城市管理和社会治理篇1
关键词：城市社会治理；当代治理理念；善治城市；公共利益最大化
自20世纪70年代末以来，我国城市社会发展面临着越来越多的挑战：经济全球化、急剧的市场竞争、资本的快速流动、不断分化的利益群体、紧张的公共财政、公民社会的崛起等。在城市内部，纵向协作的工业企业、科层分明的政府体制、工业时代的核心家庭、清晰可辨的城乡景观已经一去不复返了。这些激烈的变化刺激着人们对当代城市社会的思考，传统的城市社会管理思维，面对全球化、权力分化的城市现状必须寻求新的突破。[1]
与此同时，西方治理理念被引入中国。治理作为促进参与、透明度和问责性的制度模式，被推广到各个层面，企业、政府、社会均致力于寻求治理素质的改善，以达到更佳的效益和更能适应信息时代急剧转变的要求。[2]因此，当人们把治理的分析框架应用于城市社会管理层面时，关于城市社会治理内涵的各种界定，便应运而生了。
一、当前国内关于城市社会治理内涵的代表性观点及其评析
（一）当前国内关于城市社会治理内涵的代表性观点
1、“公权力”说
该类界定的主要特点的强调了城市社会治理中公权力的不可或缺性。认为，城市社会治理就是“如何运用公共权力建设、管理和发展城市的所有规则、实施机制与组织的总称”。[3]
2、“多主体、多渠道、多手段”说
该类界定的主要特点就是强调参与城市社会治理主体的多元化、治理渠道的多样性以及实施治理手段的非单一化。认为，城市社会治理是“城市政府和市场以及其他社会角色，通过正式和非正式的渠道，影响对方的决策和行为的动态互动过程”[4]；城市社会治理“是城市政府和其它利益相关者根据城市发展的要求，通过监督、调研、稽查和市民反映发现的经济、社会、环境方面的无序现象和各种矛盾，采取经济的、行政的、法律的手段和方法进行以有序化为目标的整治、矫正、调理的综合性经常性职能”。[5]
3、“冲突缓解”或“利益整合过程”说
该类界定的主要特点是强调，城市社会治理是一个缓解冲突、相互合作、达成共识、利益整合的过程。认为，城市社会治理“是使相互冲突缓解或不同利益得以调和并且在达成共识的基础上采取联合行动的持续过程，既包括使人们遵守和服从法律、制度和规划，也包括各种人们协商同意并符合其利益的非正式制度安排；也是由共同的目标支持的、由政府机制和非政府机制共同作用的现代城市管理活动”。[6]城市社会治理“是在平等的基础上按照参与、沟通、协商、合作的治理机制，在解决城市公共问题、提供城市公共服务、增进城市公共利益的过程中相互合作的利益整合过程”。[7]
4、“政府职能稀释与政府管理方式变革”说
该类界定的主要特点是，强调在城市社会治理中政府的部分职能应向社会转移，要求政府善于协调各种治理中存在的关系，政府更具责任性、回应性等特征。认为，城市社会治理“强调政府职能的稀释和政府组织的精干，主张城市的决策不应由政府单方面主导，非政府部门也应被容纳进来，并最终形成多重治理体系，共同影响城市的建设和发展”。[8]城市社会治理过程中“城市政府必须协调其内部、政府与市场间、政府间、政府与经济利益集团间、政府与市民社会及其他组织间的关系，以合力来促进城市的发展和城市竞争力的提高。城市社会治理不仅要求城市政府的有效性、责任性、透明性和回应性，而且要求城市政府管理方式的巨大变革”。[9]
（二）对当前国内关于城市社会治理内涵各种观点的评析
纵览上述各种观点，我们可以发现，目前国内学者对城市社会治理内涵的界定主要有以下几个特点：第一，肯定城市社会治理需要运用公共权力；第二，指出参与城市社会治理的不仅仅限于政府单一主体，政府、私营部门、非政府组织、市民等都是城市社会治理的主体；第三，指出城市社会治理的手段包括经济、政治、法律等各种手段；第四，指出城市社会治理是一个参与、沟通、协商、合作的过程，既包括正式的，也包括非正式的制度安排；第五，指出城市社会治理是一个冲突缓解、利益整合的过程；第六，强调城市社会治理中政府职能与行政方式的变革。
此外，我们需要明确的一点是，治理理论是一套用于解释现代国家与社会结构变化特征的规范性理论分析框架。但是，由于一方面治理理论试图概括现代社会变迁中纷繁复杂、异彩纷呈的现象，所以，其概念体系变得十分复杂，理解起来并非易事；另一方面，由于研究者的视野局限在特定的国家或特定的角度，对初露端倪的或不断变化的现象的把握尺度、采用的标准、得出的结论并不统一。[10]故此，当学者们把治理的理念引入到城市的层面，并试图对城市社会治理的内涵做出界定时，难免会存在顾此失彼、难以准确全面把握城市社会治理内涵的问题。因此，要对当代城市社会治理的内涵做出全面准确的解读，我们需要从当代治理理论出发来展开分析与探讨。
二、当代治理内涵的权威性界定
英文中的治理（governance）一词源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。长期以来它与统治（government）一词交叉使用，并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予了governance以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义与government相去甚远。它不再局限于政治学领域，而被广泛运用于社会经济领域。[11]
治理理论的主要创始人之一罗西瑙（J.n.Rosenau）在其代表作《没有政府的治理》和《21世纪的治理》等文章中，将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用，与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[12]
研究治理的另一位权威格里・斯托克（GerryStoker）对目前流行的各种治理概念作了一番梳理后指出，到目前为止各国学者们对作为一种理论的治理已经提出了五种主要观点。这五种观点分别是：（1）治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是国家唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的权力中心；（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决答案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。它表明，在现代社会国家正在把原先由它独立承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。这样，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任便日益变得模糊不清；（3）治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其它组织；为达到目的，各个组织必须交换资源、谈判共同的目标；交换的结果不仅取决于各参与者的资源，而且也取决于游戏规则以及进行交换的环境；（4）治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这种新的方法和技术来更好地公共事务进行控制和引导；（5）治理意味着参与者最终将形成一个自主网络。这一自主网络的某个特定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。[13]
在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于1995年发表了一份《我们的全球伙伴关系》的研究报告，对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。这既包括有权迫使人们服从正式的制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式制度，而是持续的互动。[14]
三、建立在当代治理理念基础上的城市社会治理内涵
城市社会治理是当代社会治理体系的重要组成部分，它基于当代的治理理念和思维模式，将治理的基本理论和观点渗透到推进城市政府行政革新和城市社会公共事务有效管理的各个环节和全部过程中去。一方面，城市社会治理是一种特定区域内的治理，它具有治理的本质和基本特征；另一方面，城市社会治理又具有自身的特色，要体现出城市中各个行为主体的特征和要求。因此，基于以上两点认识，我们认为城市社会治理可做如下界定：
城市社会治理是一个协调与持续互动的过程。在这一过程中，城市公共管理权力得以重新配置，城市公共政策形成过程中利益相关者之间博弈与妥协不断展开，同时，城市政府也不断进行自我调整和重新定位，城市公民社会的发育以及政府与社会、公民之间信赖、合作关系不断强化。此外，城市社会治理也是具有强烈现实回应性和未来前瞻性的走向“善治城市”的持续不断的过程。具体而言，当代城市社会治理的内涵可作如下解读：
（一）城市社会治理是城市公共管理权力重新配置的过程
在治理的理念下，参与城市社会管理的主体包括政府组织、社会组织和民间公民组织，在这种主体众多的集体行动中，如何走出“集体行动的困境”，是我们首先需要考虑的问题。因此，作为一种新型制度安排的城市社会治理，首先要解决的就是如何科学、合理地分配城市社会管理权力，这是城市社会治理实践得以进行的基础。其中，最基本的城市社会管理权力分配关系包括：城市公共事务管理的决策权与执行权、财权和事权关系的划分；社会组织和民间公民组织参与城市管理的权力保障；政府、社会组织和民间公民组织的权力范围和边界等。
（二）城市社会治理是城市利益相关者博弈与妥协的过程
城市社会治理行动的主要载体是，为应对城市公共问题而生成的各种利益相关的组织与个人所结成的关系网络，表现为纵向、横向以及纵横交错的、相互交织的城市共同治理网络组织体系。在为应对城市公共问题而形成各种城市公共政策的过程中，城市社会治理网络中的各利益相关的团体和个人通过不同的路径进入到公共政策的决策与实施中来，从各自不同的角度对城市公共政策的制定施加影响，从而使城市公共政策的制定与执行过程充满了谈判、协商、沟通、协调的利益博弈。而正是这种反复博弈的过程，才使得城市公共政策能够充分体现公开、公平、公正的特征，能为城市大多数市民所接受，因而也能得以顺利执行。
因此，城市社会治理在承认政策过程的不同主体利益的差异与冲突、城市集体行动中的讨价还价合理性的前提下始终坚信，城市社会的多元利益主体共同参与的治理进程，能够形成利益互惠和彼此合作的关系。也就是说，不同利益主体在有利于他们共同利益的公共政策面前，有着可以谋求的共同发展以及强化彼此共识的内在机制。因此，城市社会治理理念下的公共政策过程，能够整合各种利益，建立共同愿景，推进资源共享，形成共同认可的目标。
（三）城市社会治理是城市政府自我调适与重新定位的过程
20世纪下半叶兴起的城市治理运动具有其非常明确的目标指向：借助治理的新机制，唤醒各种沉睡的、作用未得以充分发挥的城市社会资源，通过各种城市社会力量各自不同的视野和各种不同的发力角度，共同解决城市的公共问题，改善和提高市民生活的质量，形成城市可持续发展的多维度推动力。因此，完成城市社会网络组织的构建、信任关系的形成与合作方式的建立是城市社会治理赖以发挥作用的核心环节，同时也要求城市政府进行自我调整与重新定位。
具体来说，城市政府的自我调整与重新定位包括如下内容：城市政府的角色重新定位；城市政府的职能重新界定；科学安排与设置城市政府机构；城市政府社会管理与公共服务的改革；与非政府团体与个人的关系调整等。
另外，为确保城市政府自我调整与重新定位的顺利实现，我们尤须注重推进城市政府组织结构的变迁，因为城市政府的组织结构是其角色调整与职能重新定位的重要载体。传统城市社会管理所依托的单一政府中心的、自上而下的垂直权威控制、层级节制，以及公共政策资源主要掌控在城市政府手中的组织结构模式将逐渐被取代，代之而起的是通过城市政府组织结构的变迁，建立起自上而下与自下而上相结合的网络组织结构，以及多样化的社会资源动员的组织体系，从而使城市政府逐渐改变了原有僵硬、刻板的组织体系，建构起以弹性化或回应性为特征的新型组织形态。
（四）城市社会治理是城市公民社会培育的过程
在治理理念看来，治理的成功实施离不开一个繁荣、活跃的公民社会，离不开政府与公民之间信赖、合作关系的加强。因为，公民社会的发展和公民积极参与公共事务共同治理是治理得以运转的现实基础。所以，治理理念要求政府放松对社会的过度管制，逐步授权给社区，授权给公民，大力发展公民自组织社会管理，不断增强公民的参与意识。权力回归于民，民间社会的兴起和城市政府权力的相对弱化，正是治理背景下政府——社会关系变迁和调整的重要表现。
城市社会治理从理念走向实践，社会网络组织体系能够运行，主要依靠的是存在于公民社会中的社会资本力量，依赖于政府与社会、公民之间的相互信任与积极合作态度。这些要素成为城市社会治理过程中资源分享、组织间协调、有效沟通、伙伴关系形成的内在道德基础。
（五）城市社会治理是人们对现实回应和未来前瞻的过程
城市社会治理是人们在寻求解决城市公共问题有效途径的过程中，所引进的一种新型城市管理制度和机制。因此，在城市社会治理的主体确立、网络构建、主体间关系处理、公共政策形成等重要方面，无不体现出适应环境变迁、回应性城市社会需求的特征。城市社会治理的整个体系构建，都着眼于敏锐地判断城市发展中出现的新情况、新问题，提升城市在日趋复杂的内外环境中，识别、防范和化解危机局势的能力，以求在日新月异的变化中，洞悉并把握城市发展的良好契机。
城市社会治理强烈的现实回应性，推动着城市发展战略目光的形成，使城市发展的战略设计不再将着眼点仅仅局限于当前，而是将目光投向了城市未来经济、政治、社会、文化、生态、特色、形象等发展走向上，聚焦在城市可持续发展的能力锻造上。因为只有这样的城市社会治理，才能向城市社会治理网络中的各类主体展现通过协商与合作后共同发展的前景。
（六）城市社会治理是走向可持续“善治城市”的过程
作为旨在提升城市整体竞争力、推进城市各个构成要素可持续发展的城市社会治理，其本身应该是一个不断寻求更加有效的制度安排，进而实现城市“善治”目标的持续不断的过程。因为，在推进城市可持续发展的过程中，不仅存在市场的失灵、政府的失败，也存在治理的失效。
那么如何克服治理的失效？不少学者和国际组织纷纷提出了“善治”的概念。概括地讲，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。玛丽-克劳德・斯莫茨（marie-ClaudeSmouts）在《治理在国际关系中的正确运用》一文中指出了善治的四个主要构成要素：“①公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切必须通过司法独立，亦即法治来实现；②公共机构正确而公正地管理公共开支，亦即进行有效的行政管理；③政府领导人对其行为向人民负责，亦即实行职责责任制；④信息灵通，便于全体公民了解情况，亦即具有政治透明性。”[15]从斯莫茨对善治的认识出发，我们认为，一个善治的城市应该具有如下特征[16]：
1、合法性（legitimacy）。即尽可能增加城市市民的共识和政治认同感，使社会秩序和权威被自觉认同和服从。
2、透明性(transparency)。即城市公共信息能够及时通过各种传媒为市民所知，以便城市市民能够有效地参与公共政策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。
3、责任性(accountability)。公众、尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。善治要求运用法律和道义的双重手段，增大个人及机构的责任性。
4、法治性(ruleunderlaw)。法治与人治相对立，它不仅规范公民行为，更是要制约政府的行为。法治是善治的基本要求，没有健全的法治，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。
5、回应性（responsiveness）。公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时和负责的反应，不得无故拖延和没有下文。在必要时还应当定期地、主动地向公民征求意见、解释政策和回答问题。回应性越大，善治的程度就越高。
6、有效性（effectiveness）。具有两层含义：一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本。
参考文献：
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城市管理和社会治理篇2
关键词：社区;管理;法律
一、城市社区及管理现状
改革开放以后，特别是进入20世纪90年代以后，随着经济体制的改革，社会主义市场经济的深入发展，我国城市社区管理体制发生了很大的变化。主要表现在以下几个方面：
（1）市场经济的发展在客观上要求政府转变职能，从掌舵划浆的全能者变成有限职权的掌舵者。政府逐渐开始将许多不该管、管不好、管不了的经济工作交给企业，社会性事务交给社区，政府通过“单位”全面干预社会生活的地位和职能有所弱化;
（2）人们与社区的联系日益紧密，居委会作为群众性自治组织再次受到人们的关注;
（3）随着政府对社会控制的调整，社会自主性力量逐渐增强，各种社会性组织逐年增多，在社会参与上发挥了越来越重要的作用;
（4）是随着城市化进程的加快，城市管理中心开始下移，街道办事处作为最基层的行政组织获得了比以前更大的权力;
（5）是在我国许多城市陆续开始了基层社区管理新体制的探索，也取得了一些成绩。
二、法律保障城市社区管理的必要性
加强城市社区管理，消除社区管理中存在的种种问题，必须坚持依法管理实现城市社区管理法制化。所谓依法管理，就是使城市社区管理主体、管理行为和一系列管理环节都纳入到法制轨道，做到政府依法行政、居民依法自治。
（一）依法管理是现代城市社区管理的基本特征
任何一个成熟的现代社区，毫无例外地也是法制化的社区，法制化已成为社区管理系统正常运行的基础和特征。无论是美国自治型社区模式、新加坡政府主导模式还是日本混合模式，一个共同特征就是社区建设和管理都是在法治轨道上运行。以新加坡为例，新加坡政府在社区管理中，就非常重视在法律中明确政府权力和居民及其自治组织权利的合理划分，以避免政府权力滥用并损害社区发展。
（二）依法管理是城市社区管理的手段和方式
国家通过直接控制社会资源来达到对社会成员组织和管理的目的，基本管理手段靠政策和行政命令，而市场经济体制的建立，从根本上改变了这一状况，“单位制”的解体、各种独立市场主体和社会组织的出现、政府职能转变，如果还靠原有体制和手段管理显然行不通。因此，必须更新管理手段和方式。在加强道德约束的同时，实施依法管理，即运用法律手段对社区居民和自治组织的权利予以确认和保障，制裁各种侵犯社区主体尤其是社区居民利益的行为。
（三）依法管理是实现城市社区管理有序化的基本保证
构建社会主义和谐社区的一个重要标志，就是要保证城市社区管理有序化。因为良好的社区秩序正是社区良性运行与协调发展的基本前提，而做到管理有序则离不开法制保障。一是法律通过界定和规范各类城市社区管理主体的地位、作用、任务及职能以及各组织之间的相互关系，保证各个管理主体各司其职各负其责，共同促进社区管理的有序化;二是通过规定社区居民的权利义务，保障社区居民的权利义务实现，促使社区居民自觉地履行相应的义务;三是通过强化政府依法行政，可以抑制行政权力的滥用和对社区利益的损害。法治既治社区事务，也治政府。从根本上说城市社区建设是一项民主事业，目的是使人民自己管理自己的事务。
三、法律保障城市社区管理的途径
（一）构建城市社区法加强制度建设
完善相关法律，确保社区自治有法可依。要根据新形势的需要，在继续推进社区民主自治实践的基础上尽快修订现行相关法律，尽早出台如《社区管理法》、《社区中介组织法》《城市社区自治法》等，明确具体地规定社区的载体、社区自治的性质和地位、社区居民的权利与义务、社区自治组织的权利与义务、管理方式和运作程序等项内容。需要通过法律明确，社会组织和政府部门和街道办事处的社区载体能够明确自己的权利，义务和职能，防止政府部门或街道，其职责向社会传递，减少社区工作的负担，保障社区各项自治权利的真正落实，使社区居民明确自己的权利义务，在法律的保障下行使其社区民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利，确保社区自治有法可依。
（二）依法构建我国城市社区管理体制和治理结构
1.理顺社区管理体制，明确管理原则
建立政府领导，城管办督导，居民自治，部门参与的科学管理体系。政府领导，即区政府领导全区的城市管理工作，各街道办事处领导本辖区的城市管理工作，实行严格的分级领导责任制;城管办督导，即区城管办根据区政府的授权，对各街道办事处的城管工作进行指导、督办和考核评估，依法查处违法行为;居民自治，即社区居委会负责本社区的城市管理的日常工作并对街道办事处负责，宣传、动员、组织居民自我管理和服务，依靠自治组织的力量优化社区环境;部门参与，即在政府的统一指挥和协调下，城建、工商、环保、卫生、公安、文化、劳动等职能部门在法定的职责范围内参与城管工作的综合治理。坚持属地管理原则，即各责任路段及其各责任单位必须接受所在社区居委会的日常管理，理顺管理体制。
2.依法确立“两级政府、三级管理”的管理体制
街道办事处作为城市社区管理主体，其定位问题不容回避。因此，建议尽快以法律形式确认改革探索多年且已日趋成熟的“两级政府、三级管理”的城市管理体制，即明确街道作为一级管理主体的基本定位，并赋予其相应职责和权限，逐步实现从“条条分割”到“以块为主、条块结合”方向转变，使街道成为一级准政府，并承担起城市社区管理政府责任。
3.理顺各组织关系
包括居委会与居委会党支部、物业公司、业主委员会之间的法律关系，尤其是居委会与物业公司、业主委员会之间的关系不清，已经成为社区管理中的“老大难”问题。《物业管理条例》虽然规定，业主大会、业主委员会要与居委会相互协作，共同做好维护物业管理区域内的社会治安等工作，但由于《物业管理条例》毕竟属于企业法，不可能规定居民自治内容，因此，需要在修改《居委会组织法》时进一步明确各自的职责分工，要用法律法规来明确居委会和物业公司的职责，指导和规范其工作。这是避免二者产生矛盾的前提条件。三是要建立健全年度目标责任制。区政府、街道办事处分级拟定年度目标管理责任书，确定工作责任的指标体系（包括城管工作的核心指标和保证性指标），明确考核和评估结帐的方式。区城管办对各街道办事处的责任制实施进行督导，年终组织专班对实施的效果进行检查和评估，严格落实奖惩制度。
（三）强化城市社区执法，做到依法行政、严格执法
城市社区执法是指有关城市社区执法主体，为了实现城市社区管理目标，而实施的有关城市行政执法活动的总和，是政府进行城市社区管理的基本手段。城市社区执法状况如何，直接关系到城市社区立法目的能否实现，关系到社区居民直接利益和社区管理水平的提高。目前，城市社区执法存在诸多问题，并已成为城市社区依法管理的瓶颈和薄弱环节，比如，社区卫生脏乱差、违章建筑、随意占道阻碍出行、社区治安差等现象大量存在。当前，强化城市社区执法，必须首先要理顺我国城市社区执法体制，建立起长效机制。
（四）城市社区应走依法自治的道路
1城市社区自治主体的权利和义务。城市社区依法自治，实际上是社区自治主体依照法律的规定，行使自治权利和履行自治义务的活动过程。城市社区要实现依法自治，必须明确社区建设主体的权利和义务。一方面，城市社区依法自治，首先必须做到有法可依，而确定法律关系主体的权利和义务，是制定法律的基础和前提条件。城市社区法律制度，正是通过规定社区自治主体的权利和义务来调整社区各种社会关系的。另一方面，只有明确了社区自治主体的权利和义务，才能增强社区自治主体的自治意识，从而使其正确地行使社区自治权利，自觉地履行社区自治义务。
参考文献：
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城市管理和社会治理篇3
[关键词]城市；常态化治理；路径
[中图分类号]D63[文献标识码]a[文章编号]1672-2426（2016）06-0063-04
现阶段，城市交通堵塞、综合治安难、环境污染、雾霾、看病难、食品安全等一系列“城市病”越来越明显。如何加强城市管理，有效治理交通阻塞、看病难等“城市病”，实现从城市管理走向城市治理？指出：“要加强城市常态化管理，聚焦群众反映强烈的突出问题，狠抓城市管理顽症治理。”常态化治理是前置处理社会矛盾的一种社会治理方式，是治理“城市病”的有效途径，是加强和创新特大城市社会治理的重要举措。实现城市常态化治理，进而使城市管理规范化、科学化、长效化，对创新社会治理体制具有重要意义。
一、以转变政府职能、简政放权为根本，突出理顺城市常态化治理体制
在现行的管理体制中，从纵向上看，我国目前的行政级别中，主要有部级、省级、市级、区县级、街道（乡镇）五个级别；从横向上看，有住建部门、环保部门、交通部门、卫生部门等等。此外还存在如市政、市容、行政执法等实行属地管理部门，税务、环保、规划等实行垂直管理部门。城市管理涉及到市政、环境、交通、应急、城市规划等社会生活的方方面面，因此也就涉及政府的众多部门。在管理体制上，存在机构设置条块分割、纵横交错，政出多门，职能交叉，各自为政，部门分散的问题，导致城市管理主体不清晰、职责界限不明晰。在管理机制上，存在系统性较低，统筹协调不够，职能落实不到位等问题，导致督促落实检查不力，城市管理质量得不到保证。在管理内容上，存在权责不对等的问题，导致出现看得到的管不了，管得了的看不到的管理失衡现象，致使城市管理效能低下。这就要求政府必须转变职能，简政放权，理顺城市常态化治理体制。
1.以优化整合职能为突破口，推进城市管理体制改革。这是改革的方向，更是一种发展趋势。优化整合城市市政、市容、交通、管网、绿化、环卫等管理和综合执法工作职能，明确各部门之间的权力边界，制定科学的权力清单，探索形成城市常态化治理模式，逐步构建权责明确，管理优化，高效有序的城市管理体制。建立健全监督检查和责任追究制度，建立各部门的协调配合机制，建立并完善各部门间的协调模式、协调程序以及工作职责，切实保证城市治理协调工作的落实。
2.以简政放权为重点，着重完善城市治理部门之间的纵向和横向关系，明晰各部门之间的权力边界。在简政放权过程中，重点要加强顶层设计，科学放权，避免放权过程中产生横向放权碎片化、纵向放权断层化、基层接权无力化现象。第一，在横向放权时，要在优化部门职能的基础上，树立全局意识，统筹规划，既要着眼当前，又要谋划长远；既要优化放权部门职能，也要优化接权部门职能，避免放权过程中产生横向放权碎片化。第二，在纵向放权时，权力由省、市下放到市、县（区）时，上一级放权部门要及时制定转移相关人员、编制、经费、技术等配套设备的措施，下一级接权部门也要及时跟进人力资源整合，培训、引进、招录相关专业人员，同时上级部门要为下一级接权部门配置与接权事项相对等的人权、事权、财权，避免权力下放后即处于真空休眠状态，形成纵向放权断层化。第三，提高基层接权能力。城市治理的重心在基层，基层的服务和管理的能力强了，城市治理的基础就实了。要尽可能把资源、服务、管理放到基层，制定政策向基层倾斜，使基层有职有权有物有人，切实加强对基层干部队伍的培训和培养，提高基层干部队伍的城市治理水平和接权能力，避免基层接权无力化。
3.着力“四个转变”，努力实现系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。第一，从运动式管理到常态化治理的转变，实现系统治理。要结合本地区的实际，开展深入的调查研究，要在世情国情党情的大环境、大背景下，加强整体规划和顶层设计，进而实现城市管理深度系统化；第二，从人治管理向法治管理转变，实现依法治理。政府各部门要依法履行城市管理的责任，既不能不依法、乱作为，也不能“大撒把”、不作为，基本社会服务要保障，城市管理要精细，要坚持依法办事、依法治理；第三，从矛盾滞后管理转向前置预防，从粗放式管理向精细化管理转变，实现源头治理。目前各地积极探索推广网格化管理、精细化服务，利用互联网+、一站式办结等方式，将城市管理中的各类事项全部纳入网格化体系，这就是前置处理社会矛盾，实现精细化管理的重要举措；第四，从单一的行政手段向以法律为主，充分运用行政、道德等多手段相结合的方式转变，实现综合施策。随着社会矛盾和问题的复杂多变，百姓服务的多样化、个性化需求不断增多，要综合运用政治、经济、法律、行政、舆论引导、思想政治工作等多种手段进行有效解决。
二、以保证一张好的蓝图一干到底为着力点，科学规划城市发展
现阶段城市规划工作中存在各类规划自成体系、互不衔接，空间约束性规划无力，规划的科学性和严肃性不够等问题。多次强调，要坚持一张好的蓝图一干到底，这要求我们在设计城市规划，推进城市建设，加强城市管理过程中，要切实做到不变调、不折腾、不反复，一任接着一任干，一茬接着一茬干。
1.牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，抓好“五个统筹”。要尊重城市发展规律，结合本地区的地理、环境、人文等多种因素，转变城市发展方式，进一步健全和完善城市治理体系，改善治理结构，提高城市治理能力，重点解决“城市病”等问题，不断提升城市管理水平。第一，统筹空间、规模、产业三大结构，在全局性上下功夫。在城市规划空间布局上，要以城市群为主体形态，实现紧凑集约、高效绿色；要结合本地区的资源特色和区位优势，挖掘与其相适应的主导产业和特色产业，以主导产业和特色产业的可持续发展，带动城市建设的长远发展。第二，统筹规划、建设、管理三大环节，在系统性上下功夫。城市治理是一个有机的系统工程，在制定谋划城市规划时，要综合考虑一座城市的功能定位、产业结构及主导产业、历史文化、自身优势、管理难点等因素，制定过程中，要坚持多方参与、反复论证，确保其科学性、合理性。第三，统筹改革、科技、文化三大动力，在持续性上下功夫。一个城市能否获得长远发展，关键在于城市的内生动力是否具有可持续性。城市内生动力的产生关键在于改革，改革创新是一个永恒的话题，要改革现有不合理的管理体制机制，统筹推进民生领域的配套改革，使改革成果确实惠及全体市民；要注重加强智慧城市建设，弘扬中华优秀传统文化和保护城市历史文化，打造城市形象，凝聚人心。第四，统筹生产、生活、生态三大布局，在宜居性上下功夫。在生产空间上，要积极推进城市产业由粗放低效型向集约高效型转变，积极倡导绿色产业、高效产业；在生活空间上，从细节入手，从小事着眼，在细微处体现宜居，如城市的分类垃圾桶、公共卫生间的合理分布等等，使每位市民所到之处都能享受细微之处、细小之处的优质服务；在生态空间上，尊重自然，合理开发资源，保护生态环境，促进人与自然和谐发展。第五，统筹政府、社会、市民三大主体，在调动各方积极性上下功夫。提高各方推动城市发展的积极性。要坚持协调血统，充分发挥各主体的主观能动性，使政府有形之手、市场无形之手、市民勤劳之手同向发力，真正实现城市共治共管、共建共享。
2.科学设计城市总体规划，构筑合理的城市发展框架。要建立空间规划体系，科学合理地加强城市建设、管理、经营，合理划分城市区域功能，拓展城市发展空间。城市规划要保持连续性，坚持一张好的蓝图一干到底，不能换一届政府，做一次规划。逐步探索省、市、县、乡“多规合一”，形成一个县（市）一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实。编制空间规划和城市规划要广泛征求群众意见、专家意见，经过反复论证后，通过立法形式确定下来，使之具有法律权威性。要逐步完善城市基础设施。基础设施建设要与城市规模、功能、空间、外部环境等均衡协调，同时城市基础设施系统本身以及各个子系统之间的相互协调与完整对于城市发展也至关重要。
3.要注重培养专家型的城市管理干部。城市管理水平高低与干部素质有直接关系。现阶段我国城市管理，尤其是大型、特大型城市管理难度越来越大。许多干部的思想观念和知识结构尚不适应新常态下城市发展要求，大部分干部主要依靠过去的经验管理城市。要充分发挥高校、党校、行政学院的职能，注重加强城市管理干部的专业知识的教育培训，提高理论水平和专业素养；注重加强国际国内形势任务培训，提高战略思维和全局意识；注重加强法律法规、规章制度培训，提高依法行政和依法治理能力；真正培养一批具有科学的态度、先进的理念和专业的知识的专家型城市管理干部，切实提高领导干部的城市管理水平。
三、以树立法治思维为重点，实现城市管理法治化
城市管理法治化是城市管理的灵魂，是实现城市常态化管理的基石，更是实现全面依法治国的具体体现。
1.树立系统思维，健全完善城市管理法规体系。要坚持立法与执法相统一，避免“一刀切”；国家在立法时，必须要综合考虑东部、中部、西部城市之间的执法区别，统筹沿海城市与内陆城市之间的执法差异，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法相统一；要使法律法规符合社会经济的发展和城市管理需要，更具操作性和可行性，使城市管理更有效率。尤其是针对一些“城市病”，要综合考虑全局性、地域性特点，及时出台规范性的配套文件，在城市管理中，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
2.树立问题意识，深入推进城市执法体制改革。当前我国城市管理的重点和难点就是行政执法问题。城市管理说到底是对人的管理，现阶段存在的管理体制不顺、职责边界不清、法律法规不健全、管理方式简单、服务意识不强、执法行为粗放等问题，说到底是我们对人的管理和服务不到位。以深化城市执法体制改革为突破口，要主动适应城市发展的新要求和人民群众的新期待，全面把握各个群体的不同生产生活需求，坚持以人为本、依法治理、源头治理、权责一致、协调创新的原则，树立问题意识，找准执法切入点，满足各群体间多样化的需求和期待，实现执法的终极目标。同时要厘清城市综合执法机构的隶属管理，明确各部门之间的权责边界，加强城市管理的顶层设计，进而实现城市管理法治化。
3.提高运用法治思维和法治方式管理城市的能力，营造良好的法治环境。党的十报告明确提出了“法治思维”，广义而言就是运用法治的价值去认识客观世界的一种思维方法，即法治价值在人的思维形态中，形成思维定势，进而指导人的行为和思想；“法治方式”，就是在法治思维的指导下，运用法治手段、方法、程序和规则建立健全立法、执法、司法、守法的实践过程。牢固树立法治思维，充分运用法治方式，需要我们在顶层设计中坚持法治理念，贯穿法治思维；需要我们在行政执法中，依法办事、依规矩办事、依制度办事、依程序办事；需要我们切实维护司法的权威性和公正性；需要我们说实话、办实事，在法律的框架下，在法治的轨道上，在城市常态化治理中，真抓实干；提高运用法治思维和法治方式管理城市的能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动实现城市依法治理。
四、前置处理社会矛盾和问题，建立以预防为主的源头治理模式
坚持源头治理是将处理社会矛盾和社会问题的关口前移，从问题和矛盾的源头入手的治理方式。因此源头治理对于解决城市管理中存在的问题和矛盾，是一种标本兼治、重在治本的治理模式。
1.注重从引发矛盾和问题的根源上寻找对策，促进社会公平正义。当前城市管理中的诸多问题都是由于社会保障体制不够完善，贫富差距过大等问题引起的，如看病难、住房难、教育不公、城市农民工市民化等。这些问题关键要着力促进社会公平正义，增进人民福祉，只有这样，才能真正实现从引发矛盾和问题的源头上解决问题。虽然改革开放以来，我国经济社会发展取得巨大成就，但社会上依然存在不公平不公正现象，尤其是随着人们的权利意识、公正意识越来越强的时候，人们对社会不公平问题的反应程度也就越激烈，越容易引发社会矛盾，这是源头，也是焦点。促进社会公平正义，关键要在住房、医疗、养老、教育、就业等方面建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，逐步提高政府的公信力，避免陷入“塔西佗陷阱”。尤其要在城市治理中限制“特权”部门，“特权”是一种制度性的不公平，是制度性的腐败，它所面对的群体是全体市民，特权所引发的后果是政府深度、持续的失信，因此要从源头上避免社会矛盾和问题，更要注重遏制“特权”思想和“特权”行为。
2.注重建立矛盾化解机制，提高社会认同感。城市治理过程中，社会矛盾的产生大多源于利益诉求得不到充分表达和满足。要形成良好的城市常态化治理环境，减少社会矛盾，就要健全利益表达、利益协调、利益保护机制，充分发挥人民群众的主人翁精神，进而提高社会认同感；要建立不同社会阶层的对话协商协调机制，对于某些焦点问题，让各个阶层、不同群体，在协商中相互理解、增进共识、达成一致，让各个群体的人们和谐共生，形成良好的利益协调机制；要让社会各界的人民群众都能够通过有效的、畅通的、便捷的、阳光的渠道，表达个体或集体的利益诉求；要努力搭建党委和政府同群众沟通交流新平台，确保倾听民意、解民忧、顺民心，确保人民群众的利益得到保护。
3.注重提高公民的自我约束能力，提高社会道德水平。提高公民自我约束能力，最重要的就是有坚定的理想信念，形成正确的世界观、人生观、价值观。道德机制是源头治理的重要保障机制，城市常态化治理体制的形成过程，也是道德机制的构建过程。要加强以社会主义核心价值观为重点的国民道德教育，增强社会认同感；要将道德建设内容纳入全社会的制度建设和制度体系中，如在《中国共产党廉洁自律准则》中，明确要求领导干部要“廉洁修身，自觉提升思想道德境界。廉洁齐家，自觉带头树立良好家风”就是最好的实践。
五、以互联网+为平台，提高城市常态化治理智慧化水平
加强城市常态化治理的复杂性不仅在于社会矛盾和社会问题的多样性，更在于我们所处的时代是大数据、云计算、移动互联网等信息技术广泛应用的时代。因此，城市治理既要利用这些信息技术不断创新和升级治理手段与方式，打造“智慧的城市”和“移动的城市”，更要让人民感受到城市生活的便捷，同时也要应对信息产业、平台经济等新业态给城市治理带来的问题。
1.树立大数据思维，积极推动城市治理融入大数据时代。树立大数据思维，体现在充分利用新兴媒体遍布全球的数据采集能力、海量吞吐的数据存储能力、客观精准的数据分析能力和信息可视化的数据呈现能力，这需要我们利用大数据强大功能，采集一切城市管理要素的数据，树立一切皆可量化的理念，提升数据标准化程度，促进多部门公共数据资源互联互通和开放共享，建立用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新的新机制，进而实现城市常态化治理融入大数据时代。
2.整合信息平台，积极推进城市治理数字化、精细化、智慧化、动态化。充分运用城市公共信息平台，综合运用物联网、云计算、大数据等技术手段，整合人口、交通、能源、建设等公共设施信息和公共基础服务，拓展数字化城市治理平台功能，人们利用一张卡或一个编码即可随时随地完成操作，享受服务；加快数字化城市管理向智慧化升级，实现感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”。
城市管理和社会治理篇4
【关键词】“城中村”社区治理制度创新【中图分类号】D035【文献标识码】a
“城中村”是我国城市化变迁中的一种特有现象，其实质是城乡二元结构下农村被动城市化的产物。作为“都市里的乡村”，“城中村”已经严重影响到城市整体功能的发挥，影响到新型城镇化的深入推进，对“城中村”进行改造已是当务之急。在“城中村”改造中，“城中村”社区的有效治理是社会转型的现实要求，是城市治理的重要任务，是社会治理的重大课题，关系到国家治理体系与治理能力现代化的发展进程。作为“过渡型社区”“发展型社区”，“城中村”社区治理相较于一般城市社区治理或农村社区治理，其牵涉的利益更加多元，面临的矛盾更加复杂。要有序推进“城中村”改造中的社区治理创新，需要对其进行“理念―体制―机制”多重视角的理论审视，需要对其进行“政府―市场―社会”多重逻辑的制度创新。
“城中村”社区治理呈现出高度的复杂性、敏感性和探索性
要推进“城中村”改造中的社区治理创新，必须准确把握“城中村”改造中社区治理的特点。“城中村”社区兼具乡村社会和城市社会双重特质，作为特殊的“物质―经济―社会―文化”的空间形态，社区治理呈现出高度的复杂性、敏感性和探索性。
“城中村”改造中社区治理的复杂性。“城中村”社区治理的复杂性源于“城中村”社区本身的复杂性，体现在人员构成的“混杂性”、社会形态的“过渡性”以及管理体制的“二重性”等方面。人员构成的“混杂性”是指“城中村”居住人口主要包括具有村籍的原住民和大批外来的暂住人口，而且往往暂住人口规模大幅超过原住居民的规模；同时不同层次、不同职业、不同学历、不同技能的各种人混杂在其中生活。社会形态的“过渡性”，是指“城中村”社区的生活方式和生活水平都已经基本城市化了，但由于“城中村”社区的相对封闭性，带有明显的“村落社区”特征，与“街道社区”或者“单位社区”都有较大的不同，仍然是以血缘、亲缘、宗缘和地缘关系为纽带结成的互识社会。管理体制的“二重性”是指“城中村”社区是我国在城市化进程中出现的特殊社区，既是城市社区组成的一部分，在城市政府治理体制中运行，同时又属于农村社区，在社保制度、土地制度、户籍制度等方面受农村社会治理体制的规范。因此，“城中村”社区在管理体制上存在双重体制的交叉，其社区复杂性带来了一系列的社会治理难题。
“城中村”改造中社区治理的敏感性。当前的社会背景下，“城中村”改造中社区治理具有极大敏感性，这种敏感性在于“城中村”改造中的社区实质上成为了我国社会矛盾最突出、最集中、最复杂的区域。一方面，由于地方政府管理与村民自治之间存在一定的冲突，导致“城中村”已成为“问题村”的代名词。社会问题形式多样，主要有居住环境恶劣、公共服务滞后、社会治安恶化、贿选现象盛行、村官违纪犯罪较多等。另一方面，“城中村”改造意味着巨大的利益调整，在巨大的利益调整中极易诱发激烈的社会冲突，在“城中村”改造中，往往征地拆迁矛盾突出、村民上访不断乃至频现，可见，“城中村”改造中的社^治理极具敏感性。
“城中村”改造中社区治理的探索性。中国社会的转型是综合性、整体性和系统性的结构型社会变迁，这种社会变迁覆盖了政治制度、经济方式、社会生活与文化习俗等诸多领域，是一种全面的社会变革。我国“城中村”改造中的社区治理正是这种全面社会变迁的缩影。“城中村”改造中社区治理在秉承“乡政村治”的前提下，存在着一定的“非正规性”特征。这种“非正规性”体现为治理理念的表意性、治理制度的临时性、治理措施的随意性。在治理理念层面，没有形成能够有效整合社区居民的价值认同；在治理制度层面，目前的制度安排无法有效提供满足社区居民需求的公共产品；在治理措施层面，既有的措施设计都无法解决“城中村”的拆迁补偿、企业改制、资产处置、村务管理中的利益之争。正是这种“非正规性”，给未来社区治理主体多元化、制度多样化、机制多重化的探索提供了最丰富的沃土。
“城中村”社区治理存在理念上认识不到位、体制上改革不彻底、机制上设计不协调的问题
“城中村”改造中社区治理问题出现，是在我国经济社会发展阶段中产生的国情性矛盾、城市体制与农村体制二元的结构性矛盾、公共需要与个人需要的利益性矛盾的必然产物。目前，对“城中村”改造中社区治理，存在理念上认识不到位、体制上改革不彻底、机制上设计不协调的问题。
“城中村”改造中社区治理的理念阙如问题。针对“城中村”改造中社区治理，目前存在四个方面的认识偏差。第一，将“城中村”改造简单理解成为“景观城市化”，采取简单的“推倒重建”，掉入了“见物不见人”窠臼，没有“综合治理”思维；第二，认为“城中村”改造就是“化乡为城”，坚持单线性发展道路，忽略了城乡双向互动共融，没有“统筹城乡”思维；第三，在“城中村”改造治理中，走“外延发展”发展道路，单纯以外在终结“城中村”为使命，没有“内涵发展”思维；第四，过于注重“经济效益”和“社会稳定”，突出所谓的“经济社会优先”，忽略居民的思想观念问题，没有“全面发展”的思维。
“城中村”改造中社区治理的体制不适问题。这种体制问题主要体现在“城中村”社区治理中缺少专门性法律依据、地方政府管理进退两难、村民自治流于形式等几个方面。在“城中村”改造中，目前我国还没有出台一部全面系统的规范“城中村”社区治理工作的法律法规，已有的《土地管理法》《城市规划法》和《城镇房地产管理法》等法律法规对此项工作都仅仅提供原则上的指导，无法为“城中村”改造中社区治理提供清晰、系统、有力的法律支撑。地方政府在“城中村”改造的问题上，陷于“压力极大、能力有限、责任无限”的困境之中。“城中村”社区的面貌确实与城市环境不协调，极大地影响城市发展质量，同时在上级的政绩考核中，“城中村”改造往往是考核体系中的重要内容，一部分“城中村”社区居民对开展“城中村”改造有急迫的要求，地方政府被置于这样的压力下，也希望能够努力搞好“城中村”改造。但是地方政府的经济实力又不足以应对村民的拆迁补偿与安置善后。在“城中村”改造中，出现的一切问题最终都需要地方政府承担责任。在社区自治中，“城中村”的共产党基层组织、居民自治组织和股份合作制经济组织三种力量往往都不能发挥应有的作用，协商民主得不到很好落实，部分“城中村”社区还在依靠村落传统和家族纽带进行一些最基本的治理。这些问题导致“城中村”社区治理绩效走向衰微。
“城中村”改造中社区治理的机制不畅问题。创新社会治理需要建立“调节、限制、疏导人们利益行为的一套机制”，“城中村”改造中不同区域、不同群体、不同阶层之间的利益协调机制对于社会治理质量有直接的影响。就“城中村”改造这一活动而言，涉及广泛的利益，地方政府、开发商、村民作为利益相关者之间存在复杂的博弈关系。由于城市化、工业化的快速发展，“城中村”土地快速升值，土地具有较高的级差地租，“城中村”居民往往能够获取较高土地利益。对“城中村”进行改造，涉及到利益的重大调整。政府是“城中村”改造的主要推动者，有追求政绩的强劲动力，同时也期望通过“城中村”改造获得收益；开发商拥有雄厚资本，期望通过“城中村”改造尽可能牟取利益；村民也希望获得集体土地增值的全部收益。成功的“城中村”改造需要平衡的利益分配，地方政府、开发商、村民之间的利益如何分配是下一步工作的重点。
“城中村”社区治理要以法治化、民主化与科学化为主线
作为一项十分复杂的系统工程，“城中村”改造中社区治理需要进行理念再造、体制改革与机制创新。在“城中村”改造社区治理创新中，需要把握时代特征，体现时代精神，符合时代潮流，要从全局性和战略性的高度充分认识问题的重要性；要进一步加强党的领导，要坚持认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想，切实改善民生，提升社区治理水平，把法治化、民主化与科学化作为“城中村”改造中社区治理创新的三条主线。
推进“城中村”改造中社区治理的法治化。要实现“城中村”改造中社区治理的“善治”，保证社会治理质量，必须用法治的理念去统领社会治理制度构建、机制设计与行为实施，在社会治理的立法、执法与司法等基本环节积极转变，提升“城中村”改造中社区治理的法治品格。“城中村”改造中社区治理问题，涉及户籍管理制度、土地利用制度、财政金融制度、城市管理体制、行政管理体制等复杂问题。国家应在充分调研基础上，广泛征求各方人士，特别是“城中村”社区居民意见，出台专门的法律法规，明确各方的权利义务，规范“城中村”改造中社区治理政府的治理行为、市场的投资行为、居民的参与行为。要加强执法，保障“城中村”居民的合法权益不受侵犯，保护“城中村”集体资产不受损害。同时通过公正司法，确保地方政府的治理行为合法。
推m“城中村”改造中社区治理的民主化。首先，要加强“城中村”社区的党组织建设，使之成为凝聚、整合社区的政治核心。“城中村”社区党组织要担负起组织、教育、管理党员的功能，要努力组织社区党员参与社区治理；支持社区居委会依法履行自治功能；要积极宣传党的路线方针政策，帮助社区居民树立正确的价值观念，引导居民群众参与社区建设；大力培育和发展社会组织。其次，要推动“城中村”社区的多元治理，使之成为解决“城中村”社区治理问题的核心思路。要摆脱完全依赖政府的管理机制，同时也不能过于依赖市场机制以及自治机制，而应将“自上而下”的管理和“自下而上”的参与相结合，致力于多元主体之间的合作，实现治理主体的多样性。最后，要扩大“城中村”社区的基层民主，大力推进协商民主，全面加强民主管理、民主决策和民主监督，提升“城中村”社区治理的民主品质。
推进“城中村”改造中社区治理的科学化。为提升“城中村”改造中社区治理绩效，需要提升“城中村”改造中社区治理的科学品位。在“城中村”改造中，社区治理实施目标要由“静态标准”向“动态实施”转变，治理理念要由“空间上的城市化”向“人的城市化”转变，治理模式要由“政府主导”单一模式向“自主推动型、企业实施型、政府主导型”多样化模式转变，治理策略要由“统一安排”向“一村一策”转变。
（作者为四川大学公共管理学院教授，行政管理系主任）
【注：本文系国家社科基金项目“县域社会治理质量差异及其影响因素的实证研究”（项目编号：16BZZ061）阶段性研究成果】
【参考文献】
①田莉：《“都市里的乡村”现象评析――兼论乡村―城市转型期的矛盾与协调发展》，《城市规划学刊》，1998年第5期。
②卢俊秀：《从“乡政村治”到“双轨政治”：城中村社区治理转型――基于广州市一个城中村的研究》，《西北师大学报（社会科学版）》，2013年第6期。
③陈郁：《治理理论与国家职能的辩证：英国观点》，《政治科学论丛》，2012年第3期。
城市管理和社会治理篇5
关键词：城市治理；体制机制；精细管理
城市治理是国家治理和社会治理体系的重要内容。完善城市治理机制，推进城市治理体系和治理能力现代化，是转变城市发展理念和方式的重要举措，是增强城市软实力、全面建成现代化城市的必然要求，有利于提高城市政府履职能力，提高人民群众依法参与管理城市事务的能力，实现城市各项事务治理制度化、规范化、程序化。
1严格依法治市
中央城市工作会议提出，要全面贯彻依法治国方针，依法规划、建设、治理城市，促进城市治理体系和治理能力现代化。要健全依法决策的体制机制，把公众参与、专家论证、风险评估等确定为城市重大决策的法定程序。要深入推进城市治理和执法体制改革，确保严格规范公正文明执法。
为顺利完成维护社会大局稳定、促进社会公平正义和保证人民群众安居乐业的重大任务，依法治市必须多管齐下。
第一，建章立制，完善相关法规制度。
要做到依法治市，首先必须保证有法可依，有章可循。这就要求我们在认真学习贯彻《宪法》、《行政处罚法》等法律法规前提下，必须重视我市城市治理方面的立法工作，完善配套法规和制度。
一是探索制定《商丘市城市治理条例》，作为我市治理城市的一个综合性统领性的地方性法规。现代城市治理是指，为了促进城市和谐和可持续发展，增进公众利益，实行政府主导、公众参与，依法对城市规划建设、市政设施、市容环卫、道路交通、生态环境、物业管理、应急处置等公共事务和秩序进行综合服务和管理的活动。从它的基本概念可以看出，城市治理是一个复杂的系统工程，涉及多部门、多领域，并且的新的治理理念要求注重公众参与。所以，为了更加凸显“人”的主体地位，为了避免交叉执法、重复执法，为了更规范更有效地推进城市治理工作，必须建立一个切合商丘实际的城市治理条例，对城市治理执法单位及其执法范围、执法程序、重点治理事项、监督和问责、公众参与等内容作出明确规定。这个条例要以有立法权的人大常委会的名义制定，确保权威性和强制性。制定l例时，要积极发挥理论专家和实践工作者的智慧，要多次深入系统调研，多次探讨，确保科学性和前瞻性。
二是围绕《商丘市城市治理条例》，对相关执法部门及其责任人、社会组织、市民等主体的责任和义务，行政人员执法程序、工作标准，执法监督和考核办法等方面以政府规范性文件的形式做出详细具体的规定，形成系统完备、科学规范的制度体系。并且，要及时全面清理现行规章制度中与推进城市治理执法体制改革不相适应的内容，并向社会公布清理结果。
三是编印《城市治理行政执法常用法规及规范性文件汇编》和《规章制度汇编》，分别收集国家颁布的关系城市治理的法律法规、规章制度和我市制定的规章制度。印制成册之后分发给所有执法单位甚至每个执法人员，以便他们更方便地学习执法过程中经常用到的法律依据，在执法中熟练运用和自觉约束自己的执法行为。
需要注意的是，必须追求制定法律法规、规章制度的质量，不能为了立法而立法，不能简单套用中央、省、其他先进省市的相关制度，不能盲目借鉴国外或外地经验，要立足于商丘城市治理实际，严格遵循“有效管用”和“针对问题立法、立法解决问题”的基本原则。
第二，依法决策，确保民主科学权威有效。
著名的管理学家、诺贝尔奖得主西蒙说：“管理就是决策。”可见，决策对于管理的重大作用。在城市治理中，决策稍有偏差就会损害群众的切身利益、就会造成资源的重大浪费。所以，要加强决策主体监督，把权力关进制度的笼子里，祛除“决策拍脑袋、执行拍胸脯、走人拍屁股”的顽疾。要严格执行法定程序，坚持把科学决策各环节做规范、具体、到位。决策前深入调研、广纳贤言，决策过程严格把关、严格审查、全程监督，决策方案实事求是、量力而行。重大决策应有多个方案比较，多方反复评估论证。要推进决策信息公开，广泛听取意见，使各种不同意见和呼声得到充分表达。要建立决策跟踪评估制度，及时发现并纠正决策过程中存在的问题，取缔于法无据甚至违背法律的决策项目和事项。要完善权力运行制约和监督体系，健全重大决策终身责任追究制度，做到有权必有责、用权受监督、失职须问责、违法须追究。
第三，严格执法，提升综合治理效果。
制度的生命力在于实施，制度的权威也在于实施。每个执法人员都应当按照相关法律规定执法，严格履行执法程序，做到着装整齐、用语规范、举止文明，依法规范行使行政检查权和行政强制权，严禁随意采取强制执法措施，做到法无授权不可为；同时又不能逃避自己职责范围内的工作，做到法定职责必须为。要坚持处罚与教育相结合的原则，根据违法行为的性质和危害后果，灵活运用不同执法方式，尽量采用柔性执法，对情节较轻或危害后果能够及时消除的，应当多做说服沟通工作，加强教育、告诫、引导。要综合运用行政指导、行政奖励、行政扶助、行政调解等非强制行政手段，引导当事人自觉遵守法律法规，及时化解矛盾纷争，促进社会和谐稳定。
第四，公正司法，实现社会公平正义。
依法治市，关键是公正司法。司法公正是维护社会公平正义的最后一道防线，也是当前群众最关心、社会最关注的热点问题之一。英国思想家培根指出，“一次不公正的判决甚于十次犯罪，因为犯罪只是弄脏了水流，而不公正的判决却是弄脏了水源。”这句话，充分说明了司法公正对于社会公平正义的“防线意义”和“导向意义”。要积极深化司法体制改革，加快建立公正、高效、权威的司法制度，坚决维护法律的尊严，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。一要健全司法体制。认真落实中央、省委关于司法体制改革的部署要求，优化司法权配置，建立健全分工负责、互相配合、互相制约的司法权力运行机制，确保司法机关依法独立公正行使职权。二要深化司法公开。深入推进审判公开、检务公开和警务公开，完善群众旁听、司法听证、新闻等制度，加快构建司法公开信息平台，积极探索网络播报、微信播报等司法公开新途径、新形式，真正让司法“晒”在阳光下。三要强化司法为民。司法为民，是司法工作的根本宗旨。要加强法律服务，加快构建全域覆盖、便捷高效的法律服务体系；完善司法救助，加大公共法律服务供给，切实解决好困难群众“打官司难”的问题，不断提升群众满意度。
第五，积极倡导，营造信法守法氛围。
依法治市，基础是全民守法。法律不能只写在纸上，而是要写进群众的心里。只有人心思法、人心思治，才能形成推动法治进步的强大力量。要大力弘扬法治精神，积极培育法治文化，加快营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治良序。
一要加强普法教育。全面实施“七五”普法规划，加强法制宣传教育基地建设，以法治大讲堂、法律“六进”等活动为载体，借助各种传统媒体和新兴媒体，广泛传播法治知识，加快提高干部群众的法治意识和法治素养。并且，既要注重教育干部“依法行政”，也要注重教育群众“依法行为”。
二要构建社会征信体系。诚信与法治，都是社会主义核心价值观的重要内容。推崇“诚信”，有利于增强公民的规则意识、守信意识，促进慎微、慎初，在点滴之间逐步强化法治观念和法治精神，对于彰显“法治”具有潜移默化的推动作用。要以金融、纳税、合同履约、生效裁判执行、产品质量信用记录等为重点，加快建立社会信用体系，建立健全守信激励、失信惩戒制度，通过“诚信社会”建设促进“法治社会”建设。
三要强化依法治理。法治社会，不是没有矛盾纠纷的社会，而是依法解决矛盾纠纷的社会。要加快构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，完善人民调解、行政调解、司法调解相互衔接的“大调解”工作机制，加强工作法治化建设，坚持用法治思维和法治方式化解矛盾纠纷、维护群众合法权益，促进社会和谐稳定。
2实行网格管理
在宁夏视察时指出，要坚持重心下移，完善社区治理模式，充分发挥企业和社会组织的积极作用，积极推进网格化服务管理体系建设。
网格化管理作为一种新型的社会治理模式，是指依托统一的城市管理数字化平台，将管理辖区按一定的标准划分成若干个单元网格，通过加强对单元格中部件和事件的巡查，建立监督和处置相分离的主动发现、及时处置城市管理问题的一种方式。
我市要积极探索和推行网格化管理，明确和落实大市、各区、社区、街道的管理责任，建立健全管理网格，科学划分网格单元，将所有有关城市管理、社会管理和公共服务的事项全部{入网格化管理范围。明确每一个网格的管理对象、管理标准和责任人。开展日常巡查检查，实现网格管理的常态化、精细化和制度化。依托现代信息技术，实现摄像头无缝隙全覆盖，确保每个管理对象都在监控范围内，发生在辖区内的每个事件都有痕迹可查。还要整合网格内的政务资源和社会资源，及时发现和快速处置问题，变被动管理为主动服务，充分发挥政府的社会管理和公共服务职能。还要利用网格化管理加强细节的维护，比如可以通过监控视频和工作人员巡查及时发现并处理公共设施破损等现象，避免给市民造成不便甚至形成危险。
3构建智慧城市
《中共中央、国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出，“到2020年，中国将建成一批特色鲜明的智慧城市。”
智慧城市，是20世纪末，特别是21世纪初以来在全球展开的城市可持续发展的创新理念与创新实践，是创新城市治理方式、改革城市管理体制、完善城市治理机制的新理念和新路径。其实质是用先进的信息技术，通过感知化、物联化、智能化的方式，将城市中的物理基础设施、信息基础设施、社会基础设施和商业基础设施连接起来，实现城市智慧式管理和运行，进而为城市中的人创造更美好的生活，促进城市的和谐、可持续发展。智慧城市的理念是把城市本身看成一个大系统，城市中的政府职能、城市管理、社会服务、工业经济构成了一个个的子系统。理想中的智慧城市可以用五个“更”来描述：设施更聪明、政府更高效、企业更智能、市民更便捷、城市更宜居。实现这样的目标，不能为了求新或随大流，而把智慧城市停留在口号上，或者时刻教条地冠以智慧城市的大帽子，而应该明确智慧城市是未来城市治理的大趋势，需要切实地去改革、去实干。并且需要谨记智慧城市是通过城市的智能化来实现城市的灵敏便捷、绿色环保和数字惠民，所以，不能简单地将智慧城市建设局限于产业园区发展和硬件技术的层面，也不能一味地追求高端和新颖，动辄推倒重来，不能好大喜功，而要实事求是、因地制宜。
4落实基层责任
三分政策，七分落实。而城市治理工作的落实基础在于社区和街道。
一要强化街道、社区党组织核心作用。街道、社区党组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础，在基层城市治理中担负着领导核心责任。首先，要强化街道、社区党组织的领导能力。增强街道、社区党组织书记的责任意识，认真学习、深刻领会中央关于城市治理工作的部署要求，转变基层党建工作理念，强化基层党组织建设，增强凝聚力和战斗力。其次，要强化街道、社区党组织的协调能力。健全组织协调机制，加强街道党工委与社区党支部的工作联系和协作配合。健全工作协调机制，围绕城市治理的具体目标、任务，主动认领工作，积极抓好落实。再次，要强化街道、社区党组织的服务能力。加大对社区建设的投入力度，提升社区服务、管理的硬件水平。组织建立社区服务队伍，加强社区管理和服务人才培养，创新服务方式方法，满足市民多元化需求。
二要以社区服务型党组织建设带动社区自治组织、社区社会组织建设。十报告提出，“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”。社区党组织肩负着为群众服务的直接责任，应当牢固树立服务群众的理念，把服务群众作为第一职责，把群众满意作为根本标准，扎扎实实为群众办实事、做好事、解难题，把人民群众紧紧团结和凝聚在社区党组织周围。应当建立社区公共事务准入制度，将社区承担的行政性管理事务交还给街道，强化社区的自治职能和服务职能。整合基层组织服务资源，在社区建立服务中心，提供一站式、一条龙服务。进一步推进政事分开、政社分开，凡是社会能办好的，尽可能交给社会力量承担，有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题。放宽市场准入，降低门槛，支持和规范服务性、公益性、互的社团群体和中介组织发展。建立健全社会组织机构孵化、能力提升、购买服务和项目监管机制，创新基层社会管理方式。引导支持志愿服务组织发展，鼓励其积极参与城市管理，为市民提供便民和公益服务。
三要实现政府治理与社会调节、居民自治良性互动。加强基层政府、社区组织、市场主体和社会力量在社区治理过程中的平等协作，促进行政机制、自治机制和协同机制在社区层面有效衔接，增强服务能力，实现社会服务功能的供给侧结构性改革。把强化社会调节、居民自治作为推进社区治理体制创新的核心任务，强化自治组织、群团组织、社会组织在社区治理和服务中的职责，最大限度激发和增强社区活力。进一步发挥居委会的作用，增强社区服务功能，完善民主协商机制。完善社区公共服务设施建设，打造方便快捷生活圈。倡导社区居民制订文明公约，推动居民自治管理，提高和谐社区的自我建设能力。在社区秩序管理上，应当综合运用规划引导、市场运营、商户自治等方式，合理设置摊点群、疏导点等便民经营场所和服务网点，实现促创业、带就业、助发展、促和谐的目标。健全公众参与机制，把扩大公众参与作为推进城市治理机制创新的根本方法，明确公众参与城市治理权利和途径，畅通公众参与治理和服务渠道，形成相关制度。
四要加强信息公开，推进城市治理阳光运行。要积极推进城市规划建设管理工作信息公开，及时回应公众关切，保障公众的知情权、参与权和监督权。在城市规划、城市设计和公共建筑设计方案制订过程中，要按照相关法律法规的要求，采取论证会、听证会或者其他方式广泛征求专家和公众的意见，并按规定公告告知。建立健全公众监督和社会监督机制，畅通群众反映问题和表达意愿要求的渠道，修改完善方案，改正工作偏差，提高城市规划建设管理工作水平。同时，充分发挥媒体监督作用。对新闻媒体反映的情况和问题，城市政府相关部门应当及时调查核实，依法作出处理，并将调查结果和处理结果向社会公布。
5用好媒体平台
现代社会通讯技术高速发展，人们每天都在接收不计其数的信息。其中真真假假、虚虚实实，广大市民不容易分辨。要积极引导媒体舆论如实报道，以免不明真相的群众对城市治理工作产生误解。还可以自己掌握信息权，建立“魅力商丘”的微信平台，推送城市治理的相关信息。对相关的法律、党委的决策、政府的部署、干部的推进、基层的落实等情况及时。可以设置榜样栏目，深度报道治理中的好干部、好市民、好组织，供大家学习和效仿。可以设置曝光栏目，对身边的不文明行为、执法人员不规范执法、领导干部敷衍塞责进行监督和批评。还可以设置交流栏目，供大家讨论论证，提出更好的治理措施。
6重专业人才
中央城市工作会议要求，“要加快培养一批懂城市、会管理的干部，用科学态度、先进理念、专业知识去规划、建设、管理城市。”
一是把好入门关。城市治理相关部门的人才引进、人员招录、领导提拔时，专业对口和有类似工作经验的要优先录取。
二是在规划建设管理各环节都要注重专家的作用。
三是对专业过硬、技术拔尖的人才要提供良好的工作环境和生活保障。
参考文献
1.丁炜锋.杭州市城市治理现代化研究――基于“智慧城管”视角（D），华东师范大学，2016.
2.陈静.推动城市管理向城市治理转变（J），管理与质量，2016（17）.
城市管理和社会治理篇6
>>法治信仰：社会管理创新的新维度法治是值得信仰的论法治信仰的养成法信仰――法治实现的精神基础公众的法治信仰“伤不起”让法治成为全社会的共同信仰论法治之下的社会管理创新社会管理创新的法治化问题探讨社会管理创新的法治保障江苏省社会管理创新的法治实践法治语境下的社会管理创新举措创新社会管理的法治化路径社会管理创新的法治化社会管理创新的法治化路径论法治保障下的社会管理创新论社会管理创新的法治化问题试论社会管理创新的法治化社会管理创新的法治逻辑考量社会管理的创新思维与法治思维法律信仰对实现法治目标的意义常见问题解答当前所在位置：l.北京大学社会调查研究中心研究的《中国城市居民幸福感暨寿险需求研究报告》中认为，北京作为在社会保障、福利政策、教育、医疗方面都占据“首都”优势的城市，却是报告所覆盖的中国各线共计20个城市中的“幸福低谷”。北京大学社会调查研究中心，中荷人寿保险有限公司.中国20城市居民幸福感暨寿险需求研究报告[eB].2012年9月12日，http：//.cn/upload/20120904happnessreport.pdf.目前，虽然这种“短平快”政绩倾向有所遏制，但仍然没有被彻底根治。
2.2城乡二元问题的管理缺乏法制支持
现代化是党和国家对全面建设和发展中国的重要战略部署。城市是实现国家现代化的中心，城市现代化就是国家现代化的重要组成部分。但同时，我国又是个农业大国。人口众多，农业关系着中国人民的生命与健康。因此，农业的健康发展在中国是处于战略地位的。一个地区的农村农业生产出现问题，那么这个地区的城市粮食供应就会出现问题。农村与城市之间的矛盾就越发严重。城乡人口结构不合理，经济发展水平差距大，也是中国在现代化建设过程中，社会矛盾增多的一个重要原因。
国家一直在不断加强城市的现代化建设。城市美容、住房、城市公共设施等建设在全国各大小城市如火如荼地进行着。这一方面加速了城市现代化的发展；另一方面，城市建设与发展所需要的大量劳动力，大多来自于农村青壮年。农民工的工作生命有限，一旦年老体衰便无法从事这种高强度的体力劳动，城市配套的福利保障又没有跟进，农民工的后续生活保障没有着落。在城乡二元问题的治理上，法制建设仍然存在空缺和不足，配套的法律制度建设还十分欠缺，对农民工进城的社会管理缺乏法律支持和法制保障。
2.3法治思维和意识尚未上升为社会管理的信仰
中国有着极长的人治传统，人治长期以来是国家和政府所选择的社会治理模式。新中国成立以后，人治的传统仍在中国社会治理模式中占据一定分量的地位，并结合新中国成立初期的热情演变为开明治理模式，但实际上仍是一种人治治理模式。这种开明治理模式在十年“”中被颠覆，人治模式对社会治理的弊端被极大地放大。于是，改革开放以来，“法制”和“依法治国”不断被党和政府强调。十一届三中全会中就提出，“必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律居于稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”
作为一种治理工具，法律具有规范性、普遍性和权威性的特点，对日常社会问题、社会矛盾的处理，能够起到一视同仁的处理效果；完善的法律体系还具有针对性和制度化的特点，能够对具体的社会矛盾给出统一的、普遍的、受社会认可的处理结果。从“法制”到“法治”，体现了一种文明和进步。在全社会树立起崇尚法治，人们普遍运用法治思维和意识去处理社会问题，将“法治”上升成为一种处理社会问题的信仰。这种信仰，正是政府对转型社会中出现的各种、抗争性事件进行低成本的长效治理的重要手段。
3结论
综上所述，中国正处于现代化建设与社会转型的关键时期，以往发展中所积累的社会问题与矛盾正在不断地涌现，人民内部矛盾也在不断增多和加剧。在这种情况下，在全社会中宣传法治理念十分必要，让法治真正成为一种信仰，成为解决社会管理问题的一种方式、一种维度，确保社会矛盾的处理和解决依法进行，只有这样才能保证社会管理的公信力和有效性。
参考文献：
[1]李程伟.社会管理体制创新：公共管理学视角的解读[J].中国行政管理，2005（5）：39-41.
[2]李林，高汉成.中国共产党为人民民主与法治奋斗的90年[J].政治学研究，2011（4）.
城市管理和社会治理篇7
1城市环境污染治理设施建设与社会管理的现状
据调查，目前我国城市环境污染治理设施建设较好的地区多为一线城市，一些经济欠发达区域在建设上还存在很多不足，环境污染严重、社会管理能力薄弱，制约着经济与环境的可持续发展。具体而言如下：
1.1存在“两种模式”的弊端
所谓的两种模式。一是在资金投入上存在困难，费用花费较大。二是，相关治理技术和管理能力有限，很多工作人员的技术水平不过关，地区之间的治理和管理也具有双重标准，无法保证城市污染建设的正常运转。
1.2城市环境污染治理能力有限
城市环境治理是一项艰巨的任务，仅仅依靠单一的治理手段，无法保证环境治理的科学性，也不能发挥管理的效力。例如，我国南京在2012年治理水污染中，虽然运用了生物、物理、化学等多种治理对策，但是却没有形成制度规范，在实际管理中缺乏效用。
1.3中国环境污染治理与社会管理亟待提高
中国环境污染治理设施运营市场化起步较晚，在众多排污企业中，只有少数企业把环境污染治理设施交给专业公司运营的企业。但是从中国大环境上着眼，很多城市的认识还相对薄弱，环境污染得不到有效的治理，管理能力和技术手段都有待提升。
2环境污染治理与社会管理应该采取的有效方式
从上述内容中，我们已经清晰直观的看到了我国环境污染治理在设施建设与社会管理上存在的主要问题。针对这些不足，我国相关单位一定要做好建设工作，根据污染设备建设的实际，完善相关管理对策，从多方面入手解决问题，实现城市的快速发展。
2.1加强社会城市环境污染管理的法制化建设
法律是规范行为的基准，是解决城市环境污染治理建设问题的核心，也是引导工作积极开展的重点，有助于规范运营单位的工作流程。因此，我国相关管理机构要制定完善的制度体系，鼓励城市开展环境污染治理，通过法律的制定明确治理的方式和手段，为城市环境的保护提供法律依据。
2.2环境污染治理要建立激励政策
在现行的政策体系中，扶持和鼓励环保与社会管理发展的政策还不完善，必须在城市环境污染治理与社会管理上为企业提供优惠政策，加大企业的治污能力，使城市环境污染与社会管理服务尽快实现市场化。例如，国家要积极参与市场竞争，根据城市环境的实际情况制定合理的运营服务方法，形成良性竞争的机制，充分发挥治理功效，为相关机构提供一定政策上的优惠。
2.3强化监督职能
有效地监督监管是保证城市环境污染治理设施良好运转的保障，也是做好管理的有效环节，对此，环保管理部门必须要加强运营队伍监督水平的提高，定期检查设备使用情况，保证管理运营朝着专业化与现代化的方向发展。
2.4环境污染治理要采取双赢机制
环境污染治理要注重双赢，加强组织机构建设和科学技术的创新投入，使城市环境治污的市场空间得到扩展。在城市环境污染治理中需要平衡双方的利益，使城市环境治污企业在优化管理、节约成本、提高效益的基础上得到较大的空间。另外，治理机构还要确定合理的、科学的运营经费，这项经费的开支必须要低于排污企业自身的运营成本，从而取得运营市场的最终认可，实现运营公司与排污企业的双赢。
3结语
城市管理和社会治理篇8
城市管理面临的问题
近年来，北京的城市面貌有了日新月异的改观，城市管理工作有了长足发展。但城市建设和城市管理仍然存在不平衡问题。主要表现是，管理相对滞后，在城市规划、基础设施建设、旧城改造中，“先建后管”、“只建不管”、“以建代管”现象时有发生；城市管理缺乏集中统一的领导，力量分散，导致区域发展不平衡、公共服务产品供给不足、交通拥堵等问题。
一是要理顺管理体制。北京作为首都和特大型国际化城市，城市管理不仅涉及到规划、建设、环卫、园林绿化、市政基础设施、公用事业、环保、交通、治安，城管执法等方方面面，还涉及到许多中央在京机构，必须统筹协调，形成合力。2000年以来，北京城市管理实行的是职能部门专业化管理模式，缺乏一个跨部门、跨职能权限的综合协调机构。这就要求我们通过机构改革、整合行政资源，改变目前我市城市管理条块分割、分散管理、部门职能交叉的现状，以便于更好地发挥城市整体功能。
二是要拓宽管理范围。现代城市管理，要由以往计划经济时代“经济主导型”管理模式转向“协调发展型”管理模式，要注重城市经济、社会、生态、人文、环境的协调发展，注重城市生态环境的设计与布局，加强文化建设和人文环境的保护，最终实现人的素质的提高。
三是要进一步丰富管理手段。当前，北京市城市管理中的控制、激励、保障和监督机制略显单一，将来要综合运用经济、法律、技术、教育、咨询、目标管理等手段，突破以往经验式管理、问题式管理、运动式管理、突击式管理、粗放式管理模式，强化系统管理、目标管理、网络管理、标准管理、前置管理等理念，进一步健全城市管理的指挥、决策、执行、控制、保障、监督、评价系统。
创新首都城市管理模式的思路
奥运期间，北京市建立了有效的社会动员体制和统筹协调机制，也取得了大量的城市管理和整治成果。这些成果和经验，都需要今后继续巩固和发展。同时，国内外对北京城市环境秩序和服务保障的预期也在逐步提高。这使得后奥运时期北京的城市运行管理面临难得的机遇和巨大的挑战。因此，需要巩固和发展奥运筹办中城市管理体制创新成果，在更大范围、更深层次上推动城市管理体制创新。
第一，深化城市内部管理体制改革，理顺职能机构的权限划分与相互关系，建立统一领导与分级负责相衔接，条条管理与块块管理相结合，综合管理与专业管理相补充的网络型组织管理机构。"建管分开、建管平行、管理实体"以及"二级政府，三级管理，四级网络"是一种比较合理的模式。北京市应当加强城市综合管理职能，理顺建设职能和管理职能的关系，形成建设与管理相互促进、相互协调的机制，从根本上解决多年来"重建轻管"等问题。在坚持集中统一的前提下，通过合理调整市区分块，理顺条块关系，实行城市管理重心下移，强化属地管理功能，强化社区建设和管理，增强街道、居委会的功能和责任，完善城市基层管理制度，以充分调动和发挥各级组织的积极性，共同搞好城市的建设和管理。奥运期间，北京市设立了08环境办，在城市管理方面赋予了一定的统筹指挥和综合协调职权。奥运会后，可以考虑在此基础上建立或明确跨部门的、高层次的机构，使城市运行综合指挥协调力量能够适应首都特大型城市建设管理的需要。
第二，建立城市管理新机制，创新管理手段，实现城市管理方式的现代化，提高管理效率和水平。主要包括建立和完善3个机制：一是建立"依法管理机制"。用法律来调整、理顺城市建设和管理中各方面的关系，使城市管理条文化、规范化，建立专业执法和综合执法相结合的完善的执法体系，提高执法队伍的素质。二是完善"市场化运作机制"。按照客观经济规律的要求，在城市管理相关领域引进市场机制，运用经济利益原则进行运作，达到既定的城市管理目标。例如在社区环境保洁方面，可以运用市场机制选择经营维护主体，打破公用事业服务领域的行业垄断。三是建立"科技创新机制"。积极采用高新技术对管理设备和管理手段进行信息化改造，提高管理工作的效率和质量。例如东城区推行的城市网格化信息管理模式，就是一种行之有效的手段。今后，要使信息技术不仅成为提高城市管理部件和应急事件处理的手段，也成为打破部门利益格局、实现城市管理机构、资源平稳整合的有效工具，还成为发动社会组织和群众参与、监督城市管理的便捷的平台。
第三，加强城市社区的建设与管理。强化城市管理就是要顺应市场经济的发展和经济类型的多元化以及人口的老龄化趋势，进一步发挥基层社区社会整合与社会控制、管理、服务乃至教育、培训功能；同时顺应城市化快速发展新形势，进一步发挥基层社区组织在环境保护、改善居住质量方面的作用，发挥基层社区组织在动员、安置居民搬迁、处理有关纠纷等种种难题方面的作用，发挥基层社区组织在对成千上万离土又离乡的进城农民进行教育、管理、服务等方面的作用。近年来，北京市以筹办奥运为契机，大力推动“和谐社区”建设，增强了社区自治功能，畅通了群众利益诉求渠道在。下一步，还要继续通过社区自治，达到“汇集社区民意、满足社区需求、劝导派查防范、引导精确执法、协调管理部门”的作用；同时探索社区工作绩效与区、街道财政投入挂钩等方式，像选拔大学生“村官”那样，每年从大学毕业生中选拔人才充实社区工作者队伍。
第四，加强城市社会综合治理。突出系统性、综合性和全面性，广泛开展以城市市容卫生、交通市场秩序、社会治安整治和外来人口管理等为重点的城市社会综合治理工作，优化城市功能，改善城市环境。北京市在奥运筹办期间，大力开展了社会综合治理，确保了奥运的成功、平安举办。具体来说，一是要强化城市安全管理，创建和谐、健康、安全、幸福和充满希望的城市人居环境。城市中公共空间的设计和居住小区的规划，要考虑减少犯罪的机率，完善报警系统，加强物业管理，形成完整的治安防范体系；做好各种社会矛盾的疏导和调解工作，保障人民安居乐业。二是要加大交通秩序整治的力度，合理调控交通流量，严格行车秩序，规范停车行为，建立安全、通畅、文明的交通秩序，提高路网通行能力；动员组织社会各界和广大群众持续开展道路交通综合整治，严格交通法规。三是要加强城市市容市貌管理，维护完善城市整体面貌。对违法违章建筑、集贸市场、建筑工地、居民小区进行治理；整顿沿街门面和建筑物外观，规范城市道路指示牌和广告牌等。四是加大城市环境污染综合整治的力度，完善管理体系，提高环境污染的治理水平。走环境治理产业化、市场化、集约化的道路；加强环保教育，提高市民生态环保意识。五是要加强城市流动人口的动态管理，进一步完善城市人口管理制度，把外来人口管理纳入城市日常管理的轨道。
城市管理和社会治理篇9
“城中村”现象是指在快速城市化进程和产业结构调整过程中因袭城乡二元体制非均衡发展而形成的经济社会现象。“城中村”一般指城市形态“包围”原来的农村区域以后，在城市建成区或控制性规划范围内，由于土地、集体资产处置等诸多原因导致行政村的撤制没有完成的地理区域。除了体制特征之外，在当前阶段，“城中村”概念的核心特征还有两个：一是保留了以自然村为单位的农村宅基地及房屋，构成其空间形态特征；二是在这些宅基地上的廉价住房聚居了大量流动人口，构成其社会结构特征。按照这一界定，在各大城市，“城中村”分布很广，在已经城市化的中心城区、快速城市化的城乡结合部、新市镇的边缘都有分布，有的还散落在各类工业区、开发区、大型居住区的夹缝之中。
“城中村”的生成机制
“城中村”的出现，既同各大城市自身的快速城市化进程相关，又与农村流动人口的全国背景有关。
改革开放以来，全国的城市化水平迅速提升，以上海为例，中心城区面积由1978年的264平方公里增加到2010年的610平方公里，32年时间扩大了2.31倍，平均每年增长10.8平方公里，年均增长率为2.65%，原先分布在城市周边的农村地区被迅速纳入城市版图。但是，在这些新近城市化地区，各级政府在土地开发过程中缺乏长期规划，造成大量土地资源的粗放开发和低度利用，对失地农民的利益保障和制度安排长期存在盲点，实际上损害了失地农民的具体利益，积累了诸多历史遗留问题，且城乡二元的经济社会管理体制长期存在，“城中村”居民无法获取均等化的公共资源、公共服务和社会管理，是“城中村”产生和延续最根本的制度性因素。
随着工业化、城镇化、农业现代化的进程，农村剩余劳动力大量向城市迁移就业，根据国家统计局2012年统计公报，全国从事非农产业六个月以上的农民工总量为26261万人，其中，在本乡镇以外就业的外出农民工达16336万人，外来人口大量涌入“城中村”租房居住，而基层服务管理力量却与这一急剧变化不相匹配，服务管理效果欠佳。在当前阶段，“城中村”作为流动人口聚居区的一种类型，大量流动人口通过地缘、血缘等社会纽带聚居于租金较低的农民私房中，形成了一个个相对独立的小社会，并建立了主要为他们自身服务的低端市场服务体系，形成了与之相适应的就业、居住、生活等低层次经济社会形态。
“城中村”作为快速城市化过程中非均衡发展的产物，较之城市社区和农村社区，其在社会属性、区位分布、居民构成、生活方式等方面呈现出自发性、异质性、复杂性和双重性特征。
“城中村”的基本矛盾
在当前阶段，“城中村”既是一个居住的场所，也是一个生产的场所，土客矛盾和生产矛盾交织在一起，增加了治理难度。
失地农民群体在快速城市化进程。中的历史遗留问题较多。比如，失地农民在不同时期的政策标准和执行方式不一，群众存在不满；村两委干部或集体经济组织负责人存在不规范行为，干群关系较为紧张；失地农民缺乏可持续生计的制度安排，只能通过私房出租获取收入，违章搭建的势头难以遏制。
租房居住的外来人员给“城中村”带来新的社会矛盾。比如，外来人员大规模进入“城中村”，远远超出了社区容纳能力，生活环境日益恶化，引起本地居民的不满。本地居民作为房东逐步演变为“食利者阶层”，除频繁提高房租外，普遍以高于市场价收取水费、电费和有线电视费，容易引发纠纷；外来人员往往按照地域集聚，有的形成帮派，一些日常纠纷容易演变为群体斗殴事件。
“城中村”地区的企业违法违规经营现象较为普遍。比如，进入“城中村”的企业普遍存在无照经营、偷税漏税、生产安全、消防等隐患，而村级组织缺乏相应的行政执法权限；一些村级工业园区起步较早，所引进的企业规模小、效益低、产品落后、污染严重，未注册和异地注册比例高，日常管理难以到位。
“城中村”的治理模式
与拉美、印度等国的贫民窟相比，“城中村”的各类问题虽很多，但总体上处于可控状态，各地政府都采取了卓有成效的治理措施，并形成了相应的治理模式。
规划改造模式以北京、广州、深圳、太原、西安、郑州等为代表，主要针对位于中心区的“城中村”，其中比较典型的项目有北京市50个重点村建设改造工作，两年时间推动20万村民成为新市民；广州市2009年将城中村改造纳入“三旧”改造规划，目前已批复城中村改造方案31个；深圳市2009年将城中村综合改造纳入城市更新专项规划，计划5年内完成关内城中村改造；太原市2003年启动城中村改造计划，力争到2020年全部完成170个城中村改造任务；西安市2002年启动城中村建设改造，至2014年已取得《城中村改造方案批复》201个。
长效管理模式多以各大城市基层服务管理创新为代表，主要针对位于城郊结合部的“城中村”，其中比较典型的创新模式有：上海市宝山区顾村镇建立“智联城”城市综合管理平台，推行“城中村”封闭式智能化管理；广州市海珠区凤阳街道探索出租屋“四位一体”网格化管理模式；深圳福田区探索“城中村”物业由多头分散的层村管理向专业化花园式管理转型；上海市嘉定区江桥镇太平村通过建立外来人员党支部将外来人员组织起来自我管理、自我服务。
前瞻防控模式多以各大城市行政执法管理部门为代表，主要针对位于远郊区的“城中村”，其中比较典型的有上海规土部门以单位土地产出效益为准绳进行总体规划控制，并对违法用地和违章搭建常抓不懈，“城中村”规模和体量都比较小，降低了改造管理成本；各大城市均严控用地指标，坚守耕地红线，合理控制人口规模，成功地使一批农村社区避免成为新的“城中村”。
“城中村”治理存在问题
根据“城中村”在城市空间结构中的不同位置，可以将“城中村”治理分别对应规划改造、长效管理、前瞻防控等三种模式，但这三种治理方式在实践中都面临不同的难题：
“城中村”整体改造代价高昂，资金筹措渠道不畅。由于住房价格居高不下，“城中村”农民宅基地动迁成本逐年增加，大大提升了整体改造成本，而属地政府财力增长有限，大量资金缺口成为“城中村”整体改造的主要瓶颈。与此同时，通过商业开发项目带动“城中村”改造效果有限，镇政府与开发商签订土地出让合同时，一般采取动迁安置项目与商业开发项目相捆绑的方式，但随着时间推移，大量土地被闲置，“城中村”改造项目难以落地，形成“城中村”项目推进的两难局面。
“城中村”日常治理成本很高，常态管理难以为继。目前，能被整体改造的“城中村”毕竟还是少数，大部分“城中村”只能按照安全有序的目标纳入社区化建设和常态化治理。而在当前阶段，各个“城中村”环境整治费用已超出财力水平，日常管理费用难以落实，上级政府补贴难以及时到位。与此同时，向出租房屋的村民收取管理费用的难度很大，失地农民大多抱着相对利益受损的心态，要向他们收费，可能性很低，相应的管理负担难以减轻。
“城中村”规划修订变更频繁，前瞻防控难以到位。长期以来，在以经济建设为中心的快速城市化进程中，都市大开发体制主导了这一地区的发展，没有形成经济与社会协调发展的态势，“城中村”前瞻防控的重要性意识不强。与此同时，各级政府在土地开发过程中往往具有短时效应，缺乏长期规划，随意性很强，规划修订变更频繁，造成大量土地资源的粗放开发和低度利用，部分区域由此出现新的“城中村”。
“城中村”治理涉及问题复杂，现有法治保障不足。对“城中村”的治理，不仅要在法治框架内开展工作，也要在外来人员中重塑社会秩序和规范，严厉打击违法违规行为尤其需要法治保障。调研显示，现行的法律法规对“城中村”地区多发的重复性违法违规现象的保障力度不够，比如，流动人口管理缺少相关有威慑力的法律法规，《社会治安处罚法》等法律法规处罚过轻，现行法律法规还存在“真空”地带，“城中村”普遍存在着环境卫生、消防安全、违章搭建、食品安全、社会治安等一系列管不了、管不住的问题。
“城中村”治理的若干建议
对“城中村”现象的总体认识，不能简单地与拉美、印度等地的贫民窟现象划等号，而是需要将之置于中国特色新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化的框架中具体认识，置于从片面强调经济发展到全面贯彻落实科学发展观的框架演变中来认识。“城中村”的根源是巨大的城乡差别与地区差别，是在新型城镇化、城乡一体化进程中的历史性产物。在实践中，“城中村”集中反映了快速城市化进程中形成不同群体聚集在一个具体空间谋发展的过程，是一个新社会秩序的形成过程，也是属地政府和自治组织把服务管理工作覆盖至实有人口的过程。在未来很长时期内，“城中村”问题都将长期存在，必须做好长期治理的准备。
在当前阶段，“城中村”形态的存在具有两面性，它既有效地为失地农民和流动人口减少了城市化的成本，也对城市在快速发展中实现“有序、安全、稳定、活力”的目标提出了挑战。如何将“城中村”治理作为整体性工作综合推进，怎样防范外来人员的无序流入，避免“城中村”的形成和发展流于自发状态，提高综合治理体系的有效性，是“城中村”治理的主要着眼点。具体而言，对“城中村”进行治理，其要点在于：
一是坚持党建引领的原则，推进服务型党组织建设，加强区域党建联建，把党的政治、组织优势转为服务、管理优势，切实提高引领社会、组织社会、管理社会、服务社会的能力。切实加强各级政府创新，加大跨部门资源统筹力度，探索网格化管理机制，使用新型技术手段，推动社会治理体制机制创新，提升公共服务可及性和行政管理有效性，以发挥其在“城中村”治理中的主体地位。
二是提升基层群众自治组织的服务管理能力，强化联系服务群众机制，健全民意诉求表达渠道，组织开展基层协商民主实践。鼓励社会组织和专业社工进入“城中村”开展专业化公益服务，以满足日益多元化的服务需求。积极组织流动人口参与“城中村”治理，，通过建立流动人口党支部、外来志愿者等方式，探索本地居民和外来人员共住共管的机制，促成社区和谐共治局面。
三是建立健全“城中村”分类治理体系。面对“城中村”日益差别化、多元化的社区形态，必须尽快破除标准化的思维和模式，根据社区形态总体特征，以其在城市空间的位置为标准，按照“分类赋权、分类施策”的原则，分别建立规划改造、长效管理、前瞻防控模式，实施差别化，建立健全与之相适应的分类指导体系和治理策略。在此基础上，鼓励基层因地制宜地开展治理创新实践。
城市管理和社会治理篇10
【关键词】社区发展；城市社区自治；社区参与；社区组织
进入21世纪，中国的城市社会结构发生了重大变化，城市居民的民主意识增强，表达呼声需求的意愿越来越强烈，同时社区也出现了复杂多样的政治、经济、文化、社会问题，要求创新城市基层社会治理体制，扩大基层群众自治，完善民主管理制度；因此必须在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督。
一、社区自治的概念及法律依据
社区自治是指社区居民有自我决定社区公共事务的权利以及权利行使的方式，同时社区自治是建立在具有共同意志能力的居民对共同利益的追求上，并且社区自治是依靠社区内的自治性组织来实现的，除了能够代表社区居民整体利益的居民委员会以外，还代表一部分利益，满足一部分社区居民需要的社会组织，例如代表社区一定群体利益的社区维权组织――业主委员会，社区群众组织――老年人协会。我国的《宪法》和《居委会组织法》对社区自治作出了相关规定，《宪法》规定，城市居民委员会和农村村民委员会是基层群众性自治组织，《居委会组织法》规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众组织，这些为社区自治提供了法律依据与前提。虽然推动城市社区自治存在很多问题，还有很漫长的路要走，但城市社区自治是中国城市社区发展的正确走向和最终归宿，对于城市基层社区管理发展具有重要的意义。
二、城市社区自治的意义
虽然中国的政治体制和社会历史环境与西方国家有所不同，但随着我国社会转型速度的加快，中国的社会发展面临着新的挑战，与西方国家发展过程中遇到的难题一样，在城市社区推行社区自治成为了一个绕不开的问题，那么认识社区自治的意义，推行城市社区自治的实行是社区管理工作中社区发展的重点。城市社区自治有利于城市基础民主建设，为城市基层民主建设创造必要的社会条件，发挥社区的潜在力量和调动社区居民的积极性；城市社区自治为居民参与城市管理提供了一个重要平台，有利于改善居民与政府的关系；城市社区自治有利于化解城市基层的利益冲突，促进和谐社会的构建；城市社会自治有利于维护我国居民的民利，促进我国民主发展。
三、城市社区自治存在的问题及原因分析
（一）高度行政化，社区居委会自治空间狭窄。当前，城市政府改革的重点之一是职能下移，而下级政府组织又无力承担这些任务，便只好把有些任务再下移给自治组织，并制定具体的指标来监督实施，社区居委会承担了过多的行政工作，成为了变相的政府机构。社区居委会的高度行政化严重削弱了社区自治组织的独立性，挤占了社区居委会的自治空间，致使社区自治发展缓慢。
（二）居民参与意识淡薄，缺乏参与公共事务的动力。长久以来的社区行政化管理使得居民对行政化产生了依赖感，使得居民参与社区公共事务管理的意识淡薄，此外居民缺乏参与社区公共事务管理的经验导致居民参与能力不强，进一步打击了居民参与的积极性。社区自治是建立在具有共同意志能力的居民对公共利益的追求上的，然而现今的社区与传统的单位社区相比居民共同利益较少，导致城市居民对社区缺乏认同感和归属感，并且绝大多数居民认为参与社区自治是件吃力不讨好的事，因此社区居民自治参与率不高，缺乏参与社区自治的动力。
（三）社区资金缺乏，阻碍社区自制的发展。社区的经费主要来源于政府的拨给，来源过于单一，因此社区对基层政府的依赖性较强。这种状况直接影响到社区行使自治权，制约了社区服务功能的发挥。社区不仅面临着财力投入不足的困境而且社区委员会没有任何财务管理权和支配权，使得社区自治组织的正常工作受到较大影响，日常工作得不到开展又谈何促进社区自治的发展。经费问题成为了制约社区自治的最大因素。
（四）社区自治组织缺乏，生存环境艰难。由于诸多社会因素，政府对城市社区自治组织的支持度不高，这就造成了社区自治组织的发展空间狭小，数量上没有优势。社区自治组织是连结政府和社区居民的纽带，是联系广大的社区居民参与社区自治的团体，然而有相当一部分社区自治组织得不到法律的认可；很多社区自治组织的申请注册也是困难重重，不得不挂靠在某些政府职能部门之下受其管辖，限制了社区自治组织的独立性。
四、完善城市社区自治的建议
（一）减少对社区的干预。1.政府应当逐步减少对社区的行政干预，给予社区更大的自主空间。基层政府力量介入社区公共事务不仅会消耗巨大的人力、物力和财力对社区自治进行干预和指导，而且有时会起到相反作用阻碍社区自治的发展，因此政府要减少干预，给社区更大的自治权。2.界定政府与社区的边界关系。政府与社区存在着一定的边界，明确了政府行政管理和社区居民自治的关系，就可以清晰界定政府与社区的边界。政府的行政管理在于对社区进行宏观指导，为社区居民自治提供政策上的支持，制定合理的政策；社区的居民自治在于满足居民的需求，为社区居民提供服务，以便利、高效为目标导向。
（二）培育居民的社区认同感和归属感。社区公共事务管理与居民的生活质量息息相关，激发社区居民参与社区自治活动，有助于居民生活质量的提高，激发居民参与社区公共事务就要培育居民的社区认同感和归属感。首先，应当完善社区服务、社区卫生、社区文化、社区环境、社区治安、社区教育的管理，提升居民对社区的认同感，培养居民主人翁精神，促进居民参与社区自治意识的觉醒。其次，在群众性自治组织选举中，要坚持公平、公开、公正的原则，鼓励居民全程参与和监督，增加社区居民的共同利益，培养居民对社区的归属感，大力宣传居民参与社区自治是在行使自己的权利。最后，要给予自觉、积极参与社区自治的居民相应的物质保障，增强居民参与社区管理的动力。
（三）加大资金投入，保证社区财务独立。政府应加大对社区的资金投入，给予社区财务管理权和支配权，要实现社区自治，社区必须具有独立的财务管理自。政府职能部门为社区管理投入一定的财力，是政府不可推卸的责任，因此政府应将社区建设相关经费纳入财政预算，并由社区有针对性地支配资金，开展社区服务，有利于提高居民的满意度。同时，政府应通过制定政策，扩展社区资金来源渠道，减少社区对基层政府的过度依赖，让社区可以吸引社会组织和个人为社区建设提供资金支持。
（四）培育社区自治组织参与社区管理。社区自治组织是社区自治管理的中坚力量。现今，我国城市社区自治组织数量少，并且没有发挥社区自治组织在社区自治中的功能，工作成效不大。因此在增加社区自治组织数量的同时，也要提升社区自治组织的主体能力。增加社区自治组织的数量需要政府为社区组织的发展提供良好的制度环境，维护社区自治组织的法律地位。提升社区自治组织的主体能力就要鼓励居民去成立社区自治组织进行表达需求、发表建议，并吸引社区居民参与到社区组织中去。
总之，城市社区居民自治是社区管理和社区发展的基本走向，推动城市基层群众性自治、扩大基层民主、维护社会的和谐稳定，就要不断提高城市居民的自治程度，逐步推进基层群众自治。
【参考文献】
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