城市管理体系篇1
落实科学的发展观，构筑适应现代化城市管理的新体制和运营模式，使城市管理的体制，机制逐步向科学、合理、合法、统一的方向发展。
落实科学的发展观，应解决处理好城市建设与管理的关系，做到城市建设与管理的协调发展。
落实科学的发展观，应解决执法体系不适应、不健全，执法保障缺位和不到位的问题，使城市管理执法队伍向正规化、法制化建设方向发展。
一、构筑“大城管”的管理机制
传统管理的模式是以行政机关为单一管理主体，从目前来看，它适应不了城市、社会、经济发展的需要，更显露不出城市管理工作的成效。因此，必须改善城市管理工作参与的主体结构，也就是说，城市管理行政执法工作由政府的一个专门机构扩展到政府各部门、企事业单位、街道社区、行业组织以及社会公众和行政相对人。虽然他们不能履行行政执法的主要职能。但通过参与管理、自我约束、自我治理和执法监督，将减少执法管理的阻力，营造较好的管理氛围和环境（即人文环境、舆论环境和法制环境），使城市管理在各部门及各项城市工作中有其应有的“位”作出其应有的“为”。
按照属地管理重心下移的原则，各区可设立执法分局或辖区大队接受区政府的领导，推进城管执法进街道、进社区，建立起“统一领导、分级负责、条块结合”的长效管理网络。
将城市管理行政执法工作扩展到政府各部门，各企事业单位，主要明确它们的管理区域、管理责任和管理内容，并利用政府相关部门的工作职能协助城市管理行政执法部门进行城市管理执法工作。
对行业组织以及社会公众和行政相对人，主要通过“门前三包”的形式界定他们的责任和管理区域，体现在自我约束和自我治理上。
构筑“大城管”的另一个重要因素就是要借助于新闻各媒体、社会各阶层对城市管理行政执法工作进行宣传和舆论造势，使全体市民、社会各界能了解城市管理行政执法工作，扶持正气、打击邪气，树立好的风气。
通过构筑“大城管”的管理机制，从而形成“政府组织、地方负责、部门配合、群众参与、舆论监督、科学管理”的城市管理行政执法新格局。
二、建立工作联动机制
城市管理行政执法它是一个系统工程。因此通过管理信息的多向沟通，包括层面之间、系统之间的沟通联系，系统内部、层面内部的联接互补，不断调整完善管理方法和执法过程，形成一个纵横交错、和谐互补、动态合作、动力强劲的网状管理体系，实现城市管理执法的根本目的。城市管理行政执法工作的联动有几个层面：一是城管行政部门与一般公众非政府组织之间的联动；二是城管行政执法部门与相对人的联动，三是城管行政执法部门与其它相关部门的协作联动。
城管行政部门与一般非政府组织部门的联动，主要听取他们对城市管理工作的建议与意见，指导他们如何做好城市管理工作，充分发挥和鼓励他们参与城市管理的积极性。
城管行政部门与相对人的联动，主要加强对“门前三包”责任制的落实，从而达到自我约束、自我管理和协助管理的目的。
城管行政部门与其它相关部门的协作联动，主要依靠各自的管理职能和手段来实现城市管理行政执法的目的，近几年来我局通过与城建局、规划局、房产局、环保局的协作联动，城市违法建设问题得到了有效遏制，自2002年7月以来执法局共发现查处违法建设1980处，拆除违法建筑17万平方米。城市工地源头管理，道路泼洒、渣土乱排放问题实现了有序、规范管理。对向大气排放有毒有害气体问题进行了专项治理。通过与公安交警的协作联动，车辆乱停乱放，实现了规范管理。联动工作的成效非常明显。
三、实行协助管理体系
一是聘请协管员，建立起城管执法志愿者队伍，随着城市的发展和城区的扩展，单靠执法队员来管理一座城市、几百条路段是难以胜任的，就九江目前城区的范围来讲每个队员要承担起几条路段的管理，近一平方公里的管理范围，因此非常需要一批城市管理志愿者来参与协助城市管理工作。
二是监督管理，建立起多元监督评价体系。建立人大、政协、社会组织、市民代表共同参与城管执法绩效评价机制和监督体系，定期开展监督活动，这种监督应扩展到对城市功能、市民素质及市民文明程度、城市意识，共同管理参与意识和绩效的监督。通过监督来促进各部门、社会各阶层对城市管理的意识。城市管理行政部门应制定相关的行业管理规范，技术标准，营造一个公开、公平的竞争环境。把管理重心放在指导、监督、考评上，将考评结果定期发文公布，作为市级文明机关、文明单位的重要参数，以促进城市品位不断提升。
四、完善执法体系和保障体系
迄今为止，我国还没一部完善健全的城市管理法规，各地执法标准不统一、执法依据五花八门，不利于执法队伍的正规化、法制化建设，给少数违法者以可乘之机。因此相对集中行政处罚权集中后，在一个法规多个部门执行的情况下，应用法律的严肃性确定各类主体参与地位，界定作用、职能和参与方式，同时逐步建立自治章程、行业规章等规则，以弥补法律、法规和政策的不足。
（一）规范立法，为城市管理执法提供坚定的法律基础：城市管理行政执法依据了多部法律法规，如《规划法》、《城市建设法》等等，对城市管理行政执法而言，其针对性、适用性、可操作性还有待加强，特别是执法的程序方面，实际运用中存在矛盾性，造成执行难。因此，规范立法要做到维护法制的统一性，减少部门立法带来的法律利益化倾向及破坏法律统一性问题，要加快行政程序法的立法工作，切实保障行政程序的合理性、统一性、可操作性，即要监督制约行政机关执法权力的运行，也要保障行政执法权力运行的必要手段与措施，既要注重维护行政相对人的合法权益，也要注重行政效率的提高与执法效果的实现。
（二）明确综合执法发展方向，为行政执法提供有力的体制支撑：行政执法法制化，必然要寻求符合未来行政管理体制发展方向的执法体制，要理顺行政执法主体，执法机构必须依法设置，做到市、县、区机构的统一，避免政出多门、多头执法、交叉执法、执法扰民的问题，城市管理执法部门的执法主体应得到确立，同时执法人员的执法资格要得到确认。从法律、法规、规章的高度对综合执法部门的机构设置、职能权限实施要求等予以明确，切实解决执法效力不足的问题。
城市管理体系篇2
[关键词]城市公共安全管理；城市化；分级管理
中图分类号：D631文献标识码：a文章编号：1009-914X（2015）02-0000-01
1前言
城市化是人类社会结构发展的必然方向。据统计，至2009年末我国的城市数量接近有700个，2011年我国的城市化率达到了50%，即有一半的人口都生活在城市中，而发达国家地区在80年代的城市人口比例平均就达到了70.9%。可以预见，在未来人类社会中，绝大多数人口都将生活在城市中。将城市作为一个系统进行研究，则包含了人口、建筑、交通设施、通讯设施、水电气管道等生活保障设施、卫生服务设施等子系统，这些系统复杂、多样、多变，极具脆弱性，很容易受到破坏而形成安全隐患，且关联性强，一部分受到损害，极易引发其他系统的病变，从而对城市居民的生命财产、安全健康和正常生活秩序构成严重威胁。随着城市化进程的发展，城市安全问题也变得复杂多样，暴雨大雪等极端天气、地震火山等地质灾害、台风海啸、火灾、交通事故、建筑物倒塌、工程事故等都可能造成重大损失，甚至可能由于城市交通运输、电力通讯设施的瘫痪，而使整个城市的居民陷入困境，造成不可挽回的损失，极具灾难性。因而如何实行科学合理的城市管理方法，建设高效、可靠的城市公共安全管理模式，是当前急需解决的问题。
城市系统具有复杂性和脆弱性，这就要求城市管理既要从整体上统一规划，又要从细节上逐个处理。整体规划是上层平台，细节处理是落到实处，只有从细节上、在基层上控制了危险有害因素，上层平台的规划才有意义。本文借鉴国外城市安全管理的经验办法，力求构建一种从整体出发、由基层设施支撑的新型城市安全管理系统。
2城市危险危害分析
传统的城市灾害主要有城市自然灾害（地震、暴雨洪涝、雷电、暴风雪、大气公害等）、生活服务设施故障（供水、供电、供气设施和暖气管道等故障）、各类突发事故（交通事故、火灾、爆炸、坍塌等）、城市流行性疾病（SaRS、HiV等）等。随着经济的发展和城市化进程的进步，城市系统变得更加复杂，也衍生了各种可能的城市灾害，包括有城市信息安全灾害、通讯系统故障、高层建筑和地下设施等空间致灾隐患、公共群众事件、城市污染（水源污染、大气污染和核扩散等）、食品事故、恐怖袭击事件等，甚至还包括由某些因素诱发的城市恐慌，例如2011年3月日本核电站爆炸后，在某些不法分子煽动下引发了中国多个城市抢购食盐事件、在“非典”期间，居民大量抢购板蓝根等事件，这些都是城市恐慌。这些事件既无科学依据，又严重影响城市的正常秩序，给人们带来不必要的麻烦，更会伴生出各种违法犯罪事件，危害城市安全。如下图1所示为城市灾害发生的动力学过程（如图1）。
3城市公共安全管理体系的构建
我国现有的城市行政管理是一种行政划分的分级管理，根据政治和行政管理的需要将城市层层分解为市、区、街道、社区，各级机构分别承担不同的管理职责。将政治、经济、教育等不同部门的权利层层分解，从而实现对城市的全面管理。但是纵观我国各大城市，在行政分级管理中，并未建设相应的全面城市公共安全分级管理体系。随着城市化的发展，城市越来越倾向于大型化、复杂化，为了实现城市的全面公共安全管理，则必须要建立相应的城市层级安全管理体系。结合实际情况，本文提出的城市安全管理体系分为市级安全管理、区级安全管理、街道级安全管理和社区级安全管理。各级管理机构分别承担相应的管理工作，履行管理职责，将城市的公共安全管理工作逐层分解，步步细化，将安全管理工作从整体规划落到具体工作，将各层工作责任到人，从而可以实现城市公共安全的全面管理。
4城市公共安全管理体系分级规划
4.1市级安全管理
市级安全管理是整个城市公共安全管理的策划者、实施者、监督者和评价者。该级管理机构从城市整体出发，规划、分配安全管理的职责和设备设施。研究本市的安全管理工作内容，制定相应的计划和目标，并分解到下层机构。具体来说，市级安全管理工作的主要内容包括如下几个方面。
（1）建立基于全市的应急救援预案。该预案是对下级预案的补充，是从整个城市出发，救援对象是全市的任何地方。若一旦发现的危险有害因素超过了区级安全管理机构的处理能力，或者发生的事故等级超出了区级安全管理机构的处理范围，则需要启动该预案。
（2）将安全管理工作根据行政规划进行工作分配，建立各级安全管理机构，确定相应责任人，并建立对下级机构的管理、考察和评价制度。
（3）统一规划城市防灾救灾设施的空间。城市的空间规划是城市规划的一部分，在公共安全管理中则要求将必需的城市防灾救灾设施空间成为城市规划的准则之一。此类设施应当包括避难场所、道路网络、消防机构、医疗机构、物资场所、治安机构、废弃物堆放设施等。
（4）建立应急救援物资储备和管理系统。安全管理系统应当简单、高效，反应迅速。将应急救援物资从整个城市的层面进行统一管理，可以精简管理机构。而且在物资储备时，综合考虑各区安全管理工作的重点和难点，可以将物资储备设施建设在更有利的场所。
（5）建立市一级的应急救援队伍，配备专业的接警人员。该部分是对下级救援工作的补充。应急救援队伍应当由专业人员和志愿队共同组成，且以专业人员为主、志愿队为辅。该队伍主要承担“110”和“119”救援工作任务。
（6）建立预防预报和警报系统。该系统包括对各类自然灾害（地震、海啸、台风、暴雨、冰灾等）、流行性疾病、各类污染（大气污染、水污染和核污染等）和可能出现危险事故场所的预报等，并建立相应的预防措施，建立专门的报警系统和24小时值班接警的工作制度。
（7）建立重大危险源监测监控系统和相应的紧急预案。
（8）对商业区、大型公共设施、娱乐场所、学校等建立专门的安全管理方案和应急救援预案；对两区之间责任不明确的地带建立市级管理方案；对市内安全工作的重灾区、特殊区建立专门的安全管理方案。
（9）建立灾后处理系统。
（10）其它工作。例如开展城市公共安全教育工作、消防演习、消除城市恐慌的行为等。
4.2区级安全管理
作为城市公共安全管理体系的中间层次，其主要职能是传达上级的安全工作计划、分配和监督下一级的工作，配合上下级的安全工作计划，并传达下级的反馈信息。其具体的工作内容应当包括：
（1）设立本区的安全工作站，分配责任人，建立良好的信息系统，及时传达或反馈上下级的信息。建立24小时接警工作站。制定本区的安全工作计划和目标，分配工作任务，并对下级工作进行监督和考核。管理和调动本区的应急救援物质。
（2）建立本区的应急救援预案，组织应急救援队伍，分配专职的救援物质管理人员。
（3）对本区的事故多发地带建立相应的防护制度，对危险源、重大危险源建立监测监控制度。开展本区的安全文化宣传工作和安全教育工作。
4.3街道级安全管理
该层相比区级安全管理而言，其工作更倾向于联合社区级安全管理开展具体的安全工作任务，消除危险有害因素，预防事故的发生，对各类突发事件进行紧急处理，控制事故后果。其主要工作内容包括：
（1）设立本街道的安全工作站，分配2-3个专业安全人员，并制定值班制度。建立良好的信息系统，及时传达或反馈上下级的信息，建立24小时接警工作站。
（2）建立本街道的安全工作队伍。承担的工作主要是管理本街道的事故突发地带，发现和预处理危险有害因素，处理不了则上报上级机构。维持街道的正常秩序。
4.4社区级安全管理
社区级安全管理是层级安全管理工作的核心，也是最终的落实点。在将来现代化的大城市中，瞬发性、灾难性的事故发生率应当较低，常见的则会是点发性的事故，这类事故多发于某个点，或者由较难辨识的危险有害因素诱发的，或者由突发性的设备设施损坏造成的。社区安全管理就是城市安全管理工作的末梢，从整体规划上，社区安全管理是城市公共安全管理的一部分，但从工作落实上，社区安全管理工作却是城市公共安全管理的主体内容。要建设主动的、全面的城市安全管理体系，社区安全管理是其中重要的部分。
（1）建立本社区的安全工作站，分配1-2个专业安全人员，并制定相应的值班制度。建立及时、有效的信息传达系统，及时传达上级的危险危害信息，建立24小时警报工作站。
（2）建立本社区的安全巡逻队伍，及时发现和处理危险有害因素，维护本社区安全防护设施的完整。该巡逻队伍由本社区成员志愿组成，通过简单的危险源辨识、紧急搜救、事故的紧急处理等相关安全技能培训。
（3）在洪涝灾害、冰雪灾害、地震等自然灾害爆发时，带领本社区人员转移到相应安全地带，配合专业人士搜救被困群众。在灾害期间安抚群众情绪，分发补给品，开展科普教育，预防次生灾害的发生。
（4）开展安全宣传教育，普及科普知识，消除社区内不必要的恐慌。
（5）管理社区内流动人员，防止的爆发。
结论
建立良好的信息传递系统，信息既能从上至下及时有效地传达，又能从下级反馈到上级，并获得回应信息。从分级上看，该体系管理办法全面包括了城市公共安全管理的各个角落、各个方面，并能从最基本上消除诱使灾害发生的因素。但是，结合现阶段我国城市建设的实际情况，本文提出的层级城市公共安全管理体系还存在以下不足。
（1）该体系的建立是基于以下两个理想条件：①各层级间信息能够及时有效的传递，并能及时地获得反应信息。②各级工作人员都能坚守工作制度，尽力做好本职工作，能够积极主动地发现处理危险有害因素。这两个条件在我国现阶段还难以实现，也是制约本体系的主要因素。
（2）该管理体系的人员结构中，志愿者占了很大一部分，并强调了他们的工作能力。根据我国实际情况，现阶段的志愿者组织工作较难展开，需要进一步加强社会精神文明建设，提高居民对社会的责任心和对社会活动的参与度，并通过培训，增强其对危险的敏感度，掌握必要的安全技能。
（3）本管理体系配置了大量的专业安全人员，一方面现阶段我国并没有如此多的专业安全人员，另一方面这些工作者都是基层工作，责任大、工作量大，但政府并无力为其支付相应的报酬，因而如何协调专业安全人员付出与回报的矛盾，将成为影响本管理体系工作有效性的难题。
（4）如何使城市的层级安全管理体系与现有的城市行政管理体系合而为一，构建精简、高效且职能明确、责任到人的城市综合管理办法，也将有待进一步研究。
参考文献
城市管理体系篇3
关键词 城市轨道交通,运营管理,综合安全管理体系
轨道交通综合安全管理体系已经成为世界各大中城市不容忽视的问题。
1 城市轨道交通综合安全管理体系
1.1 目标和原则
城市轨道交通综合安全管理体系的目标是:使城市轨道交通的安全生产与管理达到预先设定的标准,使事故等级和事故频率控制在预先规定的范围内。建立城市轨道交通综合安全管理体系应遵循差异性、明晰性、法律性和程序性原则。
1.2 内容
城市轨交交通综合安全管理体系的内容如图1所示。
图1 城市轨道交通综合安全管理体系的内容
其中法律法规体系是指专门针对城市轨道交通行业安全管理的法律法规或其他法律法规中的有关条款,具有规定性、稳定性和强制性特点,是城市轨道交通综合安全管理体系正常运作的前提和保证。
运营企业内部安全管理体系包括运营企业安全管理制度、行车组织安全管理、设备安全管理和人力资源安全培训等内容。该体系贯穿于其他各体系之自然界的各种自然灾害以及各种软硬件设备故障都会引发城市轨道交通安全事故,各种社会政治经济矛盾和个别人的不健康心理也为城市轨道交通带来了不安全因素。而城市轨道交通运输组织专业性强、技术设备复杂、客流量大、日周期性强、高峰低谷落差显著、时效性强,其建设一般又采取地下或高架形式,因此提高安全管理有效性和事故救援的难度均较大。此外,安全事故会降低轨道交通的可信赖度,形成社会疑惧心理,在一个长时间段内影响经济发展和居民生活。近一段时间以来,国内外城市轨道交通安全事故时有发生,2003年2月的韩国大邱地铁火灾更是震惊世界。为此,建立和完善城市中并将其有机结合起来,是城市轨道交通综合安全管理体系的核心和主体。
事故预防体系是指针对各种事故发生的可能性,对人、设备、管理以及环境的要求体系,包括对行车、设备、职工伤亡、旅客伤亡、火灾、水灾、震灾、风灾、爆炸、投毒等各种事故的预防。
事故处理与调查体系包括受伤人员抢救和死难人员善后处理、抢修和重建、勘测和分析、责任划分及事故报告等内容。
对运营企业的检查评估体系主要包括对安全管理体系的评估、对安全生产标准执行情况的检查以及相应的奖罚措施。
规划建设安全要求体系和设备质量安全要求体系主要是指城市轨道交通项目规划建设和设备制造必须达到安全要求,以及投入运营后一定时期内对这些要求符合程度的规定。
1.3 机构和职能
针对城市轨道交通综合安全管理体系的内容,借鉴其他行业安全管理工作的经验,城市轨道交通综合安全管理体系的主要组成部门如图2所示。各部门的职能如后。
图2 城市轨道交通综合安全管理体系机构组成
国家和地方城市轨道交通安全监管部门:出台行政法规;制定行业安全管理政策和安全管理目标;依法对运营企业、规划建设企业以及设备生产和进出口企业实施安全监管;向运营企业颁发安全许可,向设备制造和进出口企业、规划建设企业颁发安全资质证书;指导运营企业建立内部安全管理体系,定期对运营企业的安全管理工作进行检查和评估;负责组织重大事故调查并提供事故调查报告;负责对公安、消防、医疗等部门的组织协调工作。
运营企业:建立健全企业内部各项安全管理制度;科学合理的设置企业内部安全管理部门;综合运用各种管理手段,围绕运营组织开展安全管理工作,主要包括行车安全管理、设备安全管理、人力资源安全培训等;在法律法规规定的范围内,对乘客行使安全管理职能;搜集、积累、分析城市轨道交通安全管理信息资料;接受监管部门的检查和评估,按要求向其提交安全工作报告及其他与安全管理工作相关的文件,协助其做好重大事故处理和调查工作;加强与公安、消防、医疗等部门的联系与合作,确保部门间的协作达到城市轨道交通综合安全管理体系的要求。
公安、消防和医疗部门:负责各自职能范围内与轨道交通相关的安全管理工作,主要包括打击以城市轨道交通设施和乘客为目标或以城市轨道交通设施为主要场所的治安犯罪、火灾的预防和扑救以及救治各类事故中的受伤人员。另外,消防部门还对运营企业实施消防监管。
规划建设企业:在规划和建设过程中贯彻有关安全规定;向城市轨道交通安全监管部门提交工程图纸或报告施工中有关安全设施的进展和完成情况。设备生产和进出口企业:按照有关安全要求组织产品的生产和进口;将产品送检或提供产品质量检验报告。
2 建立综合安全管理体系建议
2.1 完善法制法规建设
目前我国城市轨道交通行业安全法规尚属空白,《中华人民共和国消防法》和《中华人民共和国安全生产法》中均没有针对城市轨道交通的具体规定。立法空白导致通过行政手段来建立和运作城市轨道交通综合安全管理体系。与法建手段相比,行政手段虽然同样具有强制性,但在稳定性和明晰性方面却相去甚远,这将给城市轨道交通综合安全管理工作带来隐患。在全国性法律法规立法条件尚不成熟的情况下,可以首先推动地方立法,对城市轨道交通综合安全管理体系做出规定,如《上海市轨道交通管理条例》。
2.2 完善安全监管机构设置
我国对轨道交通行使安全监管职能的部门往往机构规模小、专业人员缺乏、兼职情况多,难以有效行使安全监管职能。目前应在已具有轨道交通设施的城市试点建立由安全管理专家和专业技术人员组成的轨道交通安全监管部门,该部门独立于运营企业之外;其权利和责任由相关法律法规进行明确规定。日后根据行业的发展程度,在适当时机建立全国性城市轨道交通安全监管部门。安全监管部门可以独立设置,也可以与其他监管职能合并建立统一的行业监管部门。
2.3 建立设备质量安全要求体系
城市轨道交通综合安全管理体系的设备依赖性较高。目前我国亟待建立科学规范的针对不同地理环境、不同轨道交通类型的设备质量安全要求体系。城市轨道交通项目运营初期往往盈利性较差,在制定上述规定时应充分考虑差异性原则,针对某一类型、级别的轨道交通项目制定必备安全设备规定,强制要求投入。而对于其他安全设备,则由投资方和运营企业依据实际情况选择投入。
2.4 强化安全审核和评估工作
在轨道交通项目投入运营之前,运营企业必须通过安全监管部门会同消防等部门的初检和安全评估,安全认证必须成为申请运营许可证的必备条件之一。进入运营阶段,安全监管部门必须定期对运营企业进行安全检查,还可以指定专业科研或咨询机构对运营企业进行安全评估,责令运营企业对检查评估中发现的问题进行整改。必要时安全监管部门可以吊销运营企业的运营许可。
2.5 强化安全教育
一方面要加强对运营企业员工的安全意识和技能教育。另一方面要大力向乘客宣传并督促其遵守轨道交通安全管理制度,普及和强化紧急状态下的逃生技能培训。
3 结语
在“十五”规划中,国家正式提出了发展城市轨道交通的战略,预算投资约2000亿元,各城市申请立项的拟建线路总长度约2000km。城市轨道交通行业的产品是旅客的空间位移,而乘客的人身和财产安全则是首要质量要求。综合安全管理体系的建立和完善必将为我国城市轨道交通行业的健康发展奠定良好的基础。参考文献
1 孙章,何宗华,徐金祥.城市轨道交通概论.北京:中国铁道出版社,2000.253～254
2 季令,张国宝.城市轨道交通运营组织.北京:中国铁道出版社,1998.7～8
城市管理体系篇4
我国的智慧城市建设如火如荼，各大城市纷纷斥巨资发展智慧城市，以期驶入城市发展的快车道。在资源有限的条件下，如何统一战略目标，明确城市建设的着力点和落脚点，带动社会各界形成合力，共同建设智慧城市，是我们急需认真思考和解决的现实问题。
服务引导城市发展
城市的出现，最早是出于防御的需要，人们为了满足安全的需求，聚集在一起，修筑城墙，抵御外敌，保护生命财产不受侵害。随着人类的不断聚集，社会分工进一步细化，逐渐形成以交换为目的的商品经济。由此，城市具备了承载功能和经济社会功能，城市范围内的活动主体之间呈现出服务与被服务的关系。
为了满足不断升级的服务需求，客观上要求服务提供者对其占有的生产资料进行科学的管理活动，以此降低服务成本、提高效率。至此，服务和管理发展成为相互作用的统一体。服务水平的提高对管理活动提出了更高的要求，而科学有效的管理又会促进服务水平的持续改进，服务和管理之间构成闭合的良性循环。归根结底，服务管理的最终目的是为了更好地满足人们不断升级的服务需求。
服务管理活动在应用平台的支撑下转化为信息化的服务管理。在信息化的服务管理过程中，产生出大量的信息资源，这些信息资源的开发和利用，将进一步提升整个城市的服务水平。应用平台的使用，使人类从繁琐的脑力劳动下解放出来，并逐渐渗透到社会生活的各个领域，推动科学技术的创新发展。
智慧城市smart体系
我国城市发展水平各异，不均衡现象较为突出，东部沿海地区和省会城市的信息化水平较高，西部明显落后。但整体来说，我国城市已基本进入信息社会的准备阶段，正处于向信息社会更高阶段转型的关键时期。根据城市发展战略及客观规律，本文提出适用信息社会城市发展的smart顶层设计。
smart体系融合了信息化城市发展的五大关键因素：服务、管理、应用平台、资源和技术，五大因素英文首字母构成单词“smart”。从层级结构来看，服务位于顶层，体现出城市发展的战略目标，城市建设的一切活动都要围绕为公众提供更好的服务这个根本；管理紧跟服务，反映出二者之间的紧密联系，此处的管理，着眼于城市发展建设过程中的成本管理、时间管理和质量管理；应用平台是城市内部管理和外部服务的重要手段，其目标是保证服务管理活动有序、有效的进行；位于底层的资源和技术是改造应用平台的基础和条件。smart顶层设计图从城市发展的宏观层面出发，适用于信息社会发展的不同阶段。在该体系中，资源储备和技术是前提，在此基础上有针对性地建设应用平台，最终实现管理水平和服务质量的提升。
城市服务需求层级
服务的产生源于需求，而需求的发展在很大程度上受到城市发展水平的影响。从电子城市、数字城市，再到智能城市和智慧城市，公众的服务需求层次也逐步实现了量变到质变的飞跃。本文将城市的服务需求分为六个层级，从低层的均等化直到顶层的个性化，各层次的具体含义如下。
均等化：城市范围内的个体都能平等地享受到已有的各项服务，体现服务面前人人平等的原则。全面性：已有的服务基本上覆盖用户的现实需求。准确性：提供的各项服务与用户的预期基本一致。及时性：提供的服务能够及时到达服务对象，不滞后、不延时。多样性：提供多种服务渠道，满足用户随时随地接入服务的需要。个性化：根据用户需求对服务进行细分，提供满足用户个人需求的服务。
根据城市服务需求层次，我们可以得到以下三个重要结论：
1.六种需求像阶梯一样逐级递升，但这种次序不是完全不变的。比如及时性和准确性，在应急管理服务领域，预警信息的及时性和准确性同等重要。
2.城市发展的每个阶段都有服务需求，某层的需求得到满足后，更高层级的服务需求才会出现。未被满足的需求往往是最迫切的。
3.高层级的服务需求与低层级的服务需求不能割裂来看。低层级的需求是高层级需求的基础，高层级的需求是低层级需求满足后的方向。以智慧城市为例，智慧城市的服务同时满足均等、全面、准确、及时、多样、个性等六大需求。
交通领域的应用场景
交通领域的服务包括公共出行服务、自驾车服务和机动车驾驶服务。本文以交通服务领域中的区域内公共汽车出行服务、出租车出行服务以及轨道交通（地铁、城铁等）出行服务为例，运用智慧服务需求层次模型阐述智慧城市背景下各个层级的具体描述、必要条件和应用场景。
城市的公共汽车出行服务、出租车出行服务以及轨道交通（地铁、城铁等）出行服务的服务事项主要包括实时公交、出租车预约、一卡通服务
转贴于
、出行规划等。城市范围内的活动个体均能够平等地享受到各项服务：全面覆盖的信息采集设备能够将各种实时动态信息准确及时地提供给公众；用户可以通过丰富多样的渠道随时随地接受已有的各项服务，丝毫不受时空限制；用户可以根据个人喜好定制服务信息，满足个性化需求。
城市管理体系篇5
关键词：城市轨道交通；安全管理体系；控制系统
随着我国经济的进步，城市化进程不断加快，轨道交通伴随着城市发展快速扩张。迄今为止，我国已有30余个大中城市初步建立了轨道交通，部分城市新建，大量城市拟建规划中。大量投入使用的轨道交通一方面方便了市民的出行，另一方面也给城市轨道交通运营安全带来了极大的挑战，自我国各城市轨道交通运营以来，大大小小的安全事故不断发生，建立一套科学、系统的城市轨道交通安全管理体系十分必要。
一、我国城市轨道交通系统安全管理工作的现状及不足
1.我国城市轨道交通安全管理工作的现状。无论是学术界还是开展城市轨道交通运营的企业，其对于轨道交通运营安全管理的探索均处于初级阶段。目前，绝大部分轨道交通运营企业的安全管理模式都是单向的、观点性的，没有上升到理论的高度，因此，也就难以形成系统的、有针对性和实际价值的操作方案。从现阶段我国轨道交通安全管理组织机构的层面看，我国各大城市轨道交通基本都设有三级安全管理模式，即设立一级安全管理委员会，隶属于地铁公司总部，设立二级安全领导小组，由车辆、维修、车务等专业部分管辖，设立基层安全员由车间、班组管辖。其中，安全管理委员会是最高领导机构，地铁公司总部的安全管理网络包括总部领导、部门领导、车间领导、安全监察员，车辆、维修、车务等生产部门设置专职安全监察员岗位，并指定安全监察室为常设部门。2.我国轨道交通安全管理工作的问题。虽然很多城市实行了轨道交通三级安全管理，但仍然不能避免轨道交通事故的发生。就目前来看，我国城市轨道交通事故主要有两类，即一般性事故和险性事故。一般性事故的起因主要是乘客，乘客若未能按照安全乘车规则乘坐就有可能引发一般性事故，险性事故的起因则主要是工作人员的疏忽。本文将人、设备、环境作为事故的直接原因，将管理缺陷作为事故的间接原因，以布尔代数原理为基础，借助事故树的条件或门，得到如下公式：t=X1(X2+X3+X4)=X1X2+X1X3+X1X4式中,t——事故;X1——事故的管理原因；X2——事故的人为原因；X3——事故的设备原因；X4——事故的环境原因。在上述四个因素中，任何一项因素都与安全事故的发生有所联系。但观察得出，管理因素同其他三项因素不同，其能够制约其他因素，人为原因、设备原因、环境原因三项因素中的任何一项同管理因素相结合都会导致事故发生。也就是说，即便其他因素没有问题，只要管理存在混乱、缺陷、失误，同样会导致事故发生，使人与设备均暴露于不安全状态下。由此可见，管理问题是各项影响因素中最关键的，其直接关系到安全事故的发生概率。在现代企业科学管理理念的指导下，笔者认为我国城市轨道交通系统安全管理工作的不足主要有以下几点：（1）生产与安全脱节。个别员工以及部分一线生产部门对安全工作没有形成足够的重视，总认为安全管理是安全员、监察员、领导层的事，这使得地铁运行无法同安全管理紧密结合。轨道交通作为实体经济的重要组成，安全管理对于生产运营的意义重大，企业理所应当将其作为生产管理的重要部分，使其同生产运营一同发展，即实现系统安全管理。（2）对安全问题的处理不全面、不彻底。一旦出现安全问题，安全管理部门不能按照既定的系统、结构、功能追溯原因，也不能将安全问题与管理工作相统一，轨道交通安全管理长期处于“头痛医头、脚痛医脚”的局面。（3）没有抓住信息流进行安全指导工作，安全管理的总体思路仍然以静态管理为主，这已经不适应现代企业安全管理的理念。在变化的环境中，安全管理需要依靠信息流，其不仅能够反映以往重大事故的信息及历史经验资料，还应包括及时收集的运营过程中的安全信息，这样才能方便安全管理人员对轨道交通运营实现全过程动态控制。（4）安全管理日常工作的重心仍停留在“事故处理”上，缺乏“事故预测”。轨道交通安全管理工作的重心应从“事故处理”转向“事故预测”，即更加注重事前的安全因素评估、预测上，而非事后的原因追查。（5）近年来，轨道交通路网规模越来越大，这也使得安全管理的范围变得越来越大，与此同时，规章制度、人员的变化也陆续发生，这些变化如果不能拿出应对措施，极易产生管理漏洞。就目前来看，轨道交通安全管理仍存在安全考核不到位、规章制度不健全等问题，轨道交通运营企业需要根据实际情况对安全标准和制度进行修改、补充或重新制定。
二、安全管理系统的运行机理
建立轨道交通安全管理系统的首要任务就是树立正确的认知，即澄清以往的错误认识，抛弃安全管理系统属于运营管理子系统的理念和思维。事实上，安全管理系统是针对生产运营系统本身而言的，其目的是解决安全问题，并非是由生产系统分离出的子系统。我们要在这一认知前提下，对与生产系统密切相连的安全系统进行改造，对其中可能出现的安全问题进行处理。这里的安全系统同生产系统是有机整体，其是由与生产系统相关的若干因素共同构成的特定功能的有机整体，其中心任务在于对生产运营的安全状况进行监控和管理。控制论理论下，安全管理是多回路反馈控制系统的组成部分，其中，事故属于被控制对象，本文的研究重点即为事故的控制。整个安全管理系统的最终目的是提高生产系统安全系数，减少因安全因素不稳定造成的事故。从安全管理系统的角度来讲，轨道交通安全管理系统需要在获得安全信息和影响安全管理因素的基础上，确定管理目标，并将目标按照管理层次进行分解，从而制定出分层实施计划和整体计划。计划制定后，要由安全执行机构予以落实，监察部门需要对生产管理系统中出现的信息进行监督和反馈，并依据其具体情况对安全状态进行评估、控制。一般来讲，安全管理系统对生产运营系统的功能主要反映在以下两条路径：一是微观控制反馈回路。这一功能路径由“安全状态检测”、“安全状态调查”、“隐患处理”、“组织实施”等一系列环节组成。其中，“安全状态检测”和“安全状态调查”能够对当前生产运营的实际安全状况进行反映，“隐患处理”和“组织实施”能够控制人、设备、管理、环境等因素。二是宏观控制反馈回路。这一功能路径包括“安全状态检测”、“安全状态调查”、“原始信息收集”、“安全状态综合评价分析”、“人员安全培训与教育”、“设备更新改造”、“环境改良”、“管理制度与方法完善”、“计划制定”、“组织实施”等环节。这一路径能够评价、预测整个生产运营系统现在或未来的安全状态，并针对其安全状态调整安全计划以及安全管理工作的组织实施。
三、城市轨道交通安全管理体系的组成
轨道交通安全体系包括保证系统、控制系统、信息系统，这三项系统是安全管理体系运行的前提和根本，能够为整个体系提供制度保证和组织保证。1.保证系统。保证系统具体包括组织保证、制度保证、教育保证。1.1组织保证。安全管理需要企业各层次、各部门积极有效的配合，这样方能实现管理制度、管理计划、管理决策的落实。这种配合不仅需要部门间的横向配合，还需要纵向上的承接与联系。1.2制度保证。安全生产责任制是安全管理工作的前提和依据，其体现了全面管理的思想。具体到轨道交通企业，安全管理规章制度是以岗位安全生产责任制为实施细则的，这能保证轨道交通运营安全的责任落实到人，确保每个岗位都有一个明确的安全责任。该责任制的横向涉及每个生产运营与安全管理部门，纵向涉及最高管理者到基层作业人员。1.3教育培训。安全教育是安全管理工作能够科学开展的重要保障，积极有效的安全教育能够使职工尽快适应工作环境，掌握与环境有关的工作常识，避免产生人为的不安全行为。因此，安全教育与培训工作值得引起领导层的重视。2.控制系统。控制系统能够按照预先计划和标准，对被控制过程中发生的实际值和计划值进行比较、检查、监督，并对差值进行引导和修正，以确保主体在变化的环境下实现目标。就目前来看，我国轨道交通安全管理仍处于事后管理阶段，即单一反馈控制，其是一种“问题型”的管理方案，管理者只能在出现事故或有事故苗头后采取防范措施，这远不能适应当前轨道交通路网规模的扩大化需求。因此，构建新型的城市轨道交通安全管理体系就需要将前反馈和后反馈相结合，做到超前控制，针对运营系统本身的属性和变化制定管理方案，在出现可能影响安全运行之前就对影响因素进行评价、干预，并采取必要措施。具体来讲，轨道交通安全管理的控制系统主要包括目标确定、安全涉及、过程控制、事故处理四部分。2.1目标管理。安全目标值的确定应当根据轨道交通的建设时间、使用情况、安全状况等统计数据或指标，同时也要参照国际同行业标准，尤其是先进企业的安全目标值。目标值一旦确定不可随意更改，且要下放分解到公司、车站、中心枢纽等各部门，落实到岗位。2.2安全设计文件。控制系统所包含的安全设计文件主要有：（1）员工信息、事故资料；（2）安全管理目标；（3）安全管理组织；（4）安全生产策划；（5）安全保证计划；（6）运营现场与安全控制；（7）事故隐患控制。2.3过程控制。生产安全是由一系列过程组成的，过程控制能够通过生产管理各个阶段的安全检查结果反映全系统的安全状态，帮助安全管理部门根据所获取的状态信息对安全进行评价，做出决策，制定改进方案。2.4事故处理。事故处理事控制系统的最后分支，事故调查、分析、处理中形成的经验是安全制度设计、安全计划更改的重要依据。3.信息系统。建立性能良好的信息系统能够为安全管理提供必要的信息数据，辅助管理活动。3.1信息系统应具备的内容。轨道交通安全管理体系中的信息系统应当包括如下内容：（1）利用生产管理信息网络对安全信息进行准确收集并传递到各级管理层和各部门；（2）建立安全统计分析、事故档案管理、隐患控制系统、安全责任系统等子系统；（3）建立计算机分析辅助系统；（4）建立安全管理办公自动化平台；（5）建立应急预案数据库。3.2信息系统的总体结构与功能。轨道交通安全管理体系中信息系统的结构及其功能主要有以下几种：（1）隐患子系统，功能为收集隐患情况，对风险进行分析、分级、归类；（2）安全责任子系统，功能为记录安全责任的落实情况，统计和评价安全监察员反馈的各种信息；（3）安全统计分析子系统，功能为收集日常运行报表，建立安全生产计划表；（4）事故管理子系统，功能为归纳、整理事故的数据、文字以及轨道交通相关图纸、法令、技术规范，方便随时调用；（5）安全档案子系统，功能为收集各级安全组织、安全管理人员情况，记录安全教育情况。
四、结语
城市轨道交通安全管理体系由保证系统、控制系统、信息系统组成，保证系统是安全管理的前提，控制系统为核心，信息系统则是保障。任何一种新的管理思想、理念或是模式的推行都需要一定时间和过程，城市轨道交通安全管理体系也在不断的深化和改进中，人们将继续探索，新的理论也将不断完备、充实。
参考文献：
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城市管理体系篇6
（一）社区管理中政府的角色定位
1.社区自治管理中政府干预角色定位的矛盾
街道办事处作为政府的派出机构，在与基层社区组织的交往中，就容易造成政府与居民委员会关系不清的情况。政府与居委会之间角色不清，指导与被指导，协助与被协助的关系没有定位清楚，有时变成似乎是行政隶属关系。可是，政府对居委会有很多行政干预，长期以来，政府干预与社区自治管理有着很深的矛盾，居委会缺少自，成为政府事实上的“附庸”，有着严重的行政化倾向。法律明确表示居委会承担一定政府工作托付和转移的程序性和有限性。但是现实是，居委会的财源主要靠政府，社区没有自治的经济来源。街道居委会的主要财源掌握在街道办事处及上级政府手中，有些居委会自创的收入也受到上级政府的制约和监管。工资津贴、奖金等收入都由上级政府决定和颁发。上级政府拨下的经费也常被街道办截留。所以政府也习惯性把居委会看做是下属的行政性单位，对其工作进行干预，布置各种各样的工作，使得居委会的自治名存实亡。
2.行政权力体系之间的矛盾
行政权力有两个体系，即行政权力的纵向体系和横向体系。这两个体系适用于政府的社区管理,管理以纵向体系为主、以横向体系为辅。但在传统的计划经济体制下,这二者存在着不那么突出的矛盾。之所以不那么突出,是因为街道和居委会的管理权力有限。虽然我们经济体制在不断改革，但这种矛盾一直存在并无法有效解决。因为基层的管理权力和能力，特别是组织协调能力会不断提高，但管理职能和权力仍然有限。
3.社区繁重的任务与政府对社区有限的投入之间的矛盾
第一，有限经费投入与社区建设之间的矛盾。没有独立财政能力的街道，只能依靠上级政府下拨经费，有时候街道要完成相应的行政和社会事物往往还必须自筹经费，因为社区本身缺少经济来源，政府除了基本的办公费用外又不愿意加大投入，所以社区建设非常迟缓。第二，有限人力投入与社区任务繁重之间的矛盾。人力和物力不足是社区居委会最突显的问题之一。上级政府部门下派任务，基层居委会往往因为人力不足而勉强工作，最终为了完成政府下派的任务，在工作上往往处于应付状态，社区建设进展缓慢，基层负担严重。
（二）城市基础社区组织内部管理体制的矛盾
1.缺少和社区建设发展相匹配的管理队伍
第一，文化程度不高，素质偏低。科学理论知识和社区的管理知识在社区建设发展中是不可缺少的部分，然而这正是社区管理者往往最缺乏的部分，所以社区中有些难点热点难以解决。据唐忠新对全国12城市300余个居委会主任的抽样调查表明:初中以下文化的占66%，大专及其以上文化的只占8.3%。可见，文化程度不高，素质偏低。不是个别，而是普遍现象。因此，社区的精神文明建设是很难跟上时代步伐的，更无法满足社区居民精神文明生活的需要。第二，年轻化不足，年龄结构的不合理。大多数社区工作人员是社区的大爷大妈，年龄偏老现象是社区的特有现象，年轻人大多不愿意服务于社区，使社区年龄结构极不合理。第三，非专业化现象严重。现今社区工作，对专业对学历的要求不高，所以只要具备一定能力，甚至只要热心，有时间有精力，就可以在社区任职。但是随着社会的发展，人们的生活也在日新月异，人们的需求不再单一，而是趋向多元化和复杂化，那么专业化的发展就必然成为社区发展的一个新课题。非专业化将无法适应社会的新发展，必将要有所改变。
2.基层社区硬件落后与社区日益发展的矛盾
基层社区硬件落后，居民大多不愿意参与公益事业。目前，社区硬件普遍落后，严重制约着社区的发展。基层社区的经济来源主要靠上级政府下拨，因此，在有限的资金情况下，社区发展所需的硬件设施无法兴建，使得许多工作无法开展，更是打击了居民参与的积极性。市场经济的发展，对人思想的影响是巨大的。现如今有许多人抱着“没钱不干事、没好处不干事”的思想，或者只关心自己的“一亩三分地”，对社区发展的公益事业避之唯恐不及，更不要说积极参与了。这是价值观和利益观发生扭曲的表现。因此基层社区硬件落后与社区日益发展的矛盾越来越凸显。
3.政府矛盾的角色定位
政府在对社区管理中扮演着什么角色呢？“越位”与“缺位”是现阶段最常用的形容政府角色定位错误的两个词语。政府在行政过程中超越了其本来的职责与权限，超职责、超权限的行政过程，就是“越位”。而政府该管的未管，或者即使管了也未管好，这就是“缺位”。这二者是一组相对的概念，二者体现了政府对社区的角色定位的矛盾。目前，“越位”现象在社区管理中比较普遍，是急需解决的问题之一。越是基层政府，“越位”现象越是突出。具体原因表现在两个方面：
（1）“领导与被领导的关系”。这种上下级关系被运用到原本应该是“指导与被指导的关系”的政府与社区的关系中，使社区居委会变相成为行政化机构，严重地抑制了这些组织自治的内在动力。
（2）盲目的投入造成资源浪费。社区居委会有许多工作完全可以变成公益事业，寻求更多自愿者参与，不必使用在编的工作人员，这样就不会造成人力、物力等资源浪费。政府“缺位”现象主要表现在以下几个方面：首先，政府对社区自治性组织的培育指导的“缺位”。不是指导不到位，就是根本不知道如何指导。最后干脆就变指导为领导。其次，政府对非政府组织的培育指导的“缺位”。政府用于培育和指导nGo的意识相对薄弱，而不该由政府直接包揽的服务职能和社会管理职能，却被政府“越位”管理。因为没有政府的良好培育和有效指导，所以导致出现的直接后果就是参与社区工作的民间非政府组织无法良好发展。最后，政府对社会福利机构等专业性社会机构支持的“缺位”。政府很少对这些机构在经费上给予大的支持，最多仅有一些数量微弱的临时性投入，通常是让机构去自行筹资。而在香港，这样的机构的经费主要由政府拨款和香港公益基金资助。与之相比，我们对其支持的“缺位”现象更显严重。
二、我国社区管理体制改革的必要性
（一）城市化的快速发展和流动人口的剧增带来的一系列社会问题
城镇化在改革开放后被中央政府作为一项重大战略，推动了大中城市的规模和人口数量的剧增，加速了农村城镇化的发展。城市规模的扩张、农民工的快速流入、人口的激增打破了城市原有的自然环境与社会系统之间的既定平衡，暴露了传统的城市管理体制的问题，出现传统管理体制无法满足当今社会存在的问题。以至于要求对以行政隶属关系和行政命令建立的管理体制进行创新和改革。
（二）社区承载着社会转型所带来的诸多问题
“社会转型就是计划经济向市场经济转变、农业社会向工业社会转变、封闭社会向开放社会转变、传统社会向现代社会转变、人治向法治的转变，统治向善治的演进。”
1.社会职能的转变
经济体制决定着社会职能。以前实行计划经济，在那样的体制下，政府、企业单位、事业单位、社会组织容易重叠和错位。因为政府是“全能型”政府，实行高度集权的管理体制，各个阶层和领域都有政府的“身影”，几乎所有的经济和社会事务都靠政府用行政命令和手段来推动和执行。（1）企业化和社会化的政府作为社会生活管理的唯一主体，政府既是行政主体，又是经营主体，直接管理着各类企事业单位和社会组织的具体运行并有着最终决策权。（2）行政化和多功能化的各类企事业单位和社会组织甘愿作为国家行政机关的附属物，它们既承担了自己的责任，又分担了许多应由政府承担的责任，政治、社会、经济混淆不清。随着市场经济的发展，政企分开，政社分开，事社分开必然成为建立在自由竞争的基础之上的资源配置方式的要求。企业、市场和社会终将从政府处获得应有的办企业、办市场、办社会的职能。社会管理体制和运行机制在经济体制转型下必然转变。政府、市场和社会关系重新界定，每个主体的自主活动空间变大，而单位功能减少，人们的关系更加依赖社区。
2.社区成为各种问题的集中地
原有的单位关系没了，现有的社区关系加强了。人们的生活与社区密不可分了，越来越依赖社区了。因此诸多问题也必然伴随而来，而社区就自然成为了这些问题的集中地。养老、医疗、生活服务、子女教育等需求的问题；老龄化趋势不断加剧，对老人的照顾和服务的问题；现在社会的快节奏、高风险以及人际关系的疏离导致大量问题人群的出现的问题；商品化的住房在物流管理没办法完全到位的情况下，业主、开发商、物业公司、社区之间产生了巨大矛盾的问题等等，都将以社区为诉求渠道，社区承担的压力巨大。
（三）政府职能的转变
城市管理体系篇7
Doi:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.06.004
一、改革意义:提升理论和实践的双重价值
(一)理论研究缺失制约了城市应急管理体系的建构
城市应急管理体系建构需要理论研究支撑。然而,我国城市应急管理的理论研究存在两点不足:一是没有把城市应急管理体系的研究提到应有的位置。无论是对单个城市应急管理体系的个案研究,还是对城市应急管理体系的整体研究,都已成为西方学术研究园地的一朵奇葩。比如,美国学者对纽约、芝加哥等城市应急管理体系的研究,英国学者对伦敦应急管理体系的研究,日本学者对东京应急管理体系的研究,都有丰硕的成果。我国学者的研究多侧重于国家层面应急管理体系的—般性原理和原则的研究或介绍,围绕某个城市展开细密的理论作业与实务架构的研究并不多。王绍玉的《城市灾害应急与管理》(重庆出版社,2006年)只是探索了我国城市灾害应急管理体制和运行机制,左学金的《城市公共安全与应急管理研究》(上海社科院出版社,2011年),虽然是专门研究上海应急管理的专著,但没有摆脱国家应急管理体系的窠臼。城市应急管理体系应该建成什么样子、怎么建设(即“路径”问题),建设中应特别关注哪些问题,答案并不很清晰,在理论上还没有形成很有针对性和应用价值的结论。结果,导致城市应急管理体系与国家应急管理体系面上的雷同,城市应急管理体系的个性化表达被淹没。
二是研究思路的趋同。“一案三制”(应急预案、应急管理体制、机制和法制)是国家应急管理体系建设的基本框架,研究者几乎都把城市应急管理体系的内涵与外延局限在“一案三制”这个“框”里,研究路线基本上按照“一案三制”中的预案、体制、机制、法制线索进行,对预案、体制、机制、法制单个内容的具体研究也是大同小异。结果,导致城市应急管理体系与国家应急管理体系点上的雷同,各个城市无论大小,应急管理体系千“城”一面。
我国城市正处于突发事件高发频发时期。从理论上厘清国家应急管理体系与城市应急管理体系的区别与联系,对城市应急管理体系建设的路径进行深入探讨,从而构建中国特色的城市应急管理体系,回应城市应急管理的实践要求,使城市应急管理更加适应城市社会政治、经济和文化的快速发展,保障人民各项权利,已经成为摆在学术界面前的一道必须解决的难题。
(二)高度同构制约了城市应急管理体系运行的质量
1.高度同构的表现
一是思维雷同。由于应急管理的自不大,城市政府“等、靠、看”思想严重,在完成“一案三制”建设“规定动作”上不遗余力,但在丰富和创新“自选动作”上动力不足,热情不高。
二是职能类似。中央政府和城市政府之间应急管理的事权不明、职责不专,城市政府应急管理职能完全是中央政府的翻版。
三是预案照搬。城市政府往往照抄照搬国家预案,没有因地制宜的应急预案。《国家突发公共事件总体应急预案》包括总则、组织体系、运行机制、应急保障、监督和附则六个部分,城市政府的总体应急预案也是这些内容,导致专项预案标准过分统一、上下一般粗。
四是机构模仿。国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下,由国务院常务会议和国家相关突发公共事件应急指挥机构负责突发公共事件的应急管理工作。国务院办公厅设国务院应急管理办公室,履行值守应急、信息汇总和综合协调职责,发挥运转枢纽作用。我国城市一般设立突发公共事件应急委员会,统一领导全市突发公共事件应对工作,委员会主任由市长担任,办事机构应急管理办公室设在市政府办公厅,或者独立设置,行使应急管理的日常工作和综合协调职能,可以看出明显的模仿痕迹。
2.高度同构的原因
首先,受制于行政管理体制。“统一领导、分级负责”是我国行政管理体制运行的基本模式,应急管理体制作为行政管理体制的一部分,同样要按照这一基本模式运行。这一模式因过分强调政府管理的统一性而忽视了政府管理的多样性和层次性,往往将政府职能、职责设置与机构设置的上下对口作为一个先决条件①。
其次,没有处理好应急管理的普遍性、统一性与特殊性、差异性的关系。应急管理有一些规律性的东西可以把握和普遍适用的规则可以遵循。城市的应急管理体系应该是一般规律和特殊规律的综合反映,各个城市要以国家应急管理的顶层设计为指导,但更要认真研究自己城市应急管理的实践和特殊规律,建构能够体现城市特色的应急管理体系。但是,在实践中,往往过多强调普遍性、统一性,忽视了特殊性、差异性。
3.高度同构的弊端
在我国应急管理体系中,中央政府是顶端,城市政府属中端,基层政府处末端,高度同构严重影响应急管理体系中端活力的发挥。
大而言之,它对于发挥城市政府自主性和积极性有着非常明显的阻碍作用。中央政府对应急管理各方面的制度、程序和活动都做出统一规定,而且要求城市政府都无差别地完全按照这些规定办,城市政府往往过于依赖中央政府的指令与决策,带来城市政府应急管理责任性和创造性严重不足的问题,直接影响城市应急管理体系的运行质量。
小而言之,对应急管理的各个环节造成不利影响。由于城市应急管理体系与国家应急管理体系的同质化,国家应急管理体系的弊端也传递给了城市。城市预案过度模仿国家预案,缺乏基于实际情况的风险分析、脆弱性分析和应急资源的统计,导致预案精细化不高、针对性不够、操作性不强②。城市政府的应急办与国家应急办一样,级别低、权威性不够,在政府机构中属弱势机构,在履行综合协调职责时,由于缺乏决策和资源调动、整合等权力,常常心有余而力不足。
二、改革要旨:改变地方与中央的简单复制
城市市情是设计和构建城市应急管理体系的现实基础,它内在地决定着我国城市应急管理体系的特点、形态和发展方向,也是将国家应急管理体系同城市应急管理体系区别开来的基本依据。
(一)两者不同缘于中央政府与城市政府的职能差别
党的十六大明确指出,经济调节、市场监管、社会管理和公共服务是政府的四项基本职能。中央政府履行这四项职能不仅适当,而且义不容辞。城市政府与中央政府由于所处的地位、所承担的责任以及所拥有的权力不同,其职能定位应存在很大的差异性。城市政府在考虑其职能定位时,一定要将职能集中于其本身“作为”空间大的领域。经济调节和市场监管领域,城市政府作为的空间相当有限。社会管理和公共服务领域,才是城市政府大展身手之处。因此,城市政府的主要职能就是提供城市管辖区范围的地方性公共产品和服务。如果城市政府无视或漠视这种差异,就会损害辖区市民的权利和利益。
在现代城市发展中,可预测到的和不可预测到的、可抗拒的和不可抗拒的自然灾害和经济社会突发的重大事件,随着环境和气候等因素的影响,随着城市化进程的加快和城市规模的扩大及城市群与经济圈的扩大,随着社会结构不断的变化,社会阶层不断分化,发生的频率越来越高。对于肩负维护社会安全与稳定、保障公民权利任务的城市政府而言,应对危机不仅是职责所系,还应该放到提高执政水平的层面予以高度重视。因为城市危机之所以发生,在某种程度上是与政府提供公共物品的缺失或质量的粗劣相关,与政府社会管理和社会建设的水平相关。城市政府应急管理职责重在预防、重在服务、重在建设,这样才能使城市的人和物始终处在安全可控的状态,使城市保持持续、稳定、协调发展。
(二)两者不同缘于中央政府与城市政府的环境差异
中央政府面临的应急管理环境复杂多样,城市政府则比较简单。
一是管理的范围。中央政府管理范围覆盖全国,有城市,还有农村,城市政府只是辖区范围。虽然城市政府管辖的范围小,但是城市相对于乡村而言,隐藏了更多的风险。城市由于其人口和财富的高度集中,各类生产和生活设施的密集,以及广大市民对现代公共设施的强烈依赖,使得城市对灾害承载的脆弱性尤为突出。城市规模越大,生活系统越复杂,风险就越大。水、电、热、通信、垃圾处理、公共卫生,任何一个环节出现问题,都会引起社会混乱,而且,城市危机具有群发性、交叉性,易于诱发次生灾害。
二是管理的对象。相对于中央政府,城市政府需要控制的风险因素较单纯,应对的危机种类较少,而且危机的级别较低,处置的难度较小。这说明城市应急管理的个性是客观存在的,城市应急管理体系不一定要完全“克隆”中央政府。
(三)两者不同缘于分级负责、属地为主的责任需要
我国应急管理实行“分级负责、属地管理为主”的责任制。责任制落实需要遵循统一性和灵活性兼容原则,建立具备一定扩展性和弹性的应急管理体系。统一性是指中央政府从全国一盘棋的高度着眼,构建应急管理的基本框架,实施适用于整个框架的概念、原则,以此规范各级政府的应急管理行为,确保应急管理在统一的框架下协调有序、高效运转、无缝对接。然而,中央政府和城市政府面对的危机事件的性质、规模、严重性具有极大的差异性,需要应急管理体系具有一定权变性和弹性。因为危机事件往往带有地域性特征,对其管理方式必须具有当地特色。否则管理时可能出现事倍功半,甚至是徒劳的结果。
落实“分级负责、属地管理为主”的责任制,需要中央政府将更多的权力下放给城市政府,使其在管理危机事件时能更好地放开手脚,将危机最大限度地扼杀在萌芽状态,化解在初始阶段。
三、改革导向:体现“国家要求、城市特色”
(一)体现“国家要求”的顶层设计
城市政府必须以“国家要求”为引领,对城市应急管理体系改革的指导思想、基本思路和目标等高端性问题进行战略策划,为推进城市应急管理体系建设提供可供遵循的“序”。
1.落实“一案三制”的构想
中央政府提出“一案三制”,是我国应急管理体系的核心框架。它覆盖了事前、事中、事后三阶段的应急管理工作,包括预测、预警、预防、控制、处置、恢复等应急管理各环节、各步骤,也包括了应急管理的职能设定、主体设定、关系设定、格局设定、依据设定、方案设定、运行设定、协调设定、责任设定和规范设定,着力于打造一个内在高度协调顺畅、能够产生优良应急效能的特别管理系统。这一框架及其建立在它基础上的应急管理体系是一种极具创新性、开拓性的探索,集中了现代突发公共事件管理理论研究的最新成果③。实践证明,“一案三制”的应急管理体系建设构想是正确的和有重要作用与价值的。据此可以说,以“一案三制”为核心的框架正是我国应急管理体系所含“国家要求”的最集中体现,把它付诸实施,是城市政府义不容辞的责任。
2.坚持“以人为本”的理念
“以人为本”是应急管理体系建设必须遵循的指导思想和基本原则。应急管理中“以人为本”原则的精髓主要体现在:第一,以人的生命健康为本,人的生命高于一切、先于一切和重于一切。第二,广大人民群众既是我们保护的主体,也是我们搞好公共安全工作、应对突发事件时依靠的主体。第三,在应急管理过程中,特别是在处置过程中一定要坚持救人第一,并避免发生次生事故,注意救人者的安全④。这就要求把加强应急管理纳入到了转变政府职能、更新施政理念之中,通过把更多的人力、财力、物力等公共资源用于社会管理和公共服务来促进应急管理体系建设⑤。在建设城市应急管理体系时,要将“以人为本”思想贯穿于应急管理的始终,把保障人民生命财产安全放在首位,把公众利益放在首位。
(二)体现“城市特色”的推进线路
1.加强应急管理的法治建设
一是健全城市应急法制体系。在考虑城市独特性的前提下,广泛借鉴国外城市立法经验,制定城市应急管理法规和规章。特别是大城市应积极运用地方立法权,尽快制定城市紧急事态条例⑥,并应针对城市经济社会生活中危机风险较大的领域出台专门的法规条例,以规范各项管理工作。
二是提高应急法制的执行力。通过预算制度、问责制等刚性制度安排,着力解决有法不依、执法不严、行政不作为、难获救济等问题。
三是加强应急法制的宣传教育。要把城市应急管理法律法规纳入社会普法教育内容,深化城市应急管理法制教育,增强全社会的城市应急管理法制观念。
2.完善“城市生命线”工程
交通、通讯、供电、供水、供气、下水道等这些公共设施被称之为“城市生命线”,是保证城市居民生活正常运转最重要的基础设施,任何环节滞后或失灵都可能导致整个城市瘫痪。令人担忧的是,目前大多数城市的“生命线”设计功能单一、标准较低,既不完善又不配套,缺乏自我保障能力,成为城市危机的重要风险源头。城市政府要积极回应市民不断增长的公共需求,加大对公共设施建设的投资,强化城市功能,以达到提高市民生活质量和提升城市应急管理质量的目的。
3.强化预案的编制与演练
面对城市建设和发展可能出现的新风险和新隐患,城市政府要与时俱进,及时编制相应的应急预案。编写新的预案既要注意结合国家层面的预案,又要做到因地制宜,不墨守成规,根据城市的风险类型、特征、性质和发生的可能性高低,做出主次分明、重点突出、针对性、规范性和可操作性强的预案。对已有的预案要进行认真评估,做精细化和科学化改进,精简和缩略华而不实的内容,细化应急操作流程。通过实战演习、桌面推演、会商模拟等方法演练全部预案,切实检验预案、磨合机制、锻炼队伍。加强预案的动态管理,及时修正预案存在的错误或纰漏,使“死预案”变成“活预案”、“纸预案”变成“实预案”。
4.建立“大部制”应急管理体制
机构众多、职能交叉、多头管理、缺乏权威高效的管理机构,是当前我国应急管理体制的最大弊端。需要按照“大部制”的要求,进一步加强应急管理体制的整合和权威性建设。由于多种原因,国家层面还未启动应急管理体制“大部制”改革,城市政府有条件可先行先试。深圳市结合2009年机构改革,探索国防动员和应急指挥的有机融合,将该市应急指挥中心和民防委员会办公室(地震局)的职责以及安全管理委员会办公室的综合协调职责进行整合,组建了深圳市应急管理办公室(挂深圳市安全管理委员会办公室、深圳市安全生产监督管理局、深圳市民防委员会办公室、深圳市地震局牌子)由深圳市政府办公厅归口联系,全面负责应急指挥、安全生产、民防、地震、核应急等各项工作,形成了系统的“大应急”管理格局。改革后,资源得到整合,原来分散的人员力量得到有效集中和加强,机制更加完善。深圳“大应急”管理格局离真正意义上的“大部制”应急管理体制还有较大距离,需要进一步推动这项改革。
5.打造便民高效的应急联动系统平台
“一号拨进、分流处置、统一管理”是国际社会应急管理的通行模式。我国城市一般都有多个报警、指挥信息平台,如公安的110、消防的119、交警的122、医疗急救的120,以及市委市政府的值班室、人防的指挥通讯网络等,它们各自为政,既造成资源的极大浪费,难以统一各部门的行动,又给市民带来不便。南宁市以110报警服务台为中心,整合其他信息服务,形成了城市突发公共事件的应急联动平台,做到统一接警受理、统一报警号码、统一指挥调度、统一采取行动,使城市居民和企事业单位遇到危难时能够得到及时有效的救助,为其他城市提供了可以借鉴的成功经验。
6.构建反应灵敏、管理到位的基层工作体系
基层处于应对突发事件的“关口”前沿,是城市应急管理工作的基石和“神经末梢”。加强基层应急管理工作,重点要解决以下问题:
首先,要解决机构、人员和经费问题。加快建立强有力的应急管理组织体系,健全基层应急管理领导机构、办事机构,尽快明确应急管理机构设置规格和人员编制,确保有人干事、有人管事和必要的物力、财力,实现应急管理日常工作的有序运行。
其次,要解决基层应急管理工作的重点问题。基层是隐患排查监控工作的责任主体,构造“预防为主”的应急管理上游机制,对各类危险源、危险区域和因素以及社会矛盾纠纷等进行全面排查。对排查出的隐患,要认真进行整改,并做到边查边改,实现应急管理从被动应付型向主动预防型的转变。基层是危机事件信息报告的责任主体,危机事件发生后,基层要第一时间向上级政府和救援机构报告。基层是危机事件的第一响应者,危机事件发生后,基层要立即组织应急队伍,以营救遇险人员为重点,开展先期处置工作,防止发生次生、衍生事故。基层是善后任务的主要承担者,要协助有关方面做好善后处置、物资发放、抚恤补偿、医疗康复、心理引导、环境整治、保险理赔、事件调查评估和制订实施重建规划等各项工作。
再次,要解决社区应急管理薄弱问题。城市应急管理的重点要放在社区,充分发挥社区在应急管理中的自救互救功能。强化社区安全意识,明确社区内各种组织、单位和居民都有参与社区应急管理的责任和义务,构筑起邻里守望相助、社区常备不懈的基层防控网络;针对社区内易引发事故的因素制定预防和处置方案,指定专门人员(专职或志愿者)具体负责落实;对社区应急管理人员进行专业培训,定期组织有针对性的社区应急演练,推动基层应急管理工作水平总体提升。
注释:
①王宏伟:《我国应急管理体制性弊端探因》,《中国减灾》2010年第6期。
②刘霞:《我国应急管理“一案三制”建设:挑战与重构》,《政治学研究》2011年第1期。
③华建敏:《依法全面加强应急管理工作——在全国贯彻实施突发事件应对法电视电话会议上的讲话》,《中国应急管理》2007年第10期。
④闪淳昌:《对我国应急管理机制的总体思考》,《国家行政学院学报》2011年第1期。
城市管理体系篇8
关键词：城市自然灾害；减灾救灾；应急管理
0引言
城市是社会政治、经济及文化活动最集中、最活跃的地区，是促进国民经济发展的主要力量。但由于城市人口密集、产业关联度高、价值高度集中，城市灾害脆弱性也相对比较突出。近年来，气候变化异常，突发性自然灾害频繁发生，导致城市电力、通讯、供水中断，交通受阻，城市进水受淹，居民房屋财产受损，影响了城市正常经济生活秩序，造成巨大经济损失。例如2007年济南市“7.18”特大暴雨洪水灾害、2011年6月武汉暴雨洪涝灾害、2011年盈江“3.10”地震等多次灾害均造成城市交通拥堵、设施损毁等灾害。然而，大多数城市防灾减灾尚未得到足够重视，针对城市灾害特点的应急救援和指挥协调体系尚未普遍建立，因此，针对当前城市灾害日益加剧的形势，有必要加强城市自然灾害应急管理体系建设，进一步增强突发性城市灾害的应对能力。
1我国城市突发自然灾害特点
1.1城市灾害形势复杂
1.1.1突发自然灾害种类繁多：近几年影响我国城市突发自然灾害主要有台风、暴雨洪涝、泥石流、低温冷冻、强降雪、地震、大雾等灾害。其中地震、暴雨洪涝灾害对我国城市影响较大，大雾造成城市交通困难。
1.1.2致灾因素交叉影响：城市自然灾害是自然原因和人为因素交叉作用的结果，既与当前复杂多变的灾害形势密切相关，同时受到当地城市地理、经济能力、城市基础设施抗灾能力和城市居民防灾减灾意识紧密相关。
1.1.3城市灾害连锁反应：现代城市就像一个大系统，不同工程之间互相影响和牵制。当自然灾害对某一环节造成重大毁坏时，因连锁效应引发的次生灾害不可忽视。一般在较大的地震中，次生灾害比直接损害更严重。
1.1.4城市灾害形势严峻：我国是世界上自然灾害最严重国家之一，灾害导致经济损失大。我国平均每年受灾人数达3.7亿人次，每年直接损失平均为1500-2000亿元人民币。我国有高达23个省会城市以及2/3百万以上人口的城市所处地理位置的地震烈度超过Ⅶ度，面临形势十分严峻。
1.1.5自然灾害损失严重并呈增长趋势：当前我国经济增长迅速，而城市减灾建设相对缓慢。由于放大和连锁效应使得自然灾害损失逐渐上升。数据显示，依1990年不变价格，我国城市自然灾害年均直接经济损失持续增大，上世纪50年代为480亿元，60年代为570亿元，70年代为590亿元，80年代为690亿元，90年代为1500亿元，本世纪超过2000亿元。
1.2城市灾害应对困难
1.2.1城市基础设施建设相对滞后：近年来，经济社会快速发展，对社会基础条件能力提出了新的要求，但是部分城市基础设施陈旧、公共设施发展未跟上经济快速发展的步伐，城市基础设施建设相对滞后，基础设施服务能力未能适应经济迅速增长的需求。
1.2.2城市系统灾害脆弱性较高：由于城市产业链复杂，相关致灾因子和承载体相互影响，灾害一旦发生，其具有触发、联动、蔓延、扩散效应，灾害直接损失逐渐放大，灾害间接影响持续时间长、影响面广，脆弱性较高。
1.2.3城市救灾工作开展难度大：由于城市人口集中，社会经济运转对电力、交通、通讯条件高度依赖，一旦发生灾害，难以快速建立替代系统。同时作为公共服务的政府机构、医院等机构受损，造成社会系统紊乱，救灾指挥系统难以有效运行，灾区支持系统相对较弱，救灾工作难度相对较大。
2城市自然灾害应急管理体系建设现状
2.1城市应急管理状况我国城市应急管理系统建设主要以“条块结合，以块为主”为原则，以城市部门职能划分为根据，针对不同的灾害，建立对应的应急管理机制。从2003年8月至今，我国应急联动系统建设已经取得一定进展，积极筹建应急指挥系统及连动系统。国内目前有以下几种形式：
①传统职能分工型：政府主要领导负责，应急系统包括各级行政单元，有省级、地市级、县级专用系统，组建垂直分系统，如刑侦、交通、火灾、公共卫生、三防等，部分基层社区也有一定的应急手段。②联动型：由政府领导，建立一个联动中心，集中110、119、120、122及负责人电话等减灾及应急工作统一办理。③办公厅（室）型：办公厅（室）统一处理重大事件信息及应急事务，或者建立应急管理办公室，主要负责各类灾害事件的应急协调；④公安型：一般省市应急工作由公安部门办理，省市负责人只处理重大事件。
2.2“一案三制”建设状况城市自然灾害管理机制是保证救灾应急工作顺利开展的关键，在《中华人民共和国突发事件应对法》和《国家突发事件总体应急预案》的指导下，各地加强了自然灾害管理体系建设，围绕“一案三制”不断完善城市灾害应急管理机制建设。目前，各县级以上城市和部分乡镇普遍建立了突发事件应对应急预案，就应急管理领导体制、管理机制进行了明确规定。各有关部门围绕自身职能，建立相关的应急预案，为灾害应对做好了制度和机制准备，总体上形成了国家法律为主导，各级政府、各部门分级分类的灾害应急预案和灾害管理体制和机制。
城市管理体系篇9
【关键词】国内中小城市、管理体系
引言
城市规划管理体系和制度是由城市规划管理机构的设置、管理权限的划分,管理方式的确定和管理机制的运行综合起来的一种比较稳定的体系。
城市规划管理体制是否合理,是城市规划功能能否充分发挥的首要条件，是实现城市规划目标的重要保障之一。城市的发展与更新是一个持续不断的过程，空间的拓展需要与交通设施的建设相匹配，建筑量的增加要与市政基础设施的扩容相结合，居民生活水平的提高要与环境质量的改善相呼应，城市物质财富的积累要与城市人文氛围的优化相同步。这一切都有赖于通过城市规划管理来加以解决。
一现存的主要问题
笔者以为，中小城市规划管理体制现存的主要问题，主要表现在一下几个方面：
1、对城市规划实施的监督力度不够，导致对违法、违规建筑的查处难以实现有效的监督机制。
就执法方面而言，城市规划执法主体管理职能被肢解，城乡一体化规划管理模式尚未形成。按照有关法律和国务院明确规定，市级规划管理权不得下放。某些中小城市不依法行政，将城市规划权任由区级政府或机构独立承担规划和审批职能，先导区等也片面强调封闭管理，致使统一的城市规划难以得到落实。
2政府、规划管理部门自由裁量权过大，缺乏有效的决策机制。规划管理部门既是规划的编制、审批单位又是规划的决策、执行机构，导致了规划只是政府与规划专家之间的单向交流，政府缺乏对规划的宣传，群众对规划缺乏了解，缺少了群众对规划的参与和支持。
并且，城市规划编制工作滞后于规划管理和城市建设需要，在完成城市总体规划审批后，由于受资金和规划力量的限制，有关部门未能及时组织编制分区规划和控制性详细规划，不能形成城市规划编制体系。这不仅给有计划地安排城市建设带来了一定困难，而且无法保证城市总体规划的实施。
3规划管理机构不健全，管理职能缺位，规划管理人才严重缺乏，质量不高，规划部门人员知识结构不合理、知识老化，专业结构单一，现代信息技术应用滞后，难以适应和加强城市规划管理。
特别是分区规划、控制性详细规划等，有审批权限的机关部门不能及时履行法定审批，城市规划的严肃性和权威性受到影响。规划实施管理依据不充分，致使行政领导“自由裁量权”偏大，极易造成决策失误。个别房地产开发企业随意改变规划，扩边展沿、穿靴戴帽的违法超建现象时有发生。
4历史街区与文物古迹保护的力度不够
中小城市往往有许多历史遗留的街区，这些历史街区是城市发展的见证，是城市的文化，但令人惋惜的是，许多历史街区已经失去了它本来面目，有的已经彻底消失。历史街区和文物古迹，对于体现城市特色，提升城市文化品位，增强城市对居民、游客和投资者的吸引力，有着不可估量的重要作用。尽管人们对历史街区的价值有一定的认识，可是当开发与保护发生矛盾时，由于受多种因素影响，有关部门在保护历史街区方面认识上还不完全一致，导致在城市规划和建设上不能严格按照有关规定进行重点保护，随意变更规划、破坏城市建设整体性的现象时有发生。
二城市规划管理的对策
国外某些国家在城市规划管理体制方面，所采用的强管理模式和弱管理模式，在机构设置、管理手段、管理职能上有诸多值得借鉴之处。比如：建设城市发展的市场调节机制，强化中央政府的调控和监督职能，对省级和市级规划机构进行改革，应是我国规划管理体制改革要学习的。
从国外的经验看，拥有中央集权体制的发达国家的城市规划行政机构大多为强力部门，人员充足，机构健全；宏观管理与微观管理相结合。为了确保我国各级政府在新的形势和环境条件下切实有效地履行政府调控城市发展与建设的职责，城市规划体制必须进行相应的改革，必须借鉴国内外的经验，建立具有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的城市规划新体制。
从规划管理体制的层面思考城市规划管理工作城市的发展与规划是一项社会的抉择和行动，应该上升到国家利益的高度去思考。因此，笔者建议：
1要全面落实行政执法责任制和执法过错责任追究制
应依照法定程序组织编制、审批、实施和变更规划，完善规划管理行政执法程序，落实规划强制性内容贯彻实施的法律责任，明确规定详细规划在建设项目立项管理中的先决地位，建立健全规划管理行政过错责任追究制，依法处罚违反规划强制性内容、干预规划管理实施的行为，杜绝因领导人的变更和因领导的好恶而随意变更规划的现象，督促规划管理机关和管理人员增强法制意识和责任意识。
2更新规划观念，改进规划管理方式
使规划起到既能保护公共利益，又能适应市场需求的作用，根据不同时期的目标特点，区分强制性和指导性两方面内容。规划管理的重点是对强制性的管制，未经批准不得变更强制性指标；非强制性指标作为政策导向，应具有适应市场弹性。进一步放开规划编制和规划设计市场，充分利用市场机制，促进规划编制水平的提高。目前，在规划管理中，要依据强制性指标加强宏观管理，做到有针对性和可操作性，切实指导各项建设活动。
3继承和发扬自己城市历史文化
应站在继承和发扬自己城市历史文化的高度，充分认识历史街区与文物古迹的历史文化价值，将更多的历史街区与文物古迹的保护、规划纳入城市总体规划，使城市的建设具有自己的特色。要进一步协调处理好历史街区与文物古迹保护与城市化、现代化的关系，使城市现代化与尊重传统文化和谐共存，各得其所，体现文化的延续及现代化对传统的继承和包容。同时，在城市建设中，应依据城市规划建设方案总要求，加强对城市空间布局和建筑物外部色彩的研究，注重高品位的总体建筑形态设计，在保持建筑单体美的基础上，形成区域的总体美与和谐美，形成城市特有的风貌。
4规划必须加强引导和调控
应做好老市区建筑高度控制规划，分区分类，区别对待。在老市区历史文化风貌区和保护建筑周围，禁止建造高层建筑；在历史街区周围和中心城区以建造多层住宅和小高层（12层以下）住宅为主，原则上不再建高层住宅；对某些有条件建高层建筑的地块，必须先做好日照环境可行性分析，并由政府收取一定费用来平衡其他旧区地块的开发成本。
另外，适时调整规划管理体制目前，各中小城市的规划管理体制都有所不同，有的是政府组阁局，有的是政府直属局，有的只是政府组阁局的二级机构。同样都在执行国家的《城市规划法》，但由于管理体制的不同，管理的力度也就明显存在差异。
笔者建议适时调整规划管理体制：将现在的城市规划管理模式改为垂直管理模式，并同时制定相关的法律，完善垂直管理模式，以维护国家利益的长远目标，维护广大群众的切身利益。
三结束语
只有加快城市规划管理机制的转型才能提高城市规划的有效实施率;实现良好的城市管治的最终目标，就是要实现决策的多元化、政治的透明化、公众和非政府组织的最大参与化，建设适应经济飞速发展和社会积极变革时期的城市规划管理体制改革之路，实现对城市的良好管治。
参考文献：
[1]周建军.对我国城市规划管理体制若干问题的思考[J].城市规划汇刊，2000（129）.
城市管理体系篇10
【关键词】西部中小城市防震减灾计划管理体系
根据国家统计局的相关数据，2000年至2009年，国内地震灾害累计次数为110次，所造成的人员伤亡数量达到460493人，直接经济损失8763.9亿元。这些灾害主要分布在我国西部地区，暴露出西部中小城市防震减灾计划管理薄弱等问题。
西部中小城市防震减灾计划管理的现状
防震减灾计划管理是指对防震减灾活动的预先评估、决策和安排进行系统化管理的过程。从四川汶川、青海玉树等地震灾害的发生发展过程和灾害后果来看，西部中小城市缺乏有效预防和应对地震灾害的计划体系，具体表现为：
防震减灾计划管理机制不完善。在各级各类组织内部和组织之间，尚未形成有效的防震减灾计划管理机制，在防震减灾计划活动的组织、指挥、协调和控制方面缺乏有效的运行机制。
防震减灾应急平台建设缺乏系统规划。在地震监测与预警系统、防震减灾信息与指挥系统、应急队伍和物资保障等方面，缺乏系统化的应急平台建设规划。防震减灾应急资源在中央与地方、部门和部门、政府和民间之间的布局仍缺乏统筹规划，且不重视与城乡建设等相关规划之间的衔接，难以实现各级各类应急信息平台的互联互通和信息共享。①
对地震灾害风险评估体系建设缺乏应有的重视。在西部中小城市建设中，对建设区域的安全评估往往流于形式，忽视防灾减灾区划，难以对灾害风险进行动态监控，更遑论建立有效的地震灾害风险评价体系。
基层单位的防震减灾计划不健全。主要体现在以下几方面：不少基层单位未编制防震减灾应急预案，即便有其可操作性也较差；不重视基层单位的应急物资监测网络建设，忽视应急物资的储备以及对仓储和配送能力的统筹规划；对防震减灾宣传教育工作缺乏有效的监督和激励，导致群众自救、互救和心理承灾等能力普遍较弱。
发达国家城市防震减灾计划管理的经验
日本、美国作为地震灾害多发的国家，早在20世纪70年代就基本完成了灾害计划管理体系的建设，其基层单位具有较强的综合防震减灾能力，主要体现在以下几方面：
有效的防震减灾计划管理机制。城市防震减灾计划管理的组织系统健全，相关职能部门职责明确，计划管理系统标准化、规范化，灾害发生时响应速度快，运行效果好。例如，日本建立了以政府为主导、基层单位协调发展的防震减灾计划体系，大到都、道、府、县，小到市、町、村都设立了防灾议会，制定了防灾计划和相关制度，中央政府还设立“中央防灾会议”，协调指挥全国的防震减灾工作。②
科学规划防震减灾应急平台。对城市防震减灾应急平台进行科学系统的规划，是日美等发达国家提高防震减灾能力的重要举措。例如，规划建设能够适时进行数据交换的高密度的监测网、地震早期预警系统、灾害管理协作系统和灾害情报收集与评估系统。
可靠的应急生活（物资）保障系统。为了确保灾害发生时仍有足够的生活物资，早在1880年，日本就颁布了《备荒储备法》。现行的《灾害对策基本法》对救助物资储备也作了明确要求。各级政府和地方公共团体预先设计好救灾物资的储备点，并建立储备和调配体制。根据可能发生灾害的特征和规模，各地还建立了相应的避难所。
协调联动的应急预案体系。各级、各类组织制定的防灾减灾应急预案不是彼此孤立的，而是相互联系的，形成较完善的应急预案体系。通过上级防灾中心的灾害等级，可以立即采取联动的应对措施。
专业化的援救体系。日美等发达国家非常重视规划和建设专业化的防灾减灾救援体系，通过建立装备先进的专业救援队伍，并整合专业机构和民间志愿者组织等社会力量，形成专业化的救援体系。
有效的防震减灾教育培训计划。日本非常重视增强民众的防灾意识，政府、企业、教育机构和社区长期实行防震减灾宣传和教育培训计划。除了通过大众媒体普及和宣传防灾减灾知识，中小学大都设有灾害预防教育课，并经常开展地震演习。
构建西部中小城市防震减灾计划管理体系
借鉴发达国家的经验，我国西部中小城市应建立科学、系统的防震减灾计划管理体系（图1），即在“预防为主”的方针指导下，包括地方政府、企事业单位、社区、专业救援队和民间志愿者组织在内的，对防震减灾活动的预先评估、决策和安排进行协调管理的系统。在防震减灾计划管理机制的作用下，这些子系统协调联动，共同构成城市防震减灾计划管理体系。
图1中小城市防震减灾计划管理体系
防震减灾计划管理机制。即在“预防为主”的方针指导下，以增强抵御地震灾害能力为目标，通过协调机制、监控机制、激励机制和公众参与机制的综合作用，促进预先评估、决策和安排等活动的有效开展。
地方政府防震减灾计划管理系统。它是对中央政府防震减灾计划管理的深化，包含四部分内容：一是应急预案，包括明确组织结构与部门职责、各部门工作内容及其相互配合细则、救援部署、物资调配、交通与信息网络恢复、基层单位信息反馈、奖励与惩罚规定等。二是应急平台建设，内容包括地震监测预警系统、信息与指挥系统、灾害风险评估系统、应急物资保障系统等。三是生命线系统防震减灾规划，包括规划和设计通信、给排水、电力、能源、交通等工程。四是防震减灾宣传教育，主要通过建立防灾教育演练中心、发行自救互救知识图册、组织应急演练、委派专家指导等方式开展。
专业救援队防震减灾计划系统。专业救援队是应急救援的专业力量，应制定包括确定工作目标、建立组织机构、明确岗位职责、制定管理制度、形成快速响应机制在内的应急预案，并积极提高救援队伍的职业素质和技术装备水平。
企事业单位防震减灾计划系统。企事业单位是开展防震减灾活动的基本组织单元，其中学校、医院是防震减灾的重点单位，建立防震减灾计划系统尤为重要。
民间志愿者组织防震减灾计划系统。应重视应急救援的民间力量，组建具有一定技能，能够与专业救援队协同工作的民间志愿者救援队伍，建立民间志愿者组织的防震减灾计划系统，制定组织结构合理、职能分工明确、管理制度健全、响应机制迅速的应急预案。
社区防震减灾计划系统。社区作为人口密集的区域，也应重视防震减灾计划系统的建设，包括建立社区应急中心、制定相关的管理制度、编制社区应急预案、建立社区应急救援队伍、预先安排灾时安置场所、制定应急物资保障制度、开展防震减灾宣传教育、组织社区应急演练等。
对策和建议
目前，城市抗震设防要求的落实仍受当地经济发展水平和传统习惯等因素的制约，地方政府往往重经济发展，轻公共服务，重救轻防。为此，按照上述对防震减灾计划管理体系的描述，应完善防震减灾计划管理机制。完善地方政府防震减灾计划管理系统。建立和完善基层单位防震减灾计划管理系统。
总之，建立和完善西部中小城市防震减灾计划管理体系，是未来几年我国防震减灾工作的一项重要任务。其内容除了包含由地方政府主导的城市应急平台和生命线系统的规划与建设、应急预案、防震减灾宣传教育之外，还包括企事业单位、社区、专业救援队、志愿者组织等防震减灾计划管理子系统。应通过完善防震减灾计划管理机制，健全地方政府和基层单位的防震减灾计划管理系统，使各子系统在发挥其自身功能的同时，彼此协调联动，促进与防震减灾有关的预先评估、决策和安排等活动的有效开展。
（作者单位：西安建筑科技大学管理学院）
注释