布尔迪厄提出来的，他将社会资本看作是个人在社会结构中的成员资格以及社会网络联系，它们有助于个人目标的达成且获得回报。1988年美国社会学家詹姆斯・柯尔曼在此基础上将社会资本与社会团体和社会网络联系起来，指出个人参加的社会团体越多，个人社会网络越大，其社会资本就越大。社会讨论网是个人主体网的一种特殊类型，它由美国社会学家博特于1984年设计，博特认为每一个人都会与特定的对象讨论重要问题，这个由讨论对象组成的社会网就构成了个体的讨论网。
二、城市社会网络的网络结构观
在社会学者看来，城市人口高度集中，从而分化出具有不同生活方式和文化习俗的社会群体，城市社会就是不同人口分工协作的结果。城市社会关系的形成方式即城市社会秩序一直是城市社会学和社会学关注的主题，而社会关系的形成源自于人们的实践活动。城市社会网络研究提供了网络人际关系如何影响人们社会行为的一种结构型视角。这种研究视角遵循如下基本假定：
行动者及其行动被视为相互依赖而非独立的单位；行动者之间的关系或联系是资源传递的渠道；个体的网络结构情况对行动者提供机会或约束，并转化为行动者之间持久的互动模式。
根据这种研究预设，城市社会网络研究形成了特定的分析范式：首先，社会是由网络而不是群体构成。人们因为资源的交换、依赖、竞争和联合结成关系网络，整个城市社会是一个由相互交错或平行的网络所构成的大系统。其次，网络关系及其潜在的社会资源分配的可能性决定着人们在社会关系中的位置。城市社会网络不仅影响着微观互动，同时也为网络成员提供了接近其他人的机会，网络成员运用直接或间接联系去涉取资源。关系网络影响着资源、信息、财富的获得，一个人实际占有的资源并不是全部，他还可以从社会经济地位较高的亲戚或者朋友那里获得工作和生活资源，因此社会经济地位较低的人，并不一定拥有较少的资源。个人的社会地位取决于他对社会资源的涉取能力。再次，规范产生于社会网络系统。网络关系为人们行动提供了限制和机会，条件是人们展开实践的前提和基础，人们在实际行动中根据自己的位置生产着社会规范，从而适应宏观的社会系统。
城市社会网络分析范式为人们分析城市社会提供了一种新的解释框架或出发点，正如社会网络分析的领军人物马克・格拉诺维特指出，网络分析按照具体的实体，如个人、群体和组织中的关系来解释社会行为和组织表现。网络结构观在一定程度上补充了地位结构观的不足。这并非说地位结构观是错误的，“但仅仅从这一点考察社会结构具有片面性，又碍于我们把握社会结构的全貌，而且有可能产生理论误导。”[1]地位结构观按照人们对生产资料的不同占有关系，或是以拥有的财富、权力、声望等要素，将社会中的个体成员划分为不同类别。当城市社会是由多种社会网络成员资格的人们交叉形成的复杂系统时，基于对有界限群体的描述会使得对复杂社会系统的理解过于简单化。这种类型或范畴的分析将每一个社会系统的成员看作独立的单位，关注个体所具有的社会与经济属性，把每个成员的特征聚集起来当作群体的特征，这种类别分析没有考虑到个体背后隐藏的结构关系，即群体内部和群体之间的关系，同时，他们假定具有相同属性和范畴的个体会按照相同或类似的方式行事，在最终意义上，属性分析是心理学的和唯意志论的。网络结构观则从个体与其他个体的关系性质，诸如亲属、朋友或熟人，关系强度，强关系还是弱关系，以及网络的规模特征出发来认识个体在社会结构的位置。网络结构是一种依赖型的联系网络，社会成员按照社会关系的位置和网络联系点有差别地占有稀缺资源并结构性地分配这些资源。网络分析者集中分析人类行为的结构性决定因素，排除了心理动机，把态度和规范看作位置的结果而非原因。因而，集中探讨关系的网络结构分析具有鲜明的社会学特色。
三、我国的城市社会网络研究
20世纪八九十年代，我国学者开始关注城市居民的交往联系，并进行了大量的研究。如林楠主持的“天津城市居民生活状况与心理健康状况调查”，蔡禾对城市居民寻求社会支援的意向研究，阮丹青、周路等人对天津城市居民社会网的分析，张文宏对城市阶层结构与社会网络关系的研究，等等。随着社会网络理论影响的扩大，城市社会网络研究的范围也进一步扩大，涉及社区社会网、农民工、虚拟社区社会网络等诸多领域。这些研究总结了我国现代城市社会网络的状态和特征，例如，张文宏通过对北京城市居民社会网络构成模式的分析，发现亲属关系仍然是城市居民社会网络的核心。在亲属网络中，配偶相对于父母、子女相对于兄弟姐妹的地位更加重要。朋友在个人的整体社会网络中占有突出位置，同事的重要性虽然有所下降，但仍然是一种相当重要的社会关系[2]。而对于城市中的流动人口来说，他们的社会支持关系很少，社会讨论关系更少，他们的交流主要发生在流动带来的以血缘、地缘为主的初级关系之间[3]。
我国学者的研究一方面证明了西方学者提出的社会交往机会与限制理论、理性选择理论、关系强度理论和社会资本理论对中国城市居民的社会网络具有解释效力，并依据中国现实修正了西方的社会网络理论，建立起切合我国实际的社会网络理论和社会资本理论。以“社会网络与职业地位获得”研究为例，边燕杰、张文宏于1999年对城市劳动力流动的研究指出，在计划体制下，社会网络通过强关系影响计划分配的具体方案，使关系使用者获得心仪的职业。双轨制和转型时期，强关系仍然起着人情交换的作用[4]。随着劳动力配置市场化的不断凸显，流动者通过社会网络获得的是信息，而不是人情，这预示着正在完善的劳动力市场的信息机制可能比较发达，而劳资双方的信任机制、规范机制、监督机制等存在很大的漏洞，需要人情网络或强关系来补充[5]。
另一方面我国城市社会网络研究又发展了本土的“差序格局”理论。社会学家m孝通先生在研究中国乡村结构时提出了差序格局这一概念，旨在描述亲疏远近的人际关系格局，就好像把一块石头丢在水面所发生的一圈圈推出去的波纹，每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心，一圈一圈，按离自己距离的远近来划分亲疏。“差序格局这个概念，应当是分析中国传统社会中社会关系结构的一个基本的概念，同时也是分析从传统社会到现代社会社会关系类型演变的一个重要基础。”[6]学者们不但验证了差序格局的存在，同时揭示了差序格局在中国现代化建设过程中的变化。李沛良认为在现代化进程中，受理性主义的影响，“差序格局”中的“利益”倾向日益明显，“差序”关系呈现某种“情感加利益”的混合，出现了“工具性差序格局”。孙立平在此基础上更是认为传统“差序格局”不仅仅是一种人伦模式，它更多地体现了一种对社会稀缺资源进行配置的格局，其分配模式主要沿着血缘与地缘关系展开，这也是血缘与地缘关系之所以重要的原因[6]。因此，现代中国社会中的“差序格局”中蕴涵着伦理、情感与利益三种要素[7]。
四、城市社会网络研究成果是我国城市社会治理的重要参考
城市化的本质是人的城市化。城市化改变着传统社会的生活方式和人际关系，因此在城市中建立起稳定的社会关系，是人们适应城市社会的本质途径。在全球化时代，已经没有一个支配性的文化，面临多族群和多文化的移入，城市人的相互适应与整合变得越来越重要。城市社会关系如何被个体性和生活共性共同塑造？城市社会网络研究对此的回应不是提供一个固定程式或明确答案，而是围绕一些核心概念、相关数据收集和分析策略，创造一种分析工具或方法。改革开放以后，我国掀起了汹涌澎湃的城市化浪潮，大量的人口涌入城市，中国城市社会结构发生了巨大的变化。我国学者运用社会网络的理论和方法分析城市社会关系，揭示了在宏观社会变迁影响下的个体交往状况以及城市社会整体的网络结构。这成为我国城市社会治理重要参考。
通过研究人口聚集区（城市、城镇、社区）探寻社会规律，进而指出社会问题的症结，这是社会学解决社会问题的逻辑。在工业化社会中，城市是一个经济单位，然而社会科学工作者更愿意将城市看作是一个为生产而消费的主体构成的社群。如前文所述，个人的社交能力和交往范围决定着个人在社会网络结构中的位置以及获取资源的能力，这是认识我国工业化、城市化形成的新的社会秩序的重要方法，同时也为我国社会规范的制定以及社会资源的公平配置提供了一种网络的视角。
传统社会暗含着社会结构的起源。西方学者在研究工业化所带来的城市社会失序问题时，有一种深深的怀旧情结，他们回头对传统社会加以探索，以期寻找提炼现代复杂社会关系模式的思考基础。例如，滕尼斯将传统社会亲密的生活状态定义为“社区”，迪尔凯姆则称之为“有机团结”，以期从传统社会中寻找有机团结的根源。费孝通在研究传统乡村时提出的差序格局理论也成为理解当代城市社会关系的重要参考。目前，我国学界对差序格局阐述最多的就是社会网络研究，网络研究者们以“差序格局”来审视城市居民的交往、讨论、支持等领域，从一个方面揭示了我国城市的社会关系状况。
在2014年全国两会上强调，“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”社区治理的目的在于提供公共产品，包括提供公共服务和培育社会资本。这里讲的社会资本是以社会和集体为中心，而非以个人为中心。这种社会资本被定义为群体的规范、价值观或信任。社区居民的交往会产生社会资本，这种集体规范可以更好地满足个人的需求，并使整个社会的整体生活状况得到提高。我国学者的研究发现，社区仍然是城市居民重要的社会支持来源。虽然居民从社区中获得的谈心、咨询等精神性社会支持较少，但居民仍然可以从社区中获得工具性和陪伴性的社会支持[8]。这为我国城市社区治理提供了实际参考，并指明了努力的方向：依托社区居民社会支持网络培育社会资本，同时了解社区居民的社会支持行为形成了什么样的社会资本，在此基础上进一步拓展社区居民社会支持的内容。
五、结语
城市社会网络是源自西方的理论，由于人们的实际交往要受到自然存在的血缘、地缘的限制，特定区域的社会规范也会影响着网络的形成，因此城市社会网络研究的议题都有一个重要的“本土聚焦”。李沛良曾经将我国的实证研究分为“依附性”和“适切性”研究。前者是验证西方的概念和命题，后者是建构具有当地特质的概念与命题，也即是理论研究的“本土化”。我国学者在城市社会网络本土化方面已经做了积极的探索，如李沛良关于市民“工具性差序格局”的研究，边燕杰用“拜年网”和“吃喝网”来测量中国城市居民的家庭社会资本。作为相异于地位结构观的一种社会分析方法，我国的城市社会网络研究应当发展出相关的理论，与此预期不同的是，截至目前，我国社会网络研究还没有发展出类似于“差序格局”那样被社会科学界普遍认可的理论。这是社会网络研究未来努力的方向。这一目标的实现必须植根于我国的城镇化建设。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格里茨曾将中国的城市化与美国的高科技并称为21世纪推动世界经济增长的两大因素。对于中国城镇化建设过程中的城市社会网络进行研究，不仅为人们理解当代中国城市社会关系提供了扎实的资料，还为作为一门国际性研究领域的社会网络分析贡献一份中国学者的智识。
参考文献：
[1]转引自张文宏.中国城市的阶层结构与社会网络[m].上海：上海人民出版社，2006：5.
[2]张文宏.宏观社会结构变w背景下城市居民社会网络构成的变化[J].天津社会科学，2006（2）：67-71.
[3]任义科，杜海峰，陈盈晖.农民工社会网络结构[m].北京：社会科学文献出版社，2011：203.
[4]边燕杰，张文宏.经济体制、社会网络与职业流动[J].中国社会科学，2001（2）：77-89.
[5]张文宏.中国社会网络与社会资本研究30年：上[J].江海学刊，2011（2）：104-112.
[6]孙立平.关系、社会关系与社会结构[J].社会学研究，1996（5）：20-30.
城市治理的意义篇2
关键词：城市发展；法律；资本主义；社会学意义
一
从世界城市发展的历史看，农业时代政治城市优先发展，城市的功能以政治功能为主，工业文明时代经济中心城市优先发展，城市以经济功能为主，从农业文明到工业文明，政治城市优先发展逐步转移到经济城市优先发展，城市主要功能逐步由政治功能转向经济功能。这是一条普遍规律。然而，这一转变并非突变，而是一种渐进性转变，实际上，在农业文明时代，经济意义上的城市已开始发展起来，城市的功能也在逐步转变。这是中西方城市发展的共性。当然，从城市产生的那一天起，中西方城市的发展就存在一定差异，愈发展。这种差异就愈大。
城市产生于文明社会，它的起源大体上与原始社会解体，国家的出现一致。原始社会后期，一部分权势集团或富有者为保护自己的利益，驱使那些依附于他们的土地的耕作者在其居住地周围，挖壕筑沟、修城造廓。随着奴隶制国家的产生和发展，城廓也就不断巩固和完善，这就形成了人类最早的城市。在城市发展的过程中，王权制度起了极为重要的作用。“在城市的集中聚合的过程中，国王占据中心位置，他是城市磁体的磁极，把一切新兴力量统统吸引到城市文明的心腹地区来，并置诸宫庭和宙宇的控制之下。国王有时兴建一些新城，有时将亘古以来只是一群建筑物的乡村小镇改建为城市，并向这些地方派出行政官吏去代他管辖，不论在新建的城市或改建成的城市中，国王的统治使这些地区的城市，从形式到内容，都发生了决定性的变化。”因此，从城市的起源和早期发展的动力机制来看，农业时代早期政治中心城市优先发展，城市的社会功能中，政治功能排在首位。它完全符合历史发展的实际。在古代中国，大约在距今4000～5000年间，中国黄河流域、长江流域即先后出现了一批早期城市，这些城市都是区域性的政治、军事中心。春秋战国时期，中国各地形成了大批城市，这些城市的出现都是中国统治者为了建立政治中心、军事踞点而建立起来的。“这是一种依着‘由外而内’的方式发展起来的城市，城市的建立基于人的主观能动性多于自发的自然地形成。”在西方，古代希腊文明的源头——爱琴文明-克里特、迈瑞尼文明时代。亦是如此。约公元前2000年，克里特出现了最初的国家。克里特文明的最大特征是宫殿的修筑。每个城市国家多围绕王宫而形成，宫廷是国家的政治、经济、文化中心。这表克里特文明中政治城市优先发展。迈锡尼人王权是以宫殿为中心，以繁复的行政管理制度为基础的权力高度集中的成熟的君主制。这种制度更接近于同代近东文明古国的高度发达的君主专制制度。古希腊、罗马时代，也是如此。“在古希腊人中，王权制度和城市主体的构成成份，与我们在美索不达米亚所见到的情况基本相同。”
然而，历史的发展逐步使中西方城市走上了不同的发展道路，随着罗马帝国的日益扩张，城市经济开始走下坡路，蛮族的入侵，使灾难加深了，昔日繁荣的都市已变得满目疮夷。然而，大约从公元10世纪开始，奇迹发生了，新的工商业城市开始出现，同时衰败的古代城市开始复苏。威尼斯、热那亚、马赛、巴黎、伦敦、科伦、布拉格等一大批工商业城市出现了。这些城市一兴起，就与古希腊罗马的城市，与中世纪早期一些由教会控制的城市，性质完全不同，它们是经济中心。西欧从此开始逐步由政治中心优先发展转移到经济中心优先发展，城市的功能主要由政治功能转向经济功能。而在中国，随着秦王朝一统中国，郡县制的普遍推行，城市成为中央、郡、县各级政权机构所在地，并在此基础上形成了首都——郡治——县治的行政等级城市体系，城市的政治功能进一步强化，城市的经济文化发展也因政治的需要而推动。
然而，从政治城市到经济城市优先发展，这是一条普遍规律。中国城市的性质在唐代中后叶开始发生变化，一方面，一些大城市的经济功能增强，出现了一些经济都会，如长安、洛阳、扬州等；另一方面，从唐末到北宋，新的工商业城市——镇市开始发展起来。宋代各镇市均以工商业的发展为特征，部分镇市的繁荣特征与收入状况，已开始接近或超过州县城。虽然它们总体上规模略小一些，但却有着不同于传统政治城市的突出的经济功能。把这些镇市称为经济都市或雏形的经济都市，显然并不过分。市镇的广泛兴起，在中国城市发展史上有着不寻常的意义。它标志着中国城市的功能开始发生转变。赵冈指出，中国城市分为“政治意义很强烈”的“行政区划的治所”(赵氏称之为“城郡”Cities)和“基于经济因素而自然形成”的“市镇”两类(markettowns)，认为“中国历史上的城市和市镇两者的性质不同，发展的过程也不同。”宋代以后“大中城郡的发展完全停顿，城市化的新方向转到市镇”。
唐宋之后，我国的经济进一步发展，并出现了资本主义的萌芽，城市之间的商品流转较以前更加活跃。从而促进城市的发展和城市经济功能的增强。尤其是经济比较发达，交通便利的东南沿海地区、江浙地区、长江沿岸、大运河沿岸城市发展较快。北京、南京、苏州、扬州、杭州等均为国内地一流的城市。这些城市经济非常发达，晚明的苏州无论“财赋之所出”、“百技淫巧之所凑集”(手工业还是“驵侩诗张之所依窟”(商业)。都堪称天下第一繁雄郡邑。可以说已经转化为工商业功能为主的城市。清代的北京，城市手工业发达，商业繁荣，出现了“致天下之民，聚天下之货，熙熙攘攘，骈阗辐辏”的景象，城市功能向多样性、综合性发展。又如开封，傅依凌将其作为传统城市的代表，认为“这是典型的亚洲的消费城市，又是封建地租的集中地，工商业是为这个城市的地主服务的”。但明中叶以后，在保持这种奢侈性消费特征的同时，生产经营型及为满足广大民众生产、生活需要而开设的各类店铺业、服务业、文化娱乐业等日渐增多起来。这一时期市镇也得到进一步发展，数量增多，规模扩大。出现了一大批规模较大、人口较多的工商业茂盛的镇市。如景德镇、汉口镇、佛山镇、盛泽镇、震泽镇等。市镇的经济功能非常突出，堪称新兴的工商业城市。同时，还出现了许多新兴的工商业城市。如天津、上海等。
因此，农业时代后期中国古代城市的性质发生了一定变化，一方面一些大城市的经济功能强化，城市功能向综合性、多功能的方向发展，出现了一些著名的工商业之都，如明清时期的苏州、杭州，不仅商业发达，而且手工业也非常发达，可谓工商并重，这一类城市已具备了前现代化城市的特点。另一方面，大批经济意义上的市镇开始产生。但这并没有改变中国古代城市以政治行政功能为主的状况。“即使到明清时期，江南地区商业发达，市镇繁荣，‘经济因素’在一些城镇表现得十分突出，但区域内主要城镇所具有的政治或军事功能，则从来就没有削弱过。”这一点与欧洲城市发展道路有很大的不同。
而且，西欧自工商业城市兴起之后，经济功能进一步强化，并且依赖货币，使城市从不自由的地方上升到自由的地方，城市先后通过购买或武装起义，使城市在立法、司法和行政管理上获得了不同程度的自治，城市开始制订了自己的法律，成为了持久的自治共同体，并逐步成为了西欧封建社会的“体制外权力中心”。然而，中国自宋代城市“城市革命”以来到鸦片新战争前几百年的时间，虽然城市的功能也在逐步转变，但其城市是整个封建社会体系的一部分。
较多的中外学者在论及古代中国城市时都注意到了中国城市与欧洲城市的区别。而韦伯最为典型，韦伯在《儒教与道教》等著作指出了西方中世纪城市和中国古代的城市的区别，他从城市起源、地位、性质、有无法律、居民的差异等几方面论述了中西城市的区别。他指出，中国古代的城市是帝国行政管理理性化的结果。而西方中世纪城市则是商业发达的产物；“在古代中国，以城廓为地域界限的城市虽然早就有了很大的发展，但是中国的城市一直处于中央集权和军队的控制之下，不像中世纪以后的欧洲城市在政治、法律和军事上享有很大的自治权。”“中国的城市缺乏西方城市所特有的政治力量：领事、参议会，按照拥有军事独立权的商人行会的方式组织起来的商人与工匠的政治组织。”“亚洲城市中没有一种特别的、城市市民本身所独有的、实质的法或诉讼法，”中国城市的居民“与其宗族、祖产、祠堂所在的故乡保持着千丝万缕的联系”，而西方中世纪城市则是以自由民为主要成员。并在比较东方城市与西方城市两大理想类型城市(以传统中国城市为典型)的基础上，揭示了城市与现代资本主义的兴起与发展的内在关联。韦伯的城市观也受到很多批评刚。从上述的分析看，韦伯将西方中世纪城市与中国古代城市进行比较并不符合历史实际。的确，在农业时代。中国历朝历代的行政中心城市与欧洲中世纪以经济功能为主的城市。有着很大的区别。但中世纪欧洲城市不能作为西方早期城市起源的典型。西方早期城市都是以政治功能为主，直到中世纪的商业革命才诱发了西方城市功能的变异：生产性的城市经济中心出现，以工商业者为主体的城市才开始走向城市自治，东西方城市的发展才出现巨大的差异。因而不能将欧洲中世纪的工商业城市作为城市的原生形态来与中国原生形态的城市进行比较。另一方面，中国封建社会自宋代“中世纪城市革命”开始，新兴的工商业城市——市镇开始产生，城市的功能也在逐步转变。因此，中西方城市发展道路在具有差异性的同时，也具有同一性。但是，即使是这些经济城市。与欧洲中世纪的工商业城市相比，也仍然缺乏政治上的特殊性，因此韦伯对中西城市发展差异的分析仍然具有普遍意义。在韦伯看来，这种差别有着根本的社会学意义。正如施坚雅所说：“韦伯的构想虽则在史实上并非总是确切无误，但在社会学上却是无瑕可击的。在他更大的开拓性计划中，西方型城市的特殊职能又赋予他的构想以高度的洞察力。”这里所说的韦伯“更大的开拓性计划”就是指韦伯对现代资本主义兴起的研究。西方为什么较早步入了资本主义制度?中国为什么没有步入资本主义?在一定程度上可以从中西方城市的历史发展中找到答案。要真正了解这一点，需要从韦伯关于现代资本主义起源的理论谈起。
二
关于资本主义的起源问题，是韦伯终身研究中关注的问题。一般认为，韦伯仅仅强调新教伦理在资本主义的起源中的重要性。而实际上他认为现代资本主义起源是多种因素共同作用的结果，在这其中，他特别强调法律与城市的重要性。理性的法律是使经济行动得以收到预期的后果的基本前提。资本主义工业组织，如要合理的运用，就必须能依靠可预测的判断和管理；而城市是现代资本主义兴起的前提和载体，城市创造了西方资本主义兴起的一系列条件。而理性的法律正是首先产生于中世纪的自治城市。“现代资本主义，即工业资本主义，发展的独特特征在于，它的基础是一套法律制度，这些制度是由工业城市创造的，它们不存在于古代的城市(polis)”。韦伯在考察世界古代和中世纪城市的基础上，指出了适合于资本主义兴起的城市的5个特征：1、要塞；2、市场；3、有自己的法院和至少部分有自己的法；4、团体的性质，以及与此相关的；5、至少部分自治和自主，也就是说，也通过行政机关进行管理，市民本身以某种方式参与行政机关的任命。正是这种理想类型的城市共同体，促进了现代资本主义的产生，“14世纪和15世纪，在地中海沿岸的某些城市已经稀疏地出现了资本主义生产的最初萌芽”；并且随着城市经济的日益扩张，“新兴的资本主义”用新的商业贵族的权力取代“封建主和行会市民”的权力，并且借助于王权，把资本主义经济关系推广到全社会。因此“在西方，资本主义和城市实际上是合二而一的。”而在中国，由于没有产生这种城市共同体，无法产生出资本主义制度。
为什么欧洲中世纪产生了这种城市自治共同体，而在中国古代却没有产生这种城市共同体?我们还是要从中西方社会结构的分析出发，要从中西方不同的社会权力体系和不同的法律制度中去寻找答案。西欧中世纪城市兴起之后，能够迅速地发展壮大，战胜封建主以致最终战胜王权，一方面是城市经济和商品货币关系发展的结果；另一方面也取决于西欧独特的社会结构：政治分裂，教权与俗权相对，世俗统治与教会统治并存；诸侯割据，王权软弱，全国缺乏统一的行政管理系统。在这种多元社会结构中，社会留下了无数个大大小小的缝隙，在这些缝隙中，由于相对脱离了结构性的强制，新的因素能够产生和发展起来。再者，西欧封建制度带有契约性因素，领主与封臣之间的关系具有契约性关系，因此韦伯称西欧封建制度为法制化制度，这一点对西方城市的发展具有重要意义。西方城市的所谓自主性与独立性，从根本上来说，是其法制化因素的延伸，城市所得到的特许状“只是领主与封臣之间契约关系的一种特殊形式”。因此，如果不是西欧封建社会的多元结构，没有封建支配所展示的那种固定化、法制化的倾向，城市的政治特权无法想象。
而反观中国，自专制主义国家建立以后，中国就一直不存在象西欧那样的教权与俗权并立的统治模式，皇帝“不仅是最高的领主，也是最高的祭司”。皇帝的权威是全面的。至高无上的。而且中国的文明从未发生中断，虽然朝代不断更替，但专制统治体制一直延续，而且不断强化。正如王国斌所指出：“中国不仅一直维持着统一帝国的形象，而且不断地再创统一帝国的实体。”其城市发展也一直保持着连续性。虽然到了帝国晚期，一方面，许多传统政治行政中心城市如苏州、杭州等工商业非常发达，但这些城市仍然是封建政权分布在各地的不同等级的政治中心，因而城市一直是在封建皇权的有力控制之下，不可能成为城市自治共同体。另一方面，新兴的工商业城市——市镇发展起来。但统一的中央集权国家制度足以阻止任何自主社会力量的兴起，足以阻止自主城市的发展，并将市镇纳入自身的运行体系之中，而不使之成为对立物。对此，施坚雅在《中华帝国晚期的城市》一书中有精辟的论述。
城市治理的意义篇3
1我国城市空间正义的缺失“空间正义”要求具有社会价值的资源和机会在空间上的分配是公正的，避免对贫困阶层的空间剥夺和弱势群体的空间边缘化，保障公民和群体平等参与有关空间生产和分配的机会。城市化和城市发展背景下的我国城市空间正义缺失包括两方面的含义，一是城市空间正义价值的缺失，就是城市政府和公共政策对城市空间正义的忽视；二是城市空间正义的现实缺失，即“正义”价值诉求与现实的差距与冲突。首先，从价值层面来看，“空间正义”在我国城市发展的目标和公共政策的价值导向中是有缺失的。从世界城市发展史，包括20世纪80年代以来拉丁美洲和东亚、东南亚一些国家的城市发展历程来看，由权力和资本主导、以空间效益为目标的经济开发型模式，由于社会的强力反弹，多已转变为以市民为主体、以社会建设为目标的社会开发型模式[1]。西方国家从70年代开始就对其日益突出的城市空间问题进行了反思，“空间正义”已经成为城市政策的优先价值之一。
不过与此相对照的是，我国的城市空间不公却呈现出日趋严重的现实，城市政府在公共政策过程中并没有将空间的公正作为优先价值，甚至在有些地方出现了相反的价值选择和政策趋向。以空间效益为目标的城市开发中突出强调GDp贡献和税收，忽视了公民权利和社会正义。其次，从城市空间的现实来看，许多城市空间问题与空间正义原则相悖。我国城市空间正义的缺失主要表现为：第一，城市空间剥夺问题。空间剥夺现象古已有之，在古希腊城邦时代表现为城邦公民对奴隶的空间剥夺。几千年来，空间剥夺现象不但没有消除，反而随着现代文明的发展而成为一种“合理的存在”，并且其表现形式和手段也更加多样化、更具有隐蔽性。在快速城市化的今天，我国城市开始出现了居住空间上相对聚集的态势，即贫困群体向城郊结合部集中，他们无法享有公平的基础设施和教育、医疗等公共服务，也不能有效参与城市空间生产过程，并导致贫困加剧及社会排斥、农民工及其子女的城市融入问题等。第二，城市空间对乡村空间的过度挤压。长期以来，我国城市化的资本积累中存在的一个突出问题，就是对农村空间和农民空间权利的挤压乃至剥夺。城市化的空间扩张是通过城市空间与乡村空间的转换、变动和再造实现的。在大量城郊乡村空间被城市吞并，成为新城区的过程中，也出现了许多不当的城市蔓延现象，中心城市对边缘乡村空间形成严重的挤压。有些郊区失地农民在被城市化的过程中，一方面失去了原有的空间权利，另一方面又无法真正融入城市空间，从而游离在乡村与城市之间，挣扎于焦虑与迷惘的身份危机中。第三，城市空间的隔离与碎片化。城市空间存在分化同样是古已有之的现象，而且空间的适度分化也契合社会经济发展的需要。但是空间的过度分化却会造成城市居民之间的隔离，这往往会加剧城市社会极化、城市贫困和城市的碎片化。例如城市隔离社区的林立形成了城市空间的新特征，即在城市空间中的“富人岛”。这种隔离社区损害了城市空间的开放程度，与城市空间的公众可接近性相背离，分割了城市公共空间，加剧着城市空间的碎片化。最近传染到城乡接合部的所谓“村庄社区化”的封村管理，同样如此。第四，城市公共空间的过度资本化。城市公共空间既是公民权利行使的重要场所，也是市民交流、休憩、娱乐等的平台，但在高速城市化和城市发展中往往被漠视。近年来，我国城市公共空间的衰落问题已引起了广泛的关注。城市高级居住小区往往占据具有较好生态环境质量和景观品质的滨水、绿地等地段。公共空间正在被“圈地运动”和房地产开发商的高楼大厦所吞噬，成为少数人私有的空间。由于许多高档小区都实行门禁管理，分割着城市滨水、绿地等公共空间资源，因此，有些原本属于城市居民共有的公共空间成为城市少数权贵阶层的“私人花园”，而公共利益和公民的空间权利则被忽视。
2我国城市空间正义缺失的逻辑我国城市空间正义的缺失的表现不是一个个孤立的现象，它植根于城市空间重构的过程中，其背后有内在的机制和逻辑。因此，打开这一逻辑和机制的秘密是解释我国城市空间正义缺失的关键。
2.1我国城市空间重构的本质改革开放以来我国政治、经济和社会方面的巨大变迁，从根本上改变着城市发展的动力基础和运行机制，并强烈影响着城市空间的演化进程。同时在城市中，各社会力量的冲突、斗争和妥协也作用与反作用着经济和社会过程。在这种互动的过程中，城市空间结构和形态发生了巨大变化，比如，城市社会空间极化、居住空间分异、城市空间蔓延、城市与乡村空间的二元分化、城市产业空间重组等等。总之，转型时期的城市空间已不同于传统的城市空间，呈现着新的特征，并在“理性”和“创造性破坏”的双重作用下不断地变化着，呈现出特有的城市空间的重构过程。我国城市空间的重构本质上是在全球化、市场化和分权化背景下，在制度转变与行动互动的驱动中，以空间为载体，承载着城市经济、政治和社会的深刻变化，进行着城市资源和利益再分配的政治过程。值得注意的是，城市空间重构是一种城市空间综合的复杂演化，是一个动态的持续性过程，而不仅仅是简单地对以往城市空间模式的替代，它本身就是充满冲突和政治性的，是自然的和理性的双重过程。可以说，城市空间重构的逻辑就是我国城市化和城市发展的秘密所在，是打开我国城市发展和空间演变的动力和机制问题的一把钥匙。
2.2空间调节模式：一种城市空间重构的分析框架我国的城市空间重构是宏观的制度变迁和体制转型，中观的治理机制、社会条件、政府角色和微观的权力冲突、政治策略共同影响和作用的结果。任何一个单独的视角都难以完整地解释我国城市空间重构和“空间正义”的缺失逻辑。因此，本文试图借鉴一种调节理论，并从一个整合的框架进行观察，以建立我国城市空间重构中经济逻辑与政治逻辑、制度与行动的连接。所谓调节理论是20世纪70年代以来，部分法国经济学家在解释资本主义从福特主义向后福特主义成功转型的过程中逐渐形成和成熟，并以积累体制和调节模式等概念为分析工具的一种理论流派。调节理论关注于社会调节模式与积累体制之间的关系，认为每一种积累体制都有一种特定“调节模式”，这种调节模式支配积累过程。调节理论最大的吸引力在于，它提供了在抽象层次上连结经济变迁和政治变化的方法。这样来看，国家和地方（城市）政治，都是具体积累体制里调节模式的一部分。但是，调节理论却低估了地方行动者和制度的因果效力和互动。因此，有必要在地方行动者和体制转型，以及城市空间重构之间，建立起较强的连结。所以，城市政治理论和调节理论这两个取向的整合，看来非常吸引人[2]。同时，调节理论经常将资本主义的复杂性简化成积累体制之间的不连续转变（例如福特主义到后福特主义），因而忽视了空间的变迁，以及社会现实中较为缓慢但不规则的转变。它倾向于忽视日常生活的实践如何构成了社会调节模式，好像调节模式是自然形成的，而不是通过现实的冲突实践而构成。[3]实际上，城市空间重构既是制度变迁的过程，又是行动的过程，因此必须考虑城市政治层面上参与主体的互动过程。我们从调节理论出发，整合空间政治经济学和城市政治理论，进而形成了一种分析城市空间重构的“空间调节模式”理论框架（图1）。首先，强调把城市及其空间放到资本积累过程和全球化的视野中进行考察，认为城市空间的生产是为了实现资本的循环和积累。因此，资本积累体制是城市空间生产和演变的经济根源。大卫•哈维就在资本主义生产方式理论框架中探寻了城市空间演变的动力，说明了世界资本主义体系的空间动力学如何塑造了城市空间。其次，反过来，城市空间和城市化不仅是资本积累体制的结果，也是资本积累的工具和过程。积累体制的转变要求以社会调节模式的改变为支撑。一定的空间结构和空间组织作为社会调节模式的一部分又支持了资本积累体制。城市空间重构和空间生产是复杂的社会和政治过程，并不是自动就与积累体制和调节模式相一致，而是需要社会的调节。因此一种空间的调节模式就不可或缺了。它是涉及政治、经济与社会在空间发展的一种社会调节模式。再次，这种空间调节模式是通过现实中多元参与主体的利益矛盾与冲突实践形成的，不仅具有制度的逻辑，还有行动的逻辑。空间调节模式的制度与行动逻辑在城市层面展现为一定的空间治理机制。这种空间治理机制体现了权力和资本的逻辑，因此受到城市治理机制和模式的深刻制约。城市治理机制具体形塑城市空间的形态和空间重构的过程，从而展现了空间调节的过程。最后，空间调节模式的资本和权力逻辑在本质上生产了不公平。这是积累体制的固有矛盾，威胁着维持资本积累的空间调节。城市政治中的公民，特别是弱势群体为维护自身的空间权利通过参与城市政治的过程进行抗争，这在西方国家就体现为城市社会运动。为了将城市空间中的冲突制度化在一定限度内，以维持符合统治阶级的城市空间调节模式并最终支持资本积累体制，“空间正义”的价值诉求通过城市政治过程进入城市治理目标之中。最终一些符合空间正义原则的空间政策得以实施。
2.3我国城市空间重构和空间正义缺失的逻辑分析如果从上述空间调节模式这一整合的框架角度解释我国城市空间重构和空间正义缺失的问题，我们必须注意中西方的差异。资本主义国家的资本积累是由福特主义方式转向后福特主义积累模式，从大规模标准化的生产方式转向专殊化的弹性生产模式。它呈现在全球范围就是跨国公司的兴起，资本的全球流动和新的国际经济分工，在西方资本主义国家内部的空间发展来看则是工业化的危机，服务业和高新技术产业的扩张。随着新自由主义的崛起和全球城市竞争的加剧，市场手段受到青睐，城市增长日益依赖城市政府、工商业团体、民间组织、社区和工会等组织的合作，从而形成了城市的增长联盟。我国在改革开放后，资本积累是由国家领导的工业化转变为以城市为基础的积累体制。我国的空间调节模式和治理机制实际上是服从于积累体制转型和经济增长优先的发展战略。增长导向的城市发展、城市转型和空间重构对于中国的资本积累的调节和维持越来越重要。
2.3.1积累体制转型与我国城市空间重构——作为一种空间调节模式要理解我国正在发生的城市革命，就必须考察城市空间的角色和作用。首先要审视城市及空间在发展型国家资本积累中发挥的作用。城市空间的政治经济学强调把城市及其空间放到资本积累过程和全球化的视野中进行考察。吴缚龙曾指出，随着生产方式的变化与生产要素的流动，特别是资本的流动，城市成为组织各种要素的实在空间。因此，他把城市及其空间置于中国的资本积累体制转型中进行研究，关注了城市是如何随着中国的消费革命而变成支持和推进资本积累的关键空间[4]。在社会主义计划体制下，“单位”曾是最重要的积累单元，城市并不是一个在资本积累上的实体，而只是国有企业的集群，是它们的生产场所。传统上的城市是缺乏城市性的。因此，只存在城市中的问题，而不存在城市问题。改革开放后，我国城市的功能开始发生重大变化，城市及其空间成为克服国家领导的工业化积累缺陷的手段。我国的高速城市化，实际上就是城市在政治经济中的“实在化”：即城市成为资本积累中的实体和空间。也正是由于城市重新被赋予这种积累功能，才成为各种矛盾的焦点，许多问题现在才真正地成为城市问题。空间不再只是经济和社会变化的载体，它本身已经成为资本生产循环的重要因素。城市空间作为扩大资本积累的媒介和工具，成为积累体制转变下资源争夺的对象。由此，我国的城市化可以被看做是一个资本积累的过程，同时也是一个城市空间扩张与重构的过程。另外，从全球化角度来看，城市作为一种地域空间形态，已不仅是传统意义上的生产与生活场所，更是生产要素集聚中心、创新中心以及各种社会文化与力量碰撞、融汇的中心。在全球化竞争的时代，城市变得更加举足轻重，空间的政治经济属性尤其是其作为城市的战略竞争资源作用，得以明确的显现。在全球化影响下，一方面，空间自身在发生着变化，空间不再单纯是经济、社会变化的载体，已成为资本循环的重要因素和媒介，或者从某种意义上说，空间变成了城市转型的力量；另一方面它影响了政治环境的变化，使得政府与资本的合作更为可能。
2.3.2城市空间重构和空间正义缺失的政治逻辑如上所述，我国城市空间重构根本上说是积累体制转型的结果，全球化这种触媒催化了城市及其空间的转型。同时城市空间重构作为一种空间调节模式，支持着这一体制转型。但是，接下来的问题就是：谁具体塑造了城市及其空间？社会调节模式的转变在城市层面的主要制度表现就是城市政治的变迁，并展现为城市治理机制的改变。城市空间重构是城市不同利益主体对城市空间角逐的过程，充满了政治性和策略性。从这个意义上说，城市政治或治理主导着中国城市空间重构及空间正义的缺失。（1）城市治理的变迁调节理论认为地方政府既是调节的制造者又是调节的产物。地方政府在创造新的社会、经济和文化的关系中将起更为积极的作用[5]。同样，伴随着地方分权化改革，我国的城市政府由资源分配转为直接参与城市经济增长。从调节理论来看，城市政府的这一转变实质上就是为“增长”的体制转型而调节的产物。在压力型体制和晋升晋标赛体制下，城市政府成为城市增长的主要推动者，并由此促进了城市治理机制的变迁。目前已有学者应用西方的“城市增长机器”和“城市政体理论”研究中国城市的增长政治以及对城市空间的影响。从理论上看，两种理论对于“增长”的关注和阐释，为中国的城市空间变化提供了一定的解释或有益的启示。这是因为，从某种程度上来说中国的城市政治就是一种“增长的政治”。从现实来看，在中国城市发展中，城市增长机器确实已经形成，其主要特色就是城市公私部门持久合作机制的建立，并且基本符合西方的城市增长机器和城市政体理论的描述[6]。改革开放以来，随着经济改革下的地方分权化，地方（城市）成为新的经济利益体。在经济发展和自身利益（包括财政收入和政绩）的驱动下，城市为增长而展开激烈竞争，城市政府表现出了“企业化”的倾向。同时在市场化过程中，国企、外企、民营及其他工商团体等经济主体在城市经济增长中发挥着越来越重要的作用。拥有行政资源、垄断资源（包括城市规划、土地出让等）特权的城市政府与城市中的经济主体（开发商、投资商）结为增长联盟，进而形成复杂而有力的增长机器。但是，无论是增长机器理论还是城市政体理论应用到我国城市研究时，都需考虑到其理论假设和现实，否则便无法解释许多中国城市的增长问题。城市政体理论有两大理论前提，一是市场经济下，社会资源基本由私人所控制，并且资源的主体应当是分散的；二是政府经由全体市民选举产生，必须代表全体选民的利益。而我国城市的社会资源主要掌握在政府手中，具有相当的垄断性；选举制度也与西方国家有很大的不同，地方官员更急功近利。另外，由于我国的社会力量缺乏组织性，普通市民特别是弱势群体被经常性地排斥在增长联盟外，同时又无法形成有力的反增长联盟，从而更易成为利益受损者。所以，现阶段我国城市政体在一定程度上是社会控制模式运行的结果，而不是像斯通所讲的是社会生产模式的结果。何丹对这一城市政体的特点进行了分析，并指出：政府（国家）在各种资源分配中仍然占主导地位，政治精英、经济精英和部分知识精英构成的主导阶层主观上为了追求各自的政治、经济利益的最大化而形成的合作关系在客观上也促进了城市的发展；同时在现有法律和政治框架下，弱势阶层处于被边缘化的境地。在现有的政治经济条件下这一合作呈持续发展状态，而且多年以来这一政体并没有发生根本的变化，从而使得城市发展一直保持着迅猛的势头[7]。
这种城市增长机器在中国城市中已经广泛形成，并发挥着促进增长的重要作用。随着城市社会的利益分化和利益主体的多元化，城市政体的这一特点很可能会导致政府的公共政策不能充分代表“公共利益”，而是有选择、有偏好地代表其中某种利益，甚至是政府自身的利益[8]。（2）城市治理的权力垄断性与城市空间正义的缺失我国的这种城市治理模式不仅广泛促进了城市的经济增长，而且作为空间调节和空间治理的重要机制，主导了城市的空间生产和空间重构。但是这种城市政治易产生变异性，特别是在转型期，具有垄断权的城市政府产生了自身的独立利益，并与资本合作，在“增长”的促动和掩护下，追逐着城市的空间经济效益。同时主导权的垄断和结盟导致了城市空间发展利益的垄断。政府利用自身的资源和政治策略把这种自利性合法化，同时依靠政府自身的能力将在空间调节模式或空间治理过程中产生的冲突、抗争和协商——城市社会运动消解，并寻求价值资源以消减空间公平、正义价值的压力。这不仅是为维护增长导向的空间调节模式和治理机制以调节或维持城市积累体制的转型，更是为自身的利益谋求合理性的空间。在中国社会力量弱小，且缺乏组织性的情况下，城市空间更多地让位于强大的资本，导致公平、正义的价值难以彰显。张庭伟曾将城市政体理论作为解释城市空间结构变化动力的理论之一，分析了政府、市场、社区三种力量的不同作用，并构建了包括“政府力”、“市场力”、“社会力”三者合力的城市空间结构变化的动力机制理论模型。他认为这一“综合理论”模型最适合解释中国城市。政府力为主因,提出增长或空间决策的创议,并力图贯彻。但由于另外市场力和社会力的存在，动议会受到约束而得以调整，当然调整的程度则取决于两组力的力度的大小[9]。综合论基本反映出了城市政体中三种力量对比，强调了政府、市场和社会的“三足鼎立”。值得注意的是，在强大的政府垄断主导权和强势的资本扩张下，社会力总是显得偏于弱小，而且“综合论”模式中的三种力并不是相互独立的，在中国的城市增长机器下，权力与资本为了“增长”会结盟。因此，可以说事实应该是：“企业化”的城市政府在增长联盟和城市空间生产中具有垄断主导权，并展现出浓厚的逐利色彩。在这种背景下，城市政府推出了以“经济增长”和城市扩张为目的而忽视了空间正义价值的城市规划、城市开发和其他空间政策等。在城市开发体制中，政府、普通市民，还有相关的专家集团，都以各自的方式扮演着重要角色。城市政府不仅掌有从城市规划、土地征用、土地使用权出让、财政支配到项目审查的所有权力，还垄断了分配各种公共资源的决策权。不难看到，城市政府一直在致力于寻找相应的价值资源，拓展合理性空间，以应对来自公平价值的压力。在此过程中，城市规划、建设的专业群体，以及各种“城市问题研究专家”、乃至城市开发运动的批判者们，自觉或不自觉地扮演了重要的参与者角色。例如，各地城市政府直接主持或参与组织了各种主题和规模的国际或国内的“城市论坛”，而在这样的互动中，城市政府也表现出了整合专业知识分子群体、消解价值压力的突出能力[1]。
因此，可以看出，我国的城市空间重构表现出政府强烈主导和逐利色彩的特征。城市空间在资本和权力逻辑下，空间正义的缺失问题不断凸显。然而，到市民抵制空间不公的社会行动兴起的时候，“政府不仅具有运作政策技巧的足够的能力，同时也已经掌握了运作意识形态、消化专业知识、同时将知识人群体隔离于社会运动的一整套娴熟的技巧。这种情况，不可避免地削弱了社会行动者们在与权力博弈的过程中凝聚公平正义压力的现实可能”[5]。这样，在空间公平与正义的价值压力下，城市政府主导的以牺牲空间正义为代价、以空间经济效益为首位目标的城市开发能够得以延续，甚至政府将其自利性正当化，从而使空间正义的价值难以进入公共政策过程。当然，从发展型政府的角度看，城市积累体制下的经济增长是政府合法性的主要来源之一，同时也是市场化和全球化的要求。然而，作为这种积累体制的调节模式的城市政体，在现有的政治体制和社会状况下存在着严重的缺陷和变异。在城市的空间重构中，城市政府主导的增长联盟追逐空间的经济效益，消解着来自弱小和低组织化社会力量的抵抗。这样，政府在城市空间的重构中必须承受着另一个合法性的价值来源——正义的压力。这就形成了一个矛盾或者悖论。但是，这并不是增长与正义的矛盾，而是权力本身的矛盾。它一方面是中国积累体制转变、城市转型和社会、经济改革的产物，具有特定历史条件下的必然性，并将在城市化的很长一段时期存在着；另一方面，它也是权力运行的结果。在全球化、市场化、分权化和体制转型的背景下，城市政府滋生了自身的利益，一旦政府权力缺乏有效地制约和监督，权力的逐利性和扩张性就难免对公共利益和公民权利的危害。因此，如何实现政府、市场和社会三种力量的相互制约，进而彰显“空间正义”的价值，并矫治中国城市空间正义缺失，应该成为人们高度关注和探究的问题。
3我国城市空间正义缺失的矫治我国城市空间正义缺失问题的矫治需要从几个方面着手：
首先，是对城市本质的反思和城市发展价值取向的更新。积累体制转型所带来的城市革命改变了城市的角色，城市日益成为实现经济增长的载体，因而城市增长、城市扩张等是当前中国城市发展的主要价值取向。但是，一种积累体制的稳定需要可持续的经济发展，要求可持续的城市发展。城市是一种实现经济增长的重要空间载体，但是，城市更是一种人的自由、生存和发展的空间。以经济增长为唯一目的，忽视城市的秩序性、正义性，可能导致城市发展畸形、城市问题丛生，使人们进入秩序缺乏、冲突激化的城市丛林社会，难以实现城市的可持续发展。公平正义是城市现代化和城市和谐的重要标准，是城市美好生活的本质特征之一。
同时正义的价值内含于可持续的城市发展之中，可持续发展的城市化和城市发展要求城市空间的正义。因此，我国城市空间正义价值的实现就要求城市化和城市发展不应固守发展主义之维，应超越片面理性主义城市观和片面城市发展观。城市发展道路要走向“可持续发展城市”，更加关注城市发展中的公平与正义，更加注重公共人文关怀。其次，制度是价值的实现与冲突的场域，要实现城市空间正义的价值，就需要制度的保障，尤其是城市治理机制。城市治理的终极目的在于城市公共的“善”，即正义。然而权力遍布于空间之中，空间是权力的展现和结果，唯有政治和权力的规范化才是城市空间的正义之路。
因此，构建以公平正义为核心的城市治理模式是空间正义价值实现的制度设计的关键。这种制度创新的基本导向包括：（1）从“城市善政”到“城市善治”的转变。在可持续的城市发展中，需要重新界定政府的作用和干预内容。城市政府的干预范围应当缩小，从“无所不管”转向“有限领域”，从“过度干预”转向“适度干预”，干预本身也要接受法律监督和法律制约。同时，城市政府不再是城市治理的唯一主体，市场组织和社会组织日益成为城市治理的重要主体。城市治理的多中心使得治理机制发生变化，日益走向城市政府、市场和社会的合作治理。城市的可持续发展只有在城市的合作治理下才能实现。（2）从“发展型政府”到“服务型政府”和“责任政府”的转变。尽管目前来说经济增长带来的绩效合法性是政府合法性的主要来源之一，同时城市政府在积累体制转型过程中也负有经济增长的责任。但是，政府不应该为追逐自身的独特利益，利用垄断特权，变身微观经济主体参与市场活动，并和强势资本结盟与民争利。掌握公共权力的城市政府应当把更多的精力和工作放在保障改善民生和维护社会公平正义上去，以促进城市的可持续发展。（3）从“大政府”到“大社会”的转变。城市的合作治理要求在城市政府与社会主体（包括市场组织、社会组织和公民）之间建立良好的相互合作和监督机制，特别是社会主体要依法限制城市政府的权力。城市的合作治理主体之间良好的互动关系需要主体之间力量对比的相对平衡。然而，当前我国城市治理结构中，社会主体特别是公民社会力量过于弱小，导致了治理结构的失衡。因此，必须不断培育公民社会的成长，并限制城市政府的权力范围和实施，才能实现城市的善治。
城市治理的意义篇4
关键词:法治;法治理念;城市管理综合执法;依法治国
1 法治及其理念的价值诠释1.1 法治的概念法治理念,是关于法治的原理、精神及法治化的操作技术,它构成了一个国家或一个时代的法治理论的基本框架。因此,理解法治的概念是对法治理念的把握和解释。法治概念是在历史上产生的,在不同的国家和时代,它具有不同的具体内容。我国春秋战国时代就已开始关于法律在社会中的地位以及在治理国家中的作用的争论。著名的“儒法之争”,很重要的一个内容就是治理国家主要是靠法律,即“圣人之治(即人治)”还是主要靠个别贤明的君主,即“圣法之治(即法治)”。在西方,第一个主张依法治国者,可以说是思想家亚里士多德。他在著名的《政治学》一书中,认为“法治应该包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”在目前我国学术界对于“法治”的理解和认识异常活跃,纷纷提出了对法治精义的看法和解释。有学者通过认同西方社会亚里士多德以来对法治的几乎超越历史和时代的基本解释,认为法治的基本精义在于法的至上地位和法的善德质素,后者决定着前者,更具有根本意义。法的至上地位意味着不仅只有手段的功用,而且有目的和价值意义;法的善德质素要求法治不只在实施层而,更在立法层面。同时,法治作为价值理想,与自由、平等、正义、秩序、效率、民主等多元价值具有亲合关系。有学者从价值理念的角度出发,认为法治除了“治国方略”之外,是一种理性的办事原则,是一种理性的法制模式,是一种理性的法律精神,是一种理性的社会秩序。1.2 社会主义法治理念社会主义法治理念是体现社会主义法治内在要求的一系列观念、信念、理想和价值的集合体,是指导和调整社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督的方针和原则。把握社会主义法治理念,必须从中国社会主义国体和政体出发,立足于社会主义市场经济和民主政治发展的时代要求,以科学发展观和社会主义和谐社会思想为指导,深刻地认识社会主义法治的内在要求、精神实质和基本规律,系统地反映符合中国国情和人类法治文明发展方向的核心观念、基本信念和价值取向。
2 城市管理综合执法与法治2.1 城市管理综合执法是法治的具体实践从中国法治化进程的实践来看,中国法治化进程是由国家启动的,基本上是以政府推进为主的政府推进和社会演进结合型。从根本意义上,反映了市民社会与国家二元化的必然要求。“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略的理论深入和展开需要国家和社会的回应,需要在实践中具体地操作中国法治化道路选择,需要理论与实际的结合,而城市管理综合执法则是法治理念在城市管理中的具体实践。城市管理是依法治市、依法行政的重要组成部分,也是城市人民政府的重要职能和永恒课题。城市管理综合执法根源于市场化改革的推动、行政机构精简和行政处罚的执法法治化要求,以解决在城市管理领域中比较混乱的行政处罚行为,《行政处罚法》将综合执法中的集中处罚纳入了法治化的轨道。城市管理的法治化在一定程度上是一个国家法治水平的体现,是法治社会成熟与否的标准。城市管理综合执法是社会主义法治理念在地方行政区域的具体实施,它使法治理念得以启动和深入,使法逐步由纸上的条文融入了公民的生活中,从而为法治国家最基本的“制度与人”良性互动关系的形成奠定了现实基础。2.2 城市管理综合执法是法治的具体化,与法治政府具有密切关系城市管理领域综合执法作为行政执法体制改革的突破口以及改革方向之一提出后,从中央到地方各级政府给予了高度重视。2000年9月,国务院办公厅就继续做好相对集中行使行政处罚试点工作再次发出了专门通知,要求各省政府从贯彻依法治国方略、全面推进依法行政的高度,充分认识实行相对集中行使行政处罚权制度的重要意义,认真研究适应社会主义市场经济要求的行政执法体制。综合执法作为城市管理体制改革的新模式,其与依法行政,建设法治政府之间存在着密切的联系。首先,城管综合执法与责任型政府关系密切,责任行政要求行政系统行使职权时权责对等,行政执法权高效有序地运作,这是因为,“良好的法律秩序是法律规范实施的结果,也是检验是否厉行法治的一个重要标志。”城管综合执法将以往分散行使的行政执法权相对集中,明确执法主体及其权限和责任,为“政府权力再造”奠定了良好的基础。其次,城管综合执法也体现了治理型政府的要求。治理型政府以“最好服务、最高效率”为目标,城管综合执法在一定程度上改变了以往行政处罚领域的三乱现象,使无序变为有序,保证行政管理体制的统一和稳定,有力地推动法治政府的建设。同样,依法行政也对综合执法提出了更高的要求,执法人员在执法时必须要做到秉公执法、文明执法,杜绝粗暴执法,从而为政府树立良好的行政执法形象。
3 城市管理综合执法的现状及展望在中国推进依法治国的进程中,如何具体实现法治的方略,体现法治的价值和要求是对我国法制改革与发展的一个巨大的挑战。城市管理综合执法的开展和深入,作为依法治国在地方行政区域内的法治实践,为中国法治化的实现提供了一条符合实际的道路。3.1 城市管理综合执法的现状(1)立法不足,法律滞后。行政执法,顾名思义就是行政机关贯彻执行法律的活动。行政执法离不开法律适用,当行政机关在行政执法活动中将抽象的法律规定具体运用于人、行为和事实并对自然人、法人和其他组织的权利义务作出判断和决定时,就属于法律适用。城管综合执法作为行政执法的一种模式,在其执法的过程中也必然涉及法律适用。不同的行政执法模式各有其执法依据,就目前各地城管综合执法的法律现行的立法并不能完全适应城管综合执法的实际,在诸多方面存在不足:①中央立法过于原则,欠缺可操作性;②地方立法位阶较低,权威性不足;③执法依据分散,处于“借法执法”的尴尬局面;④部分执法依据存在着相互冲突的现象。(2)管理部门行政执法职能交叉、职责不清。综合执法机关的行政处罚权来自于行政职能机关的转让,各行政职能机关都交出一部分行政处罚权给相对集中行政处罚权的实施机关,由其独立行使,变多家执法为一家执法。然而,这种转让并不是传统理论中的依法转让,其理论基础和法律依据还不完善,在实践的过程中也产生了一些问题:①行政管理权与综合执法权完全割裂,管理与处罚难以衔接。“有关行政职能部门与综合执法机关之间的职责冲突,从某种程度上说对执法产生了很大的影响,这种影响甚至比相对集中行政处罚权之前的职责交叉问题还要大。”②综合执法部门与原职能机关执法职能转移不完整,执法界面不清晰。根据行政法的理论,一个完整的行政处罚权是不能被分割的,而相对集中行政处罚权制度在部分职责职权的划定上,却分割了政府有关职能部门的行政处罚权。(3)执法主体定位不准,执法手段不足。现在执法队伍的执法主体资格是根据《行政处罚法》第16条的规定,在国务院法制办批复后,通过各级政府的规章和规范性文件予以确定的,由于相对集中的行政处罚权原来是由其他的法律或法规明确授予其他行政主管部门,因此,在行政处罚权执法主体资格转移过程中就存在着法律间的冲突。特别是试点工作实施以后,一些新颁布或修改的法律法规对相对集中行政处罚权范围内的行政处罚权仍明确规定授予其他行政主管部门,这也给综合执法队伍的执法主体资格带来了问题。在管理上依然采取运动式的监管模式,而且执法手段较为单一,整治效果不明显。城市管理行政执法部门在行使行政处罚权的实践中,还面临一个相同的难题:作出行政处罚决定以后没有行使行政强制权的权力,城市管理难以有效的进行。3.2 城市管理综合执法的完善途径法治是一个目标,是一个庞大的、理想而又可以实现的目标,而实现这个目标的过程是漫长的、艰苦的,这个过程由一系列活动所组成,是旨在实现法治的一系列具体活动的总和。充分认识到我国城市管理综合执法的现状及实现理想法治目标的必然性,更加紧迫地推进法治的进程,要着重从以下方面做起:(1)改革管理体制。“从法治的发展角度着眼,如果一种制度设计是值得并具有一定可行性的,我们就必须为它的建构迈出第一步,哪怕会遭遇种种阻力,甚至阻力过大而使得这一步走歪了。毕竟,任何制度文明的发展都是在学习、矫正、积累的过程中完成的。”一个城市的管理工作,特点是城管行政执法体制是否科学合理,直接关系到城市管理工作的成效问题。因此,研究确立科学合理的城管行政执法新体制,对于提高城市管理行政执法效率至关重要。通过职能、权力、机构、人员的转变与调整,以及罚缴分离、收支两条线、统一执法程序和文书等配套制度的建设,使权力彻底与利益脱钩、真正与责任挂钩,从而最终建立一整套符合市场经济要求的行政管理体制。(2)制定法律规范。任何一项制度都离不开法律的规范,尤其是对于以行政权重构为核心的城管综合执法制度而言,更需要立法权的全面规范。关于城市管理综合执法的地方性法规可作全面立法的立法选择,“所谓全面立法就是指在一部或若干部法律、法规中对行政综合执法与相对集中行政处罚权作出系统规定,并将有关的主体、内容、程序等全部列举出来。”法规具体可包含以下几方面内容:①主体地位问题;②人员设置问题;③执法手段问题;④执法职能及范围划分问题;⑤执法程序问题。(3)重塑执法理念。城市管理综合执法要按照建设法治政府、责任政府、服务政府的要求,切实改变“重处罚轻服务”的现象,实现由管理向服务的转变,树立权利本位、以人为本的执法理念,在执法方式上做到多样化、人性化、社会化,做到执法公开、公平、公正、公信,保障社会公众的知情权、参与权、监督权,加强内部监督制度建设,做到权力与利益脱钩、与责任挂钩,全面提高队伍和人员的素质,从而为适应市场经济要求的行政管理体制的确立与完善作出贡献。
参考文献
[1]程燎原著.从法制到法治[m].北京:法律出版社,1999.
[2]孙莉.依法治国论[m].武汉:武汉大学出版社,1997.
[3]孙笑侠.法的现象与观念[m].济南:山东人民出版社,2001.
城市治理的意义篇5
一、运用系统观念准确认识法治城市
从系统论角度看，法治城市是从属于法治国家这个大系统的子系统，是法治国家的组成部分，但它是法治国家整体的缩影和先进部位，推进城市的法治化是一个国家法治建设的先期任务并产生先导作用。因此，建设什么样的以及如何建设法治城市，应当是一种全方位的系统思考。
（一）着眼服从服务于国家发展大局引领宏观思考。服务大局是社会主义法治的重要使命。党的**对全面落实科学发展观，推动社会主义经济、政治、文化、社会“四位一体”建设作出了全面部署。报告指出，要以增强综合承载力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。之所以如此，是因为城市群日益成为中心城市提升区域地位的引擎和载体。在东部率先、中部崛起、西部开发、东北振兴的国家区域政策总体布局中，发展城市群、建设都市圈，已经成为普遍性的区域发展模式和标志性的中心城市提升模式。城市群带动战略的提出，为城市发展建设提供了难得机遇和更大舞台，也对城市发展提出更高的要求。长三角城市群是被世界公认为继纽约、多伦多与芝加哥、东京、巴黎与阿姆斯特丹、伦敦与曼彻斯特等城市为核心的五大城市群之后的世界第六大城市群。从江苏的实际看，上世纪90年代初，经济全球化浪潮催生了全省开放型经济的大发展，成为继乡镇企业崛起后的又一次重大发展机遇，重塑了江苏经济格局。经过10多年的开放历程，位于苏南的开放先行地区尤其是南京、苏州、无锡等城市已经走出初期开放的发展阶段，开始进入更高层面的开放期。特别是在长三角一体化上升为国家战略、一体化发展规划付诸实施新的环境背景下，长三角城市既将面临新一轮发展机遇，也将面对原有优势分布格局重新调整的新形势。南京作为长三角城市群的中心城市之一，如何把握机遇，进一步以法治推动和保障城市综合竞争力在科学发展轨道上取得新跃升，从而进一步提升在城市群的地位，更好地向国际性城市目标迈进，就成为我们思考法治城市建设必须应对的全局性重大课题。
（二）立足法治与经济社会协调共进展开全面思考。我们建设的法治城市，绝不可能仅仅是法治本身的运行和发展，城市法治制约于经济社会发展的现状，且必须与城市经济、政治、文化、社会建设相适应并协调发展，因而不能把当代法治城市建设简单化理解为纯粹的法制发展。由于我国属于后起的现代化国家，不得不同时面对西方国家在几百年时间里所遇到的问题，不得不以极大的实践智慧处理好转型与稳定、自由与秩序、公平与效率、民主与权威等一系列价值之间的目标冲突问题，这使得法治与社会协调发展的任务十分艰巨。所以，我们在这样的社会大背景下建设法治城市，绝不是某种在书本里设计出来的、理想化的、孤立封闭的“法律帝国”，而必然是一个经济健康、可持续发展的法治城市，一个人人享有平等人权的法治城市，一个公民平等参与国家管理的、民主的法治城市，一个公平正义、和谐文明的法治城市。为此，我们必须坚定不移地支持以经济建设为中心，促进法治与经济协调发展；要始终坚持与完善党的领导，保证法治与政治协调发展；在坚持依法治国是基本方略的前提下，以促进制度同价值观念的和谐为导向将依法治国与以德治国有机统一；要按照构建社会主义和谐社会的要求，促进法治与社会的协调发展。也就是把开展法治城市建设作为城市经济社会协调发展进程中的一种整体性的社会实践，通过国家机关和人民群众的合力整体推进，在努力实现法治内部的立法、普法、执法、司法、守法、督法等各要素及其机制有机统一，并与社会政治、经济、文化等外在协调一致的奋斗目标的进程中，既追求法治自身的内在价值，更注重体现法治在保障和推动经济社会协调发展过程中综合性、整体性的社会效果，从而促使城市法治迈入新境界。
（三）运用法学及其他相关学科知识进行综合思考。建设法治城市是一项综合性很强的社会实践，它的发生发展离不开理论的指导，因此需要依赖于法学以及所有与之相关联学科、特别是各城市学科的理论支撑。因为，当代中国的法治建设是在迅猛的城市化进程背景下展开的，既在制度层面上受到欧美等西方法治示范的强烈影响，又在绩效层面上受到以城市化为代表的急剧社会变化的牵扰。然而，由于现阶段我国法学研究中的“西学导向”依然比较盛行，看待法治与城市化问题，如时常受到广泛关注的农民工权益保障、行政圈地、流动人口犯罪等，往往局限于传统法学的内在视角，而不是从跨学科视角来讨论。所以，有学者评价说：“如此做法的后果之一，是人们对这些问题的认识依然停留在规范——价值的传统认识层面上，而未能在实证规律层面上获得学科知识的拓展”。当前，我们的法治城市建设正处于我国城市化进程的加速期，城市化事实无疑对城市法治提出了许多具有重大实践意义和理论价值的课题，且必将对于现阶段的法治城市建设产生重大影响。因此，借鉴城市学、城市经济学、城市社会学及城市规划学、城市管理学、城市环境生态学等外部学科的基础知识，结合日益深化的法学知识，针对城市化进程所提出的法律问题及对城市法治的挑战进行跨学科研究思考，显得非常必要和紧迫。这样，才能够为探寻法治城市建设的规律并有效指导实践奠定理论基础。
二、把握实践理性推进法治城市建设
实践证明，法治是一个城市走向现代化的必然选择。世界上具有国际性竞争力和影响力的城市之所以辉煌，其中重要的是法律建构了城市制度框架，法治在引领和保障城市有序运转。但“罗马不是一天建成的”，同时也“条条大路通罗马”，法治依赖于各个城市因地制宜的理性化实践。
（一）法治城市建设要遵循法治生长的规律。在法治生长过程中，法律制度的“可构建性”和“可移植性”最强，属于某种可以迅速变化的因素；法律秩序与之相对则是缓慢变化的因素，其虽然可以通过强制性的手段得到较快建立和暂时性的维护，却不能不付出巨大的社会成本。法治精神同前两者相比，是“生长期”更长的因素。人们可以短时期内构建出一个完善的制度，却无法迅速普遍地在人们心中树立法治信仰。而法治城市建设的进程能否顺利推进，所取得的成果能否得到巩固和发展，在一定程度上就是要看公民的法律品质和道德素养是否有效提升。由此可见，当前和今后面临的一个突出问题，必然是制度和秩序的“快速建立”与法治精神的“缓慢生长”之间的矛盾。这就是某种规律性的东西，它说明法治的确需要时间，需要我们在促使法治精神“内在生长”方面真下功夫、多花气力。因此，要把大力弘扬法治精神作为法治城市创建工作的重点，培养人们特别是公职人员对法律的普遍信仰，从而为法治提供源源不竭的思想动力。此外，在实际操作层面，应当鼓励各个城市结合本地经济、社会发展状况，以能够承受的经济成本创建法治城市，不搞一刀切，允许法治的一般要求在不同地区的实现存在时间、程度等方面的差异。在制订法治城市创建工作考核评价指标体系时，似乎有必要设计三类指标：一为考核通用指标，二为自选奋斗指标，三为群众评价指标。
（二）法治城市建设要结合城市的发展定位。法治城市建设固然要从实际出发，建构符合当地实际情况的法治。但仅此还不够，必须考虑国家对该城市的发展定位。因为，一个城市首先是这个国家的城市，不能脱离本国经济社会发展的总体布局，城市法治也同样是与国家的经济、政治和社会制度紧密相联的。比如南京市，国家予以定位的城市性质和功能是：著名古都、江苏省省会、长江下游重要的中心城市。南京为我国六大古都之一，是部级历史文化名城。南京的规划和建设要继承古都历史精华，创造融古都风貌与现代文明于一体的城市特色；南京是江苏省省会，也是该省的政治、文化、经济中心，要保证省级管理职能的顺利行使，并形成省内最发达的金融、贸易、信息中心和科教文化对外交往中心；南京作为长江流域四大中心城市和长江三角洲西部枢纽城市，要充分发挥沿江、近海的优势，增强跨省域的辐射功能和吸引力。无疑，南京要立足国家确定的城市功能定位来建设法治城市，积极探索有别于区域法治、地方法治的法治城市建设规律，与城市性质、地位、功能、发展等相吻合的法治工作目标和任务；积极探索与南京作为区域性中心城市相适应的城市法治内涵，在发挥城市聚集力、影响力、辐射力等方面提供法治支撑和保障；积极探索如何更好的运用城市深厚的历史文化底蕴和国家法定授权，从城市现代化理念、制度等层面打造城市法治文化，彰显人文特色，建设南京文化名城、法治名城。正因为在我国，法治城市建设的各项工作是在国家特定的经济、政治和社会条件以及各地方实际的状况下展开的，所以要依次充分考虑中国特色、区域特色和本地特色，从当地实情出发，实事求是地推进，做到既坚持国家法制统一性，又彰显城市的鲜明特色。
（三）法治城市建设要更加注重法治的实践。法治简单地说包含两方面的内容，一是法律规范，二是法律实践。法治有很多种特性，但最重要的特性应该是一种社会实践，法治是社会实践的产物，社会实践给予了法治最丰富的内涵。当然，作为人类最能接受的一种社会治理方式，法治总是特定时空下的法治。时下我国的法治城市，可以视为现代社会主义法治国家的城市性标准，法治城市建设是依法治国方略在城市的具体实践。现实表明，我国各地的法治实践形式有所不同，但都为国家法治提供了素材、补充了内涵，使之成为能够依照本地具体情况实施的原则，这正是法治实践的生命力所在。由于建设法治城市是一项长期的、渐进的过程，因此，在创建法治城市的过程中，我们既不能脱离实际，以某些外国书本上的概念、文辞或者法学教科书的定义来衡量法治实践，过于理想地去片面追求高标准，要防止教条主义、本本主义；也不能仅仅基于法制宣传教育的层面地去抓法治城市的创建工作，从而使法治城市的创建在举办种种有关宣传活动之中流于形式。我们必须在深刻理解法治城市内涵的基础上，站在国家法制建设的宏观大局中去探索和实践法治城市的创建工作，要充分考虑法律实践的现实可能性、阶段性和系统后果，注意平衡法治统一的要求与法治实践形态的多样性；要关注来自各地区、各层次法治实践的成功经验，关心在实践中获得公正合理有效的解决问题的办法；并在此基础上，尊重、总结和完善为实践证明有效、为民众欢迎的法治的制度和做法，使法治真正成为城市经济、政治和社会生活的有效实践。只有这样才能真正提升城市的法治化水平，最终实现法治国家在城市层面的法治目标。
三、着眼于城市现代化建设法治城市
“一个国家的法治是由一个社会包括经济基础在内诸多社会条件决定的，并总是回应了该国或该国特定时期的经济社会发展中的制度需求”。那么，我们现在开展的法治城市建设应当且必须回应现代化城市发展的制度需求，为城市的现代化及其可持续发展提供制度支撑和保障。
（一）回应城市经济现代化的动力需求。城市是市场经济的主阵地，城市经济高度发达和财富高度集中，是经济现代化的显著标志。而“市场经济有好坏之分，好的市场经济应是法治市场经济”，法治为主导的市场经济必然要求在市场经济体系内，交换各方的一切经济活动都必须在法律范围内进行，按照市场运行规则办事。在市场经济运行中突出法治的意义在于：保证所有的经济主体在进入市场时地位平等，不得因权力、地位、职务等方面的差异而形成各种等级差别；所有市场主体在从事交易时地位平等，公平竞争，在市场经济中不允许存在经济的和超经济的特权；国家对市场经济运行的调控只能是宏观的，政府职能必须转变，处理好与市场的关系，要防治市场经济因“权贵”主导而腐败丛生。因此，我们要从“市场自由”和“市场秩序”两大层面大力加强城市经济法治建设，在市场准入、投融资、土地使用、对外贸易等方面创造平等竞争的条件，切实纠正“国家这只手”过多去管资源配置追逐利益效益而忽视对市场秩序调控和管理的问题，依法保障各类市场经济主体的财产权益，激发其自主创业和增加财富的积极性，使法治成为推动城市经济现代化的强大动力。
（二）完善城市政治现代化的保障机制。城市政治现代化的主要标志就是凸显人民在政治生活中的地位。我国是社会主义国家,人民是国家的主人,因而必须通过党领导人民制定的法律及其实施机制来保障人民群众对城市社会事务的管理与广泛参与,从而真正体现人民当家作主的现代化要求。人民代表大会制度正是体现党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的制度载体。在此符合我国国情的政治制度下，人民享有真实的、广泛的、普遍的选举权,通过选出自己的代表组成各级国家权力机关，然后再派生出国家行政机关、司法机关。在民主集中制原则上组成的国家机关体系,一方面保证了国家权力机关在政权体系中的中枢地位；另一方面又通过相对明确的职能划分,确保所有国家机关能各司其职。在这一政治体系中，人民代表大会有权监督其他国家机关的工作，从而保证人民意志以及公民的其他各项民主自由权利能够真正得以实现和落实。因此，我们要针对共产党是中国法治的核心要素这一重大特征，把法治的精神、理念、原则和必要的制度引入执政党的党内生活之中，使党内生活、国家生活、社会生活的法治化有机结合，相互配合、相互促进。同时不断完善人民代表大会制度，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为实现城市的政治现代化提供法律制度的根本保证。
城市治理的意义篇6
1法治及其理念的价值诠释1.1法治的概念法治理念,是关于法治的原理、精神论文及法治化的操作技术,它构成了一个国家或一个时代的法治理论的基本框架。因此,理解法治的概念是对法治理念的把握和解释。法治概念是在历史上产生的,在不同的国家和时代,它具有不同的具体内容。我国春秋战国时代就已开始关于法律在社会中的地位以及在治理国家中的作用的争论。著名的“儒法之争”,很重要的一个内容就是治理国家主要是靠法律,即“圣人之治(即人治)”还是主要靠个别贤明的君主,即“圣法之治(即法治)”。在西方,第一个主张依法治国者,可以说是思想家亚里士多德。他在著名的《政治学》一书中,认为“法治应该包含两重意义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”在目前我国学术界对于“法治”的理解和认识异常活跃,纷纷提出了对法治精义的看法和解释。有学者通过认同西方社会亚里士多德以来对法治的几乎超越历史和时代的基本解释,认为法治的基本精义在于法的至上地位和法的善德质素,后者决定着前者,更具有根本意义。法的至上地位意味着不仅只有手段的功用,而且有目的和价值意义;法的善德质素要求法治不只在实施层而,更在立法层面。同时,法治作为价值理想,与自由、平等、正义、秩序、效率、民主等多元价值具有亲合关系。有学者从价值理念的角度出发,认为法治除了“治国方略”之外,是一种理性的办事原则,是一种理性的法制模式,是一种理性的法律精神,是一种理性的社会秩序。1.2社会主义法治理念社会主义法治理念是体现社会主义法治内在要求的一系列观念、信念、理想和价值的集合体,是指导和调整社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督的方针和原则。把握社会主义法治理念,必须从中国社会主义国体和政体出发,立足于社会主义市场经济和民主政治发展的时代要求,以科学发展观和社会主义和谐社会思想为指导,深刻地认识社会主义法治的内在要求、精神实质和基本规律,系统地反映符合中国国情和人类法治文明发展方向的核心观念、基本信念和价值取向。
2城市管理综合执法与法治2.1城市管理综合执法是法治的具体实践从中国法治化进程的实践来看,中国法治化进程是由国家启动的,基本上是以政府推进为主的政府推进和社会演进结合型。从根本意义上,反映了市民社会与国家二元化的必然要求。“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国方略的理论深入和展开需要国家和社会的回应,需要在实践中具体地操作中国法治化道路选择,需要理论与实际的结合,而城市管理综合执法则是法治理念在城市管理中的具体实践。城市管理是依法治市、依法行政的重要组成部分,也是城市人民政府的重要职能和永恒课题。城市管理综合执法根源于市场化改革的推动、行政机构精简和行政处罚的执法法治化要求,以解决在城市管理领域中比较混乱的行政处罚行为,《行政处罚法》将综合执法中的集中处罚纳入了法治化的轨道。城市管理的法治化在一定程度上是一个国家法治水平的体现,是法治社会成熟与否的标准。城市管理综合执法是社会主义法治理念在地方行政区域的具体实施,它使法治理念得以启动和深入,使法逐步由纸上的条文融入了公民的生活中,从而为法治国家最基本的“制度与人”良性互动关系的形成奠定了现实基础。2.2城市管理综合执法是法治的具体化,与法治政府具有密切关系城市管理领域综合执法作为行政执法体制改革的突破口以及改革方向之一提出后,从中央到地方各级政府给予了高度重视。2000年9月,国务院办公厅就继续做好相对集中行使行政处罚试点工作再次发出了专门通知,要求各省政府从贯彻依法治国方略、全面推进依法行政的高度,充分认识实行相对集中行使行政处罚权制度的重要意义,认真研究适应社会主义市场经济要求的行政执法体制。综合执法作为城市管理体制改革的新模式,其与依法行政,建设法治政府之间存在着密切的联系。首先,城管综合执法与责任型政府关系密切,责任行政要求行政系统行使职权时权责对等,行政执法权高效有序地运作,这是因为,“良好的法律秩序是法律规范实施的结果,也是检验是否厉行法治的一个重要标志。”城管综合执法将以往分散行使的行政执法权相对集中,明确执法主体及其权限和责任,为“政府权力再造”奠定了良好的基础。其次,城管综合执法也体现了治理型政府的要求。治理型政府以“最好服务、最高效率”为目标,城管综合执法在一定程度上改变了以往行政处罚领域的三乱现象,使无序变为有序,保证行政管理体制的统一和稳定,有力地推动法治政府的建设。同样,依法行政也对综合执法提出了更高的要求,执法人员在执法时必须要做到秉公执法、文明执法,杜绝粗暴执法,从而为政府树立良好的行政执法形象。
3城市管理综合执法的现状及展望在中国推进依法治国的进程中,如何具体实现法治的方略,体现法治的价值和要求是对我国法制改革与发展的一个巨大的挑战。城市管理综合执法的开展和深入,作为依法治国在地方行政区域内的法治实践,为中国法治化的实现提供了一条符合实际的道路。3.1城市管理综合执法的现状(1)立法不足,法律滞后。行政执法,顾名思义就是行政机关贯彻执行法律的活动。行政执法离不开法律适用,当行政机关在行政执法活动中将抽象的法律规定具体运用于人、行为和事实并对自然人、法人和其他组织的权利义务作出判断和决定时,就属于法律适用。城管综合执法作为行政执法的一种模式,在其执法的过程中也必然涉及法律适用。不同的行政执法模式各有其执法依据,就目前各地城管综合执法的法律现行的立法并不能完全适应城管综合执法的实际,在诸多方面存在不足:①中央立法过于原则,欠缺可操作性;②地方立法位阶较低,权威性不足;③执法依据分散,处于“借法执法”的尴尬局面;④部分执法依据存在着相互冲突的现象。(2)管理部门行政执法职能交叉、职责不清。综合执法机关的行政处罚权来自于行政职能机关的转让,各行政职能机关都交出一部分行政处罚权给相对集中行政处罚权的实施机关,由其独立行使,变多家执法为一家执法。然而,这种转让并不是传统理论中的依法转让,其理论基础和法律依据还不完善,在实践的过程中也产生了一些问题:①行政管理权与综合执法权完全割裂,管理与处罚难以衔接。“有关行政职能部门与综合执法机关之间的职责冲突,从某种程度上说对执法产生了很大的影响,这种影响甚至比相对集中行政处罚权之前的职责交叉问题还要大。”②综合执法部门与原职能机关执法职能转移不完整,执法界面不清晰。根据行政法的理论,一个完整的行政处罚权是不能被分割的,而相对集中行政处罚权制度在部分职责职权的划定上,却分割了政府有关职能部门的行政处罚权。(3)执法主体定位不准,执法手段不足。现在执法队伍的执法主体资格是根据《行政处罚法》第16条的规定,在国务院法制办批复后,通过各级政府的规章和规范性文件予以确定的,由于相对集中的行政处罚权原来是由其他的法律或法规明确授予其他行政主管部门,因此,在行政处罚权执法主体资格转移过程中就存在着法律间的冲突。特别是试点工作实施以后,一些新颁布或修改的法律法规对相对集中行政处罚权范围内的行政处罚权仍明确规定授予其他行政主管部门,这也给综合执法队伍的执法主体资格带来了问题。在管理上依然采取运动式的监管模式,而且执法手段较为单一,整治效果不明显。城市管理行政执法部门在行使行政处罚权的实践中,还面临一个相同的难题:作出行政处罚决定以后没有行使行政强制权的权力,城市管理难以有效的进行。3.2城市管理综合执法的完善途径法治是一个目标,是一个庞大的、理想而又可以实现的目标,而实现这个目标的过程是漫长的、艰苦的,这个过程由一系列活动所组成,是旨在实现法治的一系列具体活动的总和。充分认识到我国城市管理综合执法的现状及实现理想法治目标的必然性,更加紧迫地推进法治的进程,要着重从以下方面做起:(1)改革管理体制。“从法治的发展角度着眼,如果一种制度设计是值得并具有一定可行性的,我们就必须为它的建构迈出第一步,哪怕会遭遇种种阻力,甚至阻力过大而使得这一步走歪了。毕竟,任何制度文明的发展都是在学习、矫正、积累的过程中完成的。”一个城市的管理工作,特点是城管行政执法体制是否科学合理,直接关系到城市管理工作的成效问题。因此,研究确立科学合理的城管行政执法新体制,对于提高城市管理行政执法效率至关重要。通过职能、权力、机构、人员的转变与调整,以及罚缴分离、收支两条线、统一执法程序和文书等配套制度的建设,使权力彻底与利益脱钩、真正与责任挂钩,从而最终建立一整套符合市场经济要求的行政管理体制。(2)制定法律规范。任何一项制度都离不开法律的规范,尤其是对于以行政权重构为核心的城管综合执法制度而言,更需要立法权的全面规范。关于城市管理综合执法的地方性法规可作全面立法的立法选择,“所谓全面立法就是指在一部或若干部法律、法规中对行政综合执法与相对集中行政处罚权作出系统规定,并将有关的主体、内容、程序等全部列举出来。”法规具体可包含以下几方面内容:①主体地位问题;②人员设置问题;③执法手段问题;④执法职能及范围划分问题;⑤执法程序问题。(3)重塑执法理念。城市管理综合执法要按照建设法治政府、责任政府、服务政府的要求,切实改变“重处罚轻服务”的现象,实现由管理向服务的转变,树立权利本位、以人为本的执法理念,在执法方式上做到多样化、人性化、社会化,做到执法公开、公平、公正、公信,保障社会公众的知情权、参与权、监督权,加强内部监督制度建设,做到权力与利益脱钩、与责任挂钩,全面提高队伍和人员的素质,从而为适应市场经济要求的行政管理体制的确立与完善作出贡献。
城市治理的意义篇7
关键词：社会主义核心价值观引领城市法治文化建设研究
中图分类号：D64；D920.0文献标识码：a文章编号：1003-9082（2016）12-0318-01
一、社会主义核心价值观与法治文化建设的内在统一
社会主义核心价值观是当下我国道德建设的具体要求，其根本生命力在于实践。法治本身具有道德属性，法治的灵魂就在于价值观、道德性。社会主义核心价值观与社会主义法治文化建设具有内在统一性，社会主义核心观是法治文化建设的思想保证和价值支撑，同时，社会主义法治文化建设为社会主义核心价值观的培育和践行提供了强有力的法治保障和实践平台。
二、社会主义核心价值观引领城市法治文化建设的具体表现
社会主义核心价值观作为社会主义核心价值体系的核心，在引领法治文化建设方面发挥着不可替代的作用，它为城市的法治文化建设提供了正确的价值观，对人们价值观的形成也产生了积极的影响。具体体现在社会主义核心价值体系为城市的法治文化建设提供了正确的方向、积极的思想支撑、道德支撑以及坚定的目标导向四个方面。
1.社会主义核心价值体系为城市的法治文化建设提供了正确的方向和思想引领
法治文化在不同时期都包含一定的价值取向，如何将法治文化深入到人们的内心？关键是要构建这个社会或时代的价值共识。我们现在走的是具有中国特色的社会主义道路，因此我们国家的法治建设一定要体现社会主义，建设有中国特色的社会主义法治文化。社会主义核心价值观在其内涵上体现了社会主义的意识形态，它要求人们要坚定不移地走社会主义道路，为法治文化建设指明了方向。
城市的法治文化建设需要城市的人民共同来建设和维护，在当今社会各种思想文化交织碰撞，我们在尊重差异、包容多样的基础上，必须用社会主义核心价值观引领城市法治文化建设，掌握意识形态的主动权，维护社会主义的主流意识。
2.社会主义核心价值体系为城市的法治文化建设提供了积极的思想支撑
社会主义核心价值观涵盖了国家社会和个人三个层面的价值目标。
在国家层面上，它力求要将我国建设成为富强民主文明和谐的社会主义国家，为城市法治文化建设提供健康的发展环境和物质基础，创造良好的法治环境保障市民的权利和自由，解决人们之间的矛盾和冲突，力求实现一种和谐的工作、学习和生活状态。在社会层面，它不仅保障公民的个人权利和自由，而且“公正”、“法治”也为城市法治文化建设提供坚强的思想保障，为建设法治政府奠定思想基础。在个人层面，更加注重价值目标的培养，使市民的爱国主义精神、诚信的美德不断传承，以社会主义核心价值观激发市民建设法治文化的热情，为城市建设提供新的发展导向、精神动力和法治保障，注入新活力，开拓更广阔的发展空间。
3.社会主义核心价值观为城市的法治文化建设提供了道德支撑
建设具有中国特色社会主义文化要求我们要深刻认识法律与道德的辩证统一关系，即法律的实施为道德的实现提供了强有力的保障，同时法律的建设又需要以道德为支撑。建设具有中国特色的社会主义法治文化不是为了单纯地用法律来治理我们的国家，而是要求结合实际情况用人性化的道德来约束和辅助法律。
城市的法治文化建设的目的是为了让公民自觉守法用法，而社会主义核心价值体系的存在可以增加人们的觉悟，约束人们的自觉。社会主义核心价值观作为社会主义核心价值体系的核心，它可以帮助人们培养脚踏实地，认真严谨，实事求是的学习态度，不怕困难、坚持不懈、吃苦耐劳的精神，对人们价值观的形成具有很大的指导意义，有利于帮助人们理解道德对法律的支撑作用，树立正确的法治观念。
4.社会主义核心价值观为城市的法治文化建设提供了坚定的目标导向
我们是社会主义国家，必须坚定不移的走社会主义道路。但是用社会主义核心价值体系来引领城市的法治文化建设并不是指法治文化建设失去了它自己的独立性，而是指在坚持社会主义这一个大前提之下，更好地去建设城市的法治文化。社会主义核心价值观是我们党和国家在分析了我们国家和人民的现状，总结了历史的经验和教训，同时又吸收了国外先进的优秀的文化成果之后提出的。它为法治文化的建设提供了坚定的目标导向。城市的法治文化建设一定要与时俱进，不断地创新，结合道德的约束，打造具有文化底蕴的特色宜居城市。
三、总结
社会主义核心价值观反应的是对人们道德层面的要求，法治文化建设对应的是对人们法律层面的要求。实现中国特色社会主义法治国家就要依法治国和以德治国相结合，二者不可偏废。深刻地认识到道德和法律之间的辩证统一关系，要联系城市的实际情况以及分析城市发展现状，走适合我们市情的道路，与时俱进。本文首先用辩证的方法论述了社会主义核心价值体系与法治文化建设的内在统一，接着论述了社会主义核心价值体系引领城市法治文化建设的具体表现，即社会主义核心价值体系为城市的法治文化建设提供了正确的方向、积极的思想支撑、道德支撑以及坚定的目标导向四个方面。显然，社会主义核心价值体系在引领城市的法治文化建设方面发挥着不可替代的作用。我们要积极培育和践行社会主义核心价值观，力求建设具有本地特色的城市法治文化。
参考文献
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[5]孟强，叶慧海.浅析我国社会主义核心价值体系的内容以及现实意义.2012年中国学会学术交流会论文集，2012.
城市治理的意义篇8
[关键词]城市民族区；法律地位；性质；民族政策
中图分类号：D63
文献标识码：a
文章编号：1006-0278（2014）09-080-02
我国是一个统一多民族的社会主义国家，民族问题处理的正确与否，直接关系到国家安危、社会安定、民族繁荣。民族问题的复杂性在当前社会转型期和全球化的背景下更加突出。在新形势下，研究民族事务管理理论，对处理和解决民族问题有着十分重要的现实意义。
我国除了自治区、白治州、白治县（旗）三级民族自治地方外，还存在其他多种形式的非民族自治地方的的民族聚集区。如城市民族区，民族乡等。我国现有郑州市管城回族区、开封市顺河回族区和洛阳市e回族区、呼和浩特市回民区、齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区5个城市民族区。长期以来学界对城市民族区的研究多为民族工作内容，城市民族区民族事务管理方而仍是当前城市民族问题研究的薄弱环节。
一、城市民族区民族事务管理面临的主要问题
（一）民族事务管理法律地位不明确
国家一直没有明确城市民族区性质和法律地位。城市民族区是党和国家在贯彻宪法的过程中参照民族乡设置的一级城市基层组织形式，民族乡的法律地位在宪法等法律中得到明确，但却没有明确城市民族区的法律地位和性质，以致使各级政府在制定相关城市民族区法规时有较强的自主性，五个城市民族区在相关民族政策方而存在较大的现实差异。城市民族区不同于民族白治地方，因为民族区域自治中的三级民族自治地方都拥有宪法和法律所赋予的自治权，也不同于民族乡。城市民族区特殊的历史沿革，和它们在当地民族事务管理中的特殊地位等都是一般市辖区不具备的。城市民族区事实上的“特殊地位”和国家一直没有明确城市民族区性质和法律地位，是城市民族区自身而临的主要问题。
（二）民族事务管理法制体系不完善
目前城市民族区主要依照各级政府颁布的《城市民族工作条例》或《少数民族权益保障条例》执行和落实党的民族政策。但由于国家在法律上一直未明确城市民族的性质和地位，因此在实践中，城市民族区的民族政策又往往无法落实，只能依靠地方性法规在参照《民族乡行政工作条例》的基础上形式上的赋予了城市民族区一定形式上的“自”。由于我国正处于社会转型期，经济体制的改革导致过去对少数民族自治区的优惠政策不适用于城市民族区，而新的优惠政策又没有出台。尤其是税收和财政方而，民族区上级政府在财政返还、税收优惠方而往往选择性失忆。由于缺乏有效的执行文件，国家对此也没有相应政策文件，业已规定的财政优惠政策也没有得到切实贯彻落实。同时相关的法律法规缺乏有效监督机制，缺乏相应的配套政策，加之没有约束性和惩罚性的明确的法则，缺乏执法主体，对于违反有关民族政策法律法规的问题，究竟归哪个部门负责具体处理和监督，都没有明确的规定。（三）运行机制不健全城市民族区的各项事务管理环节不完善，没有形成一个完整的民族事务管理闭环。缺乏民族事务管理程序的明确规定，也没有明确各部门的职责和权限。在处理民族事务时，往往需要临时协调多部门出而解决问题，有时还需要依靠个别领导干部的个人协调能力。事实上，城市民族区的民族问题比其他市辖区要更加突出和集中，影响更加广泛。尽管有些城市民族区在城市管理中实行了网格化等创新城市管理模式，但在执行中并未充分考虑城市民族区的特殊性和城市民族问题的敏感性，出现了管理人员责任意识不强、业务能力不足、缺乏长效机制等问题。
（四）清真食品监管不畅
改革开放以来，我国的市场经济得到了飞速的发展。市场经济体制下，有的企业或个人为了获取最大的利润，清真食品“不清真”的现象仍然存在。回族区有的虽然成立了清真食品管理办公室，但至今没有给予编制、人员和必要的经费，民族宗教管理机构不健全，执法主体不健全，行政执法难。①一些违规经营、销售假冒清真食品、冒充清真屠宰食品的情况屡见不鲜。如2013年10月，郑州市民委、工商、公安、质监、食药、教育等六部门组成联合检查组，对各县（市）区清真食品检查整顿工作和清真食品义务监督员工作开展情况进行了专项检查。本次行动共抽查清真食品生产经营单位118家，没收假冒清真牌证9个，暂扣清真牌证2个，取缔违法商户6家。②
二、城市民族区法律地位不明确的影响
（一）民族关系
回族是一个典型的半农半商的民族，是我国分布较广、人口较多的少数民族之一，全国五个城市民族区有四个是回族区。回族区在其所在的省、市、自治区均是当地回族聚集地的最高行政建制，有着重要的影响力。城市少数民族之间，城市少数民族与民族地区之间都有着千丝万缕的关系，发生在城市民族区的问题，往往很容易影响到其他地区的少数民族。城市民族区的窗口和示范作用决定了城市民族区的地位必须与城市的中心地位相一致。城市民族区的性质和法律地位的确定的重要性，其影响必然会超过城市民族区本身的发展。（二）经济社会发展五个城市民族区的整体发展水平落后于同市的其他市辖区。老城区城市基础条件薄弱，基础设施不完善。五个城市民族区所在的都是民族散杂居地区的大中型城市，在行政体制上受所在市，甚至是所在省（自治区）政府的影响，行政自有限，由于国家没有明确城市民族区的法律地位和性质，城市民族区应享受哪些民族优惠政策往往是由其所在的省（自治区）来决定。而不同地区对城市民族区性质的界定和政策的优惠程度的不同所带来的心理落差，也反过来损害了城市聚居少数民族的情感，这种城市民族区间的发展差距，势必会对城市民族关系带来消极影响，对城市的稳定和发展带来了很多问题。
三、完善城市民族区民族事务管理的对策和建议
民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度，是中国特色解决民族问题的正确道路的重要内容。党的十八届三中全会强调要坚持和完善民族区域自治制度，贯彻党的民族政策，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。在中央民族工作会议强调，我们的民族工作而临着一些新的阶段性特征，做好民族工作要坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路。加强城市民族区研究，完善城市民族区政策，明确城市民族区的法律地位，对推进民族地区城市化、城镇化，完善民族区域自治制度有着重要的意义。
（一）明确城市民族区的法律地位和性质
国家明确城市民族区的法律地位和性质，是依法治国的要求，促进城市民族区和谐发展的要求。城市民族区是一种在民族区域自治制度下解决国内民族问题的特殊行政建制，是一种保障城市聚居少数民族平等权利的政治形式。应该在充分考虑城市民族区的历史沿革的前提下，明确增列城市民族区行政建制，明确其为民族区域自治制度的一种补充形式，明确赋予它拥有哪些不同于一般市辖区的政策。2010年，在河南郑州举办的首届全国城市民族区发展高端论坛上，五个城市民族区对明确城市民族区的法律地位也表示了强烈的愿望和要求。
（二）完善民族区域自治制度和民族地区行政区划建制
民族区域自治制度是我国的基本政治制度之一，自治权是我国民族区域自治制度的核心。同时，自治权也是保障少数民族合法权益的重要保证。在城镇化进程不断加快的今天，民族散杂居化也将成为我国民族的主要特点，城市民族工作的分量也将越来越重。城市民族区业已成为城市民族工作的“主战场”。完善和发展民族区域自治制度，明确城市民族区为民族区域自治制度的’种补充形式，不仅是依法治国的要求，也是发展中国特色解决民族问题道路的必然要求。
同时，在国家推进新型城镇化的背景下，民族地区城镇化进程不断加快，落实和明确“民族镇”的行政区划建制对加快少数民族和民族地区的经济社会发展也有着重要的意义。@事实上，城市民族区与民族镇一样都是党和国家在规范民族区域白治制度进程中的一种制度性探索。“当时着起来似乎是为了保障已一城市化’的少数民族权益的一临时性’的制度安排，随着时代的发展，它的重要性和战略意义日益明显，它的启示意义日渐鲜明”
（三）建立健全城市民族区事务管理机制
建立健全城市民族区事务管理机制，充分发挥政府、各职能部门、社会组织、少数民族群众的联动作用。明确权责划分，形成党政领导重视、民族宗教部门归口协调、各职能部门和社会组织积极参与、少数民族群众献言献策的城市民族事务管理格局。通过定期开展调研工作，积极听取少数民族群众的意见和建议，加强民族宗教部门自身建设。建立和完善党的民族政策和民族理论宣传长效机制，完善舆论监督引导等民族事务管理长效监督机制。
（四）强化清真食品监管工作
清真食品管理是一项长期、复杂、艰难的工作，依法加强清真食品的管理已成为民族工作的重要组成部分。因此，净化清真食品市场需要常抓不懈，持之以恒。要切实加强清真食晶行业动态监管，及时掌握清真食品的生产、加工、运输、储存、销售等各个环节的情况和清真食品企业生产经营状况，做好全程监管工作。要重视易发、多发、突发问题的破解，制定工作预案，加强日常监管，开展专项整治，有针对性地加大矫正和查处力度，规范清真食品市场秩序，确保清真食品产业健康发展。要强化措施提高监管能力，建设一支精干高效的清真食品监管队伍。建立以政府主导，民族部门牵头，工商、商务、卫生、质检、伊协等部门参与的联合监管机制，形成齐抓共管的工作局而，不断提高监管水平，提高产品服务质量。
注释：
①王升云，李安辉.完善城市民族区民族政策的建议以河南三个城市民族区为例[J]湖北民族学院学报，2012（1）.
②郑州市民委网站http：//zzmw.g/[DB/oL].
③沈林认为，我国农村人口较多，城市经济发展水平远远低于西方发达国家，这一国情决定了我国不能照搬西方发达国家工业化带动城镇化的道路，应建设依托大中型城市，以中小城市为支点，以数以万计的小城镇为网络，以四通八达的交通为连接枢纽的城镇网络和城市化体系。
④金炳镐，张勇.中国城市民族区运行现状的调查报告[J].中南民族大学学报，2007（4）
参考文献：
[1]沈林.中国城市民族工作的理论和实践[m]民族出版社，2001
城市治理的意义篇9
李佐军，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长，研究员；
常纪文，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长，研究员，北京100010。
〔摘要〕搞好城市法治建设，对建设法治中国意义重大。建设法治城市，也要在立法、执法、司法、普法等各个环节共同推进，使法律在城市生活、管理、运行过程中处于最高地位。要推进法治城市建设，提高领导干部运用法治思维与法治方式的能力是关键。“法治思维”和“法治能力”从思想和工作两个层面为实现依法治国指明了具体路径。提高党员干部法治思维和依法办事能力，首先要维护宪法权威，营造法治环境；其次要培养法治思维，提高法治能力；再次要完善领导干部考核和任用机制，最后要完善监督问责体系。
〔关键词〕十八届四中全会；法治城市；法治思维；依宪治国；依宪执政
〔中图分类号〕D630.3〔文献标识码〕a〔文章编号〕2095-8048-（2014）04-0015-03
一、要实现国家的法治，必须实现城市的法治
党的“十五大”报告提出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略。”依法治国就是广大人民群众和各级政府在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务和社会事务，保证各项工作都依法进行。宪法是法治的标志，没有宪法，就不可能实行真正意义上的依法治国，因此依法治国在很大程度上就是依宪治国，或者说依宪治国是依法治国的核心。
党的“十”报告首次提出：“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。”“法治思维”和“法治方式”被写进十报告是我国推进依法治国基本方略的重要进步。此后，多次就依法治国发表了重要讲话，强调要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。
党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，确定了建设法治中国的奋斗目标，部署了推进行政执法体制改革和司法体制改革工作，强调要加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，确保依法、独立、公正行使审判权、检察权，加强人权司法保障等。这对下一阶段的法治建设有着重大指导意义。党的十八届四中全会更是将“依法治国”定为会议的主题，审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，认为全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦，全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度，提高党的执政能力和执政水平，必须全面推进依法治国。这标志着中国的法治建设进入了一个新阶段。
要实现国家的法治，就离不开城市的法治。一个国家的城市化过程，在某种程度上也就是其现代化过程。随着城市化水平的不断提高，城市人口的比重越来越大，城市在国家的作用越来越重要。城市往往是一个地方的政治中心、经济中心、文化中心，其法治水平在很大程度上决定了当地的法治水平。因此，搞好城市法治建设，对建设法治中国意义重大。
二、法治城市的基本特征和要求
法治建设的基本要求是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。建设法治城市，也要在立法、执法、司法、普法等各个环节共同推进，使法律在城市生活、管理、运行过程中处于最高地位。建设法治城市，要以科学规范的立法机制推动科学立法，以公开透明的权力运行机制推动严格执法，以公平公正的司法审判机制推动公正司法，以形式多样的社会参与机制推动普法教育等。具体来说包括以下几个方面：
第一，完善法律，推进立法的法治化。
建设法治城市应该针对城市社会生活的各个方面建立完备的法律体系。要认真落实国家已制定的各种法律法规，按照有利于解放和发展社会生产力、维护公平正义、规范行政权力的要求，明确本地政府立法工作的重点，尤其是环境、土地、教育等社会高度关注、实践急需、条件相对成熟的立法项目，应优先考虑，集中攻关，尽早出台。
第二，依法行政，推进执法的法治化。
能否很好地依法行政是判断是否是法治城市的一个重要标志。在法治城市中，要求一切行政行为都遵循法律法规；准确确定行政执法主体和依据，合理界定执法权限；建立健全行政执法责任制，建立行政裁量基准制度；健全行政执法调查规则，规范取证活动，规范行政行为，依法行使权力，依法履行义务；提高执法效率。
第三，公正司法，推进司法的法治化。
司法公正是法治城市的基本要求。在法治城市中，地方政府不能干预司法系统人事、审判等工作。在党的领导下，法官以事实为依据、以法律为准绳行使审判权，不受上级法院和党政领导的干扰。法治城市要求司法必须起到维护城市安全和稳定的作用；能够维护市场的公平竞争和市场秩序，有效调节经济关系，促进社会主义市场经济健康发展；妥善处理行政纠纷；高度重视涉及土地征用、城市拆迁安置等新类型案件的处理。
第四，促进民主，推进社会管理的法治化。
法治城市建设，要求深入推动城市基层民主法治建设，增强社会自治功能；积极推进行政复议规范化建设工作；进一步加强行政调解工作和人民调解工作，完善行政调解工作机制和行政调解工作程序，建立健全行政调解与人民调解、司法调解、行政复议、行政诉讼对接机制，增强防范和化解矛盾纠纷的整体合力；建立畅通有序的工作机制等。
总之，法治城市就是在法律的要求下，以中国特色社会主义为鲜明的导向，以服务大局为根本要求，最终实现改善民生的终极目标。在法治城市中，法律权威在城市社会中真正确立，城市政府权力受到制约，市民权利得到切实保障，城市各方面有序运行。
三、努力提高城市领导干部运用法治思维和法治方式的能力
“法治思维”和“法治能力”从思想和工作两个层面为实现依法治国指明了具体路径。对于一个社会来说，法治能否取得成功，直接依赖于决策者和广大公民是否普遍接受与法治理念相适应的思维方式――法治思维。之前我国的法制建设重点放在立法方面，现在和未来的法治建设重心，则将转移到如何使中国社会从上到下知法守法上。人民群众和领导干部都应当具有法治思维，公民应培育法律意识，自觉遵守法律法规等，领导干部则更应具备法治思维，并运用法治方式解决实际问题。由于各级领导干部是党依法执政、政府依法行政的中坚力量，他们的法治思维、运用法治方式解决问题的能力如何，将直接决定党依法执政理念的落实、影响各级党政机关依法行政的效果，亦直接关系到整个社会主义法治国家建设的成败。如果领导干部没有培育起法治思维、没有养成运用法治方式解决问题的习惯，老百姓势必“上行下效”，“民以吏为师”，自然也就不把法律当回事，加快建设社会主义法治国家将无从谈起。
我国尚处于法治建设的初级阶段，虽然我国各级领导干部近年来的法治观念、意识在不断提高，但不可否认，各级干部的法治观念、法治思维能力还不能适应国家快速发展的需要，还存在以下问题：法律知识储备不足；法治观念淡薄，官本位和“人治”思想浓厚；有的直接违反法律法规的明确规定，制定规章或规范性文件、做出行政处罚或行政许可决定或司法裁决；法律的程序正义得不到重视，钻法律的漏洞和打球的情况时有发生等。党的十八届四中全会，强调指出，提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。各级领导干部要带头遵守法律，带头依法办事，不得违法行使权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法。领导干部干预司法活动，插手具体案件处理将被记录、通报和追究责任。
要推进法治城市建设，提高领导干部运用法治思维与法治方式的能力是关键。
首先，维护宪法权威，营造法治环境。树立宪法法律权限不能突破、法律底线不能逾越的法治观念，各级领导干部要充分认识到，依法治国首先是依宪治国，依法执政的关键是依宪执政。维护宪法法律权威，就是维护党和人民共同意志的权威。各级领导干部要做到有权必有责、用权必受监督、违法必追究，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。
其次，培养法治思维，提高法治能力。不管是土地征收、房屋拆迁，还是资源开发、劳动关系调处，领导干部都要学会用法治思维思考问题。领导干部应该积极加入到法律知识培训中来，运用案例式、研究式和体验式等多种学习方式获得法律知识。同时，党校等领导干部的培训院校应该充分发挥其法治教育培训的功能，增加法学方面的课程。
城市治理的意义篇10
引言城市是现代化文明的载体，城市发展对社会的发展具有全方位的意义。因而，城市的组织和管理对一个国家的组织和管理具有重要的作用，在一定条件下，这种作用是决定性的。城市“是一种按共同体方式生活的有机体。不管它在经验上是如何产生的，按其存在，它必须作为一个整体来看待，城市由具体的合作社和家庭组成，在同它们的关系上，城市处于必然的依附之中。”这是德国学者斐迪南·滕尼斯在其《共同体与社会》一书中，对城市的所作的社会学解释。由此，我们似乎可以做出这样的判断：决定农村社会的是人与土地；而决定城市社会的是人与组织。城市的内在特性决定了城市的组织和管理的关键是人的组织化。摆脱对土地的依赖是城市人的最基本特点。这决定了城市中的人是以其在现实生活中所拥有的独立和自主为存在前提。城市的生存方式和生活方式决定了这种独立和自主只是一种本质的规定，而不是一种现实的规定，因为，在城市生活中，这种独立和自主脱离了城市的社会网络就失去了其真正的意义。从这意义上讲，城市中的人在拥有独立和自主本质规定性的同时，还具有对组织化的内在需求。所以，人的组织化，从形式上看，是城市组织和管理的要求；但从本质上看，是人的城市生活的内在要求。对于城市管理来说，利用城市人所具有的内在组织化要求，推动城市的组织和管理，是其投入产出最高的管理方式。具体来说，城市的组织和管理，最根本的不是政府去直接组织社会，而应是政府帮助社会进行自我组织，并通过这些社会组织来实现城市管理。在这种努力中，城市基层社会自治是最应开发和利用的资源，因为，这种自治既能成为城市人独立自主性和组织性共同实现的最好形式，也能成为城市政府有效管理社会的重要基础。因而，从一定意义上讲，“以人为本”的城市管理和发展，其组织和管理层面的具体的体现就是城市基层社会自治。在中国的城市管理和组织的生活中，基层社会自治不是新鲜的东西，已有相当长的实践历史，这就是人们熟悉的城市基层群众自治，其具体组织形式是城市居委会。在这实践中，不论是过去还是现在，作为中国最大城市的上海都做出了自己的贡献。在上海这样一个特大城市，基层群众自治所形成的政治资源，管理资源和文化资源对于城市建设和管理具有十分重要的意义。因而，上海在新中国发展的各个历史时期，都十分重视对这个资源的开发和利用。改革开放后，尤其是进入九十年代以来，社会主义市场经济的全面推行给城市建设和管理带来了新的机遇和挑战，使上海从政治的高度和从城市管理现代化的战略要求，来把握和推进城市基层群众自治，取得了积极成效，为城市基层群众自治更加全面健康地发展奠定了重要基础。一、居委会组织与上海城市社会在中国社会，“上海”这个地域名称，在一定程度上已成了“城市社会”的代名词，人们常常用“小上海”来形容某个城镇的繁华和现代化。这个观念来自与上海在中国城市社会发展中的重要地位。在近代中国，上海是远东的最大城市；解放后，上海是新中国的重要经济中心。目前，上海有人口1349万，其中城市人口800多万。不论行政区域还是人口规模，上海都算得上是一个特大城市，在世界城市规模排名中名列前列。上海实际上是一个国内移民社会。近代工商业的发展和移民社会特殊的社会结构和传统，使上海这个城市社会在中国近代社会发展中，比较早地成为一个具有一定现代化特征的现代城市社会，但是，由于帝国主义的侵略，解放前的上海城市具有比较严重的殖民地化色彩。解放后，不论中央政府还是上海地方政府，都从上海在中国现代化发展中的实际地位出发，将上海的建设和发展置于国家总体发展的重要战略地位。上海市国民经济第一个五年计划就指出：要在原有的工业基地和商业交通中心地位的基础上，通过一定时间的努力，“把上海改造成为一个社会主义先进城市。”因此，解放后的上海从一开始就十分重视城市的建设和管理，城市居民委员会在上海出现和确立正是这种努力的产物。美国学者R·e·帕克等人认为：“城市生活的一个极大特征是，各种各样的人相互见面又相互浑淆在一起，但却从未相互充分了解”，因而，“个人和个人组成的团体，由于在情感和了解方面相互远离，他们完全生活在相互依存的状态，而不是生活在感情亲密的状态中”，（《城市社会学》第26页。）因而，城市社会的组织和管理必须同时兼顾社会组织性的需要和个体独立性的要求。在这其中，基于生产的分工和城市对个体生活空间的压缩所形成的城市生活的相互依存性，是城市社会组织和管理的重要基点。基于这样的基点以及城市组织和管理的内在要求，现代城市组织和管理都必然要从自治这个价值出发，充分动用社会成员的自主性和参与性所形成的自治资源来组织城市社会，推动城市社会的管理和发展。可以说，自治是现代城市社会本质特征，是城市社会组织和管理的核心基础；任何类型的城市，只要以现代化发展为目标，都必须熟练地开发和利用这个重要资源。以建设“社会主义先进城市”为目标的上海和中国其它大城市一样，在解放后的发展中，一开始就在这方面进行积极的探索和实践。动员和发动群众是党领导的政治优势。利用这个优势，党通过解放初期城市社会形成群众性的自我救济、自我服务和自我管理的实践和探索，创造性地形成了城市基层群众自治这个新的制度。实际上，发动群众实现自我服务和管理，是解放后上海城市组织和管理的历史起点和工作起点。这个起点直接影响了上海城市组织和管理的后来发展，并留下了深刻的历史印记。1951年4月20日，上海市人民政府和市政治协商委员会召开街道里弄代表会议，决定将“冬防”服务队更名为居民委员会，并在城市基层社会全面建立居民委员会。当时的居民委员会干部主要由家庭妇女、在职职工、失业工人、工商业者及其家属、个体劳动者担任，全属义务性质。由于这些居民委员会直接联系着新生的政权和社会，所以，当时的各区政府都把巩固和发展已组织起来的居民委员会作为一项重要的工作来抓，以保证政权和社会的稳定。1952年7月，上海市人民政府颁布《上海市居民委员会组织暂行办法草案》，明确其为群众性自治组织。到1952年底，全市共建立居民委员会3891个，居民委员49851人，全市90%的里弄都建立起了居民委员会组织。1954年，国家颁布《城市居民委员会组织条例》，稳定和统一全国的居民委员会。依据条例，居民委员会一般都下设福利、治保、文教、卫生、调解五个工作委员会。至此，居民委员会的组织以及由此形成的城市基层群众自治制度初步定型，并纳入社会主义新中国的民主制度体系，成为其中的一个重要组成部分。对于这个时期的居委会，浦东新区潍坊新村街道在1998年完成的《居委会自身组织体制和运作机制》的研究报告中作了这样描述：“解放初期到1958年，居委会是典型的自我教育、自我管理、自我服务的自治性群众组织。居民委员会干部由居民直接选举产生，居委会主任、副主任和治保主任、妇代主任、福利主任都不拿津贴、义务工作。不少在职职工、在学高中生，业余时间也爱往居委会跑，大家将居委会当成家。当时，工厂、商店等招工机会很多，居委会干部宁可不拿一分钱，整天在居委会义务工作，却不愿进工厂、商店去干有固定收入的工作，其原因是担任居委会干部有光荣感。解放初期的居委会工作内容中，治安工作是其中的重要组成部分。当时居委干部及各居民小组治保员主要配合、协助派出所开展这项工作。解放初期的居委会还没有建立党支部，居委会工作主要接受街道办事处的指导，办事处的干部三天两头在居委会，与居委会干部一起工作。当时居委会工作大多根据居委会辖区内的居民意见、要求来确定，如组织居民义务劳动，改善居住环境。该时期居委会主任和其他居委会干部在居民群众中有很高威信。由于居委会干部长年累月与居民群众在一起，所以，几乎每家每户都认得居委会主任，有的年事高的居委会主任几乎成了居民群众的‘老长辈’，家里事、邻里事、里弄事，都会找居委会主任反映，请示居委会干部帮助解决。居委会干部与群众关系融洽，因此，居委会换届改选、推荐候选人等选举工作开展也比较顺利。”之所以要在这里引这么长一段文字，目的在于表明产生于群众的居委会其原先所具有的一些基本特征，展现居委会在居民群众中的实际地位和作用，以启发现在以及未来的居委会建设和发展。从上述这段描述中可以看到，作为群众性自治组织，解放初期的居委会通过自身的努力，在群众中比较好地发挥了自我组织、自我管理和自我服务的作用，确立了自身的崇高地位和良好形象。遗憾的是这个良好的基础没有给居民委员带来更为良好的发展。1958年“大跃进”开始后，在大办城市人民公设的影响下，居委会的性质开始发生变化，“生产后方、生活场所、阶级斗争前哨”成为居委会建设的新目标。于是，居委会由自治性的组织，开始逐渐向生产性组织和政府行政性组织转变：办各种生产性和服务性组织，在方便群众生活的同时，吸纳妇女，使妇女走出家庭。生产发展使居委会形成了自己可支配的财力，到六十年代初，居委会专职干部每月有了固定的津贴收入。与此同时，居委会工作也日趋行政性，并逐渐成为街道办事处的“派出机构”，于是居委会就由产生于群众、并服务于群众的自治性组织演变成为指挥群众、领导群众的行政领导性组织。1963年以后，随着里弄党支部的普遍建立，在里弄党支部的作用下，居委会工作的领导性和指挥性得到了进一步加强。原先里弄居委会的工作被统摄进里弄党支部，居委会工作实际上里弄党支部领导，里弄党支部说了算。这严重地直接影响了居委会的群众性和自治性的发挥。“文革”开始后，在极左思想影响下，居委会由群众自治组织完全变成了群众革命组织。1967年，居委会被改名为“里弄革命委员会”（简称“里革委”），设二组（政宣组、服务组）、三队（群众专政队、业余工宣队、民兵小分队），主要的功能是：搞阶级斗争，对地区内的“四类分子”进行监督改造；办“向阳院”，学习毛选，斗资批修；动员知识青年上山下乡和办理下乡青年病退及安排劳动；户口检查和外来人员登记、社会治安以及必要的社会救助等。由于组织结构和功能的变化，居委会这个群众性自治组织在一定程度上演化为基层政权性组织，成为“无产阶级对资产阶级全面专政”的一个组成部分。“文革”结束后，这种状况开始得到改变。1979年，全国人大重申1954年分布的《城市居民委员会组织条例》，撤销里弄革命委员会，恢复居委会名称。党支部书记、居委会主任、妇代会主任，成为居民区工作的领导主体。居委会设治保、调解、卫生、劳动、文教、民政福利六个工作委员会。居委会干部以离退休人员为主，占总人数的80－90%。干部人数一般为9人，最小为5人。从1984年起，各居委会纷纷举办各种社区劳动服务组织和第三产业，如便民利民服务设施、饮食店、烟杂店、旅馆、打包、装潢建筑、废品回收站、简易托儿所。以普陀区长寿路街道的药水弄第五居委会为利，该居委会在一无场地、二无资金、三无人才、四无经验的情况下，白手起家搞了三年，年利润突破30万元。依据有关规定，居委会在这些经济活动中所获得的收益，除上缴一部分外，余下的作为居委会添置设备、为民办事实以及干部奖金。因此，在当时的条件下，这些社会综合服务项目和设施不仅收到了良好社会效益，促进了社区的建设和发展，而且也在一定程度上改善了居委会的工作条件。上海的居委会发展至今天，已将近走过半个世纪的历程。在这半个世纪的发展中，不论在那一个历史发展时期，居委会的存在与发展都与整个上海城市社会的存在与发展同呼吸、共命运，在各个不同的历史时期做出了自己特点的历史贡献。这个历史事实充分表明，居委会组织对上海这个城市的生存和发展具有至关重要的作用，它稳定着社会、服务着大众、支撑着政府。居委会毕竟是一个基层性的组织，个体的能量十分有限，因而，居委会的建设和发展在很大程度有赖于整个城市的建设和发展。上海九十年代后的发展，在给居委会工作提出一系列新的挑战的同时，也给上海的居委会发展提供了比较充分的经济资源、社会资源和政治资源，使上海居委会在社区建设和基层民主建设中开始发挥越来越重要的作用。
二、政府、社会与居委会居委会是基层群众自治组织，本质上属于社会，是社会性的政治组织。但是，作为一个组织，它在地位和功能上超越了社会，成为代表社会、沟通政府与社会的组织。因而，作为群众自治组织，居委会实际上处于政府与社会之间：对政府而言，它是政府与社会的“中介体”，一旦政府与其联接，它就成为政府调控社会的重要“末梢”；对于社会而言，它是社会的自治组织，维护社会公益，提供公共服务，表达公众利益。居委会的存在空间决定了居委会实际的地位及其承担实际功能，在很大程度上决定于政府与社会这两个力量对其的作用和影响。在政府主导型的社会发展模式下，政府给社会自主空间的大小以及社会自身的成熟程度，直接决定着居委会自治功能的实现程度。改革开放以来的中国经济和社会发展经历了从计划经济向社会主义市场经济转变的发展过程，社会主义市场经济体制的确立，深刻地改变了政府与社会关系，从而为基层群众自治的发展提供了广阔的空间。为了更好地把握社会主义市场经济的确立和发展对城市基层群众自治的作用和影响，我们首先必须考察在传统政治、经济和社会体制规约和影响下的居民委员会地位和功能的现实状况。在政府、居委会和社会这个基本的关系构架中，居委会的实际地位和功能可以通过以下四个方面的考察而得到说明。（一）、居委会与基层政府在上海这样大型城市，居委会与基层政府的接触主要体现在居委会与区政府的派出机构――街道办事处的关系上。这是两个不同性质的组织，一个是城市基层群众自治组织，属于社会；一个是政府的派出机构，属于政府。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定：“不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作”。《上海市街道办事处条例》第八条“街道办事处的职责”中的第一项也规定：“指导、帮助居民委员会开展组织建设、制度建设和其他工作”。因而，从法律上讲，街道办事处与居委会的关系是指导和被指导关系，发挥“指导、调研、协调、服务”的职能是街道办事处指导、帮助居民委员会开展组织建设、制度建设和其他工作的主要方式。但是，在计划经济体制所形成的全能型政府调控模式下，居委会基本上失去了应有的“自治性”，由社会归属到政府，成为政府派出机构的“派出机构”，从而由自治性的群众组织，基本上变成一个行政性的政府组织，其具体体现在人事、职责、考核这三个方面。第一、人事。法律规定，作为群众自治组织，居委会应选举产生。事实表明，以选举的方式组成居委会已成为共识，并得到广泛的执行，但是由于对社会动员比较有限，加上政府的直接干预，这种选举基本上流于形式。居委会的选举一般都是在街道的帮助下进行的，但出于政府行政管理的需要，这种帮助实际上与直接主导居委会选举没有什么两样。居委会干部的候选人基本上由街道党工委的组织科来考察和选定，然后提交居委会选举，而且多采取间接选举和等额选举方式。有的街道因工作需要，在非本居住区的人员中选聘居委会干部。显然，选举成为了一种形式，在这种选举中，结果比程序更为重要。组成后的居委会的三头（党支部书记、主任、妇代主任）属于街道管，居委会中的各职能组织的干部，由居委会直接聘用，报请街道组织科备案。因而，街道要承担居委会专职和聘用的工资。在这样的选举方式和人事制度下，居委会干部实际上成了政府聘用的干部，因而，对这些居委会干部来说，他们的工作不是直接面对社会的要求，而是直接面对政府的要求。人是组织的主体，工作的主体，因而，直接关系到组织的性质和功能。这样的人事关系，必然会从根本上影响居委会的群众性和自治性。第二、职责。依据居委会组织法，居委会的职能可概括为六大方面：政治整合；公共服务；民间调解；治安维护；政府协助；民意表达。但在实际的工作中，街道所承担的工作远远大于法律的规定。据初步统计，居委会的实际工作内容有十大类百余项。这十大类是：环境卫生，社会治安，物业管理，民政帮困，计划生育、纠纷调节，宣传教育，文明达标，收款收费，人口普查。居委会工作范围的严重“膨胀”与居委会组织的行政化密切相关。在居委会成为政府派出机构的“派出机构”的情况下，政府派出机构及其相关的职能部门，都有意无意地把居委会作为自身的一个工作机构，并将自身的一些工作委派给居委会承担，于是形成了居委会干部常说的“下面一根针，上面千条线”的工作格局。据调查，目前与居委会工作有关的部门有40多个，在街道这个层面与居委会工作发生联系的职能部门有：街道办事处的民政科、劳动科、社教科、卫生科、城管科、财审科、行政办公室、综合治理办公室、警署、房管办、环卫所、工商所、粮管所、街道医院以及区园林管理所。从以上三个方面，我们不难看出居委会与政府之间的关系，不是相对独立的关系，而是全面依附的关系。政府全面主导了居委会的工作，从而使居委会日益与社会脱离，成为代表政府管理社会的力量，失去了自治性，而成为行政性的组织。（二）、居委会与居民区党支部居民区党支部作为党在社会的基层组织，直接接受其上级组织，即街道党工委的领导；而在社区中，它则承担着领导核心的作用。《关于加强和改进社区党的建设工作的若干意见》的沪委（97）7号文件指出：“居民区党支部是党在社区最基层的组织，是居民区各种组织和各项工作的领导核心”。因此，居委会实际上是在由街道办事处、街道党工委和居民区党支部所构成的权力网络中开展活动的。对于居委会来说，居民区党支部是其领导力量，同时也是其实现有效自治的重要政治基础。因而，居民区党支部与居委会的关系直接关系到居委会的实际地位和功能。居委会的工作是在居民区党支部的领导下进行的。在组织上，居委会中的主要党员干部，往往是支委的成员，有的居委会主任甚至同时兼任居民区党支部书记。依据规定，居民区党支部所承担的与居委会工作有直接关系的主要职责是：宣传、贯彻党的路线、方针、政策和国家的法律、法规，执行上级党组织的决议，团结、组织党员和群众完成本居民委员会所担负的各项任务；支持和保证居委会依法履行职责；按照街道党工委的要求，做好居委会干部的教育、培养、考核和监督工作；密切联系群众，反映群众的意见和要求，做好群众工作，搞好各项服务；加强精神文明建设，教育居民遵纪守法，保证和促进居民区的管理、服务和稳定。由此可见，居民区党支部在整合社区、管理社区和服务社区方面具有很强的功能。在居委会对社区的组织能力比较有限的情况下，居民区党支部以及所属的党小组和党员则成为居委会工作的重要组织力量。所以，在基层政治建设中，居民区党支部的建设往往占有十分重要的地位，这不仅因为居民区党支部是基层政治的领导核心，而且因为在居委会工作高度行政化的条件下，街道这个层面的党政都希望通过强有力的居民区党组织来保证街道党政对居民区工作的指挥和领导。这样，各街道都形成了这样工作思路，即从居民区党支部建设入手建设居委会，保证居委会工作的干部队伍和工作机制，从而抓好居民区的工作。杨浦区殷行街道党工委在其工作总结中比较清晰地表达了这种工作思路及其具体实践：“‘火车跑得快，全靠车头带’。居民区党支部的强与弱，关键在于一班人。街道结合居委会干部招聘，把素质好、文化程度高，又有一定能力的党员选进居民区党支部，使党员居委干部在居民区党支部的比例明显上升。在1998年上半年的换届选举中，重点选好居民区党支部带头人，使支部书记的整体素质有较明显的提高，现55名居民区党支部书记平均年龄为49岁，高中以上文化程度占61%,为生气勃勃、富有创造性地开展社区党建工作起到了重要组织保证作用，出现了一批善抓大事、能干实事、敢办难事，深受居民欢迎的居民区党支部”。（三）、居委会与各类社会组织在交往十分频繁的现代社会，组织已成为社会的基本构成单位，成为社会存在和发展的基础。居委会本身就是一种组织，是整个社会组织网络体系的一个组成部分。因而，它实际面对的社会，不仅有居民区中的居民，而且有居民区中的各类社会组织。事实表明，社会越发展，社会组织越丰富多彩。因而，从发展的角度讲，居委会如何面对社会组织的日益发展，协调好与各类社会组织的关系，必然直接关系到居委会的工作基础、管理方式和资源组合。上海市普陀区甘泉路街道到1999年，共有35个居委会，街道区域内约有630家企事业单位，各类社会团体组织约39个。经调查，总结出居委会与社会组织的关系可以分为四类：一是居委会与行政性的社会组织的关系，这些组织包括爱卫会、红十字会、计生协会、残疾人协会、双拥协会、科普协会等。因为这类组织的工作与街道的行政工作往往熔于一体，所以，居委会与这些组织的关系多体现为行政性的关系，即接受这些组织所委托的工作，帮助这些组织履行职责。二是居委会与新兴的社区服务和中介组织的关系，这些组织包括街道家庭教育指导中心、居委会自愿者组织以及社区服务中心等，街道要求贯彻政事分开，居委会干部不直接参与社区服务的具体事务，但是有权指导这类组织的活动和工作。三是居委会与本地区企事业单位的关系。居委会一般通过“党建联谊会”、“精神文明建设委员会”等组织形式，加强与企事业单位的联系。较之与其他单位的关系，居委会与物业管理公司的关系更为密切，它能监督物业公司的工作。四是居委会与民间社团组织的关系。随着改革开放不断深入，社会生活日益活跃，民间性的社团组织不断涌现，如业主委员会、癌症俱乐部、青少年外语角、老年拳操队等。这些组织有的是街道或居委会倡导组建的，有的是自发组织的。它们一般独立活动，与居委会的关系比较自由，不存在领导或指导关系。但是，由于这些组织直接联系着社区居民，因而，有些居委会会有意识地联系这些组织，努力使这些组织成为居委会社区工作的重要支持力量，为此，居委会往往会有意识地提供一些方便，甚至会到街道为这些组织争取少许的活动经费。上述四类关系，实际上可以分为两大类：一是行政性的指导与被指导关系，如居委会与行政性的社会组织的关系、与社区服务和中介组织的关系；二是非行政性的协作关系，如居委会与本地区企事业单位的关系、与民间社团组织的关系。前一种关系对居委会的工作影响是双向的，一方面是增加了居委会的工作内容，而另一方面则是使居委会职能的实现方式得到改善，因为，社区服务和中介组织所提供的服务往往与居民的生活直接相关，通过这些组织，居委会能比较有效地解决居民生活中存在的问题。对居委会来说，后一种关系具有比较积极的意义，因为，在与社区中企事业单位所建立的联谊和合作关系中，居委会往往能从这些企事业单位中获得一定的物力和财力的支持；而在与民间性社团组织的联系中，居委会则能够扩大与社区居民之间的沟通，密切与社区居民的关系，并使这些组织成为居委会工作的积极的组织力量。在居委会与各类社会组织所建立的关系中，居民区党支部或党小组扮演了比较重要角色。这一方面与居民区党支部是社区工作的领导核心有关，另一方面则与党组织和党员的作用有关，例如，居委会与企事业单位之间的联系，很大程度上就是以“党建联谊会”的形式出现；而居委会与各类民间性社团组织所建立的关系，则与居民区党员在其中所起的积极作用密切相关。由此，我们可以看到，居委会与基层政府、居民区党支部以及各类社会组织之间具有内在的联系，从全局来看，居委会与基层政府之间的关系具有决定性的意义，因为，这直接关系到居委会实际性质。一个完全自治的居委会与居民区党支部以及各类社会组织的关系将是另一类景观。（四）、居委会与社区居民居委会是城市基层群众自治组织，基层群众，即社区居民是实现基层自治的主体力量。因而，从理论上讲，居委会的生命力在于社区居民的积极参与。居委会与社区居民关系的最核心体现就是社区居民的参与。社区居民的参与，主要取决于两个方面：一是个体与社区的关系；二是参与本身的价值。前者是后者的基础。依据居民的参与情况，改革开放以来，居委会与社区居民关系的发展实际上经历两个发展时期：一是被动参与时期。这主要出现在改革开放初期。在传统计划经济体制及其所衍生的单位组织体制作用和影响下，人的社会存在主要体现为单位人的存在，人与单位之间的关系要大大强于人与社区联系，甚至所谓人与社区的关系也是存在单位之中，如大型企事业单位中的职工生活区。与此同时，居委会的高度行政化也大大限制了人们自由参与的空间。然而，人们毕竟是生活在具体的社区之中的，尽管由于单位属性，人们对居委会的依赖不是那么全面和直接，但是这种依赖还是存在的，因为，在计划经济条件下，所有的资源都控制在政府手中，居委会作为政府的执行者，实际上也参与了这种控制，从而为人们对其形成依赖关系奠定了重要基础。正是这种依赖关系，人们与居委会形成了一种特殊的参与关系，即被动地参与居委会活动。这种参与的目的不是要实现自己和社区的利益，而是要从居委会那里获得政府所掌握的资源。二是弱参与时期。这主要指在八十年代中期以来的居委会的建设和发展。随着体制的变化，尤其是社会主义市场经济体制的确立，经济结构、社会组织结构以及社会生活方式都发生了巨大变化，人们的社会存在开始从“单位人”向更具活力的“社会人”转化，于是，人们的生活与所在社区的关系也相应地开始趋向广泛和密切。这种的发展趋势分别影响了居委会和社区居民：一是社区日益成为人们生活的重要空间，社区的发展与人们生活的质量提高形成了越来越密切的关系，因而，人们开始关注社区，参与社区和影响社区；二是随着社区建设在整个社会建设和发展中的地位和影响力的提高，居委会建设对社会稳定和政治发展也日益凸现。但是基于传统的惯性，政府在很长时间里是从管理的角度来重视居委会，在改革所形成的“两级政府、三级管理和四级网络”中，没有把居委会当作一个相对独立的社会组织和调控网络，而依然把居委会作为政府行政的基层执行网络，因而，居委会的行政性并没有因为社区的发展和居民自主性的提高而趋向弱化。显然，在社区居民开始关注社区、参与社区和影响社区的趋势下，居委会的行政化建设是不合适宜的。面对这样的困境，居委会开始改变其工作方式，即以政治性或行政性的手段动员社区居民参与社区建设，如号召居民参与“建文明城市，创文明小区，当文明家庭，作文明市民”的活动，向居民提出“爱我小区，从我做起”、“清洁我家庭，清洁我楼组，清洁我小区”等要求，并组织了各种类型的自愿者队伍，确立了各种类型的居民互帮互助机制。虽然这种参与在总体上还是属于政府动员的，但是由于所参与的事务与居民生活有直接关系，所以，在这种参与中，居民还是投入了比较高的热情，主动配合居委会，体现出一定的主动性和自主性。但是，居委会的行政化还是在一定程度上削弱了这种参与的内在自治性，所以，居委会所动员起来的参与，与完全实行基层群众自治条件下的参与相比，还是属于弱参与，因为，许多居民并没有把这种参与看作是自身权利的实现，而仅仅从义务的角度来认识这种参与，并没有赋予很高的价值。这一点可以从居民对居委会选举的积极性不高的事实中得以一定的说明。虽然，从被动参与发展到弱参与并没有从根本上改变居委会与社区居民关系的性质，但是，这期间变化所展现出的发展趋势是积极的，有利于城市基层群众自治的建设和发展。一旦居委会的工作真正从行政性走回其原有的自治性，那么居委会与社区居民的关系就必将发生根本性的变化。
三、制度创新与居委会管理体制的完善从行政管理角度看，居委会所组成的网络，是政府有效调控社会重要基础。在上海，居委会这个网络被视为第四级网络，与市政府、区政府和街道办事处这三级网络相联接。从民主建设的角度看，居委会是建设和发展社会主义基层民主的核心阵地，而基层民主建设对国家的民主化进程具有重要的战略意义。因而，改革开放以来，一直努力推进上海市现代化发展进程的上海市的历届市委和市政府，都努力推进居委会的建设和发展。进入九十年代后，随着社会主义市场经济的推行，为了适应经济和社会结构的变化，上海提出了“二级政府、三级管理”的新体制，形成了以社区建设和管理为基础的新的城市管理格局。在这新体制、新格局下，居委会的建设和发展对整个城市的建设和发展具有了更加重要的战略意义。因此，在1996年的上海市城区工作会议之后，上海的居委会建设和发展就逐渐步入一个新的发展时期，其特征有二：一是制度创新；二是依法发展。但是，应该指出的是，1996年以后的居委会发展，开始还主要从城市建设和管理，从保持社会稳定和发展的角度来推进的。但是，随着经济体制变革的深入，尤其是传统的单位组织的性质在社会主义市场经济条件下的变化，社区日益成为市民生活的重要归宿，与此同时，市民的社会自主性和权益意识日益增强。为了适应社会主体的变化，居委会这个基层群众自治组织的发展开始有意识地逐渐从行政性的归属向社会性的归属转化。对于居委会这种随社会发展而出现的“回归本性”的发展，上海市的各级政府给予了高度重视，于是在九十年代末，上海市委和市政府同时开始从行政和政治这两个角度来建设和发展居委会，即不仅关注居委会作为一个最基层的组织所能够承担社会职能；而且关注居委会作为城市基层群众自治组织对推进中国基层民主建设所具有的意义。因而，1996年以来的居委会建设和发展中的制度创新，主要围绕着这两重关注展开的。这些制度在总体上有利于居委会自治功能的发挥和实现。总结1996年以来上海市居委会建设和发展，对于城市基层群众自治发展来说，比较有价值的制度创新主要体现在以下几方面：第一、社区建设与社会动员。1996年后，上海市各级政府都把加强社区建设和管理作为一项重要的工作来抓。在上海，社会建设和管理主要在两个层面上召开，一是街道层面；二是居委会层面。在社区建设方面，这两个层面的工作主要围绕着创文明社区的工作目标展开。“创文明社区”既是一个工作目标，同时也是一个工作体系，在这其中，与社区最为直接的居委会是主要的工作承担者。创文明社区是一项内涵十分广泛的工程，居委会工作因此承受强大的压力。但是，社区的建设和发展毕竟与居民的生活直接相关，所以，在这项工作中，各居委会都努力依靠社区内的居民，动员他们参与其中，并支持这项工作。因此，虽然创文明社区工作是从城市建设和管理的内在要求出发，是行政性的工作和活动，但由于它的实现机制是“依靠居民，动员居民，教育居民”，结果客观上起到了动员社会，动员居民关注社区建设，参与社区建设的积极效果，从而为发展城市基层群众自治提供了积极的社会基础。实际上，从上海市创建文明社区的发展战略来看，动员居民参与社区建设和管理本身，就是创建文明社区工作的一项重要内容。市委书记黄菊同志在1996年的城区工作会议上就指出：在创建文明社区中，要“积极发展多种形式的群众性社区文化，广泛开展居民广泛参与的互帮互助的社区公益活动，努力创造催人奋进的良好的社区育人环境，大力增强居民社区意识，不断提高市民参与社区精神文明建设的积极性和自觉性”。第三、队伍建设与自治活力。从1996年开始展开的上海市社区建设和管理工作，对于居委会形成的直接挑战主要体现在对居委会干部的挑战上。因为，在“二级政府、三级管理、四级网络”的新的城市建设和管理体制下，居委会工作不再是被动性的执行性机构，而是主动性的执行机构，这其中的最大差别是居委会的工作方式将从简单的指令传达、工作代替转向动员群众，结合实际，依据指令开展工作。新的工作任务和新的工作方式对居委会干部提出了新的要求。为了适应这个要求，上海市各街道都在九十年代的后期有意识地调整了居委会干部的结构，并逐步把培养、培训居委会干部全面提上议事日程，并努力使其制度化。以徐汇区枫林路街道为例，在1996年，该街道共有居委会52个，原有居委会干部255名，平均年龄为59.4岁，其中年龄最大的达73岁，初中以上文化程度的占67%,小学文化程度的占31%。为了改变这样的状况，街道在本地区的下岗、待退休人员中选聘干部，其条件是年龄在50岁以下，文化程度初中以上。选聘改组后，街道在编居委会干部为192名，平均年龄52岁，比原来降低了7.4岁，其中最年轻的为31岁；初中以上文化程度的占87.5%，比原来提高20个百分点，其中大专以上占4%。虽然居委会干部结构的变化还主要是通过行政手段实现的，与城市基层群众自治的内在要求不完全一致，但是，对于具有很深行政性传统的居委会建设和发展来说，这种变化及其对转变居委会干部观念的作用，不仅有利于提高居委会工作的能力，而且有利于增强居委会发展基层群众的活力。第四、中介组织与功能转型。在传统的管理体制下，居委会与街道办事处形成了十分密切的行政关系，居委会承担着十分繁重的行政性事务。要使居委会从行政性事务中摆脱出来，而同时又能强化居委会服务社区的功能，唯一的途径就是成立各种类型的中介组织，因为，这些组织联接着政府与社会，既能承担政府要求的事务，又能直接向社会提供服务。从长远发展来说，中介组织的发育和健全，是有效推进居委会功能转型，提高居委会“三自”能力的重要前提和基础。虽然中介组织的建设和发展目前还处于初级阶段，但是它对城市基层群众自治发展所具有的深刻意义，预示着它的发展将直接推动上海市城市基层群众自治的发展。实际上，在上海市社区建设和管理中，中介组织的发展，既是街道和居委会工作探索和实践的产物，也是上海市市委和市政府积极指导和推动的结果。上海市委、市政府在1996年后的历次城区工作会议上，都十分强调发育和健全社区的服务体系、保障体系和自愿者工作队伍，强调走“小政府、大社会、大服务”的发展道路。依据这样的发展思路，杨浦区殷行街道办事处从1996年开始发展社区中介组织，相继成立了城区管理服务所、社区文化管理所、市场管理所、劳动服务所、社区管理服务所、法律服务所等六个全民事业服务管理机构。这些机构都在各自的职能范围内设立了多种社区服务项目，从而为社会提供了一个比较完善的服务和管理网络，有效地促进了社区建设和管理。街道干部在实际工作中看到了中介组织发展所具有的行政意义和政治意义，认为居委会自治功能发挥有赖于社区中介组织的发育和完善，推进社区中介组织的发展，是社区管理和基层民主建设的重要基础。第五、三位一体与综合管理。衣食住行是人们生活的基本要素，这决定了以家庭为单位构成的社区中，物业以及与物业有关的事务，是社区管理中的重要内容，直接关系到社区的建设和发展。随着物业产权归属的明晰，业主权益与要求的凸现，物业管理对社区建设和管理就越发具有全局性的意义，因为，这其中涉及居民的局部利益、社区的整体的利益以及社区基本事务（如保绿、保洁、保安）的管理体制。但是，物业管理本身不是居委会的事务，而是物业公司。这样、社区建设和管理就涉及到四方面的关系：即居民、业主委员会、物业公司、居民委员会。为此，居委会努力从社区建设和管理的要求出发，将这四方面的力量组合成为一个整体，从而形成综合力量，共同管理社区事务。在这方面，目前普遍的实践经验是：将业主委员会和物业公司纳入居委会的管理体系，居委会一方面成为业主委员会和物业公司之间的协调者，另一方面成为业主利益的保障者和物业公司服务的监督者。闵行区龙柏街道一村第一居委会的具体做法是：建立居委会主任、物业公司经理和业主委员会主任联系会议制度，每季度开一次会议，对整体性、突击性工作进行安排、部署、商议，解决小区管理中的重大问题。例如小区要建老年活动室，经联系会议协商，物业公司划出四间车库进行改装。为了强化居委会在协调业主委员会和物业公司方面的能力，不少居委会设立了物业管理委员会，也有不少居委会直接把业主委员会主任选进居民区党支部的支委。显然，在这样三位一体、综合管理中，基于协调关系，居委会不仅拉进了自身与业主、业主委员会之间的距离，使业主或业主委员会成为居委会自治建设中的重要力量，而且拉进了自身与物业公司之间的距离，从而与物业公司形成合作互助的关系；基于保障和监督关系，居委会拉进了自身与居民利益、社区利益之间的关系，使自身在社区管理中更具代表性和公益性，为提高居委会在居民心目中的地位奠定了重要基础。第六、协调机制与资源整合。社区是多种类型组织的聚合体，在这其中不仅有居家，而且还有各种类型的单位组织。从基层群众自治的角度讲，居委会主要为所在地的居民服务，但是，从整个社区的建设和管理来说，居委会的工作不能不涉及到所在社区的各类单位组织。因此，从构建一个协调、稳定、健康的社区的要求出发，社区建设和管理就必须将所在地的各类单位组织纳入其中，并努力发挥其作用，这样既能保障社区管理的整体性，又能使社区建设和管理有更多的参与者和支持着，从而使社区建设和管理的各方面资源得到有效的整合和利用。在这方面，闸北区临汾路街道党工委的做法是：在各居委会成立了辖区事务协调工作领导小组，明确居委会工作对象不单纯是居民，还包括辖区内所有的企事业单位、部队、学校、商店，要求居委会把自身的利益与辖区内的企事业单位、部队、机关、学校的社会性、群众性、地区性工作“捆绑”在一起，有效行使管理辖区的权力，开拓和整合辖区内的各项资源，把工作落实到实处。该街道的261弄居委会在这种工作体制中强化了自身管理服务功能，连续两年被评为市级文明小区，被推荐为创建全国文明城市示范点。第八、支部建设与政治领导。上海市委、市政府在社区建设和管理中的指导思想十分明确，即居民区党支部是居民区各种组织和各项工作的领导核心。居民区党支部在社区中的政治领导地位决定了城市基层群众自治不能离开党的政治领导。实际上，从自治发展本身来说，在中国目前的政治格局下，城市基层群众自治必须有主导性政党的主导和推动。因此，在社区建设和管理中，支部建设具有多重的政治意义，既关系到政权的政治基础和社会稳定的支撑力量，也关系到基层群众自治的建设和发展。上海市各级党的组织正是从这多重的政治意义出发来抓居民区党支部建设的。中共长宁区委在题为《从加强居民区党支部建设入手开创社区党建工作新局面》的总结报告中归纳了支部建设的具体措施：一是抓队伍，优化居民区党支部书记队伍结构；二是抓培训，提高干部素质；三是抓规范，建立良性工作机制；四是抓典型，推动工作上水平；五是抓党群，做好新时期群众工作；六是抓组织，强化对各类党员的组织、管理和教育；七是抓共建，探索社区党建工作的合力机制。实践证明，只要以基层群众自治制度为框架，将支部工作与居委会工作有机地结合，强大的支部，不仅不会影响城市基层群众自治，相反还会有力地推进城市基层群众自治，因为，支部所形成的社区动员以及支部在政治领导上所拥有的政治资源，总体上都有利于城市基层群众自治的建设和发展。第九，居务公开与民主监督。民主的一个基本体现就是人民有权监督政府或与自身利益直接相关的组织或活动。所以，民主监督是民主发展的内在要求。因此，上海市各街道和各居委会都把民主决策和沟通民意纳入政治和行政过程之中。以静安区为例，该区中的不少居民区党支部为了便于群众对居委会的工作，实行干部佩证上岗制度，实行居委会干部接待日制度。此外，把机关的“政务公开”引进居委会工作，实行“居务公开”。这些新措施的实际意义在于两个方面：一是强化了居委会干部的法制意识和群众意识，提高了他们自我约束，联系群众的能力；二是强化了群众的监督意识，为提高居民的参政意识、议政能力和自治水平提供了重要的基础。从这个意义上讲，以居务公开为主要形式的民主监督体系的形成和发展，有利于推动基层群众自治的建设和发展。四、依法推进城市基层群众自治建设发展城市基层群众自治和发展农村基层群众自治一起，共同成为建设有中国特色社会主义民主政治的重要组成部分。在社会主义市场经济的建设和发展的条件下，发展城市基层群众自治对中国政治发展所具有的意义将更加深刻。因此，在这世纪交替时刻，我们主动地把发展城市基层群众自治全面提上议事日程，并积极地促其发展，对中国社会在二十一世纪的全面发展，尤其是社会与政治的发展，具有重要的战略意义。上海城市基层群众自治发展的历程及其所取得的成绩表明，改革开放二十年发展所形成的中国社会发展的总体态势和运动逻辑，已在客观上为城市基层群众自治的全面发展提供了强大的现实基础和丰富的动力资源。我们主观上的努力，就是如何在这样的基础上，通过制度创新和政策推动来积极促进它的发展。作为一种人民直接参与制度，城市基层群众自治已形成其完整的制度架构，因此，城市基层群众自治发展的主要任务，不是制度构建问题，而是如何在现有的制度架构下协调关系、完善体制、开发功能。从而使其适应现实社会发展所动员起来的群众自治对制度本身的要求。制度是以法律为基础的，制度运行中关系的调整、体制的完善和功能的开发，所针对的不是法律本身，而是制度实际运行中的理论状态与实际状态之间的距离与矛盾，但是这些努力必须以法律为依据。因此，要发展城市基层群众自治，就必须充分认识和把握其法律基础。依法推动城市基层群众自治应是未来城市基层群众自治建设和发展的基本方式。“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”宪法在这规定中明确了四个方面：一是城市居民委员会的性质；二是城市居民委员会的组成方式；三是城市居民委员会组织架构；四是城市居民委员会的基本功能。《城市居民委员会组织法》就是围绕着宪法的这四个方面的规定而展开的。依据宪法和组织法，我们可以把宪法和法律为城市基层群众自治所提供的法律基础，概括为以下七方面：第一、居民委员会的性质。居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。第二、居民委员会的任务。组织法依据宪法规定了六大任务，具体可概括为：政治整合；公共服务；民间调解；治安维护；政府协助；民意表达。其中在政府些助方面，组织法第二十条的规定为政府向城市居民委员会指派任务提供了法律上的条件。该规定内容是：“市、市辖区的人民政府有关部门，需要居民委员会或者它的下属委员会协助进行的工作，应当经市、市辖区的人民政府或者它的派出机关同意并统一安排。市、市辖区的人民政府的有关部门，可以对居民委员会有关的下属委员会进行业务指导。”第三、居民委员会的组成。组织法第七条规定：居民委员会由居民直接选举产生，选举方式可以是全体有选举权的居民选举产生，也可以组代表或者户代表选举产生。从组织法关于选举权和被选举权的规定的表述来看，居民委员会必须从本地区的居民中选举产生。该规定的表述是：“年满18周岁的本居住地区居民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限、都有选举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”另外，组织法第十九条的规定，在客观上也为这方面的法律原则作了进一步的充实。组织法第十九条规定：“机关、团体、部队、企业事业组织不参加所在地的居民委员会，但是应当支持所在地的居民委员会的工作。所在地的居民委员会讨论同这些单位有关的问题，需要他们参加会议时，他们应当派代表参加，并遵守居民委员会的有关决定和居民公约。”这条规定实际上意味着居民委员会辖区内的单位组织不参与、不主导居委会的工作，相反，还有义务接受居民委员会的协调和约束。第四、居民委员会的权源。组织法第六条规定居民委员会的设立、撤销、规模的调整，由不设区的市、市辖区的人民政府决定；同时组织法第三条和第二十条规定居民委员会应该协助政府工作，而且政府的有关部门经过一定的程序可以对居民委员会的下属委员会进行业务指导，但是，这些规定本质上都不影响居民委员会本身自治性。因为，居民委员会的权源都不会因为有这些规定而发生任何的变化。依据居民委员会由居民直接选举产生原则，居民委员会的权源是本地区的全体居民。在居民区内，居民委员会虽然是实现群众性自治的重要机构，但是它不是居民区内的最高权力机构，居民区的最高权力机构是由居民或居民代表产生的居民会议。依据组织法第十条规定，居民直接选举产生后的居民委员会向居民会议负责并报告工作。涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定。居民会议有权撤换和补选居民委员会成员。第五、居民委员会的财源。依据组织法第四条、第十六条、第十七条规定，居民委员会的财源主要包括三方面：一是政府拨付，用于行政开支；二是向本居住区居民和单位筹集，用于公益事业；三是居民委员会兴办的有关的服务事业。组织法第六条规定：“居民委员会管理本居民委员会的财产，任何部门或单位不得侵犯居民委员会的财产所有权。”第六、居民委员会的组织。组织法第十三条规定：“居民委员会根据需要设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。居民委员会成员可兼任下属的委员会的成员。居民较少的居民委员会可以不设下属的委员会，由居民委员会的成员分工负责有关工作。”第十四条规定：居民委员会可以分设若干居民小组，小组长由居民小组推选。另外，组织法第十一条特地规定，居委会的决策原则是少数服从多数，居委会的工作方法是民主集中，不得强迫命令。第七、居民委员会的角色。依据组织法第二条规定，居民委员会是居民“三自”的基层群众性自治组织，但是，在城市基层群众自治的体系中，它不是权力组织，而是执行组织。所以，居民委员会的实际角色是城市基层群众自治的执行性组织。例如依据组织法第十五条规定：最能反映居民自治的居民公约，由居民会议讨论决定，由居民委员会监督执行。上面所概括的城市居民委员会的法律基础，实际上既是城市基层群众自治发展的法律保障，同时也是城市基层群众自治发展的法律限制。这就意味着城市基层群众自治的发展从根本上是有原则、有依据的，因而，也是可控的。在这里，我们必须充分意识到这样一条政治原则：法律限制和法律保障是辩证统一的，任何试图突破法律限制的发展，都必将是没有法律保障和法律基础的发展，因而，必然是危险的，它将危及的是整个发展本身。实际上，与城市居民委员会的实际状况相比，居民委员会组织法所构建的居民委员会的自治性和民主性要强得多，只要我们严格、有效地推动居民委员会组织法的实施，城市基层群众自治就能在有效的法律空间中得到完善和发展。所以，发展城市基层群众自治，必须充分认同宪法和组织法的规定，坚定地走依法发展城市基层群众自治的道路。
五、推进城市基层群众自治发展的理论思考在中国，城市基层群众自治发展是不以人的意志为转移的，是中国民主政治发展中不可逆转的潮流。虽然城市基层群众自治发展有一定的自主性，但是从根本意义上讲，它受制于现实的经济和社会发展，以及更大范围意义上的政治发展。因而，城市基层群众自治发展目标不是由自身决定的，而是有现实的政治、经济和社会发展决定的。在社会主义市场经济原则下，中国的经济、政治和社会发展将在社会主义架构下孕育出全新的国家与社会关系。对于中国这样超大规模的国家来说，新型的国家与社会关系的必将越出跃出“强国家、弱社会”与“弱国家、强社会”的两极选择，而形成“强国家、强社会”的新局面。中国社会长远发展对“强国家、强社会”的内在要求，决定了处于国家与社会中间的城市基层群众自治发展的长远目标是：把城市基层群众自治发展成为以法律为保障，以自治为取向，以政党主导为基础，以广泛参与为动力，以协调国家与社会关系为功能的基层群众自治。政治发展的最基本要素是两个：一个是制度的发展，另一个是人的发展。人的发展虽然对政治发展具有决定性的意义和作用，但是这需要长期的发展积累和多方面的发展努力，其中也包括制度的发展。与人的发展相比，制度的发展容易一些，因而也要超前一些。政治发展逻辑和城市基层群众自治现实状况，决定了城市基层群众自治发展的近期目标是：调整权力关系，健全运作机制，动员多方参与，开发制度功能，从而使宪法和法律所规定的城市基层群众自治制度在现实的政治生活中全面确立，并得到有效运作。基于城市基层群众自治发展的长远目标和近期目标，结合上海市城市基层群众自治建设和发展的经验，我们认为中国的城市基层群众自治发展应遵循以下基本原则：一是依法发展原则。即城市基层群众自治发展必须充分利用现有的法律所提供的合法性资源，并严格遵循现有法律的规定。这即符合依法治国的要求，也符合城市基层群众自治发展走出传统模式发展的内在要求。只有这样，城市基层群众自治发展的每一项成果才能得到最有效地维护和保障。另一方面，也应该看到，尽管关于城市基层群众自治有了专门的法律，但是，作为一种有中国特色的政治生活，城市基层群众自治的实际运作涉及制度内外的方方面面，从这种政治生活的有效展开角度讲，城市基层群众自治现有的法律基础还是不够的，许多问题还没有系统的法律说明和规定，最典型的就是选举问题。所以，从推进城市基层群众自治发展的要求来看，我们还应该制定更为具体和详细的法律与法规，有些旧的法规，也必须依据形势的变化和需要进行修订，例如《治安保卫委员会暂行组织条例》、《人民调解委员会暂行组织通则》。二是政党主导原则。理论和现实表明，城市基层群众自治的发展需要有效的政党主导，在中国，这个主导力量就是中国共产党。不论在价值取向上还是在行为方式上，政党主导都与政党控制有着本质的不同。政党主导，政党是作为社会利益的代表者、维护者，通过法定的政治程序积极参与群众性的自治活动，以维护和实现社会的利益，保障群众自治的实现。有了有效的政党主导，城市基层群众自治也就有了自己政治基础。因此，城市基层群众自治的发展必须与社区党建紧密地结合起来，社区党建是城市基层群众自治发展的基础，而城市基层群众自治是社区党建发展的重要途径和舞台。三是政权支持原则。中国的政治与社会特点以及城市基层群众自治的历史与传统，都决定了中国的城市基层群众自治虽根基于社会，而且其最终发展也必须依赖于社会的发展与成熟，但是，由于它毕竟不是社会自发成长起来的，是政权体系培育的成果，所以，在其发展的过程中，需要政权体系的有力支持，这其中包括权力结构的调整、政治体制的变革、行政体制和行政过程的改善、社会管理模式的变化以及有效的财政支持等。有了政权支持，城市基层群众自治发展就有了有效的体制基础和财政基础。四是自治主题原则。这是十分关键的一条原则，直接关系到城市基层群众自治发展的价值取向和最终定位的问题。在社会主义市场经济的条件下，从根本意义上讲，城市基层群众自治的发展不是政治选择的结果，而且经济发展对政治要求的结果，因而，其发展的出发点和目的与其在五十年代的发展有本质的不同。如果说五十年代确立和发展城市基层群众自治更多的是一种巩固国家政权的发展人民民主的要求的话，那么今天完善和发展城市基层群众自治则更多是一种实现社会自主发展和发展人民民主的要求。显然，前者的出发点是国家政权巩固；而后者的出发点是社会发展。因此，在新的历史条件下，城市基层群众自治发展中，自治应是发展的主题，即一切的发展应该围绕着“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活”这个基本主题展开。五是渐进发展原则。中国毕竟是一个超大规模的社会，民主的制度基础和社会基础都还不雄厚。虽然城市基层群众自治是新时期中国民主政治建设一个有效途径，但是它的发展也不是一蹴而就的，也需要有一个过程。因此，不论从城市基层群众自治发展所面临的基础和条件来讲，还是从城市基层群众自治自身发展的现实逻辑来讲，中国的城市基层群众自治发展需要积极推进，但不能冒进，而必须走稳妥渐进的发展道路。这种发展模式会使进程减缓，但是它将使整个过程走得扎扎实实。历史事实证明：没有扎实基础和没有经历扎实发展过程民主，民主的发展必将走入歧途，甚至毁灭自身。上述五条原则，对中国城市基层群众自治发展具有长远的意义。依据城市基层群众自治发展近期目标，当前的城市基层群众自治发展的关键，就是如何在这些原则指导下，使宪法和法律所规定的城市基层群众自治制度在现实的政治生活中全面确立，并得到有效运作。为此，在推动城市基层群众自治发展的过程中，在策略上必须处理好以下五大关系：第一、处理好基层群众自治中的政府、政党与自治组织的关系。基层群众自治要发展，就必然要涉及到政府与自治组织的关系、涉及到党在基层群众自治中的地位与作用问题。从大局上讲，基层群众自治发展对政府和政党所形成的内在要求，是处理好政府、政党和自治组织三者关系的基本出发点。基层群众自治发展对政府和政党的内在要求有两点：一是基层群众自治发展要求政府改变管理方式与职能实现方式；二是基层群众自治发展要求强化社区基层党组织的建设和发展。现代化的政府管理是基层群众自治发展的体制基础；党的基层组织建设和发展是基层群众自治发展的政治保障。在新的历史条件下，党的基层组织建设不仅仅体现为加强自身组织建设，强化党对基层社会的领导；更重要的是体现为党如何成为基层群众自治的主导力量，从而使党在推进基层群众自治的同时，在基层社会确立起自己牢固而广泛的社会基础。第二、处理好基层群众自治中的自治组织与群众组织、利益组织的关系。改革开放以来，随着社会结构和社会管理体制的变化，社会自主性力量的增强，社会出现了各种各样的组织，如随经济体制和社会结构变化而出现的各种新经济组织、新社会组织，新的群众自发组织等，其中有的组织就是一种利益性组织，如社区中的业主委员会。这些组织的出现是社会发展的必然。这些组织的出现和发育，对于基层群众自治发展，既提供了积极的条件，也提出了尖锐的挑战，前者体现为这些组织丰富了基层群众自治的主体力